Bolsa Familia

Marco Aurelio Weissheimer
AVANfOS. LIMITES
E POSSIBILIDADES DO
PROGRAMA QUE ESTA TRANSFORMANDO A
VIDA DE MILHOES DE FAMILIAS NO BRASIL
BOLSA FAMLIA:
AVANOS, LIMITES E POSSIBILIDADES DO
PROGRAMA QUE EST TRANSFORMANDO A
VIDA DE MILHES DE FAMLIAS NO BRASIL
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
W515b Weissheimer, Marco Aurlio.
Bolsa famlia : avanos, limites e possibilidades do pro-
grama que est transformando a vida de milhes de famlias no
Brasil / Marco Aurlio Weissheimer. So Paulo : Editora Fun-
dao Perseu Abramo, 2006.
160 p.
ISBN 85-7643-029-0
Poltica social programas de assistncia - Brasil. 2. Pro-
grama Bolsa Famlia. 3. Desigualdade social e econmica Brasil.
4. Pobreza. 5. Desenvolvimento econmico e social - Brasil. 6.
Trabalho infantil. 7. Educao infantil. 8. Reforma agrria. 9. Mo-
vimentos sociais. I. Ttulo.
CDU 329.63(81)
364.442(81)
316.42(81)
CDD 361.981
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)
EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO
BOLSA FAMLIA:
AVANOS, LIMITES E POSSIBILIDADES DO
PROGRAMA QUE EST TRANSFORMANDO A
VIDA DE MILHES DE FAMLIAS NO BRASIL
MARCO AURLIO WEISSHEIMER
Fundao Perseu Abramo
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do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.
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1
a
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Copyright 2006 by Marco Aurlio Weissheimer
ISBN 85-7643-029-0
APRESENTAO EM BUSCA DE UMA AGENDA SOCIAL.... 9
I VIOLNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL .. 13
ESTADO E TRAUMA ........................................................... 16
Bolsa Famlia e os
desafios da poltica externa ........................................ 18
II A CRIAO DO BOLSA FAMLIA .......................... 25
ANTECEDENTES HISTRICOS .............................................. 26
A UNIFICAO DE UM SISTEMA ESPALHADO .................... 32
O DESAFIO DE AMPLIAR A
PROTEO SOCIAL E CORRIGIR DISTORES ......................... 34
O pouco que vale muito ............................................... 38
EM BUSCA DE PORTAS DE SADA ........................................ 39
A Escala da Insegurana Alimentar ............................ 43
O FINANCIAMENTO DO ESTADO EM QUESTO ...................... 44
A ABERTURA DE NOVAS JANELAS ....................................... 47
III UM DEBATE ESQUIZOFRNICO NA MDIA ............ 53
AUMENTO DA FREQNCIA ESCOLAR ................................. 57
OS ELOGIOS DA REVISTA VEJA ........................................... 59
Um programa dentro da lei e
no eleitoreiro Patrus Ananias ................................ 62
IV O DESAFIO DA SEGURANA ALIMENTAR
E O DRAMA DA FOME NO BRASIL ........................ 65
SUMRIO
BOLSA FAMLIA
6
O desafio da fome Josu de Castro ................................ 67
OS NMEROS DA BARBRIE . ................................................... 67
Problema da fome no falta
de alimentos Jos Graziano da Silva,
Walter Belik e Maya Takagi ........................................ 72
DESPERDCIO DE BILHES ...................................................... 73
O DEBATE SOBRE O MODELO DE DESENVOLVIMENTO.................. 75
APERFEIOAMENTO INSTITUCIONAL ........................................ 78
V O IMPACTO SOCIAL E ECONMICO:
AVANOS E LIMITES ........................................................... 81
SOBRE A REDUO DA DESIGUALDADE NO BRASIL ............. 84
QUADRO EVOLUO RECENTE DA DESIGUALDADE
DE RENDA FAMILIAR PER CAPITA NO BRASIL ...................... 84
UMA AVALIAO DO PROGRAMA
POR SEUS BENEFICIRIOS................................................. 90
O BOLSA FAMLIA EST CHEGANDO
A QUEM DE FATO PRECISA DELE ....................................... 91
QUADRO PERFIL DOS ENTREVISTADOS ............................. 92
QUADRO SITUAO OCUPACIONAL
DOS ENTREVISTADOS ....................................................... 93
GASTOS COM ALIMENTAO, A
PRINCIPAL PRIORIDADE ................................................... 94
QUADRO GASTO DO DINHEIRO DO
PROGRAMA BOLSA FAMLIA ........................................... 95
QUADRO AVALIAO DA ALIMENTAO
APS O BOLSA FAMLIA ................................................. 97
MELHORA NA AUTO-ESTIMA E NO CRDITO......................... 97
BOLSA FAMLIA
7
QUADRO TRATAMENTO DA FAMLIA NO
LOCAL ONDE MORA APS O BOLSA FAMLIA..................... 98
QUADRO CRDITO COM OS COMERCIANTES DO
BAIRRO APS O PROGRAMA BOLSA FAMLIA ..................... 99
AVALIAO GERAL DO BOLSA FAMLIA ............................. 99
QUADRO AVALIAO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA............................................................. 99
QUADRO RESPONSVEL PELO
PROGRAMA BOLSA FAMLIA ........................................... 100
REDUO DO TRABALHO INFANTIL................................... 102
CONTROLE DA FREQNCIA ESCOLAR ............................... 102
AUMENTO DE RENDA LEVA 6 MILHES CLASSE C ............ 104
CRESCIMENTO DA CLASSE MDIA ..................................... 107
Razes da desigualdade no Brasil
Marcio Pochmann ................................................... 108
GASTO OU INVESTIMENTO? .............................................. 110
O IMPACTO NA ECONOMIA .............................................. 113
UMA CRTICA A CONSIDERAR: MIGALHAS E CAVIAR ............ 116
O MENOR NDICE DE DESIGUALDADE
DO LTIMOS 30 ANOS ..................................................... 121
ANEXO 1 SUMRIO DA LEGISLAO SOBRE
O BOLSA FAMLIA ............................................... 125
ANEXO 2 UMA AGENDA RECUPERADA
POSSIBILIDADES PARA O FUTURO:
O EXEMPLO DA REFORMA AGRRIA. .................... 131
NOTAS ..................................................................... 155
BOLSA FAMLIA
8
Marco Aurlio Weissheimer, 42 anos, jornalista
da Agncia Carta Maior, desde sua criao em 2001.
Bacharel e mestre em Filosofia pela Universidade Fe-
deral do Rio Grande do Sul (UFRGS). Trabalhou como
tradutor e editor na introduo das edies em portu-
gus do jornal Le Monde Diplomatique. um dos au-
tores do livro 100 propositions du Forum Social
Mondial (ditions Charles Lopold Mayer Alliance
des diteurs Indpendants, Paris, 2006), tambm lana-
do no Brasil (100 propostas do Frum Social Mun-
dial, Vozes, Petrpolis, 2006) e na Venezuela (Cien
proposiciones del Foro Social Mundial, Editorial
Laboratrio Educativo, Caracas, 2006). Trabalhando na
Carta Maior, acompanha o Frum Social Mundial desde
sua primeira edio, em 2001, dedicando-se tambm
cobertura de outros fruns sociais regionais e temticos
pelo mundo.
SOBRE O AUTOR
APRESENTAO
9
APRESENTAO
EM BUSCA DE UMA
AGENDA SOCIAL
possvel pensar em polticas sociais que no se-
jam meramente programas emergenciais de assistn-
cia em um cenrio econmico em que no se obte-
nha um nvel sustentvel de desenvolvimento? E qual
pode ser o papel de uma poltica social agressiva
como mecanismo indutor de desenvolvimento?
No Brasil, os 10% mais ricos da populao so donos
de 46% do total da renda nacional, enquanto os 50% mais
pobres ou seja, 87 milhes de pessoas ficam com
apenas 13,3% do total da renda nacional. Somos 14,6 mi-
lhes de analfabetos, e pelo menos 30 milhes de analfa-
betos funcionais. Da populao de 7 a 14 anos que fre-
qenta a escola, menos de 70% concluem o ensino fun-
damental. Na faixa entre 18 e 25 anos, apenas 22% ter-
minaram o ensino mdio. Os negros so 47,3% da popu-
lao brasileira, mas correspondem a 66% do total de
pobres. O rendimento das mulheres corresponde a 60%
do rendimento dos homens nos mesmos postos de traba-
BOLSA FAMLIA
10
lho. No Brasil, segundo dados do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), enquanto o Distrito Fede-
ral apresentou um Produto Interno Bruto (PIB) per capita
de R$ 16.920,00 em 2003, o estado do Maranho ficou
com apenas R$ 2.354,00 anuais por pessoa. Esses nme-
ros so mais do que suficientes para indicar o gigantesco
desafio que o pas enfrenta para implementar um projeto
de desenvolvimento social e econmico.
A tendncia histrica de concentrao de renda e de
propriedade no Brasil um dos principais obstculos a
serem enfrentados. Pases com renda per capita simi-
lar brasileira tm 10% de pobres em sua populao,
enquanto ns estamos na casa dos 30%. Segundo dados
oficiais, cerca de 55 milhes de brasileiros vivem em
situao de pobreza. Destes, cerca de 22 milhes em
indigncia. No debate sobre os desafios para a supera-
o deste quadro, a relao entre poltica econmica e
polticas sociais ocupa um lugar central. H uma rela-
o de subordinao entre elas? possvel pensar em
polticas sociais que no sejam meramente programas
emergenciais de assistncia em um cenrio econmico
em que no se obtenha um nvel sustentvel de desen-
volvimento? E qual pode ser o papel de uma poltica so-
cial agressiva como mecanismo indutor de desenvolvi-
mento? H vrias maneiras de abordar tais questes.
Esse livro se prope a investigar uma delas, aquela que
foi concretizada por meio da implementao do Progra-
ma Bolsa Famlia, e a verificar seus possveis impactos
na diminuio da desigualdade de renda no pas. Preten-
APRESENTAO
11
de, alm disso, apontar alguns elementos fundamentais
para o debate sobre qual o modelo de desenvolvimento
necessrio para superar o quadro de desigualdade soci-
al e violncia urbana que afeta o pas. Pretende falar de
avanos j conquistados e de seus possveis limites. E
quer falar tambm sobre possibilidades. O texto apre-
sentado no Anexo 2, ao final deste trabalho, pretende
indicar algumas delas por meio de uma reflexo sobre o
papel estratgico da reforma agrria e de seu potencial
de articulao com outras polticas sociais.
O objetivo central deste texto no fazer nenhuma apo-
logia acrtica ao Programa Bolsa Famlia, mas sim contar
um pouco da histria de uma iniciativa que pretende mos-
trar que possvel enfrentar a chaga da fome, da pobreza
e da desigualdade social no Brasil. Se o Bolsa Famlia e o
conjunto de polticas que se articulam com ele tm um
vis demasiadamente assistencialista, como dizem alguns
de seus crticos, seus resultados j mostram o impacto
que polticas pblicas de distribuio de renda podem ter
na vida diria da populao mais pobre. Neste sentido,
um desafio histrico procurar analisar as dificuldades e os
obstculos que se apresentam a essa luta. Estamos lidan-
do aqui com um desafio histrico e com uma dvida igual-
mente histrica. O Brasil teve o maior ndice de cresci-
mento mundial no sculo XX. No entanto, isso no se tra-
duziu em reduo das desigualdades sociais. Pelo contr-
rio, elas aumentaram, transformando as grandes e as m-
dias cidades brasileiras em reas de grande instabilidade
social. O xito do Bolsa Famlia, reconhecido hoje dentro
BOLSA FAMLIA
12
e fora do Brasil, um passo importante na direo de
transformar essa realidade. Talvez seja um passo ainda
insuficiente. Mas j representou uma srie de avanos,
como procuraremos mostrar, avanos que requerem mui-
tos outros ainda para que milhes de brasileiros tenham
uma vida minimamente digna. Considerando o quadro de
desigualdade social brasileiro, este desafio gigantesco.
O que os nmeros mais recentes sobre a situao soci-
al no Brasil parecem indicar que a reduo da desigual-
dade, verificada nos ltimos anos, resultado de um con-
junto de polticas pblicas e decises na rea econmica.
Destacam-se a programas como o Bolsa Famlia e polti-
cas como a do aumento do salrio mnimo e o impacto
que esse aumento teve no pagamento de benefcios da
Previdncia Social. Como se ver, o Bolsa Famlia no
o programa mais importante em termos de volume de re-
cursos investidos, mas talvez seja o de maior impacto na
vida cotidiana de milhes de pessoas que tinham muita
dificuldade para colocar comida na mesa. Pessoas que
estavam fora do alcance das polticas sociais e que vi-
viam em situao de grande pobreza passaram a ser be-
neficiadas por uma rede de proteo social indita em suas
vidas e indita no Brasil. E para quem no tinha pratica-
mente nada, ter algum avano de renda, mesmo que pe-
queno, j causa um grane impacto na vida. Os recentes
levantamentos sobre as condies de vida da populao
brasileira mostram isso claramente. Pela primeira vez em
muitos anos houve melhoria na distribuio de renda. Para
milhes de pessoas, esse no um detalhe menor.
JOS PRATA ARAJO
13
I VIOLNCIA E DESIGUALDADE
SOCIAL NO BRASIL
Em dois anos, meio milho de brasileiros devero
estar atrs das grades. Mantendo-se a tendncia
atual, seria preciso construir um novo presdio a
cada 15 dias. Ao mesmo tempo, o Brasil possui a
segunda maior frota de helicpteros particulares do
mundo. Onde isso vai dar?
A exploso de violncia que se abateu sobre So Paulo,
especialmente a partir de maio de 2006, e que, com in-
tensidades variadas, faz parte do cotidiano de centenas
de cidades brasileiras, por si s suficiente para mos-
trar que estamos todos sentados sobre uma bomba-re-
lgio. No o caso de falar de uma bomba-relgio pres-
tes a explodir, pois ela vem explodindo e se retroali-
mentando sucessivamente. Tampouco parece ser o caso
de resumir o problema ausncia de polticas pblicas
na rea da segurana ou falta de recursos. H algo
mais profundo que parece ter se rompido, deixando a
sociedade brasileira flutuando sobre um caldo de cultu-
ra de desagregao e de anomia. O crescimento da
desigualdade social nas ltimas dcadas e a escandalo-
BOLSA FAMLIA
14
sa concentrao de renda no pas compem um cenrio
de profunda violncia institucional e no-institucional. O
convvio da opulncia e do luxo, de um lado, e da mis-
ria, de outro, j fez acender o sinal vermelho h um bom
tempo. Mas permanecemos, em boa medida, cegos, sur-
dos e mudos.
verdade que no basta afirmar a existncia da de-
sigualdade social para equacionar o problema da vio-
lncia. H diversas faces desse problema que exigem
medidas de curto prazo, que no podem esperar pela
diminuio consistente dos nveis de desigualdade, o
que s ocorrer no longo prazo. Mas, mesmo os pro-
blemas imediatos, como a falncia do sistema peniten-
cirio brasileiro, s podem ser entendidos em toda a
sua extenso se considerarmos o que ocorre tambm
fora das prises. Segundo estimativas do Instituto Bra-
sileiro de Cincias Criminais (Ibcecrim), de So Paulo,
em dois anos, meio milho de brasileiros estaro atrs
das grades. Hoje esse nmero de aproximadamente
340 mil. De acordo com essa tendncia, e conforme
as normas das organizaes internacionais de direitos
humanos que sugerem um mximo de 500 pessoas por
presdio, seria necessrio construir um novo presdio a
cada 15 dias.
Somente as cadeias de So Paulo recebem, em m-
dia, 800 presos por ms. A falta de perspectivas dentro
e fora das prises e a fragilidade dramtica das polticas
de reintegrao fazem com que o ndice de reincidncia
e retorno s prises seja muito alto. Assim, alm do flu-
VIOLNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL
15
xo contnuo de novos encarcerados, as prprias prises
funcionam como alimentadoras do fluxo criminal. No
Rio de Janeiro, segundo estimativa do Centro de Estu-
dos de Segurana e Cidadania, pelo menos 70% da po-
pulao carcerria tm envolvimento com o trfico. No
h dados oficiais, mas o ndice de reincidncia no Rio de
Janeiro pode atingir 80%. Em resumo, temos uma com-
binao macabra de ausncia de recursos para a cons-
truo de novos presdios e para o desafogamento dos
atuais convivendo com uma fbrica que no cessa de
produzir novos detentos.
Uma carta da juza Sonli Zluhan, publicada no jornal
Zero Hora, de Porto Alegre, ilustra esse quadro:
Sou juza em Caxias do Sul, na Vara de Execu-
es Criminais. Aqui o presdio se chama INDUS-
TRIAL, no entanto os presos no tm trabalho. As
vagas oferecidas so 296 e atualmente a lotao
de 750 presos. Cada cela para quatro pessoas tem
mais de 12. O albergue, que abriga os presos do
regime aberto e semi-aberto, com servio externo,
com 95 lugares, tem mais de 200. Eles tm dormido
sentados, na laje (em Caxias faz muito frio) ou em
cima das mesas e no cho. No existem colches
para todos, apesar de j terem sido solicitados para
a Susepe (Superintendncia de Servios Peniten-
cirios do Rio Grande do Sul), mais de uma vez.
Somente aps eu haver interditado o presdio por
duas vezes que se iniciou a obra do novo pres-
BOLSA FAMLIA
16
dio, com 450 vagas. E, apesar de a obra j haver
comeado h mais de [um] ano, no tem previso
para terminar
1
.
A juza Zluhan prossegue seu relato:
Os presos no tm qualquer assistncia mdica
ou odontolgica, dependemos do servio de volun-
trios que, esporadicamente, aparecem. Temos pre-
sos com AIDS, tuberculosos, com cncer, e estes
recebem remdios graas Pastoral Carcerria, que
arrecada fundos para medicamentos
2
.
Essa a realidade comum esmagadora maioria dos
presdios brasileiros. E o que a sociedade tem a ver
com isso? Tudo, obviamente. Mais do que pode pare-
cer primeira vista. Por ocasio da onda de violncia
iniciada em maio de 2006 em So Paulo, multiplica-
ram-se sentimentos favorveis pena de morte, exe-
cuo de criminosos sem qualquer tipo de procedimento
legal e ao abandono da populao carcerria a sua pr-
pria sorte. Em um certo sentido, esses sentimentos j
viraram realidade, pois convivemos diariamente com
todas essas prticas.
ESTADO E TRAUMA
Em seu livro Guerra civil: Estado e trauma, o jorna-
lista Lus Mir escreve:
17
O Estado brasileiro optou pela guerra civil, uma
guerra dolorosa que empilha cadveres com frieza
nazista e fria primitiva. As vtimas desta guerra so
os pobres, que vivem em permanente estado de
tenso e terror. As mortes desta guerra chegam a
150 mil por ano e elas custam, para o Estado, meta-
de do que o pas gasta com sade
3
.
O problema que a quase totalidade dessas mortes
no tem qualquer repercusso na mdia. Ningum fica
sabendo nada sobre elas. O nome das vtimas, o que
faziam, o que suas famlias (aqueles que ainda tinham)
sentiram e sofreram, quais foram os projetos de vida
interrompidos; todas essas informaes cairo para sem-
pre no esquecimento; como se todas essas histrias
de vida nunca tivessem existido.
Se no for por outra razo, pode-se argumentar
com esses sentimentos e posies a favor da pena de
morte e do extermnio, do ponto de vista de sua efic-
cia. Seus defensores pregam tais prticas como solu-
o para o problema da criminalidade. Mas estariam
dispostos a assumir as conseqncias de tais posies?
Estariam dispostos a apoiar a matana generalizada de
todos os criminosos e presidirios do pas? E de todos
os futuros violadores da lei? Em que isso resultaria mes-
mo para a sociedade? A defesa dessas teses equivale a
declarar uma guerra contra milhares de pessoas, a es-
magadora maioria delas oriunda dos estratos mais po-
bres da populao. Afinal de contas, quem superlota os
BOLSA FAMLIA
18
a avaliao do embai-
xador Samuel Pinheiro
Guimares, secretrio-geral
do Itamaraty, o Programa
Bolsa Famlia est relacio-
nado tambm s priorida-
des estratgicas da atual
poltica externa brasileira.
Em seu novo livro, Desafios
brasileiros na era dos gi-
gantes (Edi tora Contra-
ponto, 2006), ele explica
essa rel ao ao defi ni r
aquelas que considera as
principais caractersticas do
Brasil e do mundo hoje. A
grande caracterstica da so-
ciedade brasileira, segundo
ele, so as disparidades so-
ciais. Disparidades de ren-
da, de gnero, de etnias e
entre regies do pas. O
Brasil hoje o pas com
maior concentrao de ren-
Bolsa Famlia e os desafios da poltica externa
N
da do mundo, com cerca de
14 mi l hes de pessoas
convivendo com a fome e
mais de 72 milhes em si-
tuao de insegurana ali-
mentar (segundo pesquisa
di vul gada no di a 17 de
maio pelo IBGE).
O grupo mais afetado por
essa situao de insegu-
rana composto por mu-
lheres negras que vivem no
Nordeste, um quadro que
resume o conjunto de desi-
gual dades presentes no
Brasil. O Programa Bolsa
Faml i a um reconheci -
mento da importncia des-
se tema, destaca o embai-
xador. Ele traa um paralelo
com a outra ponta do espec-
tro social no pas. Ao mes-
mo tempo que milhes de
brasileiros enfrentam diari-
presdios brasileiros? E quem declararia essa guerra? O
Estado brasileiro? Este Estado que tem uma dvida his-
trica para com seu povo e para com o que estabelece
a Constituio do pas?
19
amente o drama da fome, o
Brasi l possui a segunda
maior frota de avies e heli-
cpteros parti cul ares do
mundo. Ns vivemos entre
esses dois extremos. Aliada
a esta situao de vulnera-
bi l i dade soci al h ai nda
uma outra vulnerabilidade
que definidora do que o
Brasil hoje: a vulnerabi-
lidade externa, econmica e
tecnolgica. Trabalhar pela
superao dessas vulne-
rabilidades, enfatiza, um
dos principais objetivos de
nossa poltica externa.
Uma das condies cen-
trais para que isso ocorra
o desenvolvimento das po-
tencialidades brasileiras,
defende Samuel Pinheiro
Guimares. O Brasil possui
o quinto maior territrio do
mundo, a dcima populao
e est entre os dez maiores
PIBs do mundo. S trs pa-
ses tm essas caractersti-
cas: Estados Unidos, China
e Brasil, resume. Isso faz
que o potencial de longo pra-
zo da sociedade brasileira
seja extraordinrio. Por isso,
aponta, uma das grandes
tarefas do governo e do Es-
tado brasileiro trabalhar
para a construo e o desen-
volvimento deste potencial.
No uma tarefa simples,
reconhece. Entre outras coi-
sas, pelo fato de que estes
desafios devem ser enfren-
tados em um ambiente de-
mocrtico, o que no nada
fcil, considerando as dis-
paridades sociais e regio-
nais que marcam o Brasil.
(GUIMARES, Samuel
Pinheiro. Desafios
brasileiros na era dos
gigantes. Rio de Janeiro,
Contraponto, 2006).
H quem considere uma tese esquerdista a relao
entre violncia e desigualdade social, fazendo uma con-
fuso entre pobreza e desigualdade. H vrios estudos
que mostram que a conexo mais ntima que existe no
BOLSA FAMLIA
20
entre violncia e pobreza, mas sim entre violncia e
desigualdade social. O artigo Desigualdade social, vio-
lncia e jovens no Brasil, escrito pelas pesquisadoras
Enid Rocha e Luseni Maria de Aquino, do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)
4
, estabelece bem
essa conexo, apresentando alguns dados para susten-
tar que a desigualdade social um dos fatores prepon-
derantes para o comportamento violento ou criminoso.
Segundo Luseni Aquino, a desigualdade social est en-
tre as maiores causas da violncia entre jovens no Bra-
sil, especialmente na faixa entre 15 e 24 anos.
As pesquisadoras defendem que a violncia cometida
por jovens socialmente desfavorecidos no causada
apenas por necessidades materiais, mas tambm por
sentimentos de injustia e ausncia de reconhecimento
social. Esses fatores so potencializados pela convivn-
cia com pessoas e ambientes que esto no extremo opos-
to, o da incluso social e do reconhecimento. Alm da
privao material, defendem as pesquisadoras, esses
jovens enfrentam tambm o problema da excluso soci-
al por no corresponderem aos padres valorizados pela
sociedade (pessoas brancas, bem vestidas, escolarizadas,
trabalhadores com carteira assinada). Some-se a isso o
bombardeio publicitrio e miditico que estimula as pes-
soas a consumir e a desfrutar dos prazeres e comodida-
des da sociedade moderna.
H dados abundantes mostrando a situao de extre-
ma vulnerabilidade social que afeta a maioria da popu-
lao jovem entre 15 e 24 anos. Um dos mais eloqen-
21
tes o que aponta a condio de extrema pobreza que
atinge 12,2% dos 34 milhes de jovens brasileiros, mem-
bros de famlias com renda per capita de at um quarto
do valor do salrio mnimo. Entre essa populao, apro-
ximadamente 67% no concluram o ensino fundamen-
tal e 30,2% no trabalham e no estudam, segundo da-
dos do IPEA. E cerca de 71% desses jovens so negros.
Ainda segundo o estudo do IPEA, o fato de ser negro
significa maior probabilidade de ser pobre e barreiras
muito maiores para a ascenso social. As desigualda-
des nos rendimentos associadas discriminao racial
tm como um de seus efeitos perversos uma maior difi-
culdade de integrao social dos jovens negros.
Uma comparao entre o estado indiano de Kerala e
o estado de So Paulo refora a tese de que no a
pobreza, mas sim a desigualdade e o convvio da opu-
lncia com a misria que funcionam como um fator ge-
rador de maior violncia. A ndia tem taxas de homic-
dios muito menores que as brasileiras. L o nmero de
assassinatos baixo e decrescente, enquanto no Brasil
este nmero tem crescido e cinco vezes mais eleva-
do. Oficialmente, foram mortos no Brasil, na dcada de
1990, cerca de 300 mil jovens. No h nada comparvel
na ndia, mesmo com as tenses tnicas e religiosas
internas e os conflitos na regio da Caxemira. No esta-
do de Kerala, cujo PIB per capita equivale a US$ 398,00,
os indicadores sociais so comparveis aos de pases
desenvolvidos. O ndice de mortalidade infantil de apro-
ximadamente 10 mortos para cada mil nascidos vivos.
BOLSA FAMLIA
22
Em So Paulo, esse nmero quase duas vezes maior,
16,7 mortos por mil nascidos vivos, apesar de ser um
estado muito mais rico, com um PIB per capita em tor-
no de US$ 9,2 mil. Quando comparada a situao eco-
nmica dos paulistas com a da populao de Kerala, os
primeiros podem ser considerados mais desenvolvidos.
Mas, se a medida comparativa for a expectativa de vida
ao nascer, os indianos tm maior qualidade de vida, pois
vivem mais. Isto ocorre, em larga medida, devido vio-
lncia que afeta os jovens brasileiros entre 15 e 24 anos,
que faz cair a expectativa de vida. Segundo dados de
1999, em Kerala ocorreram 472 homicdios dolosos/ano,
contra 14.497 em So Paulo. A taxa de homicdios por
100 mil habitantes foi de 1,33 no estado indiano e de
33,15 em So Paulo.
Para reverter esse quadro, a tendncia histrica de
concentrao de renda e de propriedade no Brasil um
dos principais obstculos a serem enfrentados. Como
afirmamos, pases com renda per capita similar bra-
sileira tm uma situao de desigualdade menos acen-
tuada que a nossa. Ao mesmo tempo em que milhes
de brasileiros enfrentam diariamente o drama da fome,
o Brasil possui a segunda maior frota de avies e heli-
cpteros particulares do mundo. E So Paulo, que ga-
nhou indesejveis manchetes mundiais por causa da vio-
lncia, abriga a segunda maior frota de helicpteros do
mundo, perdendo apenas para Nova York.
A causa da violncia no , obviamente, esse honroso
lugar no ranking da frota de helicpteros. Esse ndice
23
, na verdade, um sintoma. Um sintoma de uma doena
que afeta a sociedade brasileira como um todo. mais
cmodo fazer de conta que isso um problema do go-
verno de planto e colocar-se na posio de vtimas a
defender a pena de morte contra os homens de m
vida que no souberam aproveitar as oportunidades
quando estas apareceram. Mas, na verdade, o como-
dismo aqui apenas aparente. O resultado destas
disparidades atravessa nossas vidas diariamente, quan-
do samos s ruas, quando vamos padaria, ao banco
ou ao supermercado. Mais do que atravessar, ele nos
afronta, nos enfrenta e nos ameaa. Diante disso, a
maioria tende a reagir exigindo que o Estado elimine
quem a ameaa. Mas talvez a questo no seja quem
ameaa, mas sim o que ameaa. Os nmeros sobre a
realidade do sistema carcerrio brasileiro so suficien-
tes para mostrar que no h nenhuma soluo mgica
no horizonte.
