Soberania, Nao Intervenção e Não Indiferencia

SOBERANIA, NO INTERVENO
E NO INDIFERENA: REFLEXES
SOBRE O DISCURSO DIPLOMTICO
BRASILEIRO
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MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao
Ministrio das Relaes Exteriores e tem a fnalidade de levar sociedade civil informaes
sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso
promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais
e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
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Instituto de Pesquisa de
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Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
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Braslia, 2011
Soberania, no interveno e no
indiferena:
reexes sobre o discurso diplomtico
brasileiro
BRENO HERMANN
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Direitos de publicao reservados
Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
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Impresso no Brasil 2011
Hermann, Breno.
Soberania, no interveno e no indiferena : refexes
sobre o discurso diplomtico brasileiro / Breno
Hermann. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo,
2011.
268p.
ISBN: 978.85.7631.336-6

1. Soberania. 2. Relaes Internacionais. 3. Diplomacia.
4. Poltica Externa.
CDU 321.011
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Para a Mrcia e o Arthur, sempre.
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prudente aceitar que h confitos de valores
que no podem ser solucionados pela razo
humana. Mas se ns no podemos decidir qual
a maior de duas montanhas cujos picos esto
encobertos por nuvens isto signifcaria que no
podemos decidir se uma montanha maior do
que um pequeno monte? Se no podemos decidir
qual dentre duas naes que esto em guerra
h sculos tem a causa mais justa isso signifca
que tambm no podemos decidir que a ao de
Jezebel contra Nabo foi imperdovel? A crena de
que julgamentos de valor no podem ser objeto
de anlise racional encoraja a inclinao de se
proferir irresponsveis asseres sobre certo
e errado e bem e mal. O grande evento de 1933
poderia ter sido a prova, caso tal prova fosse
necessria, de que o homem no pode abandonar
a questo da boa sociedade, que ele no pode se
abster da responsabilidade de responder a esta
questo seja em nome da Histria ou de qualquer
outro dos poderes advindos de sua razo
(Leo Strauss)
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Prefcio, 11
Introduo, 15
Soberania, no interveno e no indiferena, 22
Estrutura da tese, 27
Captulo 1. A formao do conceito de soberania: evoluo e rupturas, 29
1.1 Defnio, 30
1.2 Primrdios, 33
1.3 As origens da moderna teoria sobre soberania, 42
1.4 A pr-histria do conceito moderno: Dante, Marlio e Ockham, 47
1.5 A teoria da soberania do governante: Maquiavel e Bodin, 56
1.6 O conceito de soberania na Idade Moderna: Grcio e Hobbes, 67
1.7 Depois de Hobbes: da soberania do governante soberania popular, 74
1.8 Soberania, direito e coero aps a Primeira Guerra Mundial, 79
1.9 Por outras histrias do conceito de soberania, 83
1.10 Concluso, 93
Captulo 2. O conceito de soberania em face da globalizao: o debate
contemporneo em Teoria das Relaes Internacionais, 95

2.1 Desafos contemporneos soberania estatal, 96
2.2 Modelos alternativos, 104
Sumrio
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2.2.1 O enfoque Estado-cntrico, 105
2.2.2 O enfoque da sociedade de Estados, 106
2.2.3 A democracia cosmopolita, 108
2.2.4 O institucionalismo, 109
2.2.5 O construtivismo, 110
2.3 A questo ontolgica e a impreciso do conceito, 111
2.4 Seis acepes do conceito de soberania nas relaes internacionais, 117
2.4.1 Soberania como autoridade fnal e ltima no mbito interno, 117
2.4.2 Soberania como representao do Estado ou da nao, 119
2.4.3 Soberania como demarcao de limites territoriais, 122
2.4.4 Soberania como ordem poltica estruturada, 124
2.4.5 Soberania como norma internacional de no interveno, 126
2.4.6 Soberania como meio para resolver a tenso entre universalidade e
particularidade, 130
2.5 O conceito de soberania e a Teoria das Relaes Internacionais, 131
2.6 concluso, 142
Captulo 3. Soberania, no interveno e direitos humanos, 145
3.1 As hipteses de no interveno, 149
3.2 O direito das gentes, 160
3.3 O ponto de vista utilitarista, 171
3.4 A responsabilidade de proteger, 174
3.5 Segurana humana, 185
3.6 A posio brasileira: concluso, 187
Captulo 4. No indiferena: as vises africana e brasileira, 195
4.1 No indiferena na UA: o direito de interveno, 198
4.2 No indiferena como ao solidria: a presena brasileira no Haiti, 204
4.3 A Minustah: mandato e caractersticas inovadoras, 206
4.4 Consideraes fnais: a no indiferena no contexto da atual poltica externa
brasileira, 212
4.5 Concluso, 227
Concluso: o discurso consequente, 229
Referncias bibliogrfcas, 237
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11
Prefcio
Ao aceitar o oferecimento da Fundao Alexandre de Gusmo
(FUNAG) para publicar a tese por mim apresentada ao Curso de Altos
Estudos do Instituto Rio Branco (CAE/IRBr), pareceu-me importante,
por uma questo de honestidade para com o eventual leitor deste
trabalho, evitar fazer qualquer edio ao documento original, exceto
por modificaes cosmticas que em nada viessem a alterar aspectos
essenciais do texto que foi entregue banca examinadora em fevereiro de
2010. Pareceu-me necessrio, por outro lado, aproveitar a oportunidade
para tecer algumas observaes com o propsito de situar o trabalho que
o leitor tem diante de si, bem como apresentar uma ou outra ponderao
que agora se faz necessria e que no foram feitas durante o CAE.
O CAE constitui uma etapa obrigatria para aqueles que pretendem
ascender na carreira de diplomata e almejam chegar a seu estgio final.
O que se espera daqueles que se dispem a atravessar tal exame ,
justificadamente, a capacidade de produzir um texto que se mostre de
alguma forma til ao Ministrio das Relaes Exteriores, seja para sugerir
linhas de ao futuras ou para proporcionar melhor compreenso acerca
da natureza e de episdios da prpria poltica externa brasileira. Trata-se
de exerccio funcional e, no, acadmico, cujo xito ser medido pela
capacidade do candidato de atender aos parmetros estabelecidos pelo
MRE por meio do Instituto Rio Branco. Assim, mais do que expressar-se
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12
BRENO HERMANN
de forma desenfreada, o candidato deve ater-se aos limites que lhe so
fixados, seja pelo edital, seja pela tradio que preside esse exerccio
essencial do ponto de vista da ascenso na carreira.
Um segundo gnero de consideraes diz respeito ao momento em
que este trabalho publicado. No ano e meio que se seguiu entrega da
tese, o mundo assistiu ao desenrolar do fenmeno que ficou conhecido
como Primavera rabe, expresso to cmoda quanto simplista,
uma vez que esconde por trs de uma designao unvoca uma srie
de movimentos que, embora relacionados, guardam indiscutveis
caractersticas prprias que inviabilizam a reduo de uns aos outros.
Os acontecimentos da Primavera rabe trouxeram tona questes
essenciais do ponto de vista poltico, entre as quais questionamentos
acerca das situaes de rompimento do pacto que, para os autores
modernos, est na base do contrato social entre sditos e soberano. Em
que condies se alguma justo aos sditos se revoltarem contra
seus lderes? Diante de um movimento contra determinado lder, como
deve a comunidade internacional se comportar? possvel aos demais
Estados adotar uma postura em que consideraes de valor no sejam
contaminadas por consideraes egostas e de poder, ou ser isso de
todo secundrio desde que eles contribuam para a derrubada de um
Governo violento que perdeu apoio popular?
Essas e outras perguntas dizem respeito a aspectos essenciais do
trabalho diplomtico em tempos to conturbados quanto interessantes.
Chamam tambm a ateno acerca da atuao do Conselho de Segurana
das Naes Unidas e das intervenes militares, inclusive com base
em justificativas que se apoiam direta ou indiretamente no conceito de
Responsabilidade de Proteger. O debate que ora se desenvolve traz,
como um de seus elementos fundamentais, o questionamento acerca da
exata medida em que a atuao do rgo encarregado da manuteno da
paz e segurana, em sua atual configurao, de fato responde aos anseios
da comunidade internacional. Cabe tambm indagar, como tem feito a
diplomacia brasileira de forma coerente com os princpios que a norteiam,
se justo ou desejvel que, ao agir, a comunidade internacional venha
a ampliar o quadro de catstrofe humanitria que se prope a debelar.
Para todos ns, que nos dedicamos promoo do dilogo com o
engajamento exigido por uma profisso de toda a vida, constitui uma
premissa fundamental que solues de compromisso sempre so melhores
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13
PREFCIO
do que o recurso s armas. Outros que no compartilham dessa situao
podero se perguntar se tal afirmativa pode ser feita independentemente
da situao que se coloca diante de nossos olhos. Eles se perguntaro
se verdade que uma soluo poltica sempre ser alcanada desde que
existam homens de boa vontade. Animados pela dvida, eles indagaro se
haveria algum caso em que um acordo no passaria de iluso, de engodo,
de tentativa de perpetuar uma ordem injustificvel para aqueles lutam
com todas as suas foras por valores que se pretendem to absolutos
quanto a democracia e os direitos humanos. Por fim, eles plantaro uma
semente de desassossego quando, com aparente desdm pela perda de
vidas inocentes em meio a aes militares nem sempre realizadas com o
cuidado que se gostaria, eles perguntarem se ser possvel ou desejvel
transigir com o dilogo em alguma situao.
No fcil responder a essas perguntas, especialmente porque
elas exigem avaliaes com base em situaes concretas e no se
acomodam com facilidade a consideraes de princpio. Talvez seja
mesmo impossvel responder a tais questes desinteressadamente.
Qualquer resposta oficial ou a falta dela estar indissoluvelmente
ligada aos interesses dos Estados, tanto no que isso significa de mais
nobre quanto no de mais egosta. Conceitos como responsabilidade de
proteger e paz e segurana internacionais no possuem um referente
incontestvel no mundo real. Eles diro respeito a situaes que sero
postas em dvida por uns e defendidas por outros, tanto quanto a prpria
ao do CSNU sempre ser, por sua prpria natureza, essencialmente
poltica. Diante desse quadro, a constatao de que tais conceitos podem
ser instrumentalizados para fins particularistas no parece atingir o
verdadeiro cerne da questo, que o de, sem deixar de denunci-los em
seus aspectos reprovveis, lutar para que, no caso de virem a ser postos
em movimento, mesmo contra a nossa vontade, eles atendam de forma
correta s causas que consideramos boas e justas e, no, s ms.
Braslia, outubro de 2011
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15
(...) E no deixai de fazer o bem, nem de ajudar-vos uns aos
outros (...)
Hebreus 13:16
Todos os conceitos seminais da moderna teoria poltica so
conceitos teolgicos secularizados.
Carl Schmitt
1
Em 1
o
de janeiro de 2003, quando pronunciou seu discurso de posse
perante o Congresso brasileiro, aps oito anos de governo de Fernando
Henrique Cardoso, Luiz Incio Lula da Silva apresentou sociedade
brasileira as linhas mestras que guiaram seus dois mandatos consecutivos
como Chefe do Poder Executivo na Repblica Federativa do Brasil.
Naquele texto, carregado de contedo programtico, se distinguiam, de
forma mais ou menos explcita, as infexes e os traos de continuidade,
os elementos de heterodoxia e de ortodoxia que o novo presidente se
propunha a pr em prtica para tornar realidade seu projeto de mudana
do pas.
1
Alle prgnanten Begriffe der modernen Staatslehre sind skularisierte theologische Begriffe.
SCHMITT, Carl. Politische Theologie. Berlin: Duncker & Humblot Verlag, 2004. p. 43.
Introduo
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16
BRENO HERMANN
No foi diferente no caso da poltica externa. Ali sobressaem, nos
pargrafos comparativamente numerosos dedicados ao tema,
2
embora se
trate de documento to abrangente, as ideias-fora que, interpretadas e
aprofundadas pelo chanceler e pela burocracia, afrmariam as credenciais
progressistas da nova gesto.
3
No campo multilateral econmico, por
exemplo, reafrma-se a importncia das negociaes comerciais em
seus distintos cenrios (Organizao Mundial do Comrico OMC,
Mercado Comum do Sul-Unio Europeia Mercosul-UE, negociaes
intra-Mercosul) e enfatiza-se a necessidade de eliminar o protecionismo,
especialmente na rea agrcola. Tais objetivos, que no constituem em
si mesmo rupturas com as orientaes at ento em vigor, so, porm,
submetidos a alteraes de ritmo, a cadncias inusitadas, de modo a
atestar a orientao democrtico-popular do novo governo. o caso da
ressalva de que os processos negociadores no devero criar restries
ao direito soberano do povo brasileiro de decidir sobre seu modelo de
desenvolvimento.
4

No plano poltico, chama a ateno a condio indita atribuda
Amrica do Sul. O continente, que sempre foi foco prioritrio de
ateno para a diplomacia brasileira (nossa circunstncia, conforme
havia explicitado o ex-Chanceler Celso Lafer, citando Ortega y
Gasset),
5
tornou-se sua prioridade absoluta, o eixo em torno do qual
esta passou a gravitar e a defnir-se. Diante dessa nova realidade, o
2
LULA DA SILVA, Luiz Incio. Discurso de Posse. Braslia, 1/1/2009. Texto integral disponvel
no site <www.mre.gov.br>.
3
Vrios analistas indicam existir visvel contraste entre as inflexes em poltica externa e a
manuteno de polticas conservadoras na rea econmica. Acerca da poltica econmica nos
primeiros meses, bem como seus pontos em comum e seus pontos de ruptura com a gesto de
Fernando Henrique Cardoso, ver CASTRO, Marcus Faro; VALLADO DE CARVALHO, Maria
Izabel. Globalization and Recent Political Transitions in Brazil. International Political Science
Review, vol. 24, n. 4. pp. 465-90. Montreal, outubro de 2003. Nesse texto, os autores indicam que,
apesar dos vrios pontos em comum, a poltica econmica do ex-Presidente Lula colocou uma
face mais humana em vrias das polticas de seu antecessor. Para uma viso menos matizada das
medidas adotadas nos primeiros meses, ver CARNEIRO, Ricardo. A Supremacia dos Mercados
e a poltica econmica do governo Lula. Poltica Econmica em Foco, n. 7. Campinas, 2006.
Finalmente, para uma apreciao geral da poltica externa do governo Luiz Incio Lula da Silva
sugere-se, entre tantos textos disponveis, o de Alcides Costa Vaz, intitulado O governo Lula:
uma nova poltica exterior? Nueva Sociedad. Anuario Social y Poltico de America Latina y el
Caribe. n.6. p. 1-16. Caracas, Flacso/Unesco, 2003.
4
LULA DA SILVA, Luiz Incio. Ibid.
5
LAFER, Celso. As relaes Brasil/EU e o novo multilateralismo. Bruxelas, 15/5/2001. Texto
disponvel no site <http://ftp.unb.br/pub/UNB/ipr/rel/discmin/2001/2988.pdf>.
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17
INTRODUO
novo presidente sublinha um elemento de novidade: a disposio
para contribuir com a soluo pacfca de crises nos pases vizinhos,
desde que estes solicitem o envolvimento brasileiro, e com base no
dilogo, nos preceitos democrticos e nas normas constitucionais de
cada Estado. O governo brasileiro j havia, em ocasies anteriores,
desempenhado papel de mediador para solucionar crises entre pases
vizinhos, como no confito fronteirio entre Peru e Equador. No
obstante, tal disposio nunca havia sido enunciada de forma to
clara como um objetivo a ser perseguido, tendo em vista uma ordem
internacional mais estvel e justa, o que equivale dizer mais favorvel
aos pases do Sul.
O aprofundamento das relaes com os grandes pases em
desenvolvimento e com a frica mencionado como um dos traos
definidores da poltica externa, sem prejuzo do relacionamento
com os grandes parceiros do Norte (a Europa e os Estados Unidos).
Na busca de novas parcerias, a inflexo vir da prpria prxis. Sua
originalidade reside na proliferao de iniciativas de aproximao de
formato variado, como o ndia-Brasil-frica do Sul (Ibas), a Cpula
Amrica do Sul-frica (ASA), a Cpula Amrica do Sul-Pases
rabes (Aspa) e o Grupo dos 20 (G-20).
O discurso de posse do ex-Chanceler Celso Amorim refna as
ideias introduzidas no discurso do ex-Presidente da Repblica,
dotando de maior densidade e operacionalidade as orientaes l
esboadas. Especifcamente em relao ao ponto que ser objeto
de tratamento aprofundado nos captulos subsequentes desta tese,
a tenso entre os conceitos de soberania e solidariedade na poltica
externa brasileira, o ex-chanceler afrma:
Respeitaremos zelosamente o princpio da no interveno, da mesma forma que
velaremos para que seja respeitado por outros. Mas no nos furtaremos a dar nossa
contribuio para a soluo de situaes confituosas, desde que convidados e
quando considerarmos que poderemos ter um papel til, tendo em conta o primado
da democracia e da constitucionalidade.
6
6
Amorim, Celso Luiz Nunes. Discurso de Posse. Braslia, 02/01/2003. Texto integral disponvel
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18
BRENO HERMANN
Em 2005, ao discursar por ocasio da XXXV Assembleia Geral da
Organizao dos Estados Americanos, o ex-chanceler confrmou a nova
orientao, ao afrmar que:
A diplomacia brasileira pauta-se pelo princpio da no ingerncia em assuntos
internos, consagrado em nossa Carta. O governo do Presidente Lula tem associado
a esse princpio bsico uma atitude que descrevemos como no indiferena.
Temos prestado nosso apoio e solidariedade ativos em situaes de crise, sempre
que somos solicitados e consideramos ter um papel positivo.
7

E um ano mais tarde, diante do mesmo pblico:
muito importante que todos ns sejamos capazes de praticar a no indiferena,
isto , um engajamento no auxlio sempre que solicitado, para a consolidao
democrtica dos pases. Mas, ao mesmo tempo, importante nos abstermos de
interferir em processos internos. isso que tem guiado a poltica do Presidente
Lula, baseada na integrao, baseada na amizade, baseada na no indiferena,
mas tambm na no interveno.
8

possvel esboar as caractersticas principais do discurso
diplomtico do governo Luiz Incio Lula da Silva a partir das
alocues de posse desse presidente e de seu chanceler. Esse discurso
se singulariza, conforme assinala a professora Maria Regina Soares de
Lima, por estar ancorado em trs vetores conceituais principais: 1) viso
do sistema internacional a partir de uma estrutura multilateral ou, pelo
menos, de uma estrutura que, embora ainda reconhecidamente unipolar,
vem apresentando crescentes janelas de oportunidades para outros
atores alm da potncia hegemnica; 2) insero de uma dimenso
idealista nas premissas da atuao diplomtica, oriunda, em ltima
instncia, do compromisso expresso pelo governo Lula com a incluso
social e com a eliminao da fome endmica e da pobreza absoluta. Esse
segundo vetor exemplifcado pelo conceito de no indiferena, que
7
______. Discurso por ocasio da XXXV Assembleia Geral da OEA. Tornando realidade os
benefcios da democracia. Fort Lauderdale, 6/6/2005. Texto integral disponvel no site <www.
mre.gov.br>.
8
______. Discurso por ocasio da XXXVI Assembleia Geral da OEA. So Domingos, Repblica
Dominicana, 5/6/2005. Texto integral disponvel no site <www.mre.gov.br>.
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19
INTRODUO
o ex-Chanceler Celso Amorim utiliza para contrastar com o conceito
de no interveno ao justifcar, por exemplo, a presena brasileira no
Haiti; 3) pragmatismo, o qual se consubstancia no exerccio de papel
protagonista em iniciativas com a fnalidade precpua de auferir ganhos
para o pas.
9
No caso do primeiro vetor, busca-se ampliar, de forma consciente,
capacidade de infuncia na elaborao de normas internacionais, de
modo a torn-las mais permeveis aos interesses dos pases do Sul.
Sem dvida h, nessa infexo da poltica externa, infuncia do legado
autonomista da poltica externa independente, da dcada de 1960, e do
pragmatismo responsvel, da de 1970. Conforme lembra Maria Regina
Soares de Lima, os adjetivos independente, ecumnica, pragmtica
e soberana foram aplicados poltica externa toda vez que o Brasil
buscou afrmar seus interesses em face de alinhamentos tidos como
incondicionais e inescapveis.
10
Em palestra em memria de San Tiago
Dantas, proferida na Associao Comercial do Rio de Janeiro, em
setembro de 2004, o ex-Chanceler Celso Amorim sublinhou os pontos
de contato entre a poltica externa sob a inspirao do ex-Presidente Lula
e a independente. Na ocasio, referiu-se, ainda uma vez, ao princpio da
no indiferena:
Embora no seja o meu propsito estar a fazer comparaes entre a poltica externa
independente e a que hoje segue o Itamaraty, sob a inspirao do Presidente Lula,
fcil constatar que, mutatis mutandis, so vrios os pontos de contato. Talvez o
matiz mais importante, dadas as circunstncias de nossos dias e o peso adquirido
pelo Brasil, seja aquele que, sem afastar-se do preceito fundamental da no
interveno, complementa-o com o que tenho chamado de no indiferena.
11

O contraste entre o conceito de no indiferena e o de no interveno,
que constitui o segundo vetor identifcado por Maria Regina Soares de
Lima, ilustra as novas disposies internacionais do pas com uma ordem
social mais justa. Embora o conceito, em si mesmo, no seja uma criao
9
SOARES DE LIMA, Maria Regina. Autonomia, no indiferena e pragmatismo: vetores
conceituais da poltica exterior. Latin American Trade Network (LATN). Buenos Aires, abril de
2005. Texto integral disponvel no site <www.latn.org.ar/archivos/documentation>.
10
Ibid., p. 18.
11
AMORIM, Celso Luiz Nunes. Palestra no seminrio A Atualidade de San Tiago Dantas.
Rio de Janeiro, 27/9/2004. Texto integral disponvel no site <www.mre.gov.br>.
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20
BRENO HERMANN
totalmente original da diplomacia brasileira (essa ideia foi formulada, de
incio, pelo Papa Joo Paulo II no discurso de abertura da Conferncia
Internacional sobre Nutrio promovida pela Agncia das Naes Unidas
para Agricultura e Alimentao FAO e pela Organizao Mundial da
Sade OMS, em Roma, em 1992, tendo sido posteriormente consagrada
na Carta da Unio Africana UA),
12
a dimenso a ele atribuda na poltica
externa nacional , de fato, indita.
Diferentemente de outras concepes, como a do prprio Joo Paulo
II ou a da Unio Africana, a no indiferena, na formulao brasileira,
no se confunde com o chamado direito de ingerncia. Embora tanto
em um caso quanto em outro possa haver relativizao com respeito
no interveno em assuntos internos, o chamado direito de ingerncia
est mais associado ao uso distorcido de instrumentos internacionais e
poltica de poder, com base no bordo de que os fns justifcam os meios,
no raro revelia dos governos locais.
13
No caso brasileiro, por sua vez,
h uma preocupao latente com questes de justia social, especialmente
em relao a populaes abandonadas pela comunidade internacional.
H, ademais, o zelo de que qualquer iniciativa diplomtica conte com a
concordncia expressa do pas em cuja rbita se pretende atuar.
A novidade representada pelo conceito de no indiferena no posta
em dvida face a acusaes de que ele travestiria interesses prprios
em suposto altrusmo. De acordo com esse raciocnio, a atuao das
Foras Armadas no Haiti, por exemplo, seria explicada menos por um
desejo de contribuir para a superao das imensas difculdades naquele
pas do que como parte de uma estratgia maior para a obteno de um
assento permanente do Conselho de Segurana da ONU, objetivo que
mencionado tanto no discurso de posse do ex-Presidente Lula quanto
do ex-Chanceler Celso Amorim.
Alegaes dessa natureza passam ao largo do argumento central
que subjaz ao emprego do conceito de no indiferena como premissa
da ao diplomtica. Ao articular esse conceito, o Brasil aceita investir
recursos prprios de poder para garantir a estabilidade regional, no
12
Despacho telegrfico 827 para Delbrasonu, de 1/8/2001.
13
Sobre esse assunto ver, por exemplo, o primeiro captulo do livro de Wallerstein dedicado
questo da retrica do poder no discurso civilizador europeu e norte-americano. WALLERSTEIN,
Immanuel. European Universalism: the Rhetoric of Power. Nova York: The New Press, 2006.
p. 1-30.
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21
INTRODUO
raro em situaes em que vizinhos se encontram abandonados prpria
sorte. A originalidade do conceito no est em suposto altrusmo de
qualquer gnero. Est, sim, na conscincia de que o Brasil pode arcar com
determinados custos de ao coletiva, pois os benefcios dela derivados,
no longo prazo, so positivos. Reduzir tal ao necessidade de obter
credenciais para um assento permanente no Conselho de Segurana ,
portanto, simplifc-la em demasia, por mais que exista ligao entre
ambas as questes.
O terceiro vetor, o pragmatismo pela promoo de iniciativas
originais de aproximao com outros pases, constitui o principal legado
institucional da burocracia diplomtica, segundo Maria Regina Soares
de Lima.
14
Ele se manifesta, por exemplo, na constituio do G-20, no
mbito das negociaes multilaterais econmicas na OMC; na formao
do IBAS, com a ndia e a frica do Sul; na importncia reconhecida do
relacionamento com a China; no estabelecimento da ASA e Aspa; na
constituio do G-4 na ONU; e na limitao das questes confituosas
na agenda bilateral com os Estados Unidos e com a Unio Europeia.
Vrias dessas iniciativas constituem manifestaes da dimenso
SulSul da poltica externa. Nesse caso, elas se articulam menos a partir
da defesa de princpios gerais de tratamento diferenciado para os pases
em desenvolvimento do que pela busca de objetivos concretos, como
o combate ao protecionismo agrcola ou pelo estabelecimento de uma
nova geografa econmica. Longe de bvias, constituem manifestaes
originais da poltica externa dos ltimos anos e se afastam das orientaes
que prevaleceram at 2003, o que ajuda a entender as crticas a elas
formuladas por analistas especializados.
15

Cada uma dessas iniciativas de aproximao com pases do Sul
apresenta componentes geopolticos, econmicos e de incluso social.
Trata-se, em ltima anlise, de buscar alianas com pases que, mesmo
dispondo de uma base industrial complexa e havendo conquistado relativo
desenvolvimento tecnolgico em setores de ponta, partilham entre si um
legado histrico de pobreza, analfabetismo e desigualdade. A busca de
novos mercados no Sul desponta, alm disso, como a soluo natural
do ponto de vista da complementaridade das respectivas estruturas
14
SOARES DE LIMA, Maria Regina. Ibid, p. 19.
15
Ver, por exemplo, a crtica ao G-20 formulada por Marcelo de Paiva Abreu no artigo Riscos
da nova estratgia brasileira na OMC. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 1/9/2003.
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22
BRENO HERMANN
econmicas, sem prejuzo do papel de destaque ainda ocupado, na
pauta de exportaes brasileiras, pelos grandes mercados da Europa
e Estados Unidos. Retoma-se, assim, a tradio diplomtica brasileira
de atuar em vrios tabuleiros, cuja origem pode ser traada at a
poltica de equidistncia entre os Aliados e o Eixo, no governo de
Getlio Vargas.
Uma vez realizada a apreciao geral dos pontos de contato e de
ruptura no discurso sobre poltica externa do ex-Presidente Lula em
relao a seu antecessor, passa-se em seguida a uma apresentao mais
detalhada do tema desta tese propriamente dito.
Soberania, no interveno e no indiferena
Desde o sculo XIX, o princpio da no interveno tem
desempenhado papel norteador da atuao externa brasileira. Se, num
primeiro momento, sua funo era a de garantir a recm-adquirida
independncia em face de eventuais investidas da ex-metrpole
portuguesa, num segundo momento, passou a servir de base para
o rechao s tentativas de potncias estrangeiras de se imiscuir em
questes nacionais. Conforme nota o professor Paulo Vizentini,
16

embora desde os estgios iniciais da independncia tenha fcado claro
que o Brasil detinha mais recursos de poder que seus vizinhos, o pas se
absteve de adotar prticas intervencionistas, bem como de desenvolver
discurso que lhes desse sustentao. Isso se explica, em grande parte,
pelo receio de que pudesse tornar-se alvo de prticas semelhantes
por parte das potncias europeias. Dessa forma, o princpio de no
interveno tornou-se uma das concepes fundamentais do discurso
diplomtico, tendo, inclusive, sido alcanada a condio de princpio
constitucional em 1988.
A partir do governo Luiz Incio Lula da Silva, a atuao externa
brasileira passou a orientar-se tambm a partir de um sentimento
de responsabilidade global, o qual se expressa no princpio da no
indiferena, que constitui a base para aes em que a defesa do interesse
nacional se d em uma perspectiva de longo prazo. Segundo o professor
16
VIZENTINI, Paulo Fagundes. O Brasil e as noes de soberania e no interveno. Cadernos
Adenauer n. 5. Segurana e Soberania. So Paulo, 2001.
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23
INTRODUO
Ricardo Seitenfus,
17
trs exemplos ilustram com clareza essa nova
orientao poltica.
Em primeiro lugar, o exerccio do perdo de dvidas estrangeiras.
Desde o incio de seu primeiro mandato, o ex-Presidente Lula perdoou as
dvidas para com o Brasil de pases entre os que apresentam os menores
ndices de desenvolvimento econmico do planeta, como Bolvia
(US$ 52 milhes), Cabo Verde (US$ 2,7 milhes), Gabo (US$ 36
milhes), Moambique (US$ 331 milhes) e Nigria (US$ 84 milhes).
18

Em segundo lugar, a participao, desde 2004, na Misso de
Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (Minustah). Embora esta
no tenha sido a primeira vez que o Brasil participou de misso para
a manuteno da paz da ONU, a atuao no pas caribenho se reveste
de caractersticas que a distinguem das experincias anteriores: 1) o
contingente brasileiro na Minustah um dos maiores j deslocados sob
o comando da organizao e o Brasil, o principal contribuinte de tropas
para aquela misso; 2) grande parte do contingente formado por foras
sul-americanas, caso indito at ento; 3) o comando militar de uma
operao dessa natureza foi, pela primeira vez, entregue ao Brasil.
No se pode negligenciar o fato de que a prpria concepo do
mandato da Minustah no Conselho de Segurana da ONU muito deveu
atuao diplomtica brasileira, especialmente naquilo que traz de novo
em relao tradio das Naes Unidas nessa rea, segundo a qual a
atuao dessas misses deve estar restrita s questes de paz e segurana.
O mandato da Minustah
19
estabelece, no entanto, que tambm necessrio
tratar das causas profundas do confito, sem o que se torna impossvel
manter sustentavelmente a paz em uma zona recm-egressa de confito.
A promoo do desenvolvimento, cuja dimenso mais imediata a
realizao de projetos de impacto rpido pelas tropas no terreno (quick
17
SEITENFUS, Ricardo Antnio da Silva; ZANELLA, Cristine Koehler; MARQUES, Pmela
Marconatto. O Direito Internacional repensado em tempos de ausncias e emergncias: a busca
de uma traduo para o princpio da no indiferena. Revista Brasileira de Poltica Internacional,
50 (2), p. 7-24. Braslia, 2007 .
18
Apud IDH 2006.
19
O mandato inicial da Minustah foi estabelecido pela Resoluo 1542, do Conselho de
Segurana, em 30 de abril de 2004. Nas ocasies posteriores em que o mandato foi reconfigurado
pelo CSNU luz da evoluo da situao no terreno, a diplomacia brasileira se empenhou em
evitar que fosse restringido apenas s questes de segurana e inclusse tambm atuao nas
reas de fortalecimento institucional e desenvolvimento, sem que isso significasse usurpar as
competncias especficas de outras agncias das Naes Unidas.
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24
BRENO HERMANN
impact projects), torna-se essencial para levar a bom termo a tarefa de
pacifcao do pas, a incorporao vida civil dos ex-combatentes e a
reconstruo do Estado haitiano.
As iniciativas bilaterais complementam a atuao multilateral no
plano de realizao do princpio de no indiferena. Em face de um
quadro preocupante dos pontos de vista humanitrio e institucional,
o Brasil se apressou em desenvolver projetos de cooperao tcnica
com o propsito de capacitar os quadros institucionais haitianos em
reas diversas, como agricultura, recursos hdricos, desportos, defesa
civil e formao profssional.
20
Em vrias ocasies, foram doados
alimentos e medicamentos para aliviar o sofrimento da populao
civil, inclusive aquele causado por catstrofes naturais. Em tempos
de crise fnanceira internacional e generalizado contingenciamento
de recursos na Administrao Pblica Federal, os projetos da Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC) com o Haiti continuam a ser alvo
de ateno prioritria por parte do Itamaraty, que procura mant-los
em atividade, mesmo que isso signifque maior seletividade no
desenvolvimento de atividades de cooperao tcnica com outros
pases.
21
O terceiro exemplo da nova orientao poltica que se procura
analisar , possivelmente, o mais controverso dos trs, sem prejuzo
das crticas que tenham sido ou ainda sejam endereadas participao
do Brasil na Minustah.
22
Trata-se do reconhecimento de legitimidade
outorgado pelo Brasil iniciativa boliviana de nacionalizar os seus
recursos petrolferos, mesmo que isso possa ter gerado prejuzos
imediatos para as operaes da Petrobras naquele pas. O episdio
20
Relatrio de atividades 2008 Gerncia Haiti. Documento da Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC). Braslia, maro de 2009.
21
Memorandum SG/025, de 3 de abril de 2009.
22
A justificativa para a participao do Brasil na Minustah exigiu grande esforo de mobilizao
do Itamaraty junto opinio pblica e ao Congresso Nacional. Um resumo das opinies contrrias
ao engajamento brasileiro encontra-se no artigo O Haiti imaginrio de Lula, do Deputado
Fernando Gabeira, publicado no jornal O Globo, em 21/5/2004. Com vistas a prestar maiores
esclarecimentos e mostrar o lado positivo do engajamento brasileiro naquela misso, o
ex-Chanceler Celso Amorim participou, em 12 de maio de 2004, de sesso conjunta na Comisso
de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados e Senado Federal, juntamente
com o ento Ministro da Defesa, Jos Viegas Filho. A audincia foi realizada um dia antes de
o Congresso aprovar a mensagem presidencial que solicitou autorizao para o envio de 1.200
soldados brasileiros ao Haiti.
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25
INTRODUO
ilustra com clareza as diferentes concepes quanto ao real signifcado
do interesse nacional.
23

Aqueles que criticaram a postura ofcial brasileira como determinada
exclusivamente por identifcaes ideolgicas entre o ex-Presidente
Lula e seu equivalente boliviano enxergam nos investimentos da estatal
brasileira em solo boliviano e nos lucros imediatos que adviriam da
atividade exploratria a nica dimenso possvel de interesse do Estado
brasileiro. A atitude brasileira, no entanto, se explica a partir da noo
de responsabilidade no desenvolvimento mais uniforme das naes
e da preocupao em no reproduzir ante um vizinho mais fraco os
esquemas de dominao impostos, no passado, pelas potncias mundiais.
Se lembrarmos que a Amrica do Sul constitui o foco prioritrio da
diplomacia brasileira, o eixo a partir do qual o pas poder consolidar
e ampliar seus recursos de poder, devemos reconhecer que ao Brasil
no interessa contribuir para que a Bolvia se perpetue na condio de
pas mais pobre do continente. Revela-se no melhor interesse do Estado
brasileiro no fechar os olhos diante das carncias do pas vizinho,
mas, ao contrrio, contribuir para o desenvolvimento de relaes
bilaterais de cooperao mais dinmicas.
24
O posicionamento brasileiro
se fundamentou, ainda, na Resoluo 1803 da Assembleia Geral das
Naes Unidas, que o Brasil apoiou, e que reconhece o direito soberano
dos pases sobre suas riquezas e recursos naturais.
Os trs exemplos anteriores, ainda que no exaustivos, permitem
visualizar com clareza determinados aspectos inovadores da poltica
23
interessante observar como a definio do que constitui o verdadeiro (se que possvel
utilizar esse adjetivo) interesse nacional, bem como se um homem de Estado bem-sucedido, ou
no, em sua tentativa de persegui-lo, historicamente contingente. Wight cita vrios exemplos
em defesa dessa ideia. Menciona, por exemplo, o caso de Wilson, que foi muito criticado durante
seu governo por ser um idealista pouco prtico, apenas para ser considerado pela gerao seguinte
como um visionrio que atuou em defesa dos reais interesses dos Estados Unidos da Amrica.
WIGHT, Martin. International Theory: the three traditions. Londres: Leicester University Press,
1996, p. 121.
24
Conforme observou o ex-Chanceler Celso Amorim em entrevista ao Jornal do Commercio em
27/10/2006 (texto integral disponvel no site <www.mre.gov.br>), o Brasil optou por defender
seus interesses com firmeza na questo da nacionalizao dos hidrocarburos pela Bolvia, mas
sem recorrer a polticas imperiais. A proposta de nacionalizao j existia desde 2004, pendente
apenas sua regulamentao em 2006. O direito nacionalizao foi reconhecido pelo prprio
ex-Presidente Lula em declaraes de maio deste ano. O processo negociador que se seguiu ao
decreto de nacionalizao foi, porm, penoso e complexo, marcado por posies inicialmente
bastante divergentes entre o governo boliviano e a Petrobras.
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26
BRENO HERMANN
externa do ex-Presidente Lula.
25
So elementos que evidenciam
mudanas na atuao externa brasileira em funo da solidariedade e da
responsabilidade devidas s populaes que sofrem carncias de toda
ordem, geradas pela falncia do Estado, por situaes de confito ou por
situaes histricas de dependncia e excluso.
No discurso proferido por ocasio da cerimnia de formatura da
Turma 2005-2007 do Instituto Rio Branco, o ex-Chanceler Celso Amorim
resumiu as mudanas tericas aludidas ao caracterizar a ideia de no
indiferena como um tempero novo ao princpio de no interveno.
Nesse discurso, o ex-ministro se referiu Minustah e atuao brasileira
para ajudar a superar crise institucional boliviana em 2005, aos quais
acrescenta ainda a criao do Grupo de Amigos da Venezuela, sem o qual
no teria sido possvel contornar a crise poltica interna por que passou
aquele pas no perodo de 2002 a 2004:
(...) O interesse nacional melhor servido se ns pudermos entender que vivemos
em um conjunto, que no haver Brasil prspero e desenvolvido se no houver uma
Amrica do Sul prspera e desenvolvida. Essa tem sido a poltica do Presidente
Lula que ns temos executado. (...) Ns agimos de maneira no indiferente
quando criamos o Grupo de Amigos da Venezuela. Ns agimos de maneira no
indiferente quando participamos, da maneira que temos participado, na tentativa
de reconstituio no s da ordem pblica, mas tambm do desenvolvimento e da
prosperidade no Haiti. E ns agimos de maneira no indiferente quando atendemos
a um apelo da Bolvia e vamos participar juntos, nesse caso, com a Argentina e
a Colmbia do Grupo de Amigos que procura uma soluo, pelo dilogo, para
esse nosso pas vizinho. Eu queria tambm dizer a vocs que isso uma inovao.
26
Seitenfus pondera que a premissa de que minimizar as desigualdades
substanciais entre os pases constitui condio essencial para o avano
25
Os exemplos mencionados so no exaustivos uma vez que outras iniciativas da poltica externa
poderiam tambm ser referidas como manifestaes do princpio de no indiferena, embora no
sejam mencionadas de forma explcita nos discursos oficiais. o caso, por exemplo, da disposio
demonstrada pelo governo brasileiro para sentar-se mesa com representantes paraguaios a
fim de examinar a questo do valor pago pela energia excedente de Itaipu, de modo a garantir
ao vizinho menor uma remunerao justa, sem que isso signifique abdicar dos compromissos
assumidos por ambas as partes quando assinaram o tratado bilateral que estabeleceu o regime
jurdico para a utilizao da energia gerada por aquela usina.
26
AMORIM, Celso. Discurso na cerimnia de formatura da turma 2005-2007 do Instituto Rio
Branco. Braslia, 29/4/2008. Texto integral disponvel no site <www.mre.gov.br>.
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27
INTRODUO
geral foi tambm vivenciada nas dcadas de 1960 e 1970, durante o
movimento de descolonizao, tendo culminado na proposta por uma
Nova Ordem Econmica Internacional. Ressalta, entretanto, que naquele
momento o discurso diplomtico no havia encontrado uma formulao
adequada para conciliar retrica e prtica, inteno e gesto. A elaborao
de tal formulao s chegou a ser concebida recentemente, mais de 40
anos depois, conforme se viu nos excertos dos discursos reproduzidos
anteriormente.
Estrutura da tese
Neste trabalho pretende-se discutir a questo da soberania estatal
no mundo globalizado e sua infuncia sobre o discurso e a prtica
diplomtica no governo Luiz Incio Lula da Silva, em particular na
formulao do chamado princpio de no indiferena. Para tanto,
pretende-se, no primeiro captulo, discorrer sobre a evoluo do
conceito de soberania em sua dimenso interna. Isso exigir apresentar
o desenvolvimento do conceito em sua vertente clssica de autoridade
fnal e absoluta, cujas decises no podem ser objeto de questionamentos
por agentes externos.
O segundo captulo ser dedicado ao tratamento do conceito de
soberania pela Teoria das Relaes Internacionais (TRI). Esse captulo
visar complementar o captulo terico precedente e introduzir a dimenso
externa do conceito, indicando a forma como as vrias correntes em TRI
(realismo, institucionalismo, construtivismo e teoria da dependncia) o
enfocam.
O captulo 3 examinar a relao entre as ideias de soberania, no
interveno e direitos humanos. A questo das chamadas intervenes
humanitrias ser tratada, bem como os fundamentos morais e jurdicos
que lhes do sustentao. Ao discutir esse ltimo aspecto, se far
necessrio apresentar, de forma breve, construes tericas recentes
e suas implicaes. Esse o caso, por exemplo, dos conceitos de
responsabilidade de proteger e de segurana humana, cujo tratamento
no mbito da ONU se intensifcou na ltima dcada.
O conceito de no indiferena ser apresentado no captulo seguinte,
em suas duas concepes originais: a africana, elaborada no mbito da
Unio Africana e centrada, sobretudo, na dimenso da segurana em face
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28
BRENO HERMANN
de confitos internos de seus membros; e a brasileira, que, conforme se
viu, constitui uma expresso da diplomacia atual e que se articula a partir
das noes de solidariedade na relao entre os Estados e na promoo
do pleno desenvolvimento. Pretende-se exemplificar a concepo
brasileira por meio da anlise mais aprofundada de um caso especfco,
o da atuao na Minustah. Na concluso, apresentar-se-o, a partir das
ideias desenvolvidas nos captulos precedentes, alguns comentrios fnais
e sugestes para ao futura.
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29
Nothing is today more greatly needed than clarity upon ancient
notions. Sovereignty, liberty, authority, personality these are
the words of which we want alike the history and the defnition;
or rather we want the history because its substance is in fact the
defnition.
Harold J. Laski, The Foundations
of Sovereignty and Other Essays.
Neste captulo apresenta-se a evoluo do conceito de
soberania, desde suas origens mais remotas, na antiguidade, at
sua formulao pela primeira vez no pensamento ocidental, com
Bodin, posteriormente refinada por Hobbes, Locke e Rousseau.
O foco principal do captulo a dimenso interna do conceito,
isto , referente atribuio ao poder dos qualificativos de final e
absoluto, segundo Hinsley. O aspecto externo, que diz respeito ao
relacionamento entre as unidades iguais no ambiente anrquico,
ser tratado no captulo seguinte, de modo a completar o arcabouo
terico necessrio compreenso desse conceito seminal.
Captulo 1
A formao do conceito de soberania: evoluo
e rupturas
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30
BRENO HERMANN
Na segunda parte do captulo, discorre-se sobre os enfoques analticos
desenvolvidos no perodo aps a Primeira Grande Guerra, tendo em
vista autores que trataram da questo da soberania a partir da dicotomia
entre direito e fora (Kelsen, Bodenheimer, Schmitt e Heller). Ao fnal,
so dedicadas algumas pginas a um autor de nosso tempo, Nicholas
Onuf, que dialoga com o cnone tradicional da evoluo do conceito
de uma perspectiva atual e sufcientemente original para destac-lo de
seus contemporneos.
1.1 Defnio
Qualquer pessoa que se queira debruar sobre o conceito de soberania
ser posta diante de uma srie de questionamentos preliminares: qual
a funo desse conceito? O que o distingue de outras formas de
entendimento do poder poltico? Qual seria sua relao com as ideias de
poder e de autoridade? Essas perguntas, longe de representar indagaes
vazias, apontam para um ponto inicial de grande importncia, isto , o
carter singular da ideia de soberania, que consiste, precisamente, em
aduzir a necessidade da existncia de uma autoridade fnal e absoluta no
seio do corpo poltico.
27

Cabe iniciar, portanto, com uma defnio, ainda que provisria.
Norberto Bobbio e Nicola Matteucci, no Dicionrio de poltica, dizem
que:
Em sentido lato, o conceito poltico-jurdico de soberania indica o poder de mando
de ltima instncia numa sociedade poltica e, consequentemente, a diferena entre
esta e as demais associaes humanas em cuja organizao no se encontrava esse
poder supremo, exclusivo e no derivado. Este conceito est, pois, intimamente
ligado ao de poder poltico: de fato, a soberania pretende ser a racionalizao
jurdica do poder, no sentido de transformao da fora em poder legtimo, do
poder de fato em poder de direito.
28

27
Oppenheim define soberania como supreme authority, an authority which is independent of
any other earthly authority () (p. 101). (...) [it] Includes, therefore, independence all round,
within and without the borders of the country (p. 171). OPPENHEIM, L. International Law.
Reading: Addison Wesley Publishing Company, 1997.
28
MATTEUCCI, Nicola; BOBBIO, Norberto. Dicionrio de poltica. Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 1992. p. 1179.
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31
A FORMAO DO CONCEITO DE SOBERANIA: EVOLUO E RUPTURAS
Da forma como est construda, essa defnio nos leva a pensar o
conceito segundo dois referenciais bsicos: primeiro, sua caracterizao
como mando de ltima instncia e, segundo, a origem de suas atribuies
no poder e no direito.
Quanto ao primeiro referencial, Bobbio e Matteucci notam que o
termo soberania aparece, em sentido restrito (em outras palavras, como
instrumento terico; portanto, com signifcado preciso), apenas no sculo
XVI.
29
Os termos soberania e Estado teriam surgido juntos, o primeiro
para qualifcar o ltimo como sujeito nico e exclusivo das relaes de
poder.
30
Dessa forma, a concepo de soberania, ou seja, a atribuio ao
poder dos qualifcativos de fnal e absoluto, s pode dar-se debaixo de
condies histricas especfcas, as quais levaram pensadores modernos
a assumir a identidade (se no real, ao menos fctcia) entre comunidade,
ou seja, o corpo poltico e o governo.
O conceito de soberania no ser encontrado em sociedades nas
quais a organizao poltica no tenha evoludo em direo ao Estado.
Uma vez desenvolvida essa forma especfca de organizao, a ideia de
soberania tampouco aparecer automaticamente, sendo necessrio, antes,
que a diferenciao clara entre Estado e comunidade (o corpo poltico)
que lhe originou d lugar integrao de ambos na fco jurdico-
-poltica. Assim, o surgimento daquela ideia exige, inicialmente, que a
comunidade e o Estado se desenvolvam a ponto de serem independentes e
perfeitamente distinguveis um do outro, apenas para serem assimilados,
em nvel terico, num segundo instante. Aps o Estado ter se diferenciado
da comunidade, a vontade absoluta desta deve ser assimilada vontade
positivada daquele, por meio dos atos do governante.
31
Ao longo do processo de formao do Estado moderno ter-se-ia dado
um duplo processo de expropriao, segundo Weber: de um lado, a
expropriao capitalista dos meios de produo manufatureiros; de
outro, a expropriao dos meios de coero por parte do Estado.
32

29
Id., Ibid., p. 1179.
30
A concepo de Estado adotada nesta tese ser a weberiana, segundo a qual (...) Devemos
conceber o Estado contemporneo como uma comunidade humana que, dentro dos limites de
determinado territrio (...) reivindica o monoplio do uso legtimo da violncia fsica. WEBER,
Max. A Poltica como vocao. In: ______. Cincia e Poltica: duas vocaes. So Paulo:
Cultrix, 1999, p. 56.
31
HINSLEY, F. H. Sovereignty. Nova York: Basic Books, 1966, p. 3-5.
32
WEBER. Ibid, p. 62.
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32
BRENO HERMANN
A expropriao dos meios de produo das mos dos grandes proprietrios
de terra teria possibilitado a um Estado embrionrio tornar-se proprietrio
dos meios de gesto de que necessitava, o que garantiu domnio completo
e exclusivo sobre o aparato governamental. A expropriao dos meios
de coero, por sua vez, garantiu ao governante o monoplio do uso
legtimo da fora fsica em seu territrio. Weber observa que o processo
de racionalizao e centralizao acabaria levando expropriao do
prprio expropriador, na medida em que a posse dos meios de gesto e
o monoplio da violncia foram tirados das mos do governante singular
e passaram a ser depositados na fgura abstrata do ordenamento poltico,
isto , no prprio Estado.
33
A formao do Estado moderno seria o ponto alto de um processo
de centralizao que se opunha, por um lado, s categorias ou
ordens particularistas e atomsticas da organizao medieval e, por
outro, s pretenses universalistas do papado e do imprio. Essas
oposies evidenciam a dupla face, interna e externa, da soberania
estatal. Internamente, nas relaes entre governante e governados, ou
entre Estado e sditos, ela visa despolitizao e neutralizao da
sociedade, substituindo todos os confitos por processos administrativos.
Externamente, isto , nas relaes entre Estados, as vinculaes polticas
seriam igualmente substitudas por artifcios cada vez mais neutros e
despolitizados, consubstanciados no direito internacional ou no direito
pblico. Assim, considera-se que o Estado soberano detm internamente
supremacia absoluta e externamente encontra-se em posio de igualdade
com relao aos demais soberanos, uma vez que no se reconhece
nenhuma instncia superior qual deva obedincia.
34

33
Weber observa que a fora por si s ou o monoplio de toda a fora disponvel no so
suficientes para garantir a obedincia. necessrio que o povo consinta na sua utilizao. Tal
consentimento restringe-se a situaes em que o povo considera justa e necessria a aplicao
da fora, ou seja, quando considera o seu uso legtimo. Apenas nesses casos pode o sistema
poltico adquirir alguma estabilidade. Assim, mais do que com o monoplio da fora, o Estado
deve contar com o monoplio da fora legtima. Weber justifica o uso legtimo da fora a partir
de trs tipos puros de dominao: a carismtica, a tradicional e a racional-legal. WEBER, Max.
Os trs tipos puros de dominao legtima. In: ______. Sociologia. So Paulo: tica, 1986, p. 56.
34
Essa concepo clssica da soberania estatal posta em perspectiva por autores contemporneos,
conforme se ver melhor no captulo seguinte, ao examinar os distintos significados do termo
na Teoria das Relaes Internacionais. Vale ressaltar, porm, a esta altura, o ponto de vista
de Robert Jackson, para quem muitos Estados existem em funo do reconhecimento a eles
outorgado por seus pares, independentemente de conseguirem desempenhar as funes prprias
ao Estado soberano. JACKSON, Robert. Quasi-States, Dual Regimes, and Neoclassical Theory.
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33
Quanto ao segundo eixo referencial, a dicotomia poder de fato/poder
de direito, Bobbio e Matteucci apontam que a soberania se pretende um
conceito poltico-jurdico, isto , assume ao mesmo tempo as formas da
fora e do direito. Isso coerente com a concepo weberiana, segundo
a qual dizer que o Estado moderno monopoliza a violncia legtima
sinnimo de afrmar que ele tem uma capacidade de coero que aceita
com base em sua legitimidade, ou seja, que se sustenta a partir do direito.
35
Se fora e direito constituem aspectos fundamentais do conceito,
torna-se importante precisar melhor a relao entre eles. Aqueles autores
notam que:
A unilateralidade dessas duas posies, se levada ao extremo, poderia conduzir
ou a um direito sem poder ou a um poder sem direito, quebrando assim aquele
delicado equilbrio entre fora e direito que continua sendo, em qualquer situao,
o objetivo ltimo dos tericos da soberania.
36

Dessa forma, possvel pensar, de um lado, na fora da lei, concepo
segundo a qual a soberania consistiria no mando justo, o qual deve pautar
a ao estatal e o uso da coero. De outro lado, est situada a ideia de
lei da fora, segundo a qual o direito deriva da capacidade efetiva de
mando, ou seja, as leis so impostas pelo mais forte. A originalidade do
conceito est precisamente em combinar essas duas concepes de tal
forma que seja possvel justifc-lo com base em um duplo critrio: o da
legitimidade e o da capacidade de coero.
1.2 Primrdios
A fm de ter uma ideia clara acerca do conceito e de suas implicaes,
valeria a pena, antes de passar em revista a moderna teoria da soberania,
dedicar algumas poucas palavras aos antecedentes histricos, iniciando-se
pelo mundo antigo, de modo a iluminar e melhor compreender o que foi
International Organization, vol. 41, p. 529. Cambridge, 1987. A citao textual de Jackson a
seguinte: (many) African states are indeed states by courtesy, but the real question is why such
courtesy has been so extensively and uniformly granted almost entirely in disregard of empirical
criteria of statehood.
35
Ver notas 4 e 6 anteriores.
36
MATTEUCCI, N.; BOBBIO, N. Ibid, p. 1180.
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34
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dito anteriormete sobre a inter-relao entre o aparecimento do conceito
e a consolidao do Estado.
Durante o perodo grego clssico (sculo V a.C), Aristteles parece
ter sido o autor cujo discurso mais se aproximou das noes polticas
modernas. Mesmo assim, dois obstculos cruciais difcultaram a formao
do conceito de soberania por ele e por seus contemporneos.
Em primeiro lugar, para Aristteles, no havia distino entre o corpo
poltico e o Estado, entre a comunidade e a plis, conforme se depreende
do signifcado deste ltimo termo. Nesse sentido, a traduo do termo
plis () para cidade, cidade-estado ou, simplesmente, Estado,
imperfeita.
37
Apesar das discusses dos vrios tradutores, Aristteles, ao
esclarecer o signifcado dessa palvra, refere-se a um tipo de associao
(koinonia ou ) a qual tem, por objetivo principal, promover
o bem em seu sentido mais autoritativo.
38
A inexistncia da distino
refete a situao da plis, que, a despeito de ter sido a expresso de
uma sociedade altamente organizada do ponto de vista poltico, ainda
no se havia libertado completamente de determinadas caractersticas
do mundo tribal. Nesse sentido, a estrutura de governo da plis ainda
era fortemente infuenciada pelas instituies da tribo. Uma vez que
ela carecia de instituies governamentais claramente distinguveis,
torna-se relativamente fcil entender a preocupao de Aristteles em
elaborar uma classifcao para os tipos de governo. Em um mundo
no qual a presena de instituies independentes ainda no se fazia
visvel com tanta clareza, tornava-se essencial saber quem governava
(o rei, a aristocracia, a politeia ou suas verses degeneradas, o tirano, a
oligarquia e a democracia), pois isso orientava toda a atividade poltica
da cidade. Assim, na Grcia clssica, ainda que a plis fosse a expresso
de uma comunidade organizada com alto grau de sofsticao, ela estava
37
Leo Strauss rebateu de forma convincente os argumentos de comentadores da Poltica, como
Barnes, Mulgan, Irwin, Bradley ou Johnson que quiseram traduzir por cidade, cidade-
-estado ou Estado. Ver, a propsito, STRAUSS, Leo. The City and the Man. Chicago: University
of Chicago Press, 1978, p. 13-50.
38
Na seo I.1.125al-7 da Poltica, escreve Aristteles que since we see that every polis is
a sort of community and that every community is established for the sake of some good (for
everyone does everything for the sake of what they believe to be the good), it is clear that every
community aims at some good, and the community which has the most authority of all and
includes all the others aims highest, that is, at the good with the most authority. This is what is
called the polis or the political community. Ver Aristteles. The Politics and the Constitution
of Athens. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.
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35
inserida no contexto de uma sociedade ainda por demais fragmentada,
o que constituiu obstculo ao desenvolvimento das formas estatais e,
juntamente com elas, da noo de soberania.
Em segundo lugar, a concepo de direito no perodo clssico grego
era muito distinta da concepo moderna, que to importante papel
desempenhou no surgimento do Estado como unidade autnoma. Com
efeito, a prpria concepo do que era o direito, nesse perodo, constitua
bice autossufcincia da comunidade poltica. verdade que havia
um processo legislativo formal, por meio do qual as instituies e as
leis gregas podiam ser modifcadas. O procedimento mais utilizado
era, porm, a designao de um legislador nico com a incumbncia
de apresentar novo cdigo, uma vez encerrado um perodo de agitao
poltica. No por outra a razo que Aristteles considera a funo de
legislador (nomothets ou ) como a mais nobre que um poltico
pode desempenhar.
39
Havia srios obstculos ao desenvolvimento de
instituies legislativas independentes dentro do corpo poltico, uma
vez que as leis ditadas pelo nomothets eram consideradas superiores
comunidade, por refetirem os ditames divinos.
40
A sociedade para a qual escreve Aristteles ainda no tinha alcanado
o processo de diferenciao entre Estado e comunidade poltica, etapa
sem a qual a ideia de soberania no pode ser gestada. No caso de outros
sistemas polticos mais ou menos contemporneos Grcia Antiga, como
a Prsia de Dario ou a Macednia de Alexandre, o Grande, o problema
parece ter sido inverso. Ainda que certo movimento em direo ao
desenvolvimento de formas administrativas que possam lembrar o Estado
tal como o concebemos possa ser identifcado, esses sistemas careciam
de comunidades polticas independentes. Seus governantes eram vistos
como os senhores de vrias comunidades distintas, como reis de reis, em
uma situao no muito diferente da dos Habsburgos, em poca muito
posterior. O impacto que esses sistemas polticos imperiais tiveram nas
comunidades sob sua tutela foi, se no totalmente negligencivel, ao
menos de relativa pequena monta para os padres modernos.
41
39
Id., Ibid, livro IV, seo 1, p. 91.
40
Acerca da concepo de lei na Grcia clssica e em Aristteles, ver VON LEYDEN, W. Aristotle
and the concept of law. Philosophy, vol. 42, n. 159, p. 1-19. Royal Institute of Philosophy.
Londres, janeiro de 1967.
41
ADCOCK, F. E. Greek and Macedonian Kingship. Proceedings of the British Academy n. 39,
p. 163. Londres, 1953.
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Tanto no caso persa quanto no caso macednio nunca deixou
de existir, por debaixo da estrutura imperial de poder e das vrias
provncias e sub-reinos que a formavam, a presena do cl como forma
de organizao sucessria entre a famlia, a tribo e o imprio. Todo e
qualquer movimento no sentido da criao de formas administrativas
independentes, ainda que identifcvel, no chegou a ir muito longe,
at o instante em que essas civilizaes entraram em colapso.
42
No que
se refere concepo do direito, esta era eminentemente teocrtica: o
governante era identifcado com os deuses, cujos ditames constituam
a traduo, para o mundo terreno, das leis do alm.
Foi necessrio esperar at o sculo III a.C. para que um passo
adicional pudesse ser dado e a tendncia de territorializao do
poder e de desenvolvimento do governo e da sociedade se pudessem
tornar claramente visveis. Em cada uma das monarquias helensticas
que resultaram de 500 anos de luta entre os generais de Alexandre
(o reino dos Ptolomeus no Egito, dos Selucidas na Sria e na
Mesopotmia e o reino formado por Macednia e Grcia continental),
os governantes abraaram a ideia de possesses territoriais fxas,
noo que lhes era totalmente alheia at ento. Isso especialmente
vlido no Egito ptolemaico, em que a organizao e a execuo
das funes de governo foram conduzidas com rigor at ento sem
precedentes. No apenas se estabeleceu o princpio de primogenitura
como norma para a sucesso real, como tambm foram criados uma
ampla burocracia e exrcito, com o auxlio dos quais os governantes
controlavam a economia, distribuam a terra e coletavam impostos,
enfm, governavam.
43
interessante observar, nesse processo, como o carter teocrtico
do direito foi temperado pela infuncia grega na burocracia helenstica.
Essa infuncia, devida em grande parte ao fato de que a burocracia
se compunha de indivduos provenientes das classes governantes da
Grcia continental, tambm se fazia ver na forma como a monarquia
se tornou menos divorciada da populao em geral. Se, num primeiro
momento, os gregos estiveram separados dos nativos, tendo retidos
lngua e costumes prprios, no foi necessrio esperar muito tempo
42
Id., Ibid.
43
HINSLEY, F. H. Ibid, p. 33.
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37
at que se misturassem com eles e exercessem papel de crescente
importncia na administrao de tarefas quotidianas e no exrcito.
44
A distncia entre comunidade e governo foi, assim, um tanto
diminuda no perodo helenstico, em consonncia com a tendncia de
maior integrao entre aquelas duas esferas. Tambm contribuiu para essa
maior integrao, alm dos fatores mencionados no pargrafo anterior,
o fato de o regime autocrtico ter sido atenuado, nos reinos helensticos,
pela presena de vrias plis gregas, a maioria de fundao recente e
de carter democrtico.
45
Mesmo assim, essa distncia estava longe de
ser abolida no momento em que esses reinos iniciaram seu processo
de declnio. No Egito dos ptolomeus, por exemplo, a incorporao de
nativos ao exrcito e administrao pblica, sob a tutela dos estamentos
gregos, forneceu tantas oportunidades para revoltas e sedies quanto
para preveni-las. No caso do reino dos Selucidas, as revoltas internas
no processo de lutas contra inimigos no Oriente e o crescente poder de
Roma, no Ocidente, tampouco eram incomuns. Na Macednia, revoltas
e confitos foram mais raros, mas verdade tambm que l o carter
autocrtico da monarquia foi menos atenuado do que nos demais reinos
helensticos.
A despeito de todas as difculdades na implantao das novas
ideias polticas e do fato de que o conceito de soberania no chegou
jamais a ser formulado no pensamento helenstico, inegvel que
houve progresso em direo a sua concepo. Isso no diminudo
pelo fato de que a adorao do rei como um deus, reintroduzida desde
os tempos de Alexandre, se tenha perpetuado nos reinos helensticos e
44
Sobre todo esse perodo, ver PRICE, Simon. The History of the Hellenistic Period. In:
BOARDMAN JOHN, Griffin Jasper; MURRAY, Oswyn (eds.). The Oxford History of Greece
and the Hellenistic World. Oxford: 1986, p. 364.
45
Id., ibid, p. 370: The creation of new Greek cities was fundamental to the process of
Hellenization. Alexander himself was reported to have founded over seventy cities, while
the Seleucids created over sixty new settlements in the area from western Turkey to Iran ()
The culture of these cities was strongly Greek. At the most obvious level there developed a
new Greek language, the koin or common language, which transcended the divisions of the
old Greek dialects (Dorian, Ionic, and so no). Mais adiante (p. 379), Price salienta o carter
democrtico dessas cidades: Reconciling the power of the kings with the traditions of the cities
was a recurrent problem of the Hellenistic period. The kings had overwhelming superiority
over almost all individual cities, while the cities possessed the ideal of political independence
() Democracy was espoused by the kings from Alexander onwards () Thus the new cities
established by Hellenistic kings were all, it seems, based upon democratic principles; all had
magistrates, a council, and a popular assembly (p. 382).
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prevalecido, at mesmo entre os gregos, nesse perodo, para os quais se
tratava de conceito completamente aliengena. Afnal, a importncia do
culto personalidade divina do governante naquele momento no deve
ser exagerada, especialmente se comparada com o caso das grandes
civilizaes antigas anteriores.
46
Mais importante do que esses elementos
e atestando o avano em direo ao conceito de poder soberano, est a
ideia, concebida poca, de que o governante-deus era a personifcao
da lei.
47
Esse novo dogma, que constitui, em ltima anlise, exemplo da
infuncia do pensamento grego no mundo helenstico, uma contribuio
formulao, em estgio posterior, da ideia de corpo poltico e de
soberania. Antecipa, dessa forma, o raciocnio de que se a lei tem sua
origem no corpo poltico, deve existir neste algum poder que seja supremo
e esteja acima da prpria lei.
48

Se os antecedentes da ideia de soberania podem ser encontrados
mais diretamente na Antiguidade, isso se deve, em larga medida,
ascenso de Roma no Mediterrneo. Com efeito, o contedo semntico
do conceito de soberania pode ser entendido, em boa medida, a partir de
noes do direito romano, como a de domnio (imperium) do imperador
sobre o imprio.
49
Roma, inicialmente uma plis como tantas outras do
mediterrneo criadas sob a infuncia histrica e cultural grega, construiu, a
partir do sculo VIII a.C., de forma lenta e dolorosa, um imprio. Ao longo
desse processo, deixou de ser uma plis nos moldes de sua fundao e do
perodo republicano, sem prejuzo de que muito de seu xito em dominar
os reinos helensticos se tenha devido capacidade de amparar inegvel
superioridade militar na tradio de liberdade assimilada dos gregos.
necessrio entender precisamente em que reside o carter precursor
do direito romano e da noo de imperium, isto , o poder conferido pelo
Estado a um indivduo para fazer o que considere no melhor interesse
daquele, segundo a defnio de Jones.
50
H diferenas importantes que
46
47
Price, Simon. Ibid, p. 374: The king was the key figure in the royal administration. To him were
addressed petitions by individuals and communities, and all major decisions were represented
as emanating from the king himself.
48
49
id., ibid, p. 45.
50
[Imperium designates] the power vested by the state in a person to do what he considers to
be in the best interest of the state. JONES, A. H. M. Studies in Roman Government and Law.
Oxford: Basil Blackwell, 1968, p. 1 e ss.
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39
no se podem perder de vista. Isto porque, em primeiro lugar, a noo
moderna de Estado nunca emergiu do seio da comunidade de cidados
romanos. Ao se falar de Estado em Roma, est-se, portanto, fazendo uma
aproximao semntica. Em segundo lugar, porque a noo de direito
tampouco guardava qualquer relao com o entendimento moderno,
permanecendo muito prxima do entendimento de Aristteles, na medida
em que no denotava a vontade direta do povo romano, mas a expresso
genrica de um bem maior, conceito moral superior que era dever manter
e preservar. O fato de que a lei era aplicada pelos magistrados em nome
do populus Romanus no signifca que fosse a expresso da sua vontade.
Tratava-se de uma expresso genrica sem operatividade prtica. Em
terceiro lugar, a noo de imperium no designava a comunidade poltica
e territorial governada por Roma, mas o poder pessoal conferido pelo
povo romano aos altos funcionrios, da mesma forma como o ttulo de
imperator era concedido aos generais vitoriosos.
51
No resta dvida, porm, de que Roma foi muito alm do mundo
helenstico em direo elaborao do conceito de soberania conforme
se entende hoje. Com o fm do perodo republicano, em 1 a.C., e o incio
do principado, as formas estatais comearam, lentamente, a se separar
da comunidade poltica e a substituir as formas de governo prprias
plis. Ainda no sculo 1 d.C., possvel observar a dualidade nas formas
de governo, com a coexistncia entre o antigo e novo: de um lado, os
cnsules, o Senado e os magistrados republicanos; de outro, o imperador,
que, inicialmente, gozava apenas do status de principis civitatis, isto
, de primeiro cidado. Ainda no se falava em soberania de parte do
imperador, mas sua autoridade (auctoritas) sobre as demais instncias,
seu absolutismo pessoal e, em certa medida, sua divindade constituam
um fato. O imperador era reconhecido como o detentor do poder no
mbito do Estado, especialmente em funo de sua tribunicia potestas,
a qual lhe conferia o poder de prevalecer sobre as decises de outras
instncias, conforme relata Tcito.
52

A combinao das noes de tribunicia potestas com a noo de
imperium permitiu o estabelecimento gradual de novo tipo de autoridade,
na medida em que o imperador, com Augusto, passou a ser a instncia
51
Id., ibid.
52
Tacitus. Annals (Cambridge Classical Texts and Commentaries), livro 3, p. 56. Cambridge:
Cambridge University Press, 2004.
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governante suprema. Seu poder de mando se estendia, ademais, sobre
um territrio cada vez mais unifcado, que inclua as novas provncias
sob o seu poder, as antigas provncias controladas pelo Senado, a prpria
Roma e as demais regies da pennsula itlica.
53
A consolidao do poder
em mos do imperador no passou despercebida aos comentadores da
poca, tendo Tcito observado que, a partir de certo momento, Tibrio
teve condies de conduzir todos os assuntos relevantes do Estado a seu
bel-prazer.
54

