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Deficincias dos sistemas de controle interno governamentais atuais em

funo da evoluo da economia



Marcelo David Davis
Mestrando em Cincias Contbeis pela UERJ

Jos Roberto de Souza Blaschek
Professor do Mestrado em Cincias Contbeis da UERJ



Resumo
Os inmeros casos atuais de fraude e a nova economia colocam em questionamento
os mecanismos de controle interno da administrao pblica. Mediante reviso da
literatura, so apresentados uma fundamentao terica, as caractersticas dos
sistemas de controle interno da administrao pblica brasileira e da Nova Economia,
e o estado da arte em sistemas de controles internos. desenvolvida ento uma
anlise para se chegar a concluses e sugestes de melhoria. Conclui-se que os
sistemas de controles internos da administrao pblica brasileira continuam focados
nos aspectos formais e legais e atuam a posteriori em atividades de correio. No
esto agregando valor s organizaes, que necessitam enfrentar um ambiente de
riscos e incertezas. Logo, faz-se necessria a incorporao do gerenciamento de
riscos e a utilizao mais intensa da TIC como suporte.
Palavras-chave: Sistema de controle interno, gerenciamento de riscos, setor pblico.



1. Introduo
1.1 Motivao
A Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998 reforma constitucional
conhecida como Reforma Administrativa
1
, introduziu a gesto gerencial no servio
pblico, orientada predominantemente pelos valores da economicidade, eficincia,
eficcia e qualidade na prestao de servios pblicos, pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial, com utilizao de tcnicas gerenciais modernas no processo de
redesenho da estrutura do Estado.
Esta reforma administrava tambm alterou a forma de controle dos recursos
pblicos de a priori para a posteriori, deslocando a nfase dos controles dos
procedimentos (meios) para os resultados (fins), que se caracterizava por formas
flexveis de gesto e pela autonomia do administrador na execuo de suas tarefas
relacionadas aos aspectos materiais, financeiros e humanos (COELHO, 2000).
Passados quase dez anos do incio da reforma gerencialista, a economia evoluiu
e o ambiente das organizaes passou e continua passando por transformaes
profundas, em uma rapidez jamais vista na histria, a chamada nova economia.
Ademais, os inmeros casos de incompetncia, impropriedades, nepotismo, fraudes e
malversao de dinheiro pblico, noticiados pela imprensa, continuam abalando a
confiana e a credibilidade da populao com relao s instituies pblicas
brasileiras, que j eram baixas. Tais fatos demonstram que os sistemas de controle

1
A reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 90 em todo o mundo, foi uma
resposta crescente escassez de recursos financeiros, s modernas regras de economia de
mercado e principalmente crise do Estado burocrtico, que comeou a se delinear em quase
todo o mundo nos anos 70 e somente assumiu plena definio nos anos 80. A economia de
mercado caracterizou-se pelo modelo de globalizao em curso, que reduziu a autonomia dos
Estados de formular e implementar polticas (PEREIRA, 1998).

interno possuem deficincias que os impedem de garantir de forma razovel a
economicidade, eficincia, eficcia e qualidade na prestao de servios pelos rgos
pblicos. Supe-se que os atuais sistemas de controle no acompanharam ou no
esto conseguindo acompanhar as constantes e rpidas transformaes
caractersticas da nova economia.
Faz-se mister, portanto, revisar as atuais estruturas e processos de controle
interno no setor pblico, no sentido de aperfeio-lo.
Diante destes fatos, o problema que se coloca : que deficincias os atuais
sistemas de controle interno da administrao pblica brasileira estariam
apresentando em funo das caractersticas da nova economia?

1.2 Propsito
Contribuir para o aperfeioamento dos sistemas de controle interno no setor
pblico, investigando as suas deficincias, identificando as causas e propondo
solues inovadoras e consistentes com a realidade apresentada.

1.3 Organizao do estudo
Este captulo apresenta, dentre outros aspectos, o tema de pesquisa,
evidenciando sua importncia, o problema a ser estudado e o propsito.
O segundo captulo dedicado elaborao da fundamentao terica,
abordando os pontos centrais, como conceitos fundamentais, objetivos, classificaes,
justificativas de um sistema de controle interno, de risco e gerenciamento de riscos.
Os captulos seguintes contextualizam o tema da seguinte forma: o terceiro
captulo caracteriza o ambiente interno das organizaes pblicas brasileiras, mais
especificamente, como esto funcionando seus sistemas de controle interno; o
captulo quatro descreve as influncias que vem sofrendo da Tecnologia de
Informao e Comunicao (TIC)
2
, da desvalorizao da conduta tica e do cenrio de
incertezas, caractersticas do ambiente externo das organizaes; e o quinto captulo
fornece o estado da arte e as tendncias internacionais em sistemas de controle
interno no setor pblico.
No ltimo captulo, esto colocadas as concluses e contribuies sugeridas pelo
estudo.