Os presos continuam sendo fabricados diariamente
em um escala que o Estado no tem capacidade finan-
ceira para dar conta. O que fazer, ento? A soluo
passar fogo na bandidagem, bradam muitos brasileiros.
mesmo? E de que bandidos estamos falando? Aque-
les que moram na periferia, que acabam engrossando
as fileiras do trfico? E os que, por uma sorte na vida,
andam de helicptero e infringem a lei, tambm devem
ser executados com um tiro na cabea? E os policiais
que, por uma srie de razes, acabam se envolvendo
com o crime, tambm merecem o mesmo destino? E os
BOLSA FAMLIA
24
governantes que so cmplices ou omissos diante desse
quadro tambm devem ser executados? E que tal os
eleitores desses governantes tambm merecerem
responsabilizao? Quem vai dar o primeiro tiro?
No incio do sculo XX, o escritor norte-americano Jack
London escreveu uma srie de artigos sobre os miser-
veis e desempregados que habitavam o East End londri-
no. Esses artigos resultaram em um livro, intitulado O
povo do Abismo, publicado no Brasil pela Editora Fun-
dao Perseu Abramo. Na abertura da edio brasilei-
ra, algumas dezenas de palavras de London nos lanam
uma advertncia. A prudncia recomenda, ao menos,
sua leitura:
Os rejeitados e os inteis! Os miserveis, os hu-
milhados, os esquecidos, todos morrendo no ma-
tadouro social. Os frutos da prostituio prosti-
tuio de homens e mulheres e crianas, de carne e
osso, e fulgor de esprito; enfim, os frutos da pros-
tituio do trabalho. Se isso o melhor que a civili-
zao pode fazer pelos humanos, ento nos dem a
selvageria nua e crua. Bem melhor ser um povo das
vastides e do deserto, das tocas e cavernas, do
que ser um povo da mquina e do Abismo
5
.
A CRIAO DO BOLSA FAMLIA
25
II A CRIAO DO
BOLSA FAMLIA
Institudo pela Medida Provisria n
o
132, em outubro
de 2003
6
, o Bolsa Famlia um programa federal de
transferncia direta de renda destinado s famlias em
situao de pobreza (renda mensal por pessoa de R$
60,00 a R$ 120,00) e de extrema pobreza (com renda
mensal por pessoa de at R$ 60,00). Uma das caracte-
rsticas centrais do programa que ele procura associar
a transferncia do benefcio financeiro ao acesso a di-
reitos sociais bsicos, como sade, alimentao, educa-
o e assistncia social. O Bolsa Famlia tem dois obje-
tivos bsicos: combater a misria e a excluso social, e
promover a emancipao das famlias mais pobres. Uma
das novidades do programa em relao a iniciativas si-
milares anteriores foi a unificao de todos os benefci-
os sociais do governo federal (Bolsa Escola, Bolsa Ali-
mentao, Carto Alimentao e Auxlio Gs) em um
nico programa. O objetivo da unificao foi garantir
maior agilidade na liberao do dinheiro, reduzir a buro-
cracia e melhorar o controle dos recursos.
O programa gerido pelo Ministrio de Desenvolvi-
mento Social e Combate Fome (MDS) em parceria com
BOLSA FAMLIA
26
os estados e municpios. As prefeituras so respons-
veis pelo cadastramento das famlias e pela atualizao
da base de dados do Cadastro nico. Alm disso, de-
vem acompanhar o cumprimento das condicionalidades
do benefcio, alm de promover aes complementares
destinadas ao desenvolvimento autnomo e sustentado
das famlias pobres do municpio. Quais so essas
condicionalidades? As famlias devem participar de
aes no acompanhamento de sade e do estado
nutricional dos filhos, matricular e acompanhar a fre-
qncia escolar das crianas no ensino fundamental e
participar de aes de educao alimentar. Com base
nas informaes do Cadastro nico elaborado pelas
prefeituras, o MDS seleciona as famlias a serem benefi-
ciadas. O controle social sobre o programa exercido
mediante a constituio de Comisses Municipais
intersetoriais e paritrias. A Caixa Econmica Federal
(CEF) o agente operador do cadastro e do pagamento
dos benefcios.
ANTECEDENTES HISTRICOS
Em discurso proferido no lanamento do Bolsa Fam-
lia, no dia 20 de outubro de 2003, a secretria-executiva
do programa, Ana Fonseca, destacou que a criao desta
nova poltica s era possvel graas experincia acu-
mulada ao longo da histria em torno de programas de
transferncia de renda. Ela lembrou o projeto do sena-
dor Eduardo Suplicy (PT-SP), de 1991, para a instituio
27
de um programa de renda mnima. Segundo Fonseca, a
estaria a origem de tantos programas espalhados pelos
estados, municpios e pelo Distrito Federal. Outros no-
mes foram lembrados ento como formadores desta
experincia acumulada: Desde o lanamento dos pri-
meiros programas, em 1995, no Distrito Federal, com
o ento governador Cristovam Buarque, em Campinas
com Jos Roberto Magalhes Teixeira, e em Ribeiro
Preto, com Antnio Palocci. Ou seja, o Bolsa Famlia
no uma criao a partir do zero.
Uma histria da implementao de polticas sociais
de distribuio de renda no Brasil teria que retroceder,
pelo menos, dcada de 1930, com a criao dos pri-
meiros programas e leis voltados aos trabalhadores e
aos setores mais pobres da populao. Nesta poca, a
partir do governo de Getlio Vargas, comeou a surgir
de modo mais concreto no pas a idia de construo de
um Estado de bem-estar social, um projeto ainda
inacabado. Um passo importante neste processo foi a
Constituio de 1988, que colocou efetivamente a as-
sistncia social no campo das polticas pblicas, vincu-
lando-a Previdncia Social e sade e determinando
uma ateno especial do Estado s pessoas, famlias e
comunidades mais fragilizadas socialmente (como ind-
genas, quilombolas, crianas e idosos).
A partir da constituio deste novo marco legal e
institucional, tivemos, no incio dos anos 1990, a aprovao
de leis importantes como o Estatuto da Criana e do Ado-
lescente (ECA) e a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
BOLSA FAMLIA
28
No final do governo Fernando Henrique Cardoso foram
lanadas algumas polticas voltadas para a melhoria da renda
e da qualidade de vida da populao mais pobre: PETI (Pro-
grama de Erradicao do Trabalho Infantil), Agente Jo-
vem, Sentinela, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio
Gs. O governo Lula, com a criao do MDS, vai incorporar
e integrar essas polticas em um nico programa que pro-
cura unificar as aes pblicas nas reas de assistncia
social, segurana alimentar e nutricional, sade, educao
infantil e transferncia de renda.
Um importante trabalho sobre o tema da desigualdade
social no Brasil foi produzido pelo senador Eduardo Suplicy
(PT-SP), no livro Renda de cidadania. Um dos mritos
deste livro assinalar a relao existente entre o proble-
ma da desigualdade social no pas e a escravido:
O exame mais recente das desigualdades no Bra-
sil, incluindo seus aspectos raciais, denota com cla-
reza que a sociedade e os governos pouco fizeram,
desde a abolio em 1888, para corrigir os efeitos
de mais de trs sculos de escravido. De acordo
com os estudos organizados pelo Instituto de Pes-
quisa Econmica Aplicada (IPEA), com base nas
informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (PNAD-IBGE), em 1999, os afro-descenden-
tes tinham uma presena proporcionalmente muito
maior entre os mais pobres no Brasil do que a sua
participao na populao
7
.
29
Segundo o levantamento do IPEA, citado por Suplicy,
em 1999, dos 170 milhes de brasileiros, cerca de 34%
viviam em famlias com renda inferior linha de pobre-
za e 14% em famlias com renda inferior linha de indi-
gncia, correspondendo, respectivamente, a 54 milhes
de pobres e 22 milhes de indigentes:
Os negros, incluindo os pretos e os pardos, re-
presentavam 45% da populao, mas
correspondiam a 64% da populao pobre e 69%
da populao indigente. Enquanto os brancos
correspondiam a 54% da populao total, entre os
pobres eles eram 36% e entre os indigentes, 31%.
Dos 54 milhes de brasileiros pobres, 19 milhes
eram brancos, 30,1 milhes pardos, 3,6 milhes pre-
tos, 140 mil indgenas e 76 mil amarelos. Entre os 22
milhes de indigentes havia 6,8 milhes brancos,
13,6 milhes pardos, 1,5 milho pretos, 56 mil ind-
genas e 37 mil amarelos
8
.
Suplicy tambm cita o trabalho de Hermione Parker,
professora da London School of Economics, que asses-
sorou sir Brandon Rhys Williams na Cmara dos Co-
muns na defesa de uma poltica de renda bsica. Parker
defendeu a gradual integrao do sistema de impostos e
benefcios no sentido de se instituir uma renda mnima,
com a eliminao de impostos sobre a folha de paga-
mentos como forma de promover o emprego e tornar o
trabalho mais competitivo. O potencial transformador
BOLSA FAMLIA
30
da renda mnima sobre a vida das mulheres (algo que
comea a se verificar atravs do Bolsa Famlia) mere-
ceu especial ateno de Parker:
Uma mudana desse tipo pode transformar a
vida familiar. A dependncia dentro da famlia o
destino tradicional da mulher casada, e em funo
de nem sempre serem felizes, um nmero crescente
de mulheres procuram independncia por meio do
mercado de trabalho. Outras vo trabalhar porque
suas famlias desejam o dinheiro extra. De qualquer
maneira, a deciso pode ser difcil, porque as mu-
lheres, diferentemente dos homens, precisam adap-
tar o seu trabalho remunerado s suas responsabi-
lidades familiares. A renda bsica amenizaria esse
dilema dando um meio de independncia financeira
a toda mulher (e todo homem), estejam ou no rea-
lizando um trabalho pago. A renda bsica no tira o
direito de trabalhar fora de casa, mas aumenta a li-
berdade de escolha. No afasta a responsabilidade
dos esposos para com cada outro acima do mni-
mo, mas aumenta a autonomia da/o esposa/o ou
parceira/o que no remunerada/o
9
.
Ao traar uma linha histrica dos estudos e propostas
para o combate s desigualdades sociais, Suplicy cita
outros dois importantes estudos que comearam a dar
maior materialidade a essas idias. O primeiro deles,
Um projeto para o Brasil, foi escrito por Celso Furta-
31
do, em 1968. Nesta obra, Furtado defendeu a necessi-
dade de modificar a distribuio do perfil da demanda
agregada. O Brasil tinha ento cerca de 90 milhes de
habitantes e uma renda per capita de aproximadamen-
te US$ 350, com uma distribuio de renda em que o
1% de renda mais alta e os 50% de renda mais baixa
tinham acesso a parcelas idnticas da renda nacional,
um quadro que praticamente se repetiria em 1999
10
. O
segundo trabalho destacado por Suplicy foi o de Anto-
nio Maria da Silveira que, em 1975, elaborou a primeira
proposta de garantia de renda mnima para o Brasil, em
Moeda e redistribuio de Renda
11
. Criticando a ine-
ficcia dos mtodos e polticas adotadas at ento para
enfrentar o problema da pobreza, Silveira props que
ela fosse atacada diretamente atravs do instrumento
do imposto de renda negativo.
Em 1978, destacou ainda o autor de Renda de Cida-
dania, Edmar Lisboa Bacha e Roberto Mangabeira
Unger propuseram, em Participao, salrio e voto
12
,
que a reforma agrria e uma renda mnima por meio
de um imposto de renda negativo deveriam ser institu-
dos como instrumentos fundamentais de democratiza-
o da sociedade brasileira. Segundo eles, s poderia
haver democracia poltica se houvesse um limite aos
extremos de desigualdade e a erradicao da misria
13
.
Anos mais tarde, no dia 17 de abril de 1991, Suplicy
apresentou no Senado um projeto de lei para a criao
do Programa de Garantia de Renda Mnima, que bene-
ficiaria, sob a forma de imposto de renda negativo, to-
BOLSA FAMLIA
32
das as pessoas residentes no pas, maiores de 25 anos e
que auferiam rendimentos brutos mensais inferiores a
Cr$ 45.000, que correspondiam a 2,5 vezes o salrio
mnimo efetivo da poca
14
. O projeto de Suplicy repre-
sentou um marco no debate sobre a adoo de polticas
de distribuio de renda no pas.
A UNIFICAO DE UM SISTEMA ESPALHADO
Quando o presidente Luiz Incio Lula da Silva tomou
posse, em janeiro de 2003, encontrou um sistema de
programas sociais de transferncia de renda espalhado
por vrios ministrios, com diferentes listas de bene-
ficirios e critrios para recebimentos de benefcios. Esse
sistema espalhado foi submetido a um processo de
unificao, deciso que exigiu, entre outras coisas, o
recadastramento e a unificao dessas listas e a
redefinio de critrios. Nascia o Programa Bolsa Fa-
mlia, que se integra a um guarda-chuva maior denomi-
nado Programa Fome Zero. Embora, no incio, o Fome
Zero tenha obtido maior repercusso na mdia e no pr-
prio discurso governamental, foi o Bolsa Famlia que se
consolidou como o programa social por excelncia do
governo Lula. Com ele ocorreram a integrao e a con-
solidao de programas de transferncia de renda ante-
riores, com o aumento do valor dos benefcios.
Inaugurou-se, assim, uma nova agenda social no Brasil
com a unificao, a racionalizao e a ampliao de qua-
tro programas sociais j existentes. Em 2003, o mais im-
33
portante deles o Bolsa Escola beneficiava cerca de 5
milhes de famlias, com transferncia de renda de at
R$ 45,00 por famlia. Hoje, o Bolsa Famlia beneficia cer-
ca de 11,1 milhes de famlias, com transferncia de ren-
da de at R$ 107,00 por famlia. Mas no se trata apenas
de transferncia de renda. Alm da exigncia da freqn-
cia escolar e da proibio do trabalho infantil, tambm
passou a ser exigida a vacinao das crianas. No final
de 2005, iniciou-se a integrao do PETI com o Bolsa
Famlia, o que possibilitou o atendimento a 3,2 milhes de
crianas em aes socioeducativas e de convivncia.
A integrao com outros programas sociais um dos
conceitos centrais do Bolsa Famlia. Tomado isolada-
mente, ele chega hoje a mais de 11 milhes de famlias
pobres para garantir uma complementao de renda
familiar bsica e garantir que as crianas fiquem na es-
cola, alm de controlar a vacinao delas. Articulado
com outros programas, ele tem sua ao potencializada.
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), por exem-
plo, integra a rede de proteo bsica s famlias que
vivem em grande risco social e carecem de ao pre-
ventiva. Com ele, o governo pretende agir em conjunto,
olhando cada famlia como um todo e procurando esta-
belecer a interao dos programas e das aes so-
cioassistenciais. Estas tm sido implementadas por meio
dos Centros de Referncia da Assistncia Social, as
chamadas Casas das Famlias, criadas em 2003 e que j
somam 2 mil em todo o pas. A integrao com o PETI
outro exemplo. Alm disso, h tambm programas em
BOLSA FAMLIA
34
sinergia com a Poltica Nacional de Assistncia Social
que rege o SUAS, atuando no que se chama atendimento
especial, destinado quelas famlias que j tiveram seus
direitos violados. o caso do Sentinela, programa que
acolhe vtimas da violncia e da explorao sexual
infanto-juvenil.
O DESAFIO DE AMPLIAR A PROTEO
SOCIAL E CORRIGIR DISTORES
Aps atingir a meta de 11,1 milhes de famlias bene-
ficiadas, o Bolsa Famlia tem ainda uma srie de proble-
mas a resolver. Um deles a cobertura em algumas
regies, particularmente no Rio de Janeiro, no Amap e
no Distrito Federal. No Rio de Janeiro, h problemas de
falta de cadastramento das famlias por parte de prefei-
turas. No Amap, somente 53% das famlias que se
enquadram nos critrios do programa esto recebendo
o beneficio. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios 2004 (PNAD-IBGE), aumentou o nmero
de pessoas pobres na faixa de cobertura do benefcio
nesta regio. O Distrito Federal, por sua vez, conside-
rando os nmeros de julho de 2006, deveria ter 20 mil
famlias a mais includas no Bolsa Famlia. Hoje, apenas
54% das 96 mil famlias que tm direito recebem o be-
nefcio. Por outro lado, os estados de Santa Catarina,
Rio Grande do Sul e Paran esto com mais de 100%
de famlias atendidas pelo programa, porque houve re-
duo da pobreza e ainda esto includas pessoas que
35
no teriam mais direito ao benefcio (R$ 60,00 por fam-
lia, mais R$ 17,00 por filho, at o limite de trs filhos).
O cadastramento das famlias em situao de pobre-
za exige a participao direta das autoridades locais.
Vejamos um exemplo de como isso ocorre de modo a
que o programa atinja seu propsito: a Secretaria de
Promoo e Assistncia Social de Vrzea Grande, inte-
rior de Mato Grosso, iniciou em julho de 2006 o
cadastramento de cerca de 3.600 famlias para receber
o Bolsa Famlia. Tcnicos da Secretaria visitaram as
casas das famlias, a partir de uma lista de nomes entre-
gues por presidentes de associaes de moradores de
bairro com pessoas que preenchiam os requisitos para
receber o benefcio. Com essa lista, 126 bairros foram
divididos em 16 plos e 18 tcnicos da prefeitura visita-
ram as casas para preencher os cadastros. Para evitar
que os tcnicos chegassem nas casas e seus moradores
no estivessem, foi realizada uma reunio prvia para
informar o dia e a hora em que ocorreria o cadastramento,
alm de esclarecer as famlias sobre os documentos
necessrios. Ou seja, necessrio um envolvimento das
autoridades locais com suas respectivas comunidades
para que o programa funcione.
Desde o incio do Bolsa Famlia a imprensa tem feito
uma marcao cerrada em torno do tema do cadastra-
mento e da concesso de benefcios a pessoas que no
se enquadram nos critrios do programa. No incio, essa
foi, provavelmente, a forma como o Bolsa Famlia mais
apareceu na mdia. De um modo geral, a concesso irre-
BOLSA FAMLIA
36
gular de benefcios deve-se a dois fatores: problemas de
atualizao de cadastro e irregularidades envolvendo a
esfera local do poder pblico. Esse problema continua a
existir, embora j tenha sido consideravelmente reduzido.
Em julho de 2006, por exemplo, a prefeitura de Curitiba
anunciou a suspenso, por oito dias, de 187 servidores
por terem passado de 90 dias a um ano e trs meses
recebendo dinheiro do Bolsa Famlia sem ter direito ao
programa do governo federal. O procurador-geral do
municpio, Ivan Bonilha, determinou que os servidores
devolvessem o dinheiro ao caixa do programa, antes mes-
mo de ordem judicial. A fraude foi descoberta por meio
de uma investigao que comeou em fevereiro de 2005,
quando os benefcios foram suspensos. A investigao
chegou a casos de funcionrios beneficiados que rece-
biam at R$ 2.000,00 de salrio por ms. Mas a maioria
ganhava de R$ 350,00 a R$ 600,00 mensais. Segundo o
procurador, o nmero de dependentes foi examinado e
se confirmou que a renda mensal do grupo superava os
critrios do programa. Quando houve a irregularidade,
a referncia da renda era de R$ 100,00.
Em uma nota divulgada no dia 10 de julho de 2006,
o MDS informou que 50 mil cadastros do Bolsa Fam-
lia poderiam ser cancelados at o final daquele ms
devido a suspeitas de duplicidade na folha de paga-
mento de junho. O ministrio ressaltou, porm, que
essas duplicidades no significam, necessariamente,
a ocorrncia de fraudes, podendo se tratar de ocor-
rncia de homnimos. O MDS rebateu a notcia
37
publicada na imprensa de que o Bolsa Famlia estaria
sendo pago para pessoas j mortas. Segundo a nota,
a morte do responsvel pelo recebimento do benef-
cio no implica o seu cancelamento, uma vez que ele
destinado famlia, e no a uma pessoa especfica.
Nesse caso, a famlia deve procurar a prefeitura para
substituir o responsvel legal, mas pode continuar uti-
lizando o carto at que seja emitido um novo, em
nome do responsvel substituto.
Desde 2004, o ministrio implantou procedimentos
para a identificao de duplicidades e medidas de con-
trole com o objetivo de evitar os pagamentos irregula-
res. Segundo o MDS, esses procedimentos levaram ao
cancelamento de 562.351 benefcios do Bolsa Famlia
(at junho de 2006), em funo de duplicidades, mu-
dana na situao socioeconmica das famlias e sa-
das voluntrias. Outros 50 mil benefcios, no mesmo
perodo, esto bloqueados para verificao. Casos de
duplicidade ocorrem, segundo o MDS, em funo de
falhas no fornecimento de informaes quando do
cadastramento das famlias, em especial nos cadas-
tros de programas remanescentes, como o Bolsa Es-
cola e o Auxlio Gs, que esto sendo unificados no
Bolsa Famlia. Entre setembro de 2005 e maro de
2006, foram cancelados 974.120 benefcios do Bolsa
Escola e 1.634.268 benefcios do Auxlio Gs.
H ainda um outro tipo de exigncia para assegurar
a continuidade do benefcio. Os beneficirios do Bolsa
Famlia devem fazer avaliaes de sade regulares,
BOLSA FAMLIA
38
para verificar o peso e medir a altura, entre outros tes-
tes. Se deixar de cumprir as exigncias nas reas de
educao, sade, e de manter o cadastro atualizado na
Secretaria de Assistncia Social, a famlia pode per-
der o benefcio institudo pelo programa. Aps um pro-
cesso de recadastramento feito entre beneficirios em
todo o pas, o governo federal cortou o Bolsa Famlia
para 562.351 famlias em todos os estados. Nos casos
em que ocorre o bloqueio, ainda possvel a retomada
do benefcio. A excluso pode ser revertida se ocor-
reu algum erro no repasse de informaes. H tam-
bm casos de excluso motivados por melhoria da con-
dio das famlias o que , alis, o objetivo final do
programa, a saber, a emancipao das pessoas da aju-
da governamental para sobreviver.
importncia do pro-
grama perceptvel
quando se conhece um pou-
co mais de perto a realidade
de quem vive em extrema
pobreza. Exemplo Maria
Llia Sodr Nunes, de 45
anos, me de quatro filhos,
dos quais dois recebem o
Bolsa Famlia. Essa ajuda,
que o governo (federal) est
dando, pouca, mas serve.
O pouco que vale muito
A
Pior no se ter nada para
garantir o po de cada dia,
afirmou ontem a dona-de-
casa Maria Llia. Desempre-
gada e separada do marido,
ela a chefe de uma famlia
que mora num dos lugare-
jos mais insalubres da Ilha
de So Lus, a rea da Cam-
boa, repleta de palafitas, ca-
sebres de madeira erguidos
sobre manguezais.
39
EM BUSCA DE PORTAS DE SADA
Pode parecer um paradoxo, mas no . O principal
objetivo do Programa Bolsa Famlia justamente fa-
zer com que seus beneficiados deixem de s-lo. Essa
uma tarefa para muitos anos e no apenas para um
programa isolado. Promover o desenvolvimento socioe-
conmico de famlias em estado de insegurana ali-
mentar, gerar trabalho e renda, devolver ou mesmo criar
uma dignidade capaz de levar a algo que possa ser
chamado de cidadania. Esse o caminho para a sada
do Bolsa Famlia. O caminho de entrada bem conhe-
cido: dcadas e mesmo sculos de uma poltica
patrimonialista, de apropriao privada do Estado, de
concepo da poltica como balco de negcios e de
Luciana Silva de Carva-
lho, uma jovem de 23 anos
de idade, contou que me
solteira e trabalha como co-
zi nhei ra para sustentar
seus dois filhos. Um deles,
h mais de um ano, recebe
o Bolsa Famlia. Ela mora
na rua dos Vel ei ros, na
Camboa, onde um grupo de
carpinteiros constri embar-
caes artesanais, s mar-
gens do rio Anil. No outro
lado da cidade, Marize Batis-
ta, de 30 anos, tambm
mora em casebre, na rea
pal afi tada do bai rro So
Francisco, nas proximida-
des da Lagoa da Jansen e
da praia da Ponta dAreia.
Dois de meus trs filhos re-
cebem o Bol sa Faml i a.
Para mim, isto uma bn-
o, salientou.
(Jornal Pequeno,
So Lus, Maranho
agosto de 2006)
BOLSA FAMLIA
40
excluso da imensa maioria da populao no apenas
do mercado produtivo, mas de um sentimento mnimo
de pertencimento a uma comunidade, a algo que me-
rea o nome de pas.
Aps superar a meta de 11 milhes de famlias be-
neficiadas, o MDS passou a investir na atualizao de
critrios para atender um nmero mais amplo de pes-
soas, na incrementao do valor do benefcio e na con-
solidao das chamadas portas de sada da pobreza.
O objetivo estratgico construir polticas que possam
efetivar a transio da situao de dependncia em
relao aos programas de transferncia de renda para
um estgio sustentvel de incluso social que combine
participao no mercado de trabalho com garantia de
direitos. Uma das medidas adotadas foi o aumento, em
abril de 2006, de R$ 100,00 para R$ 120,00 do limite
de renda para a inscrio das famlias no programa.
Considerando que a renda foi desgastada pelo proces-
so inflacionrio, o MDS pretendeu manter como
parmetro os mesmos nveis adotados em 2003, quan-
do o programa foi criado.
Essa atualizao tambm levou em conta os dados da
PNAD de 2004, do IBGE, que apontaram uma reduo da
quantidade de famlias em estado de misria. Mesmo
com a atualizao do limite para R$ 120,00, o movimen-
to de melhoria na renda dos mais pobres deve resultar,
segundo avaliao do MDS, numa reduo de 100 mil
famlias atendidas pelo programa de 11,2 para 11,1
milhes. A expectativa do MDS investir at R$ 8,3 bi-
41
lhes no programa em 2006. O ministrio tambm pro-
ps ao governo um acrscimo no valor do benefcio, de
um pouco mais de 10% (quem hoje recebe R$ 15,00 por
ms passaria a ganhar R$ 17,00, e os benefcios para
famlias que recebem R$ 95,00 seriam reajustados para
R$ 107,00). Outra medida em implementao o aten-
dimento diferenciado para diferentes perfis de pobreza.
O MDS aposta na segmentao de mecanismos para
atender diferentes perfis de pobreza, identificados tan-
to na PNAD como em pesquisas feitas com as famlias
atendidas pelo programa. Essas pesquisas constata-
ram que h um grupo de famlias em situao de po-
breza estrutural, com baixa escolaridade, habitao
precria e saneamento precrio, geralmente chefia-
das por mulheres. H ainda as famlias novas, forma-
das a partir de outras famlias de baixa renda. E h
um outro grupo de famlias, mais estruturadas, que
tm alguma renda e so atendidas com o benefcio
varivel de R$15,00 por possurem crianas na esco-
la. O atendimento diferenciado, considerando tais di-
ferenas, passaria, inclusive, pela definio de tem-
pos-limite para a permanncia no programa. A
concretizao dessa idia depende da agilidade na
atualizao dos dados do Bolsa Famlia.
Neste contexto, o MDS avalia que o programa pode
passar a atender famlias com filhos at a finalizao do
ensino mdio e famlias sem crianas durante um pero-
do entre cinco e dez anos. Aps esse perodo, as pesso-
as seriam includas em polticas pblicas voltadas para a
BOLSA FAMLIA
42
garantia de direitos e para a sua insero no mercado
de trabalho, condies que construiriam as chamadas
portas de sada da pobreza. Para que essas portas de
sada se tornem mais largas, o Bolsa Famlia comeou a
se integrar com polticas pblicas de outras reas, como
o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), por exemplo. H famlias recebendo
o financiamento orientado para pessoas de mais baixa
renda, com o objetivo de criar condies para o seu de-
senvolvimento no campo.
Segundo o secretrio de Agricultura Familiar do Minis-
trio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Valter Bianchini,
h uma coincidncia entre o pblico do Bolsa Famlia e o
do Pronaf. H cerca de 800 mil famlias beneficirias do
Bolsa Famlia e, ao mesmo tempo, dos crditos do Pronaf.
A coincidncia encontra uma explicao na realidade
social do pas. Atualmente, existem cerca de 4 milhes
de famlias de agricultores familiares, das quais 1,6 mi-
lho esto na linha de pobreza. Dos 72 milhes de brasi-
leiros que vivem em situao de insegurana alimentar
leve (PNAD-IBGE 2004), cerca de 15,4 milhes de pessoas
vivem no meio rural. E dos 14 milhes de brasileiros em
situao de insegurana alimentar grave aproximadamente
3,5 milhes residem na zona rural. Uma outra porta de
sada no campo est associada produo de biodiesel,
leo extrado da plantao de mamona. A idia que as
famlias beneficiadas pelo Bolsa Famlia recuperem a
autoconfiana ao desenvolver atividades produtivas que
podem levar sua emancipao.
43
Outro desafio, neste mesmo contexto, a integrao
no mercado de trabalho dos jovens das camadas mais
pobres e com menor ndice de escolarizao. Segundo
dados do IBGE, o ndice de desemprego entre pessoas
com nvel superior de 5%; entre pessoas com ensino
mdio de 12% e entre aquelas que possuem apenas o
ensino fundamental sobe para algo entre 20% e 30%.
