PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

PUC-SP


Aloysio Vilarino dos Santos



Federalismo do Sculo XXI: Paradigmas e Desafios
O Redesenho do Estado Federal Brasileiro




DOUTORADO EM DIREITO



SO PAULO
2009

2
Aloysio Vilarino dos Santos





Federalismo do Sculo XXI: Paradigmas e Desafios
O Redesenho do Estado Federal Brasileiro





Tese apresentada Banca
Examinadora da Pontifcia
Universidade Catlica de So
Paulo, como exigncia parcial para
obteno do ttulo de Doutor em
Direito (Direito do Estado), sob
orientao da Professora Doutora
Maria Garcia.



SO PAULO
2009
3
































Banca
Examinadora
_______________________________________
_______________________________________
_______________________________________
_______________________________________
_______________________________________
4









DEDICATRIA
s razes de minha vida: Pedro Henrique e
Jlia Vilarino, filhos notveis, brilhantes e
extraordinrios; simplesmente, vetores de
meus caminhos e triunfos;
Aos meus Pais: Maria Dolores e Joo
Vilarino, amados por todos ns (irmos e
netos).
minha querida, amada e sublime esposa
Marisa, mais que cnjuge, verdadeira
companheira que compartilha comigo minhas
alegrias e vitrias e, da mesma forma, as
dores e angstias, responsvel direta e
indireta por minhas conquistas.

5
AGRADECIMENTOS

A um Ser que est em outro plano e olha por
todos na Terra.
Aos meus antepassados, responsveis pelas
geraes presentes.
minha querida av, Dejanira, pelo amor
aos netos.
Prof. Dr. Maria Garcia, que me acolheu
na orientao e conduo de um trabalho to
importante.
Aos meus familiares que, estando perto ou
longe, sempre me incentivaram.
Aos meus amigos da USP e da PUC-SP que,
de uma forma ou de outra, sempre me
apoiaram; em especial, Mal, Mrcia
Munari, Mrcia Mnaco, Mrcia
Aparecida, Rosana, Norma Sueli,
Graa, ao Nicolau e ao Tailson.

6
RESUMO

O objetivo da investigao da tese consiste em
demonstrar a necessidade de mudana da estrutura de Estado Federal
existente por uma nova; prope-se um Redesenho do Estado, pois se
notou, no decorrer dos tempos, que o Estado no est imune aos fatos e
acontecimentos (naturais ou de ao humana), cuja concretizao impe que
o Estado tenha condies de assimil-los, absorv-los e resolv-los, a partir
da estrutura existente.
a partir dessa tica que notamos a fragilidade do
nosso federalismo, impondo-se imediatas mudanas profundas, prticas e
tericas, estruturais e legais.
A relevncia e importncia da pesquisa tambm
residem em delinear e demonstrar que, alm do centralismo da Unio, ocorre
ainda um evidente abuso no uso das competncias legislativas desse ente
federal que, se no anula por completo as competncias dos demais entes
federados (Estados-Membros e Municpios), desfigura o federalismo
brasileiro, numa verdadeira afronta Constituio Federal de 1988,
contrariando o verdadeiro esprito do constituinte originrio, que previu um
fortalecimento do Estado Federal Brasileiro.
O terceiro milnio surge j marcado profundamente pelo
ltimo sculo do segundo milnio.
7
Na viso de Eric HOBSBAWM, o sculo XX foi
denominado como a era dos extremos
1
.
notrio que profundas mudanas ocorreram no sculo
XX e que seus reflexos ainda so evidentes e influenciaro o sculo XXI. Os
fatos e acontecimentos ocorridos no sculo XX foram muito marcantes, como
duas Grandes Guerras Mundiais, crises econmicas, a globalizao, entre
outros, que, ao lado dos seus efeitos catastrficos e danosos, tambm
serviram para mostrar que os Estados Nacionais precisavam, e ainda
precisam, rever seus conceitos nas suas mais diversas facetas, sob pena de
sucumbirem no decorrer do sculo XXI.
A Histria e outras cincias humanas, alm da prpria
dinmica social, j demonstraram que a Economia a mola propulsora e
fator preponderante da vida em sociedade; portanto, qualquer que seja a
atuao do Estado, no h como deixar de lado o aspecto econmico (micro
e macroeconomia), pois sua relao ou interferncia est diretamente
relacionada s diversas polticas a serem adotadas (sociais e no sociais), e
cujo reflexo se dar no Estado na sua totalidade.
Dessa forma, para a sobrevivncia do prprio Estado,
necessrio o olhar atento para o Globo Terrestre, ou seja, para tudo o que
est ocorrendo no mbito mundial.

1
HOBSBAWM, Eric. Era dos Extremos: o breve sculo XX: 1914-1991. Trad. Marcos Santarrita. So
Paulo: Companhia das Letras,2008.

8
A Globalizao, em termos gerais, uma nota clara
dessa situao e, j em termos mais especficos, tem-se o
Neoconstitucionalismo: a partir desses dois fatores, alguns Estados vm
mudando a forma de suas tomadas de decises, o que deveria ser a tnica
atual.
Na falta de observncia desses fatores, a tomada de
decises baseadas nos modelos do sculo passado, sem o olhar global,
torna-se precria e prejudicial, demonstrando a necessidade de mudanas e
de novas perspectivas.
Isso porque, no ano de 2000, os Estados signatrios da
ONU (Organizao das Naes Unidas) se comprometeram com a
implementao das Metas do Milnio.
Com base nesse panorama geral, nota-se a
necessidade de mudana ou de reviso do modelo federal do Estado Federal
Brasileiro, uma vez que essa modificao, mediante uma nova proposta de
federalismo, de importncia vital para o Brasil, inclusive para que possa
acompanhar e seguir as tendncias atuais.
Ademais, procurou-se dar um vis diferente na
investigao, qual seja, trazer tona o necessrio papel do Estado, qual a
sua real inter-relao com a sociedade. Para levar adiante essa proposta,
sero abordadas questes relativas Globalizao, bem como s tendncias
a que os Estados devero seguir no tocante ao desenvolvimento em geral,
notadamente quanto ao desenvolvimento econmico, tendo em vista a
9
necessidade de mudanas de paradigmas, buscando evitar crises ocorridas
na esfera econmica que, na verdade, so crises do Estado, e, portanto,
possuem relao direta com o modelo adotado.
No mbito interno, ou seja, no caso brasileiro, essa
anlise necessariamente passa pela Ordem Econmica estabelecida pela
Constituio Federal de 1988, conforme prevista em seu Ttulo VII, que
alguns, da rea do Direito e tambm fora da esfera jurdica, denominam
Constituio Econmica. O foco do Constituinte, nessa parte da
Constituio, foi o de estabelecer um Estado Democrtico de Direito, voltado
s condies sociais da vida da populao, consoante restou consignado no
caput do artigo 170: A ordem econmica, fundada na valorizao do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social.
Constituem, portanto, objetivos fundamentais, traados
na Constituio de 1988, um federalismo cooperativo e de equilbrio, e de
reduo das desigualdades regionais, cuja finalidade ltima a garantia da
realizao plena do bem comum, que, em ltima anlise, objetivo do
Estado Democrtico de Direito.
Palavras-chave: Direito Constitucional; Federalismo; Estado Federal;
Competncias Constitucionais.
10
ABSTRACT

The objective of the thesis research is to demonstrate
the need to change the structure of existing federal state with a new, or
proposed to be a "Redesign of the State" because, it was noted during the
time that the State is not immune to facts and events (natural or human
action), whose concretion requires that the state is able to assimilate them,
absorb them and solve them from their existing structure.
It is from this perspective that noticed a fragility of our
federalism, which requires profound changes in immediate practical and
theoretical, structural and legal.
The relevance and importance of research, also reside
in outline and show that addition of the centralism of the Union, also, an
evident abuse in the use of legislative powers between the federal, which, if
not completely annulled the powers of other federal entities (Member States
and Municipalities) disfigure the Brazilian federalism in a real affront to the
Constitution of 1988, against the true spirit of the constituent from which
predicted a strengthening of the Brazilian federal state.
The third millennium appears with deep sequelae,
notably the last century of the second millennium.
11
Eric HOBSBAWM the vision of the past century (XX
century) was called as the age of extremes (Age of Extremes: the short
twentieth century 1914-1991).
It is clear that profound changes occurred in the
twentieth century, whose reflections, still, are obvious and noted in the XXI
century. The facts and events of the twentieth century have been marked as 2
(two) major World Wars, economic crises, globalization, among others,
leaving aside its disastrous effects and damage, also served to show that "the
National" and needed Furthermore, should revise its concepts in its various
facets, under penalty of died during the twenty-first century.
History and other humanities and the social dynamics
have shown that the "Economy" is the predominant factor and springboard for
the "life in society", therefore, whatever the role of state and leave no part of
the aspect economic (micro and macro-economy), because their relationship
is direct or interference in the various policies to be adopted (social and non-
social), which will be reflected in the state in its entirety.
Thus, for the survival of the state itself must be the eyes
for the "globe", that is for everything that is happening within the world.
The "globalization" in general, is a clear note of the
statement above, already in more specific terms it has the
"Neoconstitucionalismo. From these two factors some states are changing the
way of their decision-making, which should be the tonic current.
12
Thus, the lack of observance of these factors, the follow-
making decisions based on the models of the past century without looking at
the global, it becomes very dangerous, which shows that there is a need for
change and new perspectives.
This should be followed, since in 2000 the signatories of
the UN (United Nations) are committed to the implementation of "Goals of the
Millennium."
It is from this picture we notice the need to change or
revise the federal model for our state, the change through a new proposal for
federalism, it is of vital importance to Brazil, to monitor and to follow the trend
current.
Moreover, seeking escape from traditional analysis on
the topic trying to give a different bias in research, which is bringing to light
what the real role of the state, what your real inter-relationship with the
Company, which to address this proposal will address issues on
"Globalization", and on issues relating to trends that states must follow in
relation to development in general, notably on the economic development in
view the need for changes in paradigms and crises in the economic sphere,
which in truth is the crisis or State therefore has a direct relationship with the
model adopted by this or that (s) Member (s).
Under internal, or in the case of Brazil this analysis
necessarily involves the "economic order" established by the Constitution of
1988, as envisaged in its Title VII, that some of the area of law and also from
13
outside the legal sphere called the "Constitution economy. The focus of this
constituent part of the Constitution was to establish a democratic state of law
back to the social conditions of life of the majority of the population, as
enshrined in the left caput of Article 170: "The economic order, based on the
enhancement of human labor and free initiative, aims to ensure decent
existence for all, as the dictates of social justice, with the following principles:
"Are fundamental objectives outlined in the Constitution of 1988 a cooperative
federalism and balance and reduce regional inequalities, whose ultimate
purpose is to guarantee citizens the full realization of the common good,
which is ultimately the goal is democratic state of law.
Keywords: Constitutional Law; Federalism; Federal State; Constitutional
Powers.

14








SUMRIO

INTRODUO 18
Apresentao do problema 18
Desenvolvimento do trabalho 22
Metodologia do trabalho 23

CAPTULO I EVOLUO DA ORGANIZAO FEDERAL DO ESTADO
1.1. Estado Unitrio 27
1.1.1. Centralizao poltica 28
1.1.2. Centralizao administrativa 29
1.1.3. Desconcentrao 29
1.2. Origens do Estado Federal: Grcia, Idade Mdia e Sculo XVIII 30
1.3. Federalismo Clssico: uma contribuio norte-americana 32
1.4. Outras contribuies: o federalismo alemo e o federalismo russo 39
1.5. Evoluo da Organizao Federal 46
1.5.1. Federalismo dual (dualista) 46
1.5.2. Federalismo segregador 48
1.5.3. Federalismo cooperativo 49
1.6. Estado Regional 51

CAPTULO II FUNDAMENTOS E PRESSUPOSTOS DO ESTADO FEDERAL
2.1. Descentralizao 56
2.2. Autonomia: autonomia dos Estados-Membros 58
15
2.2.1. Simetria e assimetria no Estado Federal 60
2.3. Constituio: supremacia da Constituio 61
2.4. Soberania 63
2.5. Repartio constitucional de competncias 67
2.6. Tribunal ou Corte Constitucional 71
2.7. Poder Legislativo Federal: Senado Federal 77
2.8. Autonomia financeira: receitas prprias e repartio de rendas
dos entes federados 80
2.9. Interveno Federal 82

CAPTULO III O VCIO DE ORIGEM, A INCONSISTNCIA, A CONTRADIO
E A CRISE DO ESTADO FEDERAL BRASILEIRO

3.1. Passagem do Estado Unitrio para o Estado Federal 84
3.2. A fixao constitucional do modelo de Estado Federal 86
3.3. O vcio e os erros da implementao desse modelo em
solo brasileiro 87
3.4. Inconsistncias do federalismo brasileiro 88
3.5. O problema das desigualdades entre os entes federados 89
3.6. As propostas de um federalismo regional para o Brasil 89
3.6.1. A proposta e o desafio de Celso Furtado 90
3.7. A crise do federalismo brasileiro 90

CAPTULO IV FEDERALISMO E O CONSTITUCIONALISMO DO
SCULO XXI

4.1. O modelo de Estado Federal e o sculo XX 92
4.2. Globalizao: crises e efeitos 95
4.3. O Estado Federal na era globalizada 101
4.4. O Brasil no contexto globalizado 102
4.5. Estado, Economia e Desenvolvimento 103
16
4.6. A Soberania no sculo XXI 107
4.7. O Federalismo do sculo XXI 111