2. Sistema de controle interno na administrao pblica
2.1 Conceitos
As Diretrizes da Organizao Internacional de Entidades de Fiscalizao
Superiores - INTOSAI para Padres de Controles Internos para o Setor Pblico (2004)
definem controle interno como:
um processo fundamental efetuado por todos em uma
entidade, projetado para identificar riscos e fornecer garantia
razovel de que, ao se buscar cumprir a misso da entidade,
os seguintes objetivos gerais sero atingidos: executar
operaes de forma organizada, tica, econmica, eficiente e
eficaz
3
; estar em conformidade com as leis e os regulamentos

2
A TIC representa todas as tecnologias necessrias para coletar, tratar, interpretar e distribuir
as informaes em tempo hbil e de maneira adequada. Desse modo, todos os sistemas de
computador, quaisquer softwares e hardwares capazes de fazer o tratamento de informaes,
podem ser considerados um componente da tecnologia de informao (BERALDI et al, 2000).

3
Ordenadamente significa de um modo bem-organizado, metdico; tica est relacionada aos
princpios morais, ou seja, cidados devem receber tratamento imparcial baseado na justia e
na legalidade; Economicidade significa no esbanjar ou ser extravagante, mas adquirir a
quantia certa de recursos, na qualidade certa, entregue no momento certo e ao mais baixo
custo; Eficincia representa a melhor relao entre os produtos, em termos de bens, servios e
aplicveis; salvaguardar recursos contra perda, abuso e dano;
e cumprir as obrigaes de accountability
4
.

A garantia razovel porque os controles dependem de uma vantajosa relao
de custo e benefcio (todo controle tem um custo, que deve ser inferior perda
decorrente da consumao do risco controlado) e da inexistncia de conluio entre
empregados, e devido aos eventos externos estarem alm do controle de qualquer
organizao (INTOSAI, 2004). Tais fatos constituem ameaas aos objetivos dos
controles.

2.2 Objetivos
Segundo Piscitelli (1998), os Controles Internos tm como objetivos:
a) os aspectos eminentemente contbeis, formais e legais, revisando e/ou
verificando as operaes;
b) o aspecto da eficincia, que concerne aos meios empregados, verificando os
recursos utilizados para a consecuo dos objetivos da organizao;
c) o aspecto da eficcia, verificando o produto, os programas e os fins
perseguidos; e
d) o julgamento da prpria administrao, disponibilizando e tornando
transparente uma prestao de contas de qualidade e os resultados.
Na anlise de Sanchez (2003), o primeiro objetivo diz respeito ao controle formal
no sentido de verificar se os gastos foram feitos em conformidade com as leis e
regulamentos aplicveis entidade e sua rea de atuao. O segundo envolve o
controle substantivo de contas, contra o desperdcio, a fraude e o abuso de poder. O
terceiro refere-se ao controle de gesto, ou seja, a avaliao do desempenho da
organizao. Enquanto o quarto objetivo visa dar subsdios ao referido controle
vertical.

2.3 Conceito de sistema de controle
Vieira (2005, p.2), ao citar que Sistema o conjunto de partes coordenadas
(articuladas entre si) com vista consecuo de objetivos bem determinados, e que
Controle Interno o conjunto de recursos, mtodos e processos, adotados pelas
prprias gerncias do setor pblico, com vista a impedir o erro, a fraude e a
ineficincia, define Sistema de Controle Interno como o conjunto de unidades
tcnicas, articuladas a partir de um rgo central de coordenao, orientadas para o
desempenho das atribuies de controle interno indicados na Constituio e
normatizados em cada nvel de governo.
O Sistema de Controle Interno constitudo de vrios subsistemas ou unidades
que devem atuar de forma integrada e harmnica e no deve ser confundido com o
sistema contbil e financeiro que representa apenas um dos instrumentos do Controle
Interno; tambm no sinnimo de auditoria interna
5
, pois esta pertence ao Sistema e

outros resultados e os recursos usados para produzi-los e alcanar os objetivos; e Eficcia
representa a extenso da realizao dos objetivos ou a relao entre os resultados desejados
e os resultados reais de determinada atividade. INTOSAI (2004).

4
Accountability significa demonstrao de resultados, prestao de contas a todos os grupos
de interesse da organizao. Este conceito amplia a tradicional demonstrao contbil que as
empresas, principalmente, legalmente esto obrigadas ou ao controle oramentrio e
processual que as organizaes pblicas esto inseridas. (NOBRE, 2001; SCHWART,2001).

5
O Conselho Federal de Contabilidade por meio da Resoluo n. 986/03, conceitua a
Auditoria Interna como os exames, anlises, avaliaes, levantamentos e comprovaes,
metodologicamente estruturados para a avaliao da integridade, adequao, eficcia,
eficincia e economicidade dos processos, dos sistemas de informaes e de controles
equivale atividade desenvolvida por unidade especializada quanto reviso e
apreciao da atuao dos Controles Internos, os quais servem de base para toda a
atividade de controle na Administrao Pblica.
O Sistema de Controle Interno precisa funcionar integrado e possuir uma
unidade para coordenar todos os controles internos que o formam. Silva (2004) ensina
que, na estrutura integrada, as delegaes funcionam nos rgos e so subordinadas
tcnica e administrativamente unidade coordenadora central. Dessa forma, a
unidade de comando administrativo assegura o comando tcnico; possibilita maior
especializao devido unidade de quadro de pessoal tcnico; uniformiza de
procedimentos; viabiliza maior velocidade na obteno de informaes; e garante
adequada autonomia tcnica, indispensvel ao exerccio da funo de controle.