Fazer com que esta ltima faixa diminua um dos prin-
mentos no futuro prximo
e quando ocorrem arran-
jos domsticos para que
os alimentos durem mais.
INSEGURANA
ALIMENTAR MODERADA
Ocorre quando h o com-
prometimento da qualidade
da alimentao, buscando
manter a quantidade neces-
sria. Neste nvel de inse-
gurana, inicia-se a redu-
o da quantidade de ali-
mentos entre os adultos.
INSEGURANA ALIMENTAR GRAVE
Ocorre quando h a restri-
o da quantidade de ali-
mentos, levando situa-
o de fome entre adultos
e crianas.
pesquisa do IBGE, base-
ada na PNAD 2004, pro-
duziu, pela primeira vez, in-
formaes sobre a condi-
o domiciliar de seguran-
a alimentar em mbito na-
cional, utilizando a Escala
Brasileira de Insegurana
Alimentar (EBIA) para classi-
ficar os domiclios em qua-
tro categorias: segurana
alimentar (SA), insegurana
alimentar leve (IA leve), in-
segurana alimentar mo-
derada (IA moderada) e in-
segurana alimentar grave
(IA grave).
INSEGURANA ALIMENTAR LEVE
Ocorre quando h preocu-
pao com a falta de ali-
A Escala da Insegurana Alimentar
A
BOLSA FAMLIA
44
cipais desafios do Bolsa Famlia e do conjunto de polti-
cas pblicas associadas a ele. o desafio de construir
um crculo virtuoso, integrando polticas emergenciais
com outras de carter estruturante.
Uma dessas polticas estruturantes que pode
potencializar o Bolsa Famlia o Plano Nacional de
Reforma Agrria, que, apesar de suas limitaes ora-
mentrias, a ferramenta mais poderosa para concreti-
zar na vida das pessoas o princpio da segurana ali-
mentar. Trata-se de uma poltica que no se esgota na
mera distribuio de terras, mas que articula um con-
junto de iniciativas que colocam no centro do debate o
prprio conceito de modelo de desenvolvimento (con-
forme procuraremos mostrar no Anexo 2 Uma agenda
recuperada, texto que resultou dos debates preparat-
rios Conferncia Internacional de Reforma Agrria,
promovida pela Organizao das Naes Unidas para a
Agricultura e Alimentao-FAO, em maro de 2006, em
Porto Alegre).
O FINANCIAMENTO DO ESTADO EM QUESTO
Entre os desafios enfrentados pelo programa est o
tema de seu financiamento, um tema que diz respeito,
entre outras coisas, ao prprio conceito de Estado. H
defensores do Bolsa Famlia mesmo entre profissionais
do mercado financeiro. No incio de maio de 2006, por
exemplo, a diretora para a Amrica Latina da agncia
de classificao de risco Standard & Poors, Lisa
45
Schineller, disse em Nova York que a manuteno do
programa ser um desafio crucial para o prximo go-
verno, no importa quem ganhe a eleio
15
. Schineller
classificou o Bolsa Famlia como um programa muito
importante em termos de desenvolvimento humano, muito
bem estruturado e que ainda representa uma parte pe-
quena dos gastos do governo. Com um oramento de
R$ 8,3 bilhes para 2006, o Bolsa Famlia deve benefi-
ciar cerca de 44 milhes de brasileiros de baixa renda.
Mas a sua receita para o futuro do programa est longe
de ser consensual. Para preservar o Bolsa Famlia e
manter suas contas equilibradas, o prximo governo ter
que cortar em outras reas, como os salrios do funcio-
nalismo pblico e a previdncia, defendeu a diretora
da agncia.
Essa a receita clssica do mercado em tempos de
neoliberalismo. Uma receita paradoxal e contraditria.
paradoxal porque ao mesmo tempo que diz se tratar
de um programa muito importante para o desenvolvi-
mento humano sustenta que sua continuidade depende
de cortes de gastos pblicos em outras reas vitais, como
o caso dos salrios dos servidores. E contraditrio
porque admite que o programa ainda representa uma
parte pequena dos gastos do governo, mas defende que
o futuro do programa exige cortes que tm repercus-
ses para a implementao de polticas sociais de com-
bate fome e pobreza. Sendo assim, cabe perguntar:
um programa como o Bolsa Famlia pode ser implemen-
tado, como uma poltica eficaz de reduo de desigual-
BOLSA FAMLIA
46
dades sociais, com solues clssicas de mercado? O
que significa o conceito de eficcia neste contexto?
Como se mede a eficcia de um programa social como
o Bolsa Famlia? Essas sero algumas das outras ques-
tes que tentaremos responder ao longo deste livro.
Como se deve contabilizar, por exemplo, a contribui-
o do Bolsa Famlia para a reduo do trabalho infantil
no pas? Segundo a PNAD, o Brasil retirou, entre 2002 e
2004, quase meio milho de crianas do trabalho infan-
til. Ocorreu uma reduo de 2.988.294 (2002) para
2.574.717 (2004) no nmero de crianas de 5 a 15 anos
no trabalho. Seria uma leviandade, obviamente, atribuir
esse avano fundamentalmente ao Bolsa Famlia, mas
parece inegvel que a estrutura integrada de polticas
sociais tem algo a ver com isso. o caso, por exemplo,
da integrao do Bolsa Famlia com o PETI, que, segun-
do dados do MDS, atende cerca de 1 milho de crianas
e adolescentes no pas.
O resultado desse tipo de programa revela sua
potencialidade quando se analisam perodos ainda mais
longos. Ainda no terreno do trabalho infantil, o Brasil
conseguiu uma reduo de 60,9% na faixa etria de 5 a
9 anos, de 1992 a 2004. A taxa de atividade entre 10 e
17 anos caiu 36,4% no mesmo perodo. Esses dados
fazem parte do relatrio divulgado no dia 4 de maio de
2006 pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Segundo o documento, com esses resultados o Brasil
considerado, juntamente com a China, um exemplo de
que a eliminao do trabalho infantil possvel. Entre
47
os fatores que permitiram os avanos brasileiros, a OIT
destacou a ampliao do acesso ao ensino. Em 2004,
97,1% dos jovens entre 7 e 14 anos estavam matricula-
dos no ensino fundamental. No ensino mdio as matr-
culas tm crescido cerca de 10% ao ano desde 1995,
taxa provavelmente sem paralelo em qualquer outro
pas, diz a OIT. O relatrio afirmou ainda que o ritmo de
eliminao do trabalho infantil aumenta quando as es-
tratgias abrem janelas de oportunidades aos pobres.
A ABERTURA DE NOVAS JANELAS
Abrir janelas de oportunidades para a populao po-
bre. Essa uma boa sntese do esprito do Programa
Bolsa Famlia. Infelizmente, desde seu lanamento, o
programa no teve, por parte da mdia brasileira, uma
cobertura preocupada em constatar se essas janelas
estavam, de fato, se abrindo. A maior parte das mat-
rias tratou de destacar irregularidades na execuo do
programa, como o recebimento de benefcios por pes-
soas no habilitadas a tal. O impacto do programa sobre
o seu pblico-alvo recebeu bem menos destaque. Curio-
samente, as melhores matrias neste sentido vieram do
exterior. Um caso paradigmtico sobre isso foi a repor-
tagem publicada pela revista The Economist, em sua
edio de 27/09/2005
16
.
Os governos democrticos da Amrica Latina co-
mearam a produzir grandes e inovadores esforos para
tratar da pobreza, afirmou a respeitada revista inglesa
BOLSA FAMLIA
48
de economia e poltica. Esses esforos, acrescentou,
se baseiam em programas que oferecem s famlias
pobres pagamentos em dinheiro mediante a condio,
por exemplo, da manuteno das crianas na escola
ou da realizao de exames de sade com regularida-
de. A The Economist citou dois programas: um
implementado no Mxico e o Bolsa Famlia, no Brasil.
A matria intitulada Pobreza na Amrica Latina
Nova abordagem sobre um problema antigo teve pou-
ca repercusso no Brasil, limitando-se a rpidas cita-
es em alguns jornais. Muito pouca gente ficou sa-
bendo, por exemplo, do impacto que o Bolsa Famlia
teve na vida da famlia de Maria Rita Albino da Silva,
para quem os R$ 120,00 recebidos por ms fazem a
diferena entre ter quase nada e o suficiente para co-
mer, conforme relatou a publicao.
Em dezembro de 2005, o presidente do Banco Mundi-
al, Paul Wolfowitz, visitou famlias de uma comunidade
pobre de Braslia (a comunidade do Varjo), que rece-
bem o Bolsa Famlia. Segundo relato da assessoria de
comunicao do Banco Mundial
17
, Dinalva Pereira de
Moura, uma das beneficirias, deu o seguinte testemu-
nho durante a visita:
Este programa foi uma coisa maravilhosa para
mim e para minha famlia. Tenho trs filhos e meu
marido est desempregado. O Bolsa Famlia me aju-
da a comprar comida. s vezes at d para comprar
frutas para as crianas. Meus filhos sabem que
49
quando a gente recebe o dinheiro eles tero mais
para comer, e assim ficam bastante contentes. Eles
tambm no deixam de ir escola, pois sabem que o
dinheiro depende disso
18
.
E o presidente do Banco Mundial comentou:
Antes de tudo estou impressionado com as difi-
culdades pelas quais passam essas pessoas, como
trabalham duro, e o esforo que fazem para ter uma
dignidade to alta em face das circunstncias. muito
comovente. bom saber que o Programa Bolsa Fa-
mlia tornar suas vidas um pouco menos sofridas.
Mas, com todos os benefcios do programa, ainda
assim essas pessoas vivem uma vida muito difcil.
Isto enfatiza como importante ajudar o Brasil a criar
empregos, melhores oportunidades para que possam
ter a vida que sonharam para seus filhos
19
.
O Bolsa Famlia apontado como o maior da nova
gerao de programas sociais da Amrica Latina, ba-
seado no princpio da transferncia condicional de di-
nheiro (CCT, sigla em ingls para Conditional Cash
Transfer). A condicionalidade, aqui, refere-se s
contrapartidas exigidas nas reas de educao e sade,
principalmente. Comparada com a maioria dos progra-
mas de assistncia social, a transferncia condicional
de dinheiro est muito mais prxima da populao po-
bre por no se limitar ao sistema formal de empregos,
BOLSA FAMLIA
50
que exclui a imensa maioria dos mais pobres, conforme
avaliou Kathy Lindent, do Banco Mundial. O custo des-
se tipo de programa, destacou ainda a The Economist,
relativamente modesto:
o Bolsa Famlia do Brasil custa ao governo fede-
ral 0,36% do PIB, muito menos do que o sistema de
previdncia social. A transferncia no se limita a dar
dinheiro para os pobres, mas tambm serve como in-
centivo ao uso dos servios governamentais
20
.
Mas o programa tambm tem seus crticos, que con-
sideram esse volume de recursos insuficiente e apon-
tam a necessidade de avanar na direo de polticas
que produzam dinmicas de gerao de emprego e de
desenvolvimento. Crticos como o cardeal arcebispo de
So Paulo, dom Cludio Hummes, que considera o Bol-
sa Famlia um programa meritrio como proposta
emergencial de assistncia social, mas insuficiente como
poltica de gerao de empregos. Ou como o economis-
ta Marcio Pochmann, do Instituto de Economia da Uni-
versidade Estadual de Campinas (IE-Unicamp), que no
exatamente um crtico do programa, mas sim do volu-
me de recursos alocado a ele. Em um seminrio realiza-
do em janeiro de 2006
21
, no Rio de Janeiro, Pochmann
resumiu assim sua crtica:
O Brasil est jogando fora oportunidades. En-
quanto usamos 0,3% do nosso PIB para o Bolsa
51
Famlia, gastamos 150 bilhes de reais com o paga-
mento da dvida. Se compararmos com a rea eco-
nmica, nosso governo no tem coordenao na
rea social. No sabemos quais as metas para o setor,
quantos brasileiros queremos retirar da pobreza.
Na linha da argumentao de Pochmann, o que os
defensores da prioridade absoluta do ajuste fiscal no
levam em conta (ou desprezam) que a reduo da
pobreza, em nveis significativos, uma exigncia
inadivel. Segundo um estudo divulgado pela Organiza-
o das Naes Unidas (ONU), no dia 3 de julho de 2006,
a Amrica Latina progride a um ritmo muito mais lento
que a maioria das outras regies em desenvolvimento
na direo do cumprimento dos Objetivos de Desenvol-
vimento do Milnio. Esse atraso, segundo o estudo, evi-
dencia-se principalmente na luta contra a reduo dos
ndices de pobreza extrema. Na Amrica Latina, diz a
ONU, a pobreza medida pela proporo de pessoas
que vivem com at 1 dlar por dia s caiu de 11%
para 9%, de 1990 para c.
Embora reconhecendo limites, os defensores do pro-
grama argumentam que ele sim capaz de gerar din-
micas com impactos de mdio e longo prazo nesta dire-
o. Cabe ento tentar aprofundar um pouco mais esse
debate, investigando quais so os resultados da
implementao do programa na vida das famlias bene-
ficiadas e nas economias de suas comunidades. Infeliz-
mente, no h ainda um debate amplo, de domnio pbli-
BOLSA FAMLIA
52
co, sobre esse tema. A maneira superficial e contami-
nada eleitoralmente como ele feito atravs da mdia
um claro indcio dessa ausncia.
53
III UM DEBATE
ESQUIZOFRNICO NA MDIA
O tema da importncia e da paternidade do Bolsa Fa-
mlia j gerou muitos discursos esquizofrnicos na mdia e
no debate pblico. Ora o programa atacado como uma
poltica assistencialista e insuficiente, ora sua paternidade
reivindicada para o governo Fernando Henrique Car-
doso. At o senador Antnio Carlos Magalhes j reivin-
dicou a paternidade do programa. E h quem defenda
que o programa deve ser visto como um patrimnio nacio-
nal, sem reivindicaes particulares de paternidade. o
caso do jornalista Gilberto Dimenstein, que, em artigo pu-
blicado na Folha de S.Paulo de 02/07/2006, intitulado Lula
ameaa o Bolsa Famlia?, defendeu que, para sobrevi-
ver, o programa teria de ser visto como um patrimnio na-
cional, e no como marca pessoal de Lula. Dimenstein
reconhece que o Bolsa Famlia o plano mais importante
destinado a reduzir a pobreza j criado em toda a histria
do Brasil. Mas defende uma tese extica: o presidente
Lula um de seus principais responsveis e, ao mesmo
tempo, uma de suas principais ameaas.
O risco-Lula, segundo Dimenstein, a explora-
o eleitoral do programa, o que ameaaria sua so-
BOLSA FAMLIA
54
brevivncia no futuro. Todas as pesquisas eleitorais
mostram, reconhece o jornalista, que o Bolsa Famlia
um dos fatores responsveis pelo ndice de aprova-
o do governo Lula. Diante disso, o presidente de-
veria se abster de qualquer vnculo de seu governo
com o xito do programa. Segundo Dimenstein, a
paternidade do programa deve ser reconhecida de
modo coletivo. Ele escreve:
Suas origens so as mais variadas e englobam
os principais partidos, como PSDB [Partido da Soci-
al Democracia Brasileira], PT [Partido dos
Trabalhadores]e PFL [Partido da Frente Liberal].
Cristovam Buarque, ento no PT, e Jos Roberto
Teixeira (PSDB) lanaram experincias semelhantes
de renda mnima, respectivamente, em Braslia e
Campinas. Essas experincias localizadas se expan-
diram, graas, em parte, ao fato de que Antnio
Carlos Magalhes criou um fundo, no Congresso,
que drenou recursos para o Bolsa Escola, assumi-
do pelo ento presidente Fernando Henrique Car-
doso, cujos assessores estudavam a juno de to-
das as bolsas em torno da famlia.
Dimenstein reconhece que Lula ampliou e melhorou
a consistncia desses programas. Para o jornalista,
Seria to desonesto no reconhecer esse mrito
como deixar de ver que o Bolsa Famlia uma he-
UM DEBATE ESQUIZOFRNICO NA MDIA
55
rana positiva que ele recebeu de FHC. Se todos
fossem reconhecidos e o programa virasse um pro-
jeto de nao, um patrimnio coletivo, o mrito de
Lula, no futuro, seria ainda maior.
Ele tambm menciona outros nomes que deveriam
receber crdito pelo xito do programa:
Agop Kayayan e Jorge Werthein, que coman-
daram, respectivamente, Unicef e Unicef [sic], pa-
trocinaram avaliaes do Bolsa Escola e as divul-
garam dentro e fora do Brasil, ajudando a dar-lhe a
credibilidade necessria para ganhar escala nacio-
nal. O socilogo Vilmar Faria, j morto, foi o grande
pensador e construtor de um plano de prioridade
s famlias dentro do governo FHC, ao lado de Ruth
Cardoso. Como professor da USP [Universidade de
So Paulo] e da Unicamp [Universidade Estadual
de Campinas], ele influenciou muitas das pessoas,
algumas do PT, que estiveram direta ou indiretamente
buscando a sofisticao do assistencialismo
22
.
O problema do argumento de Dimenstein que ele,
ao defender o necessrio reconhecimento do histrico
de programas sociais no Brasil histria que no nas-
ceu com o governo Lula , dilui fortemente a importn-
cia do que foi feito no atual governo. Se certo dizer
que os programas sociais no nasceram em 2003, tam-
bm o reconhecer que eles tiveram um forte impulso
BOLSA FAMLIA
56
neste perodo, alcanando resultados inditos at ento.
O que os nmeros mostram e aqui no se trata de
uma questo de opinio que o atual governo deu
uma nfase muito maior questo do combate fome e
luta pela diminuio da pobreza e da desigualdade so-
cial. Como se no bastassem os nmeros de pesquisas
que constatam os resultados desta maior nfase, os prin-
cipais adversrios polticos do governo Lula atestam e
reconhecem a importncia do Bolsa Famlia ao defen-
der a sua manuteno e ampliao.
Vale a pena ler o que algumas das pessoas citadas
pelo jornalista j escreveram sobre o Bolsa Famlia.
Tomemos o caso do senador Cristovam Buarque (Par-
tido Democrtico Trabalhista, PDT-DF), em um artigo
intitulado Famlia-Bolsa e publicado no final de outu-
bro de 2005:
O governo Lula mudou tudo isso [referindo-se
ao programa Bolsa Escola]. Substituiu Escola por
Famlia, retirou a execuo do programa do MEC
[Ministrio da Educao], transferindo-a para a
assistncia social, dando-lhe um perfil totalmente
diferente do objetivo educacional. O prprio pre-
sidente, na comemorao do segundo aniversrio
da Bolsa Famlia, afirmou que no importa se o pro-
grama assistencialista ou no. Importa sim. Ao
garantir educao, a Bolsa Escola um investimen-
to que emancipa, ao passo que a Bolsa Famlia o
custo de manter a famlia na pobreza. Os filhos das
57
crianas que receberam Bolsa Escola no vo pre-
cisar dessa ajuda. Os filhos dos filhos da Bolsa
Famlia continuaro dependendo dela. A Bolsa Es-
cola permitia s famlias um subir na vida; a Bolsa
Famlia garante-lhes apenas o continuar vivas. Por
isso, elas terminaro conhecidas como Famlias da
Bolsa, permanentemente dependentes.
AUMENTO DA FREQNCIA ESCOLAR
No correta a informao do senador Cristovam
Buarque que acusa o Bolsa Famlia de estar desvinculado
da questo educacional. Os nmeros mostram que o pro-
grama vem tendo um impacto positivo no setor educacio-
nal. A porcentagem de freqncia escolar informada, que
era de 51% em outubro e novembro de 2004, subiu para
61% nos trs primeiros meses de 2005. O ndice superou,
j no primeiro trimestre, a meta de 60% prevista pelo
MEC para julho daquele ano. De acordo com o resultado,
7.970.802 alunos tiveram a freqncia informada ao mi-
nistrio. O nmero de escolas que informaram a freqn-
cia foi de 163.378, o que representa 79% do total. Em
relao aos municpios, 96% participaram do levantamen-
to. Ou seja, 5.320 prefeituras enviaram informaes ao
ministrio sobre a freqncia de seus alunos. Do total de
alunos inseridos no programa (12.975.071), 7.795.912
registraram freqncia adequada, com mais de 85% de
presena, e 174.890 tiveram freqncia abaixo de 85%
no primeiro trimestre de 2005.
BOLSA FAMLIA
58
Desde outubro de 2004, o MEC colocou disposio
dos municpios, na pgina eletrnica da Caixa Econ-
mica Federal, um aplicativo para coleta dos dados da
freqncia escolar registrados pelas escolas e envia-
dos s secretarias municipais. O banco de dados abran-
ge as famlias beneficirias do Bolsa Famlia e rema-
nescentes do Bolsa Escola, com as respectivas crian-
as e adolescentes de 6 a 15 anos agrupados por esco-
la. Os resultados do acompanhamento da freqncia
escolar so encaminhados ao MDS para controle. As
repercusses para as famlias que tiverem alunos com
baixa freqncia escola so, em primeiro lugar, uma
advertncia (a famlia comunicada quando h a pri-
meira ocorrncia de no-comparecimento da criana
escola, ou seja, quando a freqncia fica abaixo de
85%). Na segunda ocorrncia, o benefcio fica blo-
queado por 30 dias.
Paradoxalmente menos crtico do que o senador
Buarque, o ex-governador de So Paulo e candidato
do PSDB Presidncia da Repblica, Geraldo Alckmin,
elogiou o programa e prometeu ampli-lo, durante uma
entrevista ao programa Roda Viva, da TV Cultura,
no dia 03/07/2006. Mas, ao mesmo tempo, Alckmin
criticou o aumento de gastos pblicos, reproduzindo o
argumento de adversrios do programa. Ns vamos
manter, vamos ampliar, vamos aperfeioar o Bolsa
Famlia. um bom programa de proteo social, afir-
mou, sem explicar como vai ampliar o programa dimi-
nuindo os gastos pblicos.
59
OS ELOGIOS DA REVISTA VEJA
Aps ser vrias vezes criticado na mdia, principal-
mente em seu primeiro ano de implantao, o Bolsa
Famlia foi conquistando progressivamente matrias
elogiosas e de reconhecimento de seu papel na melhoria
de vida de milhes de brasileiros. At a revista Veja,
uma cida crtica do governo Lula, reconheceu que o
programa melhorou a vida de parcela importante da
populao. Com o Bolsa Famlia, Lula ganhou sua arma
nas urnas. Eleitoreiro ou no, inegvel que o progra-
ma melhora a vida de milhes de brasileiros, diz repor-
tagem da revista, em abril de 2006
23
. A revista ouviu
vrios especialistas e mesmo os mais crticos reconhe-
ceram os efeitos positivos do programa na vida das fa-
mlias mais pobres, especialmente na vida das crianas.
Seguindo uma tendncia verificada em outros rgos
de comunicao, Veja tambm introduziu o tema da pa-
ternidade do programa.
Segundo a revista, sem entrar em maiores detalhes, o
avano comeou no governo FHC. Na verdade, a for-
mulao mais sistemtica de transferir dinheiro do Es-
tado para assegurar uma renda mnima s famlias mais
pobres comeou a circular na sociedade por conta de
proposta formulada pelo senador Eduardo Suplicy (PT-
SP), em 1991, como vimos. O senador Cristovam Buarque
defendia proposta semelhante, quando ainda era pro-
fessor na Universidade de Braslia (UnB). Buarque foi
eleito governador do Distrito Federal pelo PT em 1994
BOLSA FAMLIA
60
tendo a implementao do programa Bolsa Escola como
uma das prioridades de seu governo. Esse programa
previa como contrapartida das famlias beneficiadas a
freqncia escolar dos filhos no ensino fundamental. Em
1995, o ento prefeito de Campinas, Jos Roberto Ma-
galhes Teixeira (PSDB), chegou a implantar um progra-
ma similar.
Por uma questo de coerncia, Veja poderia ter men-
cionado, como fez em relao ao governo Lula, que a
criao do Bolsa Escola, no governo Fernando
Henrique Cardoso, tambm teve motivaes eleitorais.
Foi criado em 1997, com vistas reeleio do ento
presidente. Segundo o jornalista Nelson Breve, o ex-
presidente, para no dar o crdito ao senador Suplicy,
determinou que fosse aprovado o projeto do falecido
deputado Nelson Marquezan, que pertencia ao PSDB
na poca. Por trs da iniciativa estava o desejo de
encorpar a pr-candidatura do ento ministro da Edu-
cao Paulo Renato Presidncia da Repblica
24
.
Conforme a anlise de Breve, a expanso dos progra-
mas de transferncia de renda no segundo mandato de
FHC tambm teve vis eleitoreiro:
Tanto no patrocnio do senador Antonio Carlos
Magalhes (PFL) para a aprovao do Fundo de
Combate Pobreza, quanto na criao de um pro-
grama semelhante ao Bolsa Escola vinculado ao
Ministrio da Sade, para dar suporte s pretenses
eleitorais do ento ministro Jos Serra: o Bolsa Ali-
61
mentao, que se transformou no Projeto Alvora-
da. Isso para no falar no Vale Gs, criado meses
antes da eleio de 2002 como forma de aliviar o
custo poltico da liberao dos preos do gs de
cozinha. J que o assunto moeda eleitoral, seria
justo que Veja contasse a histria completa. O Bol-
sa Famlia rende votos para Lula porque melhora a
vida das famlias pobres. Tudo que melhora a vida
das famlias pobres rende mais votos do que o que
melhora a vida das famlias ricas. simples
25
.
Na avaliao do jornalista, os programas de FHC no
tiveram eficcia eleitoral antes porque eram dispersos e
no tinham controle. A maior parte do dinheiro era re-
partida entre cabos eleitorais dos chefes polticos de
estados e municpios beneficiados. Passaram a ter al-
gum efeito eleitoral quando chegaram a quem realmen-
te precisa. E esse efeito eleitoral nem to grande as-
sim. E ele acrescenta:
Se Veja prestasse mais ateno ao que um de
seus entrevistados vem dizendo sobre o assunto,
perceberia que o Bolsa Escola representa pouco
mais de 20% da cesta de moedas eleitorais do go-
verno Lula. O economista liberal Jos Mrcio
Camargo calcula que cerca de 70% do aumento real
de 33% da renda dos mais pobres, ocorrido entre
2002 e 2004, foi por causa da expanso dos empre-
gos e da renda dos trabalhadores
26
.
BOLSA FAMLIA
62
Na mesma matria, Veja comete um erro grosseiro.
Diz que at hoje ningum jamais perdeu o benefcio
por descumprimento das exigncias ou qualquer outro
motivo. No verdade, registra Nelson Breve:
programas do Fome
Zero, principalmente
o Bolsa Famlia, tm recebi-
do crticas de algumas pes-
soas que tentam desquali-
fic-los tachando-os, equivo-
cadamente, de terem carter
eleitoreiro, quando, na ver-
dade, eles foram estrutu-
rados justamente para com-
bater e impedir essa prtica.
Nossos esforos, direciona-
dos para consolidar no Bra-
sil uma rede integrada de
proteo e promoo social,
esto referenciados na
Constituio da Repblica e
nas leis sociais que lhe de-
ram desdobramento, inclu-
sive a lei que instituiu o Bol-
sa Famlia. No pode ser
acusado de eleitoreiro um
programa ancorado em tex-
to legal votado e aprovado
pelo Congresso Nacional.
Estamos agindo conforme
a lei, superando no pas a
fase da lei para ingls ver,
sobretudo aquelas que visa-
vam assegurar os direitos
dos pobres.
Na mesma linha, proce-
demos implantao do
SUAS (Sistema nico de As-
sistncia Social), que inte-
gra o Bolsa Famlia. As po-
l ti cas soci ai s saem do
campo do clientelismo para
o campo das polticas pbli-
cas normatizadas, com cri-
trios, transparncia e pres-
tao de contas. O SUAS e sua
Norma Operacional Bsica
(NOB) foram construdos num
Um programa dentro da lei e no eleitoreiro
O
Patrus Ananias, ministro do
Desenvolvimento Social e Combate Fome
63
processo republicano e de-
mocrtico com todos os go-
vernos estaduais e munici-
pais e os conselhos de as-
sistncia social.
O Bolsa Famlia, alm de
sua base legal e dentro das
diretrizes do SUAS, vem se con-
solidando rapidamente em
todo o pas dentro dos mes-
mos princpios ticos e de
respeito ao pacto federativo.
O programa est presente
em todos os estados e mu-
nicpios sem qualquer discri-
minao poltico-partidria,
somando esforos e recur-
sos com os governos esta-
duais e municipais que tam-
bm desenvolvem progra-
mas de renda familiar bsi-
ca. Agora mesmo estamos
atualizando os cadastros
numa ao conjunta com os
demais entes federados e re-
passando recursos para to-
dos os municpios sem qual-
quer discriminao.
Todos os que nos debru-
amos sobre a histria dos
procedimentos eleitorais no
Brasil sabemos que uma
das formas constantes de
corrupo so as prticas
perversas de compra de vo-
tos. Pessoas, famlias, co-
munidades inteiras que no
receberam no passado a
ateno e os cuidados de-
vidos pelos poderes pbli-
cos usam as eleies para
receber de candi datos
inescrupulosos um pouco
daquilo que o Estado no
lhes assegurou na forma de
direitos e polticas pblicas.