CAPTULO V OS DESAFIOS E OS NOVOS PARADIGMAS PARA A
CONSTRUO E AFIRMAO DE UM EFETIVO MODELO FEDERAL
PARA O BRASIL

5.1. As competncias constitucionais no mbito das constituies
brasileiras 114
5.2. A repartio de competncias na Constituio de 1988 e seus
antecedentes 115
5.3. O futuro do federalismo brasileiro 123
5.4. Um olhar para os princpios da solidariedade e da subsidiariedade 124
5.5. Entraves nos Poderes Executivos da Unio e dos Estados-Membros:
necessidade de superao 129
5.6. Os obstculos constitucionais e polticos a serem enfrentados 130
5.7. Efetividade do federalismo brasileiro para a concretizao do
desenvolvimento 132

CAPTULO VI UM NOVO MODELO DE REDISTRIBUIO DE
COMPETNCIAS LEGISLATIVAS PARA A EFETIVIDADE E
FORTALECIMENTO DO ESTADO FEDERAL BRASILEIRO

6.1. Contextualizao da problemtica e propostas 135
6.2. A repartio constitucional de competncias: uma anlise crtica 137
6.3. Unio com poderes gerais 138
6.4. Municpios com poderes locais 140
6.5. Federalismo Regional: a questo regional 145
6.6. As regies metropolitanas 148
6.7. O problema da (re)distribuio de receitas 151
6.8. As competncias dos Estados-Membros 152
6.9. Estado-Membro: planejamento e desenvolvimento 153
17
6.9.1.Superao das desigualdades regionais 155
6.10. Inverso de estrutura do modelo de Estado Federal Brasileiro 159
6.11. Fortalecimento da Federao a partir de atribuio constitucional de
competncias legislativas aos Estados-Membros 161
6.12. Fundamentos e alicerces da proposta 164

CONCLUSO 171
BIBLIOGRAFIA 177


18






INTRODUO

Apresentao do problema

A tese consiste em propor o Redesenho do Estado, a
partir da alterao da estrutura do Estado Federal, implantado por Decreto
em 1889 e firmado pela Constituio de 1891 (a segunda do Brasil e a
primeira da Repblica). Por esse modelo existente, em nossa tica, no se
chegou, ainda, a um efetivo federalismo, com as caractersticas do territrio e
do povo brasileiros.
Vivemos numa poca marcada pela intensa busca da
Democracia, pois, na viso dos tericos das diversas reas do
conhecimento, no existe regime melhor que o democrtico, como forma de
organizar politicamente a sociedade.
19
notrio que profundas mudanas ocorreram no sculo
XX, o qual foi denominado por Eric HOBSBAWM de era dos extremos. Em
conseqncia dessas alteraes, seus reflexos so evidentes e notados j
no prembulo do sculo XXI, pois, diante de todos os fatos e acontecimentos
que marcaram o sculo, tais como duas Grandes Guerras Mundiais, crises
econmicas e globalizao, entre outros, restou demonstrado que os
Estados Nacionais precisavam, e precisam, rever seus conceitos nas suas
mais diversas facetas, sob pena de sucumbirem no decorrer deste sculo.
A Histria, bem como a prpria dinmica das
sociedades, j demonstrou que a Economia a mola propulsora da vida
em sociedade; portanto, seja o que for que o Estado v fazer, no h como
deixar de lado os aspectos econmicos (macro e microeconmicos), uma vez
que sua relao ou interferncia direta nas polticas sociais e no sociais
que sero adotadas pelo Estado, tendo em vista o desenvolvimento e o bem
comum da Nao.
O Brasil adotou o modelo federal de Estado, mas a
aplicao desse modelo, para ns, nunca resultou numa federao efetiva e
eficiente, em virtude de vcios e deficincias que ocorrem desde sua
implantao, e que perduraram no tempo e no espao. Desde o incio de seu
funcionamento, o federalismo brasileiro sempre sustentou e no solucionou
as profundas desigualdades existentes em todas suas vertentes. Isso se
confirma porque sempre houve uma predominncia, superposio ou
sobreposio da Unio sobre e em detrimento de os demais entes
20
federados, notadamente, sobre os Estados-Membros, alm da explicao de
que, em outros momentos, houve uma excessiva concentrao de poder por
parte de alguns poucos Estados-Membros.
Essas prticas contrariam o esprito do modelo federal
de Estado, cuja tnica a descentralizao, a autonomia, a cooperao, o
equilbrio e a superao de todas as desigualdades entre todos os entes
federados e seu povo, posto que o Estado est situado numa mesma base
territorial.
Assim, uma mudana, mediante uma nova proposta de
federalismo, de importncia vital para a sobrevivncia do Estado
Brasileiro, sob pena de ficar na contramo da Histria, ou at mesmo de
sucumbir.
A nossa abordagem no analisar profundamente o
histrico do federalismo brasileiro durante o perodo republicano, marcado
por vrias rupturas institucionais, notadamente, por perodos ditatoriais.
O eixo central da investigao consiste no desafio de
trazer tona qual o verdadeiro papel do Estado, qual a sua real inter-relao
com a Sociedade, para se chegar a um modelo de Estado Federal prximo,
ou mais prximo, da realidade brasileira.
A anlise, necessariamente, enfrenta questes relativas
Globalizao, ao desenvolvimento em geral, centrando-se no
desenvolvimento econmico, pois a constatao da necessidade de
21
mudanas de paradigmas decorre, de forma preponderante, das crises
ocorridas na esfera econmica, que, na verdade, so crises do (ou de)
Estado, e, portanto, possuem relao direta com o modelo adotado por esse
ou por aquele Estado.
O desenvolvimento do Estado, nas suas vertentes
social e econmica, passa pela Ordem Econmica estabelecida pela
Constituio Federal de 1988, conforme prevista em seu Ttulo VII, que
alguns, da rea do Direito e tambm de fora da esfera jurdica, denominam
de Constituio Econmica. Pensamos que o foco do Constituinte, nessa
parte da Constituio, foi o de estabelecer um Estado Democrtico de
Direito, voltado s condies sociais da vida da maioria da populao,
consoante restou consignado no caput do artigo 170: A ordem econmica,
fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social.
Constitui objetivo fundamental, traado na Constituio
vigente, um federalismo cooperativo, equilibrado e tendente reduo das
desigualdades regionais, cuja finalidade ltima a de garantir aos cidados a
plena realizao do bem comum que, em ltima anlise, o objetivo maior
do Estado Democrtico de Direito, consoante fundamentos e objetivos do
Estado, previstos no artigo 3, inciso III, da Constituio Federal de 1988.
Visando a uma anlise didtica e metodolgica dos
aspectos abordados, propomos, como segue, a forma de trabalho adotada.

22


Desenvolvimento do trabalho

No primeiro captulo, so analisados e discutidos os
principais pontos do binmio Estado Unitrio Estado Federal, com nfase
nas origens do federalismo. Um estudo mais detido ocorre no que se refere
ao federalismo clssico norte-americano, posto ser o marco e o paradigma
para os demais Estados que adotaram o modelo federal, analisando-se,
ainda, a evoluo da organizao federal.
O segundo captulo traz os fundamentos e
pressupostos do Estado Federal, evidenciando-se uma nova maneira de
abordagem dos pontos centrais e cardeais do federalismo. Sob esse prisma,
fica bem delineada a diferena entre Estado Federal e Estado Unitrio,
tornando-se bem visvel o que se busca com o modelo federal de Estado.
No terceiro captulo, a anlise voltada origem do
federalismo brasileiro, pois sua implantao ocorreu com a ruptura do Estado
Unitrio existente. A importncia desse captulo est no estudo do vcio, da
inconsistncia e da crise do federalismo brasileiro.
O quarto captulo analisa o federalismo do sculo XX e
sua passagem para o sculo XXI, na sua necessria reconfigurao poltica,
em decorrncia das mudanas ocorridas na Economia, cujas marcas
23
principais foram as crises econmicas e a Globalizao, as quais
evidenciaram uma relao direta com o Estado e seus diversos modelos. No
caso, para ns, o Federal e as implicaes no tocante ao desenvolvimento
(em sentido amplo).
Os captulos quinto e sexto constituem o objetivo e o
foco central da investigao desenvolvida para a propositura da tese
apresentada, uma vez que os captulos anteriores contriburam para
contextualiz-los. Dessa maneira, o quinto captulo apresenta e prope os
desafios para a afirmao de um efetivo modelo federal de Estado, que
atenda realidade brasileira, enquanto o sexto captulo defende a
configurao de um novo modelo de redistribuio de competncias, a sua
implantao e a sua efetivao, bem como o necessrio Redesenho do
Estado.



Metodologia do trabalho

Uma anlise crtico-histrica de qualquer tema dos
diversos ramos do Direito passa, necessariamente, pelo Direito Comparado.
24
Isso ocorre por no sermos o bero dessa cincia do conhecimento e, ainda,
por contarmos com apenas quinhentos anos de existncia.
Por conseqncia, continentes e Estados mais antigos
j contam com largas experincias sobre os mais variados temas do Direito
que, sem sombra de dvida, devemos observar e analisar no mbito interno.
Esse raciocnio nos levou a, em parte da investigao, optarmos por uma
viso geral do federalismo. Ainda que se possa considerar extenso esse
enfoque, tal olhar contribuiu para contextualizar e corroborar a tese proposta.
O federalismo clssico surge nos Estados Unidos da
Amrica (EUA), em 1787. Logo, o modelo norte-americano o primeiro
utilizado em comparao, considerando-se tambm que a influncia
estrangeira mais marcante de federalismo. Outra justificativa para o estudo
desse modelo est no fato de ser o paradigma mundial de Estado Federal.
A partir da experincia norte-americana, pases como
Alemanha, Sua e Canad adotaram o modelo federal de Estado, tornando-
se pertinente a observncia dessas contribuies, sempre com o intuito de
buscar elementos comparativos capazes de auxiliarem a fixao do
federalismo brasileiro, ora proposto.
A Globalizao notria e evidente, tendo em vista
que congrega diversas realidades, tais como: econmica, poltica, cultural,
entre outras. Constitui-se, portanto, num fenmeno de anlise obrigatria.

25

Com essas contribuies crtico-histricas, o trabalho
apresenta uma abordagem interdisciplinar, na medida em que, alm do
Direito Constitucional e da Teoria do Estado, tambm pode servir de
parmetro tanto para a Economia quanto para a Cincia Poltica.
26













[...] que os homens de boa vontade vindos de todos os pontos do
horizonte, encontrem finalmente uma terra sagrada sobre a qual
possam pelo menos estender uma mo leal e falar uma lngua
comum. Essa terra a do Direito, da Moral, da Liberdade, do
respeito da Humanidade, em uma palavra, em todas as suas
manifestaes, Indivduo, Famlia, Associao, Cidade; terra da
pura e franca Justia, onde confraternizem, sem distinas de
partidos, de escolas nem cultos, de desgostos nem de esperana,
todas as almas generosas[...]

Pierre-Joseph PROUDHON, 1807-1865.
Do Princpio Federativo So Paulo: Nu-Sol : Imaginrio, 2001,
p.42



27





CAPTULO I
EVOLUO DA ORGANIZAO FEDERAL DO ESTADO


1.1. Estado Unitrio

O Estado Unitrio constitui-se na forma antiga de
modelo de organizao estatal, no qual h um nico poder soberano para o
povo em determinado territrio, ou seja, h um nico ncleo de poder
poltico.
Nesse modelo de Estado, todas as normas emanam de
um nico poder, as quais tero validade da mesma forma para todo o
territrio nacional.
Por razes histricas, o Estado Unitrio est ligado
idia de Nao, a qual concebida como um grupo de pessoas unidas por
laos naturais e, portanto, eternos ou pelo menos existentes ab
immemorabili a qual, por causa desses laos, torna-se a base necessria
para a organizao do poder sob a forma do Estado nacional,
1
equiparando-
se, assim, como tipo de Estado.

1
ROSSOLILLO, Francesco. Nao. In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO,
Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Trad. (Coord.). Joo Ferreira. 5.ed. Braslia: UnB; So Paulo:
Imprensa Oficial do Estado, 2000, v. 2, p.1270-1.
28
O trao marcante do Estado Unitrio a centralizao
do poder poltico, quer dizer, um nico ncleo de poder emanado do
soberano.
Do ponto de vista da ordenao legal dessa forma de
Estado, KELSEN assinala:

A figurao corrente do Estado parte do pressuposto singelo de
que todas as normas que formam a ordem estadual valem por
forma igual para todo o territrio do Estado ou na medida em que
as referimos pessoa da autoridade que pe as normas provm
de uma nica instncia, de que uma nica instncia domina, de um
centro, todo o territrio do Estado. Nesta ltima figurao o
chamado Estado unitrio [...]
2


Os comandos poltico e normativo do Estado unitrio
advm, portanto, de um nico ncleo de poder, o que evidncia uma forte
centralizao nesse modelo de Estado. Tal aspecto ser investigado a
seguir.