2.4 Classificao dos controles internos
Segundo Cruz Silva (1999), quanto forma do controle no momento do seu
exerccio, a fiscalizao dos atos praticados pelo administrador pode ser a priori,
concomitante ou a posteriori.
No controle a priori, as aes de controle e avaliao acontecem antes da
ocorrncia do evento ou fato que se pretende controlar, com o intuito de prevenir ou
impedir o sucesso de atos indesejveis como erros, desperdcios ou irregularidades.
Neste tipo de controle, o ato tem sua eficcia suspensa at ser submetido anlise e
aprovao formal do rgo de controle.
No controle concomitante, a verificao do ato conjunto ao do
administrador. Tem a finalidade de detectar erros, desperdcios ou irregularidades, no
momento em que eles ocorrem, permitindo a adoo de medidas tempestivas de
correo. Dessa forma, ajusta-se o desempenho ainda em andamento, a fim de se
conseguir o objetivo. Uma das vantagens na sua utilizao o ato tido como irregular
poder ser abortado durante a sua consecuo, impedindo maiores prejuzos ao errio.
O controle a posteriori aprecia o ato aps a sua consumao, no permite
qualquer ao corretiva relativamente ao desempenho completado, embora funcione
como um mecanismo motivador, uma vez que uma variao desfavorvel, informada
por meio de relatrios gerenciais, leva o gestor a implementar aes para corrigir o
desempenho de sua rea ou da organizao, no futuro. A reparao do dano e a
restaurao do status quo ante torna-se difcil.

2.5 Conceitos de risco e gerenciamento de risco
O Padro de Gesto de Risco Australiano-neozelands AS/NZS 4360 (Standards
Australia, 1999, p. 3) define risco como a possibilidade de algo acontecer e ter um
impacto nos objetivos e medido em termos de conseqncias e probabilidades. J a
IFAC (2001) define risco como uma medida de incerteza e engloba fatores que podem
facilitar ou impedir a realizao dos objetivos organizacionais.
Segundo McNamee (2000), auditores e gerentes esto utilizando o conceito de
risco como os provveis e relevantes efeitos de um ambiente de incertezas sobre os
objetivos organizacionais, que os ajuda a lidar com as conseqncias que surgem da
incapacidade humana em prever o futuro com certeza.
O Padro AS/NZS 4360 (1999) para Gerenciamento de Riscos e o Guia para
Gerenciar Riscos nos Setores Pblicos Australiano e Neo-zelands HB143 (1999), so
duas importantes publicaes que oferecem orientaes detalhadas sobre as prticas
de Gerenciamento de Riscos. Constituem um guia passo a passo para organizaes
que querem desenvolver estruturas de gerenciamento de risco (ver anexo com os
estgios de um processo de gerenciamento de riscos).

internos integrados ao ambiente, e de gerenciamento de riscos, com vistas a assistir
administrao da entidade no cumprimento de seus objetivos.