A base da autoridade imperial deixou de ser o conceito vago de
auctoritas,
55
que foi substitudo pelo de imperium e cujo uso se tornou
exclusivo do imperador. O termo imperium, inicialmente, um atributo
do primeiro cidado conferido pelo Senado apenas para os fns de
distingui-lo dos demais magistrados (imperium proconsulare), passou a
designar o poder imperial absoluto. A prtica de designar por imperador
os generais bem sucedidos foi, aos poucos, abandonada. Tibrio foi o
ltimo a utiliz-la.
Todas essas mudanas foram acompanhadas por um aprofundamento
at ento sem precedentes das estruturas de governo sobre os territrios
controlados e com grau de solidez muito maior do que no perodo
helenstico. Esse fato atestado novamente por Tcito quem, a despeito
de no aprovar o fortalecimento imperial, relata com riqueza de detalhes
como esse processo se deu.
56
O sistema imperial tornou-se uma estrutura
de governo e de poder crescentemente separada da comunidade e com
grau de profssionalismo at ento nunca visto. As antigas famlias
republicanas foram, paulatinamente, substitudas por uma burocracia
na qual se faziam presentes indivduos originrios das provncias do
53
Segundo Guillaume Bernard : Imperium dsigne pouvoir souverain de nature sacre donnant
le droit de commandement tant civil (imperium domi) que militaire (imperium militiae). Sous la
rpublique romaine, alors que tous le magistrats avaient la potestas, seuls certains dentre eux
(dictateurs, consuls, prteurs) disposaient de limperium. A partir d Auguste, seul lempereur
tenait ce dernier. Ce pouvoir suprme ntait limit ni dans le temps ni dans lespace. L imperium
simposait quiconque rsidait sur le territoire romain (grifo do autor). BERNARD, Guillaume.
Introduction lhistoire du droit et des institutions. Paris: Studyrama, 2004, p. 43.
54
Tacitus. Ibid, p. 15.
55
lauctoritas tait donc un pouvoir de direction gnrale impliquant la facult de faire des
recommandations et dapprouver ou dsapprouver les actions entreprises par un pouvoir
publique. BERNARD, Guillaume. Ibid, p. 51.
56
Tacitus. Annals, livro IV (Cambridge Greek and Latin Classics). Cambridge: Cambridge
University Press, p. 47.
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41
imprio. Os tentculos dessa burocracia se estenderam a tal ponto que
qualquer resistncia ao imprio deixou de ser visvel aps o sculo II a.C.
Caso se desejasse sintetizar os avanos em direo ao conceito de
soberania realizados durante o perodo em que Roma foi a grande potncia
do mediterrneo, poder-se-ia faz-lo por meio de uma comparao tpica.
No perodo helenstico, o rei era considerado como a personifcao do
prprio direito, elemento que, em si mesmo, j representou considervel
progresso com relao s fases anteriores. Contudo, em Roma foi-se alm.
Uma vez superada a fase de compromisso entre o poder imperial e os
valores da plis, o fator central que se estabeleceu na doutrina jurdica
com relao ao imperador que ele estava acima do direito. Esses so
elementos essenciais na teoria da soberania e foi nesse momento, por
volta do ano 1 d.C., que sua formulao teve lugar pela primeira vez.
57
Princeps legibus solutus est. O prncipe no est submetido
lei, conforme expressou Ulpiano de forma clara.
58
O princpio tambm
se cristalizou em outra frmula igualmente clebre do mesmo autor,
segundo a qual quod principi placuit legis habet vigorem (o que agrada
ao prncipe tem fora de lei).
59
Em ambos os casos, o que se v que a
funo do imperador no era a de um agente do corpo poltico, mas a
de seu soberano.
Muitos anos aps a consolidao da noo de que o imperador
estava acima da lei, expressa nos adgios anteriormente citados, um
sem-nmero de debates flosfcos e jurdicos foram travados, com o
objetivo de descortinar o fundamento ltimo sobre o qual aquela ideia
repousava. Em ltima instncia, o que se procurou foi assentar o imperium
na defesa dos interesses da comunidade poltica, conforme expressou
Justiniano: Quod principi placuit legis habet vigorem; utpote cum lege
regia quae de imperio eius lata est, populus ei et in eum omne suum
imperium et potestatem conferat (o que agrada ao prncipe tem fora
de lei; isso se d porque na lex regia, a qual aprovada com referncia
a seu imperium, o povo transfere s suas mos seus prprios direitos e
57
58
Ulpiano. Digesto 1.3.31. Apud MONAHAM, Arthur P. Consent. Coercion and Limit: the
medieval origins of parliamentary democracy. Kingston, Ontario: McGill-Queens Press, 1987,
p. 61.
59
______. Digesto 1.4.1. Citado na nota 33 do verbete Medieval Political Philosophy da Stanford
Enciclopedia of Philosophy (<http://plato.stanford.edu>).
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poderes).
60
Mesmo aps o imprio ter-se tornado, na prtica, um regime
desptico e crescentemente dependente da fora militar e do mito da
divindade imperial, os tericos desse perodo buscaram, a partir do
sculo 2 d.C., preservar a ideia fccional de que o imperador era monarca
constitucional, o qual havia conquistado sua posio por meios legais.
1.3 As origens da moderna teoria sobre soberania
Roma transmitiu o conceito de soberania, na forma primeira de
imperium, diretamente aos sucessores do imperador em Bizncio e,
indiretamente, a toda a Europa Ocidental. Nesta, o declnio nos padres
de administrao central alcanados durante o imprio romano e a vitria
de uma religio revelada, o cristianismo, tornaram difcil conservar o
conceito intacto. Por um lado, o fato de a administrao central ter-se
tornado menos coesa levou boa parte do que havia sido a comunidade
poltica do imprio a se pulverizar em comunidades isoladas. Por outro,
a vitria do cristianismo signifcou a anteposio das leis de Deus s leis
dos homens, o que acenava com a ideia de um fundamento para o direito
que estivesse fora do corpo poltico. Esses desenvolvimentos explicam o
retardo no processo de concepo do poder poltico em termos soberanos
nos reinos da Europa Ocidental.
61
No imprio bizantino, porm, essas consequncias no se
materializaram, o que fez com que os imperadores de Constantinopla
pudessem preservar a noo de imperium sobre um territrio unifcado.
62

verdade que, assim como os imperadores romanos, os governantes
de Bizncio eram autocratas, tendo inclusive estabelecido o costume
de coroar seus sucessores ainda em vida e defendido a ideia do direito
60
Justiniano. Digesto I, 4, I e Institutionis, I, 2, 6. Apud Hinsley, F. H. Ibid, p. 44.
61
62
(...) In the later third century the eastern Roman Empire retained much of its former prosperity.
The invasions and state requisitions had caused only local and temporary impoverishment. The
recurrences of disease seem to have brought only moderate depopulation, and may even have
relieved overpopulation in some places. By ancient standards, the commerce, manufacturing,
and culture of eastern Roman cities were still impressive. The worst effects of the third century
crisis had been felt in the western part of the empire, which possessed less defensible frontiers
and less productive cities, and had suffered more from enemy raids and military revolts. The
future of the Roman Empire lay in the East, where in 284 the army proclaimed yet another
emperor. TREADGOLD, Warren. A History of the Byzantine State and Society. Stanford:
Stanford University Press. 1997, p. 10.
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43
hereditrio ao trono. No entanto, ao menos em teoria, o ttulo imperial
permaneceu eletivo enquanto durou o imprio bizantino, e a fonte do
poder imperial continuou a ser o consentimento popular. O imperador
era escolhido pelo Senado ou pelo exrcito e devia ser aclamado pelo
povo antes da coroao. A cerimnia era conduzida pelo patriarca de
Constantinopla, que agia no como representante de Deus, mas do povo
eleitor.
63
No havia qualquer forma legal de retirar o poder das mos do
autocrata. A origem constitucional desse poder era preservada, porm,
na cerimnia de juramento, diante do povo, por um governo justo, que
os imperadores de Constantinopla conservaram exatamente como os
imperadores romanos antes deles. Tratava-se, como notou Theodor
Mommsen, de uma autocracia temperada pelo direito popular
revoluo.
64
Em Bizncio, a difuso do cristianismo no chegou a constituir
ameaa soberania do poder imperial. O sistema imperial conseguiu
preservar-se sem se metamorfosear em uma teocracia. Isto ocorreu porque
foi mantida no s a tradio eletiva fctcia em relao ao imperador,
mas tambm o costume de que ele fosse o lder da Igreja. Com o tempo,
a questo da relao entre Estado e Igreja evoluiu para uma soluo
na qual o clrigo nmero um se submetia ao funcionrio nmero
um de Estado: era o prprio imperador quem indicava o patriarca
de Constantinopla. Curiosamente, em Bizncio, o cristianismo no
constituiu ameaa ao carter temporal do poder imperial, uma vez que
l no houve qualquer movimentao rumo deifcao do imperador.
A santidade do monarca no implicava, dessa forma, sua divindade.
A partir do sculo V d.C., passou a ser designado pela forma Imperator
Dei Gratia, mas jamais Divus Imperator.
Foi com base nos elementos romanos descritos anteriormente, que
antecederam a difuso do cristianismo, mas que acabaram com ele se
mesclando, que os imperadores em Constantinopla lograram manter
63
A iniciativa de que a cerimnia fosse conduzida pelo patriarca, que agia como representante
dos eleitores, surgiu no sculo V d.C., como forma de contornar o mal-estar dos soberanos
em serem coroados por um sdito. No sculo IV, por exemplo, Valentiniano I foi coroado pelo
prefeito de Constantinopla, Sallustius Secundus, que o havia auxiliado no processo de sua
escolha pelo exrcito e Senado. Ver BURY, J. B. Selected Essays. Freeport: Books for Libraries
Press, 1930, p. 104.
64
Apud Id., ibid, p. 103.
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44
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viva a teoria de que eram governantes soberanos, no sentido herdado
de Roma, em toda a regio de Bizncio, at a decadncia do imprio
no incio do sculo XIII. Esse processo perdurou at mesmo uma vez
iniciadas as perdas territoriais diante dos avanos de turcos, eslavos e
rabes. Pode-se dizer que o imprio bizantino logrou preservar uma
estrutura unifcada de governo ao longo dos sculos, apesar do lento
processo de declnio do Estado e das crescentes perdas territoriais. Isso
ocorreu em funo das instituies herdadas de Roma, que foram por
muito tempo mantidas intactas.
65

Mas o que dizer da Europa Ocidental? Aps a queda de Roma, os reinos
dessa regio experimentaram um colapso interno muito mais desastroso
do que o de Bizncio, o que redundou na absoluta impossibilidade de
manter uma sociedade unitria. A lembrana dos sculos de unidade
durante o imprio romano constituiu, contudo, em estmulo vigoroso para
que o esforo de sua restaurao fosse empreendido. Governantes nos
reinos brbaros tentaram, de fato, antes do estabelecimento e aps a queda
do imprio carolngio, recriar essa unidade. Como forma de subsidiar
seu pleito, fzeram amplo uso de prticas e teorias, de convenes e de
smbolos do imprio romano, inclusive frases e terminologia associadas
concepo romana de soberania.
66

As condies prevalecentes aps a queda de Roma esvaziaram,
porm, o uso dos smbolos e das frases. Especialmente depois da morte
de Carlos Magno, no incio do sculo IX, cada comunidade consolidou
uma linha de governo prpria e crescentemente independente da dos
demais. A extenso do poder imperial, ainda que formalmente existente,
restringia-se a partes da Alemanha e da Itlia, onde seu reconhecimento
por duques, prncipes e condes era outorgado com grande relutncia.
A partir do sculo IX, a discusso acerca da unidade na Europa Ocidental
fcou restrita, basicamente, a sua dimenso religiosa.
65
66
Henri Pirenne nota que: Estos reinos no son solamente romanos porque la civilizacin romana
les haya suministrado unos marcos dentro de los cuales, y gracias a los cuales, han podido
formarse, sino tambin porque quieren ser romanos. El rey habla de su palatium, de su fiscus,
entrega a sus funcionarios ttulos tomados de la jerarqua constantiniana y hace que su cancillera
imite el formulario y el estilo de los edictos imperiales (...). Subsiste, por otra parte, una clase
culta, y son juristas romanos los que codifican, para los reyes brbaros, las leyes germnicas y
romanas de sus sbditos. PIRENNE, Henri. Historia de Europa desde las invasiones hasta el
siglo XVI. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2003, p. 28.
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45
O olhar sobre a Europa Ocidental como comunidade poltica
unifcada cedeu lugar ideia de comunidade universal de cristos
em que a distino entre poder temporal e espiritual perdia sentido.
Dadas as condies vigentes e o fato de que o elemento ritual pode
ser considerado fator de unio em que inexiste unidade poltica, no
chega a ser surpreendente que o papa tenha levantado a pretenso de
ser o lder laico dessa sociedade na qual j atuava como lder espiritual.
A partir do sculo XI, ganhou fora o argumento teocrtico de que o
papa governava a cristandade por instruo de So Pedro e de que
o imperador governava apenas por delegao papal.
67
O argumento
chegou a ser ampliado para dar vazo fco de que o imperador
em Bizncio governava sua prpria maneira apenas em funo da
conivncia do papa em Roma.
A afirmao da supremacia papal constituiu obstculo a que
qualquer noo de soberania pudesse fncar razes frmes no seio da
cristandade medieval. Sua consequncia lgica no foi estabelecer a
soberania do papa em lugar da soberania imperial, mas de articular
uma estrutura terica na qual a noo de soberania como tal se
tornava desnecessria. Nessa estrutura, o papa tinha total liberdade
para determinar o que constitua o interesse pblico, no estando
sequer vinculado s decises de seus antecessores. A questo central ,
porm, que o papa no governava de forma direta. O direito cannico,
por ele emitido, no fazia distino entre as esferas religiosa, poltica
e social. No se tratava do direito concebido por uma comunidade
poltica especfca, seno de normas vlidas para todas as comunidades
da cristandade ocidental. No se tratava, tampouco, do direito de um
papa absoluto, mas das leis de Deus, que cabia quele proclamar e
defender. O objetivo primordial do papado no era estabelecer um
poder supremo temporal, e, sim, utilizar a supremacia concedida pelo
alm para proteger de qualquer ameaa a ordem existente.
68
67
Henri Pirenne nota que, desde meados do sculo IX, o poder papal no havia cessado de crescer.
Mas faz a ressalva de que isso se deu apenas por causa do consentimento (se no expresso, ao
menos tcito) do imperador, que no tinha condies de aspirar um papel mais relevante naquele
momento. Id., ibid., p. 88.
68
The Papacy was not in its own eyes endeavoring to gain supreme power, but protecting the
existing order against obstruction and infringement. Its supremacy, which was from God, was
for this purpose. WILKS, M. The Problem of Sovereignty in the Later Middle Ages. New York:
Cambridge University Press, 1963, p. 46.
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BRENO HERMANN
sintomtico da nova ordem que emergiu na Europa Ocidental
a partir do sculo IX que, diante das pretenses papais descritas
anteriormente, os defensores do imprio no tenham brandido argumentos
baseados em conceitos que pudessem lembrar o de imperium. Conforme
se viu na questo das investiduras, a defesa das pretenses imperiais
contra o papado esteve alicerada na chamada doutrina das duas
espadas (doctrine of the two swords), segundo a qual Deus havia
delegado seu poder, respectivamente, ao papa e ao imperador, cada
um em sua rea de ao especfca.
69
O ponto central da doutrina, cujo
carter eminentemente teocrtico, era que o imperador devia sua
posio privilegiada na cristandade diretamente a Deus, e no a Deus
por intermdio do papa. Tanto quanto a doutrina papal, essa era uma
concepo de governo que prescindia da ideia de soberania. Como notou
Hinsley, no sem certa dose de humor, a questo das investiduras foi, na
verdade, uma questo entre dois papas.
70

A defesa da posio do imperador na das investiduras feita com base
em argumentos teocrticos, os quais escapam completamente noo
romana de imperium, s pode ser entendida a partir de exame cuidadoso
dos fatos. Ao longo dos dois sculos e meio que antecederam aquela
querela, produziu-se formidvel mudana nas ideias e nas condies
histricas da Europa Ocidental, de modo a possibilitar o fortalecimento
do poder papal. O papa conseguiu libertar-se de uma situao na qual sua
posio se devia (como, de resto, era tambm o caso em Constantinopla) a
uma indicao por parte do imperador. Desde o fm do imprio carolngio,
verifcou-se paulatino processo de distanciamento do gnero de relaes
polticas estabelecido debaixo do Estado unifcado de Roma, que foi
substitudo por um Estado altamente fragmentado e apenas nominalmente
passvel de ser considerado como tal.
O enfraquecimento estatal aps o fm do imprio de Carlos Magno
seria, assim, a principal explicao para a debilidade e a artifcialidade de
qualquer pretenso soberana sobre as reas governadas e para a posio
do imperador na questo das investiduras. Diante da impossibilidade
de consolidar seu poder, relativamente fcil compreender por que os
69
Sobre a questo das investiduras e a doutrina das duas espadas (ou dos dois reinos), ver
TELLENBACH, Gerd. The Western Church from the Tenth to the Early Twelfth Century.
Cambridge: Cambridge University Press, p. 264-286.
70
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47
imperadores preferiram simplesmente ampli-lo territorialmente at o
limite do possvel. Davam, assim, vazo a uma antiga tradio romana,
segundo a qual o imperador era o senhor do mundo (dominus mundi),
mesmo que, na prtica, esse poder no tivesse a profundidade visvel
no tempo dos Csares. A questo das investiduras representou, portanto,
antes uma luta entre duas autoridades teocrticas pelo papel de liderana
em uma comunidade unida pelo ritual religioso do que um confito entre
uma autoridade secular e outra espiritual, em nome do controle sobre o
corpo poltico.
71

No havia qualquer condio, naquele momento, para o surgimento
da ideia de soberania. De um lado, a fragmentao do governo e o
pouco desenvolvimento do direito fzeram com que a fora bruta fosse,
frequentemente, o elemento determinante no dia a dia de cada uma
daquelas comunidades. De outro, os preceitos da Igreja, que deveriam
refetir as leis de Deus, tornaram-se elemento presente e acima de qualquer
pleito porventura expresso pelas autoridades terrenas. Inexistiam, dessa
forma, as condies necessrias para que a vontade positivada de um
governo absoluto ou o direito absoluto da comunidade pudessem ser
divisados.
72
1.4 A pr-histria do conceito moderno: Dante, Marslio e
Ockham
A partir de tudo o que se disse anteriormente j possvel, a esta
altura, plasmar, de forma mais clara, os dois requisitos segundo os quais
o conceito de soberania surgiu nas comunidades da Europa Ocidental.
Nada mais so do que reformulaes dos requisitos aludidos no incio
deste captulo: em primeiro lugar, era imprescindvel que o direito divino
ou natural fosse conscientemente separado do direito positivo produzido
pela sociedade. Em segundo lugar, era igualmente necessrio que a
comunidade e o governante fossem concebidos acima do direito positivo,
mesmo que se considerasse que estavam subordinados ao direito divino
ou s leis naturais.
73
71
Id., ibid, p. 60.
72
Id., ibid, p. 69.
73
Id., ibid.
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48
BRENO HERMANN
Tratava-se, assim, de diminuir a esfera de ao do direito divino ou
natural, limitando a infuncia da ideia de que uma autoridade superior
extraterrena lhe dava sustentao e aproximando-o do terreno da tica.
Em fns do sculo XIII, j se consolidava a existncia de um direito
de carter pblico, distinto do direito privado e do divino, mesmo que
complementar a eles. As condies para o surgimento do conceito j
estavam, assim, mais ou menos consolidada nessa poca, o que no
signifca que o aparecimento de uma teoria articulada sobre o assunto
no tivesse de esperar mais 300 anos. Ainda que o termo soberania se
tivesse tornado moeda corrente h tempos, foi apenas com Bodin e os
seus Six livres de la rpublique (1576) que se desenvolveu justifcativa
terica adequada capaz de lhe dar sustentao, como se ver mais adiante.
Nunca suprfuo lembrar a importncia do redescobrimento do
direito romano e de Aristteles nesse processo, sem os quais a separao
entre o direito positivo e o direito natural ou divino no teria sido possvel.
Ao olhar de forma renovada aqueles escritos romanos, os observadores
europeus travaram conhecimento com um Estado que produzia leis como
forma de objetivar e positivar a prpria vontade. A difuso dos escritos de
Aristteles desde 1260, no entanto, chamou a ateno para o fato de que
o Estado era uma associao essencialmente humana, a qual lutava para
alcanar seus prprios fns por seus prprios meios.
74
Para entender melhor
como o redescobrimento dos escritos antigos auxiliou no processo de
gestao da ideia de soberania, torna-se necessrio examinar mais de perto
determinadas concepes prprias ao perodo de transio ora sob anlise.
Um primeiro aspecto refere-se questo do tempo, por necessariamente se
relacionar com a percepo dos processos de mudana. As distintas respostas
s questes da existncia do tempo e da possibilidade de conhec-lo e medi-lo
constituem o pano de fundo com relao ao qual a formao do Estado e
do poder soberano inicialmente postulada. Isso porque a consolidao
do Estado, requisito necessrio formulao do conceito de soberania,
esteve inextricavelmente ligada s modifcaes nas respostas acerca do
que constitui o tempo e de como se pode mesur-lo.
Durante a Idade Mdia, a concepo acerca da natureza do tempo esteve
profundamente impregnada pelo subjetivismo e pela intencionalidade de
Santo Agostinho, que afastou o foco do tema da abordagem cosmolgica
74
Id., ibid, p. 72.
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49
prpria antiguidade.
75
Em face do ceticismo quanto realidade objetiva
do tempo, caracterstica do mundo antigo, Santo Agostinho lembra que
se entende sem difculdade essa ideia quando ela mencionada.
76
Se o
passado, o presente e o futuro de fato existem porque esto situados
na alma: a presena de coisas passadas constitui a memria; a de coisas
presentes, a viso; a de coisas futuras, nossas expectativas.
77

Para Santo Agostinho, tempus signifca a criabilidade e, portanto,
tambm a transitoriedade do mundo presente. O tempo to fnito quanto
o mundo, tendo sido criado com ele e coexistindo desde o primeiro at
o ltimo dia da criao.
78
Em contraste com a noo de tempo, com
referncia qual se desenrola a frgil e incompleta existncia humana,
est a de aeternitas, a eternidade divina em que passado e futuro se
fundem num permanente agora.
79
Nesse contexto, qualquer ideia de
mudana s pode ser ou positiva e vertical (a passagem da comunidade
terreal para o reino espiritual da concrdia, harmonia e felicidade) ou,
alternativamente, negativa e horizontal (a passagem para uma situao
de decadncia, de dissimilidade e discrdia).
Com a gradual recepo dos textos aristotlicos, nos sculos XII
e XIII, a maneira de compreender a noo de tempo sofreu profunda
infexo.
80
Para Aristteles (assim como para vrios dos pr-socrticos),
o conceito de tempo estava relacionado, ainda que no fosse idntico, ao
movimento dos corpos fsicos no espao,
81
entendimento que rejeitado
por Santo Agostinho.
82
Chegava-se, assim, noo da continuidade
do tempo em direo ao infnito. Com isso, passou-se a enfatizar a
75
Durante a antiguidade tardia, considerava-se o tempo como desprovido de realidade ontolgica:
o tempo no , uma vez que o passado j no , que o futuro ainda no e que o presente no
permanece. RICOEUR, Paul. Time and Narrative. Chicago: University of Chicago Press, 1984,
vol. 1, p. 7.
76
Santo Agostinho. Confessions. New York: Liveright, 1947, livro 11, captulo 14, p. 17. Apud
BARTELSON, Jens. A Genealogy of Sovereignty. Cambridge: Cambridge University Press,
1995, pg. 96.
77
Id., ibid, livro 11, captulo 20, p. 26.
78
Id. ibid, livro 11, captulo 13, p. 15.
79
Id. ibid, livro 11, captulos 10, p. 12, 11, p. 13 e 12, p. 14.
80
Kantorowicz, Ernst H. The Kings Two Bodies: A Study in Medieval Political Theology.
Princeton: Princeton University Press, 1957, p. 274. Acerca da recepo dos textos aristotlicos,
ver NEDERMAN, Cary J. Aristotelianism and the origins of Political Science in the Twelfth
Century. Journal of the History of Ideas, vol. 52, n. 2. Philadelphia, 1992.
81
Aristteles. Physics. Oxford: Clarendon Press, 1953, p. 218 a-b.
82
Santo Agostinho, Ibid, livro 11, captulo 24, p. 31.
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permanncia deste mundo, em contraposio sua transitoriedade. A
ideia de tempo passou por verdadeira transmutao do ponto de vista
tico: em lugar de ser signo do efmero, tornou-se signo da durao
infnita, da imortalidade.
83

Essas mutaes produziram importantes consequncias do ponto
de vista do estabelecimento do Estado. Isso porque fenmenos que
anteriormente eram entendidos como descontnuos ou transitrios
passaram a ser vistos como contnuos e permanentes. Isso possibilitou que
o corpo poltico pudesse ser considerado como ontologicamente separado
do governante e, mais importante que isso, estivesse em condies de
transcender a vida daquele no tempo e no espao. Os smbolos prprios
autoridade e aos atos de governo foram despersonalizados e, uma vez
desprovidos do suporte litrgico, inseridos na rbita da existncia terrena.
As consequncias desse novo estado de coisas no foram pequenas.
A constatao de que o Estado constitua uma realidade perene, com
necessidades permanentes, viabilizou a organizao de funes bsicas
como a exao de impostos de forma vinculada ao calendrio.
84
O corpo
poltico passou a ser uma entidade de existncia contnua, no apenas no
tempo, mas tambm no espao, por meio de sua dependncia do territrio.
85
Um segundo aspecto igualmente relevante que a redescoberta
de Aristteles e do direito romano tiveram lugar em um contexto de
crescente atividade econmica e desenvolvimento social, o que por sua
vez contribuiu para a criao de terreno frtil s novas ideias. Assim,
a mudana de mentalidade necessria articulao do conceito de
soberania se explica pela conjuno de alteraes nas condies sociais
e econmicas com o impacto produzido pelos textos antigos. Que essa
redescoberta dos textos antigos deva-se difuso, na Europa Ocidental,
dos escritos de comentadores islmicos, como Averroes
86
e Avicena
87
,
83
QUIONONES, R. The Renaissance Discovery of Time. Cambridge: Harvard University Press,
1975, captulo 1.
84
Kantorowicz, Ibid, p. 164.
85
Id., ibid, p. 166 e 232.
86
Averroes (Ibn-Rushd) foi, com efeito, um dos grandes comentadores medievais da obra de
Aristteles. As evidncias so de que utilizava tradues para o rabe do autor grego. Mesmo
assim, seu papel na redescoberta de Aristteles no pode deixar de ser enfatizado. Acerca de
Averroes e de seu papel como comentador de Aristteles, ver NASR, Seyyed Hossein; LEAMAN,
Oliver. History of Islamic Philosophy. Nova York: Routledge, 1996, p. 314.
87
Acerca do pensamento de Avicena e de suas relaes com a tradio aristotlica, ver
WISNOVSKY, R. Avicennas Metaphysics in Context. Londres: Duckworth, 2003.
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51
apenas confrma esse argumento.
88
No mundo islmico, no qual as
condies econmicas e sociais vigentes eram de outra natureza, a
infuncia daqueles autores nos sculos XIII e XIV no foi comparvel
quela exercida no desenvolvimento do pensamento poltico na Europa
Ocidental.
Evidentemente, o estabelecimento da nova mentalidade no se deu
da noite para o dia, conforme indicado. A partir do sculo XIII, ideias
medievais, como o direito de resistncia, que se amparava no costume e em
princpios de direito natural, conviveram com as novas concepes oriundas
da leitura dos clssicos, inicialmente restritas a um crculo de estudiosos
e de letrados e que gozaram de pouco acesso junto aos demais segmentos
sociais. Grupos que conviviam em regime de tenso continuaram a interagir
da mesma forma aps a redescoberta das ideias clssicas. O imperador e
o papa, os reis e as diversas comunidades do reino, a Igreja e o Estado,
todos continuaram a partilhar da mesma estrutura medieval de ideias, que
foi sobejamente utilizada nas alianas de uns com outros, conforme as
convenincias particulares do momento exigidas.
Do ponto de vista do papa, os desdobramentos aludidos levaram a
uma sutil modifcao de seu papel, ao menos do ponto de vista terico.
Seus defensores no mais se limitavam a afrmar que detinha a palavra
fnal em um mundo em que as consideraes espirituais suplantavam
as terrenas. Agora, os escritores papistas diziam que o papa era um
governante absoluto cujos poderes, de cunho eminentemente pessoal,
eram to vastos quanto os do imperador romano e se inseriam no seio de
uma comunidade crist, a qual era anunciada como a nica comunidade
poltica existente.
89
A orientao teocrtica na defesa de seu status ainda
88
O grande desenvolvimento do comrcio, a partir do sculo XI, foi elemento determinante
para permitir o aparecimento das condies que possibilitariam, mais tarde, o surgimento do
conceito de soberania. Spruyt, por exemplo, atribui a esse fator a formao de coligaes entre
o rei e a burguesia, que acabaram levando formao do Estado Moderno. SPRUYT, Hendrik.
The Sovereign State and its Competitors. Princeton: Princeton University Press, 1994, p. 61-76.
Especificamente acerca do grande desenvolvimento comercial desse perodo, que constitui um
segundo feudalismo para Bloch, a literatura abundante. Sugere-se, a ttulo exemplificativo, ver
BLOCH, Marc. Feudal Society. Chicago: Chicago University Press, 1961, p. 59-71.
89
With [the edict] Unam sanctam (18 November 1302), political Augustinianism went beyond the
competence of the Church ratione peccati to give the plenitudo potestatis its supreme expression:
government of the world by the clergy, who are themselves subject exclusively and in all things
to the pope. LEVILLAIN, Philippe; e OMALLEY, John W. The Papacy: an Encyclopedia.
Nova York: Routledge, 2002, p. 1485.
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52
BRENO HERMANN
persistia e eludia a expresso de qualquer ideia de soberania, uma vez
que o papa era assimilado a Deus e no se conhecia qualquer distino
entre direito divino e positivo.
Os defensores do imperador, a quem foram franqueadas as mesmas
fontes nas quais os papistas beberam, tampouco expressaram suas novas
pretenses em termos de soberania. Como aqueles, perseveravam na
ideia de que a cristandade constitua uma comunidade poltica unifcada,
mas negavam, agora, a defesa medieval da posio do imperador em seu
interior, segundo a qual seu poder derivava diretamente de Deus. Em
lugar disso, procuravam chamar a ateno para o fato de que a cristandade
s poderia ser chefada por um governante nico, o imperador romano
secular.
90

Se as ideias clssicas recm-descobertas foram, em um primeiro
momento, sequestradas e deturpadas pelos defensores do papa e do
imperador, no menos verdade que, nesse perodo (fns do sculo XII,
sculos XIII e XIV), elas tambm auxiliaram as monarquias regionais em
sua afrmativa de independncia de jure e de facto em face do imprio
universal. Havia, dessa forma, um quadro de confuso legal em que todos
os atores se utilizavam das mesmas fontes para avanar suas pretenses
singulares, sem que isso fosse feito ainda por intermdio da ideia de
soberania, embora signifcasse um movimento geral em sua direo.
91

A tenso entre as ideias medievais e as nascentes ideias de inspirao
clssica persistiu ao longo de todo o sculo XIV.
92
Autores como Dante,
90
Marslio de Pdua e Jean de Jandum foram possivelmente os primeiros, no seu Defensor Pacis
(1324), a defender o Estado como realidade natural e a afirmar a superioridade do Conselho de
Estado sobre o papa. Id., Ibid.
91
92
Um bom exemplo do imbrglio prevalecente poca pode ser visto nos escritos de Bartolo
da Sassoferrato (1313-1357), considerado por muitos o maior jurista de seu tempo. Bartolo
utilizava seus conhecimentos de direito romano para defender tanto as aspiraes imperiais
quanto a independncia de jure e a plenitudo potestatis das cidades italianas. Para esse fim,
desenvolveu uma complexa teoria que classificava o poder em distintos graus de dignidade,
cabendo ao imperador o grau maior e s cidades grau menor. Em suas palavras: Eu digo que o
imperador , verdadeiramente, o senhor de todo o mundo. Mas isso no impede que outros sejam
senhores em um sentido mais particular, pois o mundo um tipo de universitas, e portanto
possvel que uma pessoa possua a mencionada universitas e, ainda assim, bens particulares no
lhe pertenam. Apud FRANKLIN, J. H. Jean Bodin and the Sixteenth-century Revolution in the
Methodology of Law and History. Nova York: Columbia University Press, 1963, p. 15. Acerca da
obra de Bartolo da Sassoferrato, ver SAVIGNY, Friedrich Carl von. Geschichte des rmischen
Rechts im Mittelalter. Berlin: Walter Ullman Verlag, p. 137-184.
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53
Marslio de Pdua e Guilherme de Ockham negaram, inspirados por
Aristteles, que a Igreja fosse uma comunidade poltica, qualquer que
fosse o sentido porventura atribudo a essa expresso. Renegavam
qualquer ingerncia papal em assuntos temporais e chegaram, inclusive,
a negar a origem divina da autoridade do papa dentro da prpria Igreja.
Num primeiro momento, suas ideias foram saudadas com jbilo pelos
defensores do imperador.
93
Com o tempo, porm, fcaram evidentes os
riscos envolvidos, pois os argumentos empregados contra o papa tambm
poderiam facilmente ser aplicados ao imperador. Por essa razo, muitos
defensores do poder imperial preferiram retornar ao quadro teocrtico
que justifcava suas pretenses havia j dois sculos.
Dante, em seu livro Monarquia (1310), insistiu na necessidade de
que o poder do imperador fosse restaurado condio gozada no tempo
dos romanos. Marslio, por sua vez, no Defensor pacis, ampliou o
argumento antiteocrtico, ao insistir que todo poder provinha do povo e
em suas mos permanecia, mesmo que estas fossem, na prtica, as mos
dos prncipes regionais. Marslio divergia de So Toms de Aquino e de
outros escolsticos, para quem teria havido uma alienao defnitiva do
poder popular, em benefcio do imperador. Sem negar o carter plural
da cristandade ocidental, pensava que o imperador deveria ser o pars
principans no governo de cada regnum ou cada civitas.
94
Guilherme de
Ockham alinhou-se com Dante na defesa da inviolabilidade dos poderes
imperiais e da indestrutibilidade do imprio, ainda que reconhecesse, na
linha de Marslio, a necessidade do consentimento popular. Classifcava o
poder imperial em uma instncia regular, compartilhada pelos monarcas
93
Como observa Skinner, apoiando-se em Gilson, a defesa do Imprio em Dante est baseada
num conjunto de premissas notavelmente radicais, uma vez que pressupe uma separao
completa entre as esferas da filosofia e da teologia, e portanto da natureza e da graa. Dante repudia
explicitamente a tese ortodoxa de que haveria um nico fim supremo para a humanidade, o da
eterna beatitude, e de que por conseguinte deveria haver uma nica suserania sobre a sociedade
crist, a da Igreja. Em vez disso, insiste na necessidade de haver duo ultima, duas metas finais para
o homem. Uma a salvao na vida por vir, que se alcanar pela filiao Igreja. Mas a outra a
felicidade nesta vida presente, o que se atingir sob a direo do Imprio que portanto tratado
como um poder simultaneamente igual ante a Igreja e dela independente. SKINNER, Quentin.
As fundaes do pensamento poltico moderno. So Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 39.
94
Assim como outros escolsticos, Marslio se preocupa com o facciosismo, especialmente no
sentido do risco representado para a segurana do cidado pela excessiva fragmentao do poder.
O imperador seria, assim, garante da unidade em meio diversidade das monarquias regionais.
O pensamento poltico de Marslio insere-se, dessa forma, em um contexto cvico claramente
identificvel. Id., ibid, p. 82.
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54
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regionais, e em uma instncia especial, que era absoluta e pertencia ao
imperador. Ainda que seu pensamento fosse mais moderado, em vrios
aspectos, que o dos outros flsofos (Ockam defendia que o poder papal,
por exemplo, deveria estar restrito s questes religiosas e ser exercido em
benefcio dos fis, como em uma espcie de monarquia constitucional),
ele deixou claro a necessidade de separao entre as esferas espiritual
e temporal. Deus instituiu no mundo principados de cuja natureza faz
parte a dominao, mas Cristo disse aos apstolos que o principado deles
no era desse tipo, afrmou.
95

Tanto em Dante quanto em Marslio e Ockam j esto plantadas
as sementes do posterior desenvolvimento terico pleno em direo ao
conceito de soberania. Se eles prprios no conseguiram chegar a expressar
o conceito, isso se deve ao impedimento causado pela contradio entre
suas ideias e as condies existentes no momento histrico em que
escreveram. Seus argumentos apontam para a existncia de um corpo
poltico como criao humana, nos moldes da plis aristotlica, cujas
deliberaes deveriam benefciar o homem, promovendo justia e paz.
Apontam, igualmente, para presena necessria de um poder supremo
interno ao corpo poltico. O problema que seus escritos estiveram
centrados na defesa do imperador e de seu poder sobre a cristandade.
Eles nunca chegaram a divisar as monarquias regionais como unidades
aptas a serem titulares do poder soberano, uma vez que sobrepunham a
elas uma superestrutura imperial cuja natureza era expressa em termos
que prescindiam da ideia de soberania.
96
Outra escola de pensamento, representada pelos publicistas regionais,
especialmente os franceses, tampouco foi mais longe. Homens como
Bracton, Dubois, Nogaret e Felipe IV cunharam frmulas especfcas
para advogar a autonomia de jure das monarquias regionais em assuntos
internos, como rex superiorem non recognoscens (o rei no reconhece
superior) ou rex imperator in regno suo (o rei imperador em seu
reino). Afastavam toda ingerncia papal, no raro at em assuntos
religiosos. Nenhum deles, porm, jamais questionou a autoridade do
imperador em questes universais, relativas comunidade poltica da
cristandade. Na prtica, tornava-se muitas vezes difcil discernir quais
questes eram afetas exclusivamente ao reino e quais eram universais.
95
Apud Id., ibid, p. 320.
96
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55
A presena do imperador difcultava, assim, tambm para eles, que a
independncia do reino no seio do imprio pudesse ser vazada em termos
de soberania.
H outro fator que ajuda a entender essa difculdade. Ao mesmo
tempo em que a coroa permanecia adstrita ao imperador em uma srie
de questes, ela tinha seu poder normatizado e limitado pelo nascente
movimento constitucionalista, o qual, inspirado em prticas costumeiras
e no direito natural, lutava para expressar em termos contratuais claros
o que at ento apenas havia sido indicado de forma vaga.
97
Bracton,
por exemplo, ao mesmo tempo em que defendia no haver autoridade
superior ao rei em uma srie de assuntos, tambm fazia questo de deixar
claro que o monarca no podia criar ou modifcar leis sem a concordncia
da nobreza. O direito vago resistncia popular adquiria contornos
mais precisos em uma doutrina segundo a qual qualquer comando que
excedesse os limites da autoridade real era nulo, o que autorizava a
populao a resistir ao monarca e compeli-lo a proceder conforme a lei.
A disputa interna entre o monarca, a classe nobilirquica e a comunidade
foi, assim, no menos infuente do que a existncia do imperador e do
papa em postergar qualquer pretenso, de parte das monarquias europeias
ocidentais, a consolidar um poder legal absoluto dentro do seu territrio.
Finalmente, e antes de passar de forma mais direta ao desenvolvimento
da teoria da soberania do governante, necessrio dizer algumas palavras
sobre uma terceira escola de pensamento precursora que se utilizou dos
escritos de seu fundador, So Toms de Aquino, para desenvolver um
quadro terico que refetia, justifcava e tentava conciliar as divises de
poder entre imperador, papa e monarquias regionais nos sculos XIII e
XIV. A complexa estrutura de concepo do poder poltico como uma
espcie de hierarquia, empreendida pelos tomistas, representou, com
efeito, gigantesco esforo de sntese das ideias esboadas pelas outras
escolas alinhavadas anteriormente. Nesse esforo, esses escritores
demonstraram elevado grau de preocupao com a preservao da paz
(harmonia mundi), que se acabou revelando uma espcie de princpio
97
Skinner nota, a respeito, como a tradio do direito romano, alm de ter sido manipulada
pelos telogos, tambm se viu posta a servio dos constitucionalistas por meio de interpretaes
no raro subversivas de parte de juristas profissionais. No fim do sculo XII, por exemplo, Azo
defendeu a ideia de que os eleitores e outros magistrados inferiores detinham o imperium. Isso
levou possibilidade de que os eleitores pudessem utilizar o ius gladii contra o imperador ou o
monarca. SKINNER, Quentin. Ibid, p. 407-408.
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56
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ordenador do universo terico tomista. Ao divisar uma complexa estrutura
hierrquica de poder, procuravam assegurar que a paz entre os diversos
reinos estivesse assentada em formas corretas de relacionamento entre
as distintas autoridades.
98

Os tomistas nunca se preocuparam em decidir qual entre as diversas
autoridades, isto , o papa, o imperador ou o monarca, detinha poder
absoluto. Em vez disso, advogavam limites ao poder em cada uma
dessas instncias, em uma tentativa de compatibilizar o seu exerccio
por cada uma delas. Sem abandonar a crena de que a cristandade era
uma comunidade unitria na qual tanto o papa quanto o imperador
tinham posio especfca, buscavam reconciliar a universalidade de
jure das pretenses daqueles com a existncia de facto das monarquias
regionais.
99

1.5 A teoria da soberania do governante: Maquiavel e Bodin

A concentrao do poder em mos do monarca, a partir do sculo
XIV, foi decisiva para o arrefecimento da crena na hierarquia entre as
autoridades papal, imperial e regional. Esse processo de concentrao
se deu s expensas das autoridades universais, da classe nobilirquica e
das cidades e coincidiu com a lenta superao da excessiva fragmentao
poltica da cristandade ocidental.
100

98
ARONAY, Nicholas. Subsidiarity, Federalism and the Best Constitution: Thomas Aquinas on
City, Province and Empire. Law and Philosophy, vol. 26, p. 161-228, Dordrecht, 2007. Documento
disponvel no site <http://ssrn.com/abstract>.
99
Essa reconciliao era feita de duas formas. Em primeiro lugar, alegavam que a autoridade
universal no deveria conflitar com o poder monrquico, uma vez que sua natureza era
eminentemente emergencial. O papa continuava a deter a sua plenitudo potestatis, qual os
governantes laicos deviam obedincia nas situaes de crise. O papa, por seu turno, deveria, no
entanto, ser submetido pelo poder laico no caso de extrapolar os limites de seu poder. Em segundo
lugar, o reconhecimento outorgado pelos tomistas independncia das monarquias regionais e sua
insistncia de que eram comunidades naturais estava adstrito igualizao destas com as autoridades
universais. O poder do monarca dentro do reino em nada diferia, no tocante sua natureza, do
poder do imperador. A comunidade crist passava a ser vista, assim, como uma federao de reinos
semiautnomos. Cada um desses reinos pertencia a uma estrutura interna composta de unidades
iguais. O esforo de reconciliao de foras opostas, prprio da literatura tomista, ia ao extremo de
conceber um sistema no qual os poderes do governante provinham, ao mesmo tempo, de Deus e
do povo eleitor. Nesse sistema, o governante era supremo em determinadas reas; os governados,
em outras. HINSLEY, F. H. Ibid, p. 96.
100
No se deve esquecer, porm, que o fortalecimento monrquico, ao menos em sua origem,
dependeu de forma estreita do apoio recebido das comunidades urbanas. Spruyt nota, contudo,
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57
Especial ateno passou a ser dada justifcativa do poder real como
delegao do povo-eleitor. Diferentemente do imperador e do papa,
cujo poder provinha, segundo o argumento teocrtico tradicional, direta
ou indiretamente, apenas de Deus, no caso do rei, a origem divina do
mando era complementada pela aquiescncia (se no expressa, ao menos
tcita) do povo. Essa aquiescncia se consubstanciava no compromisso
do monarca em defender a lei costumeira da comunidade, sem prejuzo
de sua posio como vicrio de Deus. A partir do sculo IX, o rei passou
a obrigar-se, na cerimnia de consagrao, a no transgredir aquela lei,
a governar o reino secundum justiciam patrum tuorum (segundo a
justia dos fundadores) e a defender suas justas leges et consuetidenes
(justas leis e costumes). Ao monarca no era facultado modifcar nenhum
costume, a no ser autorizado pela comunidade.
No resta dvida de que o governante era absoluto, segundo os
padres modernos, na medida em que apenas ele detinha capacidade
legislativa e que a concordncia popular com seus atos era tida
como premissa, dada a inexistncia de canais mais precisos de ao
poltica. Apesar disso, permanecia o princpio de que o monarca que
violasse a lei da comunidade incorria nada menos do que em um ato
de autodeposio.
101
A justifcao do poder real na representao,
por ele signifcada, da vontade comunal revigorou-se, ademais, com
o estabelecimento do direito hereditrio, em detrimento do direito de
consanguinidade que prevalecera at ento e que autorizava qualquer
membro da famlia real a disputar o trono, em condies de igualdade,
com o primognito do rei.
102
que a aliana entre o rei e as comunidades urbanas comeou a dar sinais de esgotamento no
sculo XIV, quando o monarca imps novos impostos aos cidados. Certamente essa aliana j
no apresentava o mesmo vigor no sculo XVII. Chevalier, por seu turno, sustenta que a aliana
entre o rei e a nascente sociedade urbana durou na Frana pelo menos at 1550, quando foi posta
em cheque pela ecloso das guerras de religio. CHEVALIER, Bernard. Ltat et les Bonnes
Villes en France au Temps de leur Accord Parfait. In: BUlST, Neithard; GENET, Jean-Philippe
(eds.). La Ville, la Bourgeoisie et la Gense de Ltat Moderne. Paris: CNRS, 1988. Apud
SPRUYT, Hendrik. The Sovereign State and its Competitors. Princeton: Princeton University
Press, 1994, p. 229.
101
102
interessante observar o paralelismo histrico entre a Europa Ocidental a partir do sculo
XIV, quando, pela segunda vez na histria, as ideias polticas em vigor se aproximavam do
sofisticado conceito de soberania, e a Roma imperial. No curso da luta entre as irreconciliveis
pretenses das autoridades universais, do monarca e da nobreza, tornou-se necessrio precisar
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58
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O processo de evoluo foi, como j se registrou, lento. At o sculo
XVI, ainda era visvel uma espcie de balana de poder entre o monarca,
a nobreza e a comunidade. Persistia a crena de que a coroa partilhava
seu poder com autoridades externas e a convico de que, internamente
comunidade, nem mesmo o rei estava isento das obrigaes e deveres
impostos pelo direito natural a todos os homens. Maquiavel foi o primeiro
autor a reverter essas ideias, o que abriu caminho para os desenvolvimentos
posteriores em direo ao conceito de soberania.
Maquiavel foi, com efeito, o primeiro a abandonar a antiga doutrina
segundo a qual o rei deveria governar para objetivar um direito superior
a ele e a seu governo.
103
O primeiro a negar que a ultima ratio do poder
real residia na realizao de um propsito moral maior, capaz inclusive de
justifcar a violncia e o assassinato como formas para sua aquisio. Foi
o primeiro a sugerir que o poder, se no constitua um fm em si mesmo,
obedecia ao menos a leis prprias e tinha sua particular razo de ser.
104

Maquiavel rejeita a tradio idealista de Plato, Aristteles e So
Toms de Aquino e segue a trilha inaugurada pelos historiadores antigos,
como Tcito, Polbio, Tucdides e Tito Lvio. Assim como no caso desses
autores, seu ponto de partida a realidade concreta. Da a nfase na verit
effettuale a verdade efetiva das coisas. Esta , com efeito, sua regra
metodolgica: ver e examinar a realidade tal como ela e no como se
gostaria que ela fosse. Ao se preocupar com o ser, em lugar do dever-ser, o
autor forentino procura esboar respostas pergunta: como fazer reinar
a ordem e instaurar um Estado estvel, resolvendo o inevitvel ciclo de
estabilidade e caos?
105

Guiado pela busca da verdade efetiva, Maquiavel estuda a histria
e reavalia sua experincia como funcionrio do Estado. Seu dilogo com
em que lugar, na comunidade poltica, residia o poder supremo, da mesma forma como essa
necessidade havia sido premente na Roma no sculo 1 a.C. Id., ibid, p. 108.
103
Para um apanhado geral das ideias polticas de Maquiavel, ver SKINNER, Quentin.
Machiavelli: a very short introduction. Oxford: Oxford University Press, 2000 [1981], p. 23-54.
104
Em correspondncia dirigida a um contemporneo, Maquiavel revelou sua preocupao
inarredvel: falar sobre o Estado. O destino determinou que eu no saiba discutir sobre a seda,
nem sobre a l; tampouco sobre questes de lucro ou de perda. Minha misso falar sobre o
Estado. Ser preciso submeter-me promessa de emudecer, ou terei de falar sobre ele. Carta
a F. Vettori, de 13/3/1513. Apud ASDEK, Maria Tereza. Nicolau Maquiavel: o cidado sem
fortuna, o intelectual de virt. In: WEFFORT, Francisco (org.). Os clssicos da poltica. So
Paulo: tica, 1998, vol. 1, p. 17.
105
Id., ibid.
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59
os homens da antiguidade clssica e sua prtica levaram-no a concluir
que, por toda a parte, e em todos os tempos, se pode observar a presena
de traos humanos imutveis. Da afrmar que os homens so ingratos,
volveis, simuladores, covardes ante os perigos, vidos de lucro.
106

Esses atributos negativos compem a natureza humana e mostram que
o confito e a anarquia so desdobramentos necessrios dessas paixes
e instintos malvolos. Entretanto, sua reiterada permanncia em todas
as pocas e sociedades transforma a histria numa privilegiada fonte de
ensinamentos.
107
Por isso, o estudo do passado no um exerccio de
mera erudio, nem a histria um suceder de eventos de conformidade
com os desgnios divinos at que chegue o dia do juzo fnal, mas sim
um desfle de fatos dos quais se deve extrair as causas e os meios para
enfrentar o caos resultante da expresso da natureza humana.
108
A histria
para Maquiavel , assim, cclica; repete-se indefnidamente, pois no h
meios absolutos para domar a natureza humana.
A forma como Maquiavel v a historia , porm, profundamente
distinta de qualquer entendimento moderno. Isso porque, ao extrair
lies do passado para comentar o quadro poltico da Itlia renascentista,
ele faz uso de exemplos do passado legendrio (Rmulo, Aquiles e
outros exemplos mitolgicos presentes no Prncipe), que to vlido
para ele quanto o passado real.
109
O recurso a exemplos do passado
tambm usado por Maquiavel ao debruar-se sobre a melhor forma
de construir um governo republicano. Nesse caso, sua nfase posta na
Roma de Tito Lvio, que constitui o grande paradigma dos Discursos.
Assim como o governante necessita da virt para fazer frente a seus
competidores, tambm a nascente repblica precisa mirar-se no
106
MAQUIAVEL, N. The Prince. Cambridge: Cambridge University Press, 1988, captulo 17.
107
Aquele que estudar cuidadosamente o passado pode prever os acontecimentos que se
produziro em cada Estado e utilizar os mesmos meios que os empregados pelos antigos. Ou
ento, se no h mais os remdios que j foram empregados, imaginar outros novos, segundo a
semelhana dos acontecimentos. Id. Discursos, livro I, captulo XXXIX. Apud SADEK, Maria
Tereza. In: WEFFORT, Francisco (org.). Os clssicos da poltica. So Paulo: tica, 1998, vol.
1, p. 19.
108
Id., ibid, p. 19.
109
Ao aconselhar o prncipe e proclamar a independncia da esfera poltica em face da moral,
ele recorre s narrativas mitolgicas: Assim como Aquiles aprendeu junto aos centauros que a lei
da fora constitui instrumento valioso de convencimento, tambm o prncipe dever utilizar-se
da violncia como meio complementar as leis para fazer valer a sua vontade. Em muitos casos
semelhantes a esse, a virtude do lder explicada e ilustrada por meio de exemplos de um passado
que no necessariamente real. MAQUIAVEL, N. Ibid, p. 61.
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60
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exemplo romano para enfrentar as ameaas externas. Afnal, foi a virt
de seus exrcitos que fez com que Roma pudesse criar um imprio.
Os procedimentos constitucionais e os costumes particulares devidos
a Tito Lvio possibilitaram manter o que havia sido adquirido.
110
As
virtudes necessrias sobrevivncia da repblica so tanto civis quanto
militares. Trata-se dos dois lados de uma mesma moeda, que se reforam
mutuamente. Da mesma forma como as virtudes civis so a condio
da liberdade na rbita interna, as virtudes militares so necessrias
liberdade externa. O modelo ideal de cidado o cidado armado; o
guerreiro ideal aquele identifcado primordialmente por sua lealdade
comunidade e a seus valores.
111
Muito j se escreveu acerca das difculdades que as ideias de
Maquiavel encontravam em vencer as resistncias, representadas pela
mentalidade europeia crist de ento, sua propagao.
112
Sua preocupao
poltica primordial era descobrir de que forma uma sociedade poderia
vencer o inevitvel ciclo de estabilidade e caos gerado pelos perigos
da corrupo interna e da conquista externa. No Prncipe, Maquiavel
esboou as atitudes e aes que considerava necessrias e justifcadas
em tempos emergenciais, em nome do bem comum e da preservao da
sociedade. Ele foi vilipendiado por todos aqueles que acreditavam que
estava justifcando atitudes e aes de parte do governante amoral. Sua
preocupao era, porm, defender, de forma intransigente, o prncipe e
sua comunidade.
113
Maquiavel acreditava que o prncipe e a comunidade formavam uma
unidade. Isso pode ser visto a partir dos dois sentidos por ele atribudos
palavra stado, que podia designar tanto o governante e seu entourage
110
MAQUIAVEL, N. The Discourses, livro 2, captulo 1, n. 2. Apud BARTELSON, p. 119.
111
MAQUIAVEL, N. The Art of War. Apud Bartelson, p. 121.
112
Acerca das distintas interpretaes e representaes coletivas de que foi alvo a obra de
Maquiavel, inclusive as dificuldades para sua aceitao, a referncia obrigatria est em LEFORT,
Claude. Le travail de loeuvre de Maquiavel. Paris: Gallimard, 1972.
113
Segundo Ives Winter, Machiavelli was a theorist of crisis. Living and writing during the
political upheaval at the threshold of cinquecento Italy and the aftermath of the great crises of
fourteenth century Europe, his thought is marked by an attempt to develop a new mode of social
cohesion, a new principle that would hold society together (...) Machiavelli attempted to think a
new form of commonwealth or political organization that can provide a glue to put society back
together and reverse its disintegration. WINTER, Ives. Violence and Cruelty: Machiavelli s
Politics of Nature. Berkeley: Rhetoric Department, University of California. Texto disponvel
no site <http://www.polisci.northwestern.edu/secondnature/documents/ >.
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61
quanto o corpo poltico, por ele chamado de ptria.
114
Em Discursos, o
flsofo constantemente permeia sua argumentao com conselhos que
revelam irrestrito endosso a uma escala de valores anticristos. Insiste
como no Prncipe em que, para ter a obedincia dos sditos, melhor
um governante ser temido do que amado. Repetidas vezes elogia o uso da
fraude, da dissimulao e da mentira.
115
A justifcativa que ele oferece para
aes to repreensveis que no h como evitar comet-las, quando
se quer preservar a liberdade da Repblica valor esse que assim posto
em condies de varrer qualquer considerao em favor da clemncia,
da justia ou de outras virtudes convencionais da vida poltica.
116
corolrio das convices do autor forentino que deixa de haver
qualquer conexo necessria entre os conceitos de virt e virtude. A ideia
de virt fca simplesmente identifcada com quaisquer qualidades que,
na prtica, sejam necessrias para salvar a vida e preservar a liberdade
da ptria. Isso se evidencia melhor quando Maquiavel trata de dois
dos seus heris preferidos na Antiguidade: Severo e Anbal. Severo
celebrado por sua elevada virt e sua enorme sorte, ao mesmo tempo em
que o autor nos diz que sem sombra de dvida se tratava de um homem
perverso. A virt e a fama de Anbal tambm so rememoradas no mesmo
instante em que Maquiavel diz que sua magnfca reputao se adquiriu
mediante mtodos que incluam a impiedade, a falta palavra dada e
uma crueldade extremadas.
117
Maquiavel esperava que os confitos de interesse entre o governante e
a sociedade pudessem ser resolvidos. Isso deveria ser feito pela liberao
do governante de qualquer trava moral ou costumeira, em benefcio da
preservao do corpo poltico. Ele no chegou, porm, como fez Bodin
114
Apud RIDOLFI, R. Life of Niccolo Machiavelli. New York: Routledge e Kegan Paul, 1963,
p. 252.
115
O contemporneo florentino de Maquiavel, Guicciardini, chegou a ir mais longe do que ele na
elaborao do conceito de corpo poltico e na defesa do comportamento amoral do governante. Em
seus escritos, o leitor entra em contato com ideias surpreendentes para poca, como a concluso
de que todos os governos devem ser violentos em sua origem, exceo das repblicas. Sobre
Guicciardini, ver SKINNER, Quentin. As fundaes do pensamento poltico moderno. So
Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 204 e ss. O leitor interessado em ter acesso em primeira
mo s ideias de Guicciardini poder faz-lo em GUICCIARDINI, Francesco. Dialogue on the
Government of Florence (Cambridge Texts on the History of Political Thought). Cambridge:
116
SKINNER, Quentin. Ibid.
117
Id., Ibid.
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62
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mais tarde, a divisar que seus objetivos poderiam ser atingidos por outra
via, isto , pela integrao fctcia do governante e da sociedade em um
corpo poltico que gozasse dos atributos do poder soberano.
118

A difuso das ideias de Maquiavel, especialmente sua defesa da
separao integral entre religio e poltica, no foi obstada apenas pelo
fato de que elas eram vistas, nas palavras de Meinecke, como uma
espada que tinha sido cravada no fanco da cristandade ocidental
119
.
Com o advento da Reforma luterana e das guerras religiosas, no sculo
XVI, foi natural que toda considerao de cunho poltico passasse a
estar submetida s questes religiosas. Curiosamente, foi precisamente
nesse perodo de anarquia, na Inglaterra dos Tudor, que se percebeu
a necessidade de colaborao mais estreita entre o governante e a
comunidade. Isso levou, por sua vez, a que se considerasse o governante
como estando acima da lei, ainda que no acima do povo eleitor, o que
abriu posteriormente caminho para a formulao explcita do conceito
de soberania naquele pas.
Sem prejuzo de todos os bices ao poder real dos Tudor na Inglaterra
do sculo XVI (submisso lei de Deus e ao direito costumeiro;
desenvolvimento precoce do parlamento, que limitava as prerrogativas
reais de legislar a seu bel prazer), a coroa passou a ser vista como superior
a qualquer autoridade externa, havendo o rei se tornado o lder e principal
agente da comunidade. Essa tendncia coincidiu com o fortalecimento da
lei positiva e do monarca como agente legislativo (King-in-Parliament),
120

em contraposio aos direitos costumeiro e natural. Ao fnal do perodo
monrquico dos Tudor, a coroa havia logrado limitar o direito de
resistncia popular, tendo-o transmutado na mera resistncia passiva aos
atos reais que violassem o costume e os privilgios consagrados. Do ponto
de vista prtico, a coroa soube explorar os perigos das ameaas externas
e os ressentimentos contra o papa como forma de ganhar a lealdade dos
sditos. Nos prembulos aos estatutos que aprovava, Henrique VIII fazia
questo de reafrmar, sempre que possvel, a independncia de seu reino
118
HINSLEY, Ibid, p. 113.
119
MEINECKE, Friedrich. Machiavellism: the Doctrine of the Raison dEtat and its place. New
Haven: Yale University Press, 1957, p. 49.
120
Os Tudors promoveram importante inovao legislativa ao divisar um corpo poltico misto,
composto pelo rei e seus ministros, o chamado King-in-Parliament, que passou a constituir-se
em autoridade suprema na Inglaterra desde ento. ELTON, Geoffrey Rudolph. England Under
the Tudors. Londres e New York: Routledge, 1991 [1955], p. 14
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63
do papado. Em 1533, o rei pde declarar, sem receios, que o reino da
Inglaterra constitua um Imprio e avocar a si o ttulo de Sua Majestade.
O monarca controlava a prtica quotidiana do parlamento, difcultando a
aprovao de leis que contrariassem seus interesses, bem como decidindo
quais assuntos deveriam ter posio prioritria na agenda legislativa.
121

Todos esses elementos mostram que Henrique VIII j tinha
conscincia do conceito de soberania do corpo poltico, mesmo que ainda
no existisse a fgura de linguagem necessria para express-lo. verdade
que a linguagem por ele utilizada fazia uso frequente de termos medievais,
como, por exemplo, quando no Ato de Sucesso de 1534, se referia s
garantias de jurisdio dadas por Deus diretamente aos imperadores, reis
e prncipes em assuntos relativos sua sucesso.
122
No menos verdade,
porm, que o sentido latente por detrs daquelas frmulas era o de um
poder absoluto e fnal. A personifcao do corpo poltico no parlamento
(King-in-Parliament) representou, dessa forma, antecedente importante
teoria da soberania do monarca, nos termos que vieram a ser concebidos
por Bodin. Quando, aps 1570, as ideias do autor francs comearam a
chegar Inglaterra, os tericos ingleses buscaram com avidez formas de
conciliar o monarca absoluto de Bodin com a prtica nacional em que
o parlamento desempenhava papel comparativamente mais relevante
123
.
Ao fnal do perodo Tudor, o clima poltico ingls favorecia a difuso de
novas estruturas tericas para justifcar o poder real. Isso demonstrado
pelo grande interesse despertado pelo livro de Bodin, de 1576, cuja
primeira traduo integral para o ingls data j de 1606.
O livro de Bodin constituiu resultado direto da situao de incerteza
e crise que assolou a Frana no sculo XVI, em funo dos confitos
religiosos e civis. Diante do caos generalizado em que protestantes e
senhores feudais brandiam o direito de resistncia em face do monarca,
Bodin procurou estabelecer as bases sobre as quais se poderia restituir
paz e harmonia sua terra natal. Ele no foi o nico a preocupar-se
em restaurar a paz em um reino devastado por confitos intestinos,
mas foi o primeiro que, tendo em vista esse objetivo, desenvolveu
teoria sistemtica, que tantos autores buscaram antes dele, para o
121
Sobre Henrique VIII e o perodo dos Tudor, ver ELTON, Geoffrey Rudolph, Ibid, p. 42-66
e 160-192.
122
123
ELTON, Geoffrey Rudolph. Ibid, p. 405-406.
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conceito de soberania. Bodin logrou esse feito seguindo as pegadas
de Maquiavel mas, simultaneamente, rejeitando a soluo por ele
proposta.
124

Bodin concordava com o autor forentino quanto tese de que
apenas uma autoridade com poder ilimitado poderia pr termo ao caos.
A diferena entre eles est, porm, em que enquanto Maquiavel propunha
liberar o prncipe de quaisquer amarras religiosas, costumeiras ou morais,
Bodin (que nunca aceitou, alis, a noo de raison dtat) defendia
que a paz s poderia ser recuperada se governantes e governados se
integrassem ao corpo poltico e se o poder dirigente respeitasse limites
legais e morais.
125

Diferentemente de Maquiavel, Bodin no amparava o poder
absoluto do rei apenas na necessidade de preservar o bem-estar social.
Sem prejuzo desse objetivo maior, com o qual estava de acordo, o
argumento central de sua teoria que se a existncia de um tal poder se
fazia necessria no melhor interesse da comunidade, ento esse poder
deveria ser caracterizado em termos soberanos. A fm de descrever o
poder absoluto, Bodin utiliza, ento, no apenas o termo souverainet,
mas tambm termos mais antigos como majestas e summa potestas,
oriundos do direito romano. A restituio da vida civil aos sditos
exigia, dessa forma, que ao poder monrquico fossem concedidas
uma srie de prerrogativas exclusivas. Essas prerrogativas incluam a
de declarar a paz e a guerra e a de estar acima da lei, de poder legislar
livremente com relao aos sditos sem que estes pudessem insurgir-se.
Soberania designava o poder absoluto e perptuo da repblica posto em
mos do governante e que, sendo indivisvel, no poderia ser partilhado
entre o seu titular e os sditos (captulo 8, livro I dos Six Livres).
126

Bodin deixa claro, adiante, que, ao caracterizar o poder soberano como
124
Os contemporneos de Bodin, como Gentillet, cujo Discours sur les moyens de bien gouverner
et maintenir en bonne paix un royaume tambm foi publicado em 1576, permaneceram aferrados
a noes medievais e repreendiam as ideias de Maquiavel com argumentos religiosos e morais.
Lamentando o fortalecimento do poder real e ignorando as mudanas sociais e econmicas que
iniciaram esse processo, homens como Gentillet atribuam aos princpios amorais de Maquiavel
a situao de penria em que havia mergulhado o reino francs. HINSLEY. Sovereignty, p. 120.
125
Id., ibid.
126
BODIN, Jean. On Sovereignty (Cambridge Texts in the History of Political Thought).
Cambridge: Cambridge University Press, 2003 [1992]. Majesty of sovereignty is the most
high, absolute and perpetual power over the citizens and subjects in a Commonwealth, which
the Latins call Majestas (livro I, captulo 8, p. 1-2).
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65
absoluto, quer dizer que, mesmo que as ordens dele nunca sejam justas
e honestas, ainda assim no ser lcito o sdito transgredir as leis de
seu prncipe ou de qualquer outro modo opor-se a ele a pretexto de
honestidade ou justia.
127
Tendo derivado o conceito de soberania da natureza do corpo poltico,
Bodin levou as consequncias de seu argumento ao extremo. Qualquer
noo de soberania limitada ou partilhada parecia-lhe absurda. Mesmo
que o poder soberano levasse tirania, ainda assim no deveria haver
quaisquer limites ao seu exerccio a no ser aqueles que contassem com a
concordncia do monarca. Bodin temia mais a anarquia do que desgostava
da tirania. Nesse sentido, o mau exerccio do poder no constitua, em
sua teoria, justifcativa para depor o rei.
128
Tendo em vista a convico
da fragilidade da ordem e a suprema necessidade de mant-la, Bodin
claramente julgou que sua principal tarefa ideolgica, nos Six Livres,
consistia em atacar e refutar a teoria da resistncia dos huguenotes, que
passara a considerar como a maior ameaa isolada possibilidade de
se restabelecer uma monarquia bem organizada na Frana.
129
Para ele,
o poder real provm diretamente de Deus e a sua prtica independe da
vontade dos sditos.
H aqui, no entanto, uma ressalva. Assim como baseava a legalidade
do poder soberano na natureza intrnseca ao corpo poltico, e no na razo
de Estado, Bodin tambm fazia questo de enfatizar um ponto central de
suas ideias, o de que soberania no constitui sinnimo para absolutismo.
As limitaes existentes ao exerccio do poder soberano ocupam, assim,
posio de destaque em sua teoria. Essas limitaes so, precisamente,
127
Id., ibid, p. 105.
128
If the prince is an absolute sovereign, as are the true kings of France, Spain, England,
Scotland, Ethiopia, Turkey, Persia and Muscovy, whose authority is unquestionably their own,
and not shared with any of their subjects, then it is in no circumstances permissible either by any
of their subjects in particular, or in general, to attempt anything against the life and honor of the
their king, either by process of law or force of arms, even though he has committed all the evil,
impious and cruel deeds imaginable. Id., ibid, livro II, captulo 5, p. 110.
129
A grande preocupao de Bodin com a restaurao da paz se originava, possivelmente, em
que ele ter conhecido diretamente a ameaa sempre presente da anarquia, tendo assistido ao
massacre de So Bartolomeu e escapado, por pouco, da morte. SKINNER, Quentin. As fundaes
do pensamento poltico moderno. So Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 556. A ideia de
que os Six Livres de la Rpublique no podem ser plenamente compreendidos exceto como uma
reao ideolgica apario do constitucionalismo huguenote aps 1572 pode ser encontrada
em FRANKLIN, Julian H. Jean Bodin and the Rise of Absolutist Theory. New York: Cambridge
University Press, 1973, p. VII, 50 e 93.
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duas: o direito divino/natural, do qual a autoridade soberana no est de
forma alguma isenta; e as leis costumeiras da comunidade, inclusive o
direito propriedade privada. Baseado nesses elementos, Bodin pde
elaborar sua distino entre as formas do corpo poltico (isto , do Estado)
e as formas de governo.
130
No que se refere forma do Estado, as formas possveis identifcadas
por Bodin tm sua origem na localizao precisa do poder soberano.
O corpo poltico poderia, assim, ser uma monarquia, aristocracia ou
democracia: ainda que uma das caractersticas do poder soberano seja a
indivisibilidade, nada impede que a sua posse seja detida por um, alguns
ou muitos homens.
No que se refere, por sua vez, s formas de governo, Bodin sustentou
que ao poder soberano era facultado delegar o exerccio de algumas de
suas funes, as quais poderiam ser exercidas por um, alguns ou muitos.
Nesse sentido, tambm a forma de governo poderia ser monrquica,
aristocrtica ou democrtica. A Roma republicana, por exemplo, teria
sido, para ele, uma democracia do ponto de vista do Estado e uma
aristocracia em sua forma de governo. A Veneza contempornea ao
autor, por sua vez, teria sido uma aristocracia tanto quanto localizao
do poder soberano, quanto na sua forma de governo. A variedade de
combinaes possveis na tipologia de Bodin enorme, mas, de maneira
geral, pode-se dizer que cada tipo de corpo poltico poderia assentar-se
em distintas formas de governo, dependendo do fato de se tratar de um
governante legtimo, desptico ou sectrio.
131
Bodin nunca escondeu sua preferncia pela estruturao do corpo
poltico em bases monrquicas, mas sem abrir mo do exerccio do
poder em bases legtimas. Era essencial que o rei outorgasse o devido
reconhecimento aos direitos dos sditos, em benefcio do bem
comum. O exerccio da soberania, na forma ideal do autor, baseava-se
nas premissas de um quadro institucional no qual governo e comunidade
130
BODIN, Jean. Ibid, livro II, captulo 2.
131
A diferena entre despotismo e tirania para Bodin crucial. Despotismo legtimo e, s
vezes, legal. A tirania, por outro lado, ser sempre ilegtima, ilegal e contrria s leis divinas
e naturais. A preocupao de Bodin , assim, a de construir uma teoria da soberania, no do
despotismo. Com a introduo do termo absolutismo, no sculo XIX, muitos historiadores
da filosofia poltica atriburam (erroneamente, segundo Franklin) a Bodin a condio de terico
do absolutismo. Ver, a respeito, FRANKLIN, Julian H. Jean Bodin and the Rise of Absolutist
Theory. New York: Cambridge University Press, 1973, p. 23-53.
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estivessem integrados. Somente assim, insistia, poderiam a paz e harmonia
do reino estar garantidas. Tanto nos Six Livres de la Rpublique, quanto
no Methodus ad facilem historiarum cognitionem (Mtodo para a fcil
compreenso da histria), de dez anos antes, Bodin utilizou a histria e
geografa de seu tempo para provar que apenas as sociedades europeias
reuniam as condies necessrias a um governo estvel. Dentre essas
condies, a principal era, sem dvida, o reconhecimento pelo poder
real dos direitos do sdito.
Bodin foi o primeiro autor a formular uma doutrina para o conceito
de soberania e a explorar as suas consequncias. No se deve interpretar
sua insistncia nos limites ao poder real como um aspecto contraditrio
de suas ideias, seno como a frmula precisa para afastar a guerra e os
confitos civis. Ainda que seja verdade que, em edies posteriores
primeira dos Six Livres, o autor reformulou e eliminou vrias passagens
referentes aos freios do poder real, no menos vlido que se tenha
preservado os limites do direito divino/natural e do respeito propriedade
privada.
132
Em uma poca na qual se havia tornado imperativo superar
o enfrentamento entre monarca e sditos, ele percebeu que o confito s
poderia ser superado se fosse possvel, ao mesmo tempo, estabelecer
a existncia de um poder governante irrestrito e distingui-lo do
poder absolutista, ao qual era franqueado o desrespeito livre s leis e
regulamentos da comunidade. possvel dizer, assim, que, a despeito
da estrutura monoltica dos Six Livres, o pensamento de Bodin preserva
elementos constitucionalistas desenvolvidos pelos publicistas franceses
que o precederam.
1.6 O conceito de soberania na Idade Moderna: Grcio e Hobbes