(Trecho do artigo Bolsa
Famlia e eleio, publica-
do no jornal O Estado de
Minas em 08/12/2005)
De acordo com o MDS, Veja foi informada de que
45 mil famlias tiveram os benefcios cancelados
desde o incio do programa at janeiro deste ano. A
revista deixou de informar tambm que de acordo
BOLSA FAMLIA
64
com o ltimo levantamento contabilizado, referen-
te a outubro e novembro de 2005, 76,2% dos alu-
nos (10,2 milhes entre 13,4 milhes atendidos) ti-
veram a freqncia escolar informada. Os leitores
no ficaram sabendo que mais de 90% das escolas
(186,2 mil) informaram a freqncia e 97% dos mu-
nicpios enviaram os dados exigidos ao Ministrio
da Educao. Alm disso, foram notificadas 24 mil
famlias cujos filhos no freqentaram os 85% de
aulas exigidos
27
.
65
IV O DESAFIO DA SEGURANA
ALIMENTAR E O DRAMA DA
FOME NO BRASIL
No incio do sculo XXI, cerca de 14 milhes de
brasileiros ainda passam fome. Mais de 72 milhes
de pessoas vivem em situao de insegurana ali-
mentar. Ao mesmo tempo, o pas desperdia cerca de
R$ 12 bilhes todos os anos com alimentos que vo
parar no lixo.
Desde seu incio, o Bolsa Famlia convive com crticas
que pretendem apontar seu carter compensatrio e
assistencialista. Embora reconhecendo avanos concretos
na melhoria da qualidade de vida de milhes de brasileiros
(a simples presena de mais alimentos na mesa, por exem-
plo), preciso, dizem esses crticos, criar as condies para
que programas compensatrios no sejam a nica maneira
de o Estado relacionar-se com a vida concreta e as neces-
sidades materiais e simblicas das pessoas que mais so-
frem do grande problema a que a fantasia liberal no res-
ponde: a excluso e sua filha, a barbrie. Antes de entrar
neste debate, vale a pena lembrar um pouco a dimenso do
problema da fome e alguns dos desafios que devem ser
superados para a sua erradicao.
BOLSA FAMLIA
66
Os programas e aes do governo que fazem parte
do guarda-chuva de polticas de combate fome talvez
pudessem ser chamados de temas proibidos. Assim
como a fome fora tomada, por Josu de Castro, desde
os anos 1940, como tema proibido, os programas volta-
dos exclusivamente a esse mal ocupam hoje o lugar de
interdito. E tudo se passa como se as tais condies que
evitariam a resignao das polticas compensatrias fos-
sem dadas de barato, visto que evidentes. Trata-se de
uma arrogncia que anda de mos dadas com uma boa
dose de desinformao.
Um dos textos que Josu de Castro no pde con-
cluir em vida tinha o projeto de chamar-se Geografia
do desespero. Nas duas ltimas dcadas, duas idias
dominaram o cenrio econmico global e o debate so-
bre o papel das polticas pblicas: o vigor da economia
de mercado e sua suposta capacidade auto-regulatria
cujo sinnimo incongruente a desregulao legal e
a impotncia e a ilegitimidade do Estado em ser mais do
que um mero gerente administrador dos interesses des-
se vigor. Dois aspectos de alguns fracassos esquecidos
tambm merecem registro: o excedente de pessoas jo-
gadas na vala da excluso e o avano da barbrie soci-
al, com a alarmante violncia nas sociedades. A parti-
o entre o sucesso e o fracasso ganha uma nitidez que
talvez merecesse uma geografia nova. Do desespe-
ro, como sugeriu Castro. E s acha exagerada essa pa-
lavra quem avalia que os nmeros a seguir representam
uma questo secundria.
O DESAFIO DA SEGURANA ALIMENTAR E O DRAMA DA FOME NO BRASIL
67
OS NMEROS DA BARBRIE
Cerca de 14 milhes de pessoas convivem com a fome
no pas e mais de 72 milhes de brasileiros esto em
guerra e a fome cons-
tituem na hora atual
as duas maiores ameaas
que pesam sobre nosso
mundo. Se a ameaa da
guerra , na aparnci a,
mai s grave porque pode
conduzir ao extermnio total
da espcie humana, , no
entanto, uma ameaa em
potencial que pode ser con-
tornada. A fome, no entanto,
no somente uma amea-
a em potencial; ela uma
calamidade j em ao, um
flagelo que vem destruindo e
degradando o potencial hu-
mano representado por dois
teros da humanidade. (Ad-
vertncia feita em 1954 por
Josu de Castro, mdico,
antroplogo, socilogo, di-
plomata e autor do clssico
Geografia da fome).
O subdesenvolvimento
produto da m utilizao dos
recursos naturais e huma-
nos realizada de forma a
no conduzir expanso
econmica e a impedir as
mudanas soci ai s i ndi s-
pensveis ao processo de
integrao dos grupos hu-
manos subdesenvolvidos
dentro de um sistema eco-
nmico integrado. S atra-
vs de uma estratgia glo-
bal de desenvolvimento, ca-
paz de mobilizar todos os
fatores de produo no inte-
resse da coletividade, pode-
ro ser eliminados o subde-
senvolvimento e a fome na
superfcie da terra. (A ex-
pl oso demogrfi ca e a
fome no mundo, texto publi-
cado na revista Civilit delle
Machine, 1968, Roma).
O desafio da fome
A
Josu de Castro
BOLSA FAMLIA
68
situao de insegurana alimentar. Ou seja, dois em cada
cinco brasileiros no tm garantia de acesso alimenta-
o em quantidade, qualidade e regularidade suficien-
tes. Essas informaes fazem parte de uma pesquisa
sobre segurana alimentar no pas, divulgada no dia 17
de maio deste ano pelo IBGE
28
. Segundo o estudo, que
utiliza os dados da PNAD de 2004, crianas, negros e
moradores das regies Norte e Nordeste so os grupos
que mais sofrem com restries na alimentao. A gra-
vidade do problema se expressa tanto pelo grande n-
mero de pessoas que convivem com a fome cerca de
14 milhes de brasileiros como pelo nmero ainda
maior de pessoas, quase 40% da populao, que no
sabem se tero dinheiro para repor a comida que tm.
Por outro lado, a pesquisa indica que cerca de 109
milhes de pessoas, cerca de 60% dos brasileiros, vi-
vem em domiclios considerados em condies de segu-
rana alimentar. Trata-se de residncias onde h aces-
so regular e permanente a alimentos de qualidade, em
quantidade suficiente e sem que para isso sejam com-
prometidas outras necessidades essenciais, como, por
exemplo, sade e educao. O estudo do IBGE tambm
constatou que cerca de 18% da populao vivem em
condies de insegurana alimentar leve, 14,1% em in-
segurana alimentar moderada, e 7,7% se enquadram
na categoria de insegurana alimentar grave, caracteri-
zada pela experincia de fome na famlia pelo menos
uma vez em um perodo de 90 dias (ver box no captulo
II). A regio Nordeste a que apresenta o perfil mais
69
preocupante de insegurana alimentar. Cerca de 60%
da populao nordestina no tm garantia de acesso
alimentao em quantidade e regularidade suficientes.
Mais da metade dos cerca de 14 milhes de brasilei-
ros considerados em situao de insegurana alimentar
grave vivem na regio Nordeste. Segundo a pesquisa
do IBGE, 14,4% dos nordestinos convivem com a fome.
Esse nmero equivale ao dobro da mdia nacional, que
est na casa dos 7,7% (de acordo com os dados da PNAD
2004). No outro extremo est a regio Sul, que apre-
sentou os menores ndices de insegurana alimentar.
Nesta regio, o percentual de pessoas que conviveram
com a fome no perodo considerado pela pesquisa foi de
3,7%. A regio Norte apresentou resultados semelhan-
tes aos do Nordeste, com 13,2% da populao vivendo
em situao de insegurana alimentar grave. Segundo a
avaliao da coordenadora de Trabalho e Rendimento do
IBGE
29
, Mrcia Quintslr, Norte e Nordeste constituem um
bloco diferenciado em relao ao resto do pas, confir-
mando sua condio socioeconmica desfavorvel.
Pela pesquisa, o estado campeo da insegurana ali-
mentar foi o Maranho, com um ndice de 69,1%, sendo
18% de insegurana alimentar grave. Segue-se Roraima,
com 68,7% de domiclios com insegurana alimentar e
15,8% com insegurana alimentar grave. O Piau regis-
tra 63,5% e 10,8% e o Rio Grande do Norte 60,4% e
13,9%, respectivamente. No extremo oposto, Santa
Catarina o estado mais bem situado em termos ali-
mentares, segundo o IBGE. Apresenta 16,5% de domic-
BOLSA FAMLIA
70
lios com insegurana alimentar e 2% com insegurana
alimentar grave. O segundo colocado So Paulo, com
24,2% e 3,4%. Seguem-se o Rio Grande do Sul, com
24,8% e 4%, e o Distrito Federal, com 24,9% e 4,1%.
Sergipe, o estado Nordestino mais bem colocado, apa-
rece em sexto lugar no plano nacional.
Realizado a pedido do MDS, o estudo do IBGE tambm
apontou que mais da metade das crianas brasileiras
at 5 anos de idade esto vivendo em situao de inse-
gurana alimentar. Na regio Nordeste, o quadro ain-
da mais grave, com cerca de 17% das crianas nessa
faixa etria passando fome. O estudo tambm compro-
vou que a insegurana alimentar e a fome atingem mais
duramente a populao negra. O ndice de insegurana
alimentar grave entre pessoas pardas e negras atinge
11,5%. Entre a populao branca, cai para 4,1%. E o
quadro tambm se agrava no meio rural, onde o ndice
de pessoas vivendo com problemas de alimentao de
49,9%, contra 37,7% nas reas urbanas. Cerca de 3,4
milhes de pessoas convivem com a fome nas reas
rurais do pas.
Esses nmeros indicam a estreita relao entre de-
sigualdade e discriminao no Brasil. Em 2004, mais
da metade da populao preta ou parda (52,3%) resi-
dia em domiclios sob risco de conviver com a fome.
Entre os brancos, esse percentual era de 28,1%. Das
87,4 milhes de pessoas que se declaram pretas ou
pardas, 45,6 milhes estavam sujeitas insegurana
alimentar em maior ou menor grau. E a regio Nor-
71
deste concentrava quase metade dos pardos e pretos
que sofreram com o problema, 48,8%, cerca de 22,3
milhes de pessoas. Ainda em 2004, 93,6 milhes de
pessoas se declaram brancas, das quais 26,3% relata-
ram situao de insegurana alimentar. Sob a condi-
o de insegurana alimentar grave, em que a fome
uma realidade cotidiana, estavam 11,5% dos pretos e
pardos, cerca de 10,1 milhes de pessoas. Alm disso,
os negros representavam 72,4% do contingente total
de pessoas residentes em domiclios onde a fome foi
constatada com maior gravidade.
Ainda segundo o estudo do IBGE, as incidncias mais
graves de insuficincia alimentar ocorrem em domic-
lios com mais de sete moradores, que tm mulheres
como chefes de famlia, garantindo a sobrevivncia de
crianas e de adolescentes com at 18 anos. Os resul-
tados da PNAD 2004 mostraram que a segurana ou a
insegurana alimentar no Brasil, assim como ocorre
em outros pases, tem uma relao muito estreita com
a composio dos domiclios. H uma presena maior
do quadro de insegurana nos domiclios em que resi-
dem menores de 18 anos de idade (41,9%), em com-
parao com o ndice verificado naqueles em que to-
dos os moradores so adultos (24,2%). Na regio Su-
deste, por exemplo, foram classificados em situao
de segurana alimentar 80,4% dos domiclios sem mo-
radores menores de 18 anos. Esse ndice cai para 66,8%
nos domiclios onde h pelo menos um morador menor
de 18 anos.
BOLSA FAMLIA
72
problema da fome,
hoje, no por falta
de produo de alimentos,
mas por falta de renda para
adquiri-los em quantidade
permanente e qual i dade
adequada. As estimativas
da FAO mostram que o Bra-
sil tem uma disponibilidade
per capi ta de al i mentos
equivalente a 2.960 Kcal/
di a, bastante aci ma do
mnimo recomendado de
1.900 Kcal. O problema
que o consumo de alimen-
tos uma funo da renda
das famlias; e como a ren-
da est muito mal distribu-
da, uma parte importante da
populao no tem acesso
aos alimentos nem mesmo
na quantidade mnima ne-
cessria para garantir a so-
brevivncia. H no Brasil
uma grande parcela de sub-
nutridos, com um consumo
mdio de 1.650 Kcal/pes-
soa/dia, de tal forma que
estamos classificados pela
FAO na categoria 3 (de 1 a 5
para propores crescentes
de subnutridos), juntamente
com pases como Nigria,
Paraguai e Colmbia.
Existe um crculo vicioso
da fome, difcil de ser supe-
rado apenas com polticas
compensatrias de doao
de alimentos, como tradicio-
nalmente se tem feito (ces-
tas bsicas, por exemplo).
Este crculo retroalimen-
tado, por um lado, pelos pro-
blemas estruturais do pas,
de falta de emprego, sal-
rios baixos e concentrao
de renda; por outro, pela fal-
ta de polticas agrcolas e au-
mentos dos preos dos ali-
mentos (Para os crticos do
Fome Zero, publicado na
revista Teoria e Debate, Fun-
dao Perseu Abramo, n 51,
jun./jul./ago. de 2002).
Problema da fome no falta de alimentos
O
Jos Graziano da Silva, Walter Belik e Maya Takagi
73
DESPERDCIO DE BILHES
O resultado da pesquisa do IBGE aponta os problemas
mais urgentes a resolver, a saber, a ausncia, na mesa
de milhes de brasileiros, da mnima alimentao ne-
cessria para a sobrevivncia. Mas o conceito de segu-
rana alimentar no se resume presena de alimen-
tos. H ainda a questo da qualidade, que, pelo menos
para 14 milhes de brasileiros (que passam fome regu-
larmente), no chega a ser um problema. No entanto, a
qualidade da alimentao, principalmente nos grandes
centros urbanos, outro tema que deve preocupar a
sociedade. O fato que o Brasil ainda precisa avanar
muito para reverter a situao atual, em que a fome e a
desnutrio convivem com uma alimentao de m qua-
lidade e tambm com o desperdcio. Os indicadores de
desperdcio de alimentos so menos conhecidos do con-
junto da sociedade. Mas no so menos alarmantes do
que os indicadores da fome.
Levantamento feito em 1992 pela Coordenadoria de
Abastecimento da Secretaria de Agricultura e Abaste-
cimento do Estado de So Paulo, estimou que o pas
perdia o equivalente a 1,4% do PIB com alimentos que
deixavam de ser aproveitados em toda a cadeia produ-
tiva. Assim, o Brasil jogaria fora por ano, considerando
a estimativa de 1992, cerca de R$ 12 bilhes em comi-
da, o que daria para alimentar cerca de 30 milhes de
pessoas, ou 8 milhes de famlias durante um ano intei-
ro. De acordo com essa estimativa, somente os super-
BOLSA FAMLIA
74
mercados jogam fora cerca de 13 milhes de toneladas
de alimentos a cada ano. Alm disso, mais de mil tone-
ladas de produtos de feiras livres vo para o lixo todos
os dias. Pelos clculos da Secretaria, aproximadamente
um quarto de tudo o que se produz em frutas, verduras
e legumes no pas acaba sendo jogado fora. O desperd-
cio ocorre tambm na ponta da produo. Na agricultu-
ra, estima-se que cerca de 20% da produo
desperdiada nos processos de colheita mecanizada,
transporte e distribuio.
Por fim, o desperdcio ocorre ainda dentro das casas.
Ainda segundo a estimativa da Secretaria da Agricul-
tura de So Paulo, cerca de 30% de toda a comida com-
prada por uma dona-de-casa acabam indo para o lixo.
Especialistas do setor de coleta urbana avaliam que cada
morador das cidades produz aproximadamente um quilo
de lixo por dia. Algo entre 50% e 70% desse lixo com-
posto por alimentos. Temos assim uma combinao es-
candalosa de desigualdades sociais histricas,
desequilbrios regionais, concentrao de renda, discri-
minao e desperdcio. Todos os dias nos acostumamos
a ver homens, mulheres e crianas revirando latas e
sacos de lixo em busca de comida, concentrando-se em
esquinas de supermercados pedindo esmolas ou um pou-
co de alimento. um retrato fiel do fracasso de suces-
sivos governos e da sociedade como um todo, que v,
entre a omisso e a indiferena, milhes de pessoas se-
rem empurradas para os recantos mais obscuros da
existncia humana.
75
O DEBATE SOBRE O MODELO
DE DESENVOLVIMENTO
Esse quadro de desequilbrios e desigualdades coloca
no centro da agenda poltica o debate sobre qual modelo
de desenvolvimento pode gerar outro tipo de dinmica
social. No I Encontro Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional, realizado em Braslia, em maio de 2006,
chegou-se a um consenso: a concretizao de conquis-
tas e a garantia de avanos necessrios para erradicar
a fome e garantir o direito humano alimentao ade-
quada dependem de mudanas no modelo de desenvol-
vimento. O crescimento da visibilidade do tema da se-
gurana alimentar foi destacado como um importante
passo nesta direo.
Esse crescimento traduziu-se, entre outras coisas, em
aes de governo que foram consolidadas e geraram im-
pactos reais na vida diria da populao mais pobre. En-
tre essas aes, destaque para o Programa Bolsa Fam-
lia, para o Programa Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE), que aumentou de R$ 0,13 para R$ 0,22 o valor
per capita da merenda escolar, e para o programa 1
Milho de Cisternas, que est levando gua para a popu-
lao do semi-rido nordestino. Tambm foram citadas
as aes no campo do fortalecimento da agricultura fa-
miliar e do abastecimento alimentar, como o aumento dos
recursos do Pronaf de R$ 2 bilhes para R$ 10 bilhes e
a ampliao do Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA), que compra a produo de agricultores familiares.
BOLSA FAMLIA
76
Avanos necessrios, mas ainda insuficientes. Para
os participantes do encontro, eles representam apenas
um passo inicial, e ainda h muito a ser feito para
erradicar a fome e as condies de insegurana alimen-
tar da populao. O n da questo justamente o de
que a superao deste quadro passaria pela correo
do atual modelo de desenvolvimento brasileiro, caracte-
rizado pela concentrao de renda, voltado para a ex-
portao, com impactos negativos no meio ambiente e
nas culturas locais. O documento final do evento apon-
tou como desafios:
A adoo de polticas que promovam um cresci-
mento econmico assentado na gerao de empre-
go e em oportunidades de trabalho na cidade e no
campo, reduzindo as desigualdades sociais e afir-
mando o primado da soberania em relao aos de-
mais interesses nas relaes internacionais [e a] prio-
ridade no resgate da imensa dvida social vigente no
pas, rejeitando com vigor o argumento de que os
recursos destinados garantia de direitos e emanci-
pao dos mais pobres so excessivos e indevidos.
Na cerimnia de entrega da carta final do encontro, o
presidente Lula reconheceu que h um discurso con-
servador e elitista a ser combatido. Este Pas tem uma
maioria de homens, mulheres e crianas que precisam
ser assistidos pelo Estado brasileiro e, portanto, precisa-
mos abolir a palavra gasto, quando se trata de dar edu-
77
cao, dar sade e dar alimento aos setores mais po-
bres da populao
30
. Precisamos buscar a eficincia
dos programas, mas precisamos dar resposta a um dis-
curso elitista que deseja destinar recursos para ganhos
financeiros e defesa dos interesses dos mais ricos, de-
fendeu Francisco Menezes
31
, presidente do Conselho
Nacional de Segurana Alimentar (Consea).
Na avaliao do presidente do Consea, a mudana do
modelo de desenvolvimento passa por resistir ofensi-
va conservadora, mas tambm por superar o atendimen-
to das necessidades emergenciais da populao mais
pobre. importante que os programas de assistncia
voltados aos grupos mais vulnerveis sejam acompa-
nhados de medidas que permitam um processo de eman-
cipao destas famlias em relao assistncia do Es-
tado. Outro desafio destacado por Menezes foi o da
incluso de dimenses especficas como cor, gnero, etnia
e renda.
A gente devia cada vez mais pensar que gru-
pos populacionais especficos, como indgenas,
quilombolas e populaes de rua, precisam de
programas especficos para garantir o respeito s
suas culturas. No sero os programas mais
massivos que iro responder a estas necessida-
des especficas
32
.
Ele citou como exemplo disso a dificuldade que popu-
laes de rua esto tendo para receber o Bolsa Famlia.
BOLSA FAMLIA
78
Presente ao encontro, o ministro Patrus Ananias re-
conheceu que ainda h muito a ser feito para mudar a
estrutura desigual do pas, mas avaliou que o governo
est conquistando avanos dentro do possvel.
Sabemos que o Brasil acumulou, ao longo da sua
histria, uma dvida social muito alta e o resgate
desta dvida a grande prioridade do governo Lula
e de toda a sociedade brasileira, que querem um pas
justo e digno. um processo que no se d de um
dia para outro, mas estamos no rumo certo.
APERFEIOAMENTO INSTITUCIONAL
Um dos requisitos apontados como condio para a
superao dos limites atuais foi o da consolidao de um
arranjo institucional mais qualificado que fortalea o con-
ceito de segurana alimentar e permita a participao da
sociedade civil na formulao, no monitoramento e na
avaliao das polticas pblicas. Nesta direo, uma das
principais recomendaes do encontro foi a aprovao
da Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional
(LOSAN), em tramitao no Congresso. O projeto de lei
prev a criao de um sistema nacional e de estruturas
semelhantes nos estados e municpios.
Ele importante para aperfeioar o dilogo entre as
esferas federal, estadual e municipal, alm de institucio-
nalizar a participao e o controle social das polticas.
Hoje, diversos rgos de gesto pblica tm aes na
79
rea de segurana alimentar e nutricional. O MDS, por
exemplo, lida com a transferncia de renda e programas
de abastecimento alimentar. Os ministrios da Agricultu-
ra e Desenvolvimento Agrrio tm responsabilidade di-
reta sobre a produo dos alimentos. O MEC est encar-
regado da merenda escolar (um dos maiores programas
de garantia de acesso a alimentos) e a pasta da Sade
cuida do combate desnutrio. O bom funcionamento
da comunicao entre essas aes fundamental para a
sua eficcia global. Por exemplo, se juntamente com po-
lticas de transferncia de renda no ocorrer tambm um
trabalho de educao alimentar, possvel que as pesso-
as comam mal, o que j verificado em casos como o
crescimento da obesidade entre a populao.
E o debate sobre a necessidade da qualificao do ar-
ranjo institucional tambm est relacionado ao do modelo
de desenvolvimento e prpria concepo de Estado.
Afinal de contas, um dos resultados da implementao
de polticas neoliberais foi justamente ter retirado do Es-
tado importantes ferramentas institucionais para a for-
mulao e a aplicao de polticas pblicas. O desmonte
da esfera pblica, patrocinado pelos defensores das teses
do Estado mnimo, teve impactos institucionais que ainda
no foram adequadamente dimensionados.
O IMPACTO SOCIAL E ECONMICO: AVANOS E LIMITES
81
V O IMPACTO SOCIAL
E ECONMICO:
AVANOS E LIMITES
O que os defensores da prioridade absoluta do
ajuste fiscal no levam em conta que a reduo da
pobreza, em nveis significativos, uma exigncia
inadivel. Segundo um estudo divulgado pela ONU
em julho de 2006, a Amrica Latina progride a um
ritmo muito mais lento que a maioria das outras re-
gies em desenvolvimento na direo do cumprimento
dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
No perodo 2005-2006, uma srie de pesquisas tem
registrado a melhoria das condies de vida de setores
mais pobres da populao, com reduo de desigualda-
des sociais e aumento de renda. Se, por um lado, tais
pesquisas no permitem juzos categricos afirmativos
sobre a existncia de uma dinmica sustentvel de re-
duo da pobreza no pas, por outro sugerem que algu-
mas condies bsicas para que isso ocorra talvez j
estejam dadas. Alm do impacto de programas sociais
como o Bolsa Famlia, o aumento do salrio mnimo
apontado como um fator responsvel pelo aumento dos
nveis de consumo, especialmente de alimentos, e pela
BOLSA FAMLIA
82
elevao da expectativa positiva quanto ao futuro do
pas. Especificamente em relao ao Bolsa Famlia, as
pesquisas indicam o impacto do programa na melhoria
da nutrio infantil e tambm, de modo mais indireto, na
reduo do trabalho infantil.
O Bolsa Famlia foi responsvel por um tero da que-
da na desigualdade no Brasil entre os anos de 2001 e
2004. O mercado de trabalho teria sido o responsvel
pelos outros dois teros de queda na desigualdade, se-
gundo estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Eco-
nmica Aplicada (IPEA)
33
. De acordo com a pesquisa,
a desigualdade caiu por ano em mdia 0,7 ponto
percentual do ndice de Gini, coeficiente calculado pela
ONU que mostra o grau de desigualdade a partir da
renda per capita. Medida desenvolvida pelo estatsti-
co italiano Corrado Gini, em 1912, o Coeficiente de
Gini comumente utilizado para calcular a desigualda-
de de distribuio de renda, em valores de zero a um
escala que vai da completa igualdade de renda com-
pleta desigualdade.
Na avaliao do pesquisador Sergei Soares, do IPEA,
isso parece pouco, mas no , representando uma que-
da expressiva. Segundo ele, para se ter uma idia do
que essa queda significa, importante assinalar que os
30% mais ricos perderam renda e os 20% mais pobres
esto ganhando a uma taxa de quase 7% ao ano. Ou
seja, acrescenta o pesquisador, para a populao mais
pobre, como se estivesse morando na China, cuja eco-
nomia est crescendo a essa velocidade.
83
A pesquisa do IPEA foi divulgada no mesmo momento
em que o Banco Mundial recomendava que o Brasil e
os demais pases da Amrica Latina adotassem polti-
cas mais agressivas de combate pobreza, caso qui-
sessem crescer e competir com pases como a China.
Segundo o relatrio Reduo da pobreza e crescimen-
to: Crculos virtuosos e viciosos, do Banco Mundial
34
,
embora o crescimento seja um fator importante para
reduzir a pobreza, esta se constitui justamente em um
entrave para o crescimento da Amrica Latina. Na re-
gio, segundo o documento, quase um quarto da popula-
o vive com menos de 2 dlares por dia. Para o econo-
mista Ethan Weismam, do Banco Mundial, os investi-
mentos em infra-estrutura e polticas sociais so uma
condio bsica para romper esse ciclo. Ele citou o Bolsa
Famlia como um dos melhores programas em
implementao na regio por condicionar a liberao de
dinheiro a aes nas reas de educao e sade.
Outro estudo, divulgado pelo Banco Nacional de De-
senvolvimento Econmico e Social (BNDES)
35
, detectou
um expressivo impacto do aumento do salrio mnimo e
do Bolsa Famlia sobre a desigualdade social. E um ou-
tro, da Fundao Getlio Vargas (FGV)
36
revela que a
desigualdade social atingiu o menor nvel desde o Censo
realizado em 1960. Esse estudo indica que o pas vem
avanando desde o incio da dcada na reduo das
desigualdades entre pobres e ricos. A pesquisa da FGV,
em parceria com pesquisadores do International Poverty
Centre da ONU, apontou que, em 2004, a renda mdia do
BOLSA FAMLIA
84
brasileiro cresceu 3,6%, enquanto a renda dos mais po-
bres chegou a crescer 14,1%.
SOBRE REDUO DA DESIGUALDADE NO BRASIL
Uma nota tcnica produzida pelo IPEA, em 21 de julho
de 2006, analisa a queda recente da desigualdade no
Brasil. Segundo ela, ao contrrio do que vem ocorren-
do na grande maioria dos pases, durante os perodos de
referncia abrangidos pelas Pesquisas Nacionais por
Amostra de Domiclios (PNADs) 2001/2004, do IBGE, o
grau de desigualdade de renda no Brasil declinou em
4%, uma queda que ocorreu de modo contnuo. Ainda
segundo o estudo do instituto, a renda dos 20% mais
pobres do pas cresceu no perodo cerca de 5% ao ano,
enquanto a dos 20% mais ricos caiu 1%.
EVOLUO RECENTE DA DESIGUALDADE DE
RENDA FAMILIAR PER CAPITA NO BRASIL
COEFICIENTE DE GINI
Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Na-
cional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1976 a 2004.
Porm, nos anos 1980, 1991, 1994 e 2000, a PNAD no foi
a campo.
85
importante assinalar que as pesquisas que traba-
lham com o perodo 2001/2004 no abrangem o perodo
de maior expanso do Bolsa Famlia. At 2004, o pro-
grama estava ainda em fase de estruturao, atingindo
cerca de 6,5 milhes de famlias (o que equivalente a
59% da populao considerada pobre no pas). Dois anos
depois, o programa beneficia mais de 11 milhes de fa-
mlias, quase o dobro do universo atingido em 2004. Ou
seja, razovel supor que no perodo 2004/2006, a desi-
gualdade deve ter diminudo ainda mais, uma vez que a
abrangncia do programa quase dobrou.