Conforme essas publicaes, o risco pode surgir de fontes internas ou externas e
inclui a exposio a fatos como ganhos ou perdas econmicas ou financeiras, danos
materiais, insucessos de um projeto em alcanar seus objetivos, descontentamento de
cliente, m reputao, ameaas segurana das instalaes ou falta de segurana,
malversao de recursos, inoperncia de equipamentos e fraudes.
H riscos que influenciam de forma significativa outros riscos (como a
inadequada capacitao ou baixa moral de pessoal, que influencia no risco de se
perder clientes importantes). Estas ligaes entre riscos so importantes, pois um
risco pode no parecer relevante de forma isolada, mas pode ser relevante quando
sua relao de causa e efeito considerada.
Riscos surgem das incertezas e podem se apresentar como problemas ou
desafios que necessitam ser encarados, por exemplo, os obstculos que nos impedem
de cumprir as tarefas dirias, desenvolver e implementar projetos ou atingir os
objetivos e as metas da organizao ou, ento, como oportunidades a serem
aproveitadas.
Gerenciamento de risco um processo lgico e sistemtico para as
organizaes identificarem e avaliarem riscos e oportunidades, visando a uma melhor
tomada de decises e a avaliao de desempenhos. Tem uma viso para o futuro, isto
, no apenas evita ou minimiza perdas, mas lida positivamente com oportunidades.
uma ferramenta poderosa para os gerentes do setor pblico.
No existe um ambiente completamente seguro, mas muitos riscos podem ser
evitados, reduzidos ou eliminados por um bom gerenciamento de riscos, que se baseia
em uma bem-planejada, lgica, abrangente e documentada estratgia. Esta estratgia
fornece orientao geral de planos, procedimentos e polticas, que podem ser
utilizadas como parte do trabalho cotidiano da organizao para gerenciar risco. A
complexidade e extenso da estratgia devem ser comensurveis com:
a) o nvel de riscos (i.e. a probabilidade e a conseqncia de cada risco) ao qual
a organizao est exposta;
b) a freqncia e magnitude de riscos.
Para a IFAC (2001), o Gerenciamento de risco definido como um processo
para:
a) O entendimento dos objetivos organizacionais;
b) A identificao dos riscos (por exemplo, perda de pessoal ou recursos
fundamentais) associados ao alcance desses objetivos, em uma base contnua, de
forma a poder reagir (ou iniciar) mudanas de uma maneira apropriada e oportuna;
c) Estimar os riscos, em termos da probabilidade de algo acontecer e o seu
potencial impacto, caso esse algo acontea;
d) Estabelecer polticas apropriadas e procedimentos para gerenci-los, na
proporo dos riscos ou oportunidades envolvidas; e
e) Monitorar e avaliar os riscos e os programas ou procedimentos utilizados
para tratar os riscos. Revisar riscos passados e buscar se antecipar a riscos futuros e
monitorar mudanas nos ambientes interno e externo para obter informao que possa
sinalizar uma necessidade de se re-avaliar os objetivos da entidade ou do controle.
J o Padro AS/NZS 4360 (1999) define gerenciamento de risco como a
aplicao sistemtica de polticas, procedimentos e prticas de gesto, tarefa de
identificar, analisar, avaliar, tratar e monitorar o risco". (Standards Australia, 1999, p.
4).
Classifica tambm os riscos, de acordo com as metas, objetivos ou resultados da
organizao, em:
a) Estratgicos (para a direo da organizao e a realizao de seus planos)
b) Comerciais (para as relaes comerciais, como falhas em contratos)
c) Operacionais (para a atividade-fim da organizao, como recursos humanos
inadequados, dano fsico em ativos ou ameaas segurana fsica)
d) Tcnicos (para se administrar ativos, por exemplo, falhas em equipamentos)
e) Financeiro e de sistemas (para controles financeiros e sistemas, por
exemplo, fraudes)
f) De conformidade (para cumprir com as obrigaes legais).
Um estudo realizado em conjunto pela KPMG e pelo Governo Federal
Canadense, no ano de 1999, identificou as melhores prticas em Gerenciamento de
Riscos desenvolvidas nos setores pblico e privado e como elas poderiam ser
implantadas naquele Governo. Foram feitas consultas em 228 publicaes sobre o
tema e entrevistas com 18 organizaes, sendo 6 do setor pblico, de pases
desenvolvidos, como os do Oeste Europeu, a Austrlia, a Nova Zelndia e E.U.A.
Essas organizaes relataram que foram obtidos muitos benefcios, em relao
aos objetivos organizacionais e processos de gesto, com a implementao do
Gerenciamento de Riscos. O principal benefcio foi o grande auxlio na realizao dos
objetivos organizacionais. Outros benefcios foram:
a) O melhor foco nas prioridades do negcio, ou seja, no precisaram ser
redirecionados recursos para a resoluo de problemas. Alm disso, aes tomadas
para prevenir e reduzir perdas, ao invs de explicar depois o fato, configuraram uma
efetiva estratgia de risco;
b) A mudana cultural de aceitar a discusso dos riscos e a informao sobre
potenciais danos, tolerar erros (mas no erros ocultos) e aprender com eles;
c) A melhor gesto operacional e financeira, ao garantir que os riscos sejam
adequadamente considerados no processo de tomada de deciso, resultando em uma
prestao de servios mais eficiente e efetiva. Por outro lado, ao antecipar-se aos
problemas, gerentes tm maiores oportunidades para reagir e tomar aes;
d) O fortalecimento do processo de planejamento e o auxlio na identificao de
oportunidades; e
e) No curto prazo, o aumento da accountability da gesto, e no longo prazo, o
aumento das capacidades gerenciais, de forma geral.
Segundo a International Federation of Accountants - IFAC (2001), todos os
membros de uma entidade devem identificar e monitorar os principais riscos e
oportunidades e assegurar sistemas apropriados ao seu gerenciamento de riscos
como, por exemplo, o de m reputao. Os dirigentes das entidades de setor pblico
precisam assegurar que sistemas efetivos de gerenciamento de riscos fazem parte de
sua estrutura de controle.

3. Caractersticas dos sistemas de controle interno da administrao
pblica brasileira
3.1 Controle a partir de oramentos
O acompanhamento da performance dos principais projetos feito mediante a
execuo dos oramentos sob o aspecto financeiro, sem preocupao com o alcance
das metas fsicas (PESSOA, 1998).
Leitch (2003) afirma que mecanismos de controle de gesto, que trabalham a
partir dos oramentos, so como uma coleo de termostatos. A gesto fixa objetivos,
o sistema de controle mede resultados reais e retorna a diferena entre resultados
reais e objetivos como um estmulo de ao para reduzir as diferenas.