1.1.1. Centralizao poltica

A centralizao de poder no Estado unitrio pode ser
poltica, a qual denota que todo o ordenamento jurdico emana de uma nica

2
KESEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. 6. ed. So Paulo: Martins
Fontes, 1998, p. 347.
A esse respeito, vale anotar a ponderao de KELSEN, ao afirmar: A unidade formal do territrio
jurdico no tem de estar ligada unidade material do contedo jurdico. No caso-limite terico, em
que a unidade do territrio constituda apenas pela norma fundamental pressuposta, e em que todas as
normas postas apenas tm vigncia para domnios territoriais parcelares, existe uma ordem jurdica
unitria sem que valha para todo o territrio qualquer contedo jurdico-positivo comum [...]. Teoria
Pura do Direito, p. 350.
29
instncia de poder; assim, no permite a simultaneidade de ordenamentos
jurdicos parciais (regionais ou locais).
BONAVIDES assinala que a centralizao poltica em
determinado Estado se exprime pela unidade do sistema jurdico,
comportando o pas um s direito e uma s lei.
3



1.1.2. Centralizao administrativa

A centralizao administrativa diz respeito execuo
das polticas e das leis do Estado unitrio; logo, liga-se aplicao e
execuo das leis do territrio e gesto dos servios pblicos, por meio de
agentes do poder.


1.1.3. Desconcentrao

A tnica do Estado Unitrio a centralizao; todavia,
em virtude da complexidade, da diversidade da populao e das dimenses
territoriais dos Estados unitrios contemporneos, podem ocorrer confuses
ou distores entre descentralizao e desconcentrao. A primeira ser
analisada em momento oportuno, e a segunda passamos a analisar agora.
A centralizao desconcentrada ou a desconcentrao
possibilita a diviso ou a repartio do poder de deciso entre o governo

3
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 151.
30
central e parcelas administrativas do territrio nacional, sendo isso realizado
pela concesso de parcela de deciso atribuda aos agentes do poder do
Estado, os quais esto imbudos de competncia e encarregados de
transmitir e impor as ordens ditadas pelo poder central. Implica, portanto, em
delegao atribuda pelo soberano ou pelo poder central aos agentes do
poder, estando esses presos dependncia hierrquica.
A respeito da delegao de competncia na
desconcentrao, HAMON, FRANCIS e BORDEAU anotam: Esses agentes
integram uma hierarquia e esto submetidos ao controle de seus superiores,
de modo que os sujeitos no participam em nada da criao das normas.
4



1.2. Origens do Estado Federal: Grcia Antiga, Idade Mdia e Sculo
XVIII
A concepo organicista funda-se na analogia entre o
Estado e um organismo vivo. O Estado um homem de grandes dimenses;
suas partes ou membros no podem ser separados da totalidade [...]. Essa
concepo de Estado foi elaborada pelos gregos.
5

PLATO considera que, no Estado, as partes e os
caracteres que constituem o indivduo esto escritos em tamanho maior e,
por conseguinte, so mais visveis.

4
FRANCIS, Hamon; TROPER, Michel e BORDEAU, Georges. Direito Constitucional. Trad. Carlos
Souza. Barueri, SP: Manole, 2005, p. 76.
5
ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de Filosofia. 4.ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 364.
31
Na tica de PROUDHON, o contrato o grande pacto
federativo: sinalagmtico e comutativo, limitado e concreto, salvaguardando
a liberdade das partes contratantes.
6

PROUDHON
7
tambm observa que, nos demais
sistemas de Estado, o Poder Central absorvente, sendo que a Federao
proporciona equilbrio, ordem e paz em seu interior e exterior, acabando com
a necessidade de exrcitos permanentes.
Esse contrato, referido por PROUDHON, j havia
aparecido em HOBBES, com maior destaque no Leviat, publicado em
Londres, em 1651. Para ele,

[...] na natureza do homem encontramos trs causas principais de
discrdia. Primeiro, a competio; segundo, a desconfiana;
terceiro, a glria. A primeira leva os homens a atacar os outros
tendo em vista o lucro; a segunda, a segurana; e a terceira, a
reputao. Os primeiros usam a violncia para se tornarem
senhores das pessoas, mulheres, filhos e rebanhos dos outros
homens; os segundos, para defenderem-nos; e os terceiros, por
ninharias, como uma palavra, um sorriso, uma opinio diferente, e
qualquer outro sinal de desprezo, quer seja diretamente dirigido s
suas pessoas, quer indiretamente aos seus parentes, amigos,
nao, profisso ou ao seu nome. Hobbes aponta, ainda, que
durante o tempo em que os homens vivem sem um poder comum
capaz de mant-los todos com temor respeitoso, eles se
encontram naquelas condies a que se chama guerra; e uma
guerra que de todos os homens contra todos os homens.
8


O mesmo filsofo ainda declara que

[...] pois nesta miservel condio que o homem realmente se
encontra, por obra da simples natureza, embora com possibilidade
de escapar a ela, que em parte reside nas paixes e em parte na
sua razo.
9


6
PROUDHON, Pierre-Joseph.Do Princpio Federativo So Paulo: Nu-Sol : Imaginrio,2001, p.42
7
Ibidem, p.
8
HOBBES, Thomas. Leviat. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 108-9.
9
Ibidem, p. 111.
32

Para justificar o contratualismo, HOBBES conclui que

[...] as paixes que fazem os homens tender para a paz so o
medo da morte, o desejo daquelas coisas que so necessrias
para uma vida confortvel e a esperana de as conseguir por meio
do trabalho. E a razo sugere adequadas normas de paz, em torno
das quais os homens podem chegar a um acordo.
10




1.3. Federalismo Clssico: uma contribuio norte-americana

O Estado Federal uma criao norte-americana, tendo
sua origem no sculo XVIII. Marca do surgimento desse modelo de Estado
foi o anseio do povo ali instalado de romper o vnculo com a metrpole
Inglaterra, o qual foi concretizado com a Declarao de Independncia das
colnias inglesas, em 4 de julho 1776.
A Declarao de Independncia dos Estados Unidos da
Amrica um documento mundial e histrico, de autoria de Thomas
JEFFERSON. Em virtude da sua importncia e da nossa anlise, faz-se
necessrio destacar o trecho em que se afirma que

[...] h momentos em que se torna necessrio um povo dissolver os
laos polticos que os ligam a outro e assumir, entre os povos da
Terra, posio igual separada. Esse rompimento tem por base as
leis de Deus e da natureza, pois, ningum pode ser obrigado a
permanecer numa situao de constante afronta sua dignidade
[...].


10
Ibid., p. 111.
33
Disse Abraham LINCOLN que nossos pais produziram
neste continente uma nova nao, concebida em Liberdade, e dedicada
proposio de que todos os homens so criados iguais.
Com a Declarao de Independncia, as antigas
colnias, uma a uma, constituram-se em Estados Soberanos. Nesse
momento, era preciso criar mecanismos e condies para assegurar a
recente Declarao, haja vista a necessidade de se defenderem da
metrpole inglesa, de eventual tentativa de anulao do documento firmado.
Mas tambm havia problemas e dificuldades de ordem interna, posto que os
recursos financeiros eram insuficientes.
HAMILTON apontou a insuficincia da atual
Confederao para preservao da Unio, bem como assim declarou:

O grande e radical defeito na construo da atual Confederao
est no princpio de legislao para Estados ou governos, em suas
competncias combinadas ou coletivas, contrastando com as dos
indivduos que os integram [...]
11



Nesse novo contexto, a necessidade de garantir a
declarao emancipatria levou celebrao de um tratado firmado no ano
da declarao (1776), ratificado em 1781, e que ficou conhecido como
Artigos de Confederao.
Em referido tratado, o artigo 2 assim estabelecia:
Cada Estado reter sua soberania, liberdade e independncia, e cada

11
HAMILTON, Alexander; MADISON, James e JAY, John. O Federalista. 2. ed. Trad. Ricardo
Rodrigues Gama. Campinas: Russell, 2005, n. 15.
34
poder, jurisdio e direitos, que no sejam delegados expressamente por
esta Confederao para os Estados Unidos, reunidos em Congresso.
Embora constasse de previso legal, aquela unio
confederativa de Estados mostrou-se frgil na prtica, pois havia problemas
de ordem interna (a possibilidade de retirada de alguns integrantes) e de
ordem externa (rondava o fantasma de eventual anulao da Declarao de
Independncia por parte da Inglaterra).
Mais tarde, na Conveno ocorrida na cidade da
Philadelphia, em 14 de maio de 1787, ausente o Estado de Rhode Island, um
grupo extraordinrio de homens, sob a notvel liderana de John JAY, de
Alexander HAMILTON e de James MADISON, estes dois ltimos com
apenas trinta e trinta e seis anos, respectivamente, chegaram concluso,
depois de muita disputa, que deveriam adotar uma forma federativa de
Estado, formando-se um novo Estado, o Estado Federal, este sim, soberano.
Dessa forma, a Constituio de 1787, que deu surgimento aos Estados
Unidos da Amrica (EUA), criou tambm uma nova forma de Estado, o
federativo.
Pertinente esta observao feita por Karl
LOEWENSTEIN:

Em general, los impulsos para uma asociacin federal suelen ser
paralelos com aquellos que tienden a crear uma unidad nacional
entre diversos Estados hasta entonces separados, prefirindose,
sin embargo, por razones especficas El tipo federal AL tipo
unitario. La unidad nacional se busca a travs de la diversidad
regional. Junto a la vencidad geogrfica o mejor geopoltica, los
seguintes requisitos tienen uma importancia decisiva: la comunidad
de intereses polticos, econmicos o estratgico-militares, tradicin
comn y aspiraciones comunes para El futuro, la mayor parte de
las veces una relacin de consanguinidad o comn ascendncia y,
35
aunque no es necesario, tambin comunidad lingstica...De todas
formas, Em el pasado, la razn principal para la preferencia de la
organizacin federal es La convenccin de que, a pesar de La
reconocida necesidad de unidad nacional, las tradiciones
regionales operan contra la fusin de Estados individuales em una
organizacin estatal unitaria, siendo necesario que las diferencias
culturales de las diversas entidades se mantengan por medio de
um orden federal.
12



O Federalismo norte-americano no foi uma experincia
poltica autnoma, mas se apresentou como um elemento subordinado ao
liberalismo e democracia, como um instrumento institucional que, tornando
os Estados Unidos uma ilha poltica, teria protegido as instituies
democrtico-liberais da degenerao que infalivelmente sofreriam por causa
da anarquia internacional.
13

Nesse modelo de federalismo, tem-se como estrutura
duas esferas ou dois entes federados: a Unio e os Estados-Membros.
Sobre o federalismo norte-americano, faz-se importante
assinalar outra passagem histrica, ainda no que diz respeito sua
afirmao.
A Guerra Civil dos Estados Unidos da Amrica foi o seu
conflito mais sangrento. Logo aps a eleio de LINCOLN, a Carolina do Sul
desligou-se da Unio, seguida por seis Estados do Sul, que formaram, em

12
LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la Constitucion, Trad. Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona:
Ariel, 1964, p. 355.
[...] Em geral, os impulsos para uma associao federal podem ser paralelos com aqueles que tendem
a criar uma unidade nacional, podem provir da existncia de uma vizinhana geogrfica; de uma
comunidade de interesses polticos, econmicos ou estratgico-militares; de uma tradio comum e de
anseios comuns para o futuro; de relaes de consanguinidade entre os povos ou de uma ascendncia
comum. Mas a principal razo para a preferncia pela organizao federal, quando reconhecida a
necessidade de unidade nacional, a convico de que as tradies regionais militam contra a fuso de
Estados individuais numa organizao unitria, em que no se respeitam as diferenas culturais das
diversas entidades. (traduo nossa)
13
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 5.ed.
Braslia: UnB; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000, p. 475-86.
36
fevereiro de 1861, os Estados Confederados da Amrica. Para LINCOLN, a
questo fundamental era a de se saber se uma repblica constitucional
poderia preservar sua integridade em uma situao de subverso interna.
Logo, ele reconheceu que no havia direito constitucional separao.
Assim, aps quatro anos de operao militar veio a
vitria da Unio, consolidando a Federao dos Estados Unidos da Amrica
(EUA).
A recuperao aps a guerra civil foi rpida, e o
crescimento econmico dos EUA no sculo XIX foi o mais rpido da Histria
mundial, sendo que, entre 1825 e 1910, a produo cresceu a uma taxa
mdia anual de 1,6%, per capita.
14

DALLARI diz que os Estados que integram a federao
aceitam uma Constituio comum e, como regra, no podem deixar de
obedecer a essa Constituio, e s tm os poderes que ela lhes assegura.
15

Os Estados-Membros perdem suas soberanias,
permanecendo apenas com autonomia, sendo a nica soberania do Estado
exercida pela esfera federal.
A soberania constitui o Poder preponderante ou
supremo do Estado, considerado pela primeira vez como carter fundamental
do Estado por Jean Bodin, em Six livres de La republique (1576). Segundo
Bodin, a Soberania consiste negativamente em estar liberado ou dispensado
das leis e dos usos do Estado; positivamente, consiste no poder de abolir ou

14
Fonte: The Times Atlas of Word History. So Paulo: Folha da Manh, 1995, p. 218.
15
DALLARI, Dalmo de Abreu. O Estado Federal. So Paulo: tica, 1986, p. 15.
37
criar leis. O nico limite da Soberania a lei natural e divina. Six livres de La
republique, 9 Ed., I , PP. 131-32).
16

ARAUJO afirma que na idia de federalismo reside um
contedo fortemente autonomista, decorrente da perda da soberania
existente, quando da transformao das colnias em Estados.
17

Referido autor e NUNES JNIOR prosseguem,
afirmando que, talvez seja esse seu caracterstico mais marcante, ou seja, a
autonomia assegurada s partes parciais chamadas de Provncias,
Estados, Cantes etc. e o poder central.
18