Formulada pela primeira vez em fns do sculo XVI, foi apenas
com difculdade e a despeito de muitos percalos que a ideia de
soberania se consagrou no pensamento poltico europeu. Conforme
nota Gierke, ao longo do sculo XVII o conceito foi enfraquecido
132
SKINNER, Quentin. As Fundaes do Pensamento Poltico Moderno, p. 568. Entre os
comentadores mais antigos, porm, como Otto Gierke, era consenso que Bodin havia abolido por
completo a ideia de um Estado constitucional. Ver GIERKE, Otto. The development of political
theory. New York: W.W. Norton & Co, 1939, p. 158.
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em todas as suas nuances e no foi exaltado em nenhuma delas.
133

Em fns do sculo XVII, porm, j era possvel dizer que o conceito
constitua uma ideia-chave para o pensamento poltico e era de amplo
conhecimento nos crculos de letrados e juristas, mesmo que pouco
reconhecimento fosse obtido junto populao como um todo. Com o
tempo, foi possvel identifcar progressiva matizao do conceito. Da
ideia inicial da soberania do governante, cuja gnese foi apresentada
acima e cujo exemplo capital Bodin, se passou concepo da
soberania popular.
A substituio de noes mais antiquadas de autoridade pela ideia
de soberania no foi, contudo, processo simples. Aqueles que haviam
defendido os direitos da comunidade ou da Igreja em face do monarca
se utilizaram de verses transmudadas da teoria de Bodin para avanar
o argumento de que a autoridade fnal residia precisamente onde eles a
identifcavam. Os oponentes do crescente poder monrquico, em lugar
de ignorar as concluses daquele autor, passaram a delas fazer uso como
arma adicional na advocacia de argumentos de outrora, como o de que
os direitos da comunidade e da Igreja deveriam ser preservados dos
abusos reais.
134
Exemplo digno de nota foi o do calvinista germnico Althusius, que,
j em 1603, recorreu linguagem de Bodin para defender o direito popular
de resistir ao rei, contrariando a formulao original daquele pensador.
135

Althusius no foi um caso isolado de apropriao distorcida das ideias de
Bodin. Outros recorreram a elas para, diferentemente de seu formulador
original, empreender vigorosa defesa do absolutismo monrquico,
amparando-o no direito divino real. Esse foi o caso de Bossuet, na Frana,
e de Horn, na Alemanha. Na Inglaterra, esse foi tambm o sentido da obra
de Sir Robert Filmer, cujo Patriarcha, escrito em 1638, mas publicado
133
GIERKE, Otto. Ibid., p. 169.
134
135
Althusius foi, com efeito, o primeiro a aplicar, com relao aos direitos da comunidade, o
conceito de soberania cunhado por Bodin para definir o poder monrquico. Para ele, a soberania
consistia em um direito absoluto inalienvel do povo eleitor, o qual estava baseado no contrato
entre este e o governante. Ele diferenciava tal contrato do chamado contrato social, que teria
possibilitado a constituio da sociedade. Da mesma forma como Bodin havia afirmado que o
poder soberano deveria pertencer de forma exclusiva ao governante, Althusius insistia que ele
pertencia apenas ao povo. Acerca da concepo de soberania em Althusius, ver HGELIN,
Thomas O. Sozietaler Fderalismus: die politische Theorie des Johannes Althusius. Berlin:
Europisches Hochschulinstitut, 1991, p. 209.
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69
apenas em 1680, recorre a analogias bblicas para justifcar o poder absoluto
do rei, cujo papel assimilado ao do pai e primeiro governante, Ado.
136
Observa-se, nesse perodo (sculo XVII), a preocupao por parte
de vrios autores que travaram conhecimento com as ideias de Bodin
em defnir limites cada vez mais claros ao poder soberano. Althusius,
por exemplo, no isentou o povo soberano da observncia dos limites
ticos ao exerccio do poder, na mesma linha em que Bodin fzera com
o monarca. O jesuta Surez, por sua vez, foi mais longe ao divisar uma
teoria da soberania parcial ou limitada (em si mesma uma contradio
lgica com o pensamento do autor francs), com o propsito de garantir
a superioridade da Igreja sobre o Estado secular.
137

Nos reinos de lngua alem, onde a convivncia do monarca com o
imperador do Sacro Imprio Romano Germnico foi elemento defnidor
do pensamento poltico, as teorias da soberania limitada exerceram apelo
particular. No deixa de ser interessante observar que o termo soberania
somente foi introduzido na lngua alem no sculo XVIII (Souveranett)
e que seu contedo somente passou a ter a equivalncia dos cognatos
francs e ingls apenas no sculo XIX.
138

136
A obra de Filmer tambm conhecida em funo do vigoroso ataque a ela empreendida
por John Locke. Este filsofo, em seu primeiro Tratado sobre o governo procurou solapar as
premissas desenvolvidas por Filmer no Patriarcha.
137
Surez preocupava-se com a retomada de teorias de cunho teocrtico para justificar que o
poder monrquico pudesse a vir ser uma ameaa autonomia da Igreja Catlica. Por essa razo,
procurou divisar uma teoria da soberania fundada apenas na vontade humana e no consentimento.
Ele nunca desenvolveu uma teoria plenamente articulada sobre o Estado ou os direitos individuais.
Ao definir o direito individual como uma faculdade moral e ao insistir na inalienabilidade
do direito autopreservao e liberdade, que persistiam em face do Estado, estabeleceu os
fundamentos sobre o quais outros autores vieram a trabalhar posteriormente. A propsito das
ideias de Surez e de sua defesa dos direitos naturais, ver TIERNEY, Brian. The Idea of Natural
Rights. Cambridge: Wm.B.Eerdmans Publishing, 1997, p. 301-315.
138
Hinsley observa que at meados do sculo XVIII a lngua alem continha uma palavra para
designar a plenitudo potestatis absoluta e teocrtica (Machtvollkommenheit), uma para designar o
poder de governar (Staatsgewalt), uma para designar a dignidade do governante (Majestt), bem
como palavras para designar posies de mando ou superioridade (Obergewalt e Landeshoheit),
mas nenhuma para soberania. Na segunda metade do sculo XVIII, porm, o termo aliengena
Souveranett foi introduzido. No foi at o estabelecimento da Confederao do Reno, em 1806,
que aqueles prncipes que gozavam de Landeshoheit, sempre debaixo do mando nominal do
imperador, foram agraciados com a plenitude da soberania. Na Holanda, a situao era semelhante
dos reinos germnicos: teorias da soberania limitada ou dividida se adequavam com facilidade
prtica republicana do pequeno pas. Na Inglaterra, por fim, teorias da soberania limitada tinham
a seu favor o fato de irem ao encontro da tendncia de fortalecimento do parlamento diante do
rei, visvel j no sculo XVI. HINSLEY, F. H. Ibid, p. 137.
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Vrios sucessores de Bodin ocuparam-se em encontrar uma forma de
conciliar o conceito de soberania e uma concepo dualstica da sociedade
poltica, a qual opunha governante e governados. O objetivo visado era
defnir uma doutrina que permitisse amalgamar a tese da transferncia
permanente da soberania popular para o governante com a tese de que a
este era devido proteger a comunidade. Esse foi o intuito que moveu Hugo
Grcio a publicar, em 1625, De Jure Belli ad Pacis (Lei da guerra e da
paz). O autor se opunha de forma contundente s pretenses extremadas
dos defensores da soberania popular. Aceitava, no entanto, o argumento
de que a comunidade detinha determinados direitos, e que tais direitos se
originavam de um contrato entre governante e governados, como diziam
Althusius e Surez.
A soluo encontrada por Grcio foi propor, no seio da sociedade
poltica, a existncia de um titular duplo para o poder soberano: de um
lado, o corpo poltico, isto , a comunidade; de outro, o governante.
Na sociedade poltica moderna, argumenta Grcio, o corpo poltico
representado de forma plena pelo monarca, de modo que a soberania
popular se torna visvel e ativa por meio da soberania real. Hinsley da
opinio de que Grcio no foi bem-sucedido na tentativa de conciliar
a teoria de soberania popular com a monrquica, o que explicaria por
que nenhum outro autor tentou dar continuidade a seu trabalho nos
moldes originalmente propostos.
139
O direito de resistncia grociano
no passaria de verso muito restrita da soberania popular. Sua
concepo de Estado no vai muito alm, segundo Hinsley, da antiga
ideia do governante e de seu patrimnio particular, do qual podia dispor
livremente, a menos que se tivesse comprometido em sentido contrrio
junto comunidade.
140

Na Europa Continental, onde o poder real absoluto se assentava nas
teses de Bodin combinadas com a teoria do direito divino, o esforo de
sntese de Grcio no foi bem recebido, tendo, inclusive, sido interpretado
como expresso da perigosa teoria da soberania popular. A Inglaterra
talvez tenha sido o pas onde Grcio foi mais bem-aceito. L, a partir da
segunda metade do sculo XVII, foram feitos avanos na compreenso do
conceito. Isso somente foi possvel aps um perodo violento de guerra
139
Id., ibid, p. 140.
140
Na linha de que Grcio, apesar de todas as amarras estabelecidas ao poder soberano, fez, em De
jure belli, uma defesa notria do absolutismo monrquico, ver TIERNEY, Brian. Ibid, p. 336-337.
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civil, que ps em campos opostos os defensores da coroa e os do sistema
misto de governo personifcado pelo parlamento.
A primeira formulao conceitual clara do conceito de soberania no
pensamento poltico ingls e que obteve xito nas questes que haviam
ocupado a ateno de Grcio foi feita por Thomas Hobbes, no Leviat
(1651).
141
O flsofo optou por uma soluo inovadora com vistas a
resolver o problema do dualismo que opunha governante e povo como
titulares do poder soberano. Fazendo uso de uma lgica frrea, procurou
extinguir por completo qualquer concepo que atribusse personalidade
jurdica comunidade como tal. Em lugar de falar em prerrogativas da
comunidade ou povo, Hobbes preferia referir-se aos indivduos isolados
como titulares de direito em face do Estado por eles mesmos criado.
Para Hobbes, designar a multido como a comunidade, isto , o
povo, constitua nada mais nada menos do que um erro de linguagem.
Ele, no entanto, no negava que o povo governasse a sociedade poltica.
Na verdade, para o autor do Leviat, o governo popular se materializava
justamente na fco de que a vontade do governante, independentemente
do fato de este ser uma pessoa fsica ou um conjunto de pessoas, era a
expresso da vontade de cada indivduo tomado isoladamente. Hobbes
abandona, dessa forma, a antiga crena em uma relao contratual entre
governante e governados em favor de uma construo em que todos os
indivduos abrem mo de sua liberdade irrestrita em favor do Estado.
142

Esse , precisamente, o seu entendimento do contrato social. Hobbes
acompanha Grcio na tentativa de assimilar a vontade da comunidade
141
Para uma ideia clara e abrangente do pensamento poltico de Hobbes, ver os captulos 5
(Leviathan: Liberty redefined, p. 124-178) e 6 (Liberty and political obligation, p. 178-211)
em SKINNER, Quentin. Hobbes and Republican Legacy. Cambridge: Cambridge University
Press, 2008.
142
Conforme ensina Renato Janine Ribeiro, na tradio contratualista s vezes se distingue o
contrato de associao (pelo qual se forma a sociedade) do contrato de submisso (que institui um
poder poltico, um governo, e firmado entre a sociedade e o prncipe). A novidade em Hobbes
est em fundir os dois num s. No existe primeiro a sociedade, e depois o poder (o Estado).
Porque, se h governo, justamente para que os homens possam conviver em paz: sem governo,
ns nos matamos uns aos outros. Por isso, o poder do governante tem de ser ilimitado (...) Para
montar o poder absoluto, Hobbes concebe um contrato diferente, sui generis. Observemos que
o soberano no assina o contrato este firmado apenas pelos que vo se tornar sditos, no
pelo beneficirio. Por uma razo simples: no momento do contrato no existe ainda soberano,
que s surge devido ao contrato. Disso resulta que ele se conserva fora dos compromissos, e
isento de qualquer obrigao. RIBEIRO, Renanto Janine. Hobbes: o medo e a esperana. In:
WEFFORT, Francisco (org). Os clssicos da poltica. So Paulo: tica, 1998, vol. 1, p. 62-63.
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vontade do governante (que, repita-se, pode ser o monarca, o parlamento,
ou ambos, dependendo do sistema de governo em questo). Ele identifca
no populacho uma vontade unifcada apenas no instante em que seus
membros abrem mo da liberdade irrestrita do estado de natureza, em
benefcio do Estado. Se o povo mantm, em face do Leviat, algum
direito, apenas em nvel individual. O gozo de qualquer prerrogativa
pessoal diante do Estado est limitado ao propsito bsico do contrato
social: a preservao do bem maior, isto , da vida.
A viso hobbesiana do contrato social consequncia lgica da
aplicao do conceito de soberania. Da afrmativa de que nenhum
contrato poderia ser feito com o soberano decorre que este no poderia
ser submetido a nenhum tipo de pacto. O titular do poder soberano,
exceo do dever de preservar a vida dos sditos, no conhece nenhuma
conteno. Ele absorve, na sua pessoa, a personalidade, os direitos de
propriedade e a prpria conscincia dos sditos. Para Hobbes, assim
como para Bodin, independentemente da forma assumida pelo Estado
(monarquia, aristocracia, democracia), o titular do poder soberano
expressa, na prpria vontade, o direito pblico.
No Estado hobbesiano, o valor atribudo liberdade e igualdade
relativizado. A igualdade, afnal, o fator que leva guerra de todos.
Ao afrmar que os homens so iguais, Hobbes no faz uma proclamao
revolucionria contra o Antigo Regime. Diz apenas que dois ou mais
homens podem querer o mesmo bem e, por isso, vivem em estado de
tensa competio. A liberdade, por sua vez, tambm deixa de ser um
valor. No captulo XXI do Leviat, o autor reduz a liberdade a uma
determinao fsica, aplicvel a qualquer corpo. Com isso, praticamente
elimina o valor, a seu ver retrico, da liberdade como clamor popular,
como princpio pelo qual os homens lutam e morrem.
143
143
(...) coisa fcil os homens se deixarem iludir pelo especioso nome de liberdade e, por falta
de capacidade de distinguir, tomarem por herana pessoal e direito inato aquilo que apenas
direito do Estado. E quando o mesmo erro confirmado pela autoridade de autores reputados
por seus escritos sobre o assunto, no de admirar que ele provoque sedies e mudanas de
governo. Nestas partes ocidentais do mundo, costumamos receber nossas opinies relativas
instituio e aos direitos do Estado, de Aristteles, Ccero e outros autores, gregos e romanos,
que viviam em Estados populares, e em vez de fazerem derivar esses direitos dos princpios da
natureza os transcreviam para seus livros a partir da prtica de seus prprios Estados, que eram
populares. Tal como os gramticos descrevem as regras da linguagem a partir da prtica do
tempo, ou as regras da poesia a partir de Homero e Virglio. E como aos atenienses se ensinava
(para neles impedir o desejo de mudar de governo) que eram homens livres, e que todos os que
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Hobbes foi mais longe do que Bodin. Este, conforme se viu, inseriu o
poder soberano no contexto de um contrato entre o governante e o povo.
A consequncia acarretada foi a de o governante, em Bodin, encontrar-se
limitado pelo direito natural e pelo direito costumeiro. Em Hobbes,
contudo, o Estado ilimitado, ilimitvel, irresponsvel e onipotente. Ele
no acredita na existncia das leis no escritas do direito natural, apenas
no comando gerado pelo direito positivo legislado pelo Leviat. No que
se refere ao direito costumeiro, Hobbes acredita na sua validade, mas
ressalva que ela s se justifca pela aquiescncia tcita do soberano: basta
ele no estar de acordo com uma norma costumeira para que ela perca
imediatamente seu poder de mando, independentemente do fato de ter
sido observada ao longo dos sculos.
A obra de Hobbes foi decisiva para que o conceito de soberania
passasse a ocupar a posio central hoje reconhecida no pensamento
poltico. Depois dele, poucos autores atreveram-se a defender teorias
de soberania limitada ou compartida. A nica exceo digna de nota
continuou a ser a dos reinos de lngua alem, onde viveu e trabalhou,
em poca muito posterior, Leibniz, para quem o conceito de soberania
no passava de uma construo acadmica, uma vez que toda autoridade
humana , necessariamente, relativa e condicionada.
verdade que as formulaes de Hobbes no foram universalmente
aceitas por seus contemporneos. Mas elas se tornaram a fora motora
em todos os debates subsequentes sobre o assunto. Possibilitaram
e aceleraram o processo de mudana das premissas subjacentes s
discusses polticas, que deixaram defnitivamente de ser teolgicas e
passaram a ser racionalistas. Dado o pouco desenvolvimento das formas
e dos rgos de governo de seu tempo (inclusive no sempre presente e
viviam em monarquia so escravos, Aristteles escreveu em sua Poltica (livro 6, captulo 2):
na democracia deve supor-se a liberdade, porque geralmente reconhecido que ningum livre
em qualquer outra forma de governo. Tal como Aristteles, tambm Ccero e outros autores
baseavam sua doutrina civil nas opinies dos romanos, que eram ensinados a odiar a monarquia,
primeiro por aqueles que depuseram o soberano e passaram a partilhar entre si a soberania de
Roma, e depois por seus sucessores. Atravs da leitura desses autores gregos e latinos, os homens
passaram desde a infncia a adquirir o hbito (sob uma falsa aparncia de liberdade) de fomentar
tumultos e de exercer um licencioso controle sobre os atos de seus soberanos. E por sua vez o
de controlar esses controladores, com uma imensa efuso de sangue. E creio que em verdade
posso afirmar que jamais uma coisa foi paga to caro como estas partes ocidentais pagaram o
aprendizado das lnguas grega e latina. HOBBES, T. Leviat, cap. XXI, p. 132. Apud RIBEIRO,
Renato Janine. Ibid, p. 67.
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particular caso ingls), as ideias hobbesianas tornaram-se presa fcil de
muitos crticos, que as interpretaram no sentido de assimilar o soberano
ao monarca, o que no era necessariamente o caso para Hobbes. Este
foi identifcado com defensor do absolutismo monrquico por muitos
de seus sucessores, em poca que se clamava por formas de governo
mais fexveis.
1.7 Depois de Hobbes: da soberania do governante soberania
popular

Na segunda metade do sculo XVII, o desafo das comunidades
polticas europeias mais avanadas foi acomodar a ideia de soberania,
conceito que se tornou imprescindvel com Hobbes, necessidade de
uma moldura constitucional para o exerccio do poder. Na Inglaterra,
aps o perodo da Restaurao, a reao quele autor no foi no sentido
de rejeitar o conceito, mas no de insistir na titularidade inalienvel por
parte do povo, por ele integralmente transferida para o Estado. Passou-se
a falar, ento, diante da necessidade inexorvel de governo, na partio da
autoridade poltica em vrios rgos independentes. De acordo com essa
nova concepo, o povo constitua o titular latente do poder soberano,
que passava a ser ativo em caso de dissoluo do governo; o legislativo
constitua o rgo governante supremo enquanto perdurasse o governo,
podendo ser dissolvido a qualquer momento pelo povo; o Poder Executivo
(o monarca), por sua vez, era supremo apenas na medida em que atuava
de acordo com as leis aprovadas pelo parlamento.
Esse conjunto de ideias, que na Inglaterra foram brandidas com
vigor pelos Whig, representam desvios considerveis com relao s
teses originais de Hobbes. verdade que no caso de Locke, um dos
principais defensores das teses de extrao Whig, h inegveis pontos de
contato com aquele autor. Um exemplo que tanto no caso de um quanto
no de outro, o Estado se originava a partir do indivduo isolado e suas
prerrogativas nada mais eram, em ltima instncia, do que a associao
dos direitos particulares dos sditos. No se devem ignorar, no entanto,
as importantes diferenas entre ambos.
Uma primeira distino est, precisamente, na insistncia de que a
titularidade inalienvel do poder soberano estava e permanecia em mos
do povo. Locke explicava a origem do Estado no a partir de um ato
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75
de submisso dos indivduos reunidos, como Hobbes, mas por meio do
contrato social. O contratualismo, para Locke, em nada se assemelha ao
contrato hobbesiano. Em Hobbes, os homens frmam entre si um pacto de
submisso pelo qual, visando preservao de suas vidas, transferem a
um terceiro (o monarca ou a assembleia) a fora coercitiva da comunidade
e trocam voluntariamente sua liberdade pela segurana oferecida pelo
Estado. Em Locke, o contrato social um pacto de consentimento em
que os homens concordam livremente em formar a sociedade civil para
preservar e consolidar ainda mais os direitos que detinham originalmente
no estado de natureza. No estado civil, os direitos naturais inalienveis
do ser humano vida, liberdade e aos bens esto mais bem-protegidos
sob o amparo da lei, do rbitro e da fora comum de um corpo poltico
unitrio.
144

Uma segunda distino diz respeito ao escopo do poder estatal e
extenso dos direitos individuais inerentes, uma vez frmado o contrato
social. Nessa temtica, a posio de Hobbes , como se viu, extrema:
ao substituir o direito natural pelo comando transmitido pelo direito
positivo, ele concedeu autoridade soberana a maior amplitude possvel.
Enfatizou, assim, que o papel do soberano era criar do nada um sistema
de normas morais e legais. Para Locke, em contraposio, os direitos
pessoais e a propriedade individual eram anteriores a qualquer forma
de organizao social ou poltica. Constituam realidades inviolveis
que poderiam ser confadas ao poder poltico para a sua proteo e que
justifcavam o recurso revolta popular.
145
Spinoza chegou a desenvolver
argumentao assemelhada a essa (ainda que concordasse com Hobbes
em que o sdito no detinha direitos antes da constituio do poder
soberano) ao afrmar que o indivduo entregava seus direitos pessoais no
ao Estado, mas comunidade. Uma vez que o que caracteriza o homem
, para Spinoza, a liberdade, todas as formas de governo que se afastam
da democracia consistem em desvios do padro desejvel. Pufendorf,
fnalmente, inseriu moldura constitucional entre o contrato social e o
ato individual de submisso, de modo a obrigar o governante. Isso no
era, de seu ponto de vista, incompatvel com a teoria da soberania: ser
144
ALMEIDA MELLO, Leonel Itaussu. John Locke e o individualismo liberal. In: WEFFORT,
Francisco (org.). Ibid, p. 86.
145
Sem dvida, muitos dos argumentos centrais de Locke podem ser compreendidos a partir de
sua prpria condio pessoal como integrante de uma classe mdia ascendente.
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soberano era sinnimo de ser absoluto, mas no absolutista com relao
comunidade.
Todas essas ideias estiveram crescentemente em voga desde sua
concepo, entre 1660 e 1670. Na Inglaterra, levaram consolidao
do Estado soberano parlamentar, aps a expulso dos Stuart em 1689,
e aceitao incontroversa da tese da personifcao do corpo poltico
no parlamento (King-in-Parliament), expressa pela primeira vez ainda
durante a dinastia Tudor. No continente, o reconhecimento dos direitos
populares entrou em choque com o fortalecimento da monarquia, que
no dava sinal de aceder ao constitucionalismo. Essa tenso entre os
direitos comunitrios e os direitos monrquicos teve, como um de seus
resultados, a teoria de Montesquieu (adotada posteriormente pelos
Founding Fathers da Constituio norte-americana), que prope a
partio do poder soberano.
146

No parece exagerada a afrmativa de que a doutrina da soberania
popular alcanou seu znite com Rousseau.
147
Na verdade, a doutrina
foi reafrmada, em diversas ocasies, aps a publicao do Contrato
Social (1756), mas nunca em termos essencialmente diferentes daqueles
nos quais a expressou o autor suo. Em fns do sculo XVIII, com as
revolues americana e francesa, j era essa a tese prevalecente nas
sociedades polticas mais avanadas do Ocidente. interessante observar,
nesse processo, como Rousseau tentou abolir um dos elementos essenciais
que tanto contriburam para o surgimento do conceito de soberania: a
separao entre a comunidade poltica e o Estado.
H vrias afnidades entre o Contrato Social e o Leviat. Rousseau
tomou cada um dos elementos que Hobbes havia utilizado para
caracterizar a soberania do governante, independentemente da forma
de governo, e os utilizou para descrever a soberania popular. Assim
como Hobbes, ele abominava a fco de um contrato entre o povo e o
governante e preferia a ideia da submisso do indivduo e seus direitos ao
Estado. Assim como Hobbes, ele insistia no carter ilimitado da soberania
do Estado. Diferentemente de Hobbes, porm, ele identifcava o Estado
146
Segundo Hinsley, a teoria de Montesquieu se origina em uma leitura equivocada da
experincia inglesa de governo misto. Afinal, desde sua primeira formulao por Bodin, uma
das caractersticas definidoras do poder soberano , justamente, sua unidade. HINSLEY, F. H.
Sovereignty, p. 152.
147
GIERKE, Otto. Ibid, p. 183.
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com a comunidade, isto , com o corpo poltico que se constituiu no
momento em que os indivduos estabeleceram o contrato social.
Locke chegou quase to longe quanto Rousseau ao insistir que o
governo era apenas o fel depositrio, em confana da comunidade, do
Poder Executivo. Em Locke, os traos de ascendncia contratualista
restringiram, no entanto, o direito popular insurreio s ocasies em que
o governo trasse a confana dos cidados ou falhasse ao desempenhar
apropriadamente suas funes. Para Rousseau, a prerrogativa da
insurreio constitua um direito popular permanente, uma vez que o
povo era o titular do poder soberano, que no podia ser restringido por
arranjos constitucionais ou legais. Nessa equao, o governante nada
mais do que o executante no soberano dos comandos emitidos pela
comunidade.
148
Coerente com essas premissas, ele rejeitava qualquer
noo constitucionalista, como a diviso de poderes.
Rousseau reverteu a tese de Hobbes de que o Estado dominava a
comunidade que o havia criado ao mesmo tempo em que permanecia
separado desta de forma defnitiva. Permitiu, assim, que a comunidade
cingisse o Estado. O governo, ainda que necessrio, constitua apenas
atividade dependente de parte de uma instituio no soberana. Na
tentativa de fundamentar a fco da personalidade unitria do Estado,
Rousseau teve de recorrer ao artifcio da vontade geral, que no se
confundia com a vontade da maioria, nem com a vontade de todos.
149

Hinsley opina que, em funo das difculdades de Rousseau em
basear a personalidade una do Estado na unio estvel da comunidade
148
A comunidade , em Rousseau, o nico elemento determinante no funcionamento da mquina
poltica. Nessas condies, esto dadas todas as condies para a realizao da liberdade civil,
pois o povo soberano, sendo ao mesmo tempo parte ativa e passiva, isto , agente do processo
de elaborao das leis e aquele que obedece a essas mesmas leis, tem todas as condies para
se constituir como um ser autnomo, agindo por si mesmo. H assim, uma conjugao perfeita
entre liberdade e obedincia. Obedecer lei que se prescreve a si mesma um ato de liberdade,
frmula que seria desenvolvida mais tarde por Kant. NASCIMENTO, Milton Meira. Rousseau:
da servido liberdade. In: WEFFORT, Francisco (org.). Os clssicos da poltica. So Paulo:
tica, 1998, p. 196.
149
Rousseau sempre demonstrou grande cuidado em indicar os riscos de um governo se desnaturar
e se constituir em ameaa ao povo. No livro III do Contrato, depois de frisar o carter do governo
como um corpo submisso autoridade soberana, depois de reconhecer a sua necessidade, passa
a enumerar os riscos da sua instituio, sua tendncia a se degenerar. O governo tenderia, assim,
a ocupar o lugar do soberano, a constituir-se no em um corpo submisso, como um funcionrio,
mas como o poder mximo, invertendo portanto os papis. Em vez de submeter-se ao povo, o
governo tende a subjug-lo. NASCIMENTO, Milton Meira. Ibid., p. 197.
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com o governante, todas as tentativas subsequentes nesse sentido no
passaram de repeties de Hobbes ou, alternativamente, de repeties
de crticas constitucionalistas a ele. No primeiro caso estaria Hegel,
para quem seria uma lei da Histria que a nao se aperfeioaria at o
estgio de unio orgnica com o Estado.
150
No segundo caso, por sua vez,
incluir-se-ia a obra de Kant, quem, tendo aceito o princpio da soberania
popular, insistiu em que o Estado era o agente e representante da vontade
geral, o qual teria absorvido em si todos os direitos populares. Consciente
das difculdades em compatibilizar a norma da soberania popular com as
necessidades prticas da organizao poltica, preferiu concentrar-se menos
na questo da origem do Estado do que na forma constitucional que este
deveria assumir. Kant acreditava, em face do problema prtico de que a
diviso de poderes limitava a liberdade do Poder Executivo, que um passo
adicional deveria ser dado. Esse passo constitua em substituir a soberania
latente do povo e a soberania efetiva do governante pela soberania abstrata
do Estado que, para ele, era sinnimo da Razo Universal.
Em concluso dessa primeira parte do captulo, pode-se dizer que
a consolidao do princpio da soberania popular se realizou de forma
concomitante com a criao do Estado constitucional. Ao longo desse
processo, estabeleceu-se um poder central unitrio e foram superados os
resqucios de fragmentao dentro do Estado. Isso exigiu que uma parcela
sufcientemente grande da populao aceitasse a organizao do Estado, o
qual passou a orientar seu poder de mando de acordo com as necessidades e
exigncias da comunidade. Conforme mostra Hinsley, a soberania s surge
quando a comunidade e seu governo a sociedade e o Estado , embora
diferenciados um do outro, esto tambm em certa medida integrados.
Nesse contexto, o titular do poder soberano aquele que detm a funo de
representar o poder, independentemente da forma especfca de objetivao
que se utilize em cada caso (o Parlamento, a Constituio, a lei costumeira
e, uma vez que nem sempre possvel descrever com preciso absoluta os
termos polticos, o povo ou o Estado, qualquer que seja a forma de acordo
com qual sejam concebidos). Essa formulao, ainda que em certa medida
imprecisa, indica, nos limites do que possvel dizer, que a extenso exata
da ideia de soberania se encontra no compromisso, frequentemente instvel,
entre o governo e a comunidade que lhe deu origem.
150
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79
1.8 Soberania, direito e coero aps a Primeira Guerra Mundial

Direito e coero so dois termos que, conforme se viu, polarizam
o entendimento do conceito de soberania. Em sentido mais amplo do
que o usual, podem ser utilizados para se referir ao poder de direito
e ao poder de fato, ou, ainda, jurisprudncia e poltica. As razes
de ambos os termos podem ser encontradas em autores to diversos
quanto Bodin, Hobbes, Locke e Rousseau. A clivagem persiste na obra
de autores contemporneos, os quais refetem essa dicotomia de formas
diversas.
Do ponto de vista jurdico, necessrio iniciar por Hans Kelsen, autor
que inspirou as concepes de paz internacional e da Liga das Naes
no primeiro ps-guerra. Kelsen foi herdeiro da teoria pura do direito
de Kant, que infuenciou de forma profunda sua maneira de conceber o
direito e, juntamente com ele, o conceito de soberania. Seu foco principal
de anlise o direito positivo, isto , o direito real e normativo, relativo
a comunidades especfcas e localizadas. No pensamento de Kelsen,
o direito se diferencia de forma clara tanto da poltica (ou da flosofa
poltica, campo do dever ser) quanto da sociologia (campo da conduta
real dos indivduos).
151

Para Kelsen, o Estado se resume a um sistema de normas. A teoria
geral do Estado nada mais , para ele, do que um prolongamento da
teoria do direito. O que confere realidade ao Estado o ordenamento
jurdico.
152
Todas as questes da teoria do Estado se resumem, assim,
a questes jurdicas, uma vez que, no sistema kelseniano, a fora se
submete ao direito. Kelsen defne o territrio como a esfera espacial
onde o Estado exerce seu controle jurdico de forma efciente. O povo,
por sua vez, nada mais do que o conjunto de pessoas sobre o qual a
ordem jurdica aplicada. O poder um elemento cuja manifestao
disciplinada pelo Estado, a no ser que o prprio ordenamento jurdico
decida em sentido contrrio.
No pensamento desse autor, h uma unidade fundamental entre o
direito nacional e o direito internacional.
153
O carter particular do direito
151
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. So Paulo: Martins Fontes, 2000
[1965], p. XXVII-XXIX.
152
Id., ibid, p. 261-4.
153
Id., ibid, p. XXXI, 462-3 e captulo VI.
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internacional se origina na especifcidade da comunidade cosmopolita que
lhe d origem. ideia de que os Estados criam o direito internacional por
meio dos tratados, Kelsen contrape o argumento de que, em realidade,
o agente responsvel a prpria comunidade internacional. A esfera
externa seria, dessa forma, refexo do mbito interno, em que o Estado
cria o ordenamento jurdico domstico.
Os Estados constituem necessidade lgica para a existncia do direito
internacional, que o ponto de partida do arcabouo terico desenvolvido
por Kelsen. O direito internacional no s pressupe os Estados, mas
tambm os determina. A comunidade internacional , nesse contexto, a
entidade capaz de obrigar juridicamente seus elementos. Isso signifca
que a comunidade internacional dispe, no pensamento de Kelsen, da
mesma ascendncia que o Estado exerce sobre os indivduos. A coerncia
do sistema repousa sobre a premissa de que o Estado, nica instncia
capaz de aplicar o ordenamento jurdico aos indivduos, precisamente
quem delibera, com os pares, acerca das normas internacionais. Em
suma, o direito internacional que defne as esferas temporal e espacial
de sua aplicao, segundo Kelsen. Ele rejeita, dessa forma, a concepo
de soberania estatal e opta, em lugar dela, pela primazia incontestvel
do direito internacional.
Outra concepo que privilegia o direito em detrimento da coero
a de Edgar Bodenheimer, autor que entende o poder como a capacidade
de um indivduo ou grupo para levar adiante sua vontade, a despeito de
outros indivduos ou grupos.
154
Segundo Bodenheimer, haveria formas
extremas em que o poder seria levado s suas ltimas consequncias. De
um lado est a anarquia, situao em que todos os membros da sociedade
detm poder ilimitado para agir. Dada a natural desigualdade entre os
homens, bem como a ausncia de bondade natural intrnseca, a situao
anrquica favoreceria o domnio dos mais fortes sobre os mais fracos. No
extremo oposto, Bodenheimer identifca o despotismo, em que apenas
um detm o poder ilimitado sobre os que esto sob seu jugo.
155
Na concepo de Bodenheimer, o direito seria uma espcie de
meio termo entre a anarquia e o despotismo. Por um lado, evita o poder
ilimitado de parte de atores singulares; por outro, de parte do prprio
154
BODENHEIMER, Edgar. Teora del Derecho. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1946,
p. 20.
155
Id., ibid, p. 23-8.
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81
governo. Sua funo restringir o raio de ao tanto dos atores privados
quanto do Estado. Nesse sistema, o poder puro e o direito puro constituem
polos opostos entre os quais se situam as distintas sociedades. Nestas, o
direito parte do extremo em que se encontra em situao de supremacia
absoluta, deslocando-se em direo ao poder.
156
Bodenheimer considera ilusrias quaisquer propostas de se submeter
o direito ao Estado ou, inversamente, de se submeter este ao direito. Nada
estaria mais distante de sua compreenso do que consider-los como
diferentes aspectos de uma mesma realidade, com valor idntico. Para
ele, a relao entre Estado e direito diferente em cada caso observvel,
conforme as formas sociais concretas tendam mais para o polo do direito
ou o da coero.
157
Linha totalmente distinta das de Kelsen e Bodenheimer, uma vez que
seu enfoque primordial menos o direito do que a coero, adotada por
Carl Schmitt. Este se situa na mesma tradio iniciada por Maquiavel
e Hobbes, em que a teoria poltica vista segundo critrios prprios,
ocupando assim posio autnoma em relao ao direito, jurisprudncia
e moral. Ele se apoia em Maquiavel para afrmar que a poltica visa
a fns especfcos e no a valores, e estuda as consequncias desse
desenvolvimento no surgimento do Estado e na concepo de ditadura.
158
Schmitt acredita que no estado de exceo, isto , na ditadura, que
se evidencia quem domina o Estado de fato, pois s ento possvel
identifcar o agente em condies de declarar o estado de exceo ou de
normalidade institucional. Para ele, o regime de exceo tem o sentido
original de ditadura comissria, em que a validade da constituio
temporariamente suspensa, tendo em vista o objetivo de facilitar a
reforma do Estado ou a superao de alguma crise. O ditador , nesse
contexto, representante do verdadeiro soberano e goza de poderes
supralegais enquanto durar o regime excepcional, dentro de determinados
parmetros legais.
159
Para se caracterizar como soberana, uma ditadura deve
fundar-se em fnalidade que se encontra fora do ordenamento constitudo
e que implica o reordenamento deste. De maneira mais precisa, a ditadura
exige, para se consubstanciar, a existncia de um inimigo a ser eliminado,
156
Id., ibid, p. 29-43.
157
Id., ibid, p. 63-78.
158
SCHMITT, Carl. La Dictadura. Madrid: Alianza Editorial, 1985 [1931], p. 40-4.
159
Id., ibid, captulo 1.
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como um invasor externo, ou uma situao de crise interna, que deve
ser controlada a qualquer custo.
160
Assim, para Schmitt, a soberania se
constitui, factualmente, na realidade da luta pelo poder. o soberano
quem domina o Estado, ou seja, quem decide sobre o estado de exceo
e quem determina por quanto tempo este deve perdurar.
161
Um segundo autor que tambm se atm ao polo da coero ou,
mais especifcamente, ao modo como as coisas so em oposio ao
ponto de vista ideal do direito, Hermann Heller. Como Kelsen, ele
escreveu na poca do ps-guerra. Enquanto Kelsen prope um direito
internacional puro e abstrato, desvinculado das particularidades estatais e
que submeteria os pases por ser anterior a eles, Heller prope os Estados
soberanos como unidades fundamentais e constituintes daquele direito.
So os Estados, em sua concepo, anteriores ao direito internacional,
e no o contrrio.
162

Em Heller, o direito internacional , assim, uma conveno entre
vontades autnomas. Nenhuma unidade est obrigada a frmar tratados
com as outras, mas, na medida em que o faa, submete-se s regras
objetivadas e a uma relao de subordinao. Dessa forma, a nica
limitao a que o Estado se submete aquela acatada pela prpria vontade
soberana. Se o direito internacional constrange o Estado de alguma forma,
apenas porque este consente em que isso ocorra. A afrmativa de que
o direito internacional limita a soberania estatal deve ser relativizada e
compreendida, assim, em seu contexto especfco.
163
O soberano de Heller livre para romper e recompor o ordenamento
jurdico sempre que necessrio e detm a faculdade de contratar
externamente em seus prprios termos. As prescries do direito
internacional s tm validade domstica uma vez internalizadas pelo
Estado soberano, que o nico capaz de validar ou reformar a norma
jurdica. Se o direito internacional a unio de vontades autnomas,
o direito interno imposto pelo soberano queles a quem as normas
se destinam. Como Kelsen, ele considera como direito apenas as
normas positivas, ou seja, as normas que se referem especifcamente
160
Id.,, ibid, captulo 3.
161
Id., ibid, p. 49.
162
HELLER, Hermann. La soberana: contribucin a la teora del derecho estatal e del derecho
internacional. Santiago de Chile: Unam y FCE, 1995.
163
DE LA CUEVA, Mario. Estudio Preliminar. In: HELLER, H. Ibid.
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83
comunidade qual se aplicam. O direito , ademais, estabelecido a
partir da autoridade da prpria comunidade, com o propsito de limitar
normativamente sua conduta. Nesse contexto, o soberano constitui
uma parcela da comunidade que detm o poder de positivar normas, de
reconhecer sua correspondncia com as realidades do Estado e de lhes
conferir validade.
Heller entende o carter positivo do direito como expresso
do corpo social, que quer se perpetuar no presente e se projetar
no futuro. O indivduo tem, nesse contexto, importncia particular.
164

Diferentemente de Kelsen, para quem o direito existia de forma abstrata
e independente, em Heller o indivduo (o povo) que porta a vontade
geral e que detm a prerrogativa de positivar normas e de assumir o
papel de soberano.
165

1.9 Por outras histrias do conceito de soberania

Com o objetivo de completar o exame dos fundamentos tericos do
conceito de soberania em sua dimenso interna, torna-se necessrio dizer
algumas palavras sobre os desdobramentos mais recentes nos estudos
sobre o tema. Nas sees anteriores, procurou-se responder pergunta
acerca do que esse conceito seminal, como surgiu e se consolidou no
pensamento poltico ocidental. Nesse percurso, os mestres foram Bodin,
Hobbes e Rousseau, entre tantos outros. Na primeira metade do sculo XX,
viu-se como o entendimento do conceito esteve matizado pela ciso entre
direito e fora. Hoje, porm, o interesse despertado pelo tema parece estar
menos relacionado com a busca de uma defnio unvoca e permanente
do que com o fato de a evoluo conceitual traada acima no se revelar
to til para iluminar uma srie de fenmenos que adquiriram grande
importncia, como o desmoronamento das separaes rgidas entre as
esferas interna e externa do Estado.
O tratamento recente acerca da evoluo do conceito exemplifcado
por Onuf, no por esgotar todos os seus aspectos, mas porque empreende
164
Ao reconhecer o papel do povo na tomada de decises, Heller se aproxima de Laski. Na
verdade, Laski rejeita um monismo social radical, divinizador do Estado, segundo o qual este
seria portador de interesse prprio que transcende o interesse de seus componentes. Em outras
palavras, afirma que se determinada resoluo estatal conta com o apoio do povo ao qual ela se
refere, isso se deve coincidncia dos interesses de ambos.
165
HELLER, H. Ibid., p. 193-4.
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dilogo prprio e frutfero com o enfoque descrito nas sees precedentes.
Onuf dialoga de maneira pessoal com a viso cannica do surgimento
e da evoluo do conceito de soberania da maneira como relatada em
manuais como os de Hinsley e Laski.
Um ponto chama a ateno do leitor logo de incio: a rejeio de
qualquer carter teleolgico ou evolutivo, no sentido de progresso, no
curso da consolidao do Estado e da sociedade internacional, por meio
da ideia de soberania. Antes, entende-o como fruto de um conjunto
de circunstncias histricas especfcas, s quais vem somar-se a ao
humana.
Preliminarmente necessrio, porm, indagar acerca da utilidade de
investigar o conceito a partir de novas premissas, com vistas a articular
histria distinta dessa concepo, nos moldes do que conclama Onuf
ao defender uma histria conceitual para o termo.
166
Segundo esse
enfoque, um conceito no pode ser examinado isoladamente do discurso
poltico no qual est inserido. O uso de um termo no discurso pode levar,
no entanto, a inovaes conceituais, ainda que essa no seja a inteno
do agente lingustico.
Um primeiro ponto o de que se o conceito de soberania constitui
uma criao humana, ento esta deve ser entendida a partir de sua relao
com a realidade poltica e com o processo de conhecimento prprio de
cada perodo de sua evoluo. Essa preocupao origina-se em uma
observao de Nietsche, para quem s se pode defnir aquilo que no
tem histria.
167
Evita-se, assim, a discusso sobre o que soberania e
passa-se a examinar como essa ideia tem sido concebida e expressa ao
longo do tempo. O argumento principal nessa linha de pesquisa o de que
soberania e epistemologia se relacionam de forma mtua e historicamente
166
ONUF, Nicholas Greenwood. The Republican Legacy in International Thought. Cambridge:
Cambridge University Press, 1998, p. 116. In search for coherence, a different kind of story is
called for, one that avoids both the undue texturing of histories of ideas and the artificiality of
histories of political thought. A candidate of recent vintage is conceptual history. Conceptual
historians start with the assumption that concepts ought not be detached from the political
discourse within which they are embedded. This is so because concepts constitute such discourse.
They do so through the conduct of arguments which, though responsive to events, we can see
as having been about concepts.
167
NIETZCHE, Friedrich. Zur Genealogie der Moral. Ditzingen: Reclam, 1988, p. 71.
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85
condicionada.
168
A discusso acerca do signifcado d lugar da funo
desempenhada no corpo do texto.
169
Essa linha de investigao busca, ademais, identifcar as chamadas
descontinuidades epistemolgicas na evoluo do conceito e construir
aquilo que Foucault chama de sua genealogia, entendida como narrativa
episdica e exemplria, que se contrape historiografa tradicional.
170

Essa tarefa s pode ser empreendida a partir do exame de grandes
conjuntos discursivos, sacrifcando-se o detalhe em nome da coerncia
e indicando os momentos de mudana conceitual.
171

Para Onuf, so trs esses momentos: 1) o surgimento da chamada
Modernidade, no sculo XVII; 2) a passagem para o sculo XIX,
quando a Modernidade se consolidou por intermdio da ascenso do
liberalismo e do positivismo; 3) o momento atual, isto , fns do sculo
XX e incio do sculo XXI quando, para muitos, os ideais do liberalismo
e do positivismo passaram a constituir-se em expresses exauridas de
contedo programtico.
172
Os intervalos entre esses perodos assistiriam
lenta, porm inexorvel, consolidao da soberania como conceito central
da prtica e do discurso poltico, bem como de sua condio instrumental
para a construo social do mundo moderno.
173
168
Nas palavras de Bartelson: The relationship between the very term sovereignty, the concept
of sovereignty and the reality of sovereignty is historically open, contingent and unstable.
BARTELSON, Jens. A Genealogy of Sovereignty. New York: Cambridge University Press,
1980, p. 2
169
Id., ibid, p. 5.
170
Nas palavras de Foucault: One has to dispense with the constituent subject, to get rid of the
subject itself, thats to say to arrive at an analysis which can account for the constitution of the
subject within a historical framework. And this is what I would call genealogy, that is, a form of
history which can account for the constitution of knowledges, discourses and domain of objects,
etc. ,without having to make reference to a subject which is either transcendental in relation to
the field of events or runs in its empty sameness throughout the course of history. FOUCAULT,
Michel. Truth and Power. In: GORDON, C. (ed.). Power/Knowledge: Selected Interviews and
Other Writings 1972-1977 by Michel Foucault. New York, 1980: Pantheon, p. 117.
171
ONUF, N. G. Ibid, p. 117.
172
Id., ibid.
173
Para Onuf, o termo Modernidade definido por um conjunto de transformaes conceituais
e materiais que dominou a Europa e a Amrica do Norte ao longo de sculos. O termo refere-se a
um perodo histrico em duas partes: a primeira, de 1600 a 1800 e a segunda, de 1800 aos nosso
dias. Os traos distintivos da Modernidade, para aquele autor, seriam o humanismo, a crena
inabalvel na razo, no individualismo e no mtodo cientfico como instrumento do progresso.
Ver, a esse respeito, The Republican Legacy in International Thought. Cambridge: Cambridge
University Press, 1998, Sovereignty, captulo 5, p. 114.
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86
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Na busca de formas de compreenso alternativas, que fujam
da histria que nos normalmente contada, mas capazes de com
ela dialogar, Onuf apoia-se em vrios autores
174
que identifcam um
trao central pouco explorado quando se defne soberania como a
autoridade fnal e absoluta no seio do corpo poltico: o fato de ela
exercer papel constitutivo interna e externamente. Isso signifca que a
constituio dos Estados e da sociedade por eles formada operada a
partir de uma sequncia de atos em que h, de um lado, a declarao de
independncia de parte de um ator e, de outro, a receptividade (expressa
ou tcita) dos demais pares com relao a essa declarao. Um Estado
considerado soberano na medida em que, tendo se declarado como tal,
ele reconhecido pelos demais como titular dessa condio. Trata-se de
processo lento, mutvel, que combina atos formais e informais, mas que
permanece vlido nos dias de hoje.
O carter jurdico da ideia de soberania, por sua vez, auxilia em que
os Estados possam praticar todos os atos que os defnam como tal. De
acordo com essa viso, o aspecto interno do conceito d aos Estados a
margem de manobra necessria para atuar livremente sobre determinado
territrio e dar plena vazo aos desgnios da Modernidade dentro das
fronteiras nacionais. O aspecto externo, por sua vez, nega qualquer
possibilidade de mudana na forma de relacionamento entre os iguais.
A anarquia reina e, junto com ela, permanecem em estado latente as
possibilidades de confito.
Onuf entende como paradoxal que a concepo tradicional de
soberania proclame ser o conceito indivisvel e que, ao mesmo tempo,
identifque um aspecto interno e outro externo, como fazem Hinsley
e Morgenthau.
175
Para ele, o que distingue o conceito no so essas
dimenses, mas o fato de que a assero de soberania torna o Estado
uma entidade indivisvel. Em face da soberania, uma unidade territorial
174
o caso de WALKER, R. B. J. Sovereignty, Identity, Community: Reflections on the
Horizon of Contemporary Political Practice. In: WALKER, R. B. J.; MENDLOVITZ, Saul
H. Contending Sovereignties: Redefining Political Communities. Boulder: Lynne Rienner
Publishers, 1990, p. 159-160; JAMES, Alan. Sovereign Statehood: The Basis of International
Society. Londres: Allen & Unwin, 1986, p. 278-279; JACKSON, Robert H. Quasi-States, Dual
Regimes, and Neoclassical Theory: International Jurisprudence and the Third World. International
Organization, vol. 41, p. 519. Cambridge, 1987.
175
MORGENTHAU, Hans. Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace. New
York: Alfred A. Knopf, 1967, p. 312-317.
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87
segmentada s pode ser um Estado federal ou uma confederao de
Estados. Inexiste terceira alternativa possvel.
176

Onuf identifca dois registros lingusticos rivais, por ele chamados
de dialetos, que contriburam para a formao do conceito: o
republicano, que justifca a ideia de soberania a partir de preocupaes
com o bem comum, a responsabilidade civil e as formas de governo; e
o imperial, com sua nfase nas questes de poder e nas prerrogativas do
governante.
177
Com a Idade Moderna, o chamado dialeto republicano
passou a prevalecer sobre o imperial, diferentemente do que ocorreu
em perodos anteriores, quando os dois enfoques coexistiram. Essa
prevalncia se deveu a dois conjuntos de fatores relacionados. Em
primeiro lugar, a retrao do discurso teolgico em face do discurso
poltico, que coincidiu com a crescente irrelevncia da Cidade de Deus
como modelo para o mundo terreno e com a deteriorao da posio
privilegiada da Igreja na organizao poltica da cristandade ocidental.
Em segundo lugar, as crescentes discusses acerca da organizao e dos
requisitos ticos da vida pblica, seja como virtude (na Gr-Bretanha) seja
como dever (no Continente), sob a infuncia dos valores protestantes.
A construo de um novo mundo um mundo composto por
Estados no exigiu a criao de uma linguagem totalmente nova, mas,
sim, a adaptao dos dialetos republicano e imperial ao novo conjunto
de circunstncias da Modernidade. Figuras lingusticas que antes
permaneciam isoladas, como as ideias de posse e de direito, passaram a
interligar-se. O conceito moderno de soberania originou-se, nesse contexto,
a partir de trs antecedentes especfcos: a palavra latina majestas, para
designar a formalidade e a dignidade inspiradas por um cargo pblico;
178

176
Onuf. Ibid, p. 123.
177
Id., ibid., p. 124. Como livros que exploram as fontes do dialeto republicano, Onuf cita
SKINNER, Quentin. As fundaes do pensamento poltico moderno. So Paulo: Companhia
das Letras, 2000. Como fonte do dialeto imperial, menciona KOEBNER, Richard. Empire.
Cambridge: Cambridge University Press, 1966; SPRINGBORG, Patricia. Western Republicanism
and the Oriental Prince. Austin: University of Texas Press, 1992; VIROLI, Maurizio. From
Politics to Reason of State: The Acquisition and Transformation of the Language of Politics
1250-1600. Cambridge: Cambridge University Press, 1992; TUCK, Richard. Philosophy and
Government 1572-1651. Cambridge: Cambridge University Press, 1993; BARTELSON, Jens.
A Genealogy of Sovereignty, p. 88-185; PAGDEN, Anthony. Lords of all the World: Ideologies
of Empire in Spain, Britain and France c.1500-c.1800. New Haven: Yale University Press, 1995.
178
Onuf observa, com base em vrios autores, entre os quais Otto Gierke, que a palavra latina
majestas com maior frequncia traduzida por soberania do que qualquer outra. Essa , inclusive,
a acepo consagrada no Oxford Latin Dictionary. Onuf, ibid., p. 126.
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a palavra latina imperium, para designar o poder administrativo supremo
e a noo de domnio;
179
e a doutrina da soberania popular, oriunda do
adgio, prprio da igreja medieval, segundo o qual o povo est acima
dos lderes seculares.
Cumpre diferenciar o termo majestas do carisma (Herrschaft)
weberiano, que constitui atributo pessoal, ainda que possa tornar-se
rotineiro, no caso de passar a ser condio para a materializao do ato de
governar, independentemente do ocupante em questo (situao em que
Weber se refere ao carisma da funo). O importante, aqui, salientar que
o termo majestas transcende o indivduo que ocupa a funo pblica. J
o termo imperium denota, precipuamente, a capacidade de um indivduo
ou de um grupo de indivduos para, com base no direito, dar ordens que
sero obedecidas pelos demais, sem que estes possam comportar-se
de forma similar com relao ao(s) primeiro(s). Isso se materializa em
uma estrutura hierrquica vertical, na qual a responsabilidade reside
no topo, conforme exigido pelo entendimento moderno.
180
O termo
tambm compreende uma dimenso republicana, j consagrada por
Ccero (o dever de governar em nome do povo), que nunca desapareceu
por completo, por mais caprichoso e discricionrio que tenha sido o
comportamento do augusto imperador.
181
Na doutrina de soberania popular, fnalmente (note-se que Onuf
assimila, em sua anlise, a doutrina da soberania do governante s noes
de majestas e de imperium), o trao distintivo passa a ser a concepo
de responsabilidade diante do povo eleitor. Suas origens remontam
aos termos romanos imperium populi (imprio do povo), patrocinium
(protetorado) e tutela (tutela ou guarda).
182
O sentido principal, em todos
179
Koebner insiste, apoiado em Ccero, que o significado preciso do termo o de poder legal
para implementar o direito. KOEBNER. Empire, p. 4. Apud ONUF, Ibid, p. 127.
180
Observe-se que para a teoria funcionalista de extrao do ps-guerra, essa noo de
responsabilidade nada mais do que uma fico. Uma vez que o ato de governar passa a exigir
um aparato administrativo cada vez mais complexo por parte do Estado, as exigncias de
superviso implicadas pela noo de responsabilidade no tm como materializar-se. Nessas
circunstncias, a autoridade passa no s a ser dividida, mas tambm a estar dispersa. Qualquer
noo de autoridade final ou de poder administrativo supremo , nessa concepo, um absurdo
patente. ONUF, N. G. The Republican Legacy of International Thought, p. 128.
181
KOEBNER, Ibid, p. 4, 5 e 11.
182
WATSON, Alan. The Law of the Ancient Romans. Dallas: Southern Methodist University
Press, 1970, p. 40-43.
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os casos, o de um dever pblico que goza de precedncia sobre as
demais obrigaes.
183

Foi a fuso da ideia de soberania popular com as de majestas
e imperium, efetuada pelos publicistas ingleses e franceses, que ao
termo atingir o seu estgio fnal de evoluo. Apenas ento passou
a denotar propriedade intrnseca ao povo, a qual se realiza debaixo
da identidade corporativa do Estado-nao.
184
O governante, nessa
concepo, nada mais do que o guardio/tutor dos interesses da
comunidade.
185
H, porm, outro elemento essencial ao conceito. Trata-se
justamente da concha protetora necessria ao exerccio da soberania.
Esta dada, conforme lembra Onuf, pelo direito de possesso e pelo
uso sobre determinado territrio, que aproxima o Estado soberano do
indivduo titular de direitos segundo a viso liberal. Seu antecedente
histrico se projeta na noo de dominium, ou seja, de propriedade.
186

A formao e a consolidao do conceito de soberania coincidiu
com a consagrao do vernculo como forma de expresso de um novo
mundo, o mundo moderno. Onuf nota que os livros seminais nesse
processo (o Six Livres de La Rpublique, o Prncipe e o Leviat) foram
escritos nas respectivas lnguas nativas, mais prprias ao objetivo
visado do que o latim, meio de expresso do mundo medieval por
excelncia.
187
Puderam, assim, expressar aquilo que lhes teria sido
183
H, porm, nuances importantes em cada um dos termos. No caso da tutela, por exemplo,
existe o entendimento de que o tutelado se tornar responsvel em algum momento, o que por
fim a esse regime jurdico especial. No caso do patronato, essa expectativa de trmino inexiste.
interessante observar que, no sculo XIX, as potncias imperiais europeias trouxeram muitos
pases perifricos para debaixo de seu domnio sob (precisamente) a forma de protetorados.
O termo protetorado descrito, no seminal tratado de direito internacional de Oppenheim, como
uma espcie de guarda internacional. Ver Onuf, ibid, p. 129.
184
Id., ibid., p. 130.
185
Na concepo moderna de soberania, permanecem abertas questes como 1) se o povo
capaz de escolher, por si prprio, o seu bem; 2) a forma de manifestao da soberania popular em
termos de arranjos polticos; e 3) a possibilidade de deposio do governante. Qualquer que seja
a resposta a essas questes (viu-se na primeira parte do captulo como vrios autores ensaiaram,
justamente, respostas a esses questionamentos), o governante visto, necessariamente, como
um guardio dos interesses do povo.
186
TANAKA, Tadashi. State and Governing Power. YANAGIHARA, Masaharu. Dominium and
Imperium. In: ONUMA, Yasaki (ed.). A Normative Approach to War: Peace, War, and Justice in
Hugo Grotius. Oxford: Clarendon Press, 1993, p. 137 e 147, respectivamente.
187
Onuf, Ibid, p. 132.
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impossvel em latim. O oblvio do latim como lngua de aprendizado
foi concomitante, ademais, ao crescente abandono da defesa de formas
de organizao supranacionais no pensamento poltico. Formas
alternativas ao Estado desapareceram paulatinamente, tanto em teoria
quanto na prtica.
188

Onuf no se prope a dar respostas definitivas ao buscar os
antecedentes conceituais da soberania estatal. Em lugar disso, identifca
dialetos e conceitos precursores e indica elementos que iluminam formas
de compreenso acerca de como o mundo ps-moderno se relaciona
com ela. Assim, adianta a ideia de que caso as prerrogativas do Estado
sejam questionadas de forma insistente, como parece ser o caso hoje
com a globalizao, a soberania estatal se decompor em seus trs
componentes fundamentais: majestade (majestas), domnio (imperium)
e tutela (governo em nome do e para o povo).
Cada um desses elementos constitutivos sugere possveis sendas
para compreender alguns fenmenos da ps-modernidade. Onuf nota,
por exemplo, como a consolidao da noo de majestas no aparato
do Estado ilustrada pelo dramtico crescimento dos movimentos
nacionalistas no sculo XIX: ao identifcar-se com a nao, o Estado
tornou-se o objeto inspirador de respeito e de arrebatamento por
excelncia. Nessa linha de raciocnio, cada nao necessita de um Estado
188
Esse ponto ser, precisamente, objeto de anlise cuidadosa por Spruyt, que questiona a
tese de que o sistema internacional composto por Estados soberanos territoriais tenha sido o
resultado inevitvel de um processo de desenvolvimento histrico. Ele tambm questiona que a
supremacia do Estado soberano em face de entidades rivais, como as ligas e as cidades-estado,
possa ser explicada adequadamente por meio de sua capacidade mais efetiva de reunir recursos
para travar a guerra. Spruyt argumenta que o desenvolvimento do comrcio durante a Idade
Mdia tardia levou ao estabelecimento de coalizes sociais distintas na Frana, na Itlia e na
Alemanha. Essas distintas coalizes sociais entre os reis, a aristocracia e a burguesia explicam
o surgimento de diversas formas institucionais. Assim, dependendo do tipo de coalizo social
formada, assistimos ao surgimento de um Estado soberano (Frana), da cidade-estado (Itlia)
ou da liga (Alemanha). Essa variedade de formas institucionais, que eram superiores ao modo
de organizao feudal no que se refere ao seu potencial econmico, afasta, para o autor, a noo
de que a evoluo tenha sido um processo linear. A vitria final do Estado soberano sobre as
alternativas institucionais contemporneas se explica por um processo seletivo em que aquele
demonstrou ser mais capaz de evitar freeriders do ponto de vista interno, bem como ser mais
eficiente no estabelecimento de padres para a moeda e os pesos. Os Estados soberanos tambm
demonstraram ser mais efetivos no reconhecimento e no estabelecimento de relaes mtuas,
o que favorecia sua situao de legitimidade na cena internacional, se comparados s ligas e
s cidades-estado. SPRUYT, Hendrik. The Sovereign State and Its Competitors. Princeton:
Princeton University Press, 1994.
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91
para realizar seu potencial de forma plena, pela via da autodeterminao
dos povos. A experincia recente aponta, no entanto, para a tendncia
contrria, isto , para o fato de que autodeterminao e soberania
parecem no mais apoiar-se de forma inexorvel. A incapacidade de
criar Estados de forma coextensiva com naes tem levado, inclusive,
tendncia contempornea do emprego da nacionalidade contra o prprio
Estado, como exemplifcam os movimentos insurgentes de carter tnico
nos Blcs.
189

Ainda em relao ao termo majestas, Onuf nota que o movimento
original de sua despersonalizao, no aparato impessoal do Estado,
prpria ao sculo passado, se substituiu em nosso tempo pela tendncia
contrria, a de sua personalizao. Assim, lderes procuram conquistar
para si a majestade outrora privativa do Estado; reunies de cpula entre
lderes mundiais tornam-se eventos de carter cerimonial.
190

Outro fenmeno prprio da ps-modernidade, o ressurgimento
internacional de movimentos religiosos, como o islamismo, representa
menos um desafo autoridade suprema do Estado do que asseres de
majestade por instituies que, sculos atrs, perderam a prerrogativa de
sua disposio para aquele. A majestade pretendida pelos movimentos
religiosos de hoje , precisamente, aquela por eles rendida, no passado,
ao aparato estatal. O mesmo argumento vale para os movimentos
seculares. Movimentos planetrios como o de defesa ambiental extraem
seu ethos do sentimento generalizado de arrebatamento diante da biosfera
terrestre. Esse , precisamente, o sentido da afrmao da ativista
Patricia Mische: O planeta terra no reconhece o conceito de soberania
como o conhecemos. A soberania do planeta terra precede e supera as
manifestaes humanas de soberania.
191

Longe de implicar a perda total de majestade pelo Estado, as
tendncias contemporneas exemplifcadas apontam para a sua relativa
189
GOTTLIEB, Gidon. Nation against State: A New Approach to Ethnic Conflicts and the Decline
of Sovereignty. New York: Council of Foreign Relations Press, 1993. O assunto tambm tema
do ultimo livro de SPRUYT, Hendrik. Ending Empire: Contested Sovereignty and Territorial
Partition. Ithaca: Cornel University Press, 2005.
190
Sobre o aspecto cerimonial das cpulas e reunies entre chefes de Estado, ver ONUF, Nicholas.
The paradox of Nonalignment. In: OLSON, William C. The Theory and Practice of International
Relations. New York: Prentice-Hall, 1987, p. 342-346.
191
MISCHE, Patricia M. Ecological Security and the Need to Reconceptualize Sovereignty.
Alternatives, vol. 14, p. 424, 1989.
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dissociao dos demais elementos que compem a soberania estatal
na viso onufana. Tal dissociao tambm visvel no caso de outro
elemento constitutivo da soberania estatal, o de tutela ou governo
para o povo (Onuf cala-se sobre o elemento imperium). Funes de
governana possibilitadas pela arrecadao de impostos, que no passado
foram essenciais ao processo de ascenso do Estado, como a proviso
de segurana e outros servios pblicos, constituem hoje verdadeiros
indicativos de sua viabilidade prtica. Se razovel supor que os Estados
continuaro a existir como instituies de carter hierrquico, em funo
de sua capacidade de atender a uma variada gama de necessidades
da populao, nada impede, na ps-modernidade, que tarefas tpicas
passem a ser incumbncia precpua de outras instituies. o caso de
organizaes burocrticas que recebem fundos governamentais para o
desempenho de funes especfcas outrora realizadas diretamente pela
administrao. Essas organizaes, prossegue Onuf, esto ligadas entre
si por meio de complexa rede de vnculos que, no raro, desconhece
as distines peremptrias, prprias Modernidade, entre as esferas
pblica e privada. O ponto, aqui, que os Estados continuam a suprir
uma srie de bens e servios necessrios ao ato de governar, mas isso
no mais feito de forma exclusiva. Surge, nesse contexto, uma nova
classe, chamada de administrativa, que no composta apenas de
funcionrios pblicos, mas de um conjunto de atores que, funcionalmente,
desempenha atividades que podem ser designadas, em sentido lato, como
de interesse pblico.
192