No trabalham bem na prtica simplesmente porque imprevistos afetam os
resultados de uma organizao antes da ao ser tomada, quando j muito tarde,
enquanto oportunidades so freqentemente ignoradas completamente porque elas
no do origem a variaes.
Tais controles no possuem uma postura pr-ativa de se adiantar aos fatos, no
deixar que os mesmos interfiram negativamente no alcance dos objetivos
organizacionais, bem como deixar que as oportunidades, que por ventura surjam,
interfiram neles de forma positiva.

3.2 Controles a posteriori com cultura de correio e no de
acompanhamento
Os controles internos tm focado predominantemente os aspectos legais e
formais (SILVA, 2004), deixando de lado a anlise de aspectos como eficincia e
eficcia nos dispndios pblicos (PISCITELLI apud RIBEIRO, 1997). H a
predominncia de aes de controle a posteriori (ex-post), com objetivos
eminentemente repressivos e punitivos, sem uma cultura de acompanhamento (ex-
ante) (PESSOA, 1998).
Controles a posteriori, baseados na punio, so ineficazes. (ABRAMO, 2004).
Ao subordinar a funo de controle ao trabalho de correio, a contribuio do rgo
de controle interno para o aprimoramento da administrao pblica pode estar sendo
debilitada em decorrncia da subordinao da atividade consultiva, essencial para o
aprimoramento das prticas gerenciais, s atividades puramente coercitivas no to
abrangentes e menos tempestivas em razo da busca da segurana jurdica (ROCHA,
2002).
McNamee e Selim (1999) apontam como uma das limitaes desses sistemas de
controles internos a falta de sincronia, ou seja, a predisposio para o presente e
passado, em um tempo em que a maioria das organizaes est orientada para o
futuro e preocupada em enfrentar as constantes mudanas e com sucesso, leva a uma
falta de sincronia e obsolescncia, pois foram projetados em algum tempo no
passado, para controlar atividades que podem no ser mais relevantes.
O controle interno no pode ocorrer depois do fato; por exemplo, uma despesa j
realizada ou uma ineficincia j ocorrida dificilmente podero ser desfeitas. O controle,
para ser eficaz, deve ser exercido antes do momento de ao. Isto significa que os
objetivos, planos, polticas e padres preestabelecidos devem ser comunicados e
integralmente compreendidos com antecedncia para que o administrador responsvel
por certas aes possa exercer o controle prvio (ex-ante). Dispondo de tais
informaes, o executivo ou supervisor poder exercer controle no momento de ao
(ponto de deciso) (WELSCH, 1983).
H necessidade da aproximao do controle o mximo possvel da ao
controlada no tempo e no espao (PESSOA, 1998). Logo, os rgos de controle
devem identificar as situaes propiciadoras de ineficincia, ajudar a definir as
medidas compensatrias e as alteraes de processo necessrias para reduzi-las e,
com isso, aumentar a eficincia. (ABRAMO, 2004)
Ineficincias como, por exemplo, as fraudes, ocorrem porque h presena
objetiva de circunstncias propiciadoras, ou seja, os agentes pblicos abusam do
poder em seu prprio benefcio, no por fragilidade moral, mas porque tem a
oportunidade de pratic-lo. (ABRAMO, 2004)
Alm disso, segundo a IFAC (2001), controles no podem ser vistos como
estticos. Como o ambiente, a prpria entidade, seus objetivos e atividades mudam,
os sistemas de controle tambm devem mudar.

4. A nova economia
O cenrio econmico mundial vem se caracterizando pela forte dependncia da
TIC; pelo maior afastamento do Estado com relao virtude do comportamento tico;
e pela maior presena de riscos e incertezas no ambiente das organizaes.