Por essas consideraes, verificamos que, no modelo
de Estado Federal, as partes parciais abrem mo de suas soberanias e
mantm uma efetiva autonomia. Oportuno lembrar que a palavra original
grega auto nomos significa fazer as prprias normas.
Autonomia foi termo introduzido por KANT, para
designar a independncia da vontade em relao a qualquer desejo ou
objeto de desejo e a sua capacidade de determinar-se em conformidade com
uma lei prpria, que a razo.
19
Assim afirma o filsofo:

A independncia da vontade em relao a qualquer objeto
desejado a liberdade no sentido negativo, ao passo que a
sua legislao prpria (como razo prtica) a liberdade no
sentido positivo. A lei moral no exprime nada mais do que a
A. da razo pura prtica, isto , da liberdade. (Crt. R. Prtica, I, 8)
[...]
20



16
ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de Filosofia. 4. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 911.
17
ARAUJO, Luiz Alberto David. Caractersticas Comuns do Federalismo Por Uma Nova
Federao. In: BASTOS, Celso (Coord.), So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.
18
ARAUJO, Luiz Alberto David & NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional.
7. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 271.
19
ABBAGNANO, opus citatum, p. 97.
20
Ibid, p. 97-8.
38
Anota Paulo BONAVIDES:

O Estado Federal surge para a Histria como o passo adiante na
unificao de interesses convergentes. Buscam eles
institucionalizar-se por um modo mais perfeito e eficaz sob a forma
de comunho perptua e indissolvel, capaz de exprimir os altos
valores da solidariedade, do amparo mtuo, do respeito, da
colaborao e da liberdade.
21


Ainda sobre a origem do federalismo, BONAVIDES
declara:

As nascentes da tese federativa na Idade Moderna se acham em
ntima conexo com o princpio da liberdade no Estado ps-
medieval. O modelo, desde as origens, se contrape forma
absolutista e frrea do Estado unitrio, monrquico, centralizador,
desptico. Seus compromissos foram contrados historicamente
com os estatutos do poder representativo, constitucional, limitado
e, de preferncia, republicano. Contempla a liberdade nas
instituies e no cidado. intrinsicamente descentralizador.
Exprime, como nenhum outro, a idia do self-government, do
governo da lei, da autodeterminao poltica, social e econmica
de coletividades livres. Faz do exerccio da imaginao um
poderoso instrumento de criatividade e impulso s iniciativas
fecundas dos cidados. na essncia e veracidade de sua
organizao sinnimo de Estado de Direito, regime representativo,
legitimidade, poder responsvel.
22


luz da concepo federalista de Estado, em que so
relevantes as noes conceituais de soberania e de autonomia, devemos
fazer meno ao conceito de Estado Federal.
Meirelles TEIXEIRA prope a seguinte conceituao:

Estado Federal ou a forma federativa de governo, como aquela
em que, num mesmo territrio, e sobre as mesmas pessoas,
coexistem, simultnea e harmonicamente, pelo menos duas
categorias de ordenamentos jurdicos o central e os regionais

21
BONAVIDES, Paulo. O Caminho para um Federalismo das Regies. In: Revista de Informao
Legislativa. Braslia, 17, n. 65, jan.-mar. 1980, p. 116-7.
22
BONAVIDES, Paulo. O Caminho para um Federalismo das Regies, p. 117.
39
cujos poderes so distribudos e assegurados por uma
constituio rgida.
23



Quanto disseminao do Estado Federal, Manuel
GARCIA-PELAYO assim sintetiza:

La organizacin federal, parte por necessidades reales y parte por
simple fenmeno imitativo, pas de los Estados Unidos a varios
Estados iberoamericanos (Mjico, Argentina, Brasil, Venezuela), a
Suiza (1848), a Alemania (1871), a varios domnios britnicos y, a
partir de la primera guerra mundial, a otra serie de pases.
24




1.4. Outras contribuies: o federalismo alemo e o federalismo russo

Antes de analisar os modelos de federalismo dos
Estados em questo (Alemanha e Rssia), impe-se um estudo do contexto
e do cenrio herdados pela Segunda Guerra Mundial.
Em 1945, em decorrncia da Guerra, o cenrio da
Europa era de desorganizao poltica e de prostrao econmica.
Ainda em virtude dos efeitos da Segunda Guerra
Mundial, tem incio a Guerra Fria, caracterizada pela crescente tenso entre
Estados Unidos da Amrica (EUA) e a antiga Unio das Repblicas
Socialistas Soviticas (URSS).

23
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de Direito Constitucional. Org. e atual. Maria Garcia.
Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 618.
24
GARCIA-PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Madri, ES: Alianza, 1984, p.
215.
40
Em 1949, a Alemanha dividida em dois novos
Estados: a Repblica Federal da Alemanha (RFA), do lado ocidental; e a
Repblica Democrtica Alem (RDA), do lado oriental.
Como Presidente do Conselho Parlamentar, Konrad
ADENAUER o primeiro a assinar a Lei Fundamental, em 23 de maio de
1949. Por incumbncia das potncias aliadas ocidentais, o grmio trabalhou
durante nove meses na elaborao da Constituio. A promulgao da lei
Fundamental significa, ao mesmo tempo, a criao da Repblica Federal da
Alemanha.
25

O modelo de federalismo alemo, baseado na Lei
Fundamental de Bonn, de 1949, apresentou profunda diferena em relao
Constituio de Weimar, de 1919.
A Constituio de Weimar, de 1919, encerrava a
esperana e uma ordem de liberdade para a Alemanha aps a Primeira
Guerra Mundial, conflito que custou milhes de vidas e levou a Alemanha ao
colapso militar e civil.
A Lei Fundamental de Bonn, diferentemente da
Constituio de Weimar, enfatiza as instituies federais, pois o objetivo da
segunda parte dessa Lei consiste na estrutura estatal federalista, ou seja, a
relao entre a Unio e os Estados. Tambm constituiu base da Lei
Fundamental a deciso por um Estado democrtico constitucional, por


25
Fonte: Revista Deutschand Frum de poltica, cultura e economia. 20 anos da Queda do Muro, 60
anos da Repblica Federal da Alemanha. Trad. Adriana Nunes-Hnel, Eustquio Valencise, Marcio
Armin Weichert, Assis Mendoa. Alemanha, n. 2, abr.-maio 2009, p. 6.

41
estruturas descentralizadas de poder, pela proteo dos direitos bsicos e
pelo fortalecimento do Parlamento.
Em 09 de novembro de 1989 cai o Muro de Berlim, e,
em 3 de outubro de 1990, a Alemanha consumou a unidade nacional. A Lei
Fundamental tornou-se, por deciso soberana e consciente dos cidados, a
Lei de toda a nao alem.
Deve ser registrado que a Lei Fundamental, calcada
nos princpios liberais, democrticos, federativos e sociais, trouxe
prosperidade econmica e segurana. Alm disso, foi fundamental para a
construo da Unio Europia.
Essa Lei Fundamental serviu de modelo para outras
Constituies democrticas, bem como para seu modelo federativo.
No incio dos anos 1990, uma profunda mudana
estrutural transformou o sistema poltico internacional, o que acentuou a
reorganizao da economia mundial.
Alm da queda do Muro de Berlim, que culminou com a
reunificao da Alemanha (Repblica Federal da Alemanha - RFA e
Repblica Democrtica da Alem - RDA), tambm foi decretado o fim da
Guerra Fria, em 1989, e a desintegrao da Unio das Repblicas
Socialistas Soviticas (URSS), em 1991.
O termo Guerra Fria foi cunhado em abril de 1947, por
Bernard Baruch, estadista norte-americano, para definir a crescente tenso
42
existente entre EUA e URSS, retesamento que j se configurava desde o
final da Segunda Guerra Mundial.
26

O fim da Guerra Fria foi precipitado pelas dificuldades
econmicas e polticas enfrentadas pela URSS. Na viso de Mikhail
Gorbatchov, lder sovitico de 1985 a 1991, essas dificuldades s poderiam
ser resolvidas com a reduo do peso das despesas militares. Finalmente,
em 1990, aps a queda dos regimes comunistas na Europa Oriental, tanto a
OTAN quanto o Pacto de Varsvia declararam no mais serem inimigos
recprocos. Paulatinamente, foram selados acordos para reduo dos
arsenais blicos convencionais e nucleares.
27

Aps dois anos da dissoluo da URSS, a Rssia
elabora seu texto constitucional sob a rubrica de Constituio da Federao
da Rssia, de 12 de dezembro de 1993.
Essa Constituio de 1993 eliminou de seu introdutrio
as longas declaraes ideolgicas, trao comum das Constituies de 1924,
1936 e 1977, para invocar, no novo texto, o povo multinacional da
Federao.
Mesmo com a transio macroeconmica do ps-
comunismo para as economias de mercado, resultante do processo de
globalizao, a Rssia conseguiu adaptar essa transio aos outros setores,
principalmente aos setores polticos e culturais, porque baseada num modelo
federal de Estado.

26
Fonte: The Times Atlas of Word History. So Paulo: Folha da Manh, 1995, p. 292.
27
Idem.
43
Ainda seguindo a tnica do federalismo do momento,
baseada na globalizao e na internacionalizao, encontramos, na
Constituio da Federao Russa, clusulas de relativizao da soberania e
de estabilidade e cooperao, consoante disposio dos artigos 79 e 11,
respectivamente:

Artigo 79

A Federao Russa pode participar, conforme tratados
correspondentes, de Unies intra-estatais e transferir-lhes parte de
sua soberania, quando isso no implicar uma limitao dos direitos
e liberdades dos Homens e cidados e no conflitar com os
fundamentos do sistema constitucional da Federao Russa.

Artigo 11

1) O poder do Estado na Federao Russa exercido pelo
Presidente da Federao Russa, pela Assemblia Federal (o
Conselho da Federao Duma), pelo Governo da Federao
Russa e pelos tribunais da Federao da Rssia.
2) O poder do Estado, nos componentes da Federao Russa,
exercido pelos rgos do poder estatal formada por eles.
3) A delimitao das reas de competncias e poderes entre os
rgos de Estado da Federao Russa e os rgos de Estado dos
componentes da Federao da Rssia efetuada pela atual
Constituio e pelo Tratado da Federao, e outros tratados
concernentes delimitao das reas de responsabilidade e
poderes.
28



Com a desintegrao da Unio das Repblicas
Socialistas Soviticas (URSS), em 1991, Boris Yeltsin torna-se o primeiro

28
Traduo livre do ingls.
Article 79 - The Russian Federation can participate in interstate associations and hand over to them
art of its powers in accordance with international treaties unless this entails the restriction of human
and civil rights and freedoms and unless it conflicts with the fundamentals of the constitutional system
of the Russian Federation.
Article 11 - 1) State power in the Russian Federation is exercised by the President of the Russian
Federation, the Federal Assembly (the Federation Council and the State Duma), the Government of the
Russian Federation and the courts of the Russian Federation. 2) State power in the components of the
Russian federation is exercised by the organs of State power formed by them. 3) The delimitation of
areas of responsibility and powers between organs of State power of the Russian Federation and organs
of State power of components of the Russian Federation is effected by the present Constitution and the
Federation Treaty and other treaties concerning the delimitation of areas of responsibility and powers.
44
Presidente de Rssia, assumindo a responsabilidade de revitalizar as
reformas da sociedade russa. Com sua eleio e com o seu governo, ganhou
fora a privatizao, a iniciativa privada comeou a dominar nas reas de
produo, comrcio, bancos e servios, a inflao, passo a passo, foi sendo
controlada, e o PIB registrou as primeiras tendncias positivas. Em sua
mensagem Assemblia Federal, no ano de 1996, fez uma anlise dos
resultados das reformas, dentre os quais destacou que

[...] foi evitada a desintegrao do pas, e impedidos o caos e a
guerra civil; foram criados os fundamentos constitucionais do
Estado de direito; comeou a formar-se a estrutura do verdadeiro
Estado federal, com um lugar digno na comunidade mundial;
consolidou-se a orientao da economia russa ao mercado e
aumentou a potencia econmica da Rssia; as reformas foram
feitas sem represses ou destruio da oposio poltica, pela
primeira vez na histria da Rssia.
29



Entre os fatores negativos decorrentes dessas
aberturas polticas e econmicas foram indicados a falta de experincia na
rea da economia de mercado, a fraqueza das novas relaes industriais, a
precariedade dos mecanismos da promoo comercial, as diferenas sociais
gritantes, a queda do nvel de vida da maioria da populao, os problemas
tnicos e o alto nvel da criminalidade.
Entretanto, apesar das dificuldades sentidas pela maior
parte da populao, o povo russo v nas reformas a esperana de uma
economia efetiva e de um nvel de vida decente. As reformas sociais
removeram as razes para confrontaes polticas e ideolgicas com outros
pases, deram Rssia a oportunidade de se unir ao sistema econmico

29
Site oficial da Rssia.
45
mundial e de contribuir significativamente para o desenvolvimento de
relaes vantajosas entre as naes do mundo.
Dando continuidade poltica anterior, em 26 de maro
de 2000, foi eleito o novo Presidente da Federao da Rssia, Vladimir
Vladimirovitch Ptin. Tomou posse no dia 7 de maio de 2000, permanecendo
at fevereiro de 2008. Contribuiu para o crescimento da Federao e,
durante sua gesto, a Rssia passou a integrar os pases em
desenvolvimento, cujo grupo usualmente denominado pela sigla BRIC
(Brasil, Rssia, ndia e China).
O Presidente Dmitry Antatolvevich Medvedev foi eleito
em 2 de maro de 2008. Constitui um dos objetivos do atual presidente o
fortalecimento do grupo formado pelos principais pases emergentes, o BRIC
(Brasil, Rssia, ndia e China), para resoluo dos problemas decorrentes da
crise financeira mundial. Medvedev destacou que o Brasil o principal
parceiro da Rssia na Amrica Latina e voltou a afirmar que o comrcio entre
os dois pases tende a crescer. Este ano (2009), as trocas superaram U$ 6
bilhes.
Antes essas implicaes e suas repercusses,
justificamos a escolha dos modelos federais da Alemanha e da Rssia. A
primeira, totalmente destruda pela Segunda Guerra Mundial, hoje a maior
economia da Europa, e seu modelo de Estado Federal, sempre dinmico,
fundado na cooperao, no princpio da subsidiariedade e nas regies
metropolitanas, analisado pela doutrina de diversos Estados. A segunda,
em termos histricos, surgiu recentemente, ou seja, aps a desintegrao da
46
Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), em 1991, e, tendo
optado pelo modelo federal de Estado em sua tambm recente Constituio,
inclui-se, no momento, no rol dos importantes Estados Democrticos e
Constitucionais de Direito.
Ademais, a doutrina do Direito Constitucional Alemo
rica, densa e de vanguarda; apenas, para exemplificar, eis alguns de seus
expoentes: Konrad Hesse, Robert Alexy, Peter Hberle, Herman Heller e o
socilogo Jrguen Habermas. A Rssia, apesar de seu federalismo
recentssimo, j integra o BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), ou seja,
integra o bloco dos quatro Estados em desenvolvimento, para os quais esto
voltados todos os holofotes, notadamente, pelo aspecto econmico.