J se disse que Onuf no oferece respostas defnitivas quanto ao
papel da soberania estatal no mundo ps-moderno. Mesmo assim, sua
sugesto de que necessrio olhar para os componentes da soberania
estatal (majestas, imperium e tutela), que parecem desligar-se uns dos
outros em circunstncias especfcas, ajuda a interpretar fenmenos
prprios vida internacional contempornea. Como se ver mais adiante,
o caso do Haiti parece ser uma dessas situaes, por se tratar de exemplo
em que interessa sociedade internacional (e ao Brasil, em particular)
reconhecer e apoiar a majestas do frgil aparelho de Estado daquele
pas, contribuindo para o seu fortalecimento, a despeito de todas as
difculdades do governo local em cumprir com as funes bsicas de uma
entidade soberana. Nesse caso, v-se com clareza o carter constitutivo
192
Onuf, Ibid, p. 137.
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93
da noo de soberania: o Estado haitiano considerado soberano pela
comunidade internacional, ainda que sua capacidade efetiva de cumprir
com as obrigaes derivadas daquela afrmativa sejam limitadas. Vrias
dessas obrigaes, como o caso do provimento de segurana e servios
bsicos, so desempenhadas pela comunidade internacional, em especial
a misso coordenada pelo Brasil.
1.10 Concluso

Neste captulo, buscou-se traar a evoluo do conceito de soberania
desde sua origem. Tendo como ponto de partida a ciso entre direito e
fora, que intrnseca ao conceito, bem como a defnio formulada
por Hinsley (ela prpria resultado do curso evolutivo que se procurou
esboar), de que por soberania se entende a autoridade poltica fnal e
absoluta, qual no se contrape nenhum rival na rbita interna e que
contrastada por autoridades de igual valor no mbito externo, tal evoluo
foi articulada a partir de uma viso progressiva de seu surgimento e de
sua consolidao no pensamento ocidental.
O desenvolvimento do conceito foi apresentado, assim, como um
processo inextricavelmente ligado ao surgimento e evoluo do Estado.
Nesse sentido, viu-se que a objetivao da ideia de soberania, formulada
pela primeira vez apenas por Bodin, exigiu, como etapas prvias, 1) o
desenvolvimento do Estado e da comunidade poltica como entidades
separadas e autnomas e 2) a elaborao da fco jurdico-poltica
que assimila a vontade geral do Estado. Ao largo desse processo, o
conceito esteve inicialmente associado pessoa fsica do governante,
apenas para ser, em seguida, considerado como uma prerrogativa do
povo, a qual se positiva, segundo a referida fco, nos atos de Estado.
Na seo 1.8, entretanto, viu-se como o conceito de soberania foi
interpretado, no contexto que se seguiu Primeira Guerra Mundial,
a partir da tenso inerente entre direito e fora, entre poder de direito
e poder de fato. Em seguida, apresentaram-se as ideias de um autor
contemporneo que dialoga de maneira prpria com a viso tradicional
da evoluo do conceito, Nicholas Onuf. Sem pretender dar respostas
defnitivas, Onuf esboa elementos de uma histria conceitual da ideia
de soberania ao mesmo tempo em que evita confrontar o leitor com uma
defnio permanente. Identifca nos conceitos de majestas, imperium e
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tutela os seus antecedentes semnticos, aos quais sugere que o analista
contemporneo preste a devida ateno em face das alegaes de que o
Estado teria perdido parte de sua capacidade de exercer plenamente o
poder soberano. Para ele, uma possvel chave para compreender a questo
da soberania na atualidade seria, justamente, sua decomposio nesses
trs elementos. Antecipando o captulo 4, mencionou-se que a atuao
da sociedade internacional, em especial do Brasil, no caso do Haiti,
iluminada pelo argumento onufano, no sentido de se tratar de um caso
em que nos interessa, assim como a outros atores, reconhecer e apoiar a
majestas do aparelho de Estado haitiano, por meio de seu fortalecimento e
pelo auxlio no desempenho de atividades prprias autoridade soberana,
em benefcio de uma ordem mais justa e democrtica.
Ao esboar conceitualmente a evoluo do conceito, Onuf
apresenta a anttese do argumento clssico desenvolvido, entre outros,
por Hinsley: a evoluo da ideia de soberania no o resultado de um
processo evolutivo guiado por foras desconhecidas e maiores, mas
de elementos aleatrios aos quais se vem combinar a ao humana.
O entendimento ps-moderno da soberania o de que esse conceito no
constitui a objetivao (nem o malogro) de promessas iluministas de
qualquer espcie. As difculdades em entender o mundo contemporneo
por meio da clivagem entre o que interno e o que externo indicam
no s que a aplicabilidade do conceito menos imediata, mas tambm
que as prprias condies de gestao de conhecimento com base em
critrios rgidos esto abaladas. Nessas condies, o trabalho diplomtico
de decodifcao da realidade internacional se torna mais complexo e
menos evidente. a esse ponto que se passar no prximo captulo, ao
serem analisadas questes relativas globalizao, dimenso externa
do conceito de soberania e Teoria das Relaes Internacionais (TRI).
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95
Of all social environments within which human beings operate,
the international system is one of the most complex and weakly
institutionalized. It lacks authoritative hierarchies. Rulers are
likely to be more responsive to domestic material and ideational
incentives than international ones. Norms are sometimes mutually
inconsistent. Power is asymmetrical. No rule or set of rules cover
all circumstances. Logics of consequences can be compelling.
Organized hypocrisy is the norm.
Stephen Krasner,
Sovereignty-Organized Hypocrisy
Sobre aquilo de que no se pode falar, deve-se calar.
Wittgenstein, Tractatus logico-philosophicus
193

Neste captulo pretende-se completar as consideraes tericas
desenvolvidas nas pginas precedentes por meio do exame da dimenso
externa do conceito de soberania. Isso ser feito de trs formas:
inicialmente, ser apresentada uma viso geral acerca daqueles fenmenos
193
Wovon man nicht sprechen kann, darber muss man schweigen.
Captulo 2
O conceito de soberania em face da globalizao:
o debate contemporneo em Teoria das Relaes
Internacionais
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BRENO HERMANN
que seriam responsveis pela eroso da soberania estatal no mundo
contemporneo. Sero esboadas as linhas mestras que orientam esse
debate que, em ltima anlise, se refere aos efeitos da globalizao sobre
as prerrogativas exclusivas do Estado. Num segundo momento, mostrar-
se- que o entendimento da temtica relativa eroso da soberania
est igualmente relacionada a uma questo essencialmente terica.
Isso porque a difculdade em compreender o sistema internacional de
nossos dias a partir daquele conceito tambm se explica pela absoluta
falta de preciso da literatura contempornea cada vez que ele
empregado. Tal falta de preciso comprovada pelos distintos usos
do termo no discurso, que comporiam a gramtica do conceito, no
sentido que prope Wittgenstein nas Investigaes Filosfcas.
194
Num
terceiro momento, ser feita reviso do tratamento dado pelas vrias
correntes em Teoria das Relaes Internacionais (TRI) ao conceito de
soberania. Os pontos de contato entre esse conceito e o neorrealismo, o
institucionalismo liberal, a Escola Inglesa, o construtivismo, bem como
enfoques alternativos, como o marxismo e a perspectiva cultural global,
sero introduzidos de modo a proporcionar uma viso mais clara da
forma como cada uma dessas vertentes tericas explica os fenmenos
prprios ao mundo globalizado.
2.1 Desafos contemporneos soberania estatal

A eroso da soberania estatal est longe de ser uma questo pacfca
entre os analistas. Conforme nota Krasner ao examinar o assunto,
enquanto alguns analistas argumentam que a soberania estatal est sendo
afetada pela globalizao, outros sustentam que ela se mantm intacta,
194
Wittgenstein utiliza de forma prpria o termo gramtica em sua tentativa de descrever o
funcionamento da linguagem no contexto social. Esse termo, tradicionalmente utilizado para
significar as regras de correto uso sinttico e semntico, adquire, com Wittgenstein, o sentido mais
amplo de um conjunto de regras que indicam em que medida a linguagem faz ou no sentido.
Essa noo substitui a concepo mais estreita e estritamente aferrada lgica do Tractatus ao
apresentar a relao entre a linguagem e o mundo. Nas Investigaes Filosficas, Wittgenstein
afirma que: A essncia est expressa na gramtica (371) e que que espcie de objeto alguma
coisa , dito pela gramtica (Teologia como gramtica, 373). As regras da gramtica no
so, para Wittgenstein, apenas instrues tcnicas para o uso correto da linguagem, mas sim
um meio para determinar se esta faz ou no sentido em determinada situao. Elas descrevem
como utilizamos determinada palavra ao justificar nossas afirmativas. WITTGESTEIN, Ludwig.
Investigaes Filosficas. So Paulo: Nova Cultural, 1996, p. 120.
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O CONCEITO DE SOBERANIA EM FACE DA GLOBALIZAO
mesmo naqueles Estados cujos governos dispem de recursos limitados
de poder. Na mesma linha, alguns indicam que o escopo da autoridade
estatal se ampliou com o passar do tempo; outros, que a capacidade
do Estado de exercer controle efetivo dentro de suas fronteiras j no
mais a mesma. Por um lado, determinadas normas, como os direitos
humanos, so apontadas como ruptura com o passado e como elemento
de relativizao da soberania estatal. Por outro, no so poucos os que
veem nesses regulamentos apenas uma manifestao das preferncias
dos mais fortes. Finalmente, h aqueles para quem a soberania uma
premissa de anlise e um dado inquestionvel; os que a consideram apenas
como um elemento de regularidade que informa a prtica dos atores
internacionais; e, ainda, outros que veem, no conceito, uma gramtica
generativa.
195
O debate sobre o tema est, assim, longe de encerrado.
A despeito da falta de consenso ressaltada por Krasner, inegvel
que vivemos em uma poca de globalizao, a qual infuencia a maneira
como o Estado executa suas prerrogativas exclusivas.
196
A exata natureza
do fenmeno que se designa por globalizao tambm objeto de intenso
debate. Mesmo assim, no parece exagerado afrmar que o crescente
fuxo de informaes, bens, servios, pessoas e capital exerce um efeito
considervel nas estruturas sociais, econmicas e polticas do Estado.
Os tericos de relaes internacionais frequentemente mencionam, por
195
KRASNER, Stephen D. Sovereignty: organized hypocrisy. Princeton: Princeton University
Press, 1999, p. 3. Os diferentes pontos de vista quanto eroso da soberania estatal podem ser
encontrados em CERNY, Philip G. The Changing Architecture of Politics: Structure, Agency,
and the Future of the State. Londres: Sage, 1990, p. 86-87; ROSENAU, J. Turbulence in World
Politics: A Theory of Change and Continuity. Princeton: Princeton University Press, 1990,
p. 13. Em defesa da ideia de eroso da soberania do Estado, ver tambm Lisbon, Group of. Limits
to Competition. Cambridge: MIT Press, 1995, p. 9; FOWLER, Michael Ross; BUNCK, Julie
Marie. Law, Power, and the Sovereign State: The Evolution and Application of the Concept of
Sovereignty. University Park: Pennsylvania State University Press, 1995, p. 137-138; GOTTLIEB,
Gideon. Nation Against State: A New Approach to Ethnic Conflicts and the Decline of Sovereignty.
Nova York: Council on Foreign Relations Press, 1993. Quanto importncia da Sociedade
Internacional, ver BULL, H. The Anarchical Society. Nova York: Columbia University Press,
1977; JACKSON, Robert H. Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third
World. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
196
Ainda que no exista um consenso exato acerca do significado do termo globalizao,
poder-se-ia utilizar a seguinte definio apresentada por Baylis e Smith: The process of
increasing interconnectedness between societies such that events in one part of the world more
and more have effects on peoples and societies far away. BAYLIS, John; SMITH, Steve (eds.).
The Globalization of World Politics. Oxford: Oxford University Press, 2001, p. 7.
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98
BRENO HERMANN
essa razo, que a soberania estatal estaria sendo transformada, em sua
essncia, pela globalizao.
197

No sistema westfaliano, h uma demarcao clara entre o que se
realiza dentro e o que se realiza fora das fronteiras do Estado. Nessa
doutrina, a soberania estatal implica a autoridade sobre todos os assuntos
internos, bem como a capacidade de agir, em nome dos cidados, na
arena externa. Conforme se viu no captulo anterior, nenhuma instncia
de poder interno pode estar acima do soberano e nenhum agente externo
pode interferir no exerccio de suas prerrogativas dentro das fronteiras
nacionais.
Com a globalizao, porm, os contornos exatos do exerccio do
poder tornaram-se menos claros. O fuxo crescente de bens, pessoas,
ideias e capital tem levado contnua integrao entre os Estados
e as sociedades ao redor do globo. Os efeitos desses fenmenos
so conhecidos e incluem no apenas uma maior interdependncia
econmica e poltica, mas tambm o incremento no grau de
uniformizao cultural entre pases que antes se distinguiam de forma
marcada uns dos outros. Estamos, assim, diante de uma situao
em que as distncias geogrfcas e as fronteiras nacionais no se
revelam como impeditivos realizao de transaes econmicas,
nem penetrao de infuncias polticas ou culturais. Nosso mundo,
como o caracterizou Wolff, aquele em que os custos de transporte
e de comunicao se tornaram nfmos a tal ponto que as barreiras
representadas pelas jurisdies nacionais deixaram de ser plenamente
efetivas.
198

Um segundo desafo soberania estatal encontrado no campo
das intervenes humanitrias. Desde o incio da dcada de 1990, a
comunidade internacional tem demonstrado crescente interesse no
197
BARBER, Benjamin R. Jihad vs McWorld: Terrorisms Challenge to Democracy. Nova York:
Ballantine Books, 1995; HELD, David et al., Global Transformations: Politics, Economics and
Culture. Stanford: Stanford University Press, 1999; LIPSCHUTZ, Ronnie D. Reconstructing
World Politics: The Emergence of Global Civil Society. Millennium: Journal of International
Studies 21, n. 3. Londres, 1992; OHMAE, Kenichi. The End of the Nation State: The Rise
of Regional Economies. Nova York: The Free Press, 1995; ROSENAU, James. Along the
Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge: Cambridge
University Press, 1997; RUGGIE, John G. Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity
in International Relations. International Organization 47. Cambridge, 1993.
198
WOLF, Martin. Will the nation state survive globalization? Foreign Affairs, 80/1, p. 187-190,
Tampa, 2001.
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99
sofrimento causado pelo prprio Estado aos seus cidados. Agindo
por meio de instituies como a Organizao do Tratado do Atlntico
Norte (Otan) e as Naes Unidas (ONU), a comunidade internacional
tem muitas vezes interferido na rbita interna dos Estados para evitar
a perpetrao de crimes contra a humanidade, como o genocdio.
As intervenes humanitrias desafam a soberania estatal tanto em
seus fundamentos empricos quanto normativos. Empiricamente, elas
relativizam a norma de no interveno nos assuntos internos do Estado.
Normativamente, levantam a questo acerca de quando, isto , em que
situaes, se alguma, permitido ou desejvel violar a soberania estatal.
A questo que emerge, assim, a seguinte: em que medida um Estado tem
o direito de agir em termos soberanos se ele viola os direitos humanos
de seus cidados?
199

Em terceiro lugar, o crescimento do ativismo poltico em nvel
transnacional levou a uma dramtica transformao do espao geogrfco
no qual a atividade poltica tem lugar. No passado, toda a ao poltica
era canalizada, direta ou indiretamente, por meio da fgura do soberano.
No mundo de hoje, em contraste, organizaes no governamentais
(ONGs) como a Amnesty International e o Greenpeace esto engajadas
em aes que transcendem a rea de atuao do governo local e as
fronteiras nacionais. O ativismo poltico dessas ONGs pode ter, ademais,
como alvo, tanto uma corporao multinacional, como a Nike, quanto
uma instituio internacional, como o Fundo Monetrio Internacional
(FMI), ou ainda prprio o Estado soberano. O ativismo transnacional
est, assim, ampliando seu espao de ao para alm do Estado, que
199
Acerca das vrias perspectivas de tericos em relaes internacionais sobre a questo
humanitria, ver BELLAMY, Alex J. Humanitarian Internvention and the Three Traditions.
Global Society: Journal of Interdisciplinary International Relations 17, n. 1. Abingdon, 2003;
BULL, Hedley (ed.). Intervention in World Politics. Oxford: Oxford University Press, 1984;
DONNELY, Jack. Human Rights, Humanitarian Intervention and American Foreign Policy: Law,
Morality and Politics. Journal of International Affairs 37, n. 4. Nova York, 1984; FRANCK,
Thomas; RODLEY Nigel, After Bangladesh: The Law of Humanitarian Intervention by Military
Force. American Journal of International Law 67. Danvers, 1973; IGNATIEFF, Michael.
Human Rights as Politics. In: GUTMAN, Amu (ed.). University Center for Human Values.
Princeton: Princeton University Press, 2001; International Commission on Intervention and
State Sovereignty. The Responsibility to Protect. governo do Canad, Ottawa, 2001; VINCENT,
R. J. Nonintervention and International Order. Princeton: Princeton University Press, 1974;
WHEELER, Nicholas J. Saving Strangers: Humanitarian Intervention in International Society.
Oxford: Oxford University Press, 2000.
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100
BRENO HERMANN
deixa, nesse contexto, de ser o nico centro de gravidade em torno do
qual se desenrola a atividade poltica.
200
Um quarto desafo s noes tradicionais de soberania estatal
representado pelo surgimento de regimes internacionais patrocinados
por entidades como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e a
ONU, bem como por instituies supranacionais como a Unio Europeia
(UE). Segundo o argumento tradicional, a criao dessas instituies
propiciou o estabelecimento de novas formas de governana, as quais
dispem da necessria capacidade para limitar a liberdade do Estado na
conduo de prerrogativas outrora exclusivas. As decises de painis
da OMC podem, por exemplo, incitar modifcaes nas leis comerciais
aprovadas por Estados soberanos.
201
A legislao comunitria no mbito
da UE tem o escopo de revogar (no de forma automtica, verdade)
leis aprovadas pelos parlamentos nacionais. Instituies internacionais
adquirem prerrogativas que suplantam a autoridade soberana do
Estado em reas to diversas quanto as polticas comercial, monetria
e ambiental, bem como a proteo dos direitos humanos.
202
Os tericos
de relaes internacionais cunharam a expresso governana global
200
Para uma histria do papel do ativismo transnacional com respeito abolio do trabalho
escravo em nvel global e a descolonizao, ver CRAWFORD, Neta. Argument and Change in
World Politics: Ethics, Decolonization, and Humanitarian Intervention. Cambridge: Cambridge
University Press, 2002. Para uma viso geral do ativismo internacional, ver FALK, Richard.
Predatory Globalization: A Critique. Cambridge: Polity Press, 1999; KECK, Margaret E.;
SIKKINK, Kathryn. Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics.
Ithaca: Cornell University Press, 1998; LIPSCHUTZ, Ronnie D. Reconstructing World Politics:
The Emergence of Global Civil Society. Millenium Journal of International Studies 21, n. 3.
Londres, 1992; RISSE, Thomas; SIKKINK, Kathryn. The Socialization of International Human
Rights Norms into Domestic Practices: Introduction. In: RISSE, Thomas; ROPP, Stephen C. The
Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change. Cambridge: Cambridge
University Press, 1999; WAPNER, Paul. Politics Beyond the State: Environmental Activism and
World Civic Politics. World Politics 47, n. 3. Cambridge, 1995.
201
H que se ter em conta, nesse tipo de argumentao, que um membro da OMC pode,
soberanamente, optar por no cumprir a deciso emanada de um painel. Os EUA so um caso
clssico, em funo de seu histrico de no dar cumprimento s decises do rgo de Soluo
de Controvrsias da OMC. Mas, de maneira geral, outros atores que no ocupem posio to
singular no sistema, com frequncia, decidem pelo acatamento e cumprimento dos relatrios do
Dispute Settlement Body. Assim, o argumento permanece, em linhas gerais, vlido.
202
Para uma discusso do papel dos regimes internacionais nos tempos de globalizao, ver
HELD et al. Global Transformations. Stanford: Stanford University Press, 1999; KRASNER,
Stephen D. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables;
STRANGE, Susan. Cave! Hic Dragones: A Critique of Regime Analysis. In: KRASNER, Stephen
D. (ed.). International Regimes. Ithaca: Cornel University Press, 1983.
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101
para descrever esse novo gnero de poltica mundial, que desafa a ciso
tradicional entre as esferas domstica e externa normalmente associadas
ao Estado-nao.
Um quinto desafo refere-se emergncia do chamado direito
cosmopolita (cosmopolitan law). Esse novo tipo de norma jurdica no
se confunde com as normas internas ao Estado, nem com aquelas criadas
por tratados. Conforme lembra Held, o chamado direito cosmopolita se
refere quelas normas jurdicas que, a despeito de serem criadas pelos
Estados, estabelecem prerrogativas e limitaes, direitos e obrigaes
que vo alm da esfera nacional e que tm sobre ela consequncias
importantes. Ele diz respeito, portanto, a normas que vo alm dos
princpios da soberania estatal, como o caso nas reas, por exemplo,
dos direitos humanos, do genocdio e de crimes contra a humanidade,
de princpios sobre a conduo da guerra, do direito do mar e do espao
e, fnalmente, das questes ambientais.
203

Em sexto lugar, as lutas contnuas de populaes indgenas em
nome de sua autodeterminao, desde o primeiro contato com o
conquistador europeu, proporcionam uma crtica adicional norma
westfaliana da soberania estatal. O sistema westfaliano foi capaz de
acomodar as demandas por independncia e por autodeterminao
daqueles povos colonizados que continuaram a ser maioria em seu
territrio ao longo de todo o perodo de imperialismo europeu. Uma vez
que essas sociedades lograram obter sua independncia dos imprios
colonizadores, elas obtiveram, muitas vezes aps um processo lento
e difcil, o reconhecimento da soberania de seus respectivos Estados.
O sistema westfaliano no se mostrou igualmente efciente, porm, no
equacionamento das demandas por liberdade e autogoverno da parte
daquelas populaes nativas que foram superadas numericamente pelos
contingentes colonizadores no prprio territrio. As lutas correntes das
populaes indgenas por liberdade constituem um questionamento
pungente ao conceito de soberania em sua vertente tradicional, por no
ser este capaz de acomodar suas reivindicaes.
204

203
HELD, et al. Global Transformations. Stanford: Stanford University Press, 1999 p. 70.
204
ANAYA, James S. Indigenous Peoples in International Law. Oxford: Oxford University Press,
1996; BRYSK, Allison. From Tribal Village to Global Village: Indian Rights and International
Relations in Latin America. Stanford: Stanford University Press, 2000; KEAL, Paul. European
Conquest and the Rights of Indigenous Peoples: The Moral Backwardness of International
Society. In: SMITH, Steve (ed.). Cambridge Studies in International Relations 92. Cambridge:
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BRENO HERMANN
Sem prejuzo dos fatores examinados, a difculdade em compreender
a globalizao e seus desdobramentos sobre o Estado apresenta
tambm, segundo Havercroft, uma explicao terica, que se relaciona
com as premissas que informam o entendimento da natureza mesma
da atividade poltica.
205
Isso ocorre porque o entendimento de um
fenmeno somente pode se dar em razo da existncia de determinadas
premissas fundamentais, frequentemente inarticuladas, que possibilitam
a realizao do ato de compreender. Elas funcionam como um pano
de fundo do intelecto e renem, no caso especfco que aqui interessa,
duas categorias fundamentais da teoria poltica o sujeito e a ideia de
soberania , determinando seus possveis signifcados e a forma como
se relacionam.
206

Desde meados do sculo XVII, especialmente com Hobbes e seus
sucessores, a essncia da poltica vista, ainda que muitas vezes de forma
no articulada, como uma luta que inevitavelmente conduz ao estado de
anarquia. Para evitar esse estado, a comunidade necessita delegar poder
ao soberano, cuja razo de existncia se encontra em sua capacidade de
manter a ordem. Segundo Havercroft, essa a imagem ou a premissa
fundamental que mantm analistas cativos e que difculta a compreenso
dos fenmenos indicados.
207
Ademais de retratar a poltica como uma atividade humana permeada
pelo risco da anarquia, essa imagem, que emerge inicialmente no sculo
XVII, estabelece que o cidado detm um conjunto de direitos intocveis
em face das aes do soberano. De acordo com esse raciocnio, a
responsabilidade precpua do soberano prover a segurana dos sditos.
Ele o repositrio do poder absoluto, tendo em vista esse fm ltimo.
208

Cambridge University Press, 2003; PERRY, Richard J. From Time Immemorial: Indigenous
Peoples and State Systems. Austin: University of Texas Press, 1996.
205
HAVERCROFT, Jonathan James Edward. Beyond Sovereignty and Anarchy: Ontological
Foundations of Political Order. Tese de doutorado apresentada junto ao Departamento de Cincia
Poltica da Universidade de Minnesota. Minneapolis, fevereiro de 2006, p. 32-36.
206
Para compreender a noo de premissa no sentido de pano de fundo (background), bem
como o paralelo entre Heidegger e Wittgenstein nessa questo, ver TAYLOR, Charles. Lichtung
or Lebensform: Parallels between Heidegger and Wittgenstein. In: TAYLOR, Charles (ed.).
Philosophical Arguments. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
207
HAVERCROFT, Jonathan James Edward. Ibid, p. 9.
208
Richard Tuck observou, a esse respeito, que os tericos do sculo XVII foram antes defensores
explcitos do autoritarismo do que do liberalismo poltico. TUCK, Richard. Natural Rights
Theories: Their Origin and Development. Cambridge: Cambridge University Press, 1979, p. 3.
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103
Grande parte dos tericos da poca moderna argumenta que os direitos
individuais so desprovidos de sentido sem a existncia de um Estado
em condio de proteg-los a nica exceo notvel Locke. Que a
amplitude desse conjunto de direitos oscile conforme o autor, indo de
um extremo, em que est limitado ao direito vida (Hobbes), a outro,
em que inclui a propriedade anteriormente ao contrato (Locke), em nada
inviabiliza o argumento.
A ideia de que a preservao dos direitos individuais depende do
soberano tambm encontra respaldo em vrios documentos internacionais.
A Declarao dos Direitos do Homem e Cidado da Revoluo Francesa,
por exemplo, afrma que os direitos enumerados em seu corpo so
gozados por todos, apenas para, em seguida, dizer que eles somente
podem ser realizados por meio da condio de cidado.
209
De forma
similar, o prembulo da Declarao Universal dos Direitos Humanos
das Naes Unidas incumbe o nus de proteo daqueles direitos aos
Estados-membros da organizao.
210

H uma tenso inerente entre determinados fenmenos
contemporneos e a concepo clssica de soberania estatal. Do ponto
de vista analtico, pode-se entender essa tenso como consequncia
da premissa que orienta a compreenso desses fenmenos, isto , que,
independentemente do caso especfco, neles o Estado atua como o
provedor de direitos que afasta o risco da guerra de todos contra todos.
Tradicionalmente, atribui-se ao Estado a prerrogativa exclusiva de
legislar, controlar determinados temas e zelar pelos direitos de seus
cidados, tendo em vista os perigos representados pela anarquia. No
entanto, a forma como esses direitos foram concebidos apresenta um
aspecto contraditrio com a exclusividade da referida prerrogativa. No
caso dos direitos humanos, por exemplo, que ser explorado com mais
209
O primeiro artigo da referida declarao afirma que os homens nascem e permanecem livres
e iguais em direitos. O leitor tem, assim, a impresso de que os direitos individuais se originam
com o nascimento e no guardam qualquer relao com a condio de cidadania. No artigo 2
o
,
porm, o legislador acrescenta que o propsito de toda associao poltica preservar os direitos
naturais e imprescritveis do homem. Esses direitos so a liberdade, propriedade, segurana e
resistncia opresso. No artigo 3
o
, finalmente, dito que o princpio de toda soberania reside
na nao. A nenhum rgo ou indivduo facultado exercer nenhuma autoridade que no se
origine diretamente da nao.
210
Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada pela Resoluo da Assembleia Geral
217

A (III), em 10 de dezembro de 1948. Texto disponvel no site< http://www.un.org/Overview/
rights.html>.
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vagar no captulo seguinte, a contradio se origina na assertiva de que
o indivduo possui direitos apenas por ter nascido, embora seja o Estado
que crie as condies necessrias para que eles possam ser exercidos ou
violados de forma sistemtica.
211
Essa reviso breve dos maiores desafos soberania estatal mostra
que ela est sendo questionada em diversas frentes, apesar da falta de
consenso sobre o assunto existente entre os tericos. Tais desafos deixam
os analistas perplexos diante da seguinte questo: se a soberania em seu
entendimento clssico no pode acomodar as demandas oriundas da
globalizao, do ativismo transnacional, dos movimentos indgenas pelo
direito autodeterminao, dos direitos humanos, do direito cosmopolita,
apenas para singularizar alguns casos, como poderiam as instituies
polticas e a sociedade ser organizadas de modo a poder fazer frente a
essas questes?
2.2 Modelos alternativos

A literatura recente elabora quatro modelos distintos para lidar com
a tenso inerente entre os fenmenos da globalizao e o Estado.
212

O primeiro enfoque, denominado Estado-cntrico, sustenta que o
Estado soberano continua a ser a nica instituio capaz de articular
polticas consistentes nas reas temticas de natureza transnacional.
Defensores do segundo enfoque, por sua vez, atribuem sociedade
de Estados, seja na forma de uma confederao seja na forma de uma
federao de Estados, a responsabilidade por tratar desses mesmos
temas. Partidrios do terceiro enfoque, embora reconheam o papel
central do Estado soberano, consideram que os temas globais so
mais bem tratados por instituies especfcas em condies de
lidar com os problemas por eles gerados. Tais instituies estariam
organizadas com base em princpios democrticos, local, estatal ou
transnacionalmente, dependendo do caso. O quarto modelo, de corte
institucionalista, v no estabelecimento de regimes e instituies
supranacionais o instrumento adequado para contornar o bice
representado pelo Estado soberano no mundo globalizado. Finalmente,
211
AGAMBEM, Giorgio. Homo Sacer: Sovereign Power and Bare Life. Stanford: Stanford
University Press, 1998.
212
HAVERCROFT. Ibid, p. 15.
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105
aps apresentar tais modelos, faz-se, ao fnal da seo, digresso
para discorrer sobre o cnone construtivista que, sem constituir
propriamente um modelo no sentido dos demais, examina o papel
das ideias na constituio da identidade estatal e na maneira como
os Estados se posicionam em face da globalizao.
213
2.2.1 O enfoque Estado-cntrico

A primeira resposta problematizao da soberania estatal se
encontra na reafrmao do Estado como o foco principal de anlise
do sistema internacional. Esses tericos no rejeitam a existncia de
outros atores, mas consideram que, dado o papel de proeminncia do
Estado nas relaes internacionais, ele deve ser o alvo preferencial
de qualquer tipo de escrutnio.
214
Sem prejuzo dos respectivos
posicionamentos tericos, o Estado ocupa uma posio central em
escolas to diversas quanto a dos realistas (Morgeunthau, Niebuhr
e Carr), dos neorrealistas (Waltz), dos institucionalistas liberais
(Keohane), dos representantes da Escola Inglesa (Bull e Wight) e dos
construtivistas (Wendt e Reus-Smit).
possvel partir do enfoque Estado-cntrico em direo
concluso de que o Estado a nica instituio em condies de
promover polticas adequadas em reas temticas transnacionais,
como os direitos humanos e o meio ambiente. Neorrealistas como
Waltz tendem a ser cticos em relao a qualquer regime que no
esteja baseado em uma comunidade definida com clareza, uma
vez que, nessa situao, a atribuio de responsabilidade pelo
desenvolvimento de polticas em determinada rea temtica se tornaria
vaga e excessivamente abstrata. A soluo liberal clssica, de acordo
com esse ponto de vista, a de que cada Estado , em ltima instncia,
responsvel por lidar com uma srie de questes que vo desde a
adequada proviso de um bem comum (caso do meio ambiente) at
a garantia dos direitos individuais (caso dos direitos humanos). Para
213
Id., ibid., p. 16.
214
Waltz afirma, no Theory of International Politics: States are not and never have been the
only international actors [] The importance of non-state actors and transnational activities
are obvious. WALTZ, Kenneth. Theory of International Politics. Boston: McGraw-Hill, 1979,
p. 93-94.
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106
BRENO HERMANN
eles, o ativismo transnacional de ONGs, corporaes multinacionais
e entidades que escapam do controle estatal revelam-se como elementos
perturbadores dessa ordem.
215

Um segundo ponto que, ao ter o Estado como unidade preferencial
de anlise, esse enfoque explica o seu comportamento com base no
conceito de interesse nacional. Ignora, assim, o argumento segundo
o qual essa expresso no designaria um atributo da nao como um
todo e que a maioria das polticas, em qualquer rea, naturalmente
redistributiva, impactando de forma diferenciada os vrios segmentos
domsticos. Segundo essa linha de raciocnio, em lugar de um interesse
nacional nico, existiriam vrios interesses nacionais setorizados.
216

Um exemplo clssico seria, justamente, o das medidas para combater
o aquecimento global, que se podem revelar simultaneamente custosas
para setores que utilizam energia de forma intensiva e benfcas para
aqueles que trabalham com fontes alternativas ou que empregam energia
de forma no intensiva.
217

2.2.2 O enfoque da Sociedade de Estados

O estudo dos problemas globais a partir de uma perspectiva centrada
na Sociedade de Estados advoga o estabelecimento de instituies
mundiais secundadas por mecanismos especfcos de implementao.
A lgica por trs de sua posio que apenas instituies internacionais
dotadas de mecanismos de implementao podem responder melhor aos
215
LAKE, David A. The State and International Relations. The State and International Relations.
In: REUS-SMIT, Christian; SNIDAL, Duncan. The Oxford Handbook of International Relations.
New York: Oxford University Press, 2008. Texto disponvel no site <dss.ucsd.edu/~dlake/
documents/LakeOxfordStateessayreview.pdf>.
216
Id., ibid., p. 5.
217
A crtica ao recurso expresso interesse nacional no invalida, porm, a relevncia do
uso do Estado como unidade de anlise. O estudo das preferncias domsticas revelador para
entender o que uma determinada sociedade quer, mas se revela menos til para explicar como
o Estado atua. Com frequncia, a atuao do Estado explicada mais a partir de sua interao
com os pares do que a partir dos interesses setoriais internos. Um bom exemplo , justamente,
o do aquecimento global. Por mais que cada sociedade queira adotar medidas para restringir o
aquecimento global, o impacto produzido por um nico Estado limitado do ponto de vista do
resultado total. Assim, os Estados tm um incentivo para se comportar como freeriders, mesmo
que haja um desejo contrrio por parte da populao. Nessas condies, a interao entre os
Estados explica melhor o comportamento do que as preferncias domsticas, o que refora a
relevncia de manter o Estado como unidade de anliseId., ibid., p. 7.
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107
desafos representados pelos chamados novos temas. Em consequncia,
os Estados tero de reunir-se em algum tipo de arranjo, o que exigir
abrir mo de alguma mas no de toda soberania, em benefcio de
organismos que podero interferir na rbita interna para regular questes
de interesse comum.
As propostas dessa corrente dividem-se, grosso modo, em dois
grupos: a confederao e a federao de Estados. A diferena est em
que, de uma lado, uma associao confederada , essencialmente, uma
organizao voluntria. Uma federao, por outro lado, , em princpio,
indissolvel e deve reger-se por uma constituio.
218
Um exemplo de
federao a Unio dos Estados Americanos de 1787-1861 em que,
embora o monoplio do uso da fora continuasse a ser prerrogativa
de cada Estado isoladamente, o governo central detinha o direito de
punir qualquer indivduo que utilizasse da fora contra um membro da
Unio. Nessa federao inexistia, contudo, tanto a presena de um ator
hegemnico garantidor da ordem quanto a instabilidade normalmente
associada anarquia.
219
Em funo dessa caracterstica, Deudney chega
a afrmar que o chamado Sistema de Filadlfa poderia ser considerado
um modelo potencial de ordem internacional que evitaria a tradicional
dicotomia da TRI entre anarquia e hierarquia.
220

A partir da anlise de Deudney, Havercroft sugere que o Sistema de
Filadlfa representa uma forma inovadora para lidar com as questes
transnacionais. Nele, a ordem anrquica substituda por uma estrutura
federal, que simultaneamente mais slida do que uma aliana e menos
coesa do que um Estado. A regulao de determinada rea especfca
incumbncia da Unio. Os Estados conservam, porm, a prerrogativa de
utilizar das armas para defender o prprio territrio.
221
218
HELD, David. Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan
Governance. Stanford: Stanford University Press, 1995, p. 229; KANT, Immanuel. Perpetual
Peace: A Philosophical Sketch. In: REISS, Hans (ed.). Kant: Political Writings. Cambridge:
219
A exceo bvia foi o incio da guerra civil norte-americana. Deudney explica, entratanto,
a guerra civil como o resultado das instabilidades geradas antes pela expanso excessivamente
rpida do sistema, do que pelas caractersticas do sistema em si. Ibid, 218.
220
DEUDNEY, Daniel H. The Philadelphia System: Sovereignty, Arms Control, and the Balance
of Power in the American States-Union, circa 1787-1861. International Organization 49, p. 201.
Cambridge, 1995.
221
Id., ibid, p. 226.
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108
BRENO HERMANN
A segunda alternativa possvel a da confederao. Kant foi o
primeiro a prop-la, na Paz perptua. Ele considerava improvvel que
os Estados abrissem voluntariamente mo de sua soberania, em benefcio
de uma autoridade suprema, mas acreditava que a paz internacional
poderia ser alcanada pelo preenchimento simultneo de trs condies.
Em primeiro lugar, os Estados deveriam ser republicanos, por se tratar
de uma forma de governo menos propensa guerra. Em segundo lugar,
os Estados republicanos deveriam unir-se em uma confederao de fns
pacfcos.
222
Finalmente, o escopo do direito confederado, na forma
idealizada por Kant, estaria limitado s condies de hospitalidade
universal, o que basicamente signifca que um estrangeiro em visita a
outro Estado no seria tratado de forma hostil, desde que se comportasse
de maneira pacfca.
223

Mais recentemente, Benjamin Barber apresentou, a partir das
formulaes de Kant, um modelo de governana global baseado na
ideia de confederao como uma sada possvel para os problemas da
globalizao.
224
Para Barber, o enfoque confederado permitiria, por um
lado, que os Estados mantivessem a autonomia e a independncia a eles
outorgada pelo conceito clssico de soberania e exigiria, por outro, que
eles desenvolvessem polticas comuns em temas de interesse. Um cidado
de um Estado-membro gozaria de uma cidadania ampliada em toda a
confederao, bem como do livre-direito de ir e vir, segundo seu modelo.
2.2.3 A Democracia cosmopolita

A Democracia cosmopolita rejeita os riscos de um Estado global,
a fragilidade do modelo confederado e os limites do enfoque Estado-
-cntrico em benefcio de um sistema legal erigido com base no
222
This federation does not aim to acquire any power like that of a state, but merely to preserve
and secure the freedom of each state in itself, along with that of other confederated states, although
this does not mean that they need to submit to public laws and to a coercive power which enforces
them, as do men in state of nature. KANT, I. Perpetual Peace: A Philosophical Sketch, p. 124.
223
Id., ibid, p. 105-6.
224
How is a world integrated by markets but otherwise utterly disintegrable to be held together
if not by global government and unmediated international law neither of which, I have
suggested, hold out real promise? The primary form of reorganization in recent years, thanks to
the politics of Jihad, has been partition. What is the alternative ? Confederalism offers a more
promising strategy, for it permits the nation-states already in existence to create, bottom up, a
global association. BARBER. Jihad vs. Mcworld, p. 289.
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109
consentimento de povos e naes. Do ponto de vista operacional, os
democratas cosmopolitas afrmam que tal consentimento se articula
com base na regra da maioria no seio de um conjunto de representantes
populares.
225
Enquanto os chamados federalistas globais defendem a
criao de uma unio federal de Estados e os confederados advogam
uma associao voluntria por eles composta, os democratas
cosmopolitas avanam a ideia de um sistema constitudo a partir
de diversos centros de poder, os quais funcionariam com base em
princpios democrticos.
226

Held defende a ideia de que os centros decisrios no devem,
necessariamente, coincidir com os Estados soberanos. Cada comunidade
estabelecer suas prprias instituies de forma democrtica, as quais
funcionaro como uma espcie de canal de comunicao em relao
s demais comunidades. Em lugar de colocar a responsabilidade pelo
controle da democracia global nas mos de um Leviat, Held entende que
o processo decisrio deve se dar de forma correlata com a natureza do
tema em questo. Dessa forma, questes relacionadas municipalidade
devero ser tratadas exclusivamente em nvel local, enquanto temas
globais, como o meio ambiente, devero ser objeto de deliberao por
instituies universais.
2.2.4 O institucionalismo

A quarta alternativa terica representada pela corrente
institucionalista, que advoga o estabelecimento de instituies distintas
do Estado nacional, mas em condies de nele exercer presso no
tratamento dos novos temas. Essa doutrina entende, tanto quanto
outros modelos, que a soberania estatal, em sua vertente clssica,
constitui um bice para lidar de forma adequada com os desafos
impostos pela globalizao. Dessa forma, considera que se deve buscar
o estabelecimento de regimes e instituies internacionais, o que por
sua vez levar criao de centros de poder alternativos, capazes
de criar constrangimentos ao comportamento dos Estados. Como
evidncia para a tese que defendida, aponta-se para o surgimento de
225
HELD. Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan
Governance, pg. 231.
226
Id., ibid., p. 234-5.
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regimes em segurana, meio ambiente, comunicaes, direitos humanos
e comrcio.
227

Havercroft nota, porm, que os regimes no funcionam todos da
mesma forma, o que explica seu xito varivel dependendo da rea
temtica.
228
Existe, por exemplo, uma distino fundamental entre os
regimes em direitos humanos e os regimes em comunicaes, meio
ambiente, segurana e comrcio internacional. Nestes, as regras criadas
de forma consensual constituem um marco regulatrio das relaes entre
os Estados. Os regimes em direitos humanos, no entanto, dizem menos
respeito s relaes interestatais do que interao entre o Estado e o
conjunto de seus cidados. Em regimes de segurana ou meio ambiente,
o incentivo para cumprimento deriva de um mecanismo de retaliao
do gnero tit-for-tat, como no caso do dilema do prisioneiro: se voc
no cumprir com o pactuado, eu tampouco o farei, e ns dois sairemos
perdendo. Cria-se, assim, uma expectativa com relao ao futuro que
aumenta a probabilidade de um comportamento cooperativo. Em direitos
humanos, a situao radicalmente diversa, pois o no cumprimento
por parte de um Estado no impacta de maneira signifcativa o outro.

2.2.5 O construtivismo

Os tericos construtivistas defendem que as normas tm o condo
de incrementar o grau de observncia, pelos Estados, dos regimes
internacionais. Eles entendem que elas desempenham uma funo
de socializao, o que leva os Estados a internalizar padres de bom
comportamento e a implementar, domesticamente, compromissos
assumidos na esfera internacional. Os construtivistas interessam-se
especialmente pelo poder constitutivo das normas ou, dito de outra forma,
pela maneira como elas so responsveis pela criao de uma identidade
especfca que leva a determinado tipo de ao.
229
Assim, defnem normas
227
KEOHANE, Robert O. After Hegemony. Princeton: Princeton University Press, 1884. Ver
especialmente a segunda parte (Theories of Cooperation and International Regimes), p. 49-110.
228
HAVERCROFT, Ibid, p. 22.
229
O enfoque construtivista est mais interessado em responder a questes relacionadas a como
e o qu do que em encontrar explicaes causais como querem os cientistas polticos de
orientao positivista. Nessa perspectiva, as normas no apenas ocasionam certas mudanas de
comportamento, mas tambm possibilitam a construo de determinadas identidades. BARNETT
et al. Power in International Politics. International Organization 50, n. 1, p. 55-57. Cambridge,
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111
como expectativas coletivas de certo comportamento, tendo em vista
determinada identidade.
230
O enfoque construtivista procura salientar a relevncia do papel
das ideias sobre a conduo da poltica internacional. Esse enfoque ,
porm, passvel de ser criticado por enfatizar excessivamente fatores
ideais s expensas de reconhecer a infuncia do poder material e do
interesse no comportamento do Estado. Recentemente, Risse e Sikkink
apresentaram uma soluo que combina consideraes construtivistas
com princpios institucionalistas para o caso especfco dos direitos
humanos. Segundo os autores, seria possvel obter a observncia dos
Estados por meio de uma combinao de incentivos materiais, ativismo
e normas internacionais.
231
Eles propem um modelo em cinco estgios
para explicar a adaptao legislativa nessa rea. Nos primeiros dois
estgios, o Estado nega a validade do regime porque este viola a norma
da no interveno. No terceiro estgio, o Estado faz concesses
tticas ao reconhecer a legitimidade terica do regime e ao promover
algumas mudanas institucionais, em funo do ativismo domstico
e internacional. Essas concesses tticas abrem espao para que, nos
estgios fnais desse processo evolutivo, grupos de presso promovam
junto ao aparato governamental mudanas mais profundas e levem
aceitao completa das normas internacionais no Estado de direito.

2.3 A questo ontolgica e a impreciso do conceito

Desde a dcada de 1960, a disciplina acadmica que se convencionou
chamar de TRI tem, na busca pelo reconhecimento de seu status cientfco,
um dos eixos centrais de seu desenvolvimento. Cientistas sociais de
orientao realista e comportamental defenderam, h tempos, a ideia de
que a TRI deveria ser cientfca no seu estudo da poltica internacional.
2005; WENDT, Alexander. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge
University Press, 1999, p. 77-91.
230
JEPPERSON, Ronald L; WENDT, Alexander e Katzenstein; PETER J. Norms, Identity and
Culture in National Security. In: KATZENSTEIN, Peter J. (ed.). The Culture of National Security:
Norms and Identity in World Politics. Nova York: Columbia University Press, 1996, p. 54.
231
RISSE, Thomas; SIKKINK, Kathryn. The Socialization of International Human Rights Norms
into Domestic Practices: Introduction. In: RISSE, Thomas; ROPP, Stephen C. The Power of
Human Rights: International Norms and Domestic Change. Cambridge: Cambridge University
Press, 1999.
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Embora esteja fora do propsito desta dissertao revisar os extensos
debates epistemolgicos da disciplina ao longo de quatro dcadas,
esboar alguns dos traos mais relevantes dessa discusso pode ajudar
no propsito principal deste captulo, que o de ver como nela se refete
o tratamento dado questo da soberania estatal.
Um primeiro ponto que os tericos de orientao comportamental
em TRI (realistas e institucionalistas neoliberais), independentemente
das diferenas metodolgicas entre eles, esto unidos pelo credo de uma
ontologia subjetivista.
232
Em termos prticos, isso signifca que o analista
um sujeito pensante situado fora e acima do mundo objetivo. O propsito
da TRI , nesse contexto, descrever, explicar e prever, de forma to
acurada quanto possvel, o funcionamento do mundo exterior da poltica
internacional.
233
Por exemplo, Singer, em um infuente artigo, argumenta
que a tarefa do terico de relaes internacionais construir modelos
analticos para explicar fenmenos polticos. De acordo com ele, esses
modelos devem apresentar uma imagem completa e fel dos fenmenos
sob anlise. Eles devem corresponder realidade objetiva e coincidir, tanto
quanto possvel, com as informaes empricas levantadas.
234

Essa utilizao de modelos tericos para explicar a poltica
internacional pressupe uma ontologia segundo a qual o mundo est
cindido em um campo subjetivo e um campo objetivo. A tarefa do
analista produzir uma representao to exata quanto factvel do
mundo que o circunda. Subjacente a essa ciso est, em ltima anlise,
o seguinte questionamento: como possvel saber se um modelo
terico de fato corresponde ao mundo exterior? Embora os tericos com
frequncia reconheam as difculdades em representar de forma acurada
a realidade,
235
bem como que a relao entre teoria e dados empricos
varivel, ademais de complexa,
236
eles rapidamente esquecem esses
232
Havercroft, Ibid, pg. 152.
233
BUENO DE MESQUITA, Bruce. Towards a Scientific Understanding of International Conflict.
International Studies Quarterly 29, n. 2. Bloomington, 1985 ; MORGENTHAU, Hans. Politics
Among Nations: The Struggle for Power and Peace. Nova York: Alfred A. Knopf, 1967; WALTZ,
Kenneth. Theory of International Politics. Boston: McGraw-Hill, 1979.
234
SINGER, David J. The Level of Analysis Problem in International Relations. In: ROSENAU,
James (ed.). International Politics and Foreign Policy: A Reader in Research and Theory. Nova
York: The Free Press, 1969, p. 21.
235
Id., ibid., p. 21.
236
WALTZ, Kenneth. Laws and Theories. In: KEOHANE, Robert O. Neorealism and its Critics.
Nova York: Columbia University Press, 1986, p. 27.
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113
problemas epistemolgicos quando elaboram suas teorias. Muitas das
difculdades levantadas pelo enfoque subjetivista j foram discutidas
em detalhe. O enfoque j foi criticado, assim, por ser excessivamente
reducionista,
237
incapaz de explicar o papel das ideias e da prxis
humana,
238
de criar uma separao artifcial entre fatos e valores,
239

de reifcar uma ordem poltica particular
240
e de ignorar que qualquer
explicao de um fenmeno poltico se baseia, em ltima anlise, em
uma interpretao.
241

Para os propsitos especfcos deste trabalho, o que importa que
os modelos tericos construdos a partir de um enfoque subjetivista
tenham, como premissa fundamental, que a dicotomia soberania/anarquia
um fato objetivo da poltica internacional.
242
John Mearsheimer, por
exemplo, inicia The Tragedy of Great Power Politics pela afrmao de
que o sistema internacional anrquico, o que para ele constitui uma
representao acurada de um trao defnidor da poltica internacional.
243

Conforme nota Havercroft, uma das consequncias de ancorar a certeza
do conhecimento em um sujeito pensante que se produz uma separao
entre o mundo exterior de fatos objetivos e o mundo interior das ideias.
244

A maioria dos tericos de relaes internacionais assume essa diviso
como um fato e considera que sua tarefa precpua criar teorias para o
sistema internacional que a espelhem. Ao ver a anarquia como um dado da
poltica internacional que resulta da ausncia do soberano, pouca ateno
dada s condies ontolgicas que tornam plausvel a ideia de que, na
falta do Leviat, Estados ou indivduos sero levados inevitavelmente
ao confito. Tericos como Morghenthau, Singer, Waltz e Mearsheimer
nunca discutem as premissas bsicas de que partem seus respectivos
237
RUGGIE, John G. Continuity and Transformation in the World Polity: Towards a Neorealist
Synthesis. In: KEOHANE, Robert O. Neorealism and its Critics. Nova York: Columbia University
Press, 1986.
238
COX, Robert. Social Forces, States, and World Order. In: KEOHANE, Robert O. Neorealism
and its Critics. Nova York: Columbia University Press, 1986.
239
ASHLEY, Richard. The Poverty of Neorealism. In: KEOHANE, Robert O. Neorealism and
its Critics. Nova York: Columbia University Press, 1986.
240
Walker, R. B. J. Inside/Outside: International Relations as Political Theory. Cambridge:
Cambridge University Press, 1993, p. 81-104.
241
NEUFELD, Mark. Interpretation and the Science of International Relations. Review of
International Studies 19, n.1. Cambridge, 1993.
242
Havercroft, p. 153.
243
MEARSHEIMER, John. The Tragedy of Great Power Politics. Nova York:Norton, 2001, p. 30.
244
Havercroft, p. 154.
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argumentos, ainda que tais premissas respondam pela representao
particular por eles realizada da realidade objetiva.
245
Ao contrrio,
apropriam-se de forma dogmtica das concluses de precursores que
teorizaram o estado de natureza, como Hobbes, sem, contudo, atentar
para o contexto especfco em que tais ideias foram produzidas.
246

Ademais da crena de que existe um mundo objetivo que os
tericos de relaes internacionais devem representar em suas teorias,
o subjetivismo tambm responsvel pelo anseio de fxar de forma
defnitiva o signifcado de um termo por meio da sua defnio. Nesse
sentido, adverte contra o risco de defnies vagas para precisar conceitos-
-chave. Em uma passagem citada com frequncia, que trata de regimes
internacionais, Susan Strange nota, por exemplo, que a experincia com
o uso deste e de outros conceitos igualmente vagos nos mostra que eles
servem para desorientar e confundir o analista.
247

Essa preocupao com defnies vagas torna-se especialmente clara
quando os tericos de relaes internacionais tentam circunscrever a ideia
de soberania. Embora constitua um dos fundamentos de grande parte
dos modelos tericos em TRI, recorrente a difculdade em elaborar
uma defnio plenamente satisfatria para o termo. A despeito da ampla
concordncia quanto ao seu lugar central no vocabulrio poltico, o
conceito tem persistentemente eludido tentativas de defnio e de anlise
conceitual rigorosas, como j observou o prprio Carr h tempos, ao
afrmar que:
O conceito de soberania deve tornar-se, no futuro, ainda mais obscuro e indistinto
do que atualmente (...) Nunca passou de um rtulo conveniente e, quando
245
Id., ibid.
246
O desenvolvimento do pensamento poltico europeu, inclusive a concepo do ambiente
anrquico, relaciona-se de forma direta com os eventos no continente desde fins do sculo
XV e primeira metade do sculo XVI, isto , 1) o ataque dos telogos reformistas autoridade
papal como ltima instncia para dirimir conflitos; 2) o conjunto de guerras religiosas que
levaram diminuio do poder papal e do imprio romano-germnico; e 3) a emergncia do
ceticismo quanto ao papel da autoridade e da tradio para validar argumentos filosficos. Id.,
ibid., p. 38-47. A crtica de Havercroft que a ideia de anarquia, oriunda do contexto especfico
no sculo XVII em que Hobbes a concebeu, objeto de apropriao automtica pelos autores
em Teoria das Relaes Internacionais, sem que haja uma reflexo mais profunda acerca das
possibilidades e convenincia de sua aplicao.
247
STRANGE, Susan. Cave! Hic Dragones: A Critique of Regime Analysis. In: Krasner, Ibid,
p. 343.
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comearam a ser estabelecidas distines entre soberania poltica, legal e
econmica, ou entre soberania externa e interna, estava claro que o rtulo deixava
de exercer a funo, para a qual era apto, de marca distintiva para uma nica
categoria de fenmenos.
248
Conforme observa Cynthia Weber, ao serem confrontados com
questionamentos sobre o signifcado especfco do conceito de soberania,
os tericos de relaes internacionais admitem, imediatamente, ser essa
uma questo confusa.
249

Na dcada de 1960, quando a TRI ainda estava se frmando como
disciplina acadmica, esse debate acerca da circunscrio exata da
ideia de soberania j era visvel. Em um artigo de 1967, por exemplo,
cujo propsito era delinear o escopo terico da disciplina, Platig j
notava o carter controverso de qualquer defnio do conceito, o que
limitava sua utilidade como categoria de anlise.
250
Mais recentemente,
e em uma tentativa de contornar o problema da impreciso semntica,
Krasner identifcou quatro acepes especfcas: 1) soberania domstica
(domestic sovereignty): reconhecimento da autoridade interna do
Estado e de sua capacidade de controlar assuntos em seu territrio;
2) soberania interdependente (interdependence sovereignty): capacidade
de o Estado controlar os movimentos de bens, pessoas e/ou informaes
atravs de suas fronteiras; 3) soberania legal internacional (international
legal sovereignty): extenso do reconhecimento outorgado pelos pares
a entidades territoriais dotadas de independncia jurdica formal;
4) soberania westfaliana (Westphalian sovereignty): capacidade de o
Estado excluir, no tratamento de questes internas, a infuncia de atores
externos.
251
248
CARR, E.H. Vinte Anos de Crise 1919-1939. Braslia: Editora da Universidade de Braslia
e Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais, 2001, p. 295. A citao de Carr ecoada
na seguinte passagem de Stanley Benn: In the light of this analysis it would appear a mistake
to treat sovereignty as denoting a genus of which the species can be distinguished by suitable
adjectives, and there would seem to be a strong case for giving up so protean a word. BENN,
Stanley I. The Uses of Sovereignty. Political Studies, vol. 3, n. 2. Sheffield, 1955.
249
WEBER, Cynthia. Simulating Sovereignty. Cambridge: Cambridge University Press, 1995, p. 1.
250
PLATIG, Raymond E. International Relations as a Field of Inquiry. In: Rosenau, James.
International Politics and Foreign Policy: A Reader in Research and Theory. Nova York: The
Free Press, 1969, p. 15.
251
KRASNER, Stephen. Sovereignty: Organized Hypocrisy. Princeton: Princeton University
Press, 1999. Krasner considera, porm, que a preocupao dos tericos com o tema da soberania
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Muitos tericos ensaiaram tentativas de fugir s dificuldades
levantadas pela pergunta O que soberania? simplesmente assumindo
seu signifcado como claro e incontroverso. Tal linha de ao tambm
se revela como consequncia do entendimento da estrutura do sistema
internacional como modelada pela dicotomia soberania/anarquia.
252

Esses autores seguem a linha de Waltz, para quem dizer que um Estado
soberano sinnimo de dizer que ele decide, por si prprio, como
tratar de questes na arena domstica e externa.
253
Assume-se, assim, o
signifcado do termo como algo incontroverso e que fornece um ponto de
partida para teorizaes adicionais, fugindo da questo dos seus diversos
usos no tempo.
Finalmente, h tambm aqueles, como Richard Ashley, que tentaram
escapar do problema por meio do argumento de que impossvel defnir
o conceito, uma vez que qualquer defnio corre sempre o risco de ser
contestada.
254
Havercroft observa que o argumento de Ashley pode indicar
uma sada para a questo central que anima esse debate. Se verdade
que os continuados desafos s prerrogativas do Estado da parte de atores
no estatais tornam impossvel representar a ideia de soberania de uma
forma tal que ela designe um conceito sempre igualmente vlido no
tempo e no espao, possvel analisar empiricamente o que ele designa
em situaes especfcas. Embora tal anlise nunca fornea a segurana
de uma defnio universal, ela permite aos tericos entender fenmenos
especfcos. Abandonar-se-ia, dessa forma, os polos opostos que orientam
o debate, isto , ter uma defnio universal ou no ter nenhuma defnio,
por um enfoque mais pragmtico. Isso exigiria ver o conceito como
estatal em face da globalizao tem um carter ilusrio. Isso porque, para ele, a soberania do
Estado nada mais do que uma forma de hipocrisia consensuada entre os agentes do sistema,
que esto sempre dispostos a viol-la, quando de seu interesse. Ele considera mais til, portanto,
concentrar-se em categorias especficas de soberania, em lugar de uma categoria nica que englobe
todas as demais. Alm disso, o enfraquecimento de uma dimenso especfica no significa,
necessariamente, o enfraquecimento das demais.
252
Cynthia Weber comenta que vrios tericos assumem a ciso soberania/anarquia como um
trao objetivo do sistema, porque encontrar uma soluo para o problema da definio do primeiro
termo , para eles, condio necessria para qualquer teorizao subsequente sobre as relaes
internacionais. WEBER, Cynthia. Ibid, p. 2.
253
WALTZ, Kenneth. Political Structures. In: Keohane, Neorealism and its Critics.
254
ASHLEY, Richard. Untying the Sovereign State: A Double Reading of the Anarchy
Problematique. Millennium Journal of International Studies, vol. 17, n. 2, p. 227-262. Londres,
1988.
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117
uma ideia em movimento e cujo signifcado se altera, tendo em vista o
comportamento dos atores envolvidos.
255

Subjacente preocupao de encontrar uma defnio permanente
para soberania est a crena de que tal defnio poderia auxiliar a
entender os fenmenos prprios globalizao que ocupam a ateno
dos analistas. Havercroft disputa essa afrmativa e prope, em lugar
dela, adotar o ponto de vista de Wittgenstein, de que necessrio prestar
ateno aos usos de uma palavra para se ter uma ideia mais clara de sua
essncia. Seu enfoque abandona, assim, a premissa da necessidade de
uma defnio imutvel. Em lugar disso, prope o exame de seis distintas
acepes, cada uma das quais sugere uma soluo para um problema
especfco da poltica internacional.
256

2.4 Seis acepes do conceito de soberania nas relaes
internacionais
2.4.1 Soberania como a autoridade fnal e ltima no mbito interno
Desde seus primrdios, o conceito de soberania esteve intimamente
associado questo da regulao do poder, tendo ocupado a ateno
de vrios autores, entre os quais Bodin e Hobbes, conforme se viu no
captulo anterior. Ao comentar esse signifcado especfco do termo,
Strayer nota que:
Em resposta queles que eram cticos quanto ao direito divino dos monarcas,
desenvolveu-se a teoria de que o Estado constitua uma necessidade absoluta para
o bem-estar humano e que a concentrao de poder, que se convencionou chamar
de soberania, era essencial para a sua existncia.
257

O signifcado preciso do termo, nesse contexto, o de uma autoridade
fnal e absoluta no seio da comunidade poltica, inexistindo autoridade
similar em outra parte.
258

255
HAVERCROFT. Beyond Sovereignty and Anarchy: Ontological Foundations of Political
Order, pg. 158.
256
Id., ibid, p. 159.
257
STRAYER, Joseph R. On the Medieval Origins of the Modern State. Princeton: Princeton
University Press, 1970, p. 108.
258
HINSLEY, F. H. Sovereignty. Nova York: Basic Books, 1966, p. 1-2.
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Do ponto de vista da teoria poltica, a necessidade da autoridade
soberana frequentemente tomada como um fato incontestvel. Diante
dele, os tericos passam a examinar as formas para legitimar essa
autoridade, tendo em vista que ela deve manter a ordem domstica e
organizar a atividade poltica,
259
ou ainda que o soberano ocupa uma
posio-chave nas manifestaes interna e externa da ordem poltica.
260

Independentemente do argumento que se escolha para justificar a
autoridade, o soberano aquele que est em condies de decidir sobre
os aspectos positivos e negativos da ordem institucional, uma vez que
a ele compete instaurar ou revogar o estado de exceo.
261
Defnir os
contornos da atividade poltica e preservar a ordem interna so, dessa
forma, as duas funes precpuas da autoridade soberana.
A capacidade do Estado de fazer valer sua autoridade no mbito
domstico pode ser um elemento relevante no seu reconhecimento pelos
pares no contexto internacional. Tendo em vista esse fm, ele pode ser
constrangido ou incentivado por outros membros do sistema, por normas
e instituies internacionais, a redefnir os contornos exatos da poltica.
Janice Thompson ressalta como, ao longo do sculo XIX, o conceito
de soberania foi ampliado de modo incluir a capacidade do Estado para
controlar as atividades de seus cidados no mbito internacional e, dessa
forma, levar a cabo o progressivo banimento do recurso contratao
de mercenrios.
262
A razo por trs da aceitao bem-sucedida dessa
proibio estaria no fato de que o controle sobre as aes dos cidados
se tornou um dos critrios de julgamento da competncia do Estado
enquanto tal. Com isso, as naes europeias passaram a considerar a
atividade mercenria como um tema essencialmente poltico e avocaram
a si o direito de limit-la, tendo deixado de v-la como uma questo
econmica ligada ao livre-exerccio de uma atividade remunerada.
Krasner lembra, porm, que, embora a autoridade domstica do Estado
possa ser um elemento que infuencie seu reconhecimento no mbito
internacional, esse nem sempre o caso. A efetividade da autoridade
259
Esse o caso de Hobbes no Leviat.
260
Esse o caso de Agamben no Homo Sacer.
261
SCHMITT, Carl. Political Theology: Four Chapters on the Concept of Sovereignty. Cambridge:
MIT Press, 1985, p. 1.
262
Thompson, Janice E. State Sovereignty in International Practice: Bridging the Gap between
Theory and Empirical Research. International Studies Quarterly 39, n. 2, p. 221. Bloomington,
1999.
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interna pode variar enormemente do ponto de vista emprico. Um Estado
pode dispor de uma capacidade de controle bastante limitada dentro de
suas fronteiras e, mesmo assim, ser reconhecido como uma entidade
jurdica equivalente pelos demais membros da sociedade internacional,
bem como excluir a infuncia dos membros dessa sociedade em questes
internas. Dessa forma, a organizao e a capacidade do poder poltico de
se fazer valer internamente no se relacionam de forma necessria com
outras dimenses do conceito de soberania, como a legal internacional
e a westfaliana.
263

As funes identificadas no entendimento de soberania como
autoridade domstica (a manuteno da ordem e a prerrogativa de defnir
os contornos da atividade poltica) podem ser entendidas como uma
consequncia direta da ontologia subjetivista que o informa, segundo
Havercroft. Esta considera o confito entre os indivduos inevitvel,
conforme se viu, o que torna premente a necessidade do soberano
para dirimi-lo, evitando a anarquia. Especifcamente no que concerne
defnio dos contornos da atividade poltica, Havercroft, ao buscar
um signifcado unvoco para as palavras, ressalta como a ontologia
subjetivista torna paradoxalmente possvel a multiplicidade de defnies
semnticas. Uma vez que os signifcados das palavras so, como quer
Hobbes, fenmenos mentais, possvel que diferentes sujeitos recorram
a defnies distintas. Essa variao pode constituir-se na origem de
divergncias polticas, as quais somente poderiam ser dirimidas pelo
soberano. A atividade soberana se revela, dessa forma, necessria tambm
para determinar o signifcado especfco dos termos do discurso, pondo
fm aos confitos.
264
2.4.2 Soberania como a representao do Estado ou da nao

Uma segunda funo identificada para a ideia de soberania
representar a comunidade poltica do Estado-nao. Isso signifca que,
do ponto de vista domstico, o conceito expressa a fco de que a
nao detm o controle do Estado, governando-o. A nao , com efeito,
segundo a defnio de Anderson, uma comunidade poltica imaginria
263
KRASNER, Stephen. Ibid, p. 12.
264
Havercroft, Ibid, p. 162-163.
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que busca realizar-se de forma plena por meio do Estado. O seu carter
soberano expressa, nesse contexto, a vontade popular.
265

Da mesma forma como o conceito clssico de Estado esteve baseado
na identifcao (problemtica e fctcia) do soberano, que podia tanto
ser o rei quanto a comunidade, com o espao sobre o qual se exercia o
poder e no qual se manifestavam interesses determinados, poder-se-ia
dizer, de forma simplifcada, que o Estado Moderno repousa na sua
identifcao com a nao. A ideia de nao, que era inicialmente defnida
exclusivamente a partir de consideraes culturais e lingusticas, funde-se,
assim, com o conceito de Estado territorial.
266
Essa identifcao do Estado com a nao foi possibilitada, segundo
Bartelson, por um processo por ele chamado de dialtica do confito,
em que se buscava estabelecer a identidade a partir da diferena, os
elementos de unio a partir dos elementos de oposio.
267
Em Rousseau,
por exemplo, ela se manifesta na forma como a origem da sociedade
explicada a partir do confito de interesses particulares. A concluso do
contrato social exige a alienao mtua e total dos direitos individuais
para a comunidade, que se torna soberana em relao a si prpria.
A comunidade, que se expressa pela vontade popular (vontade que
vem de todos e aplicvel a todos),
268
assegura a unidade estatal.
Inversamente, o Estado soberano garante a preservao e unidade no
seio da comunidade.
O argumento de que o Estado soberano se forma a partir da superao
de confitos internos e externos atinge seu ponto mximo em Hegel,
para quem o Estado se realiza de forma completa em suas relaes
externas, o que torna possvel aos cidados vivenciar a experincia da
coletividade e identifcar-se de forma plena com a causa estatal.
269
A
unidade do Estado no se encontra em traos culturais, lingusticos ou
265
Nations dream of being free, and if under God, directly so. The gauge and emblem of this
freedom is the sovereign state. ANDERSON, Benedict. Imagined Communities. Londres:
Verso, 1983, p. 6.
266
HINSLEY, F.H. Nationalism and the International System. Dobbs Ferry: Oceana, 1973,
p. 35-63.
267
BARTELSON, Jens. A Genealogy of Sovereignty. Cambridge: Cambridge University Press,
1995, p. 211.
268
ROUSSEAU, J. J. The Social Contract. In: COLE, G. D. H. (ed.). The Social Contract and
Discourses. Londres: Everymans, 1990, p. 205.
269
Bartelson observa que os abundantes estudos sobre o Estado em Hegel do pouca ateno aos
determinantes externos, inclusive no caso de escritos recentes como os de Pelczynski, Taylor,
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religiosos, mas na lealdade causa comum defendida pela autoridade,
em sua capacidade de garantir a prpria segurana em face das ameaas
exteriores.
270
Internamente, isso exige a resoluo das tenses entre os
elementos de particularidade e de universalidade.
271

Uma perfeita coincidncia entre a nao e o Estado soberano ,
porm, virtualmente impossvel de ser alcanada. Mesmo assim, o
discurso nacionalista insiste em invocar a noo de soberania para isolar
hermeticamente a populao sobre determinado territrio e demarcar
precisamente a comunidade. A transgresso das fronteiras nacionais
por refugiados e a existncia de minorias tnicas representam, contudo,
questionamentos ao carter homogneo da comunidade domstica.
272