4.1 As oportunidades e as ameaas proporcionadas pela TIC
Cocurullo (2003) afirma que na nova economia a velocidade da informao
determinante, pois gerada em tempo real. O aumento considervel da quantidade de
computadores pessoais e da capacidade de processamento computacional possibilitou
a interconexo destes computadores atravs de redes. A configurao dos mercados
aps o surgimento das comunicaes em tempo real, via Internet, significou um
grande avano em relao ltima dcada. Com a quebra dos limites geogrficos e
de tempo, os negcios vm sofrendo redues significativas de custos e obtendo
acesso a mercados muito mais amplos. (OECD, 2000)
Novos meios de comunicao, influenciados pelas modernas tecnologias, esto
todos convergindo para a Internet e interligando pessoas de todo o mundo.
Conseqentemente, h uma disseminao mais ampla e mais rpida de novos
conhecimentos, informaes e uma maior facilidade para se efetuar transaes,
levando a uma melhor tomada de decises. (ALBERTIN, 2001).
A utilizao de sistemas informatizados na administrao pblica grande. Seja
por exigncia da legislao, seja por investimentos em infra-estrutura, tecnologia e
polticas voltadas para a maior transparncia de seus atos e a otimizao de seus
processos, est em desenvolvimento a implantao de um novo estilo de gesto, o e-
government ou governo eletrnico
6
. O Brasil um dos pases que detm alta
capacitao de e-government e seu governo vem se consolidando como exemplo
indutor do uso da TIC na melhoria da administrao (CHAHIN e al., 2004; FERRER e
al., 2004)
Fountain (2001) faz uma anlise de que o fluxo da informao, da coordenao e
do trabalho das burocracias foram afetados pela TIC. Fatores como distncia, o tempo
e a memria tiveram seus conceitos alterados no que diz respeito questo da
informao.
A TIC reduziu a distncia, ao possibilitar conexes naturais de dependncia e
cooperao entre as pessoas e a digitalizao e a transmisso da informao por
meio de redes de microcomputadores. Alm disso, permitiu a automatizao das
tarefas de controle, que tornaram as relaes mais impessoais e diminuram o aparato
burocrtico.
O tempo exigido para resolver as questes administrativas tambm diminuiu,
porque o fluxo de informaes, sendo constante e seguindo tambm uma direo
horizontal, padronizou o processo decisrio e limitou a discricionariedade burocrtica.
Quanto memria, o registro das transaes em bancos de dados
compartilhados permitiu que as atividades fossem continuamente consultadas,
atualizadas e controladas e o controle sobre a burocracia efetuado de forma
preventiva, por meio de indicadores. Ademais, o compartilhamento padroniza as
referncias utilizadas para a tomada de decises, reduz a discricionariedade e as
consultas ao escalo superior.
Sanchez (2003) no seu estudo de caso sobre as transformaes produzidas pela
TIC no sistema de controle interno paulista, entre 1995 e 2002, mostra como ela
ajudou a minimizar a assimetria de informao entre burocracia e governo e entre
Estado e sociedade, que muito contribua para a fragilidade do referido sistema de
controle.
A TIC permite que os controles sejam cada vez mais eficientes a um custo
menor; ajuda a reduzir a assimetria informacional entre os atores econmicos
(SANCHEZ, 2003); e ainda permite a coleta de informaes com o fim de gerenciar
riscos e incertezas.
Sanchez (2003) alerta, porm que, embora o governo tenha criado eficazes
ferramentas informacionais para, entre outros objetivos, controlar a burocracia, mesmo
considerando que parte da discricionariedade da alta burocracia fora diminuda, no se
conseguiu resolver completamente a questo da transparncia.
Os setores mais poderosos da hierarquia burocrtica (a cpula poltica,
legisladores e a alta burocracia), por controlarem o acesso aos sistemas de
informaes do portal, acabaram mais poderosos e com mais liberdade de ao do

6
a informatizao dos diversos setores governamentais, a fim de facilitar suas funes, ou
ainda, a utilizao da TIC em prol da sociedade e da melhoria contnua das aes do Estado,
com enfoque na eficincia. Uma outra definio o considera um novo modelo de gesto
pblica, baseado na TIC como fator estratgico para a melhoria dos processos administrativos
e a prestao de servios ao cidado (FERRER et al., 2004; CHAHIN et al., 2004).
que antes. Os grandes projetos, que normalmente envolvem uma maior movimentao
de recursos pblicos, ficam sob a responsabilidade dos maiores nveis administrativos
e, conseqentemente, merc do comportamento tico de seus componentes.

4.2 A ameaa da desvalorizao da conduta tica no setor pblico
Segundo Cocurullo (2003), atualmente, a ncora no processo de governana das
entidades est relacionada conduta tica nas organizaes.
Os inmeros casos de fraude e fraude descobertos, desde a dcada de 90, na
administrao pblica (INTOSAI, 2004), do suporte emprico s argumentaes de
que a ltima reforma administrativa, a gerencialista, acabou afastando ainda mais a
burocracia estatal do comportamento tico no utilitarista e de comprometimento com
objetivos coletivos, necessrios sua eficincia (WEBER, 1997) no exerccio da
funo que motivou a sua criao
7
: defender a coisa pblica e proteger o Estado da
fraude, do empreguismo e do nepotismo caractersticos do patrimonialismo
(GUERREIRO RAMOS, 1984).
Borges (2000, p.1) defende que a reforma administrativa gerencialista que
estamos vivendo, acabou, de forma contraditria, agravando a crise de carter do
Estado, que j vinha sofrendo a influncia da mentalidade individualista e egocntrica
de mercado, caracterstica do sistema capitalista
8
.
Essa reforma se baseou nas teorias econmicas das organizaes, que
pressupem ser inevitvel, como acontece com um agente no mercado capitalista, o
comportamento auto-interessado do agente pblico e negligencia a questo da tica
burocrtica de Weber. Com isso, incentivou a desconfiana e o comportamento
maximizador de utilidades nos agentes pblicos, que deveria evitar (BORGES, 2000).
A desvalorizao da conduta tica, em algum grau, aumenta os riscos,
especificamente o de fraudes e escndalos financeiros, refletindo um contexto de
maiores riscos e incertezas.