Para tentar entender melhor o significado e o impac-
to destes nmeros, o IPEA convidou alguns dos princi-
pais especialistas brasileiros no tema e pediu propos-
tas de caminhos e polticas capazes de reforar essa
tendncia de reduo da desigualdade social no pas.
Alm de tcnicos do instituto, participaram deste de-
bate: Ana Flvia Machado (Cedeplar/UFMG), Andr
Urani (Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade -
IETS), ngela Jorge (IBGE), Carlos Roberto Azzoni
(FEA/USP), Francisco Ferreira (Banco Mundial), Joo
Sabia (UFRJ), Jos Mrcio Camargo (PUC/RJ), Marce-
lo Nri (FGV/RJ), Maria Carolina Leme (FGV/SP),
Narcio Menezes Filho (Ibmec), Samir Cury (FGV/SP),
Samuel Pessoa (EPGE/ FGV), Sonia Rocha (IETS) e
Tatiane de Menezes (UFPE). A partir das contribuies
apresentadas em um primeiro encontro, uma equipe
de pesquisadores do IPEA (Marcelo Medeiros, Mirela
de Carvalho, Ricardo Paes de Barros e Sergei Soares)
BOLSA FAMLIA
86
elaborou um texto preliminar que foi submetido a um
Comit Internacional de Alto Nvel.
Esse comit foi coordenado por Manuela Carneiro da
Cunha, professora de Antropologia na Universidade de
Chicago, e contou com a participao das seguintes per-
sonalidades: lvaro Comin, presidente do Cebrap;
Franois Bourguignon, vice-presidente e economista-che-
fe do Banco Mundial; Glauco Arbix, socilogo, professor
da USP; James Heckman, professor da Universidade de
Chicago e Prmio Nobel de Economia; Jos Alexandre
Scheinkman, professor de economia da Universidade de
Princeton; Jos Luis Machinea, secretrio-executivo da
Cepal (Comisso Econmica Para a Amrica Latina e o
Caribe); Luiz Henrique Proena Soares, presidente do
IPEA; Nanak Kawani, economista-chefe do Centro Inter-
nacional de Estudos da Pobreza do PNUD (Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento) ; Nora Lustig,
diretora do Grupo de Pobreza do PNUD/Nova York; e
Rodolfo Hoffman, professor de economia na Universida-
de de Campinas. A nota tcnica do IPEA divulgou os pri-
meiros resultados deste esforo.
No perodo observado pelas PNADs 2001/2004, ape-
sar do modesto crescimento do PIB e da diminuio de
0,8% na renda per capita, o Brasil foi capaz de redu-
zir seus nveis de pobreza e extrema pobreza em dois
pontos percentuais, diz a nota. O sucesso no combate
pobreza, conclui a nota a partir desses nmeros, de-
veu-se exclusivamente reduo na desigualdade de
renda. E assinala:
87
Para se alcanar uma queda na extrema pobreza de
igual magnitude efetivamente observada no pero-
do, sem contar com qualquer reduo no grau de de-
sigualdade, seria preciso que a renda per capita do
pas tivesse crescido 4% ao ano, em vez de ter decli-
nado 0,8%. Ou seja, do ponto de vista dos mais po-
bres, a reduo no grau de desigualdade foi to ben-
fica quanto teria sido um crescimento econmico anual
uniforme de 5% na renda familiar per capita.
A despeito dessa queda recente, acrescenta, a desi-
gualdade de renda brasileira permanece extremamente ele-
vada, muito acima da observada em pases com grau de
desenvolvimento semelhante ao nosso. Considerando-se
que fosse mantida a velocidade de declnio da desigualda-
de no Brasil, no perodo observado pelas PNADs 2001/2004,
seriam necessrias mais de duas dcadas para o pas atin-
gir o nvel atual desses pases. E esse quadro pode ser
ainda mais delicado, assinalam os pesquisadores do IPEA:
Ao que tudo indica, a desigualdade no Brasil,
assim como em outros pases, ainda maior do que
a apurada pelas estatsticas disponveis, em decor-
rncia da subestimao dos rendimentos de ativos
como aluguis e aplicaes financeiras que benefi-
ciam os ricos.
No entanto, ressaltam, este fato no tem sido obst-
culo para a utilizao da PNAD como a melhor e mais
BOLSA FAMLIA
88
abrangente fonte de informaes sociais atuais sobre a
situao da desigualdade social no pas.
Sobre as causas mais imediatas da queda da desigual-
dade no pas, a concluso que uma parte substancial
da reduo verificada no perodo citado deve-se a uma
expressiva melhoria no sistema de proteo social do
pas. Um grande nmero de famlias pobres passou a
ser beneficiado por transferncias governamentais.
Melhorias na distribuio dos rendimentos do trabalho
tambm foram importantes. Essas melhorias, segundo
a avaliao do instituto, tiveram duas origens distintas.
Em primeiro lugar, houve uma reduo nas desigualda-
des em remunerao decorrentes da desigualdade edu-
cacional entre os trabalhadores. Cerca de 15% da que-
da na desigualdade de renda entre famlias seria
explicada por esse fator. Um segundo aspecto a ser
considerado est relacionado a uma menor segmentao
verificada entre os mercados de trabalho das cidades
mdias do interior e das capitais e entre os de reas
rurais e urbanas , que, por sua vez, contribuiu adicio-
nalmente com 15% da queda na desigualdade.
J a reduo nas disparidades demogrficas contri-
buiu com menos de 2% para a queda na desigualdade,
assim como a diminuio da discriminao por raa e
gnero. Apesar de a taxa de desemprego ter cado e
de a taxa de participao ter aumentado, estes fatores
apresentaram contribuio limitada (menos de 5%) para
a queda na desigualdade de renda familiar ocorrida no
perodo, afirma ainda a nota tcnica do IPEA. Os espe-
89
cialistas reunidos pelo instituto consideraram que uma
poltica ampla de combate desigualdade de renda deve
necessariamente atuar em trs frentes:
a) desigualdade de acesso a capacidades produtivas
(escolaridade, qualificao profissional), informaes e
meios de produo (terra, crdito etc.);
b) tratamento desigual no mercado de trabalho, seja por
causa de prticas discriminatrias ou devido a um acentu-
ado grau de diferenciaes que leva a que trabalhadores
igualmente produtivos recebam diferentes remuneraes,
de acordo com o segmento do mercado de trabalho em
que se inserem diferenas regionais, inter-setoriais e en-
tre os setores formal e informal, entre outras;
c) escassez de empregos, que gera um acesso desigual
ao trabalho na medida em que parte da fora de trabalho
no est ocupada, nem todos os trabalhadores tm igual
oportunidade para utilizar suas capacidades produtivas.
Considerando esses fatores, concluem os pesquisado-
res, parte das polticas pblicas deveria se posicionar para
agir diretamente sobre a desigualdade de resultados, por
meio de um sistema tributrio mais justo socialmente e/ou
de um sistema de transferncias que privilegie os mais
pobres. Esta seria a segunda frente de atuao das po-
lticas de combate desigualdade, a saber, a redistribuio
de renda entre as famlias. A partir desses elementos, os
pesquisadores do IPEA identificaram algumas diretrizes
aparentemente consensuais para a definio de polticas
de combate desigualdade de renda:
BOLSA FAMLIA
90
a) uma busca incessante por maior igualdade de opor-
tunidades para que as capacidades de cada um sejam
utilizadas produtivamente;
b) uma poltica educacional que promova uma acele-
rada expanso quantitativa e qualitativa da escolaridade
da populao, com plena ateno reduo das desi-
gualdades educacionais;
c) amplo acesso ao trabalho por meio da gerao de
postos de qualidade; diferenas de acesso ao trabalho
so muitas vezes mais importantes para explicar a desi-
gualdade de renda entre famlias do que a prpria dife-
rena de remunerao entre trabalhadores ocupados.
d) procurar diminuir as diferenas entre os diversos
segmentos do mercado de trabalho e erradicar prti-
cas discriminatrias.
e) construo de um sistema tributrio socialmente
mais justo;
f) reforar a rede de proteo social, tornando-a ain-
da mais eficaz no combate pobreza e desigualdade,
e mais eficiente no uso dos recursos a ela destinados;
s assim as polticas de transferncia de renda sero
capazes de gerar o maior impacto possvel.
UMA AVALIAO DO PROGRAMA
POR SEUS BENEFICIRIOS
O programa tambm mereceu uma avaliao positiva
da parte de uma ampla maioria de seus beneficirios. O
Ncleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal
91
Fluminense (UFF) realizou, para o MDS, uma pesquisa de
avaliao do Bolsa Famlia. Os pesquisadores Andr
Brando, Salete Da Dalt e Victor Hugo de C. Gouva
realizaram uma pesquisa de opinio junto aos respons-
veis pelos domiclios e beneficirios do programa para
avaliar seu nvel de impacto na melhoria de suas condi-
es de vida, principalmente no que se refere s ques-
tes de segurana alimentar e nutricional. O question-
rio foi elaborado em conjunto com o Departamento de
Avaliao e Monitoramento da Secretaria de Avaliao
e Gesto da Informao (SAGI) e pr-testado entre os
dias 12 e 14 de fevereiro de 2006 no municpio de Niteri
(RJ). Na pesquisa de campo, foram realizadas 4 mil en-
trevistas com responsveis legais pelo recebimento do
benefcio. As entrevistas foram aplicadas em dois gru-
pos. O primeiro, denominado experimental, respon-
deu a um total de 3 mil questionrios. O segundo, deno-
minado grupo de controle, respondeu aos mil questio-
nrios restantes. O grupo experimental era composto
por famlias que perfaziam mais de 12 meses de
vinculao ao programa, enquanto o grupo de controle
era formado por famlias com no mximo 3 meses de
incluso no Bolsa Famlia.
O BOLSA FAMLIA EST CHEGANDO
A QUEM DE FATO PRECISA DELE
Dos 53 municpios investigados, 27 foram as capitais
dos estados. No foi selecionado nenhum municpio com
BOLSA FAMLIA
92
nmero inferior a 25 bolsas recebidas. A imensa maio-
ria dos entrevistados foi composta por mulheres (93,9%).
Entre as faixas etrias, a predominncia de beneficia-
dos se localizou entre 25 e 34 anos e entre 35 e 44 anos.
Outra caracterstica do levantamento: escolaridade muito
baixa. O percentual dos sem instruo chegou a 35,1%
da amostra, e a soma destes com os que possuem so-
mente o primrio incompleto alcanou quase 70%. No
outro extremo, somente 13,1% completaram o segundo
grau e aqueles que concluram o ensino superior repre-
sentaram um percentual nfimo. No que diz respeito
cor dos entrevistados, predominaram os pardos (48,4%),
seguidos dos brancos (32,5%) e dos negros (16,8%).
Essa amostragem, segundo os pesquisadores, j aponta
um acerto do programa.
O perfil dos entrevistados
Fonte: DataUFF/mar. 2006.
O PERFIL DOS ENTREVISTADOS (%)
93
Comparando o perfil dos entrevistados com o verifi-
cado pelo Censo de 2000 para o conjunto da populao
do Brasil, constata-se que os brancos esto sub-repre-
sentados como beneficirios do Bolsa Famlia (pois so
53,74% da populao nacional), enquanto pardos e ne-
gros esto super-representados (na medida em que so
respectivamente 38,4% e 6,21% no pas). Estes resul-
tados apontam j de incio para o fato de que o Bolsa
Famlia vem elegendo de forma acertada os seus
beneficirios, na medida em que, como vrios estudos
tm apontado, a proporo de pobres no Brasil muito
mais elevada entre os pardos e pretos do que entre os
brancos, avaliam os pesquisadores. Em funo do per-
fil de sexo dos entrevistados, a situao profissional mais
encontrada foi a de dona-de-casa (37,5%). Outro dado
significativo que autnomos e trabalhadores por conta
prpria superaram os assalariados na amostra.
Situao ocupacional dos entrevistados
SITUAO OCUPACIONAL DOS ENTREVISTADOS
BOLSA FAMLIA
94
Domsticas e diaristas, tomadas em conjunto, tambm
registram um ndice importante (10,1%). J a presena
de funcionrios pblicos, que poderia indicar uma maior
estabilidade nos clculos econmicos domiciliares, apre-
sentou um ndice bastante reduzido (1%). O percentual
de aposentados tambm foi pequeno (4,4%). J a renda
familiar no ltimo ms nos domiclios pesquisados con-
centrou-se na faixa de 1 a 3 salrios mnimos (56,8%). O
percentual de famlias com at um salrio mnimo de ren-
da foi bastante elevado (41,8%). Por outro lado, o
percentual de beneficirios em famlias com mais de trs
salrios mnimos de renda mensal foi nfimo (1,4%). Es-
tes resultados, segundo os pesquisadores, mostram que o
Bolsa Famlia est incorporando os beneficiados de for-
ma acertada e coerente com os critrios para a sua esco-
lha. Ou seja, de fato, so os brasileiros de renda mais
baixa que esto sendo os principais beneficiados.
GASTOS COM ALIMENTAO,
A PRINCIPAL PRIORIDADE
Entre as famlias investigadas, os recursos recebidos atra-
vs do programa foram gastos em primeiro lugar, em larga
maioria, com alimentao (76,4%). Uma outra parcela das
famlias (11,1%) priorizou a compra de material escolar.
Em relao a este ltimo grupo, porm, os pesquisadores
ressaltam que provvel que as famlias que apontaram a
compra de material escolar como prioridade o tenham fei-
to em funo do fato de que a coleta dos dados ocorreu no
95
ms de maro, quando so realizadas as principais despe-
sas escolares por ocasio do incio do ano letivo. Observa-
o que s refora a importncia do Bolsa Famlia para a
compra de alimentos. Outro dado que refora essa impor-
tncia o que aponta que, em mais de 80% das famlias
investigadas, os alimentos acabaram antes que houvesse
condies financeiras para a realizao de novas compras.
Fonte: DataUFF/mar. 2006
No perodo anterior ao ingresso no Bolsa Famlia, a
situao de trmino de alimentos antes da existncia

GASTO DO DINHEIRO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
PRIMEIRO LUGAR (%)
BOLSA FAMLIA
96
de dinheiro para novas compras atingia 87,5% das fa-
mlias dos beneficirios. A comparao entre o antes
e o depois do recebimento mostra uma queda de apro-
ximadamente cinco pontos percentuais nesta situao.
Cerca de 48% dos entrevistados responderam que, nos
ltimos trs meses, alguma pessoa da famlia tinha dei-
xado de comer ou havia comido menos por causa da
insuficincia de alimentos. Antes da entrada no Bolsa
Famlia, esse percentual era de 58,3%, o que significa
uma reduo desta situao negativa em cerca de 10
pontos. Segundo os pesquisadores, mais um indicador
dos impactos positivos do programa. Alm disso, 85,6%
dos entrevistados apontaram a melhoria na alimenta-
o aps o ingresso no programa, enquanto apenas
14,2% responderam que a situao permaneceu se-
melhante ao perodo anterior. Tambm houve melhoria
no que diz respeito quantidade de alimentos consu-
midos. Entre os entrevistados, 59,2% responderam que
houve aumento da quantidade de alimentos consumi-
dos, enquanto 40% responderam que essa situao
permaneceu estvel na comparao entre antes e de-
pois do ingresso no programa. Por outro lado, apenas
0,4% responderam que houve uma piora neste quadro.
Verificou-se tambm uma melhoria no que diz respeito
variedade dos alimentos consumidos: 73,3% aponta-
ram um aumento dessa variedade, contra 26,7% que
responderam negativamente a essa questo. Alm dis-
so, a pesquisa tambm avaliou a durao dos alimen-
tos comprados: 33% responderam que conseguiram
97
comprar alimentos para trs semanas; 29,4% para
duas semanas; 21,5% para quatro semanas; e 16,1%
afirmaram que conseguiram comprar alimentos ape-
nas para uma semana de consumo.
Avaliao da alimentao.
MELHORA NA AUTO-ESTIMA E NO CRDITO
Antes do ingresso no Bolsa Famlia, essa situao
era bem distinta: 34,9% das famlias entrevistadas con-
seguiam comprar alimentos suficientes para apenas
uma semana; 34% conseguiam para duas semanas;
20,2% para trs semanas e apenas 10,9% disseram
que suas famlias conseguiam comprar alimentos para
todo o ms. Essas melhorias tiveram outras conseqn-
cias na vida das famlias. Um expressivo percentual
de entrevistados (41,6%) afirmou que a maneira como
suas famlias eram tratadas no local de moradia mu-
dou para melhor aps o ingresso no programa. Este
dado, segundo os pesquisadores, aponta para dois as-

AVALIAO DA ALIMENTAO APS O BOLSA FAMLIA (%)
BOLSA FAMLIA
98
pectos positivos: em primeiro lugar, para uma maior
possibilidade de estas famlias avanarem na direo
da construo de redes locais de sociabilidade; em se-
gundo, para uma melhora na prpria auto-estima dos
ncleos familiares, um elemento fundamental para a
construo de estratgias voltadas para a sada da si-
tuao de pobreza extrema.
Tratamento das famlias.
Outro aspecto positivo est relacionado ao acesso
ao crdito. Cerca de um tero dos entrevistados
(33,1%) respondeu que o crdito da famlia com os
comerciantes do bairro melhorou aps o ingresso no
Bolsa Famlia. Outros 30,9% responderam que no
houve tal melhoria, enquanto 36% disseram que no
efetuam compras a crdito. Esta facilidade de crdito,
segundo a pesquisa, tende a viabilizar possibilidades
concretas de melhoria da qualidade de vida das fam-
lias, apesar das inmeras limitaes impostas pela con-
dio de pobreza.

TRATAMENTO DA FAMILA NO LOCAL ONDE
MORA APS O BOLSA FAMLIA (%)
99
acesso ao crdito.
AVALIAO GERAL DO BOLSA FAMLIA
Este conjunto de indicadores positivos resultou em uma
avaliao geral extremamente positiva do programa. A
avaliao satisfatria chegou a 88,7% dos entrevistados,
somando aqueles que qualificaram o programa como bom
(49,9%) e os que disseram que ele timo (38,8%).
Apenas 9,8% dos pesquisados avaliaram o programa como
regular, enquanto um nmero nfimo optou por avali-lo
como ruim (0,9%) ou pssimo (0,7%).
fico Avaliao geral. Pesquisa BF, p. 15 graf 3

CRDITO COM OS COMERCIANTES DO BAIRRO
APS O PROGRAMA BOLSA FAMLIA (%)
AVALIAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA (%)
BOLSA FAMLIA
100
A pesquisa avaliou ainda a associao entre a avali-
ao do programa e as esferas de governo respons-
veis por sua implementao. Entre o total de entrevis-
tados, 60% mencionaram o governo federal como res-
ponsvel pelo Bolsa Famlia. Esse resultado, avalia-
ram os pesquisadores, indica que a vinculao
institucional do programa est sendo divulgada de for-
ma acertada, mas que h espao para melhorar esta
perspectiva de visibilidade. Alm disso, um expressivo
nmero de menes foi feita diretamente ao presiden-
te Lula (17,6%), o que certamente se relaciona com a
prpria lgica da visibilidade poltica em pases como o
Brasil, marcados historicamente pelo presidencialismo,
afirma a pesquisa. Os governos estaduais receberam
9,5% das citaes, os municipais 6,4% e outras refe-
rncias somaram 6,3%.
Grfico Associao com governo. Pesquisa BF, p. 16

RESPONSVEL PELO PROGRAMA BOLSA FAMLIA (%)
[DE ACORDO COM OS BENEFICIRIOS]
101
Em sua concluso, a pesquisa faz uma avaliao po-
sitiva do Bolsa Famlia, a partir dos dados coletados jun-
to s famlias beneficiadas. No que diz respeito incor-
porao dos beneficirios do programa, a concluso
que ela se faz de forma condizente com os objetivos de
distribuio de renda almejados, na medida em que
98,6% das famlias pertencem faixa de at trs sal-
rios mnimos de renda mensal, j considerando dentro
deste patamar o valor do benefcio. A representatividade
maior de pretos e pardos entre os beneficirios, levando
em conta o peso demogrfico destes grupos populacio-
nais, apontada como ndice do acerto dos critrios es-
colhidos para candidatos ao Bolsa Famlia. Quanto ao
consumo de alimentos, a pesquisa conclui:
embora estejamos ainda longe de uma situao
ideal, na qual todas as famlias poderiam se alimen-
tar de forma adequada todos os dias, a comparao
entre a situao atual e a anterior ao ingresso no
programa mostra impactos positivos expressivos,
tanto no nmero de semanas cobertas pelos alimen-
tos comprados, quanto na possibilidade de intro-
duzir maior variedade na alimentao.
Por fim, conclui a pesquisa, embora o levantamento
no tenha se aprofundado nos aspectos vinculados ao
capital social, as famlias beneficirias apontam para um
melhor tratamento no local de moradia e um conseqente
aumento do crdito no comrcio. Estes aspectos,
BOLSA FAMLIA
102
acrescenta, indicam, ainda que de forma indireta, pos-
sibilidades de aumento da insero destas famlias em
redes locais de sociabilidade. E, por fim, afirma:
necessrio considerar que o Programa Bolsa Fa-
mlia, assim como tantos outros programas sociais cri-
ados e/ou expandidos pela atual gesto federal, enfrenta
um gigantesco desafio: reverter uma situao de extre-
ma desigualdade na distribuio de renda que vem ca-
racterizando historicamente a sociedade brasileira.
REDUO DO TRABALHO INFANTIL
Outros impactos positivos foram registrados nas reas
de combate ao trabalho infantil e de controle da fre-
qncia escolar, conforme a PNAD 2004/ IBGE. Como j
foi mencionado, seria incorreto atribuir esse avano fun-
damentalmente ao Bolsa Famlia, mas parece inegvel
que a estrutura integrada de polticas sociais contribuiu
para o resultado. A reduo do trabalho infantil e a
ampliao do acesso ao ensino so fenmenos que es-
to diretamente relacionados e representam a abertura
de novas janelas de oportunidades para os setores mais
pobres da populao.
CONTROLE DA FREQNCIA ESCOLAR
O programa tambm j apresenta resultados positi-
vos no acompanhamento da freqncia escolar. Quase
103
9 milhes de beneficirios do Bolsa Famlia na faixa
de 6 a 15 anos tiveram a freqncia escolar de feve-
reiro a abril de 2006 registrada no sistema do progra-
ma. Segundo o coordenador de Condicionalidades do
Bolsa Famlia, Cleiton Domingues de Moura
37
, desde
2004, quando esse tipo de informao comeou a ser
coletada para o programa, o nmero vem aumentan-
do. Este sistema de acompanhamento registra a fre-
qncia individual de cada beneficirio na escola, com
nome, nmero de identificao social, cdigo da es-
cola, marcao da freqncia no ms e, no caso da
baixa freqncia, os motivos. Como a oferta do ensi-
no fundamental universalizada, o desafio passa a
ser o de acompanhar a freqncia nas escolas. Se-
gundo Moura, nem sempre a baixa freqncia signi-
fica descumprimento dos compromissos da famlia.
Por isso, a primeira anlise se baseia nos motivos da
baixa freqncia.
Ele cita alguns exemplos: um caso de doena da cri-
ana ou um problema de transporte que impossibilite a
presena dela na escola; ou problema de sade na fa-
mlia que inviabilize a ida da criana. Nada disso carac-
teriza o descumprimento. importante estar atento a
essas situaes, pois elas tiram a criana da escola e
isso ruim, mas do ponto de vista do Bolsa Famlia isso
no equivalente a um descumprimento das condies
estabelecidas no programa, esclarece
38
. Essa uma
das razes pelas quais, antes de o benefcio ser suspenso,
o MDS leva em considerao um conjunto de regras com
BOLSA FAMLIA
104
sanes gradativas. Na primeira situao a famlia re-
cebe uma notificao de que foi identificada baixa fre-
qncia de um integrante da famlia. Nesse caso, o mi-
nistrio fica atento situao da famlia nos prximos
ciclos de acompanhamento. Se ela continuar a
descumprir, a sim poder ter o benefcio bloqueado e
depois suspenso.
E s depois de um ano, caso essas condies sejam
descumpridas insistentemente (a freqncia mnima
escola exigida pelo programa de 85%), que a fam-
lia em questo pode ter o benefcio suspenso. O obje-
tivo deste tipo de condio e controle no cancelar
benefcios, mas sim ter um olhar atento sobre a situa-
o educacional de crianas e adolescentes das fa-
mlias pobres.
AUMENTO DE RENDA LEVA 6 MILHES CLASSE C
O governo Lula produziu uma melhora considervel
na classificao econmica dos eleitores a partir de 2003,
revelou pesquisa do Instituto Datafolha, publicada pelo
jornal Folha de S.Paulo em julho de 2006
39
. Segundo o
levantamento, cerca de 6 milhes de eleitores saram da
classe D/E, a maioria deles migrando para a C. Pratica-
mente a metade dos 125,9 milhes de eleitores (49%)
considera que sua situao econmica vai melhorar. Ao
mesmo tempo, diz a mesma pesquisa, houve um aumen-
to no consumo, sobretudo de alimentos. Cerca de 37%
dos eleitores passaram a consumir mais desde 2003. Na
105
avaliao do Datafolha, a melhora na renda se deu por
uma combinao de cenrio econmico positivo e forte
aumento do gasto pblico dirigido aos mais pobres.
Na matria em que divulgou a pesquisa do Instituto
Datafolha, o jornal Folha de S.Paulo tambm apresen-
tou dados aparentemente paradoxais ao cruzar infor-
maes de diferentes fontes. Mostra, por exemplo, que
houve queda nos investimentos em infra-estrutura entre
2001 e 2004
40
, de acordo com estudo da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e que h dvidas so-
bre a possibilidade de sustentar as polticas sociais
41
.
Ao mesmo tempo destaca, por um lado, que os maiores
aumentos na renda foram registrados entre os que tm
aplicaes financeiras. Beneficiados pelos juros altos,
os rentistas tiveram ganhos superiores aos dos assalaria-
dos e beneficiados por programas sociais. Segundo o
jornal, o setor pblico vem gastando com juros pratica-
mente o dobro do que investe em programas sociais como
o Bolsa Famlia e em benefcios da Previdncia. Os 10%
mais ricos do pas, que tm dinheiro aplicado a juros,
obtiveram um rendimento mdio real (acima da infla-
o) de 65,8% no perodo entre 2001 e 2004. J os 20%
mais pobres, que vivem da renda do trabalho, tiveram,
no mesmo perodo, um aumento de renda de 19,2%. As-
sim, a renda do trabalho dos 20% mais pobres cresceu
menos de 30% do aumento da renda dos 10% mais ri-
cos
42
. Os dados sobre a diferena do crescimento da
renda do trabalho entre os mais pobres e os ganhos fi-
nanceiros dos mais ricos foram elaborados pelo econo-
BOLSA FAMLIA
106
mista Marcio Pochmann, da Unicamp. Por outro lado, o
levantamento do Datafolha aponta que, desde 1994,
nunca foi to pequeno o percentual de brasileiros que
reclama da insuficincia de seu baixo poder aquisitivo.
Na pesquisa, 28% disseram achar muito pouco o que
sua famlia estava ganhando. Antes da posse de Lula,
esse ndice era de 45%.
Alm disso, no perodo entre 2001 e 2004, a renda dos
10% mais pobres subiu 23,3%, puxada pelos benefcios
previdencirios vinculados ao salrio mnimo e por pro-
gramas sociais como o Bolsa Famlia, conforme clcu-
los feitos pelo economista Marcelo Nri, da Fundao
Getlio Vargas
43
. A articulao desses nmeros indica
a encruzilhada que cerca um programa como o Bolsa
Famlia no contexto de uma poltica econmica que d
maiores margens de lucros ao rentismo do que ao tra-
balho assalariado. A pergunta : qual o potencial desse
tipo de programa em um tal contexto?
Na avaliao do economista Marcio Pochmann
44
, da
Unicamp, esses dados mostram que nos ltimos dez anos
os ganhos obtidos pelos mais ricos com outras formas
de renda como juros e aluguis, por exemplo cres-
ceram 4,9 vezes mais do que a renda proporcionada pelo
trabalho. Pochmann chamou a ateno para o fato de
que os R$ 80 bilhes que o governo federal gasta atual-
mente com cerca de 30 milhes de benefcios subsidia-
dos totalmente (Bolsa Famlia) ou parcialmente (alguns
benefcios da Previdncia) correspondem metade do
que todo o setor pblico compromete para pagar juros
107
de sua dvida. Isso no impediu que a renda dos mais
pobres crescesse no perodo pesquisado. A questo que
se coloca, diante destes nmeros, diz respeito compa-
tibilidade entre uma poltica social mais agressiva e a
manuteno desse patamar de pagamento de juros.