Embora a perspectiva nacionalista divise a existncia de uma nao
homognea dentro do Estado, a qual se encontraria em plena concordncia
com as aes dos seus representantes no aparelho burocrtico, a resistncia
de grupos que se insurgem contra tentativas de singularizar tanto a
comunidade domstica quanto sua representao, governamentalmente,
constitui um desafo perene quela suposta homogeneidade.
273

A utilizao da ideia de soberania para designar a nao como um
todo exerce um efeito limitante sobre qualquer tentativa de investigar
criticamente a possibilidade discursiva do conceito de comunidade
domstica. Ela faculta, no entanto, o exame acerca da legitimidade ou
da ilegitimidade de membros especfcos dessa mesma comunidade.
274

A autoridade soberana determina quais so os membros passveis de
serem reconhecidos como legtimos. Estes, por sua vez, prestam apoio
ao Estado, que age em seu nome. O conceito de soberania serve, nesse
contexto, para que a autoridade arbitre os confitos acerca de quem integra
ou no a nao, contribuindo para a sua constituio. Subjacente a esse
Steinberger e Dallamayr. A exceo mais notvel est em AVINERI, Shlomo. Hegels Theory of
the Modern State. Cambridge: Cambridge University Press, 1974, captulo 10.
270
HEGEL, Georg Wilhelm Friedrich. The German Constitution. In: ______. Hegels Political
Writings. Oxford: Clarendon, 1964, p. 153.
271
Id. Elements of the Philosophy of Right. Cambridge: Cambridge University Press, 1991,
p. 362, pargrafo 324.
272
ASHLEY, Ibid; WEBER, Ibid.
273
Havercroft nota, todavia, que homogeneidade no significa, obrigatoriamente, igualdade racial,
tnica ou lingustica, ainda que esses sejam referenciais obrigatrios. A ideia de homogeneidade
pode ser expressa, por exemplo, a partir de noes cvicas, para designar o conjunto de cidados
leais, de trabalhadores dedicados, etc... Havercroft, p. 164.
274
Weber, Simulating Sovereignty, p. 6.
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entendimento est a premissa de que possvel identifcar, com clareza,
quem pertence ou no ao grupo nacional.
275
A prerrogativa do soberano de circunscrever a nao se refete
em sua capacidade de representar legitimamente os cidados na arena
internacional. Assim, apenas os delegados por ele apontados podem
falar em nome do Estado e articular sua participao em tratados.
Aos que discordam do soberano no franqueado falar em nome da
nao. O reconhecimento mtuo dos Estados como atores credenciados
do sistema internacional favorece esse processo, na medida em que
desautoriza o reconhecimento de interlocutores no autorizados pelo
soberano.
276
Esse argumento no invalidado pela tendncia visvel em
democracias recentes de incluir, como representantes de Estado, membros
de grupos que outrora no eram reconhecidos como pertencentes
comunidade poltica domstica, como minorias polticas, raciais ou
sexuais. Nesse ltimo caso, o que houve foi que o Estado, utilizando-se
de sua prerrogativa soberana de circunscrever o signifcado do termo
nao, o ampliou, de modo a incluir segmentos outrora por ele mesmo
postos de lado.
2.4.3 Soberania como demarcao de limites territoriais

A interdependncia entre soberania e territrio um elemento que as
diversas teorias das relaes internacionais insistem em sublinhar cada
vez que tentam explicar o conceito.
277
Essa relao de interdependncia
pode ser concebida de duas formas distintas. Em primeiro lugar, possvel
tomar a compartimentalizao do espao em fragmentos territoriais como
275
Obviamente, qualquer critrio para determinar quem pertence ou no a uma nao
inerentemente ambguo, podendo gerar considervel debate poltico. Sobre o assunto, ver DOTY,
Roxanne Lynn. Sovereignty and the Nation: Constructing the Boundaries of National Identity.
In: BIERSTEKER, Thomas J; WEBER, Cynthia (eds.). State Sovereignty as a Social Construct.
Cambridge: Cambridge University Press, 1996.
276
The inner-state order, resting on principles of sovereignty, has been unwilling to accommodate
new aspirants for national status, unless they are ex-colonial territories. The UN principle
of national self-determination was in practice amended to include only states created by the
process of decolonization of empire, and not ethnic secessionist movements seeking their own
states by withdrawing from duly constituted national states. SMITH, Anthony D. Nationalism
and Modernism: A Critical Survey of Recent Theories of Nations and Nationalism. Londres:
Routledge, 1998, p. 79.
277
BARTELSON, A Genealogy of Sovereignty, p. 30.
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123
um trao necessrio da ideia de soberania. Esse , precisamente, o ponto
de vista de Bull, que argumenta que a natureza do conceito exige que
ele seja aplicado com relao a uma parte determinada da superfcie
terrestre.
278
Em segundo lugar, possvel pensar essa relao de forma
inversa, ou seja, adotar o ponto de vista de Herz, para quem o Estado
Moderno uma unidade centralizada cuja soberania, independncia e
poder resultam de seu carter territorial.
279
A questo que se coloca, ento,
se o territrio deve ser interpretado como uma condio necessria
realizao da soberania estatal ou se esta constitui um requisito para a
demarcao daquele em bases fxas.
Independentemente da forma como se queira pensar a relao entre
Estado e territrio, o importante ressaltar que, implcita ideia de soberania,
est a concepo de que a autoridade decisria sobre a maioria, se no a
totalidade, das questes sociais, econmicas e polticas deve estar em mos
daqueles que detm o controle sobre as unidades territoriais de um sistema.
280

Isso signifca que o carter territorial da ideia de soberania se manifesta
no controle sobre determinada rea geogrfca, distinguindo-se por ser
individuado (inclui no s o povo, mas tambm a terra, as construes
e o meio ambiente), fxo (no pode ser progressivamente transferida
para outras reas, como no caso das sociedades nmades) e exclusivo
(excluem-se pretenses concorrentes de controle).
281

A ideia de soberania, quando empregada para expressar controle
territorial, visa simplifcao do espao sobre o qual o poder exercido,
de modo a possibilitar o controle e o monitoramento do que se passa
dentro das fronteiras do Estado. Nesse contexto, o Estado deve adotar
procedimentos que permitam visualizar com clareza o domnio sobre o
qual suas prerrogativas so exercidas. O aparato administrativo passa a
278
BULL, The Anarchical Society, p. 30.
279
HERZ, John. International Relations in the Atomic Age. Nova York: Columbia University
Press, 1959, p. 58.
280
MURPHY, Alexander B. The Sovereign State System as a Political-Territorial Ideal: Historical
and Contemporary Considerations. In: BIERSTEKER, Thomas J; WEBER, Cynthia (eds.).
State Sovereignty as a Social Construct. Cambridge: Cambridge University Press, 1996, p. 281.
281
Conforme nota Ruggie, em contraste com o Estado territorial moderno, a noo de controle
territorial no mundo medieval se caracterizava por uma concepo no exclusiva em que a
autoridade era tanto personalizada quanto fragmentada, sendo exercida no s internamente, mas
tambm em vrias unidades territoriais. RUGGIE, John. Territoriality and Beyond: Problematizing
Modernity in International Relations. International Organization 47, p. 151. Cambridge, 1993.
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desempenhar funes cartogrfcas, de modo que a populao, o espao
e os recursos possam ser efcazmente monitorados.
282

Conforme indicado anteriormente, os tericos de relaes
internacionais tm recentemente insistido em chamar a ateno para os
problemas que se originam nessa identifcao unvoca entre Estado e
territrio. Por exemplo, eles apontam para o fato de esse entendimento
homogneo do territrio rejeitar por completo qualquer ontologia
fundamentada em autoridades polticas concorrentes sobre determinada
rea, ainda que com graus de ascendncia distintos.
283
Levado ao extremo,
esse argumento, embora no impea o reconhecimento da existncia
de nveis distintos de governo sobre um mesmo territrio, aduz que
estes devem organizar-se hierarquicamente e que apenas a instncia
mais alta detm a legitimidade para representar o Estado nas relaes
internacionais. Dessa forma, a nfase no carter territorial do conceito
de soberania poderia ser interpretada de modo a excluir temas como
a poltica municipal e regional como objetos de tratativa no mbito
internacional.
284
2.4.4 Soberania como ordem poltica estruturada

O uso do conceito de soberania para designar uma ordem poltica
estruturada, qual se contrape a desordem anrquica, constitui um
desdobramento lgico de seu entendimento como autoridade fnal e
ltima.
285
Isso porque ao soberano que se atribui o papel ordenador no
seio da comunidade. Ele responsvel por dissociar o espao de ordem
e paz dentro do Estado da estrutura anrquica do sistema internacional.
Em sua ausncia, o tecido social se rompe sob a infuncia das foras de
desagregao e caos.
Em nenhum momento se quer dizer, como essa acepo especfca,
que a soberania estatal a causa efciente de situao idlica no mbito
282
SCOTT, James C. Seeing like a State. New Haven: Yale University Press, 1998, p. 87.
283
PAUL, Darel E. Sovereignty, Survival and the Westphalian Blind Alley in International
Relations. Review of International Studies 25, p. 217-231. Cambridge, 1999.
284
MAGNUSSON, Warren. The Reification of Political Community. In: WALKER, R. B. J.;
MENDLOVITZ, Saul H. Contending Sovereignties: Redefining Political Community. Boulder:
Lynne Rienner Publishers, 1990.
285
Havercroft, Beyond Sovereignty and Anarchy: Ontological Foundations of Political Order,
pg. 171.
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125
domstico. Ela cria, porm, as relaes de fora necessrias para o
estabelecimento da paz. Ocasionalmente, esta pode ser perturbada, por
fatores que vo desde vizinhos que toquem msica em volume excessivo
at revoltas e sedies. Os meios de violncia disposio do soberano
so, entretanto, sufcientes para neutralizar o confito, mesmo que seja
por meio da dominao pura e simples.
Nessa perspectiva, grande parte das ameaas ao Estado no provm do
mbito interno, mas do externo. O monoplio do uso da fora pelo Estado se
presta, justamente, para manter as ameaas do sistema internacional alijadas
de suas fronteiras. Essas ameaas tomam a forma no s de outros Estados,
mas tambm de agentes terroristas, trafcantes de drogas, imigrantes ilegais,
organizaes criminosas transfronteirias e doenas infecciosas, entre outros.
Em resposta a esses desafos, a soberania estatal se manifesta na forma do
controle fronteirio exercido por funcionrios aduaneiros, do servio de
imigrao, a guarda costeira, a patrulha de fronteira e o prprio exrcito, todos
os quais levam a cabo suas funes em nome do soberano, para garantir que
elementos de intranquilidade no adentrem a esfera domstica.
286

Que as fronteiras do Estado soberano delimitam um espao de ordem
e que alm delas reina o caos , ademais, uma premissa especialmente cara
aos realistas. Waltz continuamente lembra seus leitores que a guerra um
fenmeno normal e que na ordem anrquica os Estados devem zelar pela
prpria segurana, uma vez que ameaas constituem um fato corriqueiro do
sistema internacional.
287
A anarquia persiste porque inexiste uma autoridade
acima dos Estados que determine o seu comportamento, segundo esse
argumento. Nessas condies, os Estados so livres para perseguir seus
prprios objetivos sem nenhum tipo de constrangimento. A liberdade
ilimitada constitui o prerrequisito do confito, conforme quer a lgica
hobbesiana. A descrio do sistema internacional como essencialmente
anrquico repousa sobre a premissa de que a ordem uma consequncia
das relaes de poder hierrquicas.
288
Sem um governo superior a eles,
286
Para uma anlise detalhada e crtica do controle fronteirio como uma manifestao da
soberania do Estado, ver ASHLEY, Richard. Untying the Sovereign State; CAMPBELL, David.
Writing Security: United States Foreign Policy and the Politics of Identity. Minneapolis: University
of Minnesota Press, 1992 ; WALKER, Inside/Outside.
287
WALTZ, Kenneth. The Origins of War in Neorealist Theory. In: Betts, Richard K. Conflict
after the Cold War. Arguments on Causes of War and Peace. Nova York: Longman, 2002, p. 71.
288
MEARSHEIMER, John. The Tragedy of Great Power Politics. Nova York: Norton, 2001, p. 30.
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os Estados no sero capazes de coexistir de forma pacfca, a no ser
em situaes excepcionais, como a do equilbrio do terror.
289
2.4.5 Soberania como norma internacional de no interveno

Essa acepo do conceito de soberania aquela por Krasner chamada
de westfaliana e se refere excluso da interferncia de atores externos
nos assuntos domsticos do Estado. Essa interferncia constitui, porm,
para Krasner, um dado frequente da poltica internacional, conforme se
ver mais adiante. Os Estados respeitam o princpio da nao soberana
para garantir a prpria sobrevivncia, mas esto prontos a viol-lo
quando de seu interesse. De acordo com esse autor, grande parte dos
desafos contemporneos s prerrogativas estatais nada mais do que
a manifestao recente de um fenmeno antigo, isto , o desrespeito ao
princpio da nao soberana, quando isso vai ao encontro dos interesses
de um Estado em condies de interferir na rbita domstica de outro.
O nvel de anlise privilegiado por Krasner ao identifcar o conceito
de soberania como sinnimo de no interveno o do indivduo. Para
ele, so os polticos os grandes responsveis por todas as vezes que um
Estado viola a soberania de outro. Ao se deter no indivduo, ele passa
ao largo do fato de que no so apenas os Estados os nicos atores que
promovem a violao da soberania alheia. Tanto quanto os Estados, so os
atores no estatais, dentro e fora das fronteiras nacionais, os responsveis
por aquele fenmeno.
Uma segunda objeo ao argumento de Krasner, de que a soberania
estatal violada ao sabor da vontade de polticos, a de que ele ignora
que qualquer norma autoriza e probe, simultaneamente, determinadas
aes.
290
Ignora, igualmente, que o escopo dessas autorizaes e
proibies historicamente contingente. Quando a norma da soberania
289
WALTZ, Kenneth. The Spread of Nuclear Weapons: More May Be Better. In: BETTS,
Richard K, Ibid.
290
FINNEMORE, Martha; SIKKINK, Kathryn. International Norm Dynamics and Political
Change. International Organization 52, n. 4. Cambridge, 1998; JEPPERSON, Ronald L.;
WENDT, Alexander; KATZENSTEIN, Peter J. Norms, Identity and Culture of National Security.
In: KATZENSTEIN, Peter J. (ed.). The Culture of National Security: Norms and Identity in
World Politics. Nova York: Columbia University Press, 1996, p. 33-75; WHEELER, Nicholas;
BELLAMY, Alex J. Humanitarian Intervention and World Politics. In: SMITH, Steve; BAYLIS,
John (eds.). The Globalization of World Politics. Oxford: Oxford University Press, 2001,
p. 470-93.
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127
estatal foi articulada como no interveno pela primeira vez, no Tratado
de Westflia, seu foco principal era garantir ao monarca o direito de
determinar qual religio seria praticada dentro de seus domnios. Conforme
admite o prprio Krasner, um princpio geral de no interveno no foi
concebido at a segunda metade do sculo XVIII. Com isso, v-se que o
signifcado da norma se ampliou com a passagem do tempo, permitindo
que determinados comportamentos deixassem de ser aceitveis. Em nosso
tempo, essa norma estaria sendo relativizada, por exemplo, cada vez que
o Conselho de Segurana autorizasse o estabelecimento de misses de
paz para fazer frente a situaes humanitrias graves, como no caso da
ocorrncia de massacres em massa.
Krasner assume que, quando polticos desrespeitam o princpio de no
interveno, o fazem movidos por razes egostas, sem que a comunidade
internacional manifeste nenhum tipo de ultraje. A experincia nos remete,
porm, a um quadro bastante distinto, como nota Havercroft.
291

H situaes em que um Estado intervm na rbita interna de outro por
razes percebidas como injustifcveis pela comunidade, o que pode
levar condenao e, inclusive, aplicao de sanes contra o agressor,
como no caso da invaso do Kuwait pelo Iraque. Em outras situaes, a
comunidade considerou justifcada a interveno, uma vez que um valor
considerado maior se encontrava ameaado, como na ao da Austrlia
no Timor Leste, em 1999. O que esses exemplos denotam que as
prprias justifcativas de interveno tambm se modifcaram ao longo
do tempo. Da mesma forma como o colonialismo europeu se fundava
em argumentos religiosos e raciais, as intervenes recentes apelam para
a questo dos direitos humanos.
292
Em suma, Krasner oferece pouca
evidncia emprica para justifcar sua assertiva de que os Estados violam
livremente a soberania westfaliana sempre que de sua convenincia.
A realidade mais matizada do que ele d a entender. Ao mesmo tempo
em que exagera o carter hipcrita do papel do conceito como base da
convivncia internacional, Krasner ignora sua capacidade de organizar
comportamentos dos atores do sistema.
291
Havercroft, Ibid, p. 175.
292
CRAWFORD, Neta. Argument and Change in World Politics: Ethics, Decolonization and
Humanitarian Intervention. In: SMITH, Steve. Cambridge Studies in International Relations.
Cambridge: Cambridge University Press, 2002. vol. 81; FINNEMORE, Martha. Constructing
Norms of Humanitarian Intervention. In: KATZENSTEIN, Peter J. (ed.). The Culture of National
Security: Norms and Identity in World Politics. Nova York: Columbia University Press, 1996.
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128
BRENO HERMANN
Outros analistas entendem o conceito de soberania como norma
de no interveno de forma mais ampla do que Krasner. o caso
de Robert Jackson. Esse autor argumenta que, ao longo de toda
sua histria, o sistema internacional sempre se caracterizou por
apresentar um carter dual.
293
A natureza do dualismo inerente ao
sistema se modificou, porm, ao longo do tempo. Originalmente, ela
foi expressa por Grcio, para quem havia um direito internacional
em sentido geral aplicvel a toda a humanidade e, simultaneamente,
um direito internacional em sentido estrito, relativo apenas aos
Estados cristos. Em meados do sculo XIX, porm, esse dualismo
se transmutou na distino entre potncias coloniais e territrios
colonizados. O critrio que garantia a soberania dos primeiros e
que privava os ltimos de seu gozo era o fato de serem naes
civilizadas. Segundo Jackson, nosso tempo teria assistido a uma
nova modificao do dualismo do sistema internacional, que agora
se personifica na ciso Norte-Sul. Assim, os pases desenvolvidos
seriam titulares do que ele chama de soberania positiva, que
para ele sinnimo de poder militar e socioeconmico, unidade
interna e legitimidade democrtica. Os pases em desenvolvimento
293
A identificao do sistema internacional como um objeto histrico e logicamente
inseparvel dos Estados, mas com princpios organizadores prprios, que so corolrios
da soberania das unidades, se d, pela primeira vez, com Leopold Ranke. Com ele, somos
apresentados ideia de que a chave para a compreenso das relaes internas dos Estados
est em suas relaes externas. Ao indicar a possibilidade de estabelecimento de uma
macrosociologia do Estado, ele afirma, no Politisches Gesprch (1836), que a compreenso
integral do Estado s pode ser atingida a partir da anlise de sua posio no sistema de que
faz parte. Com Ranke, emerge a hiptese westfaliana de um sistema que, atrs dos eventos
traumticos da Guerra dos Trinta Anos, se organiza e se constitui a partir da dinmica
existente entre as suas unidades. Sem o reconhecimento do conceito de soberania como o
princpio organizador das relaes internacionais, a Histria seria um objeto impossvel
de ser compreendido. O que teria sido de nossos Estados, pergunta-se o autor em Die
Grossen Mchte (1833), se no tivessem recebido vida do princpio nacional sobre o qual
esto baseados? Para ele, o princpio da soberania uma fora criadora e organizadora, que
permite compreender a Histria e as relaes entre os Estados como algo mais do que um
mero amontoado de fatos desordenados. A relao entre o moderno conceito de soberania
e o sistema de Estados constitui, assim, uma relao que se estabelece de fora para dentro:
uma vez que o conceito de soberania responsvel pela formao do sistema, a partir
dele que devemos buscar compreender a estrutura interna do Estado, tendo em vista suas
relaes com as demais unidades. RANKE, Leopold. The Great Powers. In: VON LAUE,
Theodor H. Leopold Ranke: the Formative Years. Princeton: Princeton University Press,
1950, p. 180-182.
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129
gozariam da chamada soberania negativa, isto , o direito de no
sofrerem interveno.
294
a soberania negativa que explicaria a
existncia, no sistema internacional, de Estados que no apresentam
a capacidade de exercer as funes prprias do soberano, mas que,
mesmo assim, so considerados como iguais por seus pares.
Fiel ao credo construtivista, Cynthia Weber entende que a
tentativa de atribuir ao conceito de soberania o sentido fixo e
unvoco de no interveno resulta de uma iluso fundada na lgica
da representao. Em muitas situaes de interveno, no fcil
reconhecer o carter soberano do Estado, por estarem ausentes
alguns de seus elementos fundacionais, como governo central
ou comunidade poltica unificada. Ela se pergunta, assim, se
possvel falar em Estado, soberania e prticas intervencionistas na
ausncia de fundamentos claros.
295
Weber utiliza-se do fato de que
aquilo que se entende como uma perda de soberania da parte do
Estado se modificou ao longo do tempo para avanar o argumento
de que a interveno admissvel no caso de um governo perder
sua legitimidade em funo de distrbios domsticos, revoluo ou
guerra civil.
No entendimento da soberania estatal como no interveno,
Havercroft ressalta as consequncias perigosas que podem advir de
um erro de natureza epistmica ao se avaliar se determinada situao
justifica ou no um ato de interveno.
296
O exemplo mencionado
, precisamente, a deciso dos Estados Unidos de no interferir
em Ruanda (considerada reprovvel por uma grande quantidade de
analistas norte-americanos e internacionais) durante o genocdio
que assolou aquele pas em 1994. Uma das razes apontadas para
a inao norte-americana naquele caso foi, precisamente, a falta
de consenso interno quanto a se tratar de uma guerra civil ou de
genocdio.
297

294
JACKSON. Quasi-States, Dual Regimes, and Neoclassical Theory: International Jurisprudence
and the Third World. Cambridge: Cambridge University Press, maro de 1993, p. 533.
295
Weber, Simulating Sovereignty, p. 27.
296
Havercroft, Beyond Sovereignty and Anarchy: Ontological Foundations of Political Order,
p. 178.
297
POWER, Samantha. Bystanders to Genocide: Why the United States Let the Rwanda Tragedy
Happen. The Atlantic Monthly, setembro de 2001.
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130
BRENO HERMANN
2.4.6 Soberania como meio para resolver a tenso entre
universalidade e particularidade

Considerando-se o contexto de guerras religiosas que assolou a
Europa e que resultou no surgimento do Estado territorial westfaliano,
o conceito de soberania surge como um instrumento poderoso para a
resoluo de confitos relativos a pretenses concorrentes de poder.
Nesse sentido, uma de suas funes primordiais determinar quais so
os princpios universais e de que maneira eles sero aplicados dentro
das fronteiras nacionais, como no caso de deliberar sobre a religio a
ser seguida pelos sditos.
O conceito exerceu um papel importante na superao da crise poltica
e religiosa que assolou a Europa na Idade Mdia tardia. Conforme j se
assinalou, um dos pontos explcitos da Paz de Westflia foi, justamente,
o reconhecimento da faculdade do governante de determinar a religio
do Estado por ele liderado.
298
Tal faculdade representou uma reverso
signifcativa de um dos princpios basilares da sociedade medieval, na
qual a vida poltica se organizava em torno de pretenses universalistas
no seio de uma comunidade que inclua, seno toda a humanidade, ao
menos todo o mundo cristo ocidental.
Embora o soberano se tenha constitudo em instncia responsvel
pela resoluo de questes de ordem universal, persistia o problema de
como executar internamente os princpios externos. No que se refere
liberdade de religio, por exemplo, Spinoza atribui ao governante a
faculdade de criar uma igreja estatal, mas adverte que esta deveria apenas
avanar princpios gerais do cristianismo, como a caridade e o respeito ao
prximo. Uma vez que os princpios ticos podem variar enormemente
de um indivduo a outro, o Estado assumiria a responsabilidade de
determinar os contornos precisos do comportamento desejvel, tendo
em vista sua avaliao acerca da melhor forma de promover a ordem e
a paz da comunidade.
299
O que foi dito no signifca, em absoluto, que o projeto de criao
de uma comunidade poltica universal tenha sido abandonado de forma
defnitiva aps a assinatura da Paz de Wesflia; apenas mostra que a
298
VAN CREVELD, Martin. The Rise and Decline of the State. Cambridge: Cambridge University
Press, 1999, p. 86.
299
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131
tentativa de sua realizao tomou formas distintas das que haviam sido
visveis at aquele momento, tendo em vista a posterior consolidao
do poder em mos do Estado. Abandonou-se a tentativa de ancorar essa
comunidade em uma autoridade poltica universal, em benefcio de
formas alternativas de superar a fragmentao, como o estabelecimento
de uma tica baseada em princpios universais, como os direitos
humanos, ou a objetivao de um estado de paz perptua propiciado
pela universalizao dos princpios da democracia representativa e da
economia de mercado. Em todos esses casos, h uma tentativa de recriar
uma comunidade global, sem que isso seja feito por meio da criao de
um Estado de dimenses planetrias.
300
2.5 O conceito de soberania e as Teorias de Relaes Internacionais
Nesta seo, pretende-se retomar algumas ideias discutidas nas
sees precedentes, de modo a apresentar mais sistematicamente o
tratamento do conceito de soberania pelas distintas correntes em TRI. Ao
perseguir esse fm, o objetivo visado ser mostrar que essas correntes se
relacionam de forma incompleta com a realidade emprica, no logrando
explicaes plausveis dentro de suas premissas fundamentais para
determinados fenmenos do mundo contemporneo.
O conceito de soberania tem sido, em todas as suas vertentes, mas,
especialmente, em sua dimenso westfaliana (isto , relativa no
interveno nos assuntos internos), um dos fundamentos da TRI em
suas diversas manifestaes.
301
Para os neorrealistas e institucionalistas
liberais, ele uma premissa de anlise a partir da qual cada grupo
constri o seu prprio edifcio terico. Para a Escola Inglesa, trata-se
de uma norma internalizada que tem guiado, mas no determinado, o
comportamento de lderes e polticos. Os construtivistas, por sua vez,
enfatizam que o conceito se tem revelado problemtico e sujeito a
questionamentos, tendo em vista o impacto das ideias e do discurso na
prxis dos Estados.
Toda perspectiva terica , em algum momento, confrontada com a
necessidade de defnir de antemo determinadas premissas fundamentais
300
301
KRASNER, Stephen D. Sovereignty: organized hypocrisy. Princeton: Princeton University
Press, 1999, p. 44.
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acerca da natureza do mundo, de modo a precisar seu campo de estudo.
No caso do neorrealismo, assume-se que os soberanos westfalianos so os
atores constitutivos do sistema. Cada Estado tem os mesmos propsitos
e funes bsicas. A autonomia defne as unidades, na medida em que
elas so livres para escolher o curso de ao que melhor sirva o interesse
nacional, encontrando-se limitadas apenas pelos constrangimentos
impostos pelo mundo exterior. A interao entre os Estados determina
um resultado mais ou menos favorvel na busca do interesse prprio.
O neorrealismo , assim, uma perspectiva terica centrada no Estado,
funcional e utilitria, em que os atores, ademais de serem tomados como
um dado, pautam sua conduta por um comportamento racional
302
e cujo
propsito maximizar as suas oportunidades
303
.
De forma semelhante, o modelo de soberania westfaliana tambm
uma premissa para os institucionalistas liberais. Assim como no caso
do neorrealismo, aqui tambm os atores so unidades autnomas e
racionais que buscam maximizar as oportunidades de ganho geradas
por um ambiente internacional anrquico, embora interdependente.
Diferentemente do realismo, porm, para quem o problema central
das unidades se manifesta na busca da prpria segurana, para os
institucionalistas ele a resoluo de falhas de funcionamento do
mercado.
304
Os Estados estabelecem regimes e criam instituies e
arranjos supranacionais com o propsito de confrontar questes que se
revelam de difcil soluo caso tomadas atomisticamente.
302
Ao assumir o comportamento racional das unidades de seu sistema, Waltz faz analogia
microeconomia, a qual parte tambm da premissa de que, no mercado, os atores agem de forma
estritamente racional, com vistas a maximizar seu bem-estar a partir de uma disposio escassa
de recursos.
303
Tradicionalmente, associa-se ao Realismo clssico (Morgenthau, Niebuhr, Carr) a descrio
do sistema internacional como um ambiente em que os nveis de incerteza so altos e no qual os
lderes polticos dispem de ampla margem de manobra. As premissas do realismo clssico no
so, porm, to claras, o que levanta dvidas acerca de se essa corrente terica considera como
atores do sistema os Estados ou seus lderes. Por essa razo, optou-se, nesta seo, por iniciar a
anlise pelo neorrealismo, sem mencionar o realismo em sua dimenso clssica. MORGENTHAU,
Hans. Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace. Nova York, NY: Knopf, 1967;
KISSINGER, Henry. A World Restored: Metternich, Castlereagh and the Problems of Peace,
1922-22. Londres: Weidenfeld and Nicholson; WALTZ, Kenneth. Theory of International Politics.
Boston: McGraw-Hill, 1979.
304
KEOHANE, Robert. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political
Economy. Princeton: Princeton University Press, 1984.
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Para os tericos de corte sociolgico, como os construtivistas e a
prpria Escola Inglesa, o modelo de soberania westfaliana tambm se
reveste de grande importncia, ainda que nesses casos ele seja menos uma
premissa do que uma regularidade emprica observvel. Tal regularidade
se explica pela existncia de entendimentos intersubjetivos partilhados
pelos atores quanto s noes de territrio, autonomia e reconhecimento.
Trata-se de uma estrutura que no pode ser observada diretamente, mas
que se refete no comportamento dos Estados e nas justifcativas dadas
por seus representantes cada vez que explicam determinado curso de
ao tomado por seus soberanos.
Uma das formas possveis de compreender o sistema internacional
em termos de um conjunto de valores e regras partilhados que
constrangem o comportamento dos atores. Em um artigo publicado em
1968, por exemplo, Tom Farer argumenta que aquilo que se entende
por ordem internacional nada mais do que um conjunto de valores
comuns e que tem o condo de evitar a desintegrao do sistema. Ao
ser questionado sobre que tipo de evidncia pode ser apresentada para a
existncia desse conjunto privilegiado de valores, Farer argumenta que
ela se encontra nos tratados, nas decises dos tribunais internacionais,
nos compromissos assumidos pelos Estados e nas declaraes e aes
dos lderes polticos.
305
Especifcamente no que se refere Escola Inglesa, a soberania do
Estado existe tanto em normativa quanto factualmente. Os Estados
declaram ser soberanos e, simultaneamente, exercem as prerrogativas
implcitas nessa declarao. Uma comunidade poltica que se diz
independente, mas que se mostra incapaz de fazer tal independncia
valer na prtica, no pode ser considerada como um Estado.
306
Este atua
no sistema internacional com a fnalidade de obter o reconhecimento de
sua independncia de qualquer autoridade externa e, de forma particular,
305
Farer entende que h quatro valores bsicos presentes no sistema internacional: 1) a manuteno
da ordem pblica em um grau mnimo, isto , a rejeio de comportamentos que possam levar
guerra generalizada; 2) a autodeterminao, embora reconhea que o termo carece de significado
especfico alm de descolonizao; 3) a observncia mnima dos direitos humanos, ou seja, a
noo de que um Estado viola normas de direito internacional caso negue a determinado grupo
o acesso em bases isonmicas s estruturas sociais, polticas e econmicas da sociedade; e
4) a modernizao, isto , a crena de que os padres de vida devem ser elevados em todo o
mundo. FARER, Tom J. Problems of an International Law of Intervention. Stanford Journal of
International Studies 3, p. 20-26. Stanford: Stanford University Press, 1968.
306
Bull, The Anarchical Society, p. 8-9.
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da sua jurisdio suprema sobre sditos e territrio. Em troca, esse
Estado se compromete a reconhecer direitos similares aos outros atores
do sistema.
307

Na viso de mundo dos adeptos da Escola Inglesa, a existncia da
sociedade internacional se refete nas prticas diplomticas, na balana de
poder (que vista como uma prtica a ser exercida de forma consciente
pelos lderes, e no como um mecanismo automtico do sistema),
nas regras de direito internacional e nas instituies internacionais.
A sociedade internacional , nesse contexto, o produto de uma civilizao
comum. Ela no poderia existir sem uma conscincia social internacional,
sem o sentimento de uma comunidade mundial.
308
O sistema de Estados
soberanos se explica em funo de crenas comuns fundamentadas no
direito natural difundidas do continente europeu para o resto do mundo.
Na ausncia de um sentimento de valores partilhados, no se pode falar
em sociedade, apenas em sistema internacional. O que distinguiria
ambos que, no segundo caso, no haveria normas a constranger o
comportamento estatal, apenas a livre-interao entre as unidades.
Dessa forma, no teria havido qualquer tipo de regra ou valor comum
entre os espanhis e os astecas, nem entre Ghengis Khan e os povos por
ele subordinados. Durante a Guerra Fria, o sentimento de uma cultura
comum teria sido, igualmente, muito menos intenso do que durante os
sculos XVIII e XIX.
309

Krasner nota que os adeptos da Escola Inglesa jamais defenderam
que o comportamento do Estado se explica apenas em funo das
normas por eles internalizadas. Nesse sentido, tanto Bull quanto Wight
reconhecem que a violao de normas uma prtica comum do sistema
internacional. Tal violao por eles justifcada luz de que alguns
fatos prprios vida internacional so regidos em termos puramente
hobbesianos, isto , em termos da guerra de todos contra todos. Krasner
lembra que o prprio Bull editou livro sobre o tema da interveno,
prtica que viola o princpio constitutivo sobre o qual repousa o sistema
de Estados soberanos.
310
Assim, os representantes da Escola Inglesa,
307
Id., ibid., p. 17, 104-106, 142-143.
308
WIGHT, Martin. Western Values in International Relations. In: BUTTERFIELS, Herbert;
WIGHT. Martin. Diplomatic Investigations: Essays in the Theory of International Politics.
Cambridge: Harvard University Press, p. 89-131.
309
Bull, p. 12-13, 16,44,115.
310
Krasner. Sovereignty: Organized Hypocrisy, p. 48.
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135
apesar de seu apego ao entendimento do sistema internacional como uma
sociedade, no deixam de reconhecer as limitaes que a caracterizam e
que se tornam visveis toda vez em que uma norma violada ou quando
princpios confitantes entram em choque.
311

Os construtivistas compartilham com a Escola Inglesa a importncia
atribuda s normas e aos entendimentos partilhados intersubjetivamente
para explicar o comportamento dos atores, mas vo mais alm em seu
argumento. Para eles, nenhum elemento material, como a distribuio
de poder entre as unidades, tem o condo de explicar o comportamento
dos Estados de forma autnoma. Sua signifcao s pode ser entendida
no contexto de estruturas sociais.
312
Conforme observa Bartelson, o
discurso seja poltico, cientfco ou econmico est envolvido de
forma direta na construo da realidade.
313
Isso vlido tanto no caso dos
construtivistas convencionais, como Wendt, para quem a possibilidade de
investigao cientfca objetiva um dado, quanto para os construtivistas
ps-modernos, como Bartelson, que se dizem cticos em relao
possibilidade de conhecer a realidade objetiva, uma vez que o observador
inevitavelmente infuencia o fenmeno que pretende observar.
314
O ponto de vista construtivista sobre o conceito de soberania tem variado
conforme o autor. Alguns, como Alexander Murphy, tomam-no como um
dado, semelhana do que fazem os neorrealistas e os institucionalistas,
e ressaltam seu papel organizador, na medida em que ele exclui do debate
poltico alternativas ao Estado soberano territorial como modelo para a
vida comunitria.
315
Krasner observa, porm, que estudos construtivistas
mais recentes tendem a reconhecer o carter problemtico dos atributos da
ideia de soberania, a qual seria constantemente construda e desconstruda
311
Bull, The Anarchical Society, p. xi-xii, xiv, 7, 41-43, 67-68 E 138.
312
WENDT, Alexander; FRIEDHEIM, Daniel. Hierarchy under Anarchy: Informal Empire and
the East German State. In: BIERSTEKER, Thomas J.; Weber, Cynthia. State Sovereignty as a
Social Construct. Cambridge: Cambridge University Press, 1996, p. 242, 248-254.
313
Bartelson, A Genealogy of Sovereignty, p. 18-19.
314
Searle identifica uma falcia no projeto ps-moderno. Isso porque podem coexistir,
simultaneamente, uma ontologia subjetiva e uma epistemologia objetiva. O fato de que concepes
como a ideia de soberania existam apenas porque os indivduos partilham de entendimentos
intersubjetivos no impede que os pesquisadores possam fazer julgamentos objetivos sobre o
seu carter. SEARLE, John R. The Construction of Social Reality. Nova York: Free Press, 1995.
315
MURPHY, Alexander B. The Sovereign State as Political-Territorial Ideal: Historical
and Contemporary Considerations. In: BIERSTEKER, Thomas J.; WEBER, Cynthia. State
Sovereignty as a Social Construct. Cambridge: Cambridge University Press, 1996, p. 81-120.
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por meio das interaes entre os agentes, bem como entre eles prprios e
a estrutura que compem. Nesse enfoque, o Estado e seu carter soberano
no podem ser tomados como dados. Ao contrrio, eles emergem de um
processo mutuamente constitutivo que se modifca de forma recorrente.
316
Ao tratar da questo das relaes entre os Estados, construtivistas
como Wendt e Friedheim sugerem que elas podem ocorrer de vrias formas.
O modelo de soberania westfaliana no seria, assim, mais do que uma
das possveis alternativas em questo. Outra possibilidade, igualmente
vlida, seria o da autoridade compartilhada internacionalmente, como
ocorre na UE. Caso o modelo de organizao do poder seja hierrquico
e formal, estar-se- diante de um imprio. No caso de apresentar-se
composto de Estados independentes, tratar-se- de um imprio informal,
semelhana do norte-americano e do sovitico no perodo que sucedeu
a Segunda Guerra Mundial.
Wendt e Friedheim fazem questo de ressaltar que nos imprios
informais o poder est fundamentado no s em fatores materiais, mas
tambm em estruturas intersubjetivas de autoridade. Para criar um
imprio informal, um Estado mais poderoso deve interferir na rbita
de outro mais fraco, com vistas a estabelecer um governo que lhe seja
favorvel. Tal interveno pode realizar-se com ou sem o consentimento
da parte mais frgil. Os imprios informais se tornam institucionalizados
na medida em que o Estado mais forte detm algum controle sobre tanto
a poltica domstica quanto a externa do mais fraco, provendo em troca
a sua segurana. O Estado imperialista apoia, ademais, determinados
atores domsticos, no Estado controlado, os quais, no fosse tal apoio,
teriam de fazer concesses a grupos de presso para governar. Os autores
indicam, tambm, que os imprios tendem a se organizar em torno de
ideologias prprias e a criar arranjos institucionais particulares, como
por eles exemplifcado no caso do Pacto de Varsvia.
317

Sem discordar totalmente do diagnstico construtivista, Krasner
repete a crtica comum de que o peso atribudo por seus tericos s normas
e ideias como elementos explicativos da conduta estatal so exagerados.
Sem prejuzo do papel exercido por tais fatores, as assimetrias de poder
revelam-se muitas vezes mais relevantes como fatores causais. A crtica
de Krasner pode ser mais bem entendida a partir do nvel de anlise por
316
Biersteker e Weber, 1996, p. 3,11 e 282.
317
Wendt e Friedheim, Ibid, p. 247-52.
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137
ele escolhido, que o do lder poltico tomado individualmente. Conforme
faz questo de ressaltar, os lderes polticos se movem antes pelo clculo
do que pela infuncia de uma estrutura institucional invisvel. Tanto
quanto a normas, os lderes recorrem ao poder militar e/ou econmico
para atingir seus fns.
318

Constitui foco de especial ateno especial para Krasner que a
habilidade do aparato estatal em exercitar a autoridade absoluta dentro
de suas fronteiras nunca tenha sido estabelecida de forma plenamente
consistente na prtica e que essa caracterstica seja persistentemente
questionada. O fato de que o sistema esteja baseado na autonomia
constitucional ou formal das unidades no impede, assim, a infuncia
de facto de autoridades externas dentro de suas fronteiras. Alm disso, os
governos aceitam participar de tratados internacionais ou da interferncia
alheia em temas essencialmente domsticos. Os exemplos de desrespeito
s normas que constituem a essncia do sistema so abundantes e vo
desde a violao fsica do status de diplomatas at a acesso de Hong
Kong como membro da OMC. Esses fatos, que constituem realidades
da poltica internacional, apontam para as imperfeies do modelo
westfaliano e revelam-se como desafos especialmente complexos para
a Escola Inglesa e para o construtivismo, uma vez que neles o sistema
internacional se organiza em torno de normas tomadas como dados.
Bull e outros membros da escola por ele representada no negam que as
normas possam ser suplantadas pelas realidades cruas do poder, mas, em
seu entender, isso somente acontece no caso de inexistir uma civilizao
comum partilhada pelos atores.
319

A inexatido emprica do modelo westfaliano tambm constitui uma
difculdade incontornvel para o neorrealismo e para o institucionalismo
neoliberal. Conforme se viu, para essas escolas, o recurso autoajuda
pelos Estados e seu carter autnomo so premissas analticas, no
regularidades empricas. Mas difcil, mesmo assim, justifcar os
postulados tericos de ambas as correntes em face da existncia de
atores cujas aes so inconsistentes em relao a essas premissas.
Com efeito, o neorrealismo e o neoliberalismo oferecem anlises
extremamente convincentes para alguns dos mais relevantes eventos
da esfera internacional, como no caso da ocorrncia de guerras e de
318
Krasner, Sovereignty, p. 51.
319
Id., ibid.
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situaes de cooperao entre atores do sistema. Ao defrontar-se, porm,
com situaes em que o carter autnomo do Estado violado, essas
doutrinas oferecem pouca ajuda interpretativa. difcil, por exemplo,
fazer uso de suas ideias para compreender a poltica externa da Polnia
ou da Bulgria durante o auge do poder sovitico na Guerra Fria.
As dificuldades do neorrealismo e do neoliberalismo em relao
ao modelo westafliano no se limitam, porm, s questes empricas.
H um paradoxo do qual seus adeptos no conseguem fugir. As
duas premissas bsicas do neorrealismo (recurso autoajuda e
autonomia) so inconsistentes do ponto de vista lgico, como mostra
Hoffmann.
320
O recurso autoajuda uma consequncia da anarquia
e se apoia na inexistncia de uma autoridade superior para determinar
os rumos a serem adotados pelo Estado. Este se encontra, assim, em
uma situao na qual pode considerar qualquer ao que favorea
seu interesse. O carter autnomo que se atribui ao Estado impede,
no entanto, que determinadas polticas possam ser consideradas
como alternativas viveis de ao, como as que visam arranhar a
integridade de outros pares. Do ponto de vista do neorrealismo, um
ator pode perseguir seu interesse por meio de ameaas militares e
embargos econmicos, medidas que so perfeitamente condizentes
com o seu cnone. Se ele preferir, porm, alcanar esse fim por meio
do enfraquecimento interno de outro ator (por exemplo, por meio do
estmulo a revoltas internas ou pela tentativa de alterar sua estrutura
domstica), seu curso de ao se mostra de difcil conformidade
com essa teoria, por se chocar com o postulado de autonomia que
se reconhece aos Estados.
inevitvel conceder a existncia de circunstncias em que os
lderes polticos, luz do interesse do Estado que presidem, levem a
srio a possibilidade de infuenciar a esfera interna de outro Estado ou,
inversamente, aceitem tal infuncia dentro de suas fronteiras. Nessas
situaes, o recurso autoajuda entra em choque com o carter autnomo
dos atores. Uma perspectiva terica que aceite a tese de que aos Estados
facultado considerar qualquer curso de ao que lhes convenha e,
320
HOFFMANN, Stanley. The Problem of Intervention. In: BULL, Hedley. Intervention in World
Politics. Oxford: Clarendon Press, p. 7-28.
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139
simultaneamente, afrme que algumas opes contrariam o seu carter
autnomo, inconsistente do ponto de vista lgico.
321

Krasner conclui, de tudo o que foi discutido, que o modelo de
soberania westfaliano problemtico, seja do ponto de vista do
neorrealismo ou do institucionalismo liberal, que o consideram como
uma premissa analtica, seja do ponto de vista da Escola Inglesa e do
construtivismo, que o veem como uma regularidade emprica. Os autores
neorrealistas e neoinstitucionalistas concentram-se em analisar situaes
em que a questo da liberdade de ao no um elemento relevante e
eludem, dessa forma, a contradio lgica que lhes intrnseca entre o
recurso autoajuda e autonomia. As perspectivas de corte sociolgico,
por sua vez, no encontram sufciente validao emprica para suas teses
centrais: o comportamento dos agentes nem sempre se pauta pelo respeito
ao princpio da soberania em qualquer de suas vertentes, a despeito de essa
norma ser partilhada intersubjetivamente por eles. A nfase construtivista
em normas intersubjetivas compartilhadas se revela, ademais, insufciente
em um ambiente em que os atores tm a faculdade de escolher aquelas
que lhes parece mais conveniente seguir.
322

A esta altura, o caso de indagar sobre como outras correntes
tericas dialogam com o conceito de soberania, tendo em vista que o
neorrealismo, o neoinstitucionalismo, a Escola Inglesa e o construtivismo
no constituem os nicos referenciais tericos da TRI. O enfoque
marxista, por exemplo, no assume que os Estados sejam unidades
autnomas. Seu ponto de partida ontolgico a estrutura econmica,
entendida como a propriedade sobre os meios de produo e o grau de
liberdade do indivduo para vender sua fora de trabalho. Nesse contexto,
o capitalismo se defne pela possesso privada dos meios de produo e
pelo livre-mercado para o trabalho.
Ao utilizar determinadas categorias marxistas de anlise, a teoria da
dependncia tambm rejeita de forma implcita o modelo westfaliano.
A estrutura terica desse sistema se articula com base na ideia de que
os Estados frgeis na periferia sofrem a infuncia de atores do centro
do sistema, como corporaes multinacionais e os agentes de governo.
Os Estados perifricos no constituem unidades autnomas, mas
entidades fragmentadas cujo comportamento se encontra, em larga
321
Krasner, p. 53.
322
Krasner, p. 54.
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140
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medida, determinado por fatores exgenos. A liberdade de ao nos
pases perifricos limitada, ademais, no s pelo ambiente exterior,
mas tambm pelo fato de que seus agentes pblicos e privados sofrem o
controle, direto ou indireto, do centro do sistema.
323
Para os tericos da
dependncia, violaes do modelo westfaliano no constituem surpresas,
mas um fato previsvel do sistema capitalista mundial.
324

Outro enfoque alternativo para o qual o sistema de soberania
westfaliana tambm se revela central a chamada perspectiva cultural
mundial, cujo foco prioritrio se projeta no estudo das semelhanas entre os
Estados no mundo globalizado. No sistema internacional contemporneo,
h um grau de similitude notvel entre as instituies domsticas de
Estados radicalmente diferentes em seu nvel de desenvolvimento, de
herana cultural e religiosa, bem como de posicionamento geogrfco.
Por exemplo, um grande nmero de Estados organiza seu sistema escolar,
estabelece direitos para as minorias, cria um sistema de seguridade social
e leva a cabo tantas outras atividades prprias ao ato de governar de
maneira bastante semelhante.
325
Conforme quer a perspectiva cultural mundial, os isomorfsmos
organizacionais observveis no podem ser explicados pelas
caractersticas domsticas dos pases. Eles so, antes, o produto da
estrutura institucional mundial em que os Estados esto mergulhados.
Estes buscam regras apropriadas de comportamento. Eles aceitam, de
acordo com essa viso, padres impostos de fora baseados em uma
323
Do ponto de vista emprico, a teoria da dependncia tem dificuldades em justificar as taxas de
crescimento altamente variveis entre os pases da periferia. Assim, enquanto os pases asiticos
cresceram com ndices de dois dgitos, apesar dos efeitos da crise da dcada de 1990, os pases
africanos apresentam de forma persistente taxas de crescimento bastante baixas. A Amrica
Latina estaria, nesse contexto, no meio termo. Ao no fazer distino entre pases da periferia, a
teoria no explica por que alguns crescem e se desenvolvem, enquanto outros ficam estagnados.
Krasner, Sovereignty, p. 54.
324
EVANS, Peter. Dependent development: The Alliance of Multinational, State, and Local
Capital in Brazil. Berkeley, University of California Press, 1979. CARDOSO, Fernando Henrique;
FALLETO, Enzo. Dependence and Development in Latin America. Berkeley: University of
California Press, 1979.
325
STRANG, David; CHANG, Patricia. The International Labor Organization and the Welfare
State: Institutional Effects on National Welfare Spending. International Organization 47,
p. 235-262. Cambridge, 1993. FINNEMORE, Martha. Studies of the Modern World-System.
International Organization 46, p. 325-347. Cambridge, 1992. SOYSAL, Yasemin Nuhoglu.
Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe. Chicago: University
of Chicago Press, 1994.
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141
cultura global partilhada de modernidade, progresso e racionalidade.
326

A crtica que se pode fazer , porm, que esse enfoque passa ao largo
dos fatores de poder que determinam o estabelecimento da chamada
cultura global comum que, nesse contexto, poderia ser tomada apenas
como a imposio de valores e crenas dos atores com maior diferencial
de poder do sistema.
De forma complementar crtica indicada, a perspectiva cultural
mundial refutada pela evidncia emprica, que mostra como o grau de
comprometimento do modelo westfaliano varia enormemente de acordo
com o diferencial de poder e os interesses envolvidos. No se pode, por
exemplo, comparar o grau de presso externa a que esto submetidos
pases africanos com o caso brasileiro ou o norte-americano.
Em suma, procurou-se indicar, nesta seo, de que maneira
orientaes tericas to diversas quanto o neorrealismo, o neoliberalismo,
a Escola Inglesa e o Construtivismo no conseguem oferecer solues
plenamente coerentes, a partir do ponto de vista clssico do conceito
de soberania, para muitos dos fenmenos que caracterizam o sistema
internacional contemporneo. Muitos Estados no dispem do grau de
autonomia a eles atribudo pelo neorrealismo e pelo neoliberalismo.
Empiricamente, o fato de que a no ingerncia nos assuntos internos
do Estado comprometida com certa frequncia indica que as normas
intersubjetivas partilhadas pelos atores devem ter seu papel relativizado.
O interesse permanece, assim, como um fator determinante do qual no
se pode escapar no entendimento das violaes norma de soberania
dos Estados. Por mais que partidrios do construtivismo e da Escola
Inglesa fechem os olhos para a realidade, ela se impe como um fator
inescapvel, como indica Krasner.
327
Modelos tericos alternativos,
que no entendem o modelo westfaliano como premissa de anlise
nem como regularidade emprica tampouco parecem oferecer solues
mais adequadas s inquietudes apontadas. A perspectiva marxista, por
exemplo, encontra srias difculdades para explicar casos de violao
da autonomia domstica em situaes no diretamente relacionadas a
questes econmicas, como no caso de desrespeito aos direitos humanos
326
FINNEMORE, Martha. Science, the State, and International Society. Tese de doutorado
apresentada junto ao Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Stanford. Stanford,
1991, captulo 1.
327
Krasner, p. 56.
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142
BRENO HERMANN
ou aos direitos das minorias. A perspectiva cultural, por sua vez, passa
ao largo de fatores relacionados ao poder e ao interesse para explicar os
chamados isomorfsmos organizacionais entre os Estados, que para eles
constituem a expresso de uma suposta cultura global.
2.6 Concluso
Ao iniciar este captulo, procurou-se mostrar de que maneira
determinados fenmenos caractersticos do que se convencionou chamar
de globalizao se revelam como elementos de tenso para o conceito de
soberania em sua dimenso clssica. Se verdade que esses fenmenos
se mostram de difcil conformidade com aquele conceito, isso se explica
no s pela forma como se manifestam, isto , ignorando as fronteiras
nacionais como elementos de demarcao de unidades territoriais
autnomas e hermticas, mas tambm pela imagem que mantm o analista
cativo, isto , o anseio de defnir o poder soberano de forma unvoca
como o recurso necessrio para evitar os malefcios do Estado anrquico.
Ao abandonar qualquer pretenso de defnir a ideia de soberania de
maneira fxa e imutvel, torna-se possvel divisar de que maneira o seu
signifcado precpuo varia no s com o tempo, mas tambm conforme a
situao em exame. O conceito apresenta distintas acepes, dependendo
da situao em anlise, o que permite falar em uma gramtica para o
termo, no sentido proposto por Wittgenstein.
A impreciso semntica tambm se manifesta uma vez examinadas as
vrias correntes da TRI, pois cada uma delasentende a ideia de soberania
conforme as necessidades especfcas de seu universo conceitual.
compreensvel que, diante da proliferao de situaes em que o princpio
da soberania estatal deixou de ser respeitado (por exemplo, em sua
dimenso westfaliana de no interveno), sejamos levados a partilhar do
diagnstico pessimista de Kranser, para quem o conceito nada mais do
que uma forma de hipocrisia consensual entre os atores do sistema. Tal
diagnstico no se encontra, todavia, validado por sufciente evidncia
emprica.
Nos prximos captulos, sero examinadas situaes especfcas
em que a atividade diplomtica teve de lidar com elementos de tenso
relacionados ao questionamento normativo e emprico da soberania
estatal. Ao examin-las, o objetivo ser mostrar de que maneira o discurso
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diplomtico redefniu seus prprios limites para lhes fazer frente. Ao
reexaminar as premissas de seu discurso, a diplomacia brasileira no abriu
mo do conceito de soberania, nem assumiu em relao a ele postura
determinada apenas pela comparao dos diferenciais de poder, como
poderiam querer os realistas. Em lugar disso, revitalizou o entendimento
dessa ideia luz da condio da potncia mdia cujo campo de ao
diplomtico tem demonstrado crescimento dramtico nos ltimos anos.
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Bem-aventurados os pacifcadores, porque sero chamados flhos
de Deus.
Mateus 5:9

Partimos coessa digna companhia,
sofrendo, beira da rubra fervura,
dos fervidos a aguda gritaria,
Gente at os olhos vi nessa tortura,
e o Centauro explicou: so os tiranos
que sangue e bens violaram com mo dura.
Dante, Divina Commedia, Inferno XII, 100-105
328
A partir do fm da Guerra Fria e com o advento da globalizao, a
cena internacional passou a ser objeto de mudanas que puseram em
questo os conceitos utilizados at ento para interpret-la. Conforme
indicado no captulo precedente, a regulao de vrios fatos prprios
vida internacional passou a ser questionada de forma reiterada. A intensa
328
Or ci movemmo con la scorta fida/lungo la proda del bollor vermiglio/dove i bolliti facieno
alte strida./Io vidi gente sotto infino al ciglio;/e l gran centauro disse: Eson tiranni che dier
nel sangue e ne laver di piglio.
Captulo 3
Soberania, no interveno e direitos humanos
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146
BRENO HERMANN
porosidade das fronteiras nacionais, que difculta a clara distino entre
o interno e externo; o surgimento e a expanso do transnacionalismo,
que engendrou a organizao de interesses supranacionalmente; o
aparecimento de corporaes globais; e a internacionalizao dos direitos
humanos criaram um cenrio complexo, desafador e intrigante, que
no raro ps em dvida a manuteno do conceito de soberania em sua
concepo clssica, ligada no interveno nos assuntos domsticos.
329
As preocupaes de carter humanitrio, desde a prestao de
assistncia at as intervenes com o uso da fora, adquiriram contornos
mais ntidos em meio a esses acontecimentos. A exata compreenso
do alcance desses instrumentos de ao em situaes de crise exige
exame detalhado dos modelos tericos normativos responsveis por
sua formao e justificativa. Exige, igualmente, entender em que
medida novas interpretaes de princpios e normas vigentes na esfera
internacional afetam os membros do sistema. O uso da fora nas relaes
internacionais para remediar violaes de direitos humanos tema
complexo, em que consideraes de valor muitas vezes se encontram
permeadas por questes de interesse em sentido paroquial.
Por um lado, o uso abusivo, unilateral e, sobretudo, seletivo da
fora pode comprometer a ordem internacional e o respeito aos direitos
humanos, ao se revelar mais como elemento de instabilidade do que de
segurana do sistema. Por outro, uma ordem na qual os membros nada ou
pouco fazem para conter os abusos da soberania em sua dimenso interna
pode, ela tambm, revelar-se como elemento de perturbao global.
O saldo das crises humanitrias da dcada de 1990 terrvel. Inclui
campanhas de limpeza tnica, assassinatos em massa, vastos contingentes
de desabrigados e enormes fuxos de refugiados. Em funo desse quadro,
passou-se a invocar o desrespeito aos direitos humanos como fator de
desestabilizao, no sentido do captulo VII da Carta da Organizao
das Naes Unidas (ONU) (Ao em caso de ameaa paz, ruptura da
paz ou ato de agresso), o que deu ensejo a consideraes acerca da
realizao de intervenes armadas, seja no quadro conceitual das Naes
329
No so poucos os que alegam ser esse conjunto de fenmenos, que se convencionou designar
como globalizao, menos uma caracterstica de nosso tempo do que consequncia de um
processo contnuo iniciado na Idade Mdia, com a expanso do capitalismo para alm das
fronteiras europeias. Entrar nessa questo estaria, porm, fora dos propsitos deste trabalho.
Sobre o assunto, ver OSTERHAMMEL, Jrgen; PETERSSON, Niels P. Globalization: a short
history. Princeton: Princeton University Press, 2006.
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SOBERANIA, NO INTERVENO E DIREITOS HUMANOS
Unidas seja mesmo fora deste, na esteira de um movimento contnuo de
securitizao da agenda internacional.
330
Foi precisamente no contexto
desses acontecimentos que se assistiu gestao, na dcada de 1990,
de conceitos como os de operaes robustas de manuteno da paz,
operaes de restaurao da paz e operaes de apoio paz,
331
que
buscaram prover justifcativas tericas e polticas para aes militares
em Estados em situao aguda de confito.
De maneira geral, pode-se expressar a questo principal que subjaz
a esse debate da seguinte forma: seria permissvel ou mesmo desejvel
para um Estado intervir nos assuntos internos de outro para fazer cessar
abusos de direitos humanos? Nos ltimos anos, muito se escreveu para
tentar responder a essa pergunta, que constitui, para Walzer, o principal
dilema da poltica internacional contempornea.
332
O interesse despertado
pelo exame dos limites morais, legais e diplomticos para a realizao de
intervenes humanitrias justifca-se a partir da constatao de que, em
nosso tempo, o Estado defniu os exrcitos estrangeiros como principal
fator de ameaa vida de seus cidados.
333
Embora inexista consenso
acerca da justeza de se considerar as intervenes humanitrias como um
dever moral, grande quantidade de autores, na maioria dos casos oriundos
do mundo anglo-saxo, consideram-nas perfeitamente permissveis em
situaes em que as violaes sejam to graves a ponto de chocar a
conscincia da humanidade.
334

330
No jargo das Naes Unidas, o termo securitizao se refere ao processo de tomada das
reas de competncia da Assembleia Geral pelo Conselho de Segurana. Temas que, no momento
em que a Carta da ONU foi criada, no se relacionavam de modo estrito com a temtica de
paz e segurana, como meio ambiente, passaram, nos ltimos anos, a ser objeto de movimento
para integrar a agenda do CSNU. No caso de meio ambiente, por exemplo, assiste-se h anos
tentativa dos pequenos pases insulares do Pacfico de estabelecer vnculo entre mudana climtica
e segurana. Outros temas, por sua vez, revelam-se de interesse do P-5. O Brasil tem sido um
dos membros que se opem a essa tendncia e contrape a ela iniciativas como a revitalizao
da Assembleia Geral, rgo cuja natureza democrtica se mostra mais prpria para tratar de
questes de alcance global.
331
Sobre esses e outros conceitos, ver TARRISSE DA FONTOURA, Paulo Roberto Campos.
O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Tese apresentada no XXXVII
Curso de Altos Estudos, publicada pela Funag. Braslia, 2005.
332
WALZER, M. Just and Unjust Wars: a moral argument with historical illustrations. Londres:
Basic Books, 1977, p. XI.
333
Id., ibid.
334
TAN, Kok-Chor. The Duty to Protect. In: NARDIN, Terry; WILLIAMS, Melissa S. (eds.).
Humanitarian Intervention. Nova York: New York University Press, 2006, p. 89. Para Walzer, o
ponto essencial est em aferir o que constitui um ato capaz de chocar a conscincia da humanidade.
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BRENO HERMANN
Ao considerar as justifcativas para aes deste tipo, difcil fugir
da observao de Martin Wight, segundo a qual o debate em torno das
intervenes levanta questes da maior complexidade moral: partidrios
de cada credo poltico iro considerar a interveno justifcada sob certas
circunstncias.
335
Essas justifcativas tm sido objeto de ateno da parte
das principais escolas do pensamento ocidental, a includos utilitaristas,
kantianos e rawlsianos. Figuras histricas proeminentes oscilaram entre
o no intervencionismo rigoroso e a defesa fervorosa da interveno
humanitria, como exemplifca o dilema pessoal de Gladstone em relao
s tentativas de encerrar o massacre armnio no sculo XIX. Tal dilema
viu-se, por sua vez, continuado na hesitao de lderes do sculo XX
entre a retrica moralista do intervencionismo e a relutncia em relao
a suas consequncias imprevistas, por exemplo, durante o genocdio em
Ruanda.
336
Dois dos mais importantes estudiosos sobre o tema, Hedley
Bull e John Vincent, implicitamente reconhecem que a interveno
humanitria pe em relevo o confito entre ordem e justia na sociedade de
Estados, situao em que consideraes realistas e pluralistas coexistem
desconfortavelmente com os elementos solidaristas.
337
s consideraes de natureza tica e moral vm somar-se
ponderaes de carter legal e diplomtico, relativas tanto aos aspectos do
Direito Internacional quanto ao j aludido risco de as intervenes serem
empregadas de forma seletiva e unilateral. Nas sees seguintes, pretende-se
tratar de cada um desses aspectos, bem como dos desdobramentos mais
recentes nas Naes Unidas, cuja expresso mais relevante se refere aos
conceitos de responsabilidade de proteger e segurana humana e de
suas possveis implicaes.
Com o propsito de delimitar as observaes que se seguiro no
resto do captulo, prope-se a seguinte defnio do termo interveno
humanitria, que emprestada de David Scheffer:
338
Ao atravs das
Esta constituda no pela conscincia dos lderes polticos ou ativistas de direitos humanos, mas
pela conscincia do cidado mdio em uma democracia liberal. Se este se mostra moralmente
chocado por determinado ato de violncia, porque tal ato agride a conscincia da humanidade.
335
WIGHT, Martin. Power Politics. Penguin: Harmondsworth, 1979, p. 191.
336
FALK, Richard. Intervention revisited: hard choices and tragic dilemmas. The Nation,
p. 755-764. Nova York, 20 de dezembro de 1993.
337
WHEELER, N. Pluralist or solidarist conceptions of international society: Bull and Vincent
on humanitarian intervention. Millennium, 21 (3) , pgs. 463-488. Londres, 1992.
338
SCHEFFER, D. Toward a modern doctrine of humanitarian intervention. University of Toledo
Law Review, 23, p. 253-293. Toledo, 1992.
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fronteiras de um Estado empreendida pela comunidade internacional, em
reao ao sofrimento humano. Divide-se em 1) interveno humanitria
com o uso da fora, a qual inclui tanto a ao coletiva por intermdio
das Naes Unidas e/ou organismos regionais, quanto a ao autnoma,
empreendida por um pas ou grupo de pases fora do contexto multilateral;
e 2) interveno humanitria sem o uso da fora, relacionada ao conjunto
de atos governamentais e no governamentais para pressionar um Estado,
como sanes de natureza econmica, ou, ainda, aes para prestar
assistncia e proteo humanitrias em situaes de confito. O restante
do captulo ter como foco de anlise as intervenes com o uso da fora,
conforme apresentado em 1).
3.1 As hipteses de no interveno

Oppenheim identifica trs posies bsicas em relao s
intervenes humanitrias:
339
em primeiro lugar, o no intervencionismo
absoluto afrma que o uso da fora, mesmo que para fns humanitrios,
somente se justifca como reao a uma agresso sofrida, ou seja, como
instrumento de defesa, nos moldes do artigo 51 da Carta da ONU
ou, alternativamente, nas situaes de ameaa paz e segurana
internacionais previstas no captulo VII dessa Carta.
340
Em segundo lugar,
h os que, como Walzer, defendem que uma interveno humanitria deve
ser realizada nos casos de violaes extremas de direitos humanos, como
na ocorrncia de genocdios nos moldes vistos em Ruanda. Esse parece
ser, com efeito, o escopo do relatrio do Secretrio- Geral das Naes
Unidas (SGNU) Reponsibility to Protect, de princpios de 2009, que
se examinar, adiante, com mais vagar.
341
Por fm, h os partidrios de
339
OPPENHEIM, L. International Law: a treatise. Reading: Addison Wesley Publishing Company,
1997, p. 305.
340
O artigo 51 da Carta da ONU afirma: Nada na presente Carta prejudicar o direito inerente de
legtima defesa individual ou coletiva, no caso de ocorrer um ataque armado contra um Membro
das Naes Unidas, at que o Conselho de Segurana tenha tomado as medidas necessrias para
a manuteno da paz e da segurana internacionais. Sobre a primeira posio identificada por
Oppenheim, ver ROONZITTI, N. Rescuing nationals abroad through military coercion and
intervention on grounds of humanity. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1985.
341
Entre os principais defensores dessa hiptese est, precisamente, Michael Walzer. WALZER,
M. Just and Unjust Wars: a moral argument with historical illustrations. Londres: Basic Books,
1977.
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150
BRENO HERMANN
que as intervenes humanitrias so aceitveis em caso de violaes
graves de direitos humanos, mesmo sem alcanar propores extremas.
342
Os argumentos normativos contra as intervenes humanitrias
baseiam-se em consideraes legais e de princpio ou, alternativamente,
em princpios utilitaristas. Tais argumentos buscam amparo no
entendimento estrito da noo de soberania do Estado-Nao, tal como
disposto no artigo 2
o
(1) da Carta das Naes Unidas, que institui
como princpio de funcionamento da organizao a igualdade soberana
entre os Estados-membros. De forma complementar, buscam tambm
amparo no artigo 2
o
(4), que probe o uso ou ameaa do uso da fora
nas relaes internacionais contra a integridade de um Estado-membro,
sua independncia ou de qualquer outra forma incompatvel com os
propsitos da Carta.
A proibio ao uso da fora tradicionalmente interpretada de forma
ampla. Em dois casos distintos (Canal de Corfu e Atividades Militares e
Paramilitares na e contra a Nicargua),
343
a Corte Internacional de Justia
(ICJ) reafrmou o carter geral da proibio ao uso da fora. No primeiro
caso, o Reino Unido interveio no Canal de Corfu depois que dois navios
britnicos foram postos a pique por minas albanesas na regio. No caso
Nicargua, a corte foi alm. A despeito de suas motivaes polticas,
a interveno norte-americana havia sido empreendida tendo como
justifcativa a situao de direitos humanos no pas centro-americano e
a alegao de que as Naes Unidas careciam de instrumentos efetivos
para lidar com o problema. Na ocasio, a corte sustentou que while
the United States might form its own appraisal of the situation as to
respect for human rights in Nicaragua, the use of force could not be the
appropriate method to monitor or ensure such respect.
344
O juzo da corte
constituiu uma apreciao negativa quanto possibilidade de qualquer
interveno motivada por razes humanitrias ser levada a cabo fora do
mbito normativo das Naes Unidas.
As intervenes rejeitadas conforme os argumentos anteriores so
afastadas menos em funo de suas possveis consequncias (embora
342
DAMATO, A. International Law: process and prospect. Dobbs Ferry: Transnational
Publishers, 1987.
343
Corfu Channel Case. ICJ Reports, p. 35. Haia: 1949. Military and Paramilitary Activities in
and against Nicaragua. ICJ Reports. Haia: 1989.
344
Ibid, pargrafo 188.
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151
estas tambm possam ser levadas em conta) do que por uma questo de
princpio. Uma posio no intervencionista utilitria, no entanto, ainda
que possa se referir ao Estado soberano, busca, precipuamente, utilizar
clculos de utilidade agregada para demonstrar que os resultados nefastos
sempre superaro qualquer efeito positivo (a quantidade de infelicidade
produzida pelas intervenes ser inevitavelmente maior do que a de
felicidade gerada).
Michael Walzer denomina paradigma legalista o conjunto de
argumentos contrrios s intervenes.
345
Ao articular os postulados do
referido paradigma, Walzer procura desenvolver uma teoria abrangente
para a questo da agresso internacional. Essa teoria estaria baseada na
existncia de uma ordem moral entre os Estados independentes anloga
ordem civil entre os cidados em comunidade. Ela se fundamenta em
trs proposies fundamentais: 1) a regra da no interferncia; 2) a teoria
da representao; e 3) a proibio ampla do uso da fora.
Segundo a chamada regra da no interferncia, os Estados devem
abster-se de interferir nos assuntos domsticos uns dos outros. Cada
Estado deve respeitar a autonomia poltica dos demais, bem como sua
natureza soberana e o direito autodeterminao. Essa proposio se
ampara, segundo Walzer, na premissa de existncia de duas esferas de
ao poltica, sendo uma delas a relao entre governantes e governados,
e a outra a da relao entre governantes de Estados distintos. Em outras
palavras, governos estrangeiros no tm o direito de interferir na esfera
domstica de outros Estados porque no lhes facultado questionar as
bases em que repousa a legitimidade interna destes: Embora os Estados
tenham sido institudos para preservar a vida e a liberdade, eles no
podem ser desafados em nome da vida e da liberdade.
346