1.5. Evoluo da Organizao Federal


1.5.1. Federalismo dual (dualista)

O federalismo, originado nos Estados Unidos da
Amrica (EUA), em 1787, difundido na doutrina mundial como federalismo
clssico, surge da unio de Estados Independentes, partindo da
Confederao para a Federao, passando a existir num nico territrio o
governo da Unio e os governos dos Estados, componentes da Federao.
47
Para a existncia e permanncia do Estado Federal, foi
preciso uma Constituio devidamente obedecida pelos governos federal e
estaduais, e, nesse documento mximo, tambm foi reconhecida a
independncia recproca de mencionados governos, no ocorrendo entre
eles relao de hierarquia, de submisso ou de subordinao.
Essa concepo de dois entes federados, na recm
criada federao norte-americana, deveria obedecer proposta formulada
por MADISON, quando, no Artigo XLV, discorreu:

Os poderes que a Constituio proposta delega ao governo federal
so poucos e definidos. Os que devem permanecer em mos dos
governos estaduais so nmeros indefinidos [...]. Os poderes
reservados aos vrios Estados abrangero todas as finalidades
que, no curso ordinrio das coisas, dizem respeito s vidas, s
liberdades e s propriedades das pessoas, bem como ordem
interna e ao progresso e prosperidade do Estado.
30


Todavia, o enunciado expresso no artigo referido no
constou do texto original da Constituio dos Estados Unidos da Amrica,
tendo sido objeto, posteriormente, da Emenda X, de 1789
31
, a qual
estabeleceu as competncias da Unio e dos Estados-Membros, na forma de
poderes residuais e no enumerados, declarando que os poderes no
delegados aos Estados Unidos pela Constituio, nem proibidos por ela aos
Estados, so reservados, respectivamente, aos Estados, ou ao povo
32
.
A Suprema Corte dos Estados Unidos da Amrica
passou a interpretar a Emenda X, indicando quais seriam as competncias

30
MADISON, James. Os Artigos Federalistas, 1787-1788. Trad. Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1993, p. 324.
31
ibdem
32
(The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to
the States, are reserved to the States respectely, or the people), ibdem
48
do poder federal, quais os limites dos poderes confiados aos rgos federais,
notadamente, para o Poder Legislativo.
A Emenda X reflete o conceito de federalismo dual ao
declarar que

a diviso de poderes entre o estado federal e os estados membros
garante a um e aos outros plena soberania no domnio apropriado
de cada um. O exerccio dos poderes federais no deve invadir a
rea dos poderes reservados aos estados membros. E vice-
versa.
33


Nesse perodo, as polticas econmicas eram
conduzidas sob a tica do Estado Liberal, vigorando o pensamento
econmico e social da doutrina do no intervencionismo do governo no
pensamento dos mercados laissez-faire.

1.5.2. Federalismo agregador e segregador

Federalismo por agregao induz ao fortalecimento do
poder federal (federalismo centrpeto), ao qual Georges SCELLE
34
chamou
de federalismo por agregao ou associao.
Esse fortalecimento do poder central se d, de incio,
por acumulao das competncias legislativas e, nesta esteira, GARCIA
PELAYO informa as causas imediatas do processo de dilatao dos poderes
federais:

33
PINTO, La Crise de Itat aux tats-Unis, apud SCHWARTZ, Bernard. O Federalismo Norte-
americano Atual. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1984, p. 26.
34
apud HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4. ed. rev. atual. Belo Horizonte: Del Rey,
2003, p. 306.
49
1. a guerra e as depresses (1914-18, 1929 e 1939-45), impondo
regulamentao unitria, com sacrifcio da autonomia estadual;
2. o intervencionismo estatal, que conduz, por sua vez, ampliao
dos rgos e dos servios governamentais decorrentes da atividade
empresarial do Estado;
3. crescente complexidade da estrutura econmica, tornando de
interesse federal-nacional matrias anteriormente de carter regional ou
estadual.
35

Acrescentamos a a crise econmica de 2008, originada
nos Estados Unidos da Amrica (EUA), lembrando que, enquanto a crise de
1929 ficou circunscrita a alguns Estados soberanos, a crise de 2008 assumiu
dimenses globais, ou seja, atingiu diversos Estados p diversos
Continentes.
Por outro lado, o federalismo por segregao ou
centrfugo se efetivar em decorrncia da preservao do poder estadual;
essa segregao se assemelha com o federalismo dual.


1.5.3. Federalismo cooperativo

A Quebra da Bolsa de Valores de 1929 (Crack of Wall
Street), sem sobra de dvida, tambm constitui uma das marcas da histria
mundial recente.

35
GARCIA PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Madri, ES: Alianza, 1984, p.
218.
50
O colapso foi deflagrado pela crise financeira. A
Primeira Guerra Mundial trouxe vrios transtornos e provocou drstico
aumento da capacidade produtiva. A Grande Depresso ditava, portanto, o
fim do liberalismo econmico e das instituies polticas liberais.
Em 1932, eleito o Presidente Franklin Delano
Roosevelt, este promoveu um Novo Acordo (New Deal), que basicamente
marcou o fim do federalismo dual, o qual cedeu lugar ao federalismo
cooperativo.
Tendo em vista as novas polticas que seriam adotadas
a partir de ento, denota-se uma mudana nas relaes entre Unio (poder
federal) e Estados-Membros, dando incio implantao do intervencionismo
do Estado, situao contrria ao federalismo dual, em que vigorava o no
intervencionismo do Estado.
Bernard SCHWARTZ afirma que o crescimento do
sistema federal de subvenes ajudou a alterar o equilbrio entre os governos
estaduais e o Governo nacional nos Estados Unidos, concluindo o equilbrio
entre o poder estadual e o poder nacional foi completamente alterado. Cada
vez mais, o sistema americano foi sendo caracterizado pela supremacia do
Governo de Washington.
36

Nota interessante desse perodo delicado, dos pontos
de vista poltico e econmico, mais uma vez a atuao da Suprema Corte
dos EUA, a qual comeou a abandonar a concepo dualista do federalismo
a partir de 1937, quando passou a reinterpretar a Emenda X da Constituio.

36
SCHWARTZ, Bernard. O Federalismo Norte-Americano Atual. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p.
44-5.
51
Nesse novo contexto, pode-se afirmar que o sculo XX
exige o incio de um Estado intervencionista, conduta que se acentuou, de
forma significativa, com o advento da Segunda Guerra Mundial.
Observando esse cenrio e na esteira do federalismo
cooperativo, Peter HBERLE desenvolve a doutrina do Estado
Constitucional Cooperativo. Para esse constitucionalista alemo, o

Estado Constitucional Cooperativo no apenas uma possvel
forma (futura) de desenvolvimento do tipo Estado Constitucional;
ele j assumiu conformao, hoje, claramente, na realidade e ,
necessariamente, uma forma necessria de estabilidade legtima
do amanh.
37




1.6. Estado Regional

Juan Ferrando BADIA sustenta a existncia de um
modelo intermedirio: o Estado Regional. Menos centralizado que o unitrio,
mas sem chegar aos extremos de descentralizao do federalismo, autor
aponta como exemplos a Espanha e a Itlia.
38

Karl LOEWENSTEIN j assinalava a possibilidade de
um regionalismo como novo federalismo:

En el futuro, quiz pueda suponer um contrapeso a la progressiva
concentracin del poder em el gobierno federal el monteje de um
regionalismo racionalizado. Este ES um fenmeno paralelo a lo
que goz de gran interes em la Repblica de Weimar bajo la
designacin de <<reforma Del Reich>> (Reichreform) y que

37
HBERLE, Peter. Estado Constitucional Cooperativo. Trad. Marcos Augusto Maliska e Elisete
Antoniuk. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 5-6.
38
BADIA, Juan Ferrando. El Estado Unitrio, el Federal y el Estado Regional. Madri, ES: Technos,
1978.
52
tambin em Bonn sigue teniendo siempre actualidad a pesar de la
limpieza realizada. Territorios geogrficamente contguos y con
afinidades econmicas han sido agrupados para formar nuevas
unidades territoriales y cuasipolticas, as, por ejemplo, Nueva
Inglaterra, el Noroeste Pacfico, la costa atlntica del Sur y otros
territrios.
39


HAMON, FRANCIS e BORDEAU assinalam:

O grau mais elevado de descentralizao o Estado regional, no
qual os sujeitos das normas locais, agrupados em regies
relativamente vastas, devem a autonomia no lei, mas prpria
constituio nacional e isso de duas maneiras: por um lado, ela
lhes atribui uma lista de matrias, que a lei nacional no pode
modificar; por outro, em certos casos, como o da Espanha, a
constituio pode at permitir s regies que determinem, elas
mesmas, de forma limitada, a organizao e o modo de
funcionamento das autoridades regionais. Distanciam-se, assim,
bastante do Estado Federal.
40



Conforme aponta Carlo GIROLA, a ideia federalista
despontou em aspiraes esparsas e intermitentes de correntes polticas
atuantes nos Estados Unitrios italiano e espanhol.
41

A Constituio da Espanha, de 1978, dispe sobre
Comunidade Autnoma. A organizao jurdica e o processo de criao
esto previstos no artigo 143, 2; a competncia est atribuda no artigo 148,
1 at 28, cuja disciplina abrange organizao do autogoverno, ordenao
do territrio, fomento do desenvolvimento econmico da Comunidade
autnoma, reunindo um conjunto extenso de matrias adequadas ao
exerccio da legislao e da administrao pelo Governo das Comunidades.
A Constituio Republicana da Itlia, de 27 de
dezembro de 1947, ou seja, elaborada no segundo ps-guerra, previu a

39
LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de La Constitucion, p 364-5.
40
FRANCIS, Hamon; TROPER, Michel; BORDEAU, Georges. Direito Constitucional. p. 76-7.
41
GIROLA, Carlo. Teoria del decentramento amministrativo. Torino: Fratelli Bocca, 1929, p. 12.
53
concepo constitucional da Regio, sendo expressa essa previso no artigo
114: A Repblica divide-se em Regies, Provncias e Municpios.
O artigo 117 estabelece um rol de competncias para a
Regio, e o artigo 119 fixa a autonomia financeira da Regio, estabelecendo
ainda que referida autonomia tambm poder ser fixada por leis da
Repblica.
42

Raul Machado HORTA aponta que
a ausncia autonomia constitucional, que confere poder de auto-
organizao, e da autonomia judiciria, pela inexistncia do Poder
Judicirio regional ou autonmico, assinalam o distanciamento,
com primazia das diferenas entre o Estado-Membro do Estado
Federal e as Regies e as Comunidades Autnomas. A
permanncia dessa situao compromete e, de certo modo,
invalida, conceitualmente, a figura intermediria do estado
Regional ou do Estado autonmico, como forma de transio para
o Estado Federal.
43



42
Art. 117 - A Regio decreta, para as matrias abaixo relacionadas, normas legislativas nos limites dos
princpios fundamentais estabelecidos pelas leis do Estado, desde que ditas normas no contrastem
com o interesse nacional e com aquele de outras Regies: ordenamento das reparties pblicas e das
entidades administrativas dependentes da Regio; circunscries municipais;- polcia local, urbana e
rural; feiras e mercados; beneficncia pblica e assistncia sanitria e hospitalar; instruo artesanal e
profissional e assistncia escolar; museus e bibliotecas de entidades locais; urbanizao; turismo e
indstria hoteleira; linhas de bondes e servios rodovirios de interesse regional; navegao e portos
sobre lagos; gua minerais e termais; pedreiras e turfeiras; caa; pesca em guas internas; agricultura e
florestas; artesanato; outras matrias indicadas por leis constitucionais. As leis da Repblica podem
conferir Regio o poder de fixar normas para a atuao das mesmas.
Art. 118 - Cabem Regio as funes administrativas para as matrias discriminadas no artigo
anterior, salvo aquelas de interesse exclusivamente local, que podem ser atribudas pelas leis da
Repblica s Provncias, aos Municpios e a outras entidades locais.
O Estado pode, por lei, delegar Regio o exerccio de outras funes administrativas.
A Regio exerce, normalmente, suas funes administrativas, delegando-as s Provncias, aos
Municpios ou a outras entidades locais, ou valendo-se dos ofcios destes.
Art. 119 - As Regies tm autonomia financeira nas formas e nos limites fixados por leis da Repblica,
que a coordenam com a finana do Estado, das Provncias e dos Municpios.
s Regies so atribudos impostos prprios e quotas de impostos da Receita Pblica, em relao s
exigncias das Regies, para as despesas necessrias ao cumprimento de suas funes normais.
Para prover a determinados objetivos e, particularmente, para valorizar a Itlia Meridional e as Ilhas,
o Estado destina, por lei, contribuies especiais para regies particulares.
A Regio tem bens e patrimnio prprios, segundo as modalidades estabelecidas atravs de lei da
Repblica.
43
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4. ed. rev. atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p.
475.
54
O constitucionalista portugus Jorge MIRANDA em sua
obra analisa Portugal com Estado Unitrio Regional e afirma que as revises
constitucionais no afectaram no essencial o modelo de autonomia
estabelecido em 1976, embora tenham trazido, sobretudo a de 1997,
clarificaes e modificaes importantes sempre no sentido de um aumento
da autonomia.
44