CRESCIMENTO DA CLASSE MDIA
No mesmo dia em que a Folha de S.Paulo publicava
esses dados, o jornal O Globo divulgava outra pesqui-
sa
45
, com resultados similares. Segundo estudo do Insti-
tuto de Pesquisa Target, mais de 2 milhes de famlias
brasileiras (cerca de 7 milhes de pessoas) consegui-
ram ascender na pirmide de consumo em 2006, che-
gando classe mdia. Aps anos de estagnao e em-
pobrecimento, a classe mdia teria voltado a crescer no
pas. De acordo com o levantamento feito com base em
dados do IBGE e da Associao Brasileira das Empresas
de Pesquisa de Mercado (Abep), o crescimento recor-
de do emprego com carteira assinada, a grande oferta
de crdito e o crescimento da renda dos trabalhadores
explicam essa migrao da populao mais pobre para
setores mdios da pirmide social.
Em 2005, foram criadas 1.251.557 vagas formais no
mercado de trabalho. Em maio de 2006, a renda dos
trabalhadores aumentou 7,7%, a maior alta desde 2002.
Segundo os nmeros da pesquisa, em 2005 aqueles que
ganhavam entre R$ 1.140 e R$ 3.750 (considerados pelo
instituto classes B1, B2 e C, a classe mdia) somavam
BOLSA FAMLIA
108
mais de 25 milhes de famlias. J em 2006, esse nme-
ro subiu para quase 28 milhes de lares um cresci-
mento de 7,9%. De acordo as projees do Instituto
Target, o consumo dessa parcela da populao deve subir
em R$ 31,19 bilhes em 2006, um crescimento de 4,5%
em relao ao ano anterior. Para o diretor do instituto,
desigualdade na re-
partio de renda, ri-
queza e poder uma marca
inalienvel do Brasil. De
acordo com o Atlas da exclu-
so social Os ricos no Bra-
sil (Cortez, 2004), somente
5 mil cls de famlias che-
gam a se apropriar de mais
de 40% de toda a riqueza
nacional, embora o pas re-
gistre mais de 51 milhes
de famlias. Se se conside-
ra somente a parcela da po-
pulao que se concentra
no decil mais rico, verifica-
se que 75% de toda a rique-
za contabilizada terminam
sendo por ela absorvida.
Em outras palavras, restam
25% da riqueza nacional a
serem apropriados por 90%
da populao brasileira.
Esse descalabro em rela-
o concentrao sem li-
mites da riqueza no pas
no algo recente. Pelo
contrrio, isso parece ser
al go consol i dado desde
sempre no Brasil, embora
desde 1980, com o abando-
no do projeto de industriali-
zao nacional, tenha avan-
ado no pas o ciclo da finan-
ceirizao da riqueza, com o
retorno ao modelo primrio-
exportador de matrias-pri-
mas e produtos agropecu-
rios. Da mesma forma que
os ciclos econmicos ante-
riores, o padro distributivo
segue inalterado, a no ser
Razes da desigualdade no Brasil
A
Marcio Pochmann
109
pelo aprofundamento da de-
sigualdade de renda e rique-
za. Entre 1980 e 2000, por
exemplo, quando o cresci-
mento econmico foi pfio,
prati camente dobrou em
termos absolutos e relati-
vos a quantidade de fam-
lias ricas. Tambm se tor-
nou geograficamente mais
concentrada ainda a pre-
sena dos ricos no Brasil.
Atualmente, somente quatro
ci dades respondem por
quase oito de cada dez fam-
l i as ri cas no Brasi l (So
Paulo, Rio de Janeiro, Bra-
slia e Belo Horizonte).
Como explicar tal situa-
o, que remonta estabi-
lidade secular no padro
excludente de repartio de
renda e riqueza no Brasil? A
resposta talvez deva ser en-
contrada na estabilidade do
poder em mos do conser-
vadori smo das el i tes no
pas. Assim como a renda e
a riqueza, o poder no Brasil
encontra-se muito concen-
trado. Da por que o pas ja-
mais ter vivido alguma expe-
rincia revolucionria. As in-
surreies existiram, mas
foram, em geral, massacra-
das pelas foras do con-
servadorismo. Mesmo a re-
voluo burguesa ocorreu
desfigurada, sem que fosse
inofensiva ao padro exclu-
dente de repartio da ri-
queza e renda.
(Razes da desigualda-
de no Brasil, artigo
publicado na Agncia
Carta Maior, 28/09/2005)
Marcos Pazzini, h um claro movimento de ascenso
social em curso. Os domiclios da classe D (renda fa-
miliar de R$ 570) subiram na pirmide. Compraram mais
bens durveis e, como na classificao leva-se em con-
ta tambm a posse destes bens, houve o avano para a
classe mdia, declarou ao jornal O Globo
46
.
BOLSA FAMLIA
110
GASTO OU INVESTIMENTO?
O aumento do volume de recursos destinados a pro-
gramas sociais como o Bolsa Famlia divide os especia-
listas no setor. Para alguns, trata-se de um investimento
estratgico capaz de gerar uma dinmica de desenvol-
vimento na economia. Para outros, so gastos que au-
mentam o endividamento do Estado e que no podem
ser significativamente elevados. Segundo um estudo tc-
nico publicado pelo IPEA
47
, os gastos com programas
sociais de transferncia de renda e com a previdncia
social so os principais responsveis pelo crescimento
dos gastos pblicos nos ltimos anos. Na avaliao des-
se estudo, o crescimento e a sustentabilidade da econo-
mia brasileira s podem ocorrer com o sacrifcio de
gastos com as polticas sociais. O argumento para sus-
tentar essa posio que, apesar dos esforos fiscais
do governo federal desde 1999 e da melhoroa do perfil
e do custo da dvida pblica, o investimento pblico vem
caindo e a carga tributria aumentando.
Em matria publicada em julho de 2006, o jornal Fo-
lha de S.Paulo sustenta que a Previdncia reduz mais
a pobreza do que o Bolsa Famlia
48
. O contedo da
matria da Folha de S.Paulo menos categrico do
que o ttulo, mas o paralelo interessante e vale a pena
ser investigado. Segundo o estudo no qual se baseia,
os benefcios pagos a idosos e deficientes e as apo-
sentadorias e penses vinculadas ao salrio mnimo con-
triburam mais do que o Bolsa Famlia para a reduo
111
da pobreza em 2004. Sem o conjunto desses trs pro-
gramas, a proporo de pobres teria alcanado 38%
da populao naquele ano, sete pontos percentuais
acima dos 31% registrados oficialmente, afirma o es-
tudo em questo. Desses sete pontos, cinco so atri-
budos aos benefcios ligados ao mnimo, e dois ao Bol-
sa Famlia e ao benefcio especfico a idosos e defici-
entes, diz a matria da Folha de S.Paulo, apoiada
no estudo do IPEA.
H uma ressalva importante, porm, que relativiza um
pouco o carter categrico do ttulo da matria. Os da-
dos do IPEA so baseados na Pesquisa PNAD do IBGE de
2004, quando o Bolsa Famlia ainda estava sendo
estruturado e atingia cerca de 6,5 milhes de famlias
(59% da populao considerada pobre no pas). Como
j afirmamos, em 2006 o programa beneficia 11,1 milhes
de famlias, quase o dobro do que em 2004. O estudo do
IPEA investiga como o pagamento de aposentadorias e
penses vinculadas ao salrio mnimo contribuiu para a
reduo da pobreza no pas. Os benefcios do instituto
Nacional do Seguro Social (INSS), vinculados ao salrio
mnimo, garantiram a reduo de 5% do nmero de po-
bres e indigentes, segundo os pesquisadores do Instituto.
O estudo sugere que a reduo da pobreza tem um
pesado custo fiscal. Somente em 2006, o pacote de be-
nefcios com impacto na reduo da pobreza deve cus-
tar mais de R$ 70 bilhes aos cofres pblicos, avaliam
os pesquisadores do IPEA. O ltimo reajuste do salrio
mnimo, de R$ 300,00 para R$ 350,00, elevou o custo
BOLSA FAMLIA
112
mensal da folha para cerca de R$ 4,5 bilhes em abril
deste ano. Em 2005, aposentadorias e penses vincula-
das ao mnimo consumiram R$ 40,3 bilhes.Volta a ve-
lha discusso: esses recursos representam gastos ou
investimentos? A matria da Folha lembra que a equi-
pe do ento ministro da Fazenda, Antonio Palocci, ten-
tou debater a desvinculao desses benefcios do valor
do salrio mnimo, mas essa proposta acabou derrota-
da. Ela defendia que os aumentos reais, acima da infla-
o, para o piso previdencirio eram os principais res-
ponsveis pelo crescimento do dficit do INSS. A solu-
o para reverter esse quadro seria a desvinculao,
defendiam assessores do Ministrio da Fazenda.
Os defensores da tese da prioridade do ajuste fiscal
tambm queriam cortar as asas do Benefcio de Presta-
o Continuada (BPC), pago h dez anos a idosos ou
pessoas deficientes de famlias extremamente pobres,
independentemente de terem ou no contribudo para a
Previdncia Social. Ainda segundo a matria da Folha
de S.Paulo
49
, um estudo anterior do IPEA foi usado pela
equipe de Palocci para propor a reduo do valor do
benefcio a 70% ou 80% do salrio mnimo, alm de
elevar para 70 anos a idade mnima para o pagamento
aos idosos. Uma proposta que caminhava na direo
contrria do texto do Estatuto do Idoso, aprovado em
2004, que baixou a idade mnima de 67 para 65 anos.
Agora, o novo estudo do IPEA diz que o BPC contribuiu
tanto quanto o Bolsa Famlia para a reduo da pobreza
em 2004. Pagando um benefcio maior o valor do sa-
113
lrio mnimo do que o Bolsa Famlia, o BPC foi respon-
svel pela sada de famlias da situao de indigncia ou
pobreza. Afirma o estudo:
Enquanto o BPC e as aposentadorias e penses
vinculadas ao mnimo so capazes de tirar grande
parte das famlias beneficirias da indigncia e
da pobreza, os outros programas de transferncia
atuam mais sobre a intensidade da pobreza do que
sobre a proporo de pobres
O BPC consome mais recursos do que o Bolsa Famlia,
embora este ltimo atinja um nmero bem maior de pes-
soas. Em 2003, quando o Bolsa Famlia custou R$ 3,6
bilhes, o BPC pagou cerca de R$ 4,7 bilhes em benef-
cios. Em 2006, o primeiro atingiu a meta de 11,1 milhes
de famlias a um custo de R$ 8,3 bilhes, enquanto o
BPC custar R$ 8,9 bilhes, beneficiando 2,5 milhes de
pessoas. Ainda segundo o estudo do IPEA, entre 72% e
80% destes recursos vo parar nas mos das famlias
mais pobres do pas.
O IMPACTO NA ECONOMIA
Segundo matria do jornal Valor Econmico,
as transferncias de recursos pelos programas
sociais a famlias pobres esto assumindo um peso
crescente na composio da renda disponvel para
BOLSA FAMLIA
114
o consumo de alguns Estados e substituindo, in-
clusive, a renda proveniente do trabalho. [...] Isso
ajuda a explicar por que nesses locais as vendas do
varejo tm crescido acima da mdia nacional, ape-
sar do emprego formal ter recuado ou crescido bem
abaixo da mdia do pas
50
.
No Cear, exemplifica, as vendas do comrcio va-
rejista cresceram 10,7% de janeiro a abril de 2006, en-
quanto a ocupao com carteira assinada sofreu uma
queda de 0,4%. O dinheiro recebido pelas famlias aten-
didas pelo Bolsa Famlia equivale hoje a 3,7% da mas-
sa mensal de rendimentos do Cear, um nmero supe-
rior mdia nacional, que, at maio deste ano, estava
em 1%.
Desde o incio do programa, prossegue a matria,
em outubro de 2003, as vendas do varejo na regio
Nordeste acumulam um aumento de 54,2% (at abril
de 2006). Na regio Norte, essa alta de 46% e, no
Centro-Oeste, chega a 42,6%. Por outro lado, nas re-
gies Sul e Sudeste, essa alta bem menor: 26,4% e
33,6%, respectivamente. A manuteno do baixo ndi-
ce de inflao tambm tem contribudo para a eleva-
o do consumo, especialmente de produtos aliment-
cios. Diz a matria:
Em locais mais pobres, como os estados do
Norte e Nordeste do pas, os alimentos represen-
tam uma parte maior da cesta bsica. Em maio, o
115
peso dos alimentos para o IPCA no Brasil foi de 21%.
Na regio metropolitana de Fortaleza, os alimentos
representaram 27% do total gasto pelas famlias. Em
Salvador e Recife, esse percentual foi de 25%
51
.
Por outro lado, nas regies Sul e Sudeste, em So
Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre, o peso dos ali-
mentos e bebidas na cesta bsica de consumo foi de
20%, abaixo da mdia brasileira. Por meio do cruza-
mento de dados do MDS com nmeros da PNAD/IBGE de
2004, o texto conclui que os estados do Sul e do Su-
deste so menos beneficiados pelos programas de
transferncia de renda. Em So Paulo e em Santa
Catarina, por exemplo, a renda proveniente desses
benefcios equivale a apenas 0,3% da massa total de
salrios. Nessas duas regies, acrescenta a matria
do Valor Econmico, o aumento da gerao de em-
pregos com carteira assinada no foi suficiente para
elevar significativamente as vendas do comrcio. J
no Norte e no Nordeste os programas sociais vm aque-
cendo o comrcio, tendncia que deve se acentuar com
o aumento do salrio mnimo.
Ouvida pelo jornal, a economista Giovanna Roca, do
Unibanco, opinou que enquanto o governo conceder
o benefcio a tendncia que essas regies desempe-
nhem [sic] melhor do que o resto do pas. Outro eco-
nomista, Sergio Vale, da empresa MB Associados, fez
uma previso pessimista acerca da continuidade deste
impacto positivo do Bolsa Famlia sobre as vendas do
BOLSA FAMLIA
116
comrcio. Segundo ele, esse movimento j tem seu fim
anunciado, pois as condies que geraram o aumento
da massa de renda no tero como continuar se ex-
pandindo em 2007. O dficit da Previdncia vai co-
brar o preo do aumento do salrio mnimo e o Bolsa
Famlia parece ter chegado a um teto, opinou. Uma
previso semelhante quela feita pelo estudo do IPEA,
mencionado anteriormente, acerca do custo fiscal das
polticas de reduo da pobreza.
UMA CRTICA A CONSIDERAR: MIGALHAS E CAVIAR
O impacto do Bolsa Famlia sobre a reduo consis-
tente da desigualdade social no Brasil no livre de
polmicas. H quem acredite que, embora tenha efeitos
positivos para a melhoria da vida de famlias mais po-
bres, o programa insuficiente para alterar significati-
vamente o quadro da desigualdade social no pas. O
economista Guilherme Delgado, do IPEA, que tambm
membro da Comisso Brasileira de Justia e Paz, um
dos que fazem essa crtica. Em uma entrevista concedi-
da em julho de 2006 ao site do Instituto Humanitas
52
, da
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), de
So Leopoldo (RS), ele sintetizou aquela que , talvez, a
crtica mais consistente e provocativa s possibilidades
de impacto de um programa como o Bolsa Famlia no
contexto da atual poltica macroeconmica.
Nesta entrevista, Delgado aponta verdades, meias-ver-
dades e mentiras neste debate. Ele reconhece, em pri-
117
meiro lugar, que a distribuio na renda pessoal, captada
na pesquisa nacional por amostra de domiclios, melhorou
em funo dos pagamentos de benefcios da seguridade
social. Como esses pagamentos tiveram um peso muito
expressivo depois da Constituio de 1988, sobretudo
depois da sua regulamentao, eles so permanentes e
vm crescendo ao longo do tempo. Eles praticamente
dobraram sua participao na renda domiciliar. O pro-
blema, segundo ele, o uso dessa informao para outros
propsitos. Delgado sintetiza assim sua crtica:
O fato de ter melhorado a distribuio de renda
pessoal no significa que melhorou a distribuio
da renda social como um todo. Essa renda repre-
senta apenas 31% da renda interna bruta. Os ou-
tros praticamente 70% so gerados nas empresas
financeiras e no-financeiras, ou de administrao
pblica, e o perfil dessa outra estrutura tem car-
ter de piora na distribuio. Isso acontece porque
h uma concentrao de rendimentos oriundos
dos juros e dos lucros contra os rendimentos dos
salrios e ordenados. Ento, melhora a distribui-
o de renda domiciliar, mas piora a distribuio
funcional da renda, como ns chamamos, em lin-
guagem econmica, ou seja, lucros e salrios.
Aquilo que melhora, melhora fundamentalmente
no por conta dos salrios, mas por conta das
transferncias constitucionais associadas aos di-
reitos de cidadania
53
.
BOLSA FAMLIA
118
Para o economista, o Brasil no est caminhando na
direo da melhoria da distribuio de renda social como
um todo.
E uso um no categrico baseado em dados.
A distribuio de renda funcional, ou seja, sal-
rios, lucros, pioraram no perodo. Isso no sou eu
que afirmo. Se pegarmos o sistema de contas nacio-
nais de 1999 at 2003, que quando o IBGE levan-
tou essa informao, a distribuio de salrios
versus o que chamamos de excedente bruto, que
seria uma medida do lucro bruto, piora. A propor-
o dessa renda de excedente bruto com relao aos
salrios crescente no perodo, ou seja, a massa de
lucros brutos est se elevando, o que era de se es-
perar, dada a poltica que foi posta em prtica, prin-
cipalmente na dvida pblica
54
.
Delgado chama a ateno ainda para a necessidade
de fazer algumas diferenciaes.
Uma coisa a renda apurada pela PNAD, que uma
fatia pequena da renda interna. Outra coisa o con-
junto da renda social, no qual temos mais concentra-
o, pelo menos at 2003, que quando temos o sis-
tema estruturado. A partir de ento, mesmo sem da-
dos, pelo desconfimetro, temos a continuao do
mesmo padro. No houve mudana, por exemplo,
na poltica de pagamento de juros da dvida pblica,
119
nem na distribuio funcional para que possa se fa-
lar numa reverso de 2004/2005. Ento, para deixar
claro, a verdade que melhorou a renda da PNAD. E a
meia verdade (talvez at mentira), que melhorou a
distribuio de renda. No melhorou. A distribuio
no conjunto da renda piorou no perodo e as contas
nacionais mostram isso
55
.
Indagado sobre a relao entre o crescimento da ren-
da e do consumo das classes baixas com a distribuio
de renda, ele observa que, nos levantamentos feitos pela
PNAD com as classes baixas, esto includas na distri-
buio de renda a renda do trabalho e a renda oriunda
da seguridade dos pagamentos e transferncias. Essa
distribuio melhorou um pouco, afirma, mas no teria
sido por causa do Bolsa Famlia, como se costuma falar.
O Bolsa Famlia um pingo dgua nessa hist-
ria. So os pagamentos dos direitos sociais que re-
presentam a grande fatia dessa transferncia de
renda. Isso causou uma melhoria que tem corres-
pondncia no consumo popular das classes mais
baixas, o que no significa que melhorou a distri-
buio de renda, porque os excedentes brutos das
empresas tm aumentado nesse perodo. como se
estivessem fazendo uma poltica de migalhas para
os pobres e de caviar para os ricos. O tamanho do
caviar dos ricos aumentou, assim como aumenta-
ram tambm as migalhas dos pobres
56
.
BOLSA FAMLIA
120
Delgado tambm analisa a contribuio dos benef-
cios da seguridade social pagos pelo INSS para o cresci-
mento da renda familiar. Ele observa que o INSS (que
paga as aposentadorias do regime geral da Previdncia
e os benefcios da assistncia social) responsvel, so-
zinho, pelo pagamento, sob a forma de benefcios, de
algo em torno de 7,5% da renda interna bruta.
Em 2006, isso algo em torno de um pouco mais de
R$ 160 bilhes que esto previstos no oramento. En-
to, esses pagamentos esto fortemente concentra-
dos no salrio mnimo, porque os benefcios do INSS,
dos R$ 24 milhes que ele paga, R$ 15 milhes so
benefcios de salrio mnimo, que acabam tendo um
forte impacto distributivo sobre a renda familiar
57
.
Continua o economista:
por isso que, quando pegamos os dados da
PNAD, aparece que melhorou a distribuio de renda.
E logo vem um eleitoreiro de planto que diz: Ah! isso
se deve ao governo Lula, ao Bolsa Famlia. S para
termos uma idia da ordem de magnitude, os pagamen-
tos do Bolsa Famlia, no ano passado, corresponderam
a 1/20 dos pagamentos do INSS. No que o Bolsa
Famlia seja negligencivel ou desnecessrio. Mas, do
ponto de vista da anlise, no podemos distorcer a
explicao. Ou seja, so direitos sociais bsicos do INSS
e as rendas imputadas sob a forma de educao fun-
121
damental e sade pblica que, nas contas nacionais,
representam a principal fonte de rendimento que me-
lhora a distribuio da renda pessoal
58
.
So esse contexto e essa institucionalidade de direitos
sociais bsicos que mudam a distribuio de renda, de-
fende Delgado.
O economista chama a ateno ainda para o fato de
que os salrios esto em queda livre h um longo perodo.
Eles tm uma queda aprecivel desde 1980, 1990 e
2000, caindo na renda interna, compensados parcial-
mente por esses pagamentos diretos e imputados da
poltica de direitos sociais. E agora podemos somar al-
guns pingos dgua dados pelo Bolsa Famlia, que no
so desprezveis e so at necessrios. Se essa popu-
lao que recebe o Bolsa Famlia no o receber, no
poder acessar direitos sociais bsicos, porque ela no
tem cidadania ligada ao mercado de trabalho, que um
pouco o que garante o acesso dessa populao aos
pagamentos do INSS. O Bolsa Famlia necessrio, e
eu no estou criticando-o, no. O que critico o uso
indevido da informao estatstica para o pblico
59
.
O MENOR NDICE DE DESIGUALDADE
DOS LTIMOS 30 ANOS
A crtica de Delgado consistente, mas no consen-
sual. Para o coordenador de Avaliao de Polticas So-
BOLSA FAMLIA
122
ciais do IPEA, Ricardo Paes de Barros, entre 2001 e
2004, o Brasil registrou uma queda de 4% na desigual-
dade de renda, ou seja, neste perodo os pobres brasi-
leiros ficaram menos pobres e os ricos menos ricos.
Paes de Barros defendeu essa posio durante o 17
Frum do Planalto, realizado em Braslia em agosto de
2006, que teve como tema A reduo da desigualda-
de no Brasil. Segundo ele, em 2001 o Brasil apresen-
tava a mesma mdia de desigualdade dos ltimos 30
anos e agora, em 2006, registra a menor desigualdade
dos ltimos 30 anos. Em termos da nossa histria, ns
fizemos muito, resumiu.
Ainda segundo Paes de Barros, uma queda de 4% no
Coeficiente de Gini (ver p. 82) significa que a renda da
populao mais pobre cresceu mais rapidamente do que
a renda da parcela da populao mais rica. De acordo
com a anlise do coordenador do IPEA, essa queda da
desigualdade tem uma base ampla e variada, o que pode
garantir sua sustentabilidade.
Para ele, trs fatores centrais explicam pelo menos
a metade dessa queda: a melhoria na rede de proteo
social, com a criao de programas como o Bolsa Fa-
mlia e o PETI; a expanso educacional; e a interiori-
zao da economia. impressionante, destacou,
como se reduziu drasticamente o diferencial de sal-
rio entre o interior e a capital dos estados. Mas essa
conquista apenas um passo numa caminhada ainda
muito longa. Paes de Barros lembrou que o Brasil ain-
da um dos pases mais desiguais do mundo. Apenas
123
para chegar ao patamar da Tunsia, por exemplo, pre-
cisamos manter essa reduo por mais 20 anos. Um
dos desafios, defendeu, melhorar as oportunidades
para que os brasileiros adquiram habilidades, melhorar
a qualidade do trabalho, ampliar e qualificar o acesso
educao em todos os nveis. O aumento no grau de
escolaridade ocasionar, entre outras coisas, uma re-
duo na diferena de salrio entre o mais bem quali-
ficado e o pouco qualificado.
H um debate aberto sobre esse tema. Um debate
estratgico para o pas. O que parece inegvel que
poucas vezes na histria do Brasil discutiu-se tanto o
tema do combate pobreza e desigualdade social. As
melhores crticas a programas como o Bolsa Famlia
apontam, na verdade, para a necessidade de avanar a
partir do ponto onde chegamos. E se as pesquisas e
anlises citadas at aqui esto corretas, o ponto onde
estamos, no que diz respeito luta contra a desigualda-
de social, o mais avanado da histria do pas. Se este
ponto ainda est longe do ideal tambm porque na
histria do nosso pas a luta contra a pobreza, a fome e
em prol de uma vida digna nunca foi tratada verdadeira-
mente como uma poltica de Estado. Com todos os seus
limites, o Bolsa Famlia , no mnimo, um indicador do
quanto possvel fazer com polticas desse tipo. Polti-
cas que acabam mudando a vida de muita gente. Quan-
do no se tem nada, a vida pode comear a mudar com
um prato de comida na mesa. Algum duvida?
ANEXO I
125
ANEXO 1
SUMRIO DA LEGISLAO SOBRE
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
E O CADASTRO NICO DOS PROGRAMAS
SOCIAIS DO GOVERNO FEDERAL*
Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001
Institui o Cadastramento nico para Programas Sociais do
Governo Federal
Medida Provisria n 132, de 20 de outubro de 2003
(convertida na Lei n 10.836, de 09 de janeiro de 2004)
Cria o Programa Bolsa famlia e d outras providncias.
Lei n 10.836, de 09 de janeiro de 2004
Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias.
Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004
Regulamenta a Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o
Programa Bolsa Famlia, e d outras providncias.
Decreto n 5.749, de 11 de abril de 2006
Atualiza os valores referenciais para caracterizao das situ-
aes de pobreza e extrema pobreza, no mbito do Programa
Bolsa Famlia.
Portaria Interministerial MEC/MDS n 3.789, de 17/11/2004
Dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o
monitoramento das aes de educao relativas s con-
dicionalidades das famlias beneficirias do Programa Bol-
sa Famlia.
Portaria Interministerial MS/MDS n 2.509, de 18/11/2004
Dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o mo-
* A ntegra dos documentos legais listados est disponvel em: <http:/
/200.152.41.8/bolsafamilia/bolsafamilia05_01.asp>
BOLSA FAMLIA
126
nitoramento das aes de sade relativas s condicionalidades
das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia.
Portaria SENARC/MDS n 1, de 3 de setembro de 2004
Disciplina as aes voltadas ao desenvolvimento, aplicao
e aprimoramento da metodologia-padro construda para
instrumentalizar as atividades de fiscalizao, acompanhamen-
to e controle da execuo e gesto local de programas muni-
cipais e estaduais, apoiados financeiramente pela Unio, do
Programa Bolsa Famlia.
Portaria GM/MS n 2.246, de 18 de outubro de 2004
Institui e divulga orientaes bsicas para Aes de Vigilncia
Alimentar e Nutricional, no mbito das aes bsicas de sade
do Sistema nico de Sade - SUS, em todo territrio nacional.
Portaria GM/MDS n 660, de 11 de novembro de 2004
Autoriza, em carter provisrio, os Comits Gestores do Car-
to Alimentao e os Conselhos Municipais de Assistncia
Social a realizar o controle social do Programa Bolsa Famlia.
Portaria GM/MDS n 737, de 15 de dezembro de 2004
Regulamenta o Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio do
Programa Bolsa Famlia.
Portaria GM/MDS n 246, de 20 de maio de 2005
Aprova os instrumentos necessrios formalizao da ade-
so dos municpios ao Programa Bolsa Famlia, designa-
o dos gestores municipais do Programa e informao
sobre sua instncia local de controle social, e define o pro-
cedimento de adeso dos entes locais ao referido Programa.
Portaria GM/MDS n 360, de 12 de julho de 2005
Estabelece critrios e procedimentos relativos transfern-
cia de recursos financeiros aos municpios, Estados e Distri-
to Federal, destinados implementao e desenvolvimento
do Programa Bolsa Famlia e manuteno e aprimoramento
do Cadastro nico de Programas Sociais.
Portaria GM/MDS n 454, de 6 de setembro de 2005
Altera os artigos 6, 7 e 8, modifica o Anexo I e cria os Ane-
xos II e III da Portaria GM/MDS n 360, de 12 de julho de 2005.
ANEXO I
127
Define regras de fixao do calendrio de pagamento dos be-
nefcios financeiros do Programa Bolsa-Famlia e dos Progra-
mas Remanescentes.
Regulamenta a gesto das condicionalidades do Programa
Bolsa Famlia.
Estabelece normas e procedimentos para a gesto de benef-
cios do Programa Bolsa Famlia, criado pela Lei 10.836, de 9
de janeiro de 2004.
Disciplina a integrao entre o Programa Bolsa Famlia e o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil.
Altera prazos fixados nas Portarias GM/MDS n 246, de 20 de
maio de 2005, GM/MDS n 360, de 12 de julho de 2005 e GM/MDS
n 555, de 11 de novembro de 2005, e estabelece critrios para
remunerao no Cadastro nico das famlias beneficirias do
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI).
Portaria GM/MDS n 68, de 08 de maro de 2006
Altera prazos fixados nas Portarias GM/MDS n 246, de 20 de
maio de 2005, GM/MDS n 360, de 12 dejulho de 2005 e GM/MDS
n 555, de 11 de novembro de 2005.