Do ponto de vista da teoria da representao, a premissa subjacente
a de que o governo sempre representa o povo no plano internacional,
independentemente de sua legitimidade interna. Tributria do positivismo
jurdico clssico,
347
essa noo de representao no reconhece os
345
Walzer, M. Ibid, p. 58.
346
Walzer, M. Ibid, p. 61.
347
Para Karl Heinrich Triepel, os indivduos no so sujeitos de direito internacional, e, sim,
objetos de direitos e deveres internacionais. Para ele, o direito internacional pblico s rege
relaes entre Estados perfeitamente iguais, diferentemente do direito interno, que regulamenta
relaes entre os particulares. O positivismo clssico de Triepel afirma que apenas o Estado
sujeito de direito internacional e que o indivduo sujeito apenas no direito interno. Ao contrrio
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152
BRENO HERMANN
indivduos como sujeitos de direito internacional e choca-se com
instrumentos internacionais de direitos humanos, para os quais tanto
quanto o Estado tambm a pessoa humana goza daquela condio.
348
At
que os cidados rompam o pacto social e se revoltem contra um governo
injusto, os demais Estados devem considerar presumivelmente legtimo
o quadro humanitrio interno.
A proibio ampla do uso da fora determina que os Estados podem
promover a guerra apenas como resposta a uma agresso. Sua expresso
jurdica mais evidente o artigo 51 da Carta da ONU, que ilustra o
argumento no intervencionista pela condenao quase absoluta do uso
da fora nas relaes internacionais.
349
Nada, exceto um ato de agresso
(e as situaes de ameaa paz e segurana previstas no captulo VII
dessa Carta), justifcaria o uso da fora. Seguindo essa linha de raciocnio,
Walzer observa que, para o paradigma que se est analisando, o uso da
fora s facultado diante de uma injria cometida contra o Estado.
Nessas condies, no poderia justifcar as intervenes sob nenhuma
de Triepel, a teoria monista de Kelsen admite a incluso da pessoa humana como sujeito de direito
internacional pblico. Apud BARROS LEAL, Dbora Alcntara. O ser humano como sujeito
de direito internacional. Prima Facie, ano 2, n. 3. Joo Pessoa, julho-dezembro de 2003. Texto
disponvel no site <www.ccj.ufpb.br/primafacie>.
348
Canado Trindade afirma: A noo de direitos inerentes pessoa humana encontra expresso,
ao longo da histria, em regies e pocas distintas. A formulao jurdica desta noo, no plano
internacional, , no entanto, historicamente recente mormente a partir da adoo da Declarao
Universal de Direitos Humanos de 1948. As razes que hoje entendemos por proteo internacional
dos direitos humanos remontam, contudo, a movimentos sociais e polticos, correntes filosficas,
e doutrinas jurdicas distintas, que floresceram ao longo de vrios sculos em diferentes regies
do mundo. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Tratado de Direito Internacional dos
Direitos Humanos. Porto Alegre: Srgio Fabris, 1997, p. 17, vol. 1. Com efeito, o moderno direito
internacional dos direitos humanos um fenmeno do ps-guerra. Seu desenvolvimento pode
ser atribudo s monstruosas violaes durante a Segunda Guerra Mundial e crena de que
parte delas poderia ter sido evitada caso existisse um sistema efetivo de proteo internacional.
O quadro que se apresenta hoje , assim, completamente distinto do perodo anterior Segunda
Guerra e permite acrescentar novos sujeitos de direito. A pessoa humana passou a ser considerada
destinatria de vrias normas de direito internacional, tendo adquirido status de sujeito no plano
internacional. Conforme observa Archaga, La verdadera piedra de toque de la personera jurdica
internacional del individuo es atribuirle no slo ciertos derechos que lo beneficien sino tambin
los medios de asegurar su ejecucin y observancia, a su propia instancia y sin la mediacin de
un Estado. ARCHAGA, Jimnez. Derecho Internacional Pblico. Montevideo: Fundacin
de Cultura Universitaria, 1995, p. 39, tomo II.
349
DAmato. Ibid, p. 223.
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153
hiptese, uma vez que nunca podero ser utilizadas como mecanismo
de autodefesa.
350
As trs proposies que compem o paradigma legalista so
interdependentes. possvel imaginar um cenrio em que um Estado, ou
seus representantes, critiquem polticas domsticas ou levantem dvidas
quanto legitimidade de um governo, sem que isso necessariamente implique
concordar com o uso da fora contra violaes de direitos humanos. Mesmo
assim, a defesa da terceira proposio do paradigma legalista exige certo grau
de conjugao com as outras duas: ao defender a restrio ampla ao uso da
fora nas relaes internacionais, o adepto do paradigma legalista deveria ao
menos explicar, por uma questo de coerncia interna de seu argumento, as
razes pelas quais o recurso violncia por parte dos cidados para derrubar
governos injustos deve ser considerado, algumas vezes, lcito.
Walzer discorre sobre dois aspectos adicionais do paradigma legalista
ao explorar seus fundamentos ltimos: 1) a relao entre o direito
autodeterminao, que est intimamente ligada ideia de soberania interna,
e o gozo dos direitos humanos; e 2) a propriedade de se falar em padres
invariveis de respeito aos direitos humanos, isto , a questo do relativismo
cultural.
A autodeterminao corresponde ao direito dos povos de serem livres
do controle estrangeiro, de que a dominao colonial um exemplo.
351

Ela se compe de uma exigncia negativa e de uma exigncia positiva.
Do ponto de vista negativo, os Estados devem abster-se de interferir
na rbita interna da comunidade que pretende ser reconhecida como
independente. Do ponto de vista positivo, eles devem cessar de exercer
controle sobre a referida comunidade, o que especialmente vlido no
caso do poder colonial dominante.
352

350
Walzer, p. 62.
351
O verbete relativo autodeterminao do Dicionrio de poltica de Bobbio, Matteucci e
Pasquino define o termo como capacidade que populaes suficientemente definidas tnica e
culturalmente tm para dispor de si prprias e o direito que um povo dentro de um Estado tem para
escolher a forma de governo. Pode portanto distinguir-se um aspecto de ordem internacional que
consiste no direito de um povo no ser submetido soberania de outro Estado contra sua vontade
e se separar de um Estado ao qual no quer estar sujeito (direito independncia poltica) e um
aspecto de ordem interna, que consiste no direito de cada povo escolher a forma de governo de sua
preferncia. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio
de poltica. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2000, p. 70, volume 1.
352
POMECRANCE, M. Self-determination in law and practice. Haia: Martinus Nijhoff, 1982,
p. 130-138.
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154
BRENO HERMANN
Em um ensaio publicado em 1859,
353
Stuart Mill argumenta que a
autodeterminao e o gozo da liberdade no so expresses equivalentes.
Das duas expresses, autodeterminao a mais inclusiva. Menos
do que um arranjo institucional especfco, ela implica o processo de
acordo com o qual ele , ou no, articulado. Para Mill, a comunidade
goza de autodeterminao na medida em que pode determinar o carter
das prprias instituies, mesmo no caso de estas no serem livres.
No haver autodeterminao, no entanto, se o estabelecimento das
instituies, ainda que democrticas, ocorrer por interferncia externa
(os iraquianos aps a queda de Saddam Hussein no seriam, para
Mill, uma comunidade que goza de autodeterminao, por mais que
eventualmente se possa caracteriz-la como livre). Alm disso, o nico
teste vlido para verifcar se determinado conjunto de cidados goza de
autodeterminao a disposio para pegar em armas para defender
sua liberdade. A comunidade goza de autodeterminao na exata medida
em que seus cidados esto prontos para recorrer violncia em defesa
do direito de estabelecer instituies de forma autnoma.
354
Mill acredita que os povos que apelam para intervenes externas
para derrubar governos tirnicos podem no conquistar a liberdade
almejada, j que as consequncias da ao empreendida podem
ser muito distintas das intenes que lhe serviram de justifcativa.
Em funo dessa desconfana com relao aos resultados, Mill
cr ser apenas uma questo de tempo at que esses povos voltem
a ser tiranizados.
355
Na verdade, dado o entendimento do que a
liberdade para Mill, as intervenes esto necessariamente fadadas
ao fracasso para ele: a liberdade interna de uma comunidade s pode
ser conseguida pelos seus membros. Nenhuma ao externa poder
criar a liberdade genuna de um povo. Esta deve ser alcanada por
esforo prprio. O argumento de Mill , nota Walzer, semelhante
mxima marxista segundo a qual a libertao da classe operria s
poder ser feita pelos prprios trabalhadores.
356

353
MILL, John Stuart. A few words on non-intervention. In: ______. Dissertations and
discussions, political, philosophical and historical. Londres: Green, Reader and Dyer, 1959,
p. 171-176, vol. 3.
354
Id., ibid., p. 173.
355
Id., ibid., p. 174.
356
Walzer, p. 88.
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155
A concluso do raciocnio de Mill a de que os direitos humanos
somente podem ser estabelecidos a partir de um processo poltico
domstico. Indivduos que no se dispem a lutar pela prpria
liberdade no conhecem verdadeiramente o seu valor, nem esto
preparados para exerc-la. A autodeterminao , portanto, condio
necessria, mas no suficiente, para que os indivduos de uma
comunidade poltica possam usufruir de direitos humanos na condio
de homens livres. Nesse contexto, o princpio de no interveno se
presta a garantir que o esforo da comunidade em defesa do respeito
aos direitos humanos no ser rechaado por um poder externo.
Ele tambm significa que, se a comunidade livre que qualquer
interferncia fracassar em criar condies que permitam o gozo dos
direitos inerentes pessoa humana, esse fracasso tampouco dever ser
evitado por atores estrangeiros. A autodeterminao implica, portanto,
a liberdade tanto pra garantir quanto para falhar no estabelecimento
de padres de respeito a direitos.
O segundo aspecto do paradigma legalista aludido relaciona-se
questo do relativismo do discurso moral, em especial o discurso
quanto aos direitos da pessoa humana. O argumento tradicional o de
que no se pode falar em direitos sem examinar, simultaneamente, as
realidades histricas, sociais e econmicas do Estado.
357
O discurso
dos direitos representaria, nesse contexto, tentativa de estender
valores liberal-democrticos ocidentais a contextos sociais nos quais
sua validade questionvel. No limite, estar-se-ia diante de uma
espcie de imperialismo moral: qualquer admoestao em defesa
dos direitos humanos corresponderia a uma imposio de noes
particulares de moralidade.
358
J se aludiu ao fato de ser Walzer favorvel s intervenes
apenas sob determinadas circunstncias. Para justifc-las, o autor
se vale de uma verso sofsticada de relativismo, por ele chamada
de pluralismo.
359
Em sua essncia, o pluralismo walzeriano nada
357
TUSHNET, Mark. An Essay on Rights. Texas Law Review, vol. 62 (8), p. 1363-1403. Austin:
1984.
358
Levado ao extremo, o relativismo moral incompatvel com o reconhecimento de qualquer
valor tico universal. Qualquer ato de interferncia externa, mesmo que no seja mais do que uma
manifestao de repdio s polticas de determinado Estado, indevida, uma vez que desrespeita
a cultura da comunidade alvo do comentrio.
359
Walzer, p. 215-16.
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156
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mais de que uma combinao de ceticismo moral com princpios
universais, de modo a justifcar determinadas possibilidades para
interveno com base na distino entre a legitimidade domstica,
que aferida em termos de observncia de valores democrticos, e a
legitimidade internacional.
Do ponto de vista da legitimidade domstica, Walzer considera,
como Mill, que os cidados detm o pleno direito de se revoltar contra
as autoridades, inclusive recorrendo violncia, no caso de elas se
comportarem de forma injusta. Do ponto de vista da legitimidade
internacional, no entanto, Walzer acredita que os julgamentos que
fazemos devem refetir nosso reconhecimento da diversidade e nosso
respeito pela integridade da comunidade e pelos diferentes processos
de desenvolvimento cultural e poltico.
360
A conjugao dessas duas
formas de legitimidade leva a que, caso os cidados no faam uso
do legtimo direito de resistir a governos injustos, estrangeiros no
podero faz-lo em seu lugar. A exceo fca por conta dos casos
de massacres, escravido ou deportaes em massa, em que a ao
internacional permitida. Os Estados no devem interferir, ainda que
por humanitarismo, na esfera domstica uns dos outros, salvo nas
referidas situaes extremas.
Nas situaes-limite aludidas por Walzer, contudo, no existiria
contradio entre interveno humanitria e soberania. Ainda que o
portador das atribuies do soberano seja o Estado, por meio de seu
governo, essas atribuies derivam, em ltima anlise, dos direitos dos
cidados. A soberania do Estado no posta em dvida pela realizao
de uma interveno, quando esta tem por objetivo proteger os cidados
de violaes macias de seus direitos fundamentais, uma vez que,
nessas condies, o Estado j no era soberano em primeiro lugar. As
intervenes devem, consequentemente, ser tpicas de acordo com o
argumento walzeriano: elas no devem impedir o autogoverno, isto , a
autodeterminao da comunidade. No podem converter-se em guerras de
conquista ou de dominao, situao em que perderiam sua justifcativa
moral. Devem, igualmente, estar limitadas quelas situaes extremas
em que o Estado tenha sido destitudo de suas atribuies soberanas em
360
Walzer, Ibid.
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157
face da comunidade,
361
isto , aos casos de escravizao, massacre ou
genocdio da populao.
362
Walzer d pouca margem extenso de noes morais para alm
das fronteiras nacionais. Em seu pluralismo, considera os valores como
eminentemente locais e no como um sistema vlido para todos os povos,
independentemente de suas circunstncias sociais e culturais. A soberania
independe da natureza das instituies estatais. Estados cujos governos se
comportam de maneira pouco democrtica ou tirnica so, em si mesmos,
to soberanos quanto os pases ocidentais. A menos que um Estado incorra
em prticas extremas, qualquer tentativa de interveno (por exemplo,
para auxiliar no estabelecimento de instituies democrtico-liberais)
moralmente injustifcvel.
Ao defender as intervenes apenas em situaes extremas de abuso
dos direitos humanos, ele pondera, ainda, que ateno deve ser dada s
crenas, s tradies e aos sentimentos do povo que ser objeto da ao de
libertao. Walzer retoma, de certa forma, o argumento de Mill, quando
afrma que o processo de libertao no deve ser forado nem separado da
convico moral daqueles que lutam pela liberdade, sob pena de incorrer
em fracasso. Se o resultado for tirnico, ser a tirania deles, adverte.
363

A viso de Walzer fundamenta-se em uma constatao de carter
antropolgico, isto , que sociedades distintas dispem, de fato, de
percepes morais diferentes. Ela tributria de um relativismo metatico
ou ctico, segundo o qual impossvel descobrir verdades morais
absolutas, uma vez que inexiste mtodo para se chegar a justifcativas
361
Na verdade, o paradigma legalista de Walzer autoriza a realizao de agresso contra
determinado Estado no apenas nos casos extremos de violaes de direitos humanos, mas tambm
em duas situaes adicionais: 1) casos de contrainterveno para lutar contra interferncia de outro
governo no territrio de um terceiro Estado, de modo a restabelecer uma situao de equilbrio
de foras; 2) casos de secesso, quando existem duas ou mais comunidades polticas no mesmo
territrio, e uma delas (ou o prprio governo) se utiliza da fora para impedir a realizao do
direito autodeterminao de uma das partes. Walzer, Just and Unjust Wars, p. 90.
362
Walzer ilustra seu entendimento do que constitui massacre ao se referir ao holocausto nazista
e poltica do governo paquistans de sistematicamente assassinar contingentes bengalis de sua
populao. O significado atribudo, no entanto, ao termo escravizao, bem menos claro.
No h, por exemplo, nenhuma evidncia de que prticas corriqueiras de governos autoritrios
(aprisionamento de rivais polticos sem julgamento, realizao de tortura, limitaes sistemticas
aos direitos de locomoo e residncia e supresso de liberdades civis) possam ser consideradas
exemplos dessa prtica. Sobre o assunto, ver DOPPELT, Gerald. Walzers Theory of Morality in
International Relations. Philosophy and Public Affairs, vol.8, n. 1, p. 3-26. Hoboken, outono de 1978.
363
Walzer, Ibid, p. 215.
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morais equiparvel ao mtodo cientfco nas cincias naturais. Por fm,
Walzer tambm infuenciado pelo chamado relativismo normativo:
povos de diferentes culturas devem ter liberdades e obrigaes distintas,
uma vez que atribuem valores nem sempre coincidentes aos mesmos
direitos.
Em princpio, os relativismos antropolgico e metatico no implicam,
logicamente, o relativismo normativo.
364
perfeitamente possvel para
um relativista antropolgico admitir que diferentes sociedades tenham
noes confitantes de moralidade e, ainda assim, considerar determinadas
prticas preferveis a outras. O relativista metatico, por sua vez, pe
em dvida a possibilidade de demonstrar a verdade absoluta de qualquer
princpio moral em particular. Ele se diferencia do relativista normativo,
porm, ao admitir a existncia de princpios universais, mesmo que seu
suposto carter absoluto seja, para ele, indemonstrvel.
Qualquer das verses de relativismo identifcadas como fundamento
da ideia de no interveno est longe de ser aceita consensualmente. Por
um lado, possvel argumentar, como faz Kant, que todas as mximas
tm uma forma, que consiste em sua universalidade; e a esse respeito, a
frmula do imperativo moral requer que as mximas sejam escolhidas
como se elas devessem valer como leis universais da natureza.
possvel defender a universalidade dos direitos humanos, em detrimento
de seu relativismo, a partir de um argumento fundamentalmente lgico,
que deriva da estrutura mesma da proposio do imperativo categrico,
como quer Kant.
365
Por outro lado, ao afrmar que julgamentos morais
apenas adquirem signifcado dentro de comunidades particulares, Walzer
subestima a capacidade do intelecto humano de confrontar, em sentido
moral, novas situaes:
O fato de que as pessoas podem e devem reagir quando so confrontadas com
outra cultura, e fazem isso aplicando noes que existem para elas, parece mostrar
que o pensamento tico de uma cultura pode se estender para alm das fronteiras.
Mesmo se no existir uma forma para que crenas divergentes possam convergir
por uma argumentao racional, esse fato no implicar em relativismo. Cada
364
BRANDT, R. B. Ethical Theory. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1959, p. 272.
365
KANT, Immanuel. Critique of practical reason. Cambridge: Cambridge University Press,
1949, p. 436.
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159
maneira de olhar pode fazer afrmaes que se pretendam aplicveis a todo mundo,
no apenas quela parte que o seu prprio mundo.
366

Ao afrmar que a comunidade defne, em grande parte, os direitos
humanos, o relativista choca-se com o princpio rawlsiano de que as
pessoas tm valor moral em si mesmas. Princpios se aplicam a todos
em virtude de serem eles pessoas morais, dir Ralws,
367
para quem,
mesmo que fosse possvel demonstrar que prticas sociais autoritrias
so aceitas por determinada comunidade, faltaria explicar e justifcar por
que os indivduos deveriam renunciar aos seus direitos bsicos em nome
da coletividade. Alm disso, a afrmativa de que determinadas prticas
so moralmente justifcveis por serem parte da cultura e das tradies
assemelha-se ao argumento positivista de que a lei justa por ter sido
produzida por autoridade legtima. um argumento de autoridade nos
moldes tradicionais: como os costumes do grupo so de determinada
forma, no necessrio propor alteraes de qualquer espcie.
Dizer, no entanto, que os argumentos relativistas so passveis de
contra-argumentao, seja a partir do discurso kantiano seja a partir
do discurso rawlsiano, no signifca que as intervenes possam ser
justifcadas com facilidade ou que estejam livres de controvrsias. Por
exemplo, as justifcativas para as intervenes humanitrias partem da
premissa que de os Estados interventores no constituem, em si mesmos,
ameaa aos seus prprios cidados. Eles so, por defnio, Estados
legtimos. Essa premissa , porm, no mnimo discutvel. Uma vez
abandonada, o endosso moral a intervenes com base em argumentos
humanitrios torna-se menos evidente.
Muitos crticos de Walzer alegam ser ele muito pouco rgido no
exame das credenciais de legitimidade dos Estados interventores.
Autores como Luban, Beitz e Wasserstrom reconhecem que o Estado,
em muitos pases desenvolvidos, comete atos ordinrios de opresso
contra os prprios cidados. Quando, porm, os mesmos atos so
realizados pelos governos do mundo em desenvolvimento, passam a ser
instrumentalizados como fundamento para iniciativas de interveno.
368

366
WILLIAMS, B. Ethics and the Limits of Philosophy. Londres: Fontana, 1985, p. 159.
367
RAWLS, J. A theory of justice. Cambridge: Harvard University Press, 1971, p. 132.
368
Ver, por exemplo, LUBAN, David. The Romance of the Nation-State. Philosophy and Public
Affairs 9, n. 4. Princeton, vero de 1980; BEITZ, Charles R. Review: Bounded Morality: Justice
and the State in World Politics. International Organization, n. 33 (3). Cambridge, vero de
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Nessas condies, a pretenso de universalidade das normas morais
posta em suspenso pelo comportamento hipcrita de seus prprios
defensores. Alm desses aspectos, as justifcativas de interveno devem
ser examinadas luz de sua compatibilidade com o direito internacional,
tema em si mesmo complexo, conforme se ver a seguir.
3.2 O direito das gentes

A questo do relacionamento entre os Estados se refete de formas
diversas nas distintas escolas doutrinrias do direito internacional.
Independentemente de como cada autor se posicione em relao s
possibilidades e justifcativas para a realizao de intervenes, todos
partem de um ponto comum ao considerar o Estado nacional como titular
do direito autonomia em sentido semelhante ao que confere ao cidado
o direito liberdade negativa na sociedade civil: no se deve interferir
na liberdade individual de realizar os prprios planos enquanto estes no
prejudiquem a liberdade dos demais membros da comunidade.
369

O direito internacional clssico apresenta duas vertentes principais em
relao s intervenes. Em ambos casos, o Estado visto como entidade
moral. As divergncias instalam-se, porm, quanto admissibilidade
de limites legais ao exerccio da soberania interna. No caso de Grcio
e Vattel, aceita-se a existncia de um direito restrito de interveno em
situaes de extrema injustia. No caso de Wolff e Hegel, esse direito
inexistente: os Estados so considerados livres na sua relao com os
sditos.
Grcio e Vattel tm uma noo de direito internacional que est
profundamente arraigada no direito natural, especifcamente no que
corresponde aos direitos individuais que antecedem os direitos positivos
concedidos pelo Estado. Grcio, por exemplo, chega a admitir que se um
soberano infigir aos seus sditos atrocidades que nenhum homem justo
pode aprovar, o exerccio do direito de interveno na sociedade no est
impossibilitado de ocorrer.
370
Determinadas condutas so to graves que
1979; WASSERSTROM, Richard. Just and Unjust Wars: A Moral Argument with Historical
Illustrations by Michael Walzer. Harvard Law Review 92, n. 2. Cambridge, dezembro de 1978.
369
BEITZ, C. Political Theory and International Relations. Princeton: Princeton University
Press, 1979, p. 76.
370
GROTIUS, H. The Law of War and Peace. Oxford: Clarendon Press, 1925, p. 584.
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161
nenhum governante est autorizado a pratic-las. Diante delas, o direito
interveno externa afgura-se como pretenso legtima da comunidade.
Grcio entende as intervenes humanitrias como parte de seu
esforo de conceitualizao da guerra justa. Ele as considera como uma
extenso de sua doutrina de resistncia legtima. Os argumentos que
justifcam as resistncias ao soberano so semelhantes aos que amparam
as intervenes humanitrias. As condutas contra as quais a comunidade
pode legitimamente se sublevar tambm se prestam a justifcar a ao
das naes estrangeiras em apoio aos sditos oprimidos.
Na mesma linha do pensamento de Grcio, Vattel entende que as
naes devem ser vistas como pessoas livres vivendo juntas no estado
de natureza.
371
Embora afrme que nenhum Estado estrangeiro pode
questionar a maneira de governar de um governante, ele ressalva que:
Se um prncipe, violando as leis fundamentais, propicia aos seus sditos uma
razo legtima para resistir a ele; se, pela sua insuportvel tirania ele provoca uma
revolta nacional contra ele, qualquer potncia estrangeira pode legalmente prestar
auxlio ao povo oprimido que tenha solicitado ajuda externa.
372

O estabelecimento de uma relao de identidade entre resistncia
legtima e interveno constitui elemento comum a Grcio e Vattel. Em
ambos os autores h uma correspondncia clara entre legitimidade interna
e externa. Um governante que no seja reconhecido por seus sditos no
pode pretender ser reconhecido pelas demais naes.
Em contraste com o que foi descrito, a segunda vertente do direito
internacional procura abstrair da noo de autonomia do Estado qualquer
julgamento moral acerca do comportamento em relao aos sditos.
Tambm aqui, autores como Christian Wolff reconhecero as naes
como semelhantes s pessoas livres e individuais vivendo no estado
de natureza.
373
No obstante, a liberdade conferida ao Estado tem,
como consequncia, a rejeio de qualquer gnero de intruso: Se
um governante onerasse demasiadamente seus sditos ou os tratasse
371
VATTEL, Emerich de. The Law of Nations or the Principles of Natural Law Applied to the
Conduct and to the Affairs of Nations and of Sovereigns. Bobbs Ferry: Oceana Publications,
1964, p. 3.
372
Id., ibid., p. 131.
373
WOLFF, Christian. Ius gentium methodo scientifica pretractatus. Oxford: Clarendon Press,
1934, p. 9.
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muito asperamente, ainda assim o governante de um Estado no teria o
direito de interferir no governo do outro, nem esse um assunto que lhe
competiria julgar.
374

Escrevendo em um contexto de separao rgida entre as esferas
da moral e do poder e profundamente afetado pelas consequncias das
guerras religiosas, Wolff acredita que a fora no um instrumento
apropriado para inculcar verdades morais.
375
A ideia de que a
liberdade como atributo antes do Estado do que do indivduo implica
a inadmissibilidade de qualquer interferncia estrangeira no fcou,
porm, restrita a Wolff. Ela infuenciou tambm o pensamento de Hegel
e de positivistas que, como Hall e Oppenheim (este em menor escala,
uma vez que considerava justifcveis as intervenes no caso de aes
que chocassem a conscincia da humanidade), viram nele um precursor
de suas teorias domsticas de justia e de suas concepes do direito
internacional.
precisamente a tentativa de estender os princpios da justia
domstica esfera internacional um dos traos que singulariza a
concepo de direito internacional em Rawls. Em The Law of Peoples,
o autor procura estabelecer as extenses possveis para o mbito
internacional da teoria da justia desenvolvida em A Theory of Justice.
Na esfera internacional, Rawls faz uso da expresso direito dos povos
para designar prerrogativas do conjunto de indivduos pertencentes s
sociedades liberais ou s sociedades hierrquicas bem ordenadas, isto
, as de tradio no liberal, mas que respeitem os direitos humanos.
O relacionamento entre sociedades liberais e sociedades hierrquicas
bem ordenadas assenta-se em oito princpios bsicos, que constituem
a base do direito das gentes para o autor:
376
1) os povos, tais como
organizados por seus governos, so livres e independentes e sua liberdade
e independncia devem ser respeitadas por outros povos; 2) os povos so
iguais e constituem parte ativa nos acordos de que participam; 3) os povos
tm o direito autodefesa, mas no o direito guerra; 4) os povos devem
374
Id., ibid., p. 132.
375
Id., ibid.
376
Beitz nega que seja possvel falar em direito das gentes em Rawls uma vez que os princpios
por ele enumerados no se aplicam a todas as sociedades indiscriminadamente, como deveria
ser o caso, mas apenas quelas que fazem parte da Sociedade dos Povos, excluindo-se, portanto,
os chamados Estados ilegais. BEITZ, Charles R. Rawls Law of Peoples. Ethics, vol. 110,
n. 4, p. 669-696. Chicago, julho de 2000.
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163
observar o dever de no interveno; 5) os povos devem respeitar tratados
e compromissos internacionais; 6) os povos devem respeitar restries
especfcas sobre a conduta da guerra; 7) os povos devem respeitar os
direitos humanos; e 8) os povos tm o dever de assistir outros povos em
condies desfavorveis que os impeam de gozar as benesses de um
regime justo dos pontos de vista poltico e social
377
.
Especifcamente no que interessa a este trabalho de forma mais direita,
a temtica dos direitos humanos e a admissibilidade das intervenes
humanitrias, Rawls desenvolve uma viso filosoficamente pouco
convencional. Trata-se de uma concepo eminentemente normativa, em
que a preocupao central menos descrever o universo jurdico de fato
existente (poucas so as referncias aos instrumentos internacionais em
direitos humanos) do que prescrever uma funo poltica para a justia
internacional, que por ele articulada a partir de noes prprias ao
liberalismo e s prticas adotadas pelas chamadas naes justas (decent
countries).
378

A concepo de direitos humanos em Rawls est fortemente ligada a
questes atinentes poltica externa e permissibilidade do uso da fora.
Nesse contexto, o papel central por ele atribudo a esses direitos o de
determinar como as naes lidam com prticas de outros Estados por elas
consideradas injustas. Embora ele arrole o direito no interveno como
uma das bases sobre as quais deve repousar a sociedade internacional, o
papel dos direitos humanos , em ltima anlise, estabelecer limites para
a tolerncia e o uso da fora entre os Estados. No entanto, sua concepo
tambm est relacionada de forma intrnseca noo de pluralismo por
ele defendida na relao entre os Estados, uma vez que o respeito aos
direitos humanos, mesmo na ausncia de instituies democrticas,
considerado sufciente para excluir a interferncia externa.
379

Embora sua concepo tenha vrios pontos em comum com outros
autores,
380
h dois aspectos fundamentais em que a concepo de direitos
377
RALWS, John. The Law of Peoples. Cambridge: Harvard University Press, 1999, p. 37.
378
BEITZ, Charles R. Rawls Law of Peoples. Ethics, vol. 110, n. 4, p. 669-696. Chicago, julho
de 2000.
379
Id., ibid.
380
Rawls concorda com a viso tradicional segundo a qual os direitos humanos so normas que:
1) so universais no sentido de serem aplicveis a todos os seres humanos, independentemente
de reconhecimento pelos respectivos governos; 2) so prioritrias (a special class of urgent
rights); 3) estabelecem padres mnimos de proteo ao indivduo contra prticas injustas;
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humanos para Rawls singular. O primeiro, que j foi assinalado, refere-se
precisamente ao papel poltico desses direitos, na medida em que eles
especifcam em que condies a interveno estrangeira permitida. Os
direitos humanos estabelecem, assim, limites para a autonomia domstica
do soberano. Ao serem respeitados, eles excluem a possibilidade de
interferncias externas, sejam elas sanes polticas e econmicas ou
aes militares.
381
Um Estado que respeite os direitos humanos deve,
contudo, ser tratado de forma tolerante pelos demais atores do sistema
e reconhecido como igual na Sociedade dos Povos, mesmo que se trate
de um Estado de tradies pouco democrticas.
382
Para Rawls, portanto,
a concepo dos direitos humanos no deve ser exclusiva de sociedades
liberais, mas deve ser articulada de forma a permitir igualmente a adeso
ampla de sociedades no liberais, desde que no despticas ou fora da
lei, situao em que devem ser excludas da Sociedade dos Povos.
Em segundo lugar, os direitos arrolados por Rawls na categoria
de direitos humanos so bem mais restritos do que aqueles listados
em instrumentos internacionais. A Declarao Universal dos Direitos
Humanos de 1948 contempla um conjunto amplo de prerrogativas. Rawls,
por sua vez, menciona, como direitos humanos, apenas 1) o direito vida,
inclusive aos meios de subsistncia e segurana; 2) o direito liberdade,
que inclui tanto a rejeio da escravido, da servido e da ocupao
forada quanto a liberdade de conscincia; 3) o direito propriedade; e
a 4) igualdade formal perante a lei.
383
As diferenas so marcantes. A liberdade de expresso e o direito
de associao (artigo 20 da Declarao Universal), por exemplo, no
constituem para Rawls direitos humanos. Os direitos de participao
poltica estipulados pelo artigo 21 da declarao so por ele transmutados
e 4) so destinadas aos governos. RALWS, John. The Law of Peoples. Cambridge: Harvard
381
Id., ibid.
382
Id., ibid. Rawls considera os povos o elemento constitutivo inicial de sua teoria para a
poltica internacional. Por um lado, essa analogia est baseada em uma comparao entre os
indivduos na sociedade domstica e os povos na esfera internacional. Beitz ressalta, porm,
que essa analogia no suficiente para explicar as razes de Rawls ao escolher como elementos
eticamente primrios de sua teoria os povos e no, por exemplo, os Estados. Rawls afirma que
sua escolha motivada por realismo poltico (The Law of Nations, p. 17, 83) e por respeito s
distintas tradies e culturas (p. 82-83). Beitz considera tais explicaes insuficientes (Beitz,
pgs. 682-683).
383
The Law of Peoples, p. 64-79.
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165
na mera exigncia de que os lderes polticos recebam peties e que
mantenham, governamentalmente, consultas sobre elas. O direito
igualdade, por sua vez, matizado: Rawls considera natural haver
diferenas de grupo e de gnero.
384
Os direitos econmicos e sociais so
reduzidos capacidade de subsistncia, no havendo qualquer meno
a padres adequados de vida, de servios de sade, de educao, de
previdncia em caso de incapacidade, velhice ou desemprego. A liberdade
de conscincia, por fm, no sinnimo de direito igualitrio de prtica
religiosa, nem de que o Estado esteja obrigado a tratar da mesma forma
todos os gneros de culto. Em lugar de considerar esse conjunto de
prerrogativas contempladas na Declarao Universal de 1948 como
direitos, eles so, para Rawls, mais bem descritos como aspiraes
liberais, as quais pressupem certos tipos especfcos de instituies.
385
possvel criticar a concepo rawlsiana por meio do argumento
segundo o qual, ao endossar apenas um conjunto limitado de direitos
humanos, ela se torna excessivamente tolerante em relao a sociedades
com instituies discriminatrias e antidemocrticas.
386
Em sua defesa,
porm, Rawls invoca o respeito mtuo entre os povos como condio
para evitar os confitos internacionais. Pondera, em seguida, que
necessrio proceder na esfera internacional com o mesmo grau de
tolerncia presente na esfera domstica nos Estados liberais: por que
no aceitar sociedades distintas uma vez que o tecido social domstico
se compe de pessoas com modos de vida e crenas muitas vezes to
radicalmente distintas umas das outras?
387
Na verdade, quando responde
a seus crticos, Rawls parece invariavelmente menos interessado em
defender o valor dos direitos humanos em si mesmo do que em prescrever
princpios para a conduta internacional dos Estados, o que apenas
confrma a profunda infuncia das questes atinentes poltica externa
em sua concepo particular desses direitos.
Ao justifcar a prtica das intervenes em caso de violaes macias
dos direitos por ele arrolados na lista dos direitos humanos, Rawls
no faz referncia ao bem que seria originado pelo resgate daquelas
populaes que sofreram abusos por parte do soberano. Preocupaes
384
Id., ibid, p. 80.
385
Id., ibid.
386
Apud Beitz, p. 687.
387
The Law of Peoples, p. 62.
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166
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de valor com o respeito a esses direitos so, para ele, secundrias. A
razo ltima para intervir , essencialmente, uma questo relacionada
estabilidade internacional. O argumento o de que povos justos e liberais
no devem tolerar Estados que violam os direitos humanos porque seu
comportamento sempre agressivo e pode afetar negativamente a paz
internacional.
388

Beitz indica que a justifcativa de Rawls para as intervenes no
se sustenta em dois aspectos distintos: em primeiro lugar, porque
possvel arrolar exemplos de Estados que no respeitam direitos humanos,
mas cujo comportamento na esfera internacional no agressivo nem
violento; e, em segundo, porque o interesse estratgico na estabilidade
do sistema internacional no tem nenhuma infuncia no status moral
desses direitos. A razo fundamental pela qual as pessoas tm direito a
no serem torturadas no o fato de que regimes que promovem tortura
se comportam perigosamente em relao aos demais Estados. Mesmo que
tal comportamento possa ser alegado como justifcativa de interveno,
ele no guarda qualquer relao com a condio moral dos cidados
vitimados.
389
Embora procure fornecer um modelo normativo autossufciente para
balizar a ao do Estado em relao a seus pares em face de violaes
macias dos direitos fundamentais, h vrias questes deixadas em
aberto por Rawls. O seu etnocentrismo o faz fechar os olhos para a
tendncia apontada por Luban, Beitz e Wasserstrom de que o Estado
inevitavelmente tem de abusar do prprio poder, mesmo nos pases mais
vocais em questes humanitrias. Como se posicionar, por exemplo,
diante de situaes em que os governos atuam com desmedida no curso
de uma interveno, ainda que esta tenha sido iniciada para proteger
populaes indefesas? Um exemplo que vem imediatamente mente o
da ao da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan) no Kossovo.
Sob pretextos humanitrios, essa organizao desenvolveu desmesurada
campanha de bombardeios em bases legais frgeis, uma vez conduzida
margem do arcabouo multilateral das Naes Unidas. Com base na
388
importante a esta altura explicar que, para Rawls, a chamada Sociedade dos Povos se
compe de povos justos (decent peoples). Por povos justos, por sua vez, ele entende tanto as
democracias liberais quanto os Estados autoritrios que respeitem os direitos humanos. The
Law of Peoples, p. 34.
389
Beitz, p. 685.
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justifcativa de que se destinava a prevenir uma catstrofe humana e
que as resolues 1.110, 1.199 e 1.203 do Conselho de Segurana das
Naes Unidas (CSNU) autorizavam implicitamente o recurso fora,
as foras da Otan realizaram bombardeios macios a mais de 15 mil ps
de altura em reas densamente habitadas da antiga Iugoslvia, tendo feito
inclusive uso de munies proscritas por convenes internacionais.
A operao se destinava a compelir Belgrado a aceitar as demandas dos
acordos de Rambouillet e tornar possvel o encaminhamento do confito
na antiga repblica sovitica.
Um exame dos aspectos legais da chamada Operao Fora Aliada
deixa claras as bases movedias sobre as quais estava assentada, uma
vez que o uso da fora se deu sem a autorizao do CSNU e em situao
que no constitua a nica exceo legal que a dispensava, isto , em
legtima defesa (artigo 51). Sem autorizao do CSNU, tal curso de ao,
mesmo que motivado por objetivos humanitrios, no se coaduna com
a Carta da ONU.
390
As resolues indicadas pelos defensores da ao da
Otan, por sua vez, no contm linguagem explcita que autorize o uso da
fora, como tampouco as discusses posteriores no mbito do Conselho
autorizaram qualquer interpretao no sentido de que a operao teria
sido legitimada a posteriori.
No binio 1998-1999, quando esteve no CSNU como membro
no permanente durante a crise do Kossovo, o Brasil no deixou de
manifestar com veemncia esses pontos. Enfatizou que o uso da fora
por uma organizao no universal nas condies em que havia atuado
a Otan constitua violao inaceitvel com relao s possibilidades de
recurso contempladas na Carta, no obstante sua pretensa legitimidade
humanitria. Fiel ao documento de fundao das Naes Unidas,
advertiu ser perigoso o precedente criado pela Otan, na medida em que
poderia futuramente levar o CSNU a ter uma funo apenas supletiva
na manuteno da paz e da segurana internacionais em regies onde
houvesse acordos mais especfcos nessas matrias. Juntamente com a
Rssia e a China, denunciou como equivocada qualquer tentativa de
390
Conforme nota o Ministro Paulo Castilhos Frana, em tese de CAE posteriormente publicada,
apenas uma minoria de juristas internacionais consideraram legal a ao da Otan durante os
bombardeios do Kossovo. A maioria posicionou-se de maneira contrria, deixando claro no haver
base legal para a interveno humanitria. CASTILHOS FRANA, Paulo Roberto Caminha.
A Guerra do Kossovo, a Otan e o conceito de interveno humanitria. Porto Alegre: editora
UFRGS, 2004, p. 131-135.
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legitimar aquela ao militar com base no argumento de que o CSNU no
havia sido capaz de aprovar resoluo condenatria por ter implicitamente
passado a apoi-la.
391

Do ponto de vista do argumento central desta seo, no so poucas
as dvidas levantadas por essa campanha que, embora tenha interrompido
a enorme onda de violncia dos soldados srvios contra a populao
civil de origem albanesa, pouco fez pelas violaes de grupos terroristas
albaneses com relao aos srvios (cuja dimenso era infnitamente
menor, embora isso em nada afete o argumento).
Alm disso, em funo da maneira como foi conduzida, a campanha no
Kossovo afetou de forma bastante negativa as condies de sobrevivncia
das populaes civis srvia e albanesa, no que se refere violao das
normas internacionais de direito humanitrio. Os bombardeios macios
a grandes alturas permitiram preservar a integridade e a segurana dos
contingentes militares da Otan ao mesmo tempo em que infigiram danos
desproporcionais e causaram a morte de grande quantidade de inocentes,
como se a vida dos agentes de libertao fosse mais valiosa do que a
daqueles a serem libertados.
392
Do ponto de vista utilitarista, sempre
preocupado com a quantidade de bem-estar gerado, no seria absurdo
dizer que a ao causou tanto mal quanto bem (ou talvez at mesmo
mais mal do que bem).
393
Uma segunda questo sobre a qual Rawls tampouco d qualquer
explicao diz respeito aos perrequisitos necessrios para pr em marcha,
de forma to responsvel quanto possvel, a ao interventora. Ele em
nenhum momento se detm sobre as difculdades prticas e os cuidados
que devem ser observados para se levar a cabo uma interveno, embora
indique com clareza as razes que poderiam justifc-la dentro de seu
quadro normativo. o caso da necessidade de informaes confveis
sobre a situao no terreno. O risco, aqui, violar a soberania estatal sem
que as condies para uma ao to extrema estejam dadas. Na ausncia
391
Ver o discurso proferido pelo Representante Permanente brasileiro em 24 de outubro de 1998
(Embaixador Celso Amorim), disponvel no site da Misso do Brasil em Nova York (<www.
un.int/brazil>).
392
Id., ibid.
393
Ver, por exemplo, o relatrio da Anistia Internacional intitulado Collateral Damage or
Unlawful Killings? Violations of the Laws of War by NATO during Operation Allied Force. Apud
CASTILHOS FRANA. A Guerra do Kossovo, a Otan e o conceito de interveno humanitria.
Porto Alegre: editora UFRGS, 2004, p. 142.
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de informaes acuradas, a desinformao pode ser instrumental para
satisfazer interesses particularistas.
Qualquer ao com o uso da fora deve ser considerada tendo em
vista tanto o marco legal das Naes Unidas quanto a disponibilidade
de informaes to exatas quanto possvel acerca do comportamento
do soberano e do quadro de violaes dos direitos humanos. Em nosso
tempo, o chamado efeito CNN, isto , a transmisso em tempo real de
informaes e imagens que chocam o telespectador e o induzem a clamar
por algum tipo de ao da sociedade internacional, constitui um fato.
O problema , entretanto, que no se pode discutir a justeza de uma ao
interventiva apenas com base em imagens televisivas. necessrio que
os governos disponham de meios independentes para coleta e anlise de
informaes, de modo a no precipitar sua ao exclusivamente com base
em informaes transmitidas por terceiros ou pela mdia internacional.
A possibilidade de que haja inexatido ou manipulao de informaes,
inclusive em prejuzo dos esforos do governo local para debelar uma
situao de crise, no deve ser ignorada.
Consideraes semelhantes a essas so sustentadas pelo prprio
Walzer, que, em defesa da concepo pluralista por ele articulada,
comenta que:
Estrangeiros no esto em condies de negar a realidade da unio de povo
e governo. Eles no conhecem sufcientemente a histria do povo, no tm
experincia direta e no podem fazer julgamentos concretos a respeito dos confitos
e acordos, das afnidades culturais, das lealdades e dos ressentimentos que esto
na base daquela unio.
394

Embora o argumento walzeriano de que os estrangeiros so
necessariamente ignorantes tampouco resista a crticas baseadas em
evidncias histricas (durante um regime de exceo, possvel que
governos estrangeiros e Organizaes no governamentais ONGs
disponham de informaes mais acuradas do que os prprios nacionais),
a questo de fundo por ele apontada diz respeito s difculdades para
conhecer a realidade local e tecer juzos sobre ela. No caso brasileiro,
a iniciativa de abrir novas embaixadas nos pases africanos, embora
motivada por motivos distintos (revalorizao do espao africano como
394
Walzer, Ibid, p. 209-212.
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plano de projeo da poltica externa brasileira, especialmente luz da
diversifcao dos interesses comerciais nacionais e dos laos culturais
em comum com aquele continente), responde tambm a inquietao
fundamental de melhor conhecer a situao dos pases onde ocorrem
crises humanitrias, como o Sudo.
De fato, o caso de Darfur constitui exemplo das ponderaes feitas
acima. Como posicionar-se diante de um quadro em que as informaes
apresentadas pelo governo local, por ONGs internacionais, pelo escritrio
do promotor do Tribunal Penal Internacional (TPI) e pelo secretariado das
Naes Unidas no compem narrativa unvoca do que est acontecendo?
Enquanto as ONGs, o promotor do TPI e o prprio Secretrio-Geral da
ONU descrevem como alarmante a situao humanitria na regio, o
governo sudans afrma serem as condies bem menos crticas do que
alegado e convida os interessados a observar in loco as iniciativas de
alvio humanitrio postas em prtica.
395
Fiel iniciativa de revitalizao
de seu papel como ator relevante no espao africano e de defensor de
sada negociada diante da crise, o Brasil optou por dar um voto de
confana ao governo local, sem que isso se tenha traduzido em abrir mo
de compromissos internacionais (no caso, de cooperar com o TPI para
aprisionar o presidente Al-Bashir, caso este ponha os ps em territrio
nacional).
396
A posio brasileira complexa. Ela ilustra as difculdades
de compatibilizar consideraes nem sempre coincidentes relativas aos
interesses do Estado, justia e moral. Nem sempre compreendida
por parte da opinio pblica,
397
a posio que vem sendo articulada
pelo Itamaraty constituiu um ato de defesa do dilogo, baseada na
395
O ultimo relatrio do SG da ONU sobre a Misso Hbrida das Naes Unidas e da Unio
Africana em Darfur (Unamid), documento S/2009/592, descreve uma situao de continuidade
das violaes de direitos humanos na regio e tece crticas ao comportamento do governo. Na
mesma linha, a ltima apresentao do Promotor do TPI perante o CSNU, feita em 4/12/2009
(texto disponvel no site <www.icc-cpi.int>), conforme a Resoluo 1593 (2005), d notcia
de um quadro alarmante, particularmente nos pargrafos 38 e 39. O mesmo teor de avaliao
encontra-se nos relatrios de agncias como a Usaid e a Amnesty International. As declaraes
efetuadas pelo Subsecretrio para Assuntos Polticos da Chancelaria Sudanesa, Mutrif Siddig,
ao SGAP-III descrevem um panorama distinto, conforme o desptel 182 para Brasemb Cartum,
de 14 de dezembro de 2009.
396
Desptel 306 para Brasemb Haia, de 4 de setembro de 2009.
397
Ver, por exemplo, as manifestaes de ONGs por ocasio da absteno do Brasil na votao
sobre a situao no Sudo ocorrida na CDH, em dezembro de 2006. Notcia intitulada Anistia
acusa o Brasil de omisso no caso do Massacre em Darfur, publicada no jornal O Estado de S.
Paulo. So Paulo, em 12/12/2006.
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171
expectativa de que uma sada pacfca poder advir do complexo conjunto
de interesses que compem o quadro poltico sudans e movem seus
principais atores.
398

3.3 O ponto de vista utilitarista

Sem prejuzo de todos os argumentos esboados em favor e contra
a realizao das intervenes humanitrias, no seria possvel encerrar
a primeira parte deste captulo e passar responsabilidade de proteger,
sem antes tratar da defesa utilitarista do princpio da no interveno.
Feita de acordo com seus princpios bsicos, a defesa do utilitarismo
determinada, como no poderia deixar de ser, pelo clculo da utilidade
agregada. Longe de se preocupar com consideraes de valor, o que
interessa a esse gnero de raciocnio verifcar se a utilidade agregada ,
ou no, maximizada. No limite, o utilitarismo pode aceitar violaes de
direitos humanos, desde que, comparada com cursos de ao alternativos,
tal aceitao de alguma forma se traduza em um estado de bem-estar
ampliado.
399

H dois tipos de argumentos utilitaristas a que se pode recorrer para
pr em dvida a pertinncia de uma interveno humanitria. Em primeiro
lugar, por mais bem-intencionadas que sejam, as intervenes podem
causar a morte e o sofrimento a indivduos inocentes. O utilitarismo
sopesa tais mortes com aquelas resultantes do quadro de violaes
domsticas. Em segundo lugar, ao instituir uma exceo ao princpio da
soberania em sua vertente clssica, as intervenes humanitrias podem
vir a se constituir em precedente perigoso. Elas tornam possvel que
os governos faam uso de consideraes sobre a situao interna em
outros pases para levar a cabo guerras de conquista, sem nenhum ganho
humanitrio genuno. Examinem-se ambos os argumentos mais de perto.
Uma das principais razes de princpio indicadas para justifcar
uma interveno humanitria a presuno de que ela maximizar o
gozo dos direitos humanos das pessoas afetadas.
400
O artifcio utilitarista
398
Uma avaliao ctica quanto s perspectivas de xito do processo de paz em Darfur foi
transmitida pelos tels 82 e 93 de Brasemb Cartum, ambos de 2009.
399
FROST, M. Towards a normative theory of international relations. Cambridge: Cambridge
400
LUBAN D. Just Wars and human rights. Philosophy and Public Affairs, 9 (2), p. 160-181.
Princeton, 1980.
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, precisamente, escrutinar tal presuno. Afinal, se os direitos
humanos so valores morais cujo gozo deve ser maximizado por uma
interveno, como justifcar a morte de alguns inocentes para salvar
outros? A partir desse questionamento, perfeitamente razovel
argumentar que a morte e o sofrimento de indivduos inocentes no
so compensados por qualquer benefcio eventualmente gerado pelas
intervenes, mesmo que para salvar e evitar o sofrimento das vtimas
de um regime tirnico.
O problema de concordar com esse raciocnio que ele traz
consequncias potencialmente perigosas. razovel pensar, por
exemplo, que se os aliados tivessem aceito as exigncias do regime
de Hitler, o saldo fnal da Segunda Guerra Mundial poderia ter sido
de menos mortes e sofrimento. Qual seria, ento, a justifcativa moral
para a luta contra o regime nazista? O ponto de vista de Walzer que,
ao considerar a justeza de uma guerra, se deve no apenas observar os
danos causados, mas tambm suas razes ltimas, conforme o critrio
kantiano, segundo o qual, na defnio de uma ao correta, importa
no s a situao dos interesses em jogo, mas tambm a motivao
do ato. Assim, na escolha entre a vitria nazista e a resistncia por
meio da guerra, existem degradao humana e escravido de um lado
e dignidade e solidariedade do outro. Nessas condies, simplesmente
no caberia contar, como querem os utilitaristas.
401
Lutou-se contra o
nazismo no apenas para restituir a dignidade e os direitos perdidos
por inocentes na guerra, mas, tambm, para destruir um Estado e uma
ideologia identifcados com um mal to potente e evidente que no
admitia outra ao seno a luta.
402
O segundo argumento utilitarista contra as intervenes enfatiza o
risco de abuso e parcialidade por parte dos interventores. Dentro de sua
prpria jurisdio, argumentam Benn e Peters:
Um Estado tem o direito de interferir em outras associaes como um rbitro,
imparcialmente. Mas, em questes internacionais, Estados no so imparciais
e seus interesses pesam muito na formulao de sua poltica externa. Quando
um Estado se intromete em assuntos de outro, os cidados do Estado vtima da
401
402
Id. Ibid.
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intromisso raramente so tratados em p de igualdade com os do Estado que
est interferindo. Este ltimo trata aqueles como meios para seu prprio fm.
403
Por se tratar de uma alegao emprica, a veracidade dessa proposio
dependeria da verifcao do comportamento dos governos ao intervir,
isto , se eles sempre, ou ao menos na maioria das vezes, abusam
quando intervm. O problema , entretanto, que ao proceder com base
em clculos agregados, o raciocnio utilitarista no se preocupa com as
consequncias de um ato particular, mas, sim, com as implicaes de se
adotar um preceito geral. O utilitarismo entende que o importante adotar
princpios cuja observncia por parte das autoridades pblicas produza
melhores resultados, por exemplo, em termos de preservao de vidas
humanas ou de maximizao de direitos. Nessas condies, o utilitarista
defende a no interveno por entender que esse preceito proporcionar
melhores resultados no longo prazo, por mais que em casos particulares
a interveno possa maximizar o gozo dos direitos humanos.
Mas o que, exatamente, signifca o abuso contra o qual se insurgem
os utilitaristas para se aferrar no interveno? Vrias so as respostas
possveis. Uma delas, adotada por Walzer, a de que o Estado interventor
abusa quando sua ao no se destina a suspender as violaes de
direitos humanos. Com base nesse preceito, Walzer elabora a distino
entre interveno humanitria e ato de agresso.
404
Outra interpretao
considera o problema sob a perspectiva do desinteresse. Uma interveno
ser justifcada se suas motivaes forem puramente humanistas.
405
Isso
signifca que um Estado abusa se suas verdadeiras motivaes forem
egostas. Walzer acredita, porm, que consideraes acerca da pureza
de intenes do agente no so relevantes para justifcar determinada
interveno. Para ele, a interveno humanitria justificada no
porque os motivos dos interventores so puros, mas porque suas vrias
motivaes convergem num nico curso de ao, que tambm o curso
de ao reivindicado pelas vtimas da violao de direitos.
406

403
BENN, S.I; PETERS, R. S. Social Principles and the Democratic State. Londres: Alles &
Unwin, 1959, p. 361.
404
405
MOORE, J. The Control of Foreign Intervention in internal conflict. Law and the Indo-China
War. Princeton: Princeton University Press, 1972, p. 115-286.
406
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A defesa utilitarista da no interveno , em suma, a de que esse
princpio maximiza o bem-estar geral no longo prazo, por mais que aes
isoladas possam melhorar a situao de respeito aos direitos humanos no
curto prazo. Para o utilitarista, o risco de abuso confrma a tese de que
no interferir nos assuntos domsticos a forma mais efciente de evitar
sofrimentos desnecessrios. A morte de inocentes no ser compensada
pelo salvamento das vtimas do regime tirnico.
As consideraes apresentadas nesta e nas sees precedentes
informam as preocupaes em relao a conceitos como os de
responsabilidade de proteger e segurana humana. no debate acerca
desses conceitos que as questes de interesse e valor, de pluralismo e
etnocentrismo se combinam de modo a perfazer o quadro de desafos
enfrentados pela diplomacia brasileira no sculo XXI.
3.4 A responsabilidade de proteger

Uma vez examinados os fundamentos da guerra justa, faz-se
necessrio agora analisar de que forma as consideraes tericas
aludidas encontraram expresso na promoo de conceitos como a
responsabilidade de proteger (responsibility to protect, R2P). Ademais
de incorporar em sua gnese as questes levantadas por tericos antigos
e contemporneos, tal conceito tambm oriundo de formulaes
mais recentes como o chamado direito de ingerncia, concebido
no incio da dcada de 1970, durante o confito em Biafra, pelo ento
ativista, mdico e fundador da ONG Mdecins sans Frontires, Bernard
Kouchner, sob infuncia do flsofo e amigo Bernard-Henry Lvy.
Desde seu surgimento, o direito de ingerncia tem sido alvo de crticas
e ressalvas quanto a seus propsitos, que nada mais seriam do que uma
reedio do processo colonizador disfarado com retrica iluminista.
Em uma explosiva e recente biografa do atual chanceler francs,
407

por exemplo, so formuladas crticas ao conceito, 1) que no passa de
uma estratgia de autopromoo e de poder baseada na simplifcao
excessiva dos fatos para justifcar acusaes de genocdio; 2) que se
vale dos meios de comunicao em massa para criar artifcialmente
uma percepo favorvel da populao necessidade do uso da fora;
e 3) que por trs da retrica humanitria esconde uma viso de mundo
407
PAN, Pierre. Le Monde selon K. Paris: Fayard, fevereiro de 2009.
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175
essencialmente militarista. O direito de ingerncia est, porm, na origem
de desdobramentos importantes como a Resoluo 43/131, que apoia
a ao da comunidade internacional em casos de desastres naturais e
situaes de emergncia, mas que foi invocada pelo CSNU em 1990 e
1991 para estabelecer um corredor humano para os curdos em fuga do
Iraque.
A formulao do conceito de responsabilidade de proteger, que
constitui uma tentativa de responder aos desastres humanitrios da dcada
de 1990, como Ruanda e Kossovo, luz da incapacidade do Conselho de
Segurana de lidar com eles, foi feita pela primeira vez em relatrio de
2001 da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Estatal
(International Commission on Intervention and State Sovereignty
ICSS).
408
O rgo havia sido estabelecido pelo governo do Canad em
reao ao seguinte questionamento do Secretrio-Geral da ONU Kof
Annan Assembleia Geral da organizao, em setembro de 2000:
(...) Se as intervenes humanitrias constituem, com efeito, uma violao
inaceitvel da soberania, como deveramos responder a uma Ruanda, a uma
Srebrenica, a grandes e sistemticas violaes de direitos humanos que afetam
todos os sentidos da humanidade compartilhada entre ns?
409

O prprio Kof Annan, ao comentar o relatrio do ICSS, expressou
de forma clara o dilema que ento se colocava: Diante de uma situao
de confito entre a soberania dos Estados e a soberania dos indivduos,
a comunidade internacional deve examinar quo longe est disposta a ir
para defender esta em face daquela.
410
A responsabilidade de proteger tambm se origina, de forma mais
imediata, a partir da ideia de soberania como responsabilidade,
desenvolvida em meados da dcada de 1990 por Francis Deng e seus
408
The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and
State Sovereignty. Ottawa: International Development Research Centre. Documento disponvel
no site <http://www.iciss.ca>.
409
ANNAN, Kofi A. We the Peoples: the Role of the United Nations in the 21
st
Century. Nova
York: United Nations Department of Public Information, 2000. Documento integral disponvel
no site <http://www.un.org/millennium/report/sg/full.htm>
410
Documento SG/SM/10842, de 15 de fevereiro de 2002. Para uma compilao deste e outros
documentos, ver The Question of Intervention: Statements by the Secretary-General. Nova York:
United Nations, dezembro de 1999.
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colegas do Brookings Institution,
411
a qual, por sua vez, incorpora
consideraes acerca da relao nem sempre automtica entre soberania
e legitimidade, formuladas, entre outros, por David Luban.
412
Conforme
mencionado na sinopse do relatrio da ICSS, a soberania estatal
implica responsabilidade, e a responsabilidade primria pela proteo da
populao pertence ao Estado.
413
Abrange trs dimenses especfcas:
1) a responsabilidade de prevenir (responsibility to prevent), considerada
a mais importante e que exige exame tanto das causas profundas quanto
das causas diretas do confito interno; 2) a responsabilidade de reagir
(responsibility to react), que implica a obrigao de tomar medidas
apropriadas em situaes humanitrias graves, inclusive mediante aes
coercitivas (sanes e, em casos extremos, intervenes militares); e
3) a responsabilidade de reconstruir (responsibility to rebuild), que
requer a prestao de atividades de recuperao e reconciliao interna,
especialmente na esteira de uma ao militar.
414
Apesar de sua retrica to balanceada, as ideias expressas no
relatrio do ICSS no fcaram imunes conjuntura histrica em que
sua divulgao se realizou. Os eventos de 11 de setembro de 2001
fzeram com que o debate internacional, em particular na prpria ONU,
deixasse de estar centrado na busca de respostas para evitar casos de
genocdio e atrocidades em massa e passasse a dar prioridade a questes
relativas preveno de ataques terroristas e proliferao de armas de
destruio em massa. Dois anos mais tarde, em 2003, por ocasio da
invaso do Iraque, quando consideraes de proteo humana foram
levantadas como parte da justifcativa daquela ao militar, o debate
sobre a responsabilidade de proteger viu-se novamente permeado pelo
411
DENG, Francis et al. Sovereignty as Responsibility: Conflict Management in Africa.
Washington, DC: The Brookings Institution, 1996.
412
LUBAN, David. Just War and Human Rights. Philosophy and Public Affairs, vol. 9, n. 2,
p. 160-181. Princeton, inverno de 1980. Luban chega a afirmar que o conceito de soberania
flcido do ponto de vista moral, no porque se aplique a regimes ilegtimos, mas porque
no leva devidamente em conta a dimenso da legitimidade. Citando contratualistas como
Rousseau, Luban lembra que o consentimento da comunidade condio prvia e necessria
ao estabelecimento do Estado. Nessas condies, a blindagem contra consideraes acerca de
como o soberano trata os sditos, representada pelos conceitos de soberania e no interveno,
fruto da identificao fictcia entre Estado e nao, a qual concederia a governos ilegtimos
direitos que eles em realidade no tm, por violar o pacto social originrio.
413
The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and
State Sovereignty, p. XI.
414
Id.
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177
receio de que o conceito pudesse vir a ser instrumentalizado para erodir
a soberania dos pases em desenvolvimento, em particular no caso dos
mais frgeis entre eles.
415
Em fns de 2003, por iniciativa do ento Secretrio-General da ONU
Kof Annan, foi estabelecido o Painel de Alto Nvel sobre Ameaas,
Desafos e Mudanas (High-Level Panel on Threats, Challenges and
Change). Aps quase um ano de deliberaes, o painel apresentou,
em dezembro de 2004, o relatrio Um mundo mais seguro: nossa
responsabilidade compartilhada (A More Secure World: Our Shared
Responsibility),
416
documento que busca, entre outros objetivos:
A formulao de um novo e mais amplo entendimento dos mecanismos de
segurana coletiva, bem como de todas as responsabilidades, compromissos,
estratgias e instituies necessrios para que esse mecanismo seja mais efetivo,
efciente e equitativo.
417

De modo a executar tarefa to monumental, o painel examinou no s
as ameaas segurana dos Estados, mas, tambm, a suas populaes.
A lista dos temas que podem representar risco para a segurana internacional
ampla. A esto presentes pobreza, doenas infecciosas, degradao
ambiental, confitos entre os Estados e internos a eles, armas nucleares,
radiolgicas, qumicas e biolgicas, crime organizado e terrorismo.
418

Embora trate com vagar de cada um desses temas (o documento
ensaia, por exemplo, uma defnio de terrorismo, questo sobre a qual
os Estados-membros da ONU ainda no lograram alcanar consenso),
nos aspectos relativos ao uso da fora que o relatrio traz duas inovaes
particularmente importantes. Em primeiro lugar, e em ateno ao pedido
do SGNU Kof Annan de uma autorizao antecipada de medidas
coercitivas,
419
o relatrio exorta o Conselho de Segurana a fazer uso
mais frequente de medidas preventivas, inclusive com o uso da fora,
415
Os aspectos histricos relativos evoluo do debate sobre a responsabilidade de proteger
podem ser obtidos no documento Introduction to R2P, que se encontra disponvel no site <www.
responsibilitytoprotect.org>.
416
Documento Naes Unidas A/59/565.
417
Id., p. 11.
418
Id., p. 23.
419
ANNAN, Kofi. Discurso perante a 58 AGNU, documento A/58/PV.7, de 3 de setembro de
2003.
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como j facultado na Carta, contra ameaas que no so iminentes.
Em segundo lugar, o painel endossou a responsabilidade de proteger,
que defniu como:
O direito e dever de intervir em Estados que no esto em condies ou no
querem respeitar os direitos humanos de suas populaes contra a ocorrncia de
genocdios e outras formas de atentados vida em larga escala, limpeza tnica ou
srias violaes do direito internacional humanitrio.
420