Segue, ainda, o constitucionalista portugus:
45


Em 1989, reconheceu-se s assemblias agora chamadas
legislativas regionais o poder de desenvolver leis de bases. E a
reviso constitucional de 1997 reforou o poder legislativo das
regies, pela subordinao de respectivos decretos aos princpios
fundamentais das leis gerais da Repblica, e no simplesmente s
leis gerais da Repblica (quer dizer, aos preceitos, um a um,
destas leis), e pela enunciao, a ttulo exemplificativo, de matrias
de interesse especfico [arts. 112, n 4, 227, n 1, alneas a), e
228].
46


Todavia, a doutrina que vem dando destaque ao
assunto menciona que a figura intermediria do Estado Regional ou do
Estado Autonmico a forma de transio para o Estado Federal.
47
Ou seja,

44
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constituciona: Estrutura Constitucional do Estado. p. 298.
45
Idem, p. 299.
46
Artigo112. Actos normativos
[...]
4. Os decretos legislativos tm mbito regional e versam sobre matrias enunciadas no estatuto
poltico-administrativo da respectiva regio autnoma que no estejam reservadas aos rgos de
soberania, sem prejuzo do disposto nas alneas b) e c) do n. 1 do artigo 227..
Artigo227. Poderes das regies autnomas
1. As regies autnomas so pessoas colectivas territoriais e tm os seguintes poderes, a definir nos
respectivos estatutos:
a) Legislar no mbito regional em matrias enunciadas no respectivo estatuto poltico-administrativo e
que no estejam reservadas aos rgos de soberania;
Artigo228.Autonomia legislativa
1. A autonomia legislativa das regies autnomas incide sobre as matrias enunciadas no respectivo
estatuto poltico-administrativo que no estejam reservadas aos rgos de soberania.
2. Na falta de legislao regional prpria sobre matria no reservada competncia dos rgos de
soberania, aplicam-se nas regies autnomas as normas legais em vigor.
Site oficial do parlamento portugus www.parlamento.pt
47
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. p. 475
55
a forma unitria pouco descentralizada, sendo mantida a fora do poder
central. Esse delineamento permite reconhecer que o modelo federal capaz
de promover a descentralizao.
Traamos, portanto os pontos principais do binmio
Estado Unitrio Estado Federal, deixando bem assentado a origem do
federalismo clssico e sua evoluo.
Assim, podemos passar para a anlise dos
fundamentos e pressupostos do Estado Federal, o que redundar numa
viso completa desse modelo de organizao estatal.
56




CAPTULO II
FUNDAMENTOS E PRESSUPOSTOS DO ESTADO FEDERAL


No primeiro captulo buscamos as origens e as bases
do federalismo, cujo destaque ficou com o pioneirismo de Estado Federal, ou
seja, o modelo clssico norte-americano.
Este captulo analisar sob novo enfoque os
fundamentos e pressupostos do Estado Federal. Novo porque a doutrina
ptria e estrangeira trata como caractersticas, ao passo que para ns
fundamentos e pressupostos so traos mais marcantes e adequados dessa
forma de Estado.


2.1. Descentralizao

A descentralizao constitui o fundamento bsico do
modelo Federal de Estado, diferenciando-se da forma Unitria de Estado, no
qual prevalece a centralizao poltico-administrativa.
A Histria Mundial nos mostra que, em virtude de suas
57
grandes conquistas e anexaes de territrios, Roma utilizou-se

largamente da descentralizao administrativa e, at certo ponto,
da descentralizao poltica, pois, concedia aos povos
conquistados, atravs das leges datae, certas franquias, isto , em
certo grau, governo autnomo, naqueles assuntos e negcios de
interesse local.
48


Isso se deu porque Roma ficou sobrecarregada com a
administrao de todos os territrios conquistados.
Apenas o grau de descentralizao diferencia um
Estado Unitrio, dividido em provncias autnomas, de um Estado Federal.
49

Essa descentralizao leva a uma distribuio de
competncias que, em regra, enumera as da ordem central, reservando para
as ordens parciais as competncias restantes.
Jorge MIRANDA v a descentralizao como princpio
constitucional e afirma que

o princpio descentralizador um princpio constitucional; e so a
Constituio e (ou) a lei que conferem poderes ou atribuies de
diversa natureza e extenso a entidades infra-estatais. Confirma-se
ento como o poder de raiz ou soberano pertence em exclusivo ao
Estado e como as outras entidades, por maior que seja a sua
autonomia, s possuem poderes derivados ou de segundo grau.
50


Como visto, a descentralizao fundamento essencial
do Estado Federal e, por via indireta, liga-se democracia (princpio
democrtico), ou seja, corresponde ao governo do povo.

48
JELLINEK apud TEIXEIRA, J.H. Meirelles. Curso de Direito Constitucional. Texto revisto e
atualizado por Maria Garcia. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991, p. 606.
49
KESEN, Hans. Teoria Geral do Estado e do Direito. 3. ed. Trad. Lus Carlos Borges. So Paulo:
Martins Fontes, 1998, p. 451.
50
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional: Estrutura Constitucional do Estado. 5. ed.
rev. e atual. Coimbra: Coimbra, 2004, v. III, p. 210-1.
58
Anota J.H. Meirelles TEIXEIRA:

A descentralizao poltica assume, portanto, verdadeira funo
educativa, ao mesmo tempo em que, politicamente, reduz ao
mnimo os perigos de arbtrio e despotismo governamental
produzindo estabilidade e regularidade na administrao e na
direo poltica do Estado.
51



2.2. Autonomia: Autonomia dos Estados-Membros

O termo autonomia de origem grega [autonoma]:
auto, que significa prprio, peculiar; e, nomia que significa norma, lei,
regra. Ou seja, exprime a possibilidade de fazer suas prprias normas.
Autonomia, termo introduzido por Kant para designar a
independncia da vontade em relao a qualquer desejo ou objeto e a sua
capacidade de determinar-se em conformidade com uma lei prpria, que a
razo.
52

A partir da afirmativa kantiana, nota-se que a autonomia
liga-se soberania, pois, dirigir-se de acordo com suas prprias leis
corresponde soberania numa organizao federal.
Segundo Georges SCELLE, h dois princpios capitais
que so a chave de todo o sistema federativo: a lei da participao e a lei da
autonomia.
Mediante a lei da participao, os Estados-Membros
tomam parte no processo de elaborao da vontade poltica vlida para toda

51
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de Direito Constitucional. Rev. atual. Maria Garcia.
Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 621.
52
ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de Filosofia. 4. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 97.
59
a organizao federal, intervm com voz ativa nas deliberaes de conjunto,
contribuem para formar as peas do aparelho institucional da Federao e
so, no dizer de LE FUR, partes tanto na criao como no exerccio da
substncia mesma da soberania, traos esses que bastam j para
configur-los inteiramente distintos das provncias ou coletividades
simplesmente descentralizadas que compem o Estado unitrio.
Mediante a lei da autonomia, manifesta-se com toda a
clareza o carter estatal das unidades federadas. Podem estas, livremente,
estatuir uma ordem constitucional prpria, estabelecer a competncia dos
trs poderes que habitualmente integram o Estado (Executivo, Legislativo e
Judicirio), e exercer, desembaraadamente, todos aqueles poderes que
decorrem da natureza mesma do sistema federativo, desde que tudo se faa
na estrita observncia dos princpios bsicos da Constituio federal.
A participao e a autonomia so processos que se
inserem na ampla moldura da Federao, envolvidos pelas garantias e pela
certeza do ordenamento constitucional superior a Constituio Federal,
cimento de todo sistema federativo. Tanto a participao como a autonomia
existem em funo das regras constitucionais supremas, que permitem ver
na Federao, como viu TOCQUEVILLE no sculo XIX, duas sociedades
distintas, encaixadas uma na outra, a saber, o Estado Federal e os Estados
Federados, harmonicamente superpostos e conexos.
53

Autonomia o


53
apud BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 181.

60
direito e poder de autogovernar-se, fixando suas prioridades e
desempenhando suas competncias com meios prprios. No
Estado Federal, os Estados-membros decidem com autonomia
sobre assuntos de sua competncia, o que significa que eles no
so dependentes do governo federal, mas apenas da Constituio
Federal.
54



2.2.1. Simetria e Assimetria no Estado Federal

Em termos de organizao federal, simetria
corresponde proporo ou harmonia, quer dizer, h uma conformidade
entre as partes dispostas.
Simetria federal, para Hans KELSEN, assim
conceituada: Existncia de ordenamento jurdico central, sede das normas
centrais do E. Federal e de ordenamentos jurdicos parciais, responsveis
pelas normas federais da Unio e as locais dos Estados-Membros.
55

Para Raul Machado HORTA, o federalismo simtrico
corresponder a uma estrutura normativa, distribuda em planos distintos,
que identificam a concepo federal e assinalam sua autonomia no conjunto
das formas polticas.
56

A teoria da tripartio de poderes, idealizada por
ARISTTELES e teorizada por MONTESQUIEU, constitui-se em um dos
sustentculos do Estado Democrtico de Direito, e tambm est consagrada
no artigo 2 da Constituio Federal Brasileira de 1988
57
.

54
DALLARI, Dalmo de Abreu. O Estado Federal. So Paulo: tica, 1986, p. 79.
55
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 320.
56
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 491-2.
57
Art. 2 - So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio. Constituio Federal de 1988.
61
MADSON, no Comentrio XXXIX do Federalista, diz
que a Constituio proposta em 1787 no , estritamente, nem uma
Constituio Nacional, isto , unitria, nem uma Constituio Federal; uma
combinao de ambas.
58

O Estado Federal idealizado e formado em virtude da
cultura, da etnia do povo e tambm por razes territoriais (geogrficas);
tendo em vista essa ltima, no encontramos Estados-Membros simtricos,
ou seja, com mesma dimenso geogrfica territorial; por conseguinte, esses
entes federados so assimtricos.
O federalismo assimtrico pode decorrer de
deformaes e abusos no funcionamento das instituies.
Rupturas nas linhas definidoras do federalismo
simtrico podem gerar formas anmalas de federalismo, ingressando na
figura do federalismo assimtrico.



2.3. Constituio: supremacia da Constituio

O Estado Federal uma criao jurdico-poltico,
diferente do Estado Unitrio, fruto de longa evoluo histrica. O primeiro
pressupe, na sua origem, a existncia da Constituio Federal.
A Constituio deve ser rgida para que no permita a

58
MADISON, James; HAMILTON, Alexander; JAY, John. O Federalista. Trad. Heitor de Almeida
Herrera. Braslia: UnB, 1984, p.248.
62
alterao da repartio de competncias por intermdio de legislao
ordinria, pois, se houvesse essa possibilidade, teramos um Estado Unitrio,
politicamente descentralizado.
Para Hans KELSEN, a Constituio norma fundante e
tem posio hierarquicamente superior s outras normas. Portanto, ela est
no pice do ordenamento jurdico, e as demais normas, as
infraconstitucionais, devem obedincia a ela, sob pena de
inconstitucionalidade.
O princpio da supremacia da Constituio tem por
funo preservar o Texto Magno e no admitir que as normas que estejam
hierarquicamente abaixo da Constituio, inclusive as emendas
constitucionais, sejam contrrias ao ordenamento supremo.
Pinto FERREIRA anota que o princpio da supremacia
da Constituio reputado como pedra angular, em que assenta o edifcio do
moderno direito poltico.
59

Pode-se afirmar que esse princpio garante no
somente a estabilidade constitucional (estabilidade jurdico-poltico), a
efetividade da ordem poltica e dos direitos individuais e sociais
60
, mas
assegura, tambm, a prpria garantia do Estado Democrtico e
Constitucional de Direito.
O princpio supremacia da Constituio associado

59
FERREIRA, Pinto. Comentrios Constituio. So Paulo: Saraiva, 1989, v. 1, p. 4.
60
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de Direito Constitucional, p. 446.