Portaria GM/MDS n 148, de 27 de abril de 2006
Estabelece normas, critrios e procedimentos para o apoio
gesto do Programa Bolsa Famlia e do Cadastronico de Pro-
gramas Sociais do Governo Federal no mbito dos municpios,
e cria o ndice de Gesto Descentralizada do Programa.
Instruo Normativa MDS n 1, de 20 de maio de 2005
Divulga orientaes aos municpios, Estados e Distrito Federal
para constituio de instncia de controle social do Programa Bolsa
Famlia (PBF) e para o desenvolvimento de suas atividades.
Instruo Operacional SENARC/MDS n 1, de 19 de maio
de 2004
BOLSA FAMLIA
128
Divulga procedimentos operacionais aos municpios para tra-
tamento de bloqueios por multiplicidade cadastral.
Instruo Operacional SENARC/MDS n 4, de 14 de feverei-
ro de 2005
Divulga procedimentos operacionais aos municpios para tra-
tamento de bloqueios por multiplicidade cadastral.
ro de 2005
Divulga procedimentos operacionais aos municpios para
importao de base cadastral do Cadastro nico.
Instruo Operacional SENARC/MDS n 7,
de 20 de maio de 2005
Divulga aos municpios instrues sobre procedimentos
operacionais para o tratamento de eventuais inconsistn-
cias nos dados do Cadastro nico, publica os novos crit-
rios de validao dos registros desse cadastro, e define
orientaes para anlise e validao dos resultados da
comparao dos dados de renda do Cadastro nico com
os da Relao Anual de Informaes Sociais de 2003.
de 20 de junho de 2005
Divulga auditoria realizada sobre as folhas de pagamento dos
programas de transferncia de renda do Governo Federal,
assim como orientao aos municpios para tratamento de
casos de multiplicidade cadastral.
de 05 de agosto de 2005
Divulga instrues sobre os procedimentos operacionais ne-
cessrios formalizao da adeso dos municpios ao Progra-
ma Bolsa Famlia e ao Cadastro nico de Programas Sociais,
orienta os gestores e tcnicos sobre a designao do gestor
municipal do Bolsa Famlia e a formalizao da Instncia de
Controle Social do Programa, e especifica a documentao a
ser anexada para fins de comprovao das medidas adotadas.
ANEXO I
129
de 31 de agosto de 2005
Divulga orientaes e procedimentos operacionais aos mu-
nicpios e esclarece sobre procedimentos utilizados pelo Go-
verno Federal para marcao de domiclios ativos e inativos
no Cadastro nico.
de 22 de novembro de 2005
Divulga auditoria realizada sobre o Cadastro nico de Pro-
gramas Sociais do Governo Federal e sua repercusso sobre
os benefcios dos programas de transferncia de renda do
Governo Federal.
ro de 2006
Divulga aos municpios orientaes sobre a repercusso au-
tomtica de alteraes cadastrais do Cadastro nico
de Programas Sociais do Governo Federal no Sistema de Ges-
to de Benefcios do Programa Bolsa Famlia.
de 20 de abril de 2006
Divulga os critrios utilizados para o processamento do blo-
queio dos benefcios dos Programas Remanescentes com base
no CADBES e orienta as Prefeituras acerca da complementao
dos dados e do desbloqueio dos benefcios.
Instruo Operacional Conjunta
SENARC/SNAS n 01, de 14 de maro de 2006
Divulga aos municpios orientaes sobre operacionalizao
da integrao entre o Programa Bolsa famlia e o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil, no que se refere insero,
no Cadastro nico, das famlias beneficirias do PETI e fam-
lias com crianas/adolescentes em situao de trabalho.
ANEXO II
131
ANEXO 2
UMA AGENDA RECUPERADA
POSSIBILIDADES PARA O FUTURO: O
EXEMPLO DA REFORMA AGRRIA
Atualmente, existem no pas cerca de 4 milhes de famlias
de agricultores familiares, das quais 1,6 milho est na linha
de pobreza. Dos 72 milhes de brasileiros que vivem em situ-
ao de insegurana alimentar leve (PNAD/IBGE 2004), cerca de
15,4 milhes de pessoas vivem no meio rural. E dos 14 milhes
de brasileiros em situao de insegurana alimentar grave,
aproximadamente 3,5 milhes residem na zona rural. Um dos
objetivos de carter estratgico do Programa Bolsa Famlia
criar condies para a construo de polticas estruturantes
capazes de gerar uma dinmica sustentvel de desenvolvi-
mento, de reduo da desigualdade social e de gerao de
renda, empregos de qualidade e de trabalho que gere valor
agregado e conhecimento para o pas.
Uma dessas polticas estruturantes que poderia poten-
cializar o Bolsa Famlia o Plano Nacional de Reforma Agrria
(PNRA), que, apesar de suas limitaes oramentrias, mostrou
ser uma das ferramentas mais poderosas para concretizar na
vida das pessoas o princpio da segurana alimentar. Trata-
se de uma poltica que no se esgota na mera distribuio de
terras, mas que articula um conjunto de iniciativas que colo-
cam no centro do debate o prprio conceito de modelo de
desenvolvimento. Apresentamos a seguir um resumo de um
debate preparatrio Conferncia Internacional de Reforma
Agrria, promovida pela Organizao das Naes Unidas para
a Agricultura e Alimentao (FAO), em maro de 2006, em Por-
BOLSA FAMLIA
132
to Alegre, que apresenta as linhas gerais do que pode ser esse
novo modelo e suas relaes com um conjunto de polticas
pblicas que deveriam ser adotadas para torn-lo algo mais
prximo da realidade.
Cerca de 40% da fora de trabalho do mundo hoje vivem
no campo, abrangendo uma populao estimada entre 2 bi-
lhes e 3 bilhes de pessoas. Esse dado, apresentado pelo
economista Ignacy Sachs, na Oficina Preparatria para a Con-
ferncia Internacional sobre Reforma Agrria e Desenvolvi-
mento Rural (CIRADR-FAO), j seria suficiente para justificar a
atualidade da agenda da reforma agrria. Atualidade esta
questionada nas ltimas dcadas pelos defensores de um
modelo econmico que associou o trabalho rural ao atraso,
igualou a modernidade vida urbana e condenou a reforma
agrria como uma pauta anacrnica e intil. Mas os nme-
ros citados pelo diretor honorrio de estudos da Escola de
Altos Estudos em Cincias Sociais, de Paris, vieram acom-
panhados de diagnsticos que desmentem o elogio deslum-
brado de uma modernidade que segue expulsando, todos os
anos, milhes de pessoas do campo para a periferia das ci-
dades. Outros nmeros, relativos realidade brasileira, re-
foram essa percepo. O Brasil possui 4,8 milhes de esta-
belecimentos rurais. Destes, 4,1 milhes so estabelecimen-
tos de agricultura familiar, responsveis por 77% dos em-
pregos rurais e 60% da produo de alimentos no pas. Em
2003, as cadeias produtivas da agricultura familiar respon-
diam por 10% do PIB brasileiro.
Alicerados nestes nmeros, os debates da oficina prepa-
ratria conferncia internacional da FAO, realizada em Porto
Alegre de 7 a 10 de maro de 2006, apresentaram, sobretudo,
a atualidade de uma agenda recuperada. A expresso justifi-
ca-se pela histria recente do debate sobre a reforma agrria
e o desenvolvimento rural. A ltima conferncia internacio-
nal da FAO sobre o tema foi realizada havia 27 anos, em 1979.
O silncio que se seguiu elucidativo a respeito do que se
ANEXO II
133
passou no mundo neste perodo. E esse silncio foi radiogra-
fado no debate realizado no auditrio do Itamaraty, uma inici-
ativa do Comit Brasileiro, coordenado pelo Ministrio do De-
senvolvimento Agrrio (MDA) e pelo Ministrio das Relaes
Exteriores, e composto por 29 entidades da sociedade civil e
rgos federais, e o escritrio da FAO no Brasil. Uma das in-
formaes esquecidas que a radiografia mostrou foi a de que
o processo histrico de ocupao de terras levou confor-
mao de um modelo agrrio que coloca o Brasil entre os pa-
ses com os maiores ndices de concentrao de terras do mun-
do. A conferncia organizada pela FAO ser uma grande opor-
tunidade para atualizar o debate sobre essa realidade.
Criada em 1945 com o objetivo de combater a fome no mun-
do, a FAO experimentou uma inflexo em seu trabalho j no ano
seguinte, a partir da publicao do livro Geografia da fome,
de Josu de Castro. Ganhou intensidade a, de um modo mais
potente, o debate sobre a posse da terra. Uma das questes
que esse debate vai levantar a relao ntima entre pobreza,
fome, concentrao de terra e de renda, uma conexo que vai
conter o crescimento da agricultura. No decorrer da dcada
de 1950, a FAO comeou a discutir o conceito de propriedade.
Na dcada seguinte, intensificou-se o debate sobre as rela-
es entre fome, pobreza e acesso terra, processo que iria
culminar, em 1979, com a realizao da primeira Conferncia
Internacional sobre reforma agrria, que teve como documento
final a Carta do Campons. A partir da, veio um perodo de
silncio, um silncio na verdade atravessado por aconteci-
mentos bastante ruidosos que aumentaram a expulso de
homens e mulheres do campo e ajudaram a engrossar os
bolses de pobreza nas periferias urbanas. Em 1992, lembrou
Paulo Groppo, a FAO chegou a ser pressionada para retirar o
tema da reforma agrria de sua agenda, o que levou a organi-
zao a pensar sobre essa pauta com mais profundidade. Foi
um perodo tambm em que os agricultores e suas organiza-
es foram submetidos a um intenso processo de excluso.
BOLSA FAMLIA
134
O que emergiu da radiografia desse silncio de 27 anos?
Em primeiro lugar, um diagnstico sobre o crescente proces-
so de excluso de milhes de pessoas, expulsas de suas
terras e despejadas nas periferias pobres de mdias e gran-
des cidades. Um processo repetido no Brasil e em vrias
outras partes do mundo. Como lembrou o secretrio execu-
tivo do Ministrio das Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro
Guimares, uma das principais caractersticas da sociedade
brasileira segue sendo a desigualdade social, a concentra-
o de renda e de propriedade. Historicamente, esse proces-
so de concentrao esteve associado, entre outras coisas,
ao latifndio e escravido. O latifndio segue sendo uma
realidade e a escravido deu lugar s suas expresses mo-
dernas, o trabalho escravo, o trabalho infantil. A agenda da
reforma agrria bate de frente com essa realidade e, ao mes-
mo tempo, desafiada por ela.
Um dos maiores desafios explicitar com mais clareza a rela-
o entre a questo agrria e o modelo de desenvolvimento
adotado pelo pas. O Brasil mudou muito nas ltimas dcadas,
tornando-se um pas predominantemente urbano. No entanto,
ao lado dessa urbanizao crescente e da constituio de imen-
sas concentraes populacionais nas regies metropolitanas,
a grande maioria dos municpios brasileiros segue tendo sua
dinmica econmica e social marcada pelas atividades rurais,
agrcolas e no-agrcolas. No campo, o chamado agronegcio
considerado por muitos a expresso da modernidade no se-
tor rural. No entanto, a maior parte dos alimentos consumidos
pela populao produzida pelos agricultores familiares. Agri-
cultores estes, homens e mulheres, que sofrem uma constante
presso dos mecanismos que alimentam o processo de con-
centrao de riqueza, propriedade e poder na sociedade brasi-
leira. Assim, confrontar a estrutura agrria do pas implica con-
testar o prprio modelo de desenvolvimento que privilegia,
entre outras coisas, a grande propriedade, o mercado externo e
a desregulamentao do trabalho na cidade e no campo.
ANEXO II
135
UM PROBLEMA GLOBAL
neste contexto que deve ser entendida a frase de Samuel
Pinheiro Guimares: a reforma agrria no apenas um tema
de poltica interna. Na verdade, o debate sobre esse tema est
intimamente ligado ao debate sobre qual o modelo de desen-
volvimento que se quer para o pas e em que medida esse mo-
delo determina a insero do Brasil no mundo. Reconhecer a
natureza e o significado dessa relao o primeiro passo para
entender no s a atualidade, mas tambm a amplitude da pau-
ta da reforma agrria. Um dos pontos que a conferncia de
maro de 2006 pretendeu fixar que essa amplitude global e
passa por temas como meio ambiente, comrcio, desenvolvi-
mento, energia, segurana alimentar, discriminao contra mu-
lheres e opresso tnica, entre outros. A urgncia que esses
temas adquirem hoje se deve, em certa medida, interdio im-
posta a eles por um modelo econmico hegemnico que che-
gou a apregoar o fim da histria. O crescente clima de instabi-
lidade social, poltica e ambiental, em escala global, provocou
rupturas nesta interdio.
Rupturas provocadas tambm por repetidas erupes de
violncia, como a que surpreendeu os franceses no incio
de novembro de 2005, como assinalou Jos Tubino, repre-
sentante da FAO no Brasil. Uma convulso urbana cujos agen-
tes centrais so jovens desesperados e desesperanados,
sem oportunidade de emprego e sem perspectiva de futuro.
Uma realidade conhecida em centenas de mdias e grandes
cidades, que passaram a abrigar barris de plvora, prontos
a explodir quando menos se espera. O que isso tem a ver
com o debate da reforma agrria e do desenvolvimento ru-
ral? Nos explosivos cintures de periferia que circundam as
cidades, h milhes de pessoas que foram expulsas de suas
terras, uma exigncia da modernizao industrial que pro-
meteu conduzir o mundo a um perodo de paz e prosperida-
de. Passaram-se os anos e, no lugar da paz e da prosperida-
BOLSA FAMLIA
136
de, instalaram-se a violncia e a ausncia de perspectivas.
Chegamos at a no por acaso, mas por escolhas polticas
e econmicas muito bem identificadas.
O diretor da Diviso de Desenvolvimento Rural da FAO e
secretrio do Comit Organizador da conferncia de Porto
Alegre, Parviz Koohafkan, apontou a lgica geral que regeu
tais escolhas. No contexto internacional, um modelo de
globalizao baseado no capital financeiro, que trouxe como
saldo negativo a excluso social, o crescimento da pobreza e
da desigualdade social e a destruio ambiental. Esse modelo
veio acompanhado de polticas econmicas que
desfavoreceram o setor rural, particularmente os pequenos
agricultores e agricultoras que trabalham em regime familiar e
as comunidades rurais tradicionais, e promoveram a degra-
dao da terra, dos recursos hdricos, do ar e da
biodiversidade. Tal cenrio justifica, por vrios motivos, a
importncia e a urgncia da agenda da reforma agrria. O prin-
cipal deles est baseado na compreenso de que ela uma
condio necessria para enfrentar esses problemas. E ne-
cessria porque a crtica desse modelo concentrador, destrui-
dor e excludente anda de mos dadas com a defesa da agri-
cultura familiar e das comunidades rurais como fator de redu-
o da pobreza e da excluso nas cidades, alm de ser uma
condio para a melhoria da segurana alimentar.
UMA CONSTRUO COLETIVA
A hegemonia desse modelo de globalizao foi tal que as
pautas da reforma agrria e do desenvolvimento rural foram
quase varridas do mapa poltico internacional, um processo
que se aprofundou a partir dos anos 1980. Nas duas dcadas
anteriores, a reforma agrria era uma iniciativa de governos
que conseguiu alguns avanos significativos. A era de pre-
domnio do capitalismo financeiro no s bloqueou esse pro-
cesso como provocou vrios recuos. A entrada em cena de
ANEXO II
137
novos movimentos sociais, organizados a partir da mobiliza-
o de agricultores sem-terra, de pequenos agricultores, po-
vos indgenas e outras populaes rurais tradicionais, foi fa-
zendo com que, aos poucos, a agenda da terra comeasse a
ser recuperada. Iniciativas como a do governo brasileiro, de
implementar, com todos os seus limites, um Plano Nacional
de Reforma Agrria, alimentaram e fortaleceram a esperana
dessa retomada. E chegamos hoje a um renovado dilogo entre
governos, organismos internacionais e movimentos sociais
para tentar recolocar, de uma vez por todas, esse debate em
escala global.
Essa retomada est acontecendo de um modo distinto que-
le verificado em outras pocas, quando os governos eram os
principais protagonistas do debate sobre a questo agrria. A
metodologia de construo da CIRADR um exemplo disso. Na
abertura da oficina preparatria, os representantes da FAO elo-
giaram o processo de consulta implementado pelo governo
brasileiro junto a organizaes sociais para a definio de uma
agenda mnima comum a ser levada a Porto Alegre. Neste pro-
cesso de construo coletiva, os canais de dilogo estendem-
se tambm a outras reas. A Conferncia Nacional do Meio
Ambiente, realizada em dezembro de 2005, integrou-se tambm
na preparao do encontro para discutir reforma agrria e de-
senvolvimento rural. No plano internacional, a FAO, por meio
do comit organizador do evento, desenvolveu um processo
de consultas e debates envolvendo de 15 a 20 pases. Por in-
fluncia brasileira, admitiu Flavio Perri, representante do Brasil
na FAO, a organizao abriu o processo de construo da con-
ferncia para a sociedade civil.
A escolha metodolgica est relacionada tambm a um dos
efeitos negativos do atual modelo de globalizao: o dficit
democrtico e a destruio dos espaos de dilogo e deba-
te. A conferncia paralela, que tradicionalmente acompanha
os eventos da ONU, pretende inovar neste aspecto, com a
construo de pontes entre os dois encontros (o oficial e o
BOLSA FAMLIA
138
paralelo), atravs de intervenes o mais paritrias possvel
e com uma representao mais proporcional de participan-
tes do frum paralelo no oficial. No se trata apenas do re-
conhecimento da importncia do mtodo participativo, mas
tambm da compreenso de que os problemas em cada pas
so muito diferentes e de que somente um dilogo aberto
entre essas diferenas pode auxiliar na identificao de pro-
blemas e estratgias comuns.
A questo da democracia atravessa esse debate de diferen-
tes maneiras. Como lembrou a ministra do Meio Ambiente,
Marina Silva, a proposta de democratizao do acesso terra
est relacionada aos debates sobre novos paradigmas de de-
senvolvimento sustentvel, defesa da preservao dos co-
nhecimentos tradicionais das populaes rurais, segurana
alimentar, entre outros. Temas que mostram, segundo ela, a
necessidade de construir uma ponte entre a tradio e a
modernidade e de olhar para esses conceitos e problemas com
uma nova perspectiva cultural e tica. Afinal de contas, em um
mundo em que cerca de 2 bilhes de pessoas passam fome, o
tema da segurana alimentar no pode ser tratado meramente
como uma questo tcnica a ser resolvida por especialistas.
FORTALECER A CULTURA DA REFORMA AGRRIA
As ramificaes culturais do debate sobre a questo agr-
ria podem ser mais profundas do que parecem. O ministro-
chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, Luiz
Dulci, citou um obstculo a ser vencido nesta direo. Mais
uma vez a referncia hegemonia neoliberal nos anos 1990
inevitvel. Alm de estigmatizar a questo agrria como algo
superado, essa hegemonia fortaleceu foras polticas que tra-
balharam e seguem trabalhando cotidianamente para
desqualificar esse debate, como se fosse uma questo resi-
dual de menor importncia. No Brasil, assinalou Dulci, h for-
as que no se assumem como adversrias da reforma agr-
ANEXO II
139
ria, mas que so adversrias dela de fato. E com poder de in-
fluenciar a opinio pblica. Da a necessidade de fortalecer a
cultura da reforma agrria e qualificar o debate conceitual em
torno dessa agenda.
A amplitude desse debate conceitual deve ser uma das
novidades da conferncia de Porto Alegre. O ento ministro
do Desenvolvimento Agrrio, Miguel Rossetto, relacionou
alguns dos novos temas que j integram esse debate:
quilombolas, povos indgenas, igualdade de gnero e acesso
a direitos. E no o integram de um modo isolado, mas no con-
texto da discusso sobre a necessidade de construo de um
modelo sustentvel de desenvolvimento para o Brasil e da
defesa do fortalecimento dos organismos multilaterais por uma
nova agenda global. Na avaliao de Rossetto, a agenda so-
bre polticas agrcolas no pode estar concentrada exclusiva-
mente no mbito das negociaes da Organizao Mundial
do Comrcio (OMC). Na reunio de Hong Kong, em dezembro
de 2005, lembrou, mais uma vez as polticas agrcolas expuse-
ram as maiores contradies do modelo atual de comrcio in-
ternacional. E no h como a FAO no ter um papel protago-
nista neste processo. Aps 27 anos, a FAO ter essa oportuni-
dade agora. A conferncia de Porto Alegre representou uma
oportunidade tambm para o resgate de algumas idias e con-
ceitos cuja morte j havia sido decretada pelos partidrios do
modelo econmico hegemnico hoje. Idias e conceitos que
podem contribuir fortemente para a proposta de fortalecimen-
to da cultura da reforma agrria junto sociedade.
IDIAS PARA UMA NOVA AGENDA
Uma dessas idias, muito discutida nos anos 1960, foi des-
tacada por Ignacy Sachs. Ela defende que possvel avanar
muito com um modelo de crescimento puxado pelo emprego
sempre que haja, ao mesmo tempo, uma grande produo de
alimentos para enxugar a maior demanda resultante de um
BOLSA FAMLIA
140
crescimento da massa salarial. Isso o b--b de Keynes,
lembrou. Muitos economistas sustentam que pases como o
Brasil no podem ter grandes taxas de crescimento, pois isso
aqueceria demasiadamente a economia, elevando muito o n-
vel de consumo e, por conseguinte, trazendo a volta da infla-
o. Mas, segundo a idia citada por Sachs, no h risco de
inflao se existe capacidade de lanar no mercado bens de
salrio que enxuguem o aumento da demanda. Os alimentos
so justamente os maiores bens de salrio. Ou seja, uma re-
forma agrria e um projeto de desenvolvimento rural que es-
timulem a produo de alimentos para o mercado interno po-
deriam ser poderosos instrumentos para alavancar o cresci-
mento da economia de um modo sustentvel.
Outra idia que aponta nesta mesma direo a de um
desenvolvimento territorial participativo e negociado, que
vem sendo desenvolvida pela FAO. Uma proposta que tam-
bm prioriza a agricultura familiar e a produo de alimentos
para os mercados nacionais. No incio da oficina prepara-
tria, algum disse que essas idias haviam sido jogadas
para escanteio nos ltimos anos. Sachs corrigiu: elas no
foram jogadas para escanteio, foram expulsas de campo com
carto vermelho. E quais so as chances reais de elas vol-
tarem ao jogo agora? No caso do Brasil, apesar de todos
os limites e contradies que atravessam o governo Lula,
a implementao do Plano Nacional de Reforma Agrria
(PNRA), o Programa Fome Zero e o fortalecimento dos mo-
vimentos sociais do campo ajudaram a criar um terreno mais
favorvel para o seu florescimento. Em outros pases, ao
contrrio, o que se deu foi um processo de contra-reforma
agrria, de adoo de polticas para desfazer avanos que
haviam sido conquistados.
Por isso, registrou ainda o economista, nada melhor do
que realizar uma conferncia sobre reforma agrria em um
pas onde ela faz parte da agenda poltica. Esse clima mais
favorvel, comparativamente ao que se verifica em outros
ANEXO II
141
pases, um fator que oferece mais tempo e espao para
investigaes conceituais e metodolgicas importantes.
Como, por exemplo, estabelecer uma tipologia de reformas
agrrias, props Sachs. Temos, entre um leque de modelos,
a reforma agrria de mercado defendida pelo Banco Mundi-
al (em que no h indenizao mas operaes negociadas
de compra e venda) e a reforma agrria feita com desapropri-
aes sem pagamento de indenizaes. Entre esses dois
modelos extremos, o uso de indenizaes o padro mais
comum em todas as partes do mundo. Segundo Sachs, vale
a pena resgatar essa histria e concentrar nosso estudo em
uma questo fundamental: por que esse segundo tipo de re-
forma agrria no avanou como deveria ter avanado?
A resposta a essa questo certamente tem a ver com o pe-
rodo de hegemonia do modelo neoliberal descrito acima e com
a expulso que atingiu a questo agrria como um fator rele-
vante para o desenvolvimento de um pas. Mas refletir sobre
as implicaes de tais perguntas ajuda a entender qual o
modelo de reforma agrria que pode ser buscado hoje, nas
condies atuais do mundo. Neste modelo a ser buscado, o
acesso terra certamente um primeiro passo. E certamente
no o nico. Qualquer proposta sria nesta rea deve ter a
forma de um feixe de polticas pblicas simultneas que ga-
rantam, alm do acesso terra, acesso a conhecimento tcni-
co, a equipamentos, a crdito e, importante no esquecer, a
mercados. Outra preocupao dessas polticas, defendeu
Sachs, est relacionada organizao das entidades que sur-
gem do processo de reforma agrria.
Defensor do empreendedorismo coletivo, ele advertiu que
no suficiente distribuir terra e deixar os agricultores se vi-
rarem por sua conta. A terra precisa vir acompanhada de um
conjunto de polticas de apoio e cooperao. A aparece mais
um dos laos que vinculam a agenda especfica da questo
agrria com a pauta mais ampla acerca de qual modelo de de-
senvolvimento queremos. Pois pressupor a necessidade de
BOLSA FAMLIA
142
um feixe de polticas pblicas tais como as descritas acima
implica defender a existncia de um Estado desenvolvi-
mentista, outra idia que foi posta para escanteio ou expulsa
de campo, como prefere dizer Sachs. A aposta que, em vir-
tude do agravamento de um conjunto de problemas sociais e
ambientais, essas idias interditadas esto ganhando uma
nova oportunidade.
H muita gente que para defender a transferncia das po-
pulaes rurais para as cidades diz que o rural pertence ao
passado. Mas o que seria exatamente um campo sem homens,
considerando que 40% da fora de trabalho, algo entre 2 bi-
lhes e 3 bilhes de pessoas, seriam jogados para favelas e
zonas de periferia? Sachs perguntou e ele mesmo respondeu:
isso no um processo de urbanizao, mas sim um processo
de xodo forado do campo. As pessoas submetidas a esse
tipo de deslocamento passam a viver num purgatrio. Na
melhor das hipteses, elas so candidatas a serem urbaniza-
das. Assim, o prprio desenho de nossas cidades que est
em xeque quando pomos em evidncia essas distores gri-
tantes. Como esto, elas se tornaram aglomerados altamente
instveis e potencialmente explosivos. O que mais incrvel
que, apesar desse quadro, o rural siga sendo estigmatizado
por muitos como um sinnimo de atraso. Nossas grandes ci-
dades seriam a expresso do avano, portanto? Quem mora
nelas ou as conhece ter muita dificuldade de entender esse
conceito de avano. Esses seriam, segundo Sachs, alguns
dos principais imperativos sociais para justificar a atualidade
e a urgncia da questo agrria.
IMPERATIVOS AMBIENTAIS E ENERGTICOS
Mas esses imperativos no so apenas sociais. H aque-
les de natureza ambiental tambm, acrescentou o economis-
ta. Agricultores familiares, quando enquadrados em polti-
cas de desenvolvimento, tornam-se os maiores defensores
ANEXO II
143
do meio ambiente. Para Sachs, a melhor maneira de proteger
o meio ambiente no deixar o homem de fora dele, criando
grandes reservas naturais inacessveis ao homem. O cami-
nho seria outro: no deixar de fora, mas aprender a usar sem
destruir. O caminho da sustentabilidade no seria o cami-
nho da criao de reservas, simplesmente. O segundo impe-
rativo ambiental apontado por ele para justificar a importn-
cia estratgica da reforma agrria est relacionado atual
matriz energtica do planeta.
Um dado sobre o Protocolo de Kyoto explicita onde est o
X da questo: mesmo se esse acordo for realizado em 100%,
o que pouqussimo provvel, para dizer o mnimo, tero sido
feitos 6% do que precisa ser feito para reduzir de modo signi-
ficativo o atual nvel de emisso de gases poluentes para a
atmosfera. Alm disso, o Protocolo de Kyoto deixa fora pa-
ses como a China, que caminha rapidamente para se tornar a
segunda nao mais poluidora do planeta. Concluso: se em
duas dcadas no sairmos da energia fssil, vamos enfrentar
problemas muito srios. Onde entram a reforma agrria e o
desenvolvimento rural neste debate? Segundo Sachs, entram
justamente na medida em que significam uma pea-chave na
construo de um novo modelo energtico global baseado
em biocombustveis.
Em 2005, j estaramos comeando a assistir ao incio do
fim da era do petrleo. O que 30 anos de discurso
ambientalista no conseguiram, seis meses de crise do preo
do petrleo conseguiram, ironizou. claro que o petrleo no
vai desaparecer dentro de alguns anos. Como lembrou Sachs,
essas transies normalmente no se do por esgotamento
fsico, nem por problemas de escassez, mas por razes de efi-
ccia e da relao custobenefcio. Foi assim quando samos
da lenha para o carvo e, mais tarde, quando samos do car-
vo para o petrleo. Estaramos hoje em vias de entrar em um
processo semelhante, em funo das imensas potencialidades
de energia renovvel a partir do uso de biomassa, a partir do
BOLSA FAMLIA
144
uso de resduos que normalmente no so aproveitados para
nada. E o Brasil um dos pases com maior potencial para de-
senvolver uma espcie de Programa Manhattan de energia
renovvel (uma referncia de Sachs ao projeto do governo
dos Estados Unidos que reuniu uma elite de cientistas inter-
nacionais para a criao da primeira bomba atmica). J h al-
guns projetos, ainda em fase inicial, que apontam nesta dire-
o, como o caso do biodiesel. Isso abre possibilidades para
biocombustveis e, sobretudo, para uma nova fase de desen-
volvimento rural.