Na opinio do painel, esse dever, apesar de supletivo responsabilidade
primria do Estado na defesa de seus cidados contra aquele conjunto
de crimes, legitimaria um amplo espectro de aes de preveno e de
reconstruo nacional e militar. Assim como no caso da guerra preventiva,
o painel afirma que a responsabilidade internacional coletiva de
proteger exercvel por meio de autorizao do CSNU para a realizao,
como ltimo recurso, de uma ao de natureza militar.
421
O relatrio
afrma, ainda, que o CSNU no tem, at o momento, atuado de forma
consistente, nem efetiva, ao lidar com esses casos, agindo com frequncia
de forma tardia, hesitante ou, simplesmente, no atuando.
422
Aps a realizao de consultas com governos, funcionrios de
organizaes internacionais e representantes da sociedade civil, o
SGNU Kof Annan divulgou, em maro de 2005, o relatrio In Larger
Freedom: Towards Development, Security and Human Rights For
All.
423
O documento, embora lhes atribua nfases distintas, incorpora
as recomendaes do painel de alto nvel. Reconhece o vnculo entre
segurana e desenvolvimento (no haver desenvolvimento sem
segurana, nem segurana sem desenvolvimento, afrma
424
) e exorta
os Estados-membros da ONU a apoiar o CSNU em suas atribuies de
autorizar o uso da fora, inclusive preventivamente, para manter a paz
e segurana internacionais, inclusive em casos de genocdio, limpeza
tnica e outros crimes assemelhados contra a humanidade.
425
420
Documento A/59/565, p. 57.
421
Id.
422
Id.
423
Documento A/59/2005, de 21 de maro de 2005.
424
Id, p. 55.
425
Id, p. 58.
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179
Foi na condio de um tema cuja importncia crescente exigia a
ateno prioritria de lderes polticos dos Estados-membros que a questo
da guerra justa, por meio do conceito de responsabilidade de proteger,
integrou a agenda temtica do World Summit Document de setembro de
2005. No documento fnal,
426
que contou com o aval dos representantes de
todos os Estados-membros da ONU, foram estabelecidos os parmetros
ltimos para o tratamento da responsabilidade de proteger at o presente.
Os pargrafos 138 e 139 afrmam, com efeito, que: 1) os Estados
detm responsabilidade primria pela preveno e proteo de sua
populao contra a prtica de genocdios, crimes de guerra, crimes
contra a humanidade e limpeza tnica; 2) a comunidade internacional
deve, conforme apropriado, encorajar e auxiliar os Estados no exerccio
daquela responsabilidade; 3) a comunidade internacional, por meio das
Naes Unidas, deve tambm auxiliar na proteo contra aqueles crimes
e, para tanto, poder fazer uso de meios pacfcos, conforme os captulos
VI e VIII; e 4) a comunidade internacional deve estar preparada para
agir coletivamente, de forma frme e tempestiva, por meio do CSNU,
inclusive de acordo com o captulo VII, caso a caso e em cooperao com
as organizaes regionais relevantes, se os meios pacfcos se mostrarem
inadequados e as autoridades nacionais falharem de forma manifesta em
seu dever de proteger os cidados contra a prtica de genocdios, crimes
de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade.
A primeira referncia do CSNU responsabilidade de proteger
ocorreu no ano seguinte Cpula de 2005, com a aprovao da Resoluo
1.674, de abril de 2006,
427
que trata da proteo de civis em confitos
armados. Aps intensas negociaes, inclusive para superar as reservas
expressas pela Rssia, China e Arglia,
428
logrou-se redao que reafrma,
no pargrafo 4
o
, os pargrafos 138 e 139 do documento fnal de 2005
e que ressalva a responsabilidade primria do Estado na proteo de
sua populao contra a prtica de genocdio, crimes de guerra, limpeza
tnica e crimes contra a humanidade. A partir dessa referncia inicial no
mbito do CSNU, a responsabilidade de proteger tambm foi incorporada
426
Documento 2005 World Summit Outcome (A/RES/60/1), de 24 de outubro de 2005.
427
Documento S/RES/1674 (2006), de 28 de abril de 2006.
428
A China e a Rssia, especialmente, condicionavam referncia responsabilidade de proteger
na parte operativa da resoluo meno dos princpios e propsitos da Carta das Naes Unidas
nessa mesma seo. Tel 3729/2005 de Delbrasonu.
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180
BRENO HERMANN
indiretamente pela Resoluo 1.706, de agosto de 2006,
429
que renovou
o mandado da Misso das Naes Unidas no Sudo (UNMIS)
430
e cuja
parte preambular se refere tanto Resoluo 1.674 (2006),quanto aos
pargrafos 138 e 139.
Em maio de 2007, o novo SGNU Ban Ki-moon nomeou o jurista e
ex-Ministro das Relaes Exteriores do Sudo, Francis Deng, assessor
especial para a preveno de genocdio (Special Adviser on the Prevention
of Genocide). Em fevereiro do ano seguinte, nomeou o acadmico
Edward C. Luck assessor especial com foco na responsabilidade de
proteger (Special Adviser to the Secretary General with a focus on the
Responsibility to Protect). Tanto Deng quanto Luck, tinham, j poca
de suas respectivas nomeaes, trabalhos publicados em que esposavam
posies francamente favorveis responsabilidade de proteger.
431
Os desdobramentos aludidos no devem, porm, dar a falsa impresso
de que havia consenso com relao responsabilidade de proteger da
parte dos membros do CSNU e da Assembleia Geral. As suspeitas
levantadas pelo risco de sua aplicao seletiva, fzeram, por exemplo, com
que China e Rssia, apoiados pela frica do Sul, vetassem, em janeiro
de 2007, projeto de resoluo do conselho sobre a situao humanitria
em Mianmar (o projeto contou com o voto favorvel de Blgica,
Frana, Gana, Itlia, Panam, Peru, Eslovquia, Reino Unido e Estados
Unidos. Abstiveram-se Congo, Indonsia e Quatar). A apresentao
inicial do projeto de resoluo foi de iniciativa da Frana e contou com
o copatrocnio do Reino Unido e dos Estados Unidos. A utilizao do
conceito em um contexto de desastre natural (Mianmar acabava de ser
assolada pelo ciclone Nargis) fortaleceu a percepo de que os pases
ocidentais estariam se aproveitando de uma tragdia humanitria para
429
Documento S/RES/1706 (2006), de 31 de agosto de 2006.
430
A Misso das Naes Unidas no Sudo (UNMIS) foi estabelecida em 24/3/2005 pela
Resoluo 1590 do CSNU. Foi criada com o objetivo de apoiar a implementao do Acordo
Amplo de Paz, assinado em Nairobi, em 9 de janeiro de 2005, entre o governo de Cartum e o
Movimento de Libertao do Povo do Sudo. Ademais, de acordo com seu mandato, tambm
deveria realizar aes no campo da proteo e promoo dos direitos humanos, assistncia
humanitria e segurana no Sudo.
431
A ttulo exemplificativo, mencione-se, no caso de Edward Luck, o relatrio The United Nations
and the Responsiblity to Protect, elaborado para a Fundao Stanley e disponvel no site <http://
www.stanleyfoundation.org/publications/pab/LuckPAB808.pdf>. No caso de Francis Deng,
ver Sovereignty as Responsibility: Conflict Management in Africa. Washington: The Brookings
Institution, 1996.
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181
obter ganhos polticos, o que levou Edward Luck a criticar publicamente
a iniciativa francesa, por entender que o conceito no era aplicvel quela
situao especfca.
432
O veto sino-russo foi justifcado com base em
que Mianmar no constitua ameaa paz e segurana regionais e que
portanto seus assuntos internos no deveriam ser objeto de exame pelo
CSNU. Em lugar disso, sugeriram que a situao interna do pas asitico
fosse colocada sob exame no Conselho de Direitos Humanos da ONU.
Em julho de 2007, por ocasio da adoo, aps acalorados debates,
da Resoluo 1.769,
433
que autorizou o desdobramento da misso hbrida
da Unio Africana e das Naes Unidas em Darfur (Unamid), no houve
consenso no CSNU para fazer referncia expressa responsabilidade de
proteger, nem Resoluo 1.674 sobre a proteo de civis em confitos
armados. No entanto, no se logrou aprovar em 2008, no mbito do
Comit de Oramento, fundos para o Escritrio do Assessor Especial
para a Responsabilidade de Proteger (denominao que foi alterada,
posteriormente, para Assessor Especial com foco na Responsabilidade
de Proteger, em funo de crticas de pases em desenvolvimento de que
o conceito no havia sido consensuado como norma). Naquela ocasio,
os representantes de Cuba, Nicargua, Ir, Sudo, Egito, Bangladesh e
Venezuela argumentaram que o SGNU agira em discordncia com os
procedimentos da Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU), que
no havia aprovado a criao do cargo. A controvrsia apenas foi dirimida
quando o chefe de gabinete de Ban Ki-moon, Vijay Nambiar, explicou
que Luck exerceria funes custeadas por contribuies voluntrias,
embora no tenha indicado de onde elas viriam.
434

Em abril de 2008, o Escritrio da Alta Comissria para os Direitos
Humanos da ONU, o Departamento de Informao Pblica do
Secretariado, a ONG Comit Sobre Direitos Humanos e as Misses
Permanentes do Canad e de Ruanda em Nova York promoveram a
realizao de seminrio para divulgar a responsabilidade de proteger.
Durante o encontro, o representante permanente de Ruanda reconheceu
que seu pas havia sofrido as consequncias brutais da falta da
responsabilidade de proteger, mas aduziu haver difculdades relativas
sua implementao, especialmente pelo fato de que por vezes os
432
Tel 1257/2008 de Delbrasonu.
433
Documento S/RES/1769 (2007), de 31 de julho de 2007.
434
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182
BRENO HERMANN
valores humanitrios encobrem outros interesses.
435
O assessor especial
Edward Luck, que tambm participou do evento na condio de expositor,
adotou tom cauteloso e ressaltou que a aplicao do conceito deveria ser
feita apenas nos casos de genocdio, crimes de guerra, crimes contra a
humanidade e limpeza tnica, conforme estabelecido no documento fnal
da cpula de 2005. Mesmo tendo reconhecido a tentao de utiliz-lo em
outros contextos, como em casos generalizados de HIV/Aids e fome,
enfatizou que sua aplicao deveria ser estreita, mas profunda.
436
Em 12 de janeiro de 2009, o Secretrio-Geral Ban Ki-moon trouxe
a pblico o relatrio intitulado Implementando a responsabilidade de
proteger,
437
documento cuja fnalidade precpua, conforme explicado
na introduo, tornar operativo o conceito por meio da defnio de
linhas de ao para os Estados-membros.
Nas consideraes gerais aduzidas no incio do relatrio, o SG
lista os seguintes pontos bsicos: 1) a responsabilidade de proteger
seria aliada da soberania, e no sua adversria, pois consistiria em
noo afrmativa da soberania como responsabilidade; 2) o conceito
aplicar-se-ia apenas s quatro situaes enunciadas no documento fnal
de 2005 (genocdio, crimes de guerra, crimes contra a humanidade e
limpeza tnica), a menos que os Estados decidissem de outra forma;
3) a aplicao deveria ser estreita, mas profunda, ao empregar todos os
meios disposio das Naes Unidas, dos Estados-membros, de outras
organizaes internacionais e da sociedade civil; e 4) mecanismos de
aviso antecipado seriam essenciais para tornar vivel a ao preventiva
dos Estados-membros.
O relatrio constitui o primeiro documento de ampla envergadura
produzido pelo secretariado da ONU sobre o tema e busca defnir os
parmetros para seu tratamento futuro por meio de enfoque operativo
baseado nos chamados trs pilares:
(i) responsabilidade primria dos Estados de proteger (as) suas
populaes, sejam nacionais ou no, contra a prtica de
genocdio, crimes de guerra, crimes contra a humanidade e
limpeza tnica, bem como seu incitamento;
435
436
Id.
437
Documento A/63/677.
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183
(ii) compromisso da comunidade internacional de auxiliar os
Estados nas tarefas estipuladas em (i); e
(iii) responsabilidade dos Estados-membros de agir coletivamente,
de maneira tempestiva e firme, quando um Estado falhar
de forma manifesta na proteo de sua populao contra os
referidos crimes.
Em diversas partes do documento, o SGNU reitera que os principais
elementos da responsabilidade de proteger so o primeiro e o segundo
pilar. O terceiro pilar, que naturalmente o mais controvertido dos trs,
deve ser entendido, segundo o relatrio, de forma ampla e engloba
medidas previstas nos captulos VI, VII e VIII da Carta das Naes
Unidas.
438
Com relao ao primeiro pilar, o SGNU sugere aos Estados-membros
que trabalhem pelo fortalecimento do Conselho de Direitos Humanos.
Ressalta a importncia de que o mecanismo de reviso peridica universal
daquele rgo venha a se constituir em instrumento para a consecuo
dos objetivos da responsabilidade de proteger, na medida em que auxilie
na promoo do respeito dos direitos humanos. O SGNU tambm exorta
os Estados-membros a aderir aos instrumentos pertinentes em direitos
humanos e a incorpor-los sem retardo sua legislao interna. O TPI,
em particular, destacado pelo SGNU como instituio valiosa para a
aplicao da responsabilidade de proteger.
O segundo pilar se refere a medidas de apoio da comunidade
internacional aos Estados para cumprir com as responsabilidades
previstas no primeiro pilar, seja por meio do auxlio para estabelecer ou
fortalecer as condies de proteo de suas populaes seja mediante a
prestao de ajuda em situaes de presso, antes da ecloso de crises e
confitos, por exemplo, por meio da criao de foras civis de resposta
rpida. O apoio internacional se revela particularmente relevante quando
as lideranas nacionais se encontrem enfraquecidas e divididas, ou no
tenham condies de proteger a populao ou, ainda, enfrentem oposio
armada violenta. Nessas situaes, o relatrio defende que medidas tomadas
conforme o segundo pilar podero ampliar a capacidade do soberano de
zelar pelos direitos dos sditos (supondo-se que o soberano est, de fato,
comprometido com esses fns) e evitar tragdias humanitrias.
438
Tel 358, de 13 de fevereiro de 2009, de Delbrasonu.
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184
BRENO HERMANN
Por ser o mais controvertido, o terceiro pilar recebeu tratamento
cauteloso da parte do SGNU, que procurou ancorar suas consideraes
nos estreitos termos do pargrafo 139 do documento fnal de 2005. Caso
os meios pacfcos se mostrem inadequados e as autoridades nacionais
manifestamente no sejam capazes de proteger suas populaes dos
quatro tipos de crimes especifcados (genocdio, crimes de guerra,
crimes contra a humanidade e limpeza tnica), os Estados devem agir
coletivamente, de modo tempestivo e frme, pelo CSNU, de acordo
com a Carta da ONU, inclusive o captulo VII, aps anlise caso a caso
e em cooperao com organizaes regionais, se apropriado. Dada a
natureza dos crimes ligados responsabilidade de proteger, o SGNU
defende no ser adequado o estabelecimento de estratgias sequenciais
rgidas ou gatilhos para ao. Quanto mais robusta for, entretanto, a
resposta, mais rigorosos devem ser os requisitos para sua autorizao.
Ressalta que, em face de uma situao emergencial, as Naes Unidas
no devero seguir etapas defnidas de forma arbitrria, que privilegiem
aspectos procedimentais em detrimento da substncia, o processo em
desfavor dos resultados.
Ademais de aes com o uso da fora, o terceiro pilar envolveria,
ainda, as medidas no coercitivas e no violentas previstas nos Captulos
VI e VIII. rgos intergovernamentais, como a AGNU e o Conselho
de Direitos Humanos, poderiam autorizar misses de investigao para
verifcar a situao humanitria no terreno. Nenhuma estratgia para a
realizao da responsabilidade de proteger estaria, porm, completa,
prossegue o SGNU, sem a possibilidade de adoo de medidas coletivas
como sanes e ao militar nos casos extremos. As medidas coletivas
poderiam ser autorizadas pelo CSNU (artigos 41 e 42 da Carta), pela
AGNU (Resoluo 377 V, Unidos para a paz), ou por organizaes
regionais, mediante autorizao do Conselho de Segurana (artigo 53
da Carta).
Na parte final do relatrio, o SGNU sugere medidas para dar
continuidade ao tratamento do tema pelas Naes Unidas. Exorta a
Assembleia Geral a discutir o assunto em algum momento no incio de
2009. Nessa ocasio, o rgo poderia: 1) acolher o relatrio e defnir
de que maneira pretendia dar considerao contnua ao tema, conforme
exigido pelo pargrafo 139 do documento final da Cpula de 2005;
2) estudar maneiras de desenvolver parcerias, conforme preconizado pelo
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185
segundo pilar, entre Estados e a comunidade internacional; 3) considerar
eventual reviso peridica das medidas tomadas pelos Estados-membros
na implementao da responsabilidade de proteger; e 4) determinar
formas de supervisionar os esforos do secretariado na implementao
do conceito, por exemplo, por meio da apresentao de relatrios anuais
ou bienais.
3.5 Segurana humana

Outro conceito que procura articular respostas a preocupaes
similares s que levaram formulao da responsabilidade de proteger
o de segurana humana. Moldado em termos mais amplos, esse
conceito tem vinculaes menos diretas, mas nem por isso impossveis
de serem estabelecidas, com as intervenes humanitrias. O termo
foi empregado pela primeira vez pelas Naes Unidas no Relatrio
sobre o Desenvolvimento Humano de 1994, do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud),
439
que preconizava a adoo
de novo paradigma pelo qual a pessoa estaria no centro da busca de
desenvolvimento. Esforos deveriam ser empreendidos para garantir
a segurana do indivduo em face de situaes crnicas de natureza
econmica, social e poltica. Alm da segurana clssica sob
responsabilidade do CSNU, as Naes Unidas deveriam promover
a segurana dos indivduos em sete dimenses distintas: econmica,
alimentar, sanitria, ambiental, pessoal, comunitria e poltica.
Entre os maiores entusiastas desse conceito est o Japo, que tem
promovido acepo que tangencia a ideia de no indiferena defendida
pelo Brasil, ao estar mais voltada para a cooperao do que para a
interveno. Desde o fnal da dcada de 1990, o Japo reorientou a
atuao da Japan International Cooperation Agency e seu discurso de
poltica externa em torno da ideia de segurana humana. Em 1999, o
governo do Japo e o secretariado das Naes Unidas criaram o Fundo
Fiducirio das Naes Unidas para a Segurana Humana (UNTFHS),
que j custeou projetos em agricultura, sade e educao em mais de 70
pases, inclusive no Brasil.
440

439
Documento disponvel no site <http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr1994>.
440
O projeto Melhora sustentada na segurana humana na cidade de So Paulo, com durao
prevista de dois anos (2008-2010), est orado em aproximadamente US$ 3,18 milhes e
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BRENO HERMANN
Em 2001, em resposta a apelo do ento Secretrio-Geral das Naes
Unidas Kof Annan o governo japons patrocinou a criao da Comisso
das Naes Unidas sobre Segurana Humana (CHS), rgo independente
integrado por 12 comissrios. A CHS concluiu suas atividades em
2003, com a divulgao de seu relatrio fnal,
441
que defniu segurana
humana como a proteo das liberdades fundamentais. Reconheceu o
papel primrio do Estado na resposta insegurana do indivduo, mas
defendeu que novos desafos tornavam necessrio um novo paradigma,
em que o foco da segurana passasse do Estado para as pessoas. O
relatrio defendeu a adoo de polticas em reas como proteo em
confitos violentos, proteo contra a proliferao de armas, garantia
da segurana dos migrantes, incentivo ao comrcio internacional justo,
promoo de padres de vida mnimos, promoo do acesso universal a
cuidados mdicos bsicos;, desenvolvimento de sistema global, efciente
e equitativo de patentes e promoo da educao bsica para todos.
Em maio de 2003, criou-se a Junta Consultiva sobre Segurana
Humana, encarregada de implementar as recomendaes da CHS e de
aconselhar o SGNU sobre a utilizao do Fundo Fiducirio e a promoo
do conceito de segurana humana. Como consequncia, estabeleceu-se
em maio do ano seguinte, dentro da estrutura do Escritrio para a
Coordenao de Assuntos Humanitrios (Ocha), a Unidade de Segurana
Humana.
Com o propsito de promover o conceito de segurana humana,
criou-se, em 1999, a Human Security Network, agrupamento integrado
por frica do Sul, ustria, Canad, Chile, Costa Rica, Eslovnia, Grcia,
Irlanda, Japo, Jordnia, Mali, Mxico, Noruega, Sua e Tailndia e
que vem realizando reunies ministeriais anuais. O Documento Final da
Cpula de 2005, por sua vez, ao tratar da segurana humana, enfatizou
o direito das pessoas de viver em liberdade e dignidade, livres da
pobreza e do desespero e determinou que o tema fosse discutido na
Assembleia Geral. Em 2006, por iniciativa japonesa, criou-se ainda
o Grupo de Amigos da Segurana Humana, agremiao informal sem
executado por UNFPA, Unicef, Unesco e OMS. Busca combater a violncia na periferia da cidade
por meio de trabalhos nas reas de educao, sade, meio ambiente e cidadania, em cooperao
com governo municipal e entidades da sociedade civil.
441
Documento Human Security Now Commission on Human Security, disponvel no site <http://
www.humansecurity-chs.org/final report>.
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187
composio fxa que promove o conceito por meio de projetos concretos
de cooperao, voltados para a melhora das condies de vida de
populaes vulnerveis.
O presidente da Assembleia Geral, Srgjam Kerim, convocou debate
sobre a segurana humana em 22 de maio de 2008. Na reunio, apesar
da ardorosa defesa do conceito feita pelo prncipe El Hassan bin Talal,
da Jordnia, no se chegou a entendimento sobre sua operacionalidade
e abrangncia. O Chile aventou, sem sucesso, a possibilidade de se criar
grupo de trabalho aberto no mbito da AGNU para continuar a debater
a questo.
Em contraposio responsabilidade de proteger, cujos contornos de
aplicao so, apesar de todos receios que provoca, relativamente claros,
a segurana humana conceito mais difuso, que tem sido relacionado
por seus proponentes a uma gama mais ampla de problemas (mudana
do clima, pandemias, subdesenvolvimento, abusos aos direitos humanos
e segurana alimentar). Suas vinculaes com o tema da guerra justa so
menos evidentes, mas nem por isso invivel estabelec-las. Se possvel
interpretar o conceito pelo vis da cooperao, no menos possvel que
venha a ser invocado como pretexto para desrespeitar a regra da no
interferncia. No entanto, o fato de estar vazado em termos to amplos
e relacionado a uma gama to variada de temas torna difcil divisar o seu
valor agregado. Afnal, como operacionalizar conceito que se prope a
abarcar tantas e to distintas questes relativas ao bem-estar individual,
sem o reduzir mera exortao moral de que o mundo necessita de um
novo paradigma em matria de segurana?
3.6 A posio brasileira: concluso
Neste captulo procurou-se apresentar as justifcativas e os aspectos
controversos das chamadas intervenes humanitrias, tendo como pano
de fundo a concepo da guerra justa. Procurou-se, em ltima instncia,
responder seguinte questo: em que situaes (se alguma), um Estado
ou uma coalizao pode ou deve interferir nos assuntos internos de outro?
As respostas a essa pergunta variam enormemente. Enquanto autores
como Grcio e Vattel afrmam que a interferncia estrangeira autorizada
nas situaes em que a comunidade pode, legitimamente, resistir ao
soberano, Wolff e Hegel prendem-se noo da liberdade ilimitada do
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188
BRENO HERMANN
Estado para se situar no outro extremo do argumento, isto , o de que a
no interferncia constitui um princpio absoluto.
Walzer e Rawls consideram as intervenes justificveis em
situaes limite, o que, no caso do primeiro, corresponde a massacres,
escravido ou deportaes em massa e, no caso do segundo, ao
desrespeito em larga escala a um conjunto de prerrogativas que bem
mais reduzido do que o previsto na Declarao Universal dos Direitos
Humanos de 1948. As consideraes utilitaristas, por fm, tendem a
favorecer o princpio da no interferncia, por mais que se reconhea
que uma interveno humanitria pode, em situaes isoladas,
contribuir para ampliar o gozo dos direitos humanos.
Essas consideraes de carter legal, moral e flosfco informam as
discusses mais recentes, em particular com o surgimento de conceitos
como os de responsabilidade de proteger e segurana humana. Tais
conceitos, especialmente o primeiro, do margem ideia de que, frente
a crises humanitrias gravssimas, os princpios de soberania e de no
interveno podem ser relativizados para permitir que a comunidade aja
de modo efcaz. O conjunto de entusiastas desses conceitos formado por
um grupo heterogneo de pases composto, em sua maioria (mas no em
sua totalidade), por pases desenvolvidos, cujo otimismo com relao a sua
aplicao contrasta com o receio de muitos pases em desenvolvimento.
Estes apontam para os desnveis de poder e denunciam que a determinao
de quando e onde sero realizadas intervenes no deve, no caso de o
tratamento do tema prosperar, vir a se constituir em atribuio de um
conjunto reduzido de Estados, os quais podero ser guiados mais por
interesses prprios do que por consideraes morais isentas.
O continente latino-americano aquele onde os novos conceitos
levantam maiores suspeitas (embora o Mxico, no obstante seu passado
histrico de violaes territoriais pelo vizinho norte-americano, a
Argentina, o Chile e a Costa Rica pertenam, entre os defensores dos
conceitos, s fleiras daqueles mais livres de qualquer inibio), uma
vez que o sistema interamericano foi construdo sobre o princpio da
no interveno e de denso arcabouo jurdico protetor da soberania
dos Estados, inclusive para coibir a ingerncia da potncia mais forte
na regio.
442
A posio africana, contudo, de maior receptividade.
442
At a adoo da carta da OEA, os Estados Unidos haviam se oposto de forma veemente
consagrao do princpio da no interveno na Amrica Latina. Durante a Conferncia de
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189
Na frica, a defesa aguerrida da soberania, herdada do processo de
descolonizao, viu-se mitigada pela quantidade e intensidade de
confitos e pela percepo de que o continente havia sido esquecido
pela comunidade internacional, por exemplo, durante o genocdio de
Ruanda. Por essa razo, os pases africanos assumem posio mais
favorvel ao uso da fora, tendo inclusive adotado dispositivo sobre o
assunto na Carta da Unio Africana, como se ver no prximo captulo.
razovel esperar que o tratamento do tema evolua nas Naes
Unidas, impulsionado pelas refexes j produzidas por pases como
Canad, Japo e membros da Unio Europeia, mas tambm pelos latino-
-americanos e africanos tradicionalmente menos preocupados com a
manuteno da soberania em sua dimenso westfaliana clssica. Em
2008, por exemplo, o ministro dos Negcios Estrangeiros da Frana fez
declaraes no sentido de que seria preciso passar por cima do governo
de Mianmar para prestar assistncia ao pas e, em 2009, que a situao na
Guin somente se resolveria por uma interveno humanitria.
443
No que
se refere aos Estados Unidos, deve-se lembrar que a invaso do Iraque
foi tambm justifcada com base em ideias relacionadas ao direito/dever
de ingerncia e que a atual representante permanente em Nova York,
Susan Rice, bem como a diretora de Segurana Nacional, Samantha
Power, tm artigos publicados que endossam de forma inequvoca a
responsabilidade de proteger.
444
Mesmo a Rssia, tradicionalmente
refratria a conceitos que pudessem implicar relativizao da soberania
estatal, mais recentemente utilizou-se dessa ideia para justifcar sua ao
militar na Gergia, tendo com isso angariado crticas dos prprios pases
que mais defendem a responsabilidade de proteger, que entendem no
ser aplicvel ao diferendo entre aqueles dois pases.
445
Estados Americanos em Havana, em 1928, por exemplo, o princpio no foi reconhecido por
expressa objeo norte-americana (KRASNER, Sovereignty, p. 21). compreensvel, assim, que
tentativas de introduzir a responsabilidade de proteger e a segurana humana, em declaraes
de cpula da OEA, no venham prosperando. Os conceitos, em especial a segurana humana,
quando aparecem em documentos oficiais, fazem-no apenas de forma pontual e matizada. Ver
o tel 637/2008 de Delbrasupa.
443
Tel 264/2009 de Brasemb Conacri.
444
Ver, por exemplo, o artigo de Susan Rice, publicado juntamente com Andrew J. Loomis
e intitulado The Evolution of Humanitarian Protection and the Responsibility to Protect. In:
DAADER, Ivo H (ed.). Beyond Preemption. Brookings Institution, Washington: 2007, p. 59-95.
No caso de Samantha Power, a referncia seu livro ganhador do Prmio Pulitzer, A problem
from Hell. Nova York: Harper Perennial, maio de 2003.
445
Tel 2458, de 19/9/2008, de Delbrasonu.
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BRENO HERMANN
Por outro lado, o relatrio do SGNU de janeiro de 2009 parece
adequado do ponto de vista dos interesses brasileiros, no obstante todas
as dvidas e preocupaes que o Brasil tenha expressado no passado com
relao responsabilidade de proteger. Durante os debates sobre direitos
humanos na AGNU, no contexto da Cpula de 2005, o chefe alterno da
delegao brasileira, embaixador Ronaldo Motta Sardenberg, enfatizou
nossas preocupaes com o estabelecimento de mecanismos automticos
(trigger mechanisms) para debelar violaes de direitos humanos, bem
como a necessidade de reconhecer que a responsabilidade primria
nessa rea incumbncia dos Estados.
446
Ao restringir a aplicao da
responsabilidade de proteger aos casos de genocdio, crimes de guerra,
crimes contra a humanidade e limpeza tnica, e ao operacionaliz-la com
base em trs pilares, o primeiro dos quais consagra a responsabilidade
primria dos Estados, e o terceiro dos quais (ao da comunidade
internacional) exerce uma funo apenas supletiva, o relatrio do SGNU
atende s referidas preocupaes. O fato de que tanto a responsabilidade
de proteger quanto a segurana humana sejam tratadas no mbito da
Assembleia Geral tambm positivo. Naquele rgo, a possibilidade de
articulao com outros pases em desenvolvimento, em particular com
os da regio e os da sia, poder favorecer a contraposio a eventuais
tentativas de ampliar o escopo do conceito. No CSNU, ao contrrio, a
infuncia determinante dos P-5 e o nmero reduzido de participantes
poderia fazer com que as discusses fossem levadas a extremos em
que as consideraes relativas a poder e ao interesse, disfaradas de
consideraes humanitrias, se tornariam decisivas.
As origens do posicionamento brasileiro com relao aos novos
conceitos podem ser identifcadas na busca do difcil equilbrio entre o
respeito soberania em sua vertente clssica e o ideal iluminista de defesa
dos direitos humanos contra violaes em massa. Esto presentes tambm
na crescente difculdade de justifcar perante a opinio pblica interna
e externa que as prerrogativas estatais possam ser entendidas de forma
completamente desvinculada da maneira como, na fco contratualista,
o soberano trata a comunidade que lhe outorga seu poder originrio.
Para compreender em profundidade esse posicionamento, necessrio
lembrar, por um lado, a tradio de respeito soberania que caracteriza a
diplomacia brasileira, sem prejuzo do reconhecimento pragmtico de que
446
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191
as desigualdades de poder constituem um fato da vida internacional. Tal
tradio remonta a Rui Barbosa e defesa da tese da igualdade, levada
a cabo durante a Conferncia da Haia de 1907.
447
Na Haia, Rui Barbosa
procurou evitar que os diferenciais de poder fossem reconhecidos como
princpio jurdico que viesse a balizar o funcionamento da chamada Corte
de Justia Arbitral.
448
As complexas relaes entre igualdade jurdica,
no interferncia e realidades de poder remontam, igualmente, a Rio
Branco, que, ao mesmo tempo em que aceitou a Doutrina Monroe e seu
Corolrio Roosevelt (Rio Branco apoiou a posio norte-americana de
cobrana compulsria das dvidas venezuelanas, em contraposio ao
protesto argentino personifcado na Doutrina Drago. Proceder de outra
forma teria sido colocar o Brasil ao lado dos maus pagadores), tratou
sem transigncias a Alemanha por ocasio do episdio da canhoeira
Panther, levando aquele pas a reconhecer e a punir o erro de ofciais
que desembarcaram em Santa Catarina sem autorizao das autoridades
locais.
449

, porm, igualmente foroso lembrar que durante o perodo em que
esteve no CSNU como membro no permanente, no binio 1993-1994, o
Brasil foi um dos pases (outros foram Nigria e Espanha) que advogaram
com veemncia o uso da fora com base no captulo VII da Carta para
447
Na fortaleza de um direito igual para todos, e igualmente inviolvel, inalienvel,
incontroverso, cada Estado, grande ou pequeno, sentiu ser to verdadeiramente senhor de si, e
at to seguro quanto ao resto, como um cidado livre se sente seguro dentro das paredes da
sua prpria casa. A soberania a grande fortaleza de um pas. Ela constitui a base de todo o
sistema de defesa jurdica dentro do campo do direito internacional. Mas o que que faramos?
Encontrar-nos-amos, grandes e pequenos, ao redor de uma mesa, cada um fazendo parte de
um concerto de tocante amizade internacional, com o propsito de subscrever uma conveno
que estabeleceria uma tarifa do valor prtico das soberanias, ao distribuir entre eles pores de
autoridade proporcionalmente estimao mais ou menos injusta dos fracos na balana da justia
dos poderosos. BARBOSA, Rui. Apud NELSON, William Neal. Status and Prestige as a Factor
in Brazilian Foreign Policy 1905-1908. The Louisiana State University, PhD Dissertation, 1980.
448
Apesar das grandes potncias discordarem da tese, Rui Barbosa argumentou, na Haia, que o
reconhecimento da desigualdade tornaria invivel o desenvolvimento do instituto da arbitragem
internacional, pois, se os grandes Estados no se fiam na imparcialidade dos pequenos, por sua
vez estes poderiam invocar razes para no confiarem na imparcialidade dos grandes. Apud
ZIMMERMANN, Augusto. Rui Barbosa, o guia de Haia: Um breve estudo em homenagem
ao centenrio de sua participao na segunda conferncia de paz da Haia. Texto disponvel no
site <www.law.murdoch.edu.au/staffs/a.zimmermann.html>.
449
MUOZ, Luciano da Rosa. A Poltica Externa de Rio Branco. Cadernos de Relaes
Internacionais, v. 2, n. 2. Rio de Janeiro, 2009. Texto disponvel no site <http://www.maxwell.
lambda.ele.puc-rio.br>.
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BRENO HERMANN
interromper o genocdio de Ruanda e que criticaram severamente a
inao do rgo em face da tragdia que ceifou tantas vidas.
450
Dessa
forma, ao mesmo tempo em que permanece vinculado ao reconhecimento
da soberania dos Estados, o posicionamento brasileiro em relao
responsabilidade de proteger no deve ser tomado como sinnimo de
inao em face do mal e da barbrie.
Uma questo que continuar a exigir ateno ser o cuidado para
que os novos conceitos no sejam manejados de modo a justifcar aes
de interveno empreendidas fora do espectro das Naes Unidas.
Diferentemente do ocorrido na ao da Otan no Kossovo, que foi
justifcada por seus empreendedores perante a opinio pblica sob a
alegao de que se tratava de uma ao ilegal, porm legtima,
preocupante que se considere razovel que legitimidade e legalidade
possam se excluir para remediar a ocorrncia de genocdio ou de crimes
de igual gravidade. Nesse sentido, conveniente continuar a reiterar, ao
menos no estgio atual, que a responsabilidade de proteger no constitui
uma nova norma de direito internacional, mesmo que apenas emergente,
mas to somente um conceito cujo propsito instrumentalizar objetivos
que j esto consagrados no mbito da Carta das Naes Unidas.
451

Caso aceita como norma de direito internacional, as discusses sobre
a responsabilidade de proteger voltar-se-iam, inevitavelmente, para a
questo de sua implementao, o que poderia ensejar discusso acerca
de mecanismos de aplicao, sua convenincia e, por que no, sua
automaticidade.
Ser igualmente importante zelar pela manuteno do equilbrio entre
os trs pilares e, sobretudo, evitar que os dois primeiros (reconhecimento
da responsabilidade primria dos Estados em proteger cidados e
estrangeiros, e necessidade de assistncia internacional e capacitao
tcnica) sejam menoscabados em favor do terceiro (pronta ao coletiva,
inclusive com uso do captulo VII da Carta). A nfase em atuar de
forma efcaz na preveno de confitos (segundo pilar) converge com
450
Ver a palestra Foras de Paz: uma viso civil, proferida pelo Embaixador Ronaldo Mota
Sardenberg no seminrio Perspectivas e Desafios das Misses de Paz no sculo XXI, organizado
pelo Ministrio da Defesa e realizado em 9 de dezembro de 2009.
451
O prprio Edward Luck reconhece ser esse o enfoque mais adequado para a responsabilidade
de proteger. LUCK, Edward C. The Responsible Sovereign and the Responsibility to Protect.
In: MLLER, Joachim W; SAUVANT, Karl P. (eds.). Annual Review of United Nations Affairs.
Oxford: Oxford University Press, 2008.
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193
a posio brasileira de que a resoluo de crises humanitrias exige o
tratamento de suas causas profundas, as quais frequentemente incluem
o subdesenvolvimento e a excluso social. No foi, alis, outra a razo
que levou o Brasil, em 2005, a ter uma atuao to decisiva na criao da
Comisso de Consolidao da Paz (CCP) no seio das Naes Unidas. No
outra a razo pela qual nossa atuao no Haiti, no mbito da Minustah,
se faz a partir de uma clara conscincia da necessidade de desenvolver
projetos que auxiliem no s na preservao da segurana, mas tambm
na superao dos entraves ao pleno desenvolvimento.
Permanece, porm, a questo do que fazer em casos em que a situao
no terreno se encontra to deteriorada que praticamente no h alternativa
ao uso da fora. Em situaes que trazem memria casos como os de
Ruanda e da Repblica Democrtica do Congo (RDC), novos conceitos
como a responsabilidade de proteger podem facilitar o uso coletivo da
fora para evitar um mal maior, no obstante o risco inerente de seu uso
como veculo de interesses no propriamente humanitrios.
O agente diplomtico encontrar-se-ia, assim, em face do dilema
de aceitar conceitos como a responsabilidade de proteger, mesmo
sabendo que podero ser desvirtuados e que necessitam de ajustes (por
exemplo, para garantir que seu uso se faa apenas no mbito da ONU,
como j prope o relatrio do SGNU), ou simplesmente reneg-los.
Teria de escolher entre a possibilidade de evitar uma Ruanda, mesmo
com o risco de um ou mais Kossovos, e a de relegar aos instrumentos
de segurana coletiva existentes o manejo de situaes crticas como
essas, na esperana de que o exemplo de mal absoluto do passado venha
a iluminar os tomadores de deciso, mesmo que o curso de ao exigido
no se coadune completamente com seu interesse nacional.
O dilema , todavia, menos dramtico do que pode parecer
primeira vista. Por mais que sejam expresso de uma conscincia
global emergente que repudia algumas das prticas mais brbaras da
humanidade, os novos conceitos no traro por si s a resoluo dos
problemas relativos segurana internacional quando estiverem em jogo
situaes de genocdio, crimes de guerra, crimes contra a humanidade
e limpeza tnica. A responsabilidade de proteger no evitar a inao
em face da tragdia, caso inexista interesse poltico de agir, por mais
que se constitua em tentativa de orientar a ao dos Estados em face
de situaes crticas. Em certa medida, a confana dos defensores da
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responsabilidade de proteger no deixa de ser exagerada, uma vez que
todos os problemas que ela se prope a resolver poderiam ser solucionados
pelo prprio sistema de segurana coletiva j existente, caso este fosse
menos suscetvel paralisia. Tivesse o CSNU funcionado a contento e
agido de forma tempestiva durante o genocdio de Ruanda, milhares de
mortes poderiam ter sido evitadas. No agiu porque seus mtodos de
trabalho e estrutura de composio favorecem inao quando um ou
mais entre os P-5 objeta ou hesita quanto a determinado curso de ao.
Uma das razes pelas quais o Brasil tanto se empenha pela reforma do
CSNU , precisamente, para corrigir distores como essa. Mas aguardar
a reforma do CSNU como meio para equacionar de forma defnitiva
o encaminhamento de calamidades como aquela pode constituir um
caminho incerto e demorado. Nessas condies, a responsabilidade de
proteger pode representar um passo, ainda que pequeno e cercado de
incertas, na direo correta.
No que se refere ao Brasil, possvel imaginar que, luz do
compromisso da sociedade brasileira com os direitos fundamentais do
Homem, sem prejuzo de tudo o que ainda h internamente por fazer
nem do carter solidrio de nossa poltica externa, preocupaes com a
preservao da soberania estatal em sua vertente westfaliana no devem
inibir o engajamento ativo do pas nas discusses sobre a responsabilidade
de proteger e a segurana humana. Tal engajamento j tem sido feito
pela via da crtica e do debate na AGNU, com vistas antes a precisar tais
conceitos, e no a recha-los, de modo a garantir que o uso da fora seja
feito em observncia Carta da ONU, e no contornando-a, sem prejuzo
do fato de que o pas prefere o dilogo e a ao preventiva violncia.
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195
Alegria (...)
Todos os homens se irmanam,
Ali onde teu doce voo se detm.
Friedrich Schiller, Ode alegria
452
Neste captulo final pretende-se apresentar o conceito de no
indiferena, ideia que, a partir do governo Luiz Incio Lula da Silva,
passou a integrar o arcabouo terico da diplomacia brasileira, tendo
fornecido a fundamentao para diversas iniciativas de poltica externa,
entre as quais aquela relativa presena brasileira no Haiti, no mbito
da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (Minustah).
Muito embora a ideia de no indiferena, em si mesma, no seja
incompatvel com a tradio diplomtica nacional, sua formulao,
especialmente em complementao ao princpio de no interveno e
como contraponto a ele, constitui novidade do repertrio diplomtico
recente.
453

452
Freude (...) Alle Menschen werden Brder, Wo dein sanfter Flgel weilt.
453
Ao utilizar expresses como arcabouo terico da diplomacia, tradio diplomtica e
repertrio diplomtico, a premissa subjacente a de que existe um pensamento diplomtico
brasileiro autnomo. Tal pensamento diplomtico no conversvel ideologia, Teoria das
Captulo 4
No indiferena: as vises africana e brasileira
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196
BRENO HERMANN
Concebido originalmente pelo Papa Joo Paulo II no discurso de
abertura da Conferncia Internacional sobre Nutrio promovida pela
Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao
(FAO) e pela Organizao Mundial de Sade (OMS) (Roma, dezembro
de 1992), o conceito teve repercusso favorecida pela conjuntura
internacional de sua articulao, que coincidiu com o engajamento das
Naes Unidas na antiga Iugoslvia e na Somlia.
454
O referido discurso
do Sumo Pontfce, em que a ideia de no indiferena insinuada pela
primeira vez, afrma que:
Muito frequentemente, situaes em que no existe paz, em que a justia
desprezada e em que o ambiente natural est destrudo, colocam populaes
inteiras diante do grande perigo de no poderem satisfazer s suas necessidades
alimentares bsicas. No possvel que as guerras entre naes e os confitos
internos condenem, por motivos egostas ou partidrios, populaes civis
indefesas a morrer de fome. Nesses casos, deve-se, de qualquer modo, assegurar
a ajuda alimentar e sanitria e eliminar todos os obstculos, inclusive aqueles que
decorrem de recursos arbitrrios ao princpio de no interferncia nos assuntos
internos de um pas. A conscincia da humanidade apoiada, a partir de agora,
por disposies de Direito Internacional Humanitrio exige que seja tornada
obrigatria a ingerncia humanitria em situaes que comprometem gravemente
a sobrevivncia de povos ou de grupos tnicos inteiros: trata-se de um dever para
as naes e para a comunidade internacional.
455

Joo Paulo II alterou, em ocasies posteriores, seu entendimento do
conceito de no indiferena, inclusive para estend-lo alm de situaes
de fome e para abranger intervenes internacionais em condies mais
amplas:
Relaes Internacionais, nem cincia poltica, por mais que possa estar relacionado de forma
ntima com elas. Fazendo analogia com a anlise proposta por Raymundo Faoro em Existe um
pensamento poltico brasileiro?, o pensamento diplomtico brasileiro seria uma atividade sob
a jurisdio da prxis diplomtica. Essa atividade contm carga crtica, formada por valores e
no constitui mera repetio da ideologia ou da teoria poltica. FAORO, Raymundo. Existe um
pensamento poltico brasileiro? So, Paulo: Editora tica, 1994.
454
Uma descrio breve da evoluo do conceito foi transmitida pelo desptel DNU 827, de
1/8/2008, para Delbrasgen.
455
O texto integral do discurso do Papa Joo Paulo II pode ser encontrado no site <http://www.
vatican.va/holy_father/John_paul_ii/speches/1992>.
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197
NO INDIFERENA: AS VISES AFRICANA E BRASILEIRA
O princpio da no indiferena ou, na formulao positiva, da ingerncia
humanitria em face dos dramas dos povos, confa aos militares e aos exrcitos
um papel novo e importante, ao qual o Evangelho est em condies de oferecer
motivaes mais fortes e determinantes do que qualquer outra razo de carter
poltico e econmico.
456

Nessa formulao inicial, que traz memria o passado de confitos em
que a Igreja Catlica esteve envolvida como instituio mundana, um aspecto
revela-se decisivo, por contrastar vividamente com a concepo brasileira do
tema: a vinculao direta entre no indiferena e intervenes humanitrias.
Ao ser formulado dessa maneira, o conceito se insere no universo terico
da guerra justa, objeto do captulo precedente, e afasta-se de um enfoque de
carter solidrio, que enfatiza prioritariamente a dimenso da cooperao e
da preveno, em lugar da debelao de confitos.
Nas pginas seguintes sero apresentadas as duas dimenses distintas
da no indiferena: a primeira delas enfoca, precisamente, a questo do
uso da fora e tem expresso acabada no tratado constitutivo da Unio
Africana (UA), que de forma indita atribui este organismo regional o direito
de intervir em qualquer de seus Estados-membros, uma vez verifcadas
certas condies (ocorrncia de crimes de guerra, genocdio e crimes
contra a humanidade). A segunda se consubstancia na prtica e no discurso
diplomtico brasileiro, que, em contraste com a viso africana, opera a partir
das premissas de solidariedade e consentimento. A viso brasileira a de
colaborar para a resoluo de confitos, sobretudo, em situaes de evidente
crise poltica e social. Tal dever no incondicional. O ato de colaborao
do Estado brasileiro se materializa de diversas formas (por exemplo, pelo
auxlio na conduo do dilogo, pela cooperao ou pela participao em
operao de paz no mbito da ONU) e s pode ser iniciado caso invocado
pela outra parte.
457
Na parte fnal do captulo, sero apresentadas algumas
456
Discurso na III Reunio Internacional dos Ordinrios Militares em Roma, maro de 1994.
Texto disponvel no site <http://www.vatican.va/holy_father/John_paul_ii/speches/1994>.
No obstante esse exerccio para refinar o conceito e ampli-lo, o Sumo Pontfice mostrou-se
sensvel necessidade de respeitar as regras multilaterais, tendo ressalvado o papel essencial das
Naes Unidas e a estrita observncia dos objetivos humanitrios no exerccio da no indiferena
(mensagem divulgada por ocasio do Dia Mundial da Paz, em janeiro de 2000, texto disponvel
no site <http://www.vatican.va/holy_father/John_paul_ii/speches/2000>).
457
AMORIM, Celso Luiz Nunes. A poltica externa do governo Lula: dois anos. Revista
Plenarium, Braslia, 2005. Texto disponvel no site <http://www.mre.gov.br>.
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BRENO HERMANN
refexes de carter geral acerca de como a no indiferena se insere no
contexto mais amplo da poltica externa do governo Luiz Incio Lula
da Silva, especialmente luz das vinculaes com as orientaes gerais
que regem a atuao diplomtica nacional.
4.1 No indiferena na UA: o direito de interveno
O estabelecimento da UA, em julho de 2002, foi inspirado e
infuenciado por inmeros fatores, que se estendem desde motivaes
histricas at interesses socioeconmicos. Por um lado, subsistia
um sentimento generalizado de desapontamento com o lento avano
dos processos de integrao no continente at aquele momento. Por
outro, somava-se a essa frustrao a certeza de que era necessrio um
novo enfoque para resolver os problemas dessa parte do mundo, o
que evidenciava a necessidade de dar prioridade a reas at ento no
sufcientemente atendidas, como o desenvolvimento de parcerias entre
o governo e os segmentos sociais e o fortalecimento institucional.
458

Alm disso, os lderes africanos partilhavam da convico de que era
urgente promover e consolidar a unidade do continente, bem como buscar
solues prprias para os confitos intestinos que o haviam assolado por
tanto tempo.
459
A gnese das discusses entre os pases africanos sobre como
proteger suas populaes em face de violaes graves de direitos humanos
e da falta de ao da comunidade internacional consequncia direta
de tragdias regionais como o colapso do Estado somali, o genocdio
de Ruanda, o alargado confito na Repblica Democrtica do Congo e a
crise de Darfur.
460
Foi nesse contexto que os lderes africanos optaram
por inserir, na Carta o qual dava primazia proteo do indivduo sobre
as prerrogativas do Estado, como se salienta no trecho seguinte extrado
de discurso do Presidente da Comisso da Unio Africana, Jean Ping:
458
Prembulo da Carta Constitutiva da Unio Africana, que pode ser obtida no site <http://www.
africa-union.org/root/au/AboutAu/Constitutive_Act_en.htm>.
459
KIOKO, Ben. The right of intervention under the African Unions Constitutive Act: from
non-interference to non-intervention. International Review of the Red Cross n. 852, p. 819.
Genebra, 2003.
460
POWELL, K.; BARANYI, S. Delivering on the Responsibility to Protect in Africa. Policy
Brief. Ottawa: North South Institute, 2005. Texto disponvel no site <www.nsi-ins.ca/englih/
pdf/responsibility_protect_africa.pdf>.
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The Rwandan genocide in 1994 touched the innermost recesses of the international
community and particularly traumatized the continent. For the frst time in treaty
law, an organization took the unfinching position to promote peace, security and
stability on the continent through peaceful resolution of conficts among Member
States, but also gave the right to intervene in any of its member States under
certain defned conditions. Thankfully, the principle of non-indifference is now
well accepted in our peace and security discourse.
461
Ao estabelecer tal direito, a UA foi alm, do ponto de vista jurdico,
do texto fundamental da Carta da Organizao da Unidade Africana
(OUA), entidade que no havia logrado impedir, no passado, excessos,
como as atrocidades de Idi Amin em Uganda e de Bokassa na Repblica
Centro-Africana. Em funo de sua inovao, o direito de interveno
levou comentadores a afrmar que a UA havia relativizado princpios
cardeais do Direito Internacional, como o da no interveno, em nome
de uma doutrina prpria de no indiferena.
462

A referida prerrogativa da UA est contemplada no artigo 4
o
(h) da
Carta Constitutiva, que prev o direito de intervir em um Estado-membro,
conforme deciso da Assembleia, com relao a circunstncias graves,
a saber: crimes de guerra, genocdio e crimes contra a humanidade.
O artigo 4
o
(j), por sua vez, estabelece que os Estados-membros tm o
direito de requisitar a interveno da Unio com vistas a restaurar a paz
e segurana. De forma complementar, o artigo 23 (2) determina que
qualquer Estado-membro que no cumpra as decises da Unio pode
ser submetido a sanes, como a interrupo de meios de comunicao
e transporte com outros Estados-membros, bem como outras medidas
de natureza poltica e econmica determinadas pela Assembleia.
O protocolo de emenda ao texto da Carta Constitutiva acrescenta lista
de circunstncias que justifcam o direito de intervir, sria ameaa
ordem legtima, bem como ao para restaurar a paz e segurana de
um Estado-membro, mediante recomendao do Conselho de Paz e
Segurana.
463

461
Discurso proferido por ocasio da mesa redonda The Responsibility to Protect in Africa,
realizado em Abuja, em 23 de outubro de 2008. Texto integral disponvel no site <http://www.
responsibilitytoprotect.org>.
462
KIOKO, Ben, Ibid, pg. 813.
463
Segundo a pgina oficial da Unio Africana, o protocolo ainda no est em vigor, faltando
cerca de 10 ratificaes para alcanar a exigncia mnima de dois teros prevista para modificao
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200
BRENO HERMANN
A operacionalizao da interveno da Unio em um Estado-membro
feita a partir de diretiva da Assembleia de chefes de Estado ao Conselho
Executivo da UA, rgo composto pelos ministros de Relaes Exteriores
e que institucionalmente responsvel por manejo de confitos, situaes
de guerra e emergncia e pela restaurao da paz (artigo 9.1.g). A Unio
tambm pode delegar a funo executiva do ato interventor ao Conselho
de Paz e Segurana (artigo 9.2).
O direito de interveno contemplado pela Carta da UA no faz
meno, como condio para ser posto em prtica, necessidade de
autorizao pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas. Embora o
artigo 53 (1) da Carta da Organizao das Naes Unidas (ONU) exija
que qualquer ao coercitiva de um organismo regional seja autorizada
pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), no h qualquer
meno a tal exigncia na Carta da UA. Isso d margem, segundo Kioko,
para que uma ao fundada no artigo 4
o
(h) possa ser iniciada, muito
embora a autorizao do CSNU, sem deixar de ser necessria, s venha
a ser concedida posteriormente.
464
Em tais condies, a alegao a de
que a ao coercitiva se justifcaria por no confitar de forma direta
com nenhuma obrigao substantiva, mas apenas processual, da Carta
da ONU.
465
De forma coerente com esse entendimento, o Consenso de
Ezulwini afrma que o consentimento do CSNU poder ser dado aps
a realizao do fato a exigir ao imediata.
466

Comentadores da Carta da UA no hesitam em classificar a
codifcao do direito de interveno como consistente com as noes
da carta constitutiva. O texto completo, bem como informao sobre o estgio de trmite do
protocolo e outros documentos da UA podem ser obtidos no endereo <http://www.africa-union.
org/root/au/Documents/Treaties>.
464
Kioko lembra, como precedentes, que, quando a Comunidade Econmica de Estados Africanos
do Oeste (Ecowas) iniciou os preparativos para enviar tropas para Serra Leoa e Libria, o CSNU
no foi consultado, a no ser em um estgio adiantado da medida. O mesmo ocorreu quando
pases africanos decidiram impor sanes econmicas ao Burundi em 1996, em funo do golpe
de Estado e do assassinato do Presidente Ndadaye, medidas que foram posteriormente endossadas
pela OUA (embora aqui, por se tratar de sanes voluntrias, a autorizao do Conselho no
fosse, a rigor, necessria). Nesses casos, no houve qualquer manifestao de desaprovao ou
preocupao por parte do CSNU, tanto porque se encontrava impossibilitado de agir, tendo em
vista os reveses na Somlia, em Ruanda e na antiga Iugoslvia quanto porque nos dois casos
havia amplo apoio regional s iniciativas. KIOKO, Ibid, p. 821.
465
KUWALI, Dan. The End of Humanitarian Intervention: Evaluation of the African Unions Right
of Intervention. Harvard Kennedy School, Center for Human Rights Policy. Cambridge, 2009.
466
The Ezulwini Consensus. Documento da UA Ext/EX.CL/2(VII). Adis Abeba, maro de 2005.
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de responsabilidade de proteger a soberania com responsabilidade, o que
confrma o enfoque mais favorvel dos pases africanos a esses conceitos,
objeto do captulo precedente. Aduzem ainda que a justifcativa para o
direito de interveno estaria tanto na relativa artifcialidade das fronteiras
dos Estados africanos, que foram impostas pelo Congresso de Berlim
de 1883, quanto na conscincia das elites regionais da necessidade de
prover garantias de segurana muitas vezes inviveis por parte de Estados
tomados isoladamente.
467
Essa ltima ideia, em particular, encontra
ressonncia no Prembulo da Carta da Unio Africana, em que se afrma
que a UA a expresso dos sonhos de geraes de pan-africanistas em
sua determinao para promover a unidade, solidariedade e cooperao
entre os pases e Estados da frica (...), unidos pelo desejo de enfrentar os
desafos que confrontam o continente e seus povos em face das mudanas
sociais, econmicas e polticas.
468

Outra questo que se levanta refere-se compatibilidade do
artigo 4
o
(h) com o dever de no interveno de um membro nos
assuntos internos de outro, conforme previsto na alnea g do mesmo
artigo dessa carta. Os defensores do direito interveno alegam que
a contradio entre os dois dispositivos seria apenas aparente, uma vez
que a alnea g se refere s intervenes unilaterais, que so proscritas
pelo Direito Internacional, e a alnea h expressa a doutrina africana de
no indiferena, que assume a forma de ao multilateral com base em
deciso da Assembleia dos chefes de Estado. Nessas condies, tratar-se-ia
de situaes distintas, que no devem ser confundidas.
469

Dois outros aspectos so ainda dignos de nota no que se refere ao
artigo 4
o
(h). Em primeiro lugar, o fato de referir-se no a qualquer
violao de direitos humanos, mas a um conjunto restrito de crimes que
defnido com clareza: crimes de guerra, genocdio e crimes contra a
humanidade. Em segundo lugar, o fato de alguns autores, como Kuwali,
entenderem ser preventiva a natureza do direito de interveno, o que
os leva a defender como no necessria a existncia de prova alm de
qualquer dvida da perpetrao de crimes atrozes como precondio
467
JACKSON, R. H.; ROSBERG, Carl G. Why Africas Weak States Persist: the Empirical and
the Juridical Statehood. World Politics 35 (1), p. 1-24. Cambridge, 1983.
468
<http://www.africa-union.org/root/au/AboutAu/Constitutive_Act_en.htm>.
469
PULEY, G. The Responsibility to Protect: East, West, and Southern African Perspectives
on Preventing and Responding to Humanitarian Crises. Working Papers, Project Ploughshares,
2005. Apud Kuwali, Ibid.
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para que o uso da fora possa ser iniciado.
470
Assim, a justifcativa para a
interveno deveria ser buscada no tanto na contabilizao precisa das
violaes cometidas pelas autoridades locais, mas em sua inabilidade
de manter um estado de coisas que evite a ocorrncia de tais crimes.
471

O prprio Kuwali reconhece, porm, as limitaes do direito
interveno como instrumento para evitar calamidades. Ressalta que
a UA deveria evitar o custo de aes armadas e atuar mais de forma
preventiva, combatendo as causas das crises polticas no continente, e no
os seus efeitos. Defende, assim, que a UA trabalhe pelo fortalecimento
das instituies democrticas de seus membros, por polticas de boa
governana e de desenvolvimento econmico.
472
O principal desafo da
Unio seria, dessa forma, construir um arcabouo poltico-normativo
favorvel ao forescimento de uma cultura de preveno de atrocidades
e de cumprimento de obrigaes internacionais, e no a articulao de
um mecanismo coletivo para o uso da fora.
De fato, as difculdades de atuao da Unio em questes de paz
e de segurana tm sido muitas e variadas. Parte dos problemas diz
respeito a difculdades intrnsecas prpria UA e outra parte, a questes
de relacionamento entre a UA e o CSNU, bem como ao modelo de
cooperao entre as duas entidades, que no responde adequadamente
s expectativas africanas. A vontade poltica expressa pelos lderes do
continente para encontrar solues prprias para as crises regionais,
especialmente diante dos procedimentos mais restritivos para aprovao
de operaes de paz nas Naes Unidas e da natureza mais complexa do
processo decisrio no CSNU, tem encontrado srios obstculos na falta de
recursos e de meios. Segundo a percepo africana, se a regio depender
do CSNU para enfrentar ameaas ou rupturas da paz e da segurana, sero
necessrios meses de barganha com os membros permanentes do conselho
antes que qualquer resoluo possa ser adotada ou ao concreta se faa
visvel.
473
Na verdade, o modelo preferencial de parceria em questes de
paz e de segurana, do ponto de vista da UA, seria o vigente com a Unio
470
Kuwali, ibid., p. 53.
471
STACY, H. Humanitarian Intervention and Relational Sovereignty. Stanford Journal
of International Relations. Stanford, 2006. Texto disponvel no site <http://sjir.stanford.
edu/7.7.1.06_stacy.html>.
472
Kuwali, Ibid, pg. 59.
473
As ideias desse pargrafo foram retiradas to telegrama 291, de Adis Abeba, de 2/9/2009, que
relata reunio entre funcionrio da Equipe de Apoio Manuteno da Paz pela Unio Africana
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Europeia (UE), em que encontros de coordenao em vrias instncias
so realizados de forma regular.
474

Da parte do CSNU, em particular dos P-5, prevalece o interesse
em resguardar-se diante de uma parceria que possa de alguma forma
matizar a precedncia e o controle no tratamento das ameaas paz e
segurana, embora a UA possa ter mais legitimidade para agir, em
funo da proximidade geogrfca, cultural e poltica, junto aos pases
do continente.
475
Questo conexa a essa diz respeito ao debate sobre o
fnanciamento de misses da UA pela ONU. O pleito pela transferncia
de recursos fnanceiros constitui uma demanda africana antiga e esbarra
em srias resistncias, em particular dos membros permanentes do CSNU,
inclusive por dvidas quanto forma de gerenciamento de eventuais
repasses para as autoridades locais.
476

A cooperao entre o CSNU e a ONU esteve, durante muito tempo,
limitada ao treinamento de peritos, ao envio de documentos ou ao
desenvolvimento de projetos especfcos de menor envergadura.
477
Apenas
de forma relativamente recente que tal cooperao assumiu dimenso
mais ampla, que se materializou em duas misses especfcas: a operao
hbrida ONU-UA em Darfur (Misso das Naes Unidas e da Unio
Africana em Darfur Unamid), estabelecida em 2007, qual se integrou
do Departamento de Operaes de Paz da ONU com o Ministro-Conselheiro na embaixada em
Adis Abeba.
474
Id.
475
Ver, a respeito da interveno do representante permanente da Nambia em debate temtico
do CSNU sobre a relao entre a ONU e as organizaes regionais, especialmente a UA, na
manuteno da paz e da segurana internacionais. O texto acessvel no site <http://www.un.int/
namibia/table%202007/nami02.pdf>.
476
Segundo o relatrio do Painel UA-ONU, que foi presidido pelo ex-Primeiro Ministro da Itlia
Romano Prodi (Documento A/63/666-S/2008/813), o financiamento da ONU s misses da
UA tem sido marcadamente insuficiente. O relatrio prope medidas para melhorar a situao,
mas ressalva que o apoio a misses da UA com recursos do oramento da ONU deve ocorrer
apenas quando houver inteno do CSNU de que a misso venha a tornar-se uma misso das
Naes Unidas. A questo do financiamento das misses de manuteno da paz complexa e
foi examinada no ltimo relatrio do SGNU sobre o tema (A/64/359), que sugeriu uma srie
de medidas, tendo em vista os resultados do relatrio Prodi. A questo do relacionamento entre
o CSNU e a UA, por sua vez, tambm foi tratado no documento, embora, segundo Delbrasonu
(tel 2820/2009), muitas vezes o problema seja menos a falta de canais institucionais do que a
existncia percepes polticas distintas sobre os problemas africanos.
477
O relatrio de Prodi reconhece haver uma necessidade premente de dilogo mais abrangente e
institucionalizado entre o CSNU e o Conselho de Paz e Segurana da UA, e entre o secretariado
da ONU e a comisso da UA.
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a Misso da Unio Africana (Amis), misso originariamente exclusiva
da Unio Africana naquela regio; e a Fora de Paz da Unio Africana
na Somlia (Amisom), tambm de 2007, que conta com apoio logstico
e operacional das Naes Unidas e que a Unio Africana gostaria de ver
transformada em misso da ONU.
478

As consideraes feitas quanto s difculdades de atuao da UA em
temas de paz e de segurana levantam dvidas quanto possibilidade de o
direito de interveno levar, por si s, superao defnitiva dos confitos
regionais. A UA interveio uma nica vez em um Estado-membro sem o
consentimento deste, mesmo assim em circunstncias muito particulares:
em maro de 2008, aps a adoo de sanes de vrias espcies, as foras
da organizao invadiram a pequena ilha de Anjouan, no Arquiplago de
Comoros, em funo do processo de fraude eleitoral que teria confrmado
Mohamed Bacar como presidente. Em face de uma Unio com tantas
limitaes para atuar, o direito de interveno parece exercer mais a
funo de garantia jurdica e de compromisso formal para os pases
africanos do que de elemento de dissuaso para governos frmemente
determinados a cometer atrocidades. Apesar do compromisso coletivo
de agir para evitar violaes macias de direitos humanos inserido na
Carta da UA, a questo que se pe, a esta altura, diz respeito rationale,
utilidade e prpria efetividade da ao interventiva, se comparada
a alternativas baseadas em medidas preventivas e de carter solidrio.
para essa questo que o trabalho se voltar agora, tendo em vista a
atuao brasileira no Haiti.
4.2 No indiferena como ao solidria: a presena brasileira
no Haiti
A concepo de que a poltica externa brasileira no se move
exclusivamente em funo de interesses entendidos, como a busca de
ganhos imediatos, mas se pe em movimento para levar a cabo aes
de solidariedade, est na base da compreenso, do ponto de vista do
pensamento diplomtico, da atuao brasileira no Haiti:
478
As perspectivas nesse sentido so, porm, escassas, tendo em vista as resistncias dos membros
permanentes do CSNU. Ver, a respeito, o Tel 2820 de Delbrasonu, de 28 de setembro de 2009.
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Estamos, pela primeira vez em nossa histria, contribuindo com o maior
contingente de tropas e, ao mesmo tempo, assumindo o comando das foras da
Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (Minustah). Move-nos
uma solidariedade ativa: o princpio que costumo chamar de no indiferena, a
meu ver to importante quanto o de no interveno. De fato, do mesmo modo
que no cabe interferir no direito soberano de cada povo de resolver seus prprios
problemas, preciso que pases vizinhos e amigos demonstrem disposio de
colaborar, sempre que chamados, sobretudo quando so evidentes os sinais de
crise poltica e social.
479

O fato de que a poltica externa brasileira ponha em prtica aes
de solidariedade ativa no signifca que o interesse nacional no esteja
de alguma forma sendo levado em devida conta. A questo que se pe
diz respeito, precisamente, defnio do que constitui o interesse
nacional e de como ele pode ser mais bem-atendido. A ideia do que
vem a ser o interesse nacional tem um duplo propsito: por um lado,
legitima o controle democrtico do poder e seu uso; por outro, permite
operacionalizar a poltica externa ao transferir para o governante questes
de interesse especfco da nao.
480
Nesse contexto, razovel pensar que
o melhor interesse do povo brasileiro no se confunde com um entorno
regional conturbado, nem marcado por confitos agudos, ainda que isso
implique custos imediatos:
Normalmente, a poltica externa vista como a defesa crua do interesse nacional.
Tudo o que aparentemente contraria ou mesmo qualifca essa postura pode ser
interpretado como manifestao de ingenuidade ou forma de ocultar a verdade.
Qualquer meno generosidade tende a ser encarada como uma atitude tola,
falsa ou pretensiosa. Normalmente nenhum presidente, ministro das Relaes
Exteriores ou autoridade de qualquer escalo pode deixar de defender o interesse
nacional. Mas o interesse nacional e a solidariedade no so necessariamente
antagnicos. H, na verdade, uma relao dialtica entre ambos. Sob muitos
aspectos, a generosidade o refexo da viso esclarecida, que coloca os
interesses de longo prazo do conjunto da nao acima dos ganhos imediatos
deste ou daquele setor. No caso da poltica brasileira para a Amrica do Sul,
479
AMORIM, Celso. Poltica Externa do governo Lula: os dois primeiros anos.
480
Zielonka, Jan. Paradoxes of European Foreign Policy. Haia: Kluwer Law International,
1998, p. 26.
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uma atitude pr-integrao, solidria, no indiferente em relao aos parceiros
sul-americanos corresponde ao nosso interesse nacional no sentido mais profundo.
O preo que tivermos de pagar no curto prazo ser em geral muito menor do que o
custo, no futuro, de situaes agudas de confito, ressentimento ou convulso interna
em pases vizinhos, que inevitavelmente tero graves consequncias para o Brasil.
481
A fundamentao para que a no indiferena se tenha constitudo em
vetor da poltica externa encontra-se no compromisso explcito assumido
pelo governo do ex-Presidente Lula com a melhora das condies de vida
da populao brasileira. Embora toda poltica externa seja, em ltima
anlise, a traduo para a esfera internacional de um programa poltico
especfco, nesse caso o trao distintivo est em que o compromisso
domstico tem seu equivalente em um compromisso mais amplo
baseado no valor da solidariedade, em benefcio dos pases vizinhos e
de suas populaes, a partir de uma perspectiva que se caracteriza como
humanista.
482
precisamente essa perspectiva que permite compreender
em profundidade a natureza de determinadas iniciativas, na medida em
que ela se relaciona com a capacidade humana de modifcar uma realidade
socialmente injusta.
4.3 A Minustah: mandato e caractersticas inovadoras
Tendo em vista que os fundamentos ltimos da atuao do Brasil na
Minustah devem ser buscados primariamente na ideia de no indiferena,
precisamente naquilo em que o seu mandato se diferencia e singulariza
em relao s operaes de paz tradicionais que esses fundamentos se
tornam visveis do ponto de vista multilateral.
483

481
AMORIM, Celso. Criao e Inovao na Poltica Externa Brasileira. Palestra proferida na
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, abril de 2008. Texto disponvel no site
<www.mre.gov.br>.
482
VAZ, Alcides Costa. O governo Lula: uma nova poltica exterior? Nueva Sociedad. Anuario
Social y Poltico de America Latina y el Caribe n. 6. Caracas, Flacso/Unesco, 2003.
483
Esta seo foi redigida antes dos trgicos acontecimentos de janeiro de 2010 no Haiti. Nessas
condies, ficam prejudicadas as consideraes tecidas acerca das perspectivas de retirada das
tropas brasileiras feitas na pgina 208. Neste momento discute-se em Nova York a ampliao
do mandato da Minustah. O Congresso brasileiro j aprovou o aumento do contingente nacional
no pas caribenho, de modo a auxiliar nos trabalhos de reconstruo. Mesmo assim, aquelas
consideraes permanecem vlidas, s que agora em horizonte de longussimo prazo, razo pela
qual se optou por mant-las.
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Alm da Minustah, o engajamento brasileiro em relao ao Haiti
tambm se expressa na participao de diversos grupos de coordenao
e apoio no mbito multilateral, como os grupos de contato em Nova
York e em Porto Prncipe, o Grupo de amigos das Naes Unidas, o
grupo consultivo ad hoc do Conselho Econmico e Social das Naes
Unidas (Ecosoc) e o grupo de principais doadores (G-10), sem falar
da Organizao dos Estados Americanos (OEA), que atua de forma
complementar s Naes Unidas na questo haitiana. No menos
importante, por fm, do ponto de vista da solidariedade com o Haiti,
o conjunto de projetos bilaterais de cooperao tcnica desenvolvidos
pelo governo brasileiro que englobam reas diversas como segurana
alimentar, agricultura, manejo e reconstituio da cobertura vegetal e
formao profssional.
484
O exrcito brasileiro est, ademais, encarregado
do desenvolvimento de projeto de engenharia para construo de
barragem para produo de eletricidade em Artibonite.
485

Criada pela Resoluo 1.542 (2004), quando o Brasil integrava a
composio do CSNU como membro no permanente, e com mandato
renovado aproximadamente a cada 12 meses, a Minustah tem sua atuao
estabelecida por diretrizes em que se mesclam atividades tradicionais
nas operaes de paz da ONU (estabelecer um entorno seguro e estvel
em apoio ao governo de transio, apoiar o processo constitucional e
poltico, apoiar as instituies de Estado e rgos no estatais na proteo
e promoo dos direitos humanos) e aspectos inovadores: 1) coordenar
esforos para a promoo do desenvolvimento econmico e social, de
maneira a combater a pobreza de modo sustentvel; e 2) ajudar o governo
provisrio haitiano a traar estratgias de longo prazo.
486