4.3 A ameaa de um contexto de maiores riscos e incertezas
O cenrio turbulento atual de riscos e incertezas limita a racionalidade dos
dirigentes. Segundo Motta (2003, p. 95):
atualmente, dirigentes enfrentam um mundo mais complexo,
ambguo e de mudanas extremamente velozes, que
desatualizam rapidamente conhecimentos, tecnologias e
anlises antecipatrias. As dimenses racionais da gerncia
tornam-se tanto mais necessrias para enfrentar riscos e
incertezas quanto mais vulnerveis s mudanas imprevistas e
incontrolveis.

Em um ambiente de ambigidade, complexidade e incerteza, as transaes se
tornam mais difceis de serem gerenciadas. Gestores no tm como prever e
relacionar todas as contingncias possveis relativas s transaes e,
conseqentemente, no conseguem fixar previamente os ajustes correspondentes. A
necessidade de acompanhar e responder a mudanas coloca uma forte presso sobre

7
No Brasil,

a implantao da Administrao Pblica Burocrtica deu-se pela criao do DASP,
representando a 1 reforma administrativa do pas e a sedimentao dos princpios
centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Lima Jnior (1998). Marca a transio
para a dominao racional-legal de que nos fala Weber (...) Por meio dela instala-se uma
administrao profissional e criado um conjunto de instituies que constituem a
administrao pblica (PEREIRA, 1998, p.22).

8
Para Rosanvallon (apud BORGES, 2000) o Estado-providncia no mais capaz de oferecer
um paradigma vivel de solidariedade em face dos efeitos desagregadores do mercado.
as relaes principal-agente
9
. Tal situao impacta as estruturas de governana.
(FARINA, 1999)
Os dirigentes e gestores das organizaes pblicas brasileiras so
constantemente surpreendidos por cortes em seus oramentos e por esquemas de
fraude, que acabam prejudicando o desenvolvimento de seus projetos e o
cumprimento das metas correspondentes.

5. O estado da arte
Estes agentes devem dispor de instrumentos que facilitem o entendimento da
realidade e antecipem possveis acontecimentos futuros. Saviotti (2000) destaca que o
entendimento da realidade passa pela anlise de aspectos como a incerteza, as
mudanas qualitativas, a irreversibilidade do fato econmico e o path dependence
10
.
Dessa forma, agressivas estratgias
11
devem ser estabelecidas no sentido de se
posicionar preventivamente ante as turbulncias ambientais.
Para Motta (2001, p.15-16):

hoje, gerenciar uma empresa ou servio pblico, gerenciar a
mudana: enfrentar alteraes rpidas e complexas; confrontar-se
com ambigidades; compreender a necessidade de novos produtos
e servios; garantir um sentido de direo em meio ao caos e
vulnerabilidade; e manter a calma diante da perda de significado
daquilo que se ajudou a construir. Assim, em um presente intranqilo
e em um futuro incerto, poucos dirigentes e gestores se sentiro
confortveis com o status quo. A maioria perseguir a inovao
como alternativa de sobrevivncia.

Diamond (2002, p. 6) observa que, internacionalmente, os rgos de controle
interno tm pautado a sua atuao nos seguintes objetivos:

a) atividade de controle e de consultoria desenvolvida, de forma
objetiva e independente, pelas prprias organizaes, orientada para
a adio de valor por meio do aprimoramento do processo
administrativo;
b) auxlio prestado a uma organizao para que melhor atenda aos
seus objetivos, envolvendo uma abordagem sistemtica e
disciplinada voltada para a avaliao e o aprimoramento da

9
A burocracia estatal se insere em uma relao principal-agente: o eleitor como principal e o
poltico como seu agente (agente I). Por sua vez, o agente do poltico o burocrata-chefe
(agente II) responsvel pelo servio estatal desejado, realizado pelos burocratas que lhe so
subordinados (BLANKART, 2001). Os principais so incapazes de administrarem diretamente
todos os rgos do aparelho de estado, seja pelo distanciamento, pela indisponibilidade de
tempo ou pela necessidade de conhecimento especializado em determinados setores.
Pressupe-se, baseando-se na Teoria de agncia (JENSEN e MECKLING, 1976), que os
agentes pblicos, como os privados, no so agentes perfeitos, imunes aos seus prprios
interesses privados e aos lobbies de agentes privados. So oportunistas e escolhem
estrategicamente de acordo com seus interesses e no o interesse pblico coletivo
(GEDAJLOVIC; SHAPIRO, 1998).

10
Path-dependence (dependncia de caminhos) existe quando o presente resultado de um
processo depende de seu passado histrico, ou seja, de uma seqncia inteira de decises
tomadas por agentes e suas respectivas conseqncias, e no apenas das condies
contemporneas. (Para uma excelente abordagem geral sobre path-dependence, ver
PIERSON (2000)).

11
A globalizao da economia e a dinmica tecnolgica exigem a modernizao do aparelho
do Estado, a descentralizao de funes e o fortalecimento da capacidade de seu papel
estratgico na promoo do desenvolvimento econmico e social.(RIBEIRO, 1997, p. 4).
efetividade dos sistemas de gerenciamento de riscos, de controle e
de governana corporativa.