63
rigidez constitucional exige um processo de modificao da norma
constitucional mais complexo em relao aos da legislao ordinria.
Portanto o princpio federativo intocvel, quer dizer imutvel.
No Estado Federal Brasileiro, esta imutabilidade est
petrificada no artigo 60, 4, da Constituio Federal de 1988.
Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta:
4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda
tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;


2.4. Soberania

Qualquer indivduo, de qualquer Estado, possui uma
noo do que venha a ser soberania, sendo que, para o mais leigo dos
leigos, algo que se liga ao poder do Estado, independentemente da forma
desse Estado (unitrio ou federal); da forma de governo (monarquia ou
repblica); do regime de governo (parlamentarismo ou presidencialismo); se
oriental ou ocidental; laico ou religioso.
61

Do ponto de vista poltico-filosfico, a soberania foi
analisada, numa perspectiva do Estado Moderno, inicialmente, por Jean
BODIN, Thomas HOBBES, LOCKE e Jean Jacques ROUSSEAU, aos quais
faremos a devida referncia mais adiante.
A soberania o poder preponderante ou supremo do

61
Tanto isso verdade que o dicionrio comum, sobre soberania, registra o seguinte: "propriedade ou
qualidade que caracteriza o poder poltico supremo do Estado como afirmao de sua personalidade
independente, de sua autoridade plena e governo prprio, dentro do territrio nacional e em sua relao
com outros Estados." IN: HOUAISS, Antnio & VILLAR, Mauro de Salles. Dicionrio da Lngua
Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001, p. 2589.
64
Estado, considerada pela primeira vez como carter fundamental do Estado
por Jean Bodin, em Six livres de la republique (1576). Segundo Bodin, a
soberania consiste negativamente em estar liberado ou dispensado das leis e
dos usos do Estado; positivamente, consiste no poder de abolir ou criar leis.
O nico limite da soberania a lei natural e divina (Six livres de la republique,
9 ed., 1576, I, PP. 131-32).
62

Sob a perspectiva do Estado, da Cincia Poltica, da
Sociologia, da Filosofia, da Economia e do Direito, o conceito de Nicola
MATTEUCCI
63
, que indica a soberania como o poder de mando de ltima
instncia, numa sociedade poltica, parece ser o mais prximo de uma
concepo geral do significado e da compreenso do termo.
64

A soberania liga-se, dessa maneira, Defesa do
Estado, tornando-se imprescindvel existncia do Estado, notadamente,
para a promoo da paz e da guerra.
A anlise da soberania de preocupao do Direito
Constitucional e do Direito Internacional. Do ponto de vista de um
internacionalista, Nguyen Quoc DINH, pode ser assim apresentada: Atributo
fundamental do Estado, a soberania o faz titular de competncias que,
precisamente porque existe uma ordem jurdica internacional, no so

62
ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de Filosofia, p. 911.
63
MATTEUCCI, Nicola. Soberania. In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO,
Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Trad. (Coord.). Joo Ferreira. 5.ed. Braslia: UnB; So Paulo:
Imprensa Oficial do Estado, 2000, v. 2, p.1179.
64
Ainda para MATTEUCCI, soberania se trata do conceito poltico-jurdico que possibilita ao Estado
moderno, mediante sua lgica absolutista interna, impor-se organizao medieval do poder, baseada,
por um lado, nas categorias e nos Estados, e, por outro, nas duas grandes coordenadas universalistas
representadas pelo papado e pelo imprio: isto ocorre em decorrncia de uma notvel necessidade de
unificao e concentrao de poder, cuja finalidade seria reunir numa nica instncia o monoplio da
fora num determinado territrio e sobre uma determinada populao, e, com isso, realizar no Estado a
mxima unidade e coeso poltica. MATTEUCCI, Nicola. Soberania. Dicionrio de Poltica. V. 2,
p.1179-80.
65
ilimitadas; mas nenhuma outra entidade as possui superiores.
65

Com fundamento no artigo 2, item 7, da Carta das
Naes Unidas, de 1945, Celso Duvivier de Albuquerque MELLO afirma que
o contedo da soberania fixado pelo DIP, apesar dela ser uma qualidade
do estado.
66

A disposio constante do item 7 traz um dos Princpios
da Carta da ONU, cujo contedo o seguinte:

7. Nenhum dispositivo da presente Carta autorizar as Naes
Unidas a intervirem em assuntos que dependam essencialmente
da jurisdio de qualquer Estado ou obrigar os Membros a
submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente
Carta; este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das
medidas coercitivas constantes do Capitulo VII.
67


65
Apud REZEK, Jos Francisco. Direito Internacional Pblico: Curso Elementar. 6. ed. rev. atual.
So Paulo: Saraiva, 1996, p. 229.
66
MELLO, Celso D. Albuquerque. Direito constitucional internacional: uma introduo. 2. ed. rev.
Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 130.
67
A Carta das Naes Unidas foi assinada em So Francisco, a 26 de junho de 1945, aps o trmino da
Conferncia das Naes Unidas sobre Organizao Internacional, entrando em vigor a 24 de outubro
daquele mesmo ano. O Estatuto da Corte Internacional de Justia faz parte integrante da Carta.
CAPTULO VII
AO RELATIVA A AMEAAS A PAZ, RUPTURA DA PAZ E ATOS DE AGRESSO
Artigo 39
O Conselho de Segurana determinar a existncia de qualquer ameaa paz, ruptura da paz ou ato de
agresso, e far recomendaes ou decidir que medidas devero ser tomadas de acordo com os
Artigos 41 e 42, a fim de manter ou restabelecer a paz e a segurana internacionais.
Artigo 40
A fim de evitar que a situao se agrave, o Conselho de Segurana poder, antes de fazer as
recomendaes ou decidir a respeito das medidas previstas no Artigo 39, convidar as partes
interessadas a que aceitem as medidas provisrias que lhe paream necessrias ou aconselhveis. Tais
medidas provisrias no prejudicaro os direitos ou pretenses , nem a situao das partes interessadas.
O Conselho de Segurana tomar devida nota do no cumprimento dessas medidas.
Artigo 41
O Conselho de Segurana decidir sobre as medidas que, sem envolver o emprego de foras armadas,
devero ser tomadas para tornar efetivas suas decises e poder convidar os Membros das Naes
Unidas a aplicarem tais medidas. Estas podero incluir a interrupo completa ou parcial das relaes
econmicas, dos meios de comunicao ferrovirios, martimos, areos , postais, telegrficos,
radiofnicos, ou de outra qualquer espcie e o rompimento das relaes diplomticas.
Artigo 42
No caso de o Conselho de Segurana considerar que as medidas previstas no Artigo 41 seriam ou
demonstraram que so inadequadas, poder levar e efeito, por meio de foras areas, navais ou
terrestres, a ao que julgar necessria para manter ou restabelecer a paz e a segurana internacionais.
Tal ao poder compreender demonstraes, bloqueios e outras operaes, por parte das foras
areas, navais ou terrestres dos Membros das Naes Unidas.
66

Prossegue o mesmo internacionalista ptrio:

Como se pode observar, este texto elaborado em 1945 j prev o
desfalecimento da soberania quando houver necessidade de uma
defesa da paz. A soberania um feixe de competncias que o

Artigo 43
1. Todos os Membros das Naes Unidas, a fim de contribuir para a manuteno da paz e da segurana
internacionais, se comprometem a proporcionar ao Conselho de Segurana, a seu pedido e de
conformidade com o acordo ou acordos especiais, foras armadas, assistncia e facilidades, inclusive
direitos de passagem, necessrios manuteno da paz e da segurana internacionais.
2. Tal acordo ou tais acordos determinaro o nmero e tipo das foras, seu grau de preparao e sua
localizao geral, bem como a natureza das facilidades e da assistncia a serem proporcionadas.
3. O acordo ou acordos sero negociados o mais cedo possvel, por iniciativa do Conselho de
Segurana. Sero concludos entre o Conselho de Segurana e Membros da Organizao ou entre o
Conselho de Segurana e grupos de Membros e submetidos ratificao, pelos Estados signatrios, de
conformidade com seus respectivos processos constitucionais.
Artigo 44
Quando o Conselho de Segurana decidir o emprego de fora, dever, antes de solicitar a um Membro
nele no representado o fornecimento de foras armadas em cumprimento das obrigaes assumidas
em virtude do Artigo 43, convidar o referido Membro, se este assim o desejar, a participar das decises
do Conselho de Segurana relativas ao emprego de contingentes das foras armadas do dito Membro.
Artigo 45
A fim de habilitar as Naes Unidas a tomarem medidas militares urgentes, os Membros das Naes
Unidas devero manter, imediatamente utilizveis, contingentes das foras areas nacionais para a
execuo combinada de uma ao coercitiva internacional. A potncia e o grau de preparao desses
contingentes, como os planos de ao combinada, sero determinados pelo Conselho de Segurana
com a assistncia da Comisso de Estado-Maior, dentro dos limites estabelecidos no acordo ou acordos
especiais a que se refere o Artigo 43.
Artigo 46
O Conselho de Segurana, com a assistncia da Comisso de Estado-maior, far planos para a
aplicao das foras armadas.
Artigo 48
1. A ao necessria ao cumprimento das decises do Conselho de Segurana para manuteno da paz
e da segurana internacionais ser levada a efeito por todos os Membros das Naes Unidas ou por
alguns deles, conforme seja determinado pelo Conselho de Segurana.
2. Essas decises sero executas pelos Membros das Naes Unidas diretamente e, por seu intermdio,
nos organismos internacionais apropriados de que faam parte.
Artigo 49
Os Membros das Naes Unidas prestar-se-o assistncia mtua para a execuo das medidas
determinadas pelo Conselho de Segurana.
Artigo 50
No caso de serem tomadas medidas preventivas ou coercitivas contra um Estado pelo Conselho de
Segurana, qualquer outro Estado, Membro ou no das Naes unidas, que se sinta em presena de
problemas especiais de natureza econmica, resultantes da execuo daquelas medidas, ter o direito
de consultar o Conselho de Segurana a respeito da soluo de tais problemas.
Artigo 51
Nada na presente Carta prejudicar o direito inerente de legtima defesa individual ou coletiva no caso
de ocorrer um ataque armado contra um Membro das Naes Unidas, at que o Conselho de Segurana
tenha tomado as medidas necessrias para a manuteno da paz e da segurana internacionais. As
medidas tomadas pelos Membros no exerccio desse direito de legtima defesa sero comunicadas
imediatamente ao Conselho de Segurana e no devero, de modo algum, atingir a autoridade e a
responsabilidade que a presente Carta atribui ao Conselho para levar a efeito, em qualquer tempo, a
ao que julgar necessria manuteno ou ao restabelecimento da paz e da segurana internacionais.
67
estado possui mas lhe dado e limitado pela ordem internacional.

Em que pese a anlise criteriosa e a posio
fundamentada dos internacionalistas referidos, somos de posio contrria,
colocando a soberania dentro do Direito Constitucional.


2.5. Repartio constitucional de competncias

Os entes polticos que compem a federao recebem
diretamente da Constituio a distribuio de competncias.
O conceito de competncia de Jos Afonso da Silva
visualiza bem a problemtica do tema:

Competncia a faculdade juridicamente atribuda a uma
entidade, ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir
decises. Competncias so as diversas modalidades de poder
de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar
suas funes.
68


Para Dalmo de Abreu DALLARI, o problema das
competncias pode ser considerado o ponto central da organizao
federativa.
69

Jos Afonso da SILVA conclui que a distribuio
constitucional de poderes o ponto nuclear da noo de Estado Federal.

68
SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30. ed. So Paulo:
Malheiros, 2008, p. 419.
69
op. cit., p. 18.
68
So notrias as dificuldades quanto a se saber quais matrias devem ser
entregues competncia da Unio, quais as que competiro aos Estados e
quais as que se indicaro aos Municpios.
70

A repartio constitucional de competncias pode ser
considerada a pedra angular do modelo de Estado Federal. Lus Roberto
BARROSO assim declara:

O Estado Federal, de acordo com a doutrina clssica, aquele
que, partindo de uma premissa de descentralizao poltica,
caracteriza-se pela existncia de dois nveis de poder, de duas
ordens jurdicas: federal ou central, representada pela Unio, e
federada, representada pelos Estados-Membros.
Estas duas ordens de poder so coordenadas por um processo de
repartio de competncias determinado pela Constituio Federal.
A Unio, que age em nome do Estado Federal como um todo,
titulariza a soberania, ao passo que os Estados conservam a
autonomia. Dois conceitos fundamentais nesta temtica so o de
autonomia e o da repartio de competncias. interessante
observar que, no Estado brasileiro, fugindo tcnica pura do
federalismo, existe um terceiro nvel de poder, representado pelos
Municpios.
71


Fernanda Dias Menezes de ALMEIDA anota que todas
as Constituies brasileiras distinguiram as competncias enumeradas da
Unio, deixando para os Estados as remanescentes. E, a partir de 1934,
passaram a trabalhar tambm com competncias concorrentes.
72

A organizao poltico-administrativa da Repblica
Federativa do Brasil, estabelecida nos artigos 1 e 18 da Constituio
Federal, compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos, nos termos da Constituio.

70
op. cit., p. 417
71
Vide "A proteo do meio ambiente na Constituio brasileira", RF-317/161.
72
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio Federal de 1988. So Paulo:
Atlas, 1991, p. 59.