A atuao do Brasil no CSNU foi decisiva para defnir o mandato
no formato explicitado, o qual tornou possvel Minustah desenvolver
projetos que produzem efeitos imediatos no bem-estar da populao
haitiana.
487
o caso dos projetos de impacto rpido (quick-impact
projects), cuja funo precpua ajudar a melhorar a qualidade de vida
local, estabelecer a credibilidade da misso e demonstrar resultados
484
Telegrama 790 de Brasemb Porto Prncipe, de 7/9/2009.
485
Informao da DNU de setembro de 2009.
486
Documento S/RES/1542, de 30/4/2004.
487
Telegrama 1526, de 30 de junho de 2007. Apud ISHITANI, Ftima. Engajamento do Brasil
na Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (Minustah). Significado para a
Poltica Externa Brasileira. Tese apresentada para o LIV CAE. Braslia, IRBr, fevereiro de 2009.
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imediatos.
488
O Brasil ocupava assento eletivo no Conselho de Segurana
e tinha acabado de assumir mandato de dois anos quando eclodiu a crise
no Haiti, no incio de 2004. Juntamente com o Chile, o pas participou
ativamente da defnio das atribuies da misso e se empenhou pela
incluso do maior nmero possvel de atividades de consolidao da
paz em seu mandato. O Brasil tambm tem apoiado com frmeza, na
V Comisso e em outras instncias administrativas das Naes Unidas,
o adequado fnanciamento para a Minustah. Desde 2004, a misso
implementou 569 projetos de impacto rpido, a maior parte relacionada
com a recuperao de escolas, a construo de cisternas e a pavimentao
de estradas. O custo total desses projetos alcanou o montante de
US$ 6,5 milhes.
verdade que h limitaes na capacidade da Minustah
para desempenhar atividades relacionadas ao desenvolvimento
socioeconmico, tanto em funo das especifcidades do mandato
aprovado pelo CSNU quanto pelo fato de que, tecnicamente, essa
atividade cabe precipuamente s agncias especializadas da ONU. Os
exemplos delineados constituem, no entanto, demonstrao palpvel
de como essa misso, cujo comando militar, desde sua criao, cabe
a um militar brasileiro (atualmente o General Floriano Peixoto) e
cujo maior contingente formado por militares de nosso pas (total,
em 2009, de 1.281), tem contribudo para mitigar a misria do povo
haitiano, o que a diferencia das misses de paz em sentido tradicional.
De forma coerente com essa prtica, o Brasil ampliou, em 2008, o
nmero de engenheiros militares da misso no Haiti, que passaram para
250 efetivos, ao mesmo tempo em que reduziu o contingente militar.
Trabalhando em conjunto com agncias da ONU em presena no Haiti
(PNUD, OMS, Fundo das Naes Unidas para a Infncia UNICEF
e Organizaes das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a
Cultura UNESCO), a Minustah tem tido atuao importante junto
populao, por exemplo, ao promover campanha de vacinao e ao
socorrer as vtimas das enchentes em 2008.
No discurso em que explicita o signifcado da no indiferena para a
diplomacia brasileira, o ex-Ministro Celso Amorim refere-se ao objetivo
maior de contribuir para solucionar situaes de crise em pases vizinhos,
uma vez solicitada a atuao brasileira. A Minustah tambm desenvolve
488
Documento A/55/305 (Relatrio Brahimi), pargrafo 37.
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209
atividades que, sem se afastar do que tradicionalmente se espera das
operaes de paz, tm auxiliado na superao de problemas e confitos
haitianos. o caso da Promoo do Desarmamento, da Desmobilizao,
da Reintegrao e da Reconciliao de ex-Combatentes (DDR).
o caso, igualmente, da contribuio para a realizao de eleies
parlamentares e presidenciais em 2006 e, novamente, de eleies
parlamentares em 2009, em que atuou com a OEA. A Minustah
tambm agiu de forma decisiva, juntamente com a Poltica Nacional
Haitiana (PNH), para desmobilizar gangues nas favelas de Cit Soleil
e Martissant, para estender a presena do Estado em reas fronteirias
e combater o trfco de drogas e para monitorar violaes e difundir o
respeito aos direitos humanos. De maneira geral, a misso permitiu a
manuteno de condies mnimas de segurana no terreno, bem como
o desenvolvimento de atividades de cooperao e ajuda humanitria
para a populao.
A aprovao do engajamento das foras armadas na Minustah exigiu
que os novos vetores da ao diplomtica e a capacidade de contribuir
para a superao da crise haitiana fossem explicitados aos congressistas
brasileiros, inicialmente receosos do que poderia significar uma
participao militar de grande envergadura em uma misso de paz da
ONU.
489
Em maio de 2004, o ex-Chanceler Celso Amorim e o ento
Ministro da Defesa, Jos Viegas Filho, apresentaram, em audincia
pblica das Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da
Cmara dos Deputados e do Senado Federal, os argumentos em favor da
participao do Brasil, em particular luz do temor de que a presena
brasileira pudesse ser utilizada para servir aos interesses de outros atores
internacionais, como norte-americanos, franceses ou canadenses.
490

O engajamento do Brasil no Haiti contribuiu para que as discusses
sobre poltica externa no plano interno fossem estimuladas, tanto
no Congresso Nacional quanto na imprensa e na sociedade civil.
Passados j cinco anos do incio da presena brasileira, as mudanas
no posicionamento da opinio pblica e do Congresso quanto
489
Descrio pormenorizada do processo decisrio interno brasileiro pode ser encontrada no
captulo 3 da tese de CAE de Ftima Keiko Ishitani, Engajamento do Brasil na Misso das
Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (Minustah). Significado para a Poltica Externa
Brasileira. Braslia, IRBr, fevereiro de 2009.
490
ISHITANI, Ftima Keiko. Ibid., p. 82.
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participao na Minustah so notveis. Misses de parlamentares ao
pas caribenho possibilitaram aos congressistas ver in loco o impacto
da presena nacional no dia a dia do povo haitiano.
491
Os militares
brasileiros, por sua vez, se benefciaram da interao com contingentes
de outros pases e do aprendizado das operaes no terreno. Por sua
prpria experincia, o soldado brasileiro conhece os problemas que
afigem a populao haitiana. O xito alcanado pela Minustah tem
despertado, ademais, o interesse em pases com presena expressiva
em outras misses de paz (caso, por exemplo, do Canad e do Reino
Unido no Afeganisto) de melhor conhecer a experincia brasileira
no Haiti.
Por se voltar para as causas profundas do confito (que no caso especfco
se relacionam a uma situao dramtica de excluso social e pobreza)
e no apenas para suas consequncias diretas, os desafos que a atuao
brasileira e da comunidade internacional tm por vencer no Haiti so ainda
muitos. A consolidao da segurana pblica e a reforma, o treinamento e o
aparelhamento da PNH permanecem por ser completadas. Suprir a carncia
de fundos para alavancar a economia haitiana, para o que a Conferncia de
Doadores de Washington (abril de 2009) constituiu um passo promissor,
faz-se necessrio. A extrema pobreza, o desemprego (fala-se em 70%) e as
desigualdades sociais constituem bices ao fortalecimento institucional e ao
desenvolvimento sustentvel. Diante desse quadro, a participao brasileira
revela-se benfca, por mais que setores da sociedade haitiana insistam em
considerar as tropas da Minustah como foras de ocupao.
492

491
Informao da DNU de setembro de 2009 ressalta que a visita de senadores ao Haiti em
agosto daquele ano contribuiu para fortalecer a certeza quanto deciso do governo brasileiro
em participar da Minustah. O Senador Flvio Torres (PDT-CE), por exemplo, afirmou, em
pronunciamento ao plenrio do Senado, que, antes da viagem, sua viso da Minustah era
influenciada por ONGs que consideravam a misso como uma tropa invasora. Aps a visita, o
senador afirmou estar convencido da importncia da presena brasileira para o povo haitiano.
O Presidente da Comisso de Relaes Exteriores do Senado, Senador Eduardo Azeredo (PSDB-MG),
ressaltou, tambm em pronunciamento ao Plenrio, que o Congresso no poderia negar s Foras
Armadas Brasileiras os meios necessrios para que a Minustah cumprisse seus objetivos.
492
ONGs haitianas participaram, em junho de 2009, de audincia do Senado Federal e de reunio
na DNU em que expuseram sua viso da Minustah como uma espcie de brao armado do
governo Prval, encarregado de reprimir manifestaes legtimas de setores descontentes da
populao daquele pas. Os representantes das ONGs tambm manifestaram descontentamento
com violaes de direitos humanos que teriam sido cometidas por integrantes da Minustah. Vide
desptel 554, de 22 de junho de 2009, para Brasemb Porto Prncipe.
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211
Conforme o ex-Ministro Celso Amorim esclareceu em diversas
ocasies,
493
a presena brasileira de longo prazo, enquanto durar o
consentimento do povo haitiano e o mandato do CSNU. Isso no signifca,
contudo, que ela perdurar indefinidamente. Atualmente, o plano de
consolidao do Secretrio-Geral da ONU para a Minustah, no perodo 2009-
2011,
494
indica cinco reas nas quais so necessrios progressos para que se
possa considerar a retirada gradual da misso: 1) dilogo poltico e eleies;
2) extenso da autoridade estatal; 3) segurana e estabilidade; 4) Estado de
direito e direitos humanos; e 5) desenvolvimento social e econmico.
Para o Brasil, a reduo gradual das tropas e sua substituio por
contingentes que desenvolvam atividades de natureza mais civil do que
militar de que o aumento do contingente do batalho de engenharia
da Minustah constitui um exemplo palpvel um curso de ao do
qual a nao no poder fugir, especialmente medida que avancem os
programas de estabilizao no Haiti. At o momento, a presena brasileira
nesse pas tem proporcionado s Foras Armadas nacionais oportunidade
de aperfeioamento e treinamento, sem que tenha havido contrapartida
signifcativa em termos de baixas em combate. Os bons resultados e a
aceitao da Minustah pela populao local tm trazido dividendos do ponto
de vista da poltica externa brasileira.
495
conveniente, porm, desenvolver
uma estratgia prpria de sada, luz do risco de que essa misso de paz
venha a ser, no futuro, crescentemente considerada pela populao haitiana
como uma fora de ocupao, cmplice de um governo cuja legitimidade
interna posta em dvida por acusaes de corrupo e favorecimento.
496

493
Ver, por exemplo, as declaraes do ex-Ministro Celso Amorim publicadas no jornal
haitiano Le Nouvelliste, em notcia de 21 de setembro de 2009, no link <http://lenouvelliste.
com/article.php?PubID=1&ArticleID=74419>.
494
Documento S/2009/439.
495 Pesquisa de opinio realizada em agosto de 2009 pelo batalho brasileiro da Minustah e
encaminhada pelo Aviso 314/MD d notcia dos bons resultados em termos de imagem e melhora
da situao de segurana sentida da parte da populao haitiana.
496
Ver, por exemplo, o artigo Haiti: les enjeux derrire les manoeuvres du Prsident Prval,
disponvel no site da organizao de oposio Movimento pela Unidade Nacional (<www.moun.
com>). Desde o incio de suas atividades, a Minustah tambm foi acusada de atos de violao
dos direitos humanos da populao haitiana. Acerca das acusaes, ver, por exemplo, o texto
Brasil no Haiti: o desastre da Minustah, de Marcelo Correa, publicado na Revista Eletrnica
Boletim do Tempo, ano 4, n. 2, Rio de Janeiro, 2009. O ltimo relatrio do SGNU (S/2009/439)
ressalta, por outro lado, a poltica de tolerncia zero da misso com desvios de conduta e d
notcia de punies contra integrantes da misso comprovadamente envolvidos nessas prticas.
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Uma questo fnal diz respeito s vinculaes entre a atuao na
Minustah e a aspirao do Brasil a um assento permanente no Conselho
de Segurana. O discurso ofcial brasileiro ressalta que contribuir para
a paz a grande motivao do Brasil, no o pleito com relao ao
CSNU.
497
Isso no signifca, porm, que uma atuao bem-sucedida
na Minustah no venha a ser um elemento adicional a auxiliar o pleito
brasileiro no Conselho de Segurana. A capacidade de contribuir para
a paz e a segurana internacionais , frequentemente, mencionada nos
debates sobre a reforma do CSNU como um fator a ser levado em
considerao na escolha de futuros membros permanentes. Examinadas
as referncias a essa misso de paz no discurso diplomtico brasileiro
e as declaraes das autoridades responsveis pelo processo decisrio
nacional, possvel ver que a questo do credenciamento a um assento
permanente do CSNU surge como consequncia da atuao brasileira,
no como a razo principal que a motivou.
4.4 Consideraes fnais: a no indiferena no contexto da atual
poltica externa brasileira
Passados sete anos do incio do governo Luiz Incio Lula da Silva,
os aspectos histricos que levaram s mudanas polticas de janeiro
de 2003 continuam a ser sufcientemente inditos para que no seja
desnecessrio pass-los em revista uma vez mais. Ao revisar tais aspectos,
ser possvel entender melhor, no contexto de uma trajetria poltica que
no s encarna, mas tambm que se prope a tornar realidade mudanas
em todos os nveis da sociedade brasileira, o lugar preciso ocupado pela
poltica externa e, com ela, a ideia de no indiferena.
Conforme ressalta Alcides Costa Vaz, a poltica externa brasileira
consolidou-se, ao longo de todo o perodo republicano, em torno de
princpios, valores e objetivos que lhe conferem estabilidade e que lhe
permitem falar em uma poltica de Estado, mais que de governo.
498

A ideia mesma de que a poltica externa brasileira se inscreve em uma
tradio que remonta a fns do sculo XIX permite entender as razes
497
Em entrevista Revista poca, em 17/12/2006, o ex-ministro respondeu, ao ser perguntado se
o envio das tropas brasileiras para o Haiti teria como objetivo obter assento no CSNU: A resposta
no. Viver num mundo pacfico tem um preo. Ento os pases tm de dar sua contribuio.
498
VAZ, A. C. Ibid.
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213
da falta de infexes dramticas ou as converses abruptas de rumo ao
longo de nossa histria
O fato de que o ex-Presidente Luiz Incio Lula da Silva assinalou,
j em seu discurso de posse, a disposio em promover mudanas em
uma rea to solidamente estruturada signifca mais do que apenas a
personifcao, nas palavras de um lder poltico, da vontade de mudana
manifestada pela populao brasileira. Aponta para o fato de que vrias
condicionantes que moldaram a diplomacia de seu antecessor haviam
cado por terra. Com efeito, no possvel compreender em profundidade
as mudanas empreendidas na poltica externa atual sem lanar um olhar
sobre aquela que a precedeu imediatamente.
Os eventos de 11 de setembro nos Estados Unidos alteraram de forma
profunda o contexto em que operava a diplomacia durante o segundo
mandato do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso. Tal mudana se
fez sentir praticamente em todas as reas. A construo de um projeto
regional sul-americano, por exemplo, que havia sido iniciado com a
realizao em Braslia da Primeira Reunio de Presidentes da Amrica do
Sul (agosto de 2000), viu-se subitamente prejudicada pela proeminncia
assumida nas agendas global e regional pelas questes de segurana. Na
tentativa de delinear um plano de integrao, os passos iniciais dados
para implementar a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Sul-
-Americana (IIRSA), posteriormente aprofundada durante o governo
Lula, no tiveram contrapartida, em face de um contexto turbulento e
incerto, de medidas para tratar continuadamente os pontos discriminados
pela Declarao de Braslia. O recrudescimento do confito colombiano,
com a crescente atuao norte-americana na regio por meio do Plano
Colmbia, e a renovao das tenses na Trplice Fronteira so dois
exemplos da conjuntura de instabilidade internacional naquele perodo.
499

No Mercado Comum do Sul (Mercosul), projeto caro diplomacia
brasileira desde seu lanamento pelos ex-Presidentes Sarney e
Alfonsn, atingia-se o momento mais crtico desde sua fundao, com o
aprofundamento da crise argentina, que veio a culminar com a renncia
do ex-Presidente Fernando de La Ra. As negociaes entre o bloco e a
Comunidade Andina, por seu turno, no avanaram em ritmo sufciente
para dar forma acabada a um projeto de mbito sul-americano.
499
Id, p. 3-6.
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Na rea comercial multilateral, a atuao brasileira tomava corpo
em um contexto interno de esforos para gerar supervits e compensar o
dfcit na conta de transaes correntes do pas, diminuindo a dependncia
de fuxos de investimentos estrangeiros. O entusiasmo inicial criado pelo
lanamento da Rodada Doha na reunio ministerial de novembro de 2001
no resistiu ao carter circunstancial do engajamento norte-americano
nas negociaes, exemplifcado pela aprovao da nova lei agrcola,
que garantiu polpudos subsdios aos agricultores daquele pas, nem s
hesitaes da UE, que se negou a fazer concesses reais para aumentar o
acesso a seus mercados dos produtos dos pases em desenvolvimento.
500

Nas negociaes da rea de Livre-Comrcio das Amricas (Alca),
o Brasil assumia postura defensiva, preocupado com as concesses que
teria de fazer em reas como propriedade intelectual e ctico em relao
contrapartida norte-americana em agricultura. De modo a contrabalanar
as negociaes hemisfricas, o pas envidava esforos junto com os
demais parceiros do Mercosul para avanar acordo comercial paralelo
com a UE, cujos progressos esbarravam em difculdades das duas partes.
A poltica comercial brasileira estruturava-se, assim, em um jogo de trs
tabuleiros complementares (OMC, a Alca e as negociaes Mercosul-UE)
que, em si mesmos, obedeciam a dinmicas complexas e que no se viram
favorecidas pelos eventos de 11 de setembro.
As limitaes do multilateralismo no fcaram, porm, restritas
esfera econmico-comercial. Na rea poltica, a recusa em assinar o
Estatuto de Roma, que foi estabelecido pelo Tribunal Penal Internacional
(TPI), bem como as aes no Afeganisto e no Iraque, testemunham o
unilateralismo da principal potncia global naqueles tempos. Na rea
ambiental, o governo Bush recusou-se categoricamente a ratifcar o
Protocolo de Kyoto. Em desarmamento, difcultou o fortalecimento
da Conveno de Armas Biolgicas e denunciou o Tratado ABM
(Anti-Ballistic Missile Agreement). Nesse contexto, a atuao brasileira
se viu marcada pela difculdade em explorar brechas no sistema. Temas
polticos que haviam sido defendidos no contexto imediatamente anterior,
como a reforma das Naes Unidas e o pleito por um assento permanente
no CSNU, passaram a ser perseguidos de forma muito mais discreta ao
fnal do mandato Fernando Henrique Cardoso.
500
Id.
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215
Assim, possvel dizer que, embora a avaliao diplomtica
identifcasse com clareza, ao fnal do segundo mandato desse presidente,
as assimetrias e contradies prprias ao sistema, o contexto de
instabilidade e a crescente vulnerabilidade externa da economia brasileira
nos anos de 2001-2002, aliadas desacelerao do crescimento interno e
s debilidades prprias a uma gesto longa e em fm de mandato, ajudam
a compreender a postura cuidadosa e resguardada no perodo. Segundo
Alcides Costa Vaz:
A relativa imobilidade da poltica externa brasileira, aparente ao fnal da gesto de
Fernando Henrique, devia-se no tanto indefnio de objetivos e de prioridades
que a orientassem, mas opo do governo por atuar de forma contemporizadora
e cautelosa, com o que procurava evitar exacerbar incertezas que j despontavam,
interna e externamente, sobre o encaminhamento das posies do pas no contexto
da nebulosa poltica internacional, tomando em conta a transio de governo que se
avizinhava e as dvidas quanto solidez dos fundamentos da economia brasileira.
501

Foi nesse contexto de incertezas e de retrao internacional que
Luiz Incio Lula da Silva chegou ao poder, disposto a levar tambm
para a esfera externa as infexes que se propunha a realizar em outras
reas da vida pblica. Segundo Alcides Costa Vaz, duas passaram a ser
as premissas implcitas atuao diplomtica brasileira a partir desse
momento, conforme delineadas nos discursos de posse presidencial e
do ex-Chanceler Celso Amorim: 1) a necessidade de reverter a postura
marcadamente defensiva do governo FHC; e 2) a opo por resgatar
dimenses e valores que possuram centralidade em outros momentos
da poltica externa e que teriam sido negligenciados ou amortiguados ao
longo dos anos noventa.
502

Tais mudanas exigiram postura mais assertiva da diplomacia. O
objetivo tradicional de orientar a poltica externa em funo da superao
dos entraves ao desenvolvimento passou a ser buscado a partir de um
novo modelo, que diferia do da gesto anterior, muito embora as linhas
tradicionais da poltica macroeconmica tenham sido mantidas inalteradas
a partir de 2003. Alm disso, a poltica externa passou a ser defnida como
uma atitude de transformao (e no apenas de conformao) do sistema
501
Id, p. 6-7.
502
Id, p. 7.
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216
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internacional, a qual posta em movimento sem as limitaes provenientes
de alinhamentos automticos de qualquer espcie. O ex-Ministro Celso
Amorim sintetiza as mudanas indicadas, ao explicar que:
A ao diplomtica do Brasil parte de uma concepo universalista, que espelha
valores humanistas e democrticos. A diplomacia brasileira busca reciprocidade
verdadeira como contraponto s assimetrias de poder e riqueza nas relaes
internacionais. A presena do Brasil como ator global tem naturalmente a
fnalidade de auxiliar e aprofundar o projeto de desenvolvimento econmico e
social do pas, inserindo-o nas redes de relacionamento externo. Visa tambm a
fazer com que o Brasil seja uma fora positiva para a transformao da ordem
internacional.
503

As mudanas na poltica externa propostas pelo ex-Presidente Lula
fundam-se em uma avaliao crtica do modelo de desenvolvimento
empregado pela diplomacia no perodo FHC, embora muitas das
iniciativas conduzidas se associem ou deem continuidade a projetos
gestados durante a dcada de 1990. Assim, embora seja retomada a
importncia atribuda ao espao sul-americano, este passa agora a
gozar de prioridade indita do ponto de vista diplomtico. De forma
semelhante, embora o Mercosul continue a consubstanciar a aspirao
brasileira de procurar nveis de relacionamento mais profundos com
os vizinhos e construir uma plataforma de insero para a Amrica
do Sul, seu aprofundamento passou a exigir o desenvolvimento de
polticas de vizinhana ativas e solidrias como no se havia visto
(por exemplo, pelo estabelecimento de um Fundo de Convergncia
Estrutural Focem):
(...) Nossa poltica ativa de integrao sul-americana parte da compreenso de que
uma vizinhana prspera e pacfca boa para o nosso desenvolvimento e propicia
uma melhor insero internacional para o Brasil. Mas a integrao de interesse
de todos os pases sul-americanos. Aumenta as oportunidades de desenvolvimento
e bem-estar na regio.
504

503
AMORIM, Celso Luiz Nunes. Palestra como convidado de honra do Seminrio Diplomtico
do Ministrio dos Negcios Estrangeiros de Portugal. Lisboa, 5 de maro de 2009. Texto integral
disponvel no site <www.mre.gov.br>.
504
Id.
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217
De forma distinta da dcada de 1990, quando a temtica da
valorizao regional parecia mais destinada a articular resposta
infuncia da economia norte-americana sobre a Amrica do Sul, a partir
de 2003 esse mesmo esforo se inseriu em uma lgica prpria, relacionada
de forma explcita com um projeto distinto de desenvolvimento do pas.
Esse , precisamente, o contexto em que vm luz iniciativas como a
Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul).
O desenvolvimento de novas iniciativas tambm se fez ver em outros
projetos de continuidade, como a expanso do leque de parcerias estratgicas
no plano internacional, fruto no s da diversificao dos interesses
comerciais do pas, mas tambm da necessidade de otimizar a ao nos
principais foros multilaterais polticos e econmicos. No se tratou, assim,
apenas de continuar a aproximao com grandes pases em desenvolvimento,
como China, Rssia, ndia ou frica do Sul, mas de inserir tal movimento em
uma moldura prpria para a cooperao SulSul, como o Frum ndia-Brasil-
frica do Sul (IBAS). De maneira complementar, procurou-se promover e
consolidar iniciativas originais com o mundo em desenvolvimento, como a
Cpula Amrica do Sul-Pases rabes, a Cpula frica-Amrica do Sul, e
a Cpula Amrica Latina e Caribe.
A movimentao diplomtica intensa levou o pas a assumir perfl
mais elevado no tratamento das grandes questes internacionais, o que
exemplifcado pelo chamado do Brasil para discutir temas que vo
alm do entorno regional. Esse foi o caso, por exemplo, de conferncias
internacionais sobre o Iraque e sobre o Afeganisto e, em particular, da
Conferncia de Annapolis, sobre a situao no Oriente Mdio.
Ao abordar a expanso do leque de parcerias estratgicas, no se
pode deixar de lado um elemento que complementa o objetivo maior
da busca pelo desenvolvimento pleno na poltica externa brasileira: a
tentativa de criar focos alternativos de poder, de modo a que os pases
em desenvolvimento se tornem menos dependentes do centro do sistema.
Nessa estratgia de subverso da ordem de poder global, h traos da
tradio que Martin Wight, ao analisar as escolas de pensamento em
relaes internacionais, chama de revolucionria, mas com a diferena
marcante de que, no caso brasileiro, tal subverso promovida pela
cooperao, pela busca de alianas e pactos alternativos, e no pelo uso
da fora, at mesmo porque os meios militares no so abundantes para
uma potncia mdia de tradies pacfcas:
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O apoio mtuo entre pases em desenvolvimento, coordenando prioridades e
estratgias de ao, fortalece a todos. Torna esses pases menos dependentes dos
centros tradicionais de poder. Diminui ressentimentos e ajuda a construir uma
arquitetura internacional adequada aos tempos em que vivemos.
505
Apesar do relacionamento com parceiros tradicionais, como os
Estados Unidos (pas com que as relaes bilaterais se mantm em nvel
elevado, o que se mostra pela assinatura de memorando de entendimento
na rea de biocombustveis) e a UE (com a qual assinou parceria
estratgica), o governo Lula tem buscado novos mercados entre os pases
em desenvolvimento para as exportaes nacionais (destino atual para
56% das exportaes), o que se v na prioridade dada aos pases africanos
e rabes na agenda diplomtica bilateral.
No discurso diplomtico brasileiro, o multilateralismo
tradicionalmente visto como o canal adequado para o encaminhamento
das questes globais e a arena na qual a multipolaridade buscada de
forma ativa como estrutura de poder desejvel. Durante o governo Lula,
a busca do multilateralismo no plano comercial teve seu momento alto
com a criao do Grupo dos 20 (G-20) na OMC, foro em que o Brasil atua
com base na viso de que, tendo aberto sua economia e feito concesses
durante a dcada de 1990, deve agora legitimamente demandar a abertura
dos mercados nos pases desenvolvidos. Ao comentar o perodo que
precedeu o lanamento da Rodada Doha, o ex-Ministro Amorim lembra
que nas ltimas dcadas, o maior esforo de liberalizao, consagrado
na Rodada Uruguai, fcou por conta dos pases em desenvolvimento.
Pouco ou quase nada foi feito para aliviar, ou pelo menos para reduzir, os
subsdios aplicados nos pases ricos.
506
De fato, a constituio do G-20
alterou de forma profunda o processo decisrio naquela organizao,
o qual foi, por dcadas, posto em marcha por meio de entendimentos
bilaterais entre os Estados Unidos e a UE e que, a partir de 2003, passou
a ser infuenciado tambm pelos pases em desenvolvimento.
No plano fnanceiro, a defesa da multipolaridade tem na reforma dos
organismos fnanceiros mundiais seu maior desafo. A nova dinmica
que rege a economia global, cujas taxas de crescimento deixaram de
depender exclusivamente do desempenho dos pases desenvolvidos, mas
505
Id.
506
Id.
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219
passaram a estar atreladas de forma profunda aos chamados mercados
emergentes, tornaram evidente a legitimidade do pleito destes por
maior poder de infuncia nas decises que moldam os destinos de suas
populaes. nesse contexto que se deve entender o fortalecimento
e a maior institucionalizao do G-20 fnanceiro, agrupamento que
se tornou o foro por excelncia para discusso das grandes questes
mundiais e cujo tratamento cabia, antes, ao restrito Grupo dos 8 (G-8).
Na reunio de Pittsburgh, em setembro de 2009, no s se reconheceu
o novo papel do G-20, mas tambm se decidiu a transferncia de quotas
no Fundo Monetrio Internacional (FMI) e no Banco Mundial dos pases
desenvolvidos para aqueles em desenvolvimento, legitimando sua maior
infuncia na economia mundial.
A busca da reestruturao da governana global tem, fnalmente,
nas Naes Unidas a instncia derradeira que se faz necessria atualizar
para refetir as realidades do mundo de hoje, to diferentes das de 1944,
quando os pases em desenvolvimento ocupavam um lugar coadjuvante
em uma ordem moldada pelos vencedores do confito de propores
mundiais. Durante a gesto Luiz Incio Lula da Silva retomou-se, com
nfase renovada, a prioridade atribuda reforma do CSNU, tendo em
vista que: 1) sua constituio no refete em absoluto as realidades
contemporneas de poder; e 2) os pases em desenvolvimento se
encontram sub-representados no rgo. na articulao de um Conselho
mais representativo, cujas decises sejam reconhecidas como legtimas,
que se insere o pleito empreendido pela diplomacia brasileira por um
assento permanente no CSNU. A prioridade atribuda reforma do
Conselho e assuno de um assento permanente pelo Brasil fazem parte,
assim, da estratgia mais ampla de consolidar, nas estruturas de poder
multilateral, a multipolaridade que desponta na esfera internacional:
Os pases os pases em desenvolvimento, que representam a vasta maioria dos
193 membros da ONU, esto sub-representados no rgo. Esta a realidade
que a diplomacia brasileira pretende contribuir para mudar. necessrio
conferirmos voz, voto e vez aos pases em desenvolvimento na tomada de decises
internacionais. absurdo que a frica e a Amrica do Sul, por exemplo, no tenham
representao permanente no Conselho. chegada a hora de multilateralizarmos
a multipolaridade.
507

507
Id.
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220
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Tendo em vista o compromisso e o desejo de renovar a ordem
multilateral, a poltica externa, durante o governo Luiz Incio Lula da
Silva, tem-se pautado pela promoo da solidariedade internacional
como valor e interesse prprio. dessa viso de mundo que surge a no
indiferena, a qual, conforme diz o ex-Ministro Amorim, embora no
possa ser considerada um princpio jurdico em sentido estrito, expressa
a diretriz humanista da poltica externa como um todo.
508

Por no se restringir a uma defnio unvoca mas, antes, constituir
uma linha de atuao balizada, de um lado, pela defesa da solidariedade
ativa e, de outro, pelo interesse nacional em sentido amplo, a no
indiferena se presta a explicar uma srie variada de iniciativas. Ademais
da Minustah, que representa sua face mais visvel, o ex-Ministro
Celso Amorim refere-se de forma no exaustiva a outras aes em
mbito regional e extrarregional que lhe do feio prtica: 1) a
participao brasileira no Grupo de Amigos da Venezuela, que auxiliou
no encaminhamento da crise poltica que se seguiu ao golpe de Estado
contra o Presidente Hugo Chvez, em 2002;
509
2) a assistncia que o pas
tem dado Guin-Bissau na condio de coordenador da confgurao
da Comisso de Consolidao da Paz das Naes Unidas para aquele
pas;
510
e 3) as vrias situaes na Amrica do Sul quer de confitos
internos quer de confitos entre pases em que o Brasil se mostrou um
interlocutor ativo e solidrio.
511

No caso venezuelano, a ao brasileira contribuiu para a superao
da grave crise interna que assolou o pas em 2002 e em 2003. Na
ocasio, aquele pas enfrentou, alm da tentativa de golpe, repetidas
mobilizaes e greves incentivadas pela oposio ao Presidente Hugo
Chvez. Em dezembro de 2002, quando a greve geral que paralisou o
pas atingiu o setor petrolfero, o governo brasileiro enviou gasolina, em
atendimento a pedido do presidente venezuelano. J em 2003, durante o
primeiro mandato do ex-Presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi criado,
por iniciativa brasileira, inclusive com envolvimento direto do prprio
508
Id.
509
AMORIM, Celso Luiz Nunes. Discurso na Cerimnia de Formatura da turma 2005-2007
do Instituto Rio Branco. Braslia, 29 de abril de 2008. Texto integral disponvel no site <www.
mre.gov.br>.
510
Palestra como convidado de honra do Seminrio Diplomtico do Ministrio dos Negcios
Estrangeiros de Portugal.
511
Id.
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221
presidente, o Grupo de Amigos da Venezuela, que incluiu, alm do Brasil,
Chile, Espanha, Estados Unidos, Mxico e Portugal. Seu propsito maior
foi auxiliar as negociaes a cargo do Secretrio-Geral da OEA, Csar
Gavria, para encaminhar a crise e mediar um acordo entre oposio
e governo. O grupo contribuiu de forma decisiva para a ampliao do
dilogo poltico que culminou com a realizao do referendo revocatrio
de 2004 e com a confrmao de Chvez no poder.
512
Na condio de coordenador da Confgurao para Guin-Bissau
na Comisso de Consolidao da Paz da ONU, o Brasil tem envidado
esforos para chamar a ateno da comunidade internacional para
aquele pas e para as mazelas que o afigem h dcadas. Trata-se de um
esforo multilateral de contribuir para o encaminhamento de problemas
econmicos, sociais e polticos que exigem ao coordenada da parte de
agncias especializadas das Naes Unidas, doadores, pases vizinhos
e demais membros da comunidade internacional. A ao brasileira
movida pela convico, que se coaduna com o princpio ativo de ao
solidria, de que no se pode conquistar a paz e superar confitos sem
enfrentar as causas profundas destes, o que com frequncia exige atuar
sobre situaes de extrema pobreza, misria e falta de perspectivas para
grande parte da populao.
Na Amrica do Sul, por fm, os exemplos so de vrias ordens e nem
sempre tm sido bem compreendidos por setores da oposio, analistas e
formadores de opinio. Sem pretender apresentar listagem de casos que
venha a exaurir todas as manifestaes do princpio da no indiferena
na regio sul-americana, comentam-se, nos prximos pargrafos, dois
exemplos que traduzem com preciso a dimenso prtica do princpio: as
512
Conforme ressaltou o Embaixador Gilberto Saboia em entrevista concedida por ocasio de
reunio do Grupo de Amigos, em maro de 2003, ao explicar a natureza do grupo: Trata-se,
essencialmente, de um grupo de pases que se disps a prestar apoio ao processo de facilitao
do dilogo poltico na Venezuela. Esse processo de facilitao se processa dentro do princpio de
respeito soberania do pas e ideia de que a soluo a ser encontrada cabe aos venezuelanos.
O nosso papel de dentro da margem de opes que o processo de negociaes permite, na
Venezuela, e dentro do procedimento liderado pelo doutor Csar Gavria estar disponvel para
contribuir para que haja maior entendimento, para que haja maior moderao, para que diminuam
a confrontao e a violncia, para que os venezuelanos possam caminhar em direo a uma
resoluo dessa ciso poltica que divide a sociedade e o processo poltico venezuelano de uma
maneira democrtica, pacfica, constitucional e eleitoral, como estabelece a Resoluo 833 da
OEA. Entrevista concedida por ocasio da Reunio do Grupo de Amigos do Secretrio-Geral
da OEA para a Venezuela. Braslia, 11 de maro de 2003. Texto disponvel no site <www.mre.
gov.br>.
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222
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negociaes com a Bolvia acerca da nacionalizao dos hidrocarburos e
a renegociao da remunerao paga ao Paraguai pela energia de Itaipu.
Em relao Bolvia, a dimenso solidria da poltica externa
brasileira se expressou no reconhecimento do direito boliviano de
promover a nacionalizao das reservas de hidrocarburos nacionais,
bem como do pleito por uma remunerao justa pelo gs exportado
para o Brasil. Em maio de 2006, o governo boliviano publicou decreto
presidencial que, ao implementar a Lei de Hidrocarburos de maio de
2005, aumentou temporariamente a carga tributria sobre o valor anual
da produo dos maiores campos gasferos e expropriou o controle das
duas refnarias da Petrobras em San Alberto e San Antonio. Em setembro
de 2006, na sequncia das medidas nacionalistas que implementava o
governo boliviano no setor energtico, foi determinada a reteno pela
empresa estatal YPFB do faturamento das companhias estrangeiras que
atuavam na comercializao de petrleo, derivados e GLP, o que afetou
diretamente a Petrobras, que ainda administrava as duas nicas refnarias
do pas.
513
A medida foi suspensa diante de reao do governo brasileiro.
As empresas petrolferas que quisessem continuar a operar no pas
tiveram, porm, de negociar novos contratos para os campos de gs que
exploravam. No caso da Petrobras, aps complexo processo de tratativas,
foi possvel chegar a acordo que preservou a margem mnima necessria
de 15% para garantir a viabilidade econmica do empreendimento para
a empresa.
Na sequncia das medidas para assegurar fuxo sustentado da matria-
-prima boliviana a preo justo, o Brasil aumentou, em fevereiro de 2007,
por ocasio de visita do Presidente Evo Morales a Braslia, a remunerao
paga por fraes de hidrocarbonetos lquidos do gs natural com poder
calorfco acima de 8900 kcal/m
3
. Posteriormente, em dezembro de
2007, acordou-se tambm que a Petrobras pagaria YPFB de US$ 100
milhes a US$ 180 milhes ao ano pelos lquidos nobres, acerto que seria
retroativo a maio de 2007. As relaes bilaterais voltaram a fcar tensas,
todavia, em dezembro de 2006, quando o governo boliviano alterou as
regras de destinao da produo de hidrocarburos no pas (resolues
255 e 256), o que signifcou o desvio de parte do fornecimento do gs
exportado pela Petrobras para o mercado nacional para o consumo na
Bolvia e, indiretamente, para a Argentina. Essas medidas causaram
513
Informao DAM-III, de janeiro de 2008.
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223
prejuzos empresa brasileira,
514
os quais foram contornados mediante
compromisso boliviano de que a YPFB asseguraria a disponibilidade de
gs boliviano para exportao para o Brasil (Ata de Braslia, de fevereiro
de 2007). Em face da necessidade boliviana de novos investimentos na rea
de explorao de gs, inclusive para que se pudesse continuar a atender a
demanda brasileira, a Petrobras anunciou, em fns de 2007, que investiria
ao longo dos anos seguintes de US$ 750 milhes a US$ 1 bilho.
A disposio brasileira de buscar uma sada negociada com o vizinho
no foi bem recebida por segmentos da sociedade brasileira. Em 9 de
maio de 2006, no auge da crise, o ex-Ministro Amorim foi chamado a dar
explicaes em Audincia Pblica da Comisso de Relaes Exteriores e
Defesa Nacional do Senado Federal. Senadores de oposio solicitaram
esclarecimentos sobre o que chamaram de tibieza do Brasil em face da
iniciativa boliviana de nacionalizar os hidrocarburos e, em particular, em
relao ocupao das refnarias da Petrobras pelo exrcito boliviano
515
.
Em artigos de jornal, criticou-se igualmente a falta de reao enrgica
diante da expropriao, uma vez que a medida alterava de forma unilateral
direitos estabelecidos anteriormente nos contratos de explorao entre
as empresas brasileira e boliviana.
516

Tais crticas passam ao largo das razes ltimas que motivaram a
posio brasileira. Ancoradas em episdios isolados, elas em nenhum
momento se detm sobre a questo de fundo acerca de se o curso de ao
escolhido deixou de atender ao interesse nacional. luz da importncia
das relaes do Brasil com a Bolvia e das medidas de integrao
energtica em curso na Amrica do Sul, em nenhuma ocasio indicaram
que outra ao teria sido mais proveitosa ao interesse brasileiro do que
a busca do dilogo nos moldes empreendidos com o governo boliviano,
em respeito s regras de direito internacional pblico e privado. Ademais
de estar amparada na Resoluo 1.803 (1962), que reconhece a soberania
dos Estados sobre suas riquezas e recursos naturais, a postura brasileira
se voltou para as necessidades de um pas que, apesar de rico em
recursos naturais, h mais de dois sculos o mais pobre do continente.
514
Id.
515
O texto integral da apresentao do ex-ministro e dos questionamentos que lhe foram feitos
encontra-se no site <www.mre.gov.br>.
516
Ver, por exemplo, a entrevista do ex-Ministro da Fazenda Rubens Ricupero, Para Ricupero,
Bolvia fez expropriao da Petrobras. O Estado de So Paulo, So Paulo, 5 de maio de 2006.
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Como nota Seitenfus, a atitude brasileira partiu de uma perspectiva que
considera responsabilidade de todos, em especial dos mais fortes, a
busca de um desenvolvimento mais uniforme entre as naes. Trata-se
de ao motivada pela noo ampliada de responsabilidade por parte de
um pas na periferia do sistema em relao a outro, de modo a romper
com a noo de que a ajuda e a cooperao podem dar-se somente no
mbito das relaes Norte-Sul. O tratamento dado pelo Brasil questo
dos hidrocarburos bolivianos constitui exemplo de atuao que no
reproduz, ante os mais fracos, os esquemas de dominao impostos pelas
potncias mundiais.
517

No caso do Paraguai, h de lembrar que, to logo eleito, o Presidente
Fernando Lugo iniciou negociaes com o governo brasileiro para
viabilizar reivindicaes relativas ao sistema de gesto da hidreltrica de
Itaipu, as quais haviam sido mencionadas em diversas ocasies durante
sua campanha eleitoral. Os pedidos paraguaios diziam respeito a seis
temas principais: livre-disponibilidade da energia paraguaia; preo
justo pela energia cedida ao Brasil; administrao paritria (cogesto);
transparncia e controle de gastos administrativos; e execuo de obras
complementares. Dentre esses pontos, a reviso do valor pago pela
energia cedida ao Brasil foi o que mais alarido causou junto a segmentos
da imprensa brasileira, que no se conformaram com a iniciativa
revisionista do vizinho, na medida em que a viam como uma ameaa
aos interesses nacionais e uma tentativa de modifcar o texto original
do Tratado de Itaipu.
518
O governo brasileiro aceitou estabelecer um
mecanismo de dilogo para examinar as questes levantadas, no sem
indicar publicamente e em diversas ocasies que os interesses brasileiros
seriam preservados e o texto do tratado, mantido inalterado.
519

Ao longo dos ltimos meses de 2008 e no princpio de 2009,
realizaram-se reunies em nvel tcnico e ministerial, sem que qualquer
acordo fnal fosse alcanado. No contexto dos preparativos da visita do
ex-Presidente Lula a Assuno, em 25 de julho de 2009, esboaram-se,
517
SEITENFUS, Ricardo. O Direito Internacional repensado em tempos de ausncias e
emergncias: a busca de uma traduo para o princpio da no indiferena. Revista Brasileira
de Poltica Internacional, v. 50, n. 2. Braslia, 2007.
518
Ver, por exemplo, o artigo do socilogo Demtrio Magnoli intitulado O Paraguai e o interesse
nacional, publicado no jornal O Estado de S. Paulo, So Paulo, 6 de agosto de 2009.
519
Ver a entrevista do ex-Ministro Celso Amorim ao jornalista Luiz Carlos Azenha, do Blog das
Amricas, em 5 de maio de 2008 e disponvel no site <www.mre.gov.br>.
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fnalmente, os termos fnais de um acordo que permitiu elevar o fator
de multiplicao aplicado aos valores pagos ao Paraguai por cesso
de energia. Com isso, os pagamentos anuais feitos ao pas vizinho
passaram de US$ 120 milhes para US$ 360 milhes. Por se tratar do
estabelecimento de um novo patamar de pagamentos, a deciso teve de
ser enviada ao Congresso para aprovao. A exigncia de aprovao
congressual tambm se justifcava pelo fato de que o custo adicional
da cesso de energia no seria absorvido pela tarifa de Itaipu, mas paga
com recursos oramentrios nacionais. Como a deciso era gravosa ao
oramento pblico, nos termos da Constituio Federal, tinha de ser
aprovada pelo Poder Legislativo.
O acordo entre os Presidentes Lula e Lugo tambm incluiu vrios
outros pontos, entre os quais o exame de frmulas para que o Paraguai
possa vir a comercializar a energia de Itaipu diretamente no mercado
brasileiro; o exame da possibilidade de que ambos os pases possam
vender a energia de Itaipu em terceiros mercados; a realizao de obras de
infraestrutura de interesse mtuo; e a construo de linha de transmisso
adequada s necessidades atuais e futuras de consumo paraguaio.
verdade que tambm no caso paraguaio se levantaram crticas com
relao ao acordo selado com o vizinho. Ademais das crticas iniciais
que manifestaram preocupao com o possvel impacto das pretenses
paraguaias sobre a soberania energtica brasileira, e com a perspectiva
de aumento nos preos da energia a ser paga pelo consumidor brasileiro
(que afnal no se revelaram justas, embora o Tesouro Nacional tenha
de assumir os encargos resultantes do aumento dos valores pagos ao
Paraguai), houve quem criticasse a manuteno do texto do tratado de
Itaipu. O socilogo Demtrio Magnoli, por exemplo, ponderou que o
acordo entre os dois pases seria fruto de uma nova interpretao do texto
que, apesar de mant-lo inalterado, deu latitude ao Brasil para atender as
reivindicaes do vizinho pela reiterao de um padro paternalista de
concesso da potncia maior menor, em lugar de buscar a renegociao
para iniciar nova etapa nas relaes bilaterais entre os dois pases.
520

520
Magnoli recorda que o Tratado de Itaipu foi concludo no contexto de um projeto geopoltico
nacional para trazer o Paraguai de forma definitiva rea de influncia brasileira. A natureza do
tratado era, em sua essncia, de desigualdade, o que se explicava a partir da natureza radicalmente
distinta entre os contratantes (um tinha acesso a financiamentos e ao mercado consumidor, o
outro nada possua seno a soberania territorial). Ao Paraguai interessava, porm, concluir o
Tratado de Itaipu com o Brasil no s em funo dos aspectos financeiros, mas tambm porque
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Do ponto de vista da poltica externa que o Brasil tem procurado
desenvolver junto s naes vizinhas, inspirada pelo princpio de no
indiferena, tanto no caso boliviano quanto no caso paraguaio, os acordos
alcanados se justifcam como instrumentos pragmticos para acomodar
as reivindicaes em benefcio das relaes bilaterais e da superao
dos problemas sociais e de desenvolvimento naqueles pases. Tais
acordos representam um passo na materializao do compromisso com
a estabilidade e a justia na regio, fundamentais para o bem-estar e o
desenvolvimento brasileiros de longo prazo, em contrapartida a custos
de curto prazo.
521

Por ser expressa em contornos propositalmente fluidos, a no
indiferena uma ideia-fora que inspira e justifca vrias iniciativas
diplomticas que singularizam o mandato do ex-Presidente Lula. O que
as une , precisamente, o fato de que nelas se materializa uma ao em
que o interesse nacional se estende alm de consideraes de ganhos
de curto prazo. H, no entanto, a preocupao no discurso brasileiro de
ressaltar que a prtica da no indiferena se faz em estrita observncia do
princpio de no interveno. Tal cuidado se justifca de forma plena,
luz do risco de que as iniciativas brasileiras possam vir a ser travestidas
em manifestaes de hegemonia por parte do Brasil.
522
Tomando como
base, por exemplo, a atuao da Minustah, a questo de fundo nesse caso
diz respeito a se uma ao multilateral legtima, de conformidade com
a ONU e requisitada pelo governo local deve, ou no, ser classifcada
como uma interveno nos assuntos domsticos (Krasner, por exemplo,
prefere cham-las de aes empreendidas por convite).
Ao denotar aes que favoream a superao dos entraves ao dilogo
e das causas profundas do confito, por oposio ao uso da fora, as
iniciativas fundadas na ideia de no indiferena contribuem para a
superao de confitos internos e, dessa forma, para a maior legitimidade
dos governos em cujos assuntos o Brasil foi convidado (e autorizado,
selava a proteo do regime militar brasileiro elite poltica paraguaia que gravitava em torno
do General Stroessner. Nessas condies, o acordo entre os Presidentes Lula e Lugo constitui
uma reedio do tratado original, na medida em que repete o padro de concesso (favor) a
um aliado poltico e abre mo de colocar as relaes bilaterais em patamar distinto.
521
Alm da entrevista do ex-Ministro Celso Amorim ao jornalista Luiz Carlos Azenha, ver,
igualmente, o artigo O Tratado de Itaipu e os Acordos Alcanados com o Paraguai, do Embaixador
Enio Cordeiro. Interesse Nacional, n.7.
522
Discurso na Cerimnia de Formatura da turma 2005-2007 do Instituto Rio Branco.
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quando for o caso, pelas instituies multilaterais competentes ou pelo
prprio pas) a se envolver. Seria errneo confundir com mero legalismo
o respeito pelo multilateralismo e a exigncia de que a atuao brasileira
seja solicitada. Tanto quanto o governo local, a atuao solidria tem na
populao do pas amigo seu destinatrio ltimo. Ao agir, por exemplo,
para destravar a crise poltica venezuelana em 2003, o Brasil contribuiu
para a volta do Presidente Hugo Chvez ao poder e, tambm, para que
fosse respeitada a vontade expressa nas urnas pelo povo venezuelano.
Ao atuar em defesa da legitimidade da ordem interna, a poltica externa
brasileira se volta, por meio da no indiferena, para a promoo da
democracia na esfera internacional, no s como procedimento para
a escolha do soberano, mas tambm como sistema de governo que
genuinamente representa a vontade da comunidade de sditos.
4.5 Concluso

Neste captulo final, procurou-se apresentar duas concepes
divergentes da ideia de no indiferena. De um lado, descreveu-se
a doutrina africana que, caracterizada por alto grau de formalismo
jurdico, restringe a ao no indiferente ao uso da fora para evitar
violaes graves de direitos humanos, tendo em vista o histrico de
tragdias recentes naquele continente. De outro, discorreu-se sobre a
concepo brasileira que, vazada em termos mais fuidos, fundamenta
aes de carter solidrio desenvolvidas em respeito s regras de direito
internacional.
Ao discorrer sobre as difculdades da UA para agir em questes de
paz e segurana, levantaram-se dvidas acerca da funcionalidade daquele
enfoque particular da no indiferena para solucionar de forma duradoura
os confitos regionais. Tal enfoque padece, ademais, da escassez de
precedentes, o que denota a complexidade das questes intrnsecas ao
tratamento dos temas de paz e segurana pelos pases africanos. Os
resultados da ao brasileira no Haiti, no entanto, parecem indicar via
mais promissora para equacionar esses problemas e apontam para a
utilidade de se considerar seu aprofundamento em uma doutrina prpria
e ampla para manuteno/consolidao da paz.
De fato, a busca do equacionamento das causas profundas das
situaes de confito, em benefcio da legitimidade da ordem institucional
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interna, premissa que subjaz atuao diplomtica no indiferente.
A esta somam-se o respeito s regras multilaterais e ao direito, bem como
a necessidade de que a atuao brasileira seja requisitada pelo governo
que enfrenta situao de crise, para que no se confunda com interveno
ilegtima ou de conotaes hegemnicas.
Posta em prtica nos limites precisos autorizados pelo direito
internacional, a atuao diplomtica no indiferente expressa o
compromisso brasileiro com a democracia, com a legitimidade das
instituies e com o bem-estar da populao. No se trata, assim, apenas
de ajudar um vizinho em estado de difculdade. Trata-se de contribuir
para ver realizado, pela via democrtica, o direito de autodeterminao
(que, alis, constitui um dos princpios inscritos pelo legislador, no artigo
4
o
da Constituio Federal, para reger a poltica externa brasileira).
Vlido em si mesmo, tal objetivo tambm interessa ao Brasil em uma
perspectiva de longo prazo, por contribuir para uma ordem internacional
multipolar, democrtica e livre de confitos. Une, em sua realizao, os
preceitos ligados ao interesse da escola realista e a defesa dos princpios
postulados pelos idealistas.
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Concluso
O discurso consequente
Como cidado e homem o poeta amar sua ptria, mas a ptria
de suas foras e de seu legado poltico so o Bom, o Nobre e o
Belo, que no so exclusivos de nenhuma provncia e de nenhum
pas em particular, mas que ele toma como seus e representa onde
quer que os encontre.
Goethe
523

Ao iniciar este trabalho, buscou-se descrever a evoluo de um
conceito que integra as referncias dirias do trabalho diplomtico: a ideia
de soberania. Ao longo dos diversos momentos e processos histricos que
compem o panorama que se procurou traar, foi possvel divisar o longo
caminho percorrido pelo pensamento ocidental at a formulao da ideia,
ao mesmo tempo to simples e to poderosa, de uma autoridade fnal e
absoluta. Por ser ela mesma irredutvel a qualquer outro conceito, viu-se,
523
Der Dichter wird als Brger und Mensch sein Vaterland lieben, aber das Vaterland seiner
politischen Krfte und seines politischen Wirkens ist das Gute, Edle und Schne, das an keine
besondere Provinz und kein besonderes Land gebunden ist und das er ergreift und bild, wo er
es findet. Eckermann. Gesprche mit Goethe. 11 de maro de 1832. Apud LAUTENBACH,
Ernst. Lexikon Goethe-Zitate. Mnchen: 2004. Iudicium Verlag, p. 147.
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no captulo 2, ser tambm a base sobre a qual repousa outra noo cara
a todos os que trabalham com a realidade internacional: a anarquia, seja
ela entendida primariamente como um atributo da estrutura do sistema de
Estados, ou como uma consequncia da forma como eles se comportam
ao interagir uns com os outros.
O exame das implicaes da ideia de autoridade ltima e fnal
tornou possvel chegar ao princpio de no interferncia de um Estado
nos assuntos internos de outro, ou, simplesmente, da no interveno.
Aqui tambm, com auxlio da doutrina da guerra justa, foram traados,
no captulo 3, os limites que tericos desde o sculo XVI at nossos
dias procuraram impor ao carter, em princpio sempre legtimo, da
no interveno. Tais limites refetem-se, por sua vez, no exame dos
argumentos em favor e contra as intervenes humanitrias.
Ao tratar da relao entre no interveno e direitos humanos, viu-se
no ser esse um debate ultrapassado, mas uma discusso que adquire
roupagens novas cada vez que conceitos como responsabilidade de
proteger e segurana humana pem em relevo as contradies que
podem surgir entre as prerrogativas soberanas do Estado e os direitos
daqueles que, em ltima instncia, constituem os titulares inalienveis
daquelas mesmas prerrogativas. Por mais que se possa alegar sua inteno
genuinamente nobre, tais conceitos contm elementos de uma retrica que
historicamente serviu para justifcar e preservar uma ordem internacional
desigual e injusta. No se trata de negar que a comunidade internacional
deva assumir um papel ativo para evitar que violaes macias dos
direitos fundamentais sejam perpetradas, mas de denunciar que defnies
sobre que tipo de ao tomar, quando e em que condies no podem
constituir um privilgio de poucos, nem o objeto de dois pesos e duas
medidas. preocupante ainda que, na execuo de uma ao militar
para salvar vidas humanas, como a ao da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte (Otan) no Kosovo, questes relativas legalidade e
legitimidade tenham sido apresentadas como mutuamente excludentes,
com base no velho bordo de que os fns justifcam os meios.
Ao Brasil interessa engajar-se ativamente nos debates acerca
desses conceitos, com vistas a precis-los e a fazer deles a expresso de
uma conscincia universal, no apenas singular, de repdio a prticas
brbaras. Articulados de forma a atender as preocupaes com suas
possveis implicaes discriminatrias, tais conceitos podem vir a se
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CONCLUSO
constituir em um pequeno passo na direo correta. verdade que
nenhum conceito, por mais acabada que seja sua expresso, poder
compensar a falta de vontade poltica da comunidade internacional de
agir. Em ltima instncia, as decises sobre quando e como agir so
essencialmente polticas e cada ator ter de levar em conta inmeros
fatores, que vo desde suas obrigaes internacionais at a infuncia
de grupos de presso internos. No caso da responsabilidade de proteger,
h ainda o fator adicional de que o conceito possivelmente se revelaria
menos atraente se os mecanismos de segurana coletiva, em especial
o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), funcionassem
a contento, o que traz conscincia a necessidade de reform-los com
urgncia. Mas o fato que eles simplesmente no funcionam como se
gostaria que funcionassem. Diante dessa realidade, dizer que decises
sobre intervenes so tomadas com base em julgamentos polticos
no signifca que o direito e os compromissos internacionais no sejam
capazes de infuenciar o curso de ao a ser escolhido. Pensar de outra
forma seria fazer tbua rasa do direito, da capacidade humana de aprender
com a Histria e de criar instituies que, embora sirvam aos interesses
egostas dos Estados, no deixam tambm de avanar os interesses da
coletividade e da Razo.
No captulo 4 apresentou-se conceito que contrasta e complementa
o princpio da no interveno de um Estado nos assuntos internos
de outro: a no indiferena. Duas foram as leituras apresentadas para
esse conceito. Embora tenham objetivos relacionados, elas recorrem a
enfoques radicalmente divergentes. No caso da Unio Africana (UA), a
nfase recai no uso da fora e no abandono do preceito de no interveno
como forma de evitar violaes macias de direitos humanos. No caso
brasileiro, a nfase est em colaborar para o encaminhamento de situaes
de crise, sem que isso signifque interferir de forma ilegtima nos assuntos
de outro Estado. A ao brasileira se faz em coordenao com o Estado
que pede auxlio e em respeito aos preceitos do direito internacional.
Em que constitui, afnal, a originalidade desse princpio do ponto de
vista da poltica externa brasileira? O que foi que ele permitiu ao Brasil
fazer que antes lhe era interdito? Por no ser um princpio jurdico em
sentido estrito, aparece em ocasies distintas com acepes diferentes.
Ora justifca a participao brasileira em uma misso de manuteno da
paz da ONU, ora explica o envolvimento do Brasil em um mecanismo
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informal de dilogo para resolver a crise interna em um pas vizinho
(Venezuela, Bolvia). Embasa ora a atuao multilateral em benefcio de
um pas amigo (Guin-Bissau), ora aes bilaterais que tero impacto no
desenvolvimento de vizinhos (Paraguai, Bolvia). mesmo empregado
como fundamento para doaes a fm de aliviar o sofrimento de povos
amigos em situaes de catstrofe humanitria, como em Gaza aps o
ataque israelense de dezembro de 2008.
524

Tanto quanto o conceito de soberania, a ideia de no indiferena
elude tentativas unvocas de defnio. Assim como no caso daquele
conceito, mais proveitoso concentrar-se nos seus usos, naquilo que une
as diversas acepes e que permite falar em uma gramtica para o termo,
no sentido proposto por Wittgenstein. A partir dessas diversas acepes,
possvel identifcar trao comum que une manifestaes to distintas da
ao diplomtica: tratam-se de iniciativas para auxiliar pases vizinhos
e amigos a superar a condio de subdesenvolvimento e a no sucumbir
diante de situaes de convulso sociopoltica ou de confitos armados.
Ao desenvolv-las, o Brasil contribui para maior estabilidade de seu
entorno e do cenrio internacional como um todo e cria um ambiente
mais favorvel aos seus interesses, seja de uma perspectiva de valor
seja de uma perspectiva econmica, ligada ao bem-estar de parceiros
no comrcio e em um projeto de integrao regional. A originalidade do
conceito no est, assim, tanto no que tornou possvel ao pas fazer, mas
na justifcativa que empresta a aes que no se enquadram na busca do
interesse nacional no curto prazo.
Em livro publicado em 2006 e intitulado European Universalism
The Rhetoric of Power, Wallerstein comenta que:

A retrica dos lderes do mundo pan-europeu em particular, mas no apenas, nos
Estados Unidos e no Reino Unido , da mdia mainstream e dos intelectuais ligados
ao establishment esto repletas de apelos ao universalismo como justifcativa bsica
de suas polticas. Esse especialmente o caso quando se referem a polticas que
524
Esses exemplos, exceo do caso paraguaio, que se incluram com base na convico de que
no deveriam ser deixados de fora, esto no discurso do ex-Chanceler brasileiro no Ministrio
dos Negcios Estrangeiros de Portugal, em 5 de janeiro de 2009; na Aula Inaugural do Curso
de Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio de Janeiro, em 13 de abril de 2009;
e em entrevista revista Veja, de 24 de agosto de 2005. Os textos esto disponveis no site
<www.mre.gov.br>.
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CONCLUSO
digam respeito aos outros aos pases do mundo no europeu, s populaes
das naes mais pobres e menos desenvolvidas.
O tom frequentemente doutrinrio, pretensioso e arrogante, mas as polticas so
sempre apresentadas como o refexo de valores e verdades universais.
525
Da forma como est concebida, a no indiferena permite defender
os objetivos maiores do Estado brasileiro sem que isso se confunda com
a retrica do poder, com o discurso que procura mascarar em interesse
de todos aquilo que s benefcia a si prprio. No pode ser interpretada
simplesmente como a expresso de uma poltica de interesse, por mais
que, ao fundamentar aes de solidariedade ativa, sirva tambm ao
interesse nacional brasileiro.
No caso da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti
(Minustah), por exemplo, a no indiferena permite articular as razes
da participao brasileira a partir da premissa de que necessrio tratar
as causas profundas da crise haitiana, no apenas suas manifestaes.
Isso permite entender melhor a mudana de posio do Brasil, que se
absteve em 1994 por ocasio da aprovao da Resoluo 940 (baseada no
captulo VII, que autorizou o envio de fora multinacional ao Haiti sob
a liderana norte-americana, para reconduzir Jean Bertrand Aristide ao
poder), mas votou, 10 anos depois, a favor da Resoluo 1.542, que criou
a Minustah, uma vez que nessa ocasio a comunidade internacional estava
disposta a se ocupar no s de questes de segurana, mas tambm da
fome, da pobreza e da fragilidade das instituies democrticas no Haiti.
Questo relacionada s linhas mestras do discurso, diz portanto
respeito sua objetivao, s iniciativas que lhe deram, at este
momento, feio prtica. Algumas delas constituem xitos reconhecidos
pela sociedade e pela classe poltica brasileira, como a participao na
Minustah e no Grupo de Amigos da Venezuela. Outras, em especial
aquelas empreendidas no mbito sul-americano, nem sempre tm sido
avaliadas de forma unnime quanto a seus efeitos benfcos ao interesse
nacional. Caracterizadas por crticos como exemplos de partidarizao
da poltica externa brasileira, tais iniciativas raramente so discutidas
quanto a seus mritos intrnsecos, tendo em vista uma perspectiva de
longo prazo dos interesses do Estado brasileiro. Levanta-se, ento,
525
WALLERSTEIN, Immanuel. European Universalism: The Rhetoric of Power. Nova York:
the New Press, 2006, p. XIII.
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BRENO HERMANN
a questo acerca da permanncia do princpio de no indiferena no
discurso diplomtico, isto , se ser integrado de forma defnitiva s
linhas de atuao da diplomacia nacional ou se ter apenas um carter
episdico e excepcional.
O crescimento da economia brasileira e o perfl mais alto do pas
na esfera internacional tornam razovel pensar que o Brasil continuar
a exercer, nos prximos anos, um papel de liderana no mbito
internacional, em particular no continente sul-americano. A continuidade
de iniciativas de solidariedade ativa, s quais a no indiferena empresta
solidez em nvel discursivo, poder revelar-se instrumental para o
exerccio dessa liderana. O conceito poderia, em particular, mostrar-se
til como fundamento terico, juntamente com princpios constitucionais
da poltica externa, como a prevalncia dos direitos humanos, a
autodeterminao dos povos, a no interveno e a igualdade entre os
Estados, para a articulao de uma doutrina de participao em operaes
de paz das Naes Unidas. At o momento, as refexes nessa rea
foram feitas no de forma prvia, mas na esteira da deciso poltica que
determinou a participao das Foras Armadas brasileiras na Minustah.
Na Amrica do Sul, os interesses brasileiros tornaram-se mais
signifcativos e diversifcados. A regio continua a ser destino privilegiado
das exportaes de produtos industrializados nacionais, apesar de
vir perdendo posies relativas como destino de exportaes totais
brasileiras, em funo do boom de nossas exportaes para o mundo e
do dinamismo da demanda internacional por produtos primrios. Alm
da esfera comercial, questes de integrao fsica, energia, investimentos
de empresas brasileiras, ilcitos transnacionais e migraes adquiriram
maior relevncia. A regio passa, assim, por perodo de importantes
mudanas polticas, econmicas e sociais.
Tais mudanas, se geram oportunidades, podem tambm vir a se
constituir em ameaas aos interesses brasileiros. O fato de instituies
regionais como a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) ainda
estarem se afrmando em uma srie de temas de sua agenda, como se
v pelos resultados da ltima reunio ministerial de Quito, facilita a
politizao dos contenciosos no mbito sul-americano. Nesse contexto,
em que a anarquia, entendida como um problema de cooperao, difculta
a criao de instituies, o patrocnio de iniciativas inspiradas pelo valor
da solidariedade ativa pode ser uma forma de defender os interesses
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235
CONCLUSO
brasileiros de longo prazo, de contornar problemas institucionais
imediatos e de mostrar aos vizinhos que a potncia mais forte est
disposta a exercer liderana e a arcar com os custos da estabilidade no seu
entorno. Permitiria, igualmente, fazer frente a outros polos de liderana
na Amrica do Sul (EUA e Venezuela), ir ao encontro de expectativas
difusas que vizinhos desenvolvem quanto ao papel brasileiro na soluo
de desafos e carncias regionais, muito embora esses mesmos vizinhos
historicamente venham alimentando temor igualmente difuso quanto a
um papel hegemnico do pas.
A continuidade de iniciativas motivadas pela no indiferena
depender da forma como o governo brasileiro se posiciona diante da
projeo adquirida pelo pas na esfera internacional, especialmente em
seu entorno imediato. Exigir a superao de uma cultura paroquial no
que se refere poltica internacional, voltada ainda excessivamente para
dentro, inclusive da parte de segmentos das elites poltica, empresarial,
acadmica e sindical, que muitas vezes veem com desconfana qualquer
manifestao externa em que atos de generosidade exijam algum tipo
de contrapartida interna. Exigir tambm a superao do protecionismo
de segmentos empresariais e burocrticos, o envolvimento das elites
brasileiras em questes internacionais e regionais de forma constante e
no apenas em situaes de crise aguda, bem como a busca do isolamento,
tanto quanto possvel, das questes de poltica externa do jogo de
interesses domstico devem ser aprofundados. Faz-se necessrio, assim,
que as questes da agenda externa venham a compor de forma defnitiva
a matriz das consideraes dos rgos da administrao pblica brasileira
alm do Itamaraty.
Ao inovar do ponto de vista conceitual e formular a ideia de no
indiferena, a diplomacia brasileira quer articular um discurso de carter
genuinamente universal, que pragmaticamente se baseia no respeito
diferena como um trao essencial ao dilogo e ao encaminhamento de
confitos. Ao rejeitar a imposio de solues para situaes de crise sob
o argumento de que so, por si mesmas, evidentes, o discurso diplomtico
brasileiro se constri como paradigma alternativo matriz conceitual
representada pelo discurso dominante, pretensamente universalista,
identifcado por Wallerstein. Isso no pouco para um pas cuja presena
se intensifca no cenrio internacional. Por seu intermdio, a defesa dos
interesses particulares do Estado brasileiro se conjuga com o esforo
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nem sempre fcil, nem sempre objeto de consenso poltico para moldar
a ordem internacional e torn-la mais justa e mais estvel, para agir,
enfm, como diz Goethe ao comentar a funo transformadora do poeta,
em defesa do Bom, do Nobre e do Belo, que constituem a verdadeira
ptria de ao poltica e que no pertencem de forma exclusiva a nenhuma
provncia ou pas.
526
526
Ao escrever estas linhas finais, pouco tempo aps a capital haitiana ter sido destruda pelo
terremoto que uma vez mais exps a fragilidade da vida e das instituies humanas em face
da natureza hostil, a continuidade de aes com base na no indiferena mostra-se, por todas
as razes apontadas, mais necessria do que nunca. O ex-Ministro Celso Amorim, em discurso
proferido em sesso especial do Conselho de Direitos Humanos dedicada ao Haiti, em 27/1/2010,
ressaltou os dividendos do princpio, ao afirmar que: In our view, security, humanitarian
aid, and social and economic development cannot be viewed separately (...) Respect for self-
government combined with the determination to assist those who need most is what we have
called non-indifference, a principle that does not affect non-intervention but sheds new light
on it () After visiting Haiti nine times since 2004, I can tell you: non-indifference was paying
off in terms of enhanced security, reinforced democratic governance, socio-economic progress,
and greater self-confidence. In recent years, Haiti has been able to hold free and democratic
elections. Not long before the earthquake, a change in cabinet was approved by the Parliament
in a matter of days, with no friction or violence. This is new in Haiti politics. A very significant
constitutional reform process was launched under the leadership of President Prval and was
expected to be concluded in the near future. Authorities enjoy legitimacy and, despite the dire
circumstances, have been working hard to help people resume their lives. AIG, nota imprensa,
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Formato 15,5 x 22,5 cm
Mancha grfca 12 x 18,3cm
Papel plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)
Fontes Times New Roman 17/20,4 (ttulos),
12/14 (textos)
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