Mas a substituio do petrleo por biocombustveis no
esgota a necessidade de um novo modelo energtico. O perfil
essencial dessa mudana est na outra ponta, no perfil da
demanda, dos consumidores de energia. A agenda aqui tam-
bm desafiadora: priorizar a construo de sistemas de
transporte coletivo mais eficientes, diminuir a distncia en-
tre o lugar em que se produz e aquele em que se consome,
redesenhar as cidades. um programa de governo, pratica-
mente. Tudo isso pode ser alavancado por polticas pbli-
cas ou ser contrariado por elas. Essa ltima opo tem sido
mais freqente. O fato que o Brasil, um pas que tem seis
vezes mais terras que a Frana, est sentado sobre uma gran-
de oportunidade, possuindo condies altamente favor-
veis para construir um novo paradigma energtico. A
biodiversidade, a biomassa e a biotecnologia constituem,
segundo Sachs, um trip estratgico capaz de engendrar um
novo padro civilizatrio.
No entanto, aqui cabe uma advertncia: tambm possvel
produzir uma montanha de biocombustvel sem homens. Ou
seja, essa viso no garante, necessariamente, um modelo que
priorize a agricultura familiar. A ressalva feita por Sachs
importante, entre outras razes, por chamar a ateno para a
complexidade e as armadilhas que podem estar no caminho
da construo de um projeto de desenvolvimento rural
desconcentrador de propriedade e de renda. Serve tambm
ANEXO II
145
para alertar sobre a importncia de estar preparado para res-
ponder a argumentos que pretendem desqualificar propostas
alternativas ao modelo do agronegcio.
Um exemplo disso o argumento que recorre a premissas
ambientais para rejeitar a proposta de utilizao da biomassa
para produo de energia. Segundo esse argumento, no
poderamos permitir que problemas energticos viessem a
competir com problemas de segurana alimentar. Sachs res-
ponde: esse clculo no est bem feito, falta uma viso
sistmica do problema, que leve em considerao os sistemas
integrados de produo que permitem a poupana de reas
cultivadas. A maior lio que os ecologistas deram aos eco-
nomistas, segundo ele, que os modelos econmicos tm que
levar em conta as noes de ecossistema (sistemas integra-
dos) e de resduo (que, normalmente, pode ser reaproveitado).
Diante da crise energtica que o mundo vive hoje, um dos
principais desafios polticos que se apresentam, defendeu
ainda Sachs, usar essa situao como uma oportunidade,
no para repetir experincias como a do Pr-lcool
(implementada com concentrao territorial e concentrao de
recursos), mas para construir polticas de desenvolvimento
rural direcionadas segundo o princpio da FAO desenvolvi-
mento territorial, participativo e negociado. Uma ltima adver-
tncia: esse processo no deve ser pensado em abstrato, mas
sim ancorado em realidades concretas, considerando-se toda
a sua complexidade.
A AGENDA DOS MOVIMENTOS SOCIAIS
As propostas apresentadas at aqui para uma reforma agr-
ria articulada com um projeto de desenvolvimento rural so o
sonho de todos os movimentos sociais do campo e da cida-
de, como resumiu Paulo Carallo, da Confederao Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura (Contag). O problema
confront-las com a realidade brasileira e ver o quanto ainda
BOLSA FAMLIA
146
so um projeto a ser construdo. A concentrao fundiria
continua a ser uma realidade, o agronegcio expande-se pelo
Centro-Oeste e pelo Norte do pas com a monocultura da soja,
acompanhado por prticas de trabalho escravo e trabalho
infantil. A violncia no campo continua a matar trabalhado-
res rurais. Outros efeitos do agronegcio so a destruio do
meio ambiente, o aniquilamento da cultura camponesa e o au-
mento da populao das favelas urbanas. Todas essas con-
seqncias negativas so potencializadas pela perda da capa-
cidade de interveno do Estado, aps duas dcadas de pol-
ticas que defenderam e praticaram seu desmantelamento.
Essas so as linhas gerais do cenrio no qual se movem os
movimentos sociais. A Conferncia de Porto Alegre represen-
tou uma oportunidade no s de elaborar uma proposta de
desenvolvimento rural com reforma agrria, mas tambm de
mostrar para a sociedade os problemas do pas. Problemas que
tm uma raiz estrutural, mas que foram agravados pela
agressividade das polticas neoliberais. Na avaliao de Ro-
grio Mauro, do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra (MST), o capitalismo em sua fase neoliberal no s no
deu conta de resolver o problema agrrio, como o agravou,
especialmente nos pases perifricos. A agricultura desses
pases, entre os quais o Brasil est obviamente includo, pas-
sou a ser controlada pelo capital financeiro transnacional.
Suas corporaes controlam praticamente todos os proces-
sos de produo e comercializao, condicionando fortemente
a produo de alimentos.
Uma das conseqncias perversas desta hegemonia foi que
mais de 1 milho de famlias de agricultores deixaram o campo
no Brasil na dcada de 1990. Alm disso, ocorreu uma des-
truio intensa de empregos agrcolas, com aumento de con-
centrao da terra, do capital e, conseqentemente, do poder
poltico. A reforma agrria foi expulsa do campo e o
agronegcio tornou-se o smbolo da modernidade, alimentan-
do um modelo agrcola altamente concentrador de renda, vol-
ANEXO II
147
tado para o mercado externo e com um grande potencial des-
truidor do meio ambiente. Neste contexto, assinalou Rogrio
Mauro, a reforma agrria passou a ser tratada como uma mera
poltica compensatria ou, pior, acabou engolida por movi-
mentos de contra-reforma agrria. Mesmo diante de tantas
adversidades, os movimentos sociais do campo conseguiram
ajudar a trazer a reforma agrria de volta ao debate internacio-
nal. O futuro da experincia brasileira, sintetizada no PNRA,
visto com um misto de expectativa e preocupao.
Nas palavras de Paulo Carallo, o PNRA no o ideal, mas
o melhor plano que j foi feito no pas, apresentando avanos
importantes como a titulao de terras e um programa ainda
tmido, mas importante, de geo-referenciamento e regulariza-
o fundiria. Problemas no faltam, como a falta de recursos
e a dificuldade enfrentada para alterar os ndices de produti-
vidade utilizados na desapropriao, que permanecem os
mesmos h 25 anos. A presso dos ruralistas permanece muito
forte. Um dos problemas que acentuam a preocupao com
os limites enfrentados para implementar o PNRA que, do outro
lado, monoculturas de soja e eucalipto avanam em vrios es-
tados do pas. Mas o problema central mesmo o dos limites
impostos por uma poltica econmica condicionada pela lgi-
ca de produzir supervits primrios progressivamente rigoro-
sos. Um cenrio bastante adverso, em resumo, que s poder
ser resolvido, avaliam os movimentos, com luta, mobilizao
e maior unidade estratgica entre as diferentes organizaes.
Ignacy Sachs disse entender as manifestaes de impaci-
ncia dos movimentos sociais, mas destacou que, nos lti-
mos dez anos, houve uma acelerao do processo de reforma
agrria no Brasil. Poderia andar mais depressa, mas um dos
mais avanados do mundo, sustentou, lembrando que assen-
tar de 600 mil a 700 mil famlias no uma coisa desprezvel.
Uma questo que no deve ser esquecida, assinalou, que o
Brasil est na contramo da tendncia mundial de realizar
contra-reformas agrrias.
BOLSA FAMLIA
148
A pergunta repetida vrias vezes diante desse quadro de
limitaes e adversidades clara e direta: qual mesmo o real
sentido da reforma agrria hoje? H uma razovel convergn-
cia nas respostas: poltica de democratizao do acesso terra,
capaz de produo de emprego e renda, defesa de um modelo
de agricultura sustentvel como apoio agricultura familiar,
democratizao do acesso ao conhecimento, educao,
infra-estrutura, ao seguro agrcola, respeito aos direitos tni-
cos de ndios e negros, defesa da biodiversidade, fim das di-
ferenas de tratamento entre homens e mulheres, valorizao
dos conhecimentos tradicionais, para destacar as mais cita-
das. Mas todo esse conjunto de propostas encontra abrigo
em um conceito que funciona como guarda-chuva: a reforma
agrria tem que ser um dos pilares de um novo modelo de de-
senvolvimento que resolva os problemas essenciais do povo
brasileiro. A construo de um modelo deste tipo, obviamen-
te, depende de uma mudana estrutural no Estado brasileiro.
Alguns elementos centrais j esto razoavelmente fixados.
A reforma agrria no pensada como uma poltica compen-
satria, mas sim como uma reforma estrutural que permita
chegar a um outro patamar de desenvolvimento. Em segundo
lugar, a reafirmao do potencial da agricultura familiar, entre
outras razes pela compreenso de que a sua racionalidade
distinta daquela que caracteriza as empresas capitalistas. Na
agricultura familiar, a unidade de produo e a unidade de con-
sumo esto sobrepostas, o que implica necessariamente ou-
tra lgica de funcionamento. Isso significa, por exemplo, lem-
brou Sachs, que ela tem reservas latentes que podem ser usa-
das para aumentar a produo. Teramos a, portanto, um po-
tencial de produo muito grande, um potencial de expanso
do mercado interno. E o economista destacou um dado muito
importante: de 85% a 90% dos homens e mulheres do mundo
trabalham hoje para o mercado interno.
Historicamente, a expanso do mercado interno tem um efei-
to multiplicador positivo para a economia nacional. Citando
149
o livro Desarrollo desde adentro do economista Osvaldo
Sunkel, da Comisso Econmica Para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal), Sachs destacou ainda que a dinamizao do
mercado interno gera condies positivas para o fortalecimen-
to do mercado externo. Para se chegar a isso, obviamente, so
requeridas mudanas estruturais e no meras polticas com-
pensatrias. Considerando que, no Brasil, h muita gente que
enxerga a reforma agrria como uma poltica compensatria
para aliviar a pobreza, o combate a essa concepo torna-
se uma tarefa prioritria na agenda da reforma agrria.
E esse combate implica, entre outras coisas, revisar o pr-
prio conceito de crescimento. Por maior que seja o crescimen-
to, no possvel falar de desenvolvimento se houver reduo
de empregos decentes e aumento da pobreza. O Brasil, alis,
um bom exemplo disso, pois, ao longo do sculo XX, apresen-
tou a maior taxa de crescimento do mundo, chegando ao final
do mesmo sculo como um dos campees globais de desigual-
dade e concentrao de renda. Lutar pelo binmio reforma agr-
ria/desenvolvimento rural s faz sentido se for para reverter
essa tendncia. E esse , justamente, um dos sentidos mais
profundos desta luta. Mas ela tem outros aspectos que nor-
malmente so dissociados do debate econmico, como o caso
do machismo, do patriarcalismo, da discriminao das mulhe-
res, do preconceito e da discriminao que afetam negros e
ndios. Estabelecer essa conexo e dar visibilidade a ela um
outro desafio a ser enfrentado pela conferncia de Porto Ale-
gre e pela luta cotidiana dos movimentos sociais.
LUTA SEM A MULHER LUTA PELA METADE
Muitas vezes adicionada automaticamente nas agendas de
lutas dos movimentos sociais e de polticas governamentais, a
questo de gnero comea a aparecer com maior clareza como
uma questo estruturante. Ignacy Sachs deu uma interessante
sugesto sobre como comear a pesquisar as razes do proble-
BOLSA FAMLIA
150
ma: por uma anlise do tempo, dos estilos de vida e dos usos do
tempo. Ele apresentou uma tipologia de quatro formas de uso do
tempo: tempo de trabalho no mercado, tempo de trabalho fora
do mercado, tempo do repouso biolgico, tempo daquilo que
considerado no-trabalho (que uma mulher dona-de-casa
conhece muito bem). Considerando essa tipologia, o economis-
ta perguntou: como esses diferentes tipos de tempo esto distri-
budos entre as mulheres? A resposta no difcil.
As mulheres sempre estiveram na linha de frente da luta pela
terra, ao lado de seus maridos, filhos e amigos. Alm da discrimi-
nao expressa na ausncia de polticas pblicas destinadas a
enfrentar de fato a desigualdade entre gneros, elas sofrem tam-
bm com o machismo e o patriarcalismo de seus maridos e com-
panheiros. Se voc casada comigo no precisa ter o nome no
contrato de posse da terra: essa uma frase bem conhecida que
expressa bem o tamanho e a natureza do problema. Como lem-
brou Maria Emlia Lisboa Pacheco (Fase/ANA), o lugar da mulher
invisvel porque, dentro da economia capitalista, seu trabalho
acaba no contando. No entra nas estatsticas. Segundo ela,
estamos aqui diante da questo poltica de criao de novos
sentidos para a democracia e a cidadania, sentidos que expres-
sem as lutas por conquistas de novos direitos, conduzidas por
atores sociais que afirmam sua identidade e buscam seu territ-
rio. Acabar com essa invisibilidade implica, entre outras tarefas,
questionar por que mesmo que o trabalho da mulher ao cuidar
de casa e da famlia no conta. E implica tambm, no interior dos
prprios movimentos que lutam contra essa e outras formas de
discriminao, combater as manifestaes de machismo,
patriarcalismo e autoritarismo que ainda acontecem.
O QUE H DE CONTEMPORNEO
NA REFORMA AGRRIA?
Temos, assim, um vasto e complexo leque de problemas e
lutas em torno do eixo reforma agrria/desenvolvimento rural.
ANEXO II
151
No se corre aqui o risco de perder o foco e, com isso, perder o
sentido essencial dessa luta? Na verdade, antes de responder
a essa pergunta, preciso encarar uma outra prvia: qual mes-
mo o sentido contemporneo da reforma agrria? O que con-
temporneo, afinal de contas? Lembrando uma observao feita
por Oriel Rodrigues de Morais, da Coordenao Nacional de
Quilombos (Conaq), Maria Emlia destacou que a luta pela ter-
ra comeou ainda por volta de 1537 no Brasil. Portanto, no
propriamente a luta que contempornea, mas sim as nossas
reflexes sobre ela e, principalmente, a emergncia de novas
identidades polticas, novos agentes sociais e polticos, que
trazem consigo uma nova gerao de lutas.
Alm da questo da democratizao do acesso terra e da
luta contra a concentrao de propriedade e de renda no cam-
po, ela chamou muito a ateno para um dos aspectos cen-
trais desta nova gerao de lutas: a crtica e o combate apro-
priao privada de recursos naturais por parte do modelo
agroexportador. Nesta agenda constam o reconhecimento da
biodiversidade, a defesa dos usos sociais da biodiversidade,
a luta pelo acesso aos recursos genticos (que tambm esto
sob ameaa de privatizao), a defesa do acesso gua e a
luta contra privatizao dos recursos hdricos, a defesa do
patrimnio gentico e dos saberes tradicionais. Uma agenda,
portanto, que se choca frontalmente com a lgica do modelo
agroexportador hegemnico que conhecemos. Essas lutas no
se daro sem conflito, observou Maria Emlia, e preciso tam-
bm resgatar a compreenso do conflito como um fator
indissocivel da construo da democracia.
Outra luta que, segundo ela, define a contemporaneidade da
reforma agrria aquela pelo cumprimento de um conceito assu-
mido na Constituio de 1988, a saber, o de terras tradicional-
mente ocupadas. Em vrias partes do pas, comunidades tradicio-
nais esto tornando suas identidades visveis e expressando sua
reivindicao de direito ao territrio. Por outro lado, a Constitui-
o brasileira no contempla explicitamente a questo do direito
BOLSA FAMLIA
152
tnico. Da a importncia, disse Maria Emlia, de lutar para que o
Brasil cumpra a Conveno 169 da OIT que garante a populaes
tradicionais reaverem seus territrios perdidos. Esse um ponto
extremamente importante para a luta dos indgenas e das comu-
nidades quilombolas. Ela acredita que pelo menos um quarto do
territrio nacional pode estar enquadrado hoje nesta categoria
de terras tradicionalmente ocupadas.
Na avaliao da Coordenao das Organizaes Indgenas
da Amaznia Brasileira (COIAB), a luta pela recuperao desses
territrios vem encontrando muitas dificuldades e no avan-
ou como era esperado no atual governo. As comunidades ind-
genas vm intensificando sua mobilizao e tomando iniciativas
para tentar romper a presso de interesses econmicos contr-
rios demarcao de terras e recuperao de territrios per-
didos. Como fizeram, por exemplo, os tupis e os guaranis no
Esprito Santo, ao usarem a conveno 169 da OIT como argu-
mento para retomar uma rea de terra hoje ocupada pela Aracruz
Celulose. Essa luta fundamental para as comunidades ind-
genas, pois a terra significa, acima de tudo, um espao de re-
produo cultural, um espao coletivo essencial para a sua so-
brevivncia cada vez mais ameaada.
E no apenas o acesso terra (e aos recursos hdricos)
que est em jogo nesta luta. Como lembrou Joaquim Correa
de Souza Belo, da Coordenao Nacional dos Seringueiros
(CNS), no basta garantir o acesso terra, preciso garantir
tambm o acesso aos recursos naturais necessrios a sua
forma de subsistncia, como os leos vegetais, as castanhas
e os frutos. No caso da Amaznia, exemplificou, preciso
apostar em um modelo de desenvolvimento que leve em con-
ta a regio da forma como ela , com sua fauna, flora, gua e
ar. Para ele, o desafio maior da conferncia de Porto Alegre
tratar a reforma agrria levando em considerao toda essa
diversidade e suas diferenas caractersticas. Quando se dis-
cute o desenvolvimento rural numa perspectiva mais ampla,
fundamental considerar exatamente as diferenas.
ANEXO II
153
Na Amaznia, por exemplo, h projetos embrionrios como
os Projetos de Desenvolvimento Sustentvel (PDS) como
aqueles em que trabalhava a freira Dorothy Stang, assassi-
nada em fevereiro de 2005 por pistoleiros em Anapu (PA) e
projetos de reas comunitrias extrativistas. No entanto,
ressaltou, o governo ainda no conseguiu internalizar estes
modelos de reforma agrria. Modelos que procuram combi-
nar atividade econmica com incluso social e preservao
ambiental, e que defendem a necessidade de conhecer e
valorizar as diferenas no uso e na gesto dos recursos
naturais para pensar as diferentes polticas de reforma agr-
ria. Maria Emlia destacou essa necessidade de se pensar di-
ferentes modalidades de uso e gesto na definio de pol-
ticas de reforma agrria e desenvolvimento rural. Uma idia
que deve ser muito valorizada neste processo, segundo ela,
radicalizar o princpio agroecolgico dos sistemas de pro-
duo e manejo, valorizando as prticas das comunidades
tradicionais, com respeito s diferenas e ao reconhecimen-
to da biodiversidade.

UM DESAFIO CONCEITUAL
A Conferncia Internacional sobre Reforma Agrria e De-
senvolvimento Rural ocorreu em meio ecloso desses no-
vos movimentos e dessas novas lutas relacionadas ques-
to agrria. Ocorreu tambm cerca de trs meses depois da
reunio da OMC em Hong Kong (dezembro de 2005), depois da
2 Conferncia Nacional do Meio Ambiente (dezembro de
2005) e alguns dias antes da Conferncia das Partes da Con-
veno de Diversidade Biolgica da ONU COP-8 (maro de
2006), que se realizou em Curitiba. Essa proximidade delimita
bem as relaes estratgicas que existem entre esses encon-
tros e, segundo se apurou na oficina preparatria para a con-
ferncia de Porto Alegre, ajudam a fixar aquela que talvez seja
uma das principais tarefas daqueles que defendem a necessi-
BOLSA FAMLIA
154
dade de construir um novo modelo de desenvolvimento: de-
finir com mais clareza a natureza dessa agenda que vai da luta
contra a concentrao de propriedade e de renda, passa pela
luta das mulheres e chega ao combate apropriao privada
dos recursos naturais.
Encontrar o fio condutor dessas lutas e conseguir traar
um mapa com as relaes entre essas diversas questes um
esforo conceitual importantssimo que foi identificado como
tarefa, por diversas pessoas e com diferentes inflexes, du-
rante os debates da oficina CIRADR-Brasil. Pareceu haver um
razovel consenso de que no basta dizer que todas essas
questes esto relacionadas e que preciso trabalhar em to-
das as frentes ao mesmo tempo. Embora essa formulao no
esteja errada, falta-lhe um elemento essencial: uma exposio
mais qualificada e precisa da natureza dessas relaes e das
implicaes polticas dessas conexes. Assim, por exemplo,
deve-se estar preparado para acompanhar os debates da OMC,
uma vez que so justamente as polticas agrcolas que expem
algumas das mais importantes contradies da ordem econ-
mica global hoje.
Falou-se vrias vezes da necessidade de os movimentos
sociais fortalecerem a unidade entre si e entre suas lutas como
uma condio para levar essa agenda adiante. Pelo que se viu
e falou na oficina preparatria, talvez uma das condies para
que esse objetivo possa ser atingido seja justamente ter mais
clareza sobre o quanto elas esto relacionadas e exigem es-
tratgias de ao em comum.
ANEXO II
155
I VIOLNCIA E DESIGUALDADE SOCIAL NO BRASIL
1
Carta da juza Sonli Zluhan reproduzida na coluna do jornalista
Paulo Santana, Zero Hora, 27/05/2006.
2
Idem, ibidem.
3
MIR, Lus. Guerra civil: Estado e trauma. So Paulo, Gerao Editorial, 2004.
4
ROCHA, Enid e AQUINO, Luseni Maria de. Desigualdade social, violncia
e jovens no Brasil. IPEA Diretoria de Estudos Sociais, com base no
Censo Demogrfico 2000 (IGBE) e PNAD 2002.
5
LONDON, Jack. O povo do Abismo. So Paulo, Editora Fundao
Perseu Abramo, 2004.
II A CRIAO DO BOLSA FAMLIA
6
Veja no Anexo 1 um sumrio da legislao que trata do Programa
Bolsa Famlia.
7
SUPLICY, Eduardo. Renda de Cidadania A sada pela porta. So Paulo,
Editora Fundao Perseu Abramo/Cortez Editora, 2002, p. 106-107.
8
Idem, ibidem, p. 107.
9
PARKER, Hermione. Instead of the Dole: an Inquiry into Integration of the
NOTAS
BOLSA FAMLIA
156
Tax and Benefit Systems. London/New York, Routledge, 1989, citado
em SUPLICY, Eduardo. Renda de Cidadania, op. cit., p. 110.
10
SUPLICY, Eduardo. Renda de Cidadania, op. cit., p. 119.
11
SILVEIRA, Antnio Maria. Moeda e redistribuio de renda. Revista
Brasileira de Economia, abr./jun., 1975. Reproduzido em SILVEIRA,
Antnio Maria. Moeda e redistribuio de renda. Rio de Janeiro, Edies
Multiplic, 1981.
12
BACHA, Edmar Lisboa e UNGER, Roberto Mangabeira. Participao,
salrio e voto. Um projeto de democracia para o Brasil. Rio de Janeiro, Paz
e Terra, 1978.
13
BACHA e UNGER, op. cit., citado em SUPLICY, Eduardo. Renda de
Cidadania, op. cit., p. 120.
14
SUPLICY, Eduardo. Renda de Cidadania, op. cit.
15
Financiar Bolsa Famlia ser desafio para prximo governo, BBC
Brasil, 02/05/2006.
16
Nova abordagem sobre um problema antigo. The Economist, 27/
09/2005.
17
Em http://www.bancomundial.org.br/index.php/content/
view_document/2600.html
18
Idem.
19
Idem.
20
Nova abordagem sobre um problema antigo. The Economist, 27/
09/2005.
21
BARBOSA. Bia. Brasil comea 2006 sem quebrar ciclo da pobreza,
dizem especialistas. Agncia Carta Maior, 02/01/2006.
NOTAS
157
III UM DEBATE ESQUIZOFRNICO NA MDIA
22
DIMENSTEIN, Gilberto. Lula ameaa o Bolsa Famlia?. Folha de
S.Paulo, 02/07/2006.
23
PERES, Leandra. A moeda eleitoral de Lula. Veja, 03/05/2006.
24
BREVE, Nelson. At Veja reconhece que os brasileiros esto vivendo
melhor. Agncia Carta Maior, 04/05/2006.
25
Idem, ibidem.
26
Idem, ibidem.
27
Idem, ibidem.
IV O DESAFIO DA SEGURANA ALIMENTAR
E O DRAMA DA FOME NO BRASIL
28
IBGE/MDS. PNAD 2004 Segurana Alimentar. Maio de 2006.
29
Nordeste a regio onde insegurana alimentar mais preocupante.
Agncia Brasil, 18/05/2006.
30
Lula recebe concluses do Encontro Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional. Agncia Brasil, 24/05/2006.
31
VALENTE, Jonas. Processo de emancipao exige novo modelo de
desenvolvimento. Agncia Carta Maior, 29/05/2006.
32
Idem, ibidem.
V O IMPACTO SOCIAL E ECONMICO:
AVANOS E LIMITES
33
SOARES, Sergei. Distribuio de Renda no Brasil de 1976 a 2004.
IPEA, 2006.
34
Disponvel em: http://www.obancomundial.org/content/
BOLSA FAMLIA
158
_downloadblob.php?cod_blob=1738
35
Desmistificando o debate fiscal. Secretaria de Assuntos Econmicos
da presidncia do BNDES, 25/07/2006.
36
NRI, Marcelo. Crescimento pr-pobre: O paradoxo brasileiro.
Fundao Getlio Vargas, 2006.
37
Bolsa Famlia registrou freqncia escolar de quase 9 milhes at
abril. Agncia Brasil, 01/08/2006.
38
Idem, ibidem.
39
CANZIAN, Fernando. Lula promove 6 milhes de eleitores para a
classe C. Folha de S.Paulo, 09/07/2006.
40
GOIS, Antnio. Piora saneamento para os mais pobres. Folha de
S.Paulo, 09/07/2006.
41
CANZIAN, Fernando. Analistas questionam estratgia para a renda.
Folha de S.Paulo, 09/07/2006.
42
CANZIAN, Fernando. Renda financeira do rico sobe 66%; a do
trabalhador, 19%. Folha de S.Paulo, 09/07/2006.
43
NRI, Marcelo. Crescimento pr-pobre: O paradoxo brasileiro.
Fundao Getlio Vargas, 2006.
44
POCHMANN, Marcio. Reduo em parte. Revista do Terceiro Setor,
30/06/2006.
45
Sete milhes de pessoas sobem para a classe mdia. O Globo, 09/07/2006.
46
Idem, ibidem.
47
Programas de transferncia de renda no Brasil: impacto sobre a
desigualdade e a pobreza. Citado em Previdncia reduz mais a pobreza
do que o Bolsa Famlia. Folha de S.Paulo, 02/07/2006.
48
SALOMON, Marta. Previdncia reduz mais a pobreza do que o Bolsa
Famlia. Folha de S.Paulo, 02/07/2006.
49
Previdncia reduz mais a pobreza do que o Bolsa Famlia. Folha de
S.Paulo, 02/07/2006.
NOTAS
159
50
Bolsa Famlia substitui renda vinda do salrio e impulsiona varejo.
Valor Econmico, 28/06/2006.
51
Idem, ibidem.
52
As verdades e mentiras sobre a distribuio de renda no Brasil,
entrevista concedida ao IHU Online (site do Intituto Humanitas) em
14/07/2006.
53
Idem, ibidem.
54
Idem, ibidem.
55
Idem, ibidem.
56
Idem, ibidem.
57
Idem, ibidem.
58
Idem, ibidem.
59
Idem, ibidem.
LEIA TAMBM DA EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO
LEITURAS DA CRISE:
DILOGOS SOBRE O PT, A DEMOCRACIA BRASILEIRA E O SOCIALISMO
Marilena Chaui, Leonardo Boff, Joo Pedro Stedile e
Wanderley Guilherme dos Santos, entrevistados
por Juarez Guimares
UM RETRATO DO BRASIL: BALANO DO GOVERNO LULA
Jos Prata Arajo
A ESPERANA EQUILIBRISTA:
O GOVERNO LULA EM TEMPOS DE TRANSIO
Juarez Guimares
MDIA: CRISE POLTICA E PODER NO BRASIL
Vencio A. de Lima
MAPA DA CORRUPO NO GOVERNO FHC
Ronaldo de Moura e Larissa Bortoni
Bolsa Famlia foi impresso na cidade de So Paulo pela
Grfica Bartira em julho de 2006, ano em que a Funda-
o Perseu Abramo completa 10 anos de existncia. A
tiragem foi de 2.000 exemplares. O texto foi composto
em Times New Roman no corpo 11,4/14. Os fotolitos
do miolo e da capa foram executados pela Graphium
Grfica e Fotolito. A capa foi impressa em papel Carta
ntegra 220g; o miolo foi impresso em Offset 75g.

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