Em 1985, foi criada, nos Estados Unidos, em uma iniciativa independente, a
National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comisso Nacional sobre
Fraudes em Relatrios Financeiros), composta por representantes das principais
associaes de classe de profissionais ligados rea financeira
12
, para estudar as
causas da ocorrncia de fraudes em relatrios financeiros/contbeis. Seu primeiro
objeto de estudo foram os controles internos. (COSO, 2005)
Posteriormente a Comisso transformou-se no Comit das Organizaes
Patrocinadoras de Treadway ou The Comitee of Sponsoring Organizations (COSO).
Em 1992, nos E.U.A., foi publicado por este Comit o "framework do COSO, que se
tornou referncia mundial (COSO, 2005).
Este framework mudou o conceito tradicional de "controles internos" e chamou a
ateno de que estes tinham que fornecer proteo contra riscos e que esses riscos
mudariam com o passar do tempo, assim organizaes tinham que monitorar os seus
riscos e adequar os seus controles internos a uma nova realidade.
As administraes pblicas de pases do chamado primeiro mundo, detentores
dos nveis mais baixos de fraude e mais altos de pesquisa em gesto pblica
(BORGES, 2000), seguiram essa tendncia, desenvolvendo e utilizando seus prprios
padres de frameworks de controles internos.
Modelos de controles internos, juntamente com o COSO nos E.U.A, que utilizam
o gerenciamento de riscos, como Cadbury no Reino Unido, Coco no Canad, o
Standard AZ/NZS 4360-1999 na Austrlia/Nova Zelndia e o King Report na frica do
Sul tm sido um enorme marco no progresso da auditoria interna e governana nesses
pases. (MCNAMEE e SELIM, 1999)
A INTOSAI
13
vem, nos anos recentes, defendendo padres de estruturas e
processos de controle interno, calcados no gerenciamento de riscos e em modelos de
governana corporativa. Uma evidncia disso a atualizao, em 2004, de suas
Diretrizes para Padres de Controles internos, adotando o framework do COSO.
(INTOSAI, 2004)
Diamond (2002) destaca que essa entidade estabeleceu um paradigma mais pr-
ativo para os controles internos e o papel das auditorias internas governamentais. A
auditoria interna, nesse paradigma, passou a exercer um papel mais voltado para a
avaliao mais abrangente dos controles internos, com mais nfase em controles
gerenciais e gerenciamento de riscos, deixando de lado a funo de mero avaliador da
conformidade legal das despesas pblicas.

6. Concluso
Os sistemas de controle interno na administrao pblica brasileira no buscam
a mxima aproximao com relao ao controlada no tempo e no espao. Os
rgos de controle no identificam as situaes propiciadoras de ineficincia e no
ajudam a definir as medidas compensatrias e as alteraes de processo necessrias
para reduzi-las, mas continuam focados nos aspectos formais e legais e atuam a
posteriori em atividades de correio.
Logo, no esto preparados para enfrentar o contexto atual de maiores riscos e
incertezas e influncias de eventos externos, pois no possuem uma postura pr-ativa

12
Entre eles, o Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados ou American Institute
of Certified Public Accounts (AICPA) e o Instituto dos Auditores Internos ou The Insititute of
Internal Auditors (IIA).

13
Instituio Internacional que congrega entidades pblicas fiscalizadoras superiores de todo o
mundo. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) o representante brasileiro.
de se adiantar aos fatos, de no deixar que nada interfira no alcance dos objetivos
organizacionais e de aproveitar oportunidades que por ventura surjam.
Isto reala a importncia e a necessidade de se seguir a tendncia internacional
da implementao de uma apropriada estrutura de gerenciamento de riscos, caso
contrrio, menos provvel que a organizao alcance seus objetivos de uma forma
eficiente e efetiva.
Um eficiente e eficaz controle baseado no gerenciamento de riscos depende da
relevncia e oportunidade dos dados a serem captados no ambiente, sob pena do seu
custo ser superior perda decorrente da consumao do risco controlado. Embora os
benefcios proporcionados pela TIC dependam do comportamento tico da alta
administrao, h necessidade de seu suporte para se captar informaes no
ambiente e disponibiliz-las quase em tempo real. Porm, o momento atual da
administrao pblica brasileira propcio implementao da TIC como suporte s
tcnicas de gesto de riscos e aos sistemas de controle interno.


Anexo: estgios de um gerenciamento de risco



























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Tratar Risco
Identificar opes de tratamento
Avaliar opes de tratamento
Selecionar opes de tratamento
Preparar opes de tratamento
Implementar planos
Identificao do Risco
O que pode acontecer
Como pode isto acontecer
Estabelecimento do Contexto
Contexto estratgico
Contexto organizacional
Contexto de gesto de risco
Desenvolver critrios
Decidir a estrutura
Anlise de Risco
Determinar controles existentes
Determinar
probabilidade

Determinar
conseqncia

Estimar nvel de risco
Processo de Risco
Comparar com os critrios
Fixar prioridade dos riscos
Aceitar
Risco
Avaliao
do Risco
Sim
No
Fonte: adaptado do AS/NZS 4360/1999

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