69
Conforme afirmamos anteriormente, o cerne do Estado
Federal a descentralizao, cuja decorrncia lgica a autonomia, sendo
que essa autonomia das entidades federativas pressupe repartio de
competncias, parcela e atribuio de poder constitucionalmente prevista.
A repartio constitucional de competncias abriga uma
estrutura complexa, composta por competncias privativas, repartidas
horizontalmente, com competncias concorrentes, repartidas verticalmente,
havendo, ainda, a possibilidade de delegao.
Parte da doutrina ptria elucida a repartio
constitucional de competncia, de forma horizontal e vertical. A primeira, de
acordo com FERREIRA FILHO, consiste em

separar, radicalmente, a competncia dos entes federativos, por
meio da atribuio a cada um deles de uma rea prpria,
consistente em toda uma matria (do geral ao particular ou
especfico) a ele privativa, a ele reservada, com excluso absoluta
da participao, no seu exerccio, por parte de outro ente. A
segunda, consiste em dividir uma mesma matria em diferentes
nveis, entre diversos entes federativos. A mesma matria
repartida para entes diversos da federao, de forma concorrente,
atribuindo-se a um o estabelecimento das normas gerais e a outro
o das normas especficas.
73


A Constituio de 1988, no seu artigo 22, traz as
competncias privativas da Unio, as quais so legislativas, com
possibilidade de delegao, por meio de lei complementar, na forma do
pargrafo nico, delegao essa que aguardamos ansiosamente. Todavia,
no h empenho algum do Legislativo, nem do Executivo nessa seara.

73
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 29. ed. So Paulo:
Saraiva, 2002.
70
Ficou difundida, em larga escala, a classificao de
Jos Afonso da SILVA
74
. Para o constitucionalista ptrio, as competncias
enumeradas constitucionalmente podem ser assim classificadas, segundo
sua natureza, sua vinculao cumulativa a mais de uma entidade e seu
vnculo funo de governo em dois grandes grupos com suas subclasses:
(1) competncia material, que pode ser (a) exclusiva (art.21); e (b) comum,
cumulativa ou paralela (art.23); 2) competncia legislativa, que pode ser: (a)
exclusiva (art.25, 1 e 2); (b) privativa (art. 22); (c) concorrente (art.24); (d)
suplementar (art.24,2).
A partir da distribuio estabelecida na Constituio da
Repblica, atribui-se um rol extenso para a Unio, notadamente, no que
tange s competncias legislativas, o que gerou um enorme esvaziamento
das competncias dos Estados-Membros.
Evidente que um federalismo centralizado na Unio
gera, como conseqncia, a hipertrofia dos Poderes Executivo e Legislativo
da Unio, acarretando, automaticamente, o enfraquecimento dos Estados-
Membros e dos Municpios e, em alguns momentos, at mesmo uma
sobreposio generalizada do Poder Executivo da Unio, em detrimento
dos demais entes polticos.
Por meio de instrumentos constitucionais e legais,
portanto, dever-se- procurar limitar as competncias da Unio e, com uma
melhor Repartio Constitucional de Competncias, associada a outros
instrumentos pertinentes ao Estado Federal, renascer ou ressurgir,

74
SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30. ed. So Paulo:
Malheiros, 2008, p. 480.

71
efetivamente, o Estado Federal Brasileiro.


2.6. Tribunal ou Corte Constitucional

O Estado Federal necessita de um Poder capaz de
garantir a vida do federalismo. necessria a existncia de um rgo
constitucional encarregado da manuteno da federao e do controle da
constitucionalidade das leis para que no haja invaso de competncias,
mantendo o pacto federalista. Trata-se de um rgo do Poder Judicirio,
encarregado de dizer o direito em caso de dvida sobre o exerccio das
competncias ou mesmo em caso de ferimento da forma federativa.
Essa afirmativa se confirma com a atuao da Suprema
Corte dos Estados Unidos da Amrica (EUA), uma vez que, num perodo
delicado do ponto de vista poltico e econmico da histria norte-americana,
instalada depois da Primeira Guerra Mundial e da crise de 1929, a Suprema
Corte teve um papel muito importante, pois comeou a abandonar a
concepo dualista do federalismo (a partir de 1937), o qual cedia lugar ao
federalismo cooperativo, quando da reinterpretao da Emenda X
Constituio dos EUA.
Outro exemplo nesse sentido do Tribunal
Constitucional da Alemanha que, em outro momento histrico bastante
complicado e delicado, ou seja, logo aps a Segunda Guerra Mundial,
contribuiu decisivamente para a aceitao e a imposio da ordem de
72
valores da Lei Fundamental de Bonn, de 1949, cuja Constituio e Tribunal
Constitucional Federal inspiraram e inspiram anlises de diversos Estados
Democrticos.
O Poder Judicirio, no Brasil tendo como Corte Mxima
o Supremo Tribunal Federal (STF), constitui-se no rgo para verificar a
compatibilizao entre a lei e a Constituio, nos termos do artigo 102, da
Constituio Federal de 1988.
Nos dizeres de BOBBIO [...] somente em virtude das
prprias decises o Poder Judicirio capaz de restabelecer o equilbrio
entre os poderes, definido pela Constituio.
A Constituio Federal de 1988 enumerou vrias
atribuies ao Poder Judicirio, ao Supremo Tribunal Federal (STF),
consoante artigos 101,102 e 103, alm de exercer a funo precpua de
Guardio da Constituio, especialmente em questes relevantes do sistema
federativo.
O julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal
na ADIn 3148/TO, sob relatoria do Ministro Celso de Mello, constitui-se num
exemplo jurisprudencial sobre a importncia de um Poder Judicirio apto a
manter o equilbrio federativo, assim ementado:

E M E N T A: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
LEGISLAO ESTADUAL PERTINENTE EXPLORAO DE
ATIVIDADE LOTRICA - DISCUSSO SOBRE A COMPETNCIA
PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA REFERENTE A SISTEMAS
DE SORTEIOS - MATRIA SUBMETIDA AO REGIME DE
COMPETNCIA PRIVATIVA DA UNIO (CF, ART. 22, INCISO
XX) - HISTRICO DA LEGISLAO REFERENTE
EXPLORAO DOS JOGOS E SISTEMAS LOTRICOS
(INCLUSIVE BINGOS) NO BRASIL - DIPLOMAS NORMATIVOS
ESTADUAIS QUE DISCIPLINAM OS SERVIOS DE LOTERIAS E
73
INSTITUEM NOVAS MODALIDADES DE JOGOS DE AZAR -
MATRIA CONSTITUCIONALMENTE RESERVADA, EM
CARTER DE ABSOLUTA PRIVATIVIDADE, UNIO FEDERAL
- USURPAO, PELO ESTADO-MEMBRO, DE COMPETNCIA
LEGISLATIVA EXCLUSIVA DA UNIO - OFENSA AO ART. 22,
XX, DA CONSTITUIO FEDERAL - INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL DAS LEIS E DECRETOS DO ESTADO DO TOCANTINS
QUE DISPUSERAM SOBRE JOGOS E SISTEMAS LOTRICOS -
AO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. LEGISLAO
PERTINENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS - MATRIA
SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETNCIA PRIVATIVA DA
UNIO (CF, ART. 22, INCISO XX) - NORMAS ESTADUAIS QUE
DISCIPLINAM A ATIVIDADE LOTRICA - USURPAO DE
COMPETNCIA - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
CARACTERIZADA - PRECEDENTES. - A clusula de competncia
inscrita no art. 22, inciso XX, da Constituio da Repblica atribui
mximo coeficiente de federalidade ao tema dos "sorteios"
(expresso que abrange os jogos de azar, as loterias e similares),
em ordem a afastar, nessa especfica matria, a possibilidade
constitucional de legtima regulao normativa, ainda que
concorrente, por parte dos Estados-membros, do Distrito Federal
ou dos Municpios. - No assiste, ao Estado-membro, bem assim
ao Distrito Federal, competncia para legislar, por autoridade
prpria, sobre qualquer modalidade de loteria ou de servios
lotricos. Precedentes. - A usurpao, pelo Estado-membro, da
competncia para legislar sobre sistemas de sorteios - que
representa matria constitucionalmente reservada, em carter de
absoluta privatividade, Unio Federal - traduz vcio jurdico que
faz instaurar situao de inconstitucionalidade formal, apta a
infirmar, de modo radical, a prpria integridade do ato legislativo
da resultante. Precedentes. - A questo do federalismo no sistema
constitucional brasileiro. O surgimento da idia federalista no
Imprio. O modelo federal e a pluralidade de ordens jurdicas
(ordem jurdica total e ordens jurdicas parciais). A repartio
constitucional de competncias: poderes enumerados (explcitos
ou implcitos) e poderes residuais. FISCALIZAO NORMATIVA
ABSTRATA - DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM
TESE E EFEITO REPRISTINATRIO. - A declarao de
inconstitucionalidade "in abstracto", considerado o efeito
repristinatrio que lhe inerente (RTJ 120/64 - RTJ 194/504-505 -
ADI 2.867/ES, v.g.), importa em restaurao das normas estatais
revogadas pelo diploma objeto do processo de controle normativo
abstrato. que a lei declarada inconstitucional, por incidir em
absoluta desvalia jurdica (RTJ 146/461-462), no pode gerar
quaisquer efeitos no plano do direito, nem mesmo o de provocar a
prpria revogao dos diplomas normativos a ela anteriores. Lei
inconstitucional, porque invlida (RTJ 102/671), sequer possui
eficcia derrogatria. A deciso do Supremo Tribunal Federal que
declara, em sede de fiscalizao abstrata, a inconstitucionalidade
de determinado diploma normativo tem o condo de provocar a
repristinao dos atos estatais anteriores que foram revogados
pela lei proclamada inconstitucional. Doutrina. Precedentes (ADI
2.215-MC/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, "Informativo/STF" n
224, v.g.). - Consideraes em torno da questo da eficcia
repristinatria indesejada e da necessidade de impugnar os atos
normativos, que, embora revogados, exteriorizem os mesmos
vcios de inconstitucionalidade que inquinam a legislao
revogadora. - Ao direta que impugna, no apenas a Lei estadual
74
n 1.123/2000, mas, tambm, os diplomas legislativos que,
versando matria idntica (servios lotricos), foram por ela
revogados. Necessidade, em tal hiptese, de impugnao de todo
o complexo normativo. Correta formulao, na espcie, de pedidos
sucessivos de declarao de inconstitucionalidade tanto do
diploma ab-rogatrio quanto das normas por ele revogadas, porque
tambm eivadas do vcio da ilegitimidade constitucional.
Reconhecimento da inconstitucionalidade desses diplomas
legislativos, no obstante j revogados.
75


O Supremo Tribunal Federal, com vrios julgamentos
polmicos e relevantes, tem-se revelado como importantssimo Poder da
Repblica, passando a receber, inclusive, visibilidade internacional.
Nosso rgo mximo do Poder Judicirio, o Supremo
Tribunal Federal (STF), todavia, no funciona apenas como Corte do Tribunal
Constitucional, haja vista que funciona tambm como ltima instncia
jurisdicional recursal, o que acarreta um volume e uma sobrecarga de
processos aos onze ministros que compem nossa Corte Mxima de Justia.
Os Tribunais e/ou Cortes Constitucionais da Europa no
funcionam como ltima instncia jurisdicional recursal, o que nos faz propor a
criao de um Tribunal Constitucional: este cuidaria com mais propriedade
da manuteno da Constituio e do Estado e, como conseqncia, haveria
uma efetividade e concretizao dos direitos e garantias fundamentais e das
funes estatais.
A proposta de criao de um Tribunal Constitucional
defendida por boa parte da doutrina constitucionalista, qual nos filiamos.
Essa proposta, porm, no nova entre ns, pois, em 1986, Jos Afonso da

75
Site oficial do Supremo Tribunal Federal
75
Silva deu sua contribuio, intitulada Uma proposta de Constituio.
Apresentada Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, esse
trabalho foi popularmente conhecido pelo nome Afonso Arinos e, no Subttulo
IV, Defesa da Constituio, Captulo I, Jurisdio Constitucional, os artigos
189 a 192, tratava da Corte Constitucional, denominada Tribunal de
Garantias Constitucionais.
Uma proposta de Constituio admite a plena jurisdio
constitucional desse Tribunal de Garantias Constitucionais, estatui a sua
competncia, composio, processo de escolha, bem como admite a
constitucionalidade por ao e omisso, o recurso de inconstitucionalidade e
a apreciao preventiva de inconstitucionalidade.
76

Outra contribuio, nesse sentido, foi a do Ministro do
Supremo Tribunal Federal, Carlos Mrio da Silva Velloso, na sua conferncia
intitulada O Poder Judicirio na Constituio: uma proposta de reforma.
77

Em sua anlise, abordou questes que constituem toda a problemtica
relativa ao Poder Judicirio, tais como: independncia, garantias, ampliao.
No tpico relativo ao sistema judicial brasileiro, fez a seguinte proposta:

O sistema judicial brasileiro ficaria estruturado de uma certa forma
semelhante ao sistema alemo. Aqui, no teramos uma Corte
Constitucional nos moldes da Lei Fundamental de Bonn. Mas o
Supremo Tribunal Federal seria uma Corte mais constitucional do
que de direito comum. Ele teria, em verdade, mais tempo para
dedicar-se ao Direito Constitucional. Teria, ento, tal como ocorre
com a Suprema Corte americana, um papel poltico relevante,
porque, livre dos processos de pouca importncia, teria tempo para
a sua grande e primeira misso, que a de ajustar a Constituio

76
Opus citatum, p. 84.
77
VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. O Poder Judicirio na Constituio: uma proposta de reforma.
In: Revista de Direito Constitucional e Cincia Poltica. Rio de Janeiro, III, n. 5, 1985, p. 101-131.
76
formal Constituio real.
78


Dalmo de Abreu DALLARI, ao analisar o Supremo
Tribunal Federal, afirma que,

[...] ao ser elaborada a atual Constituio, foi proposta
Assemblia Nacional Constituinte a criao de um Tribunal
Constitucional, o que tornaria possvel um tratamento muito mais
eficiente do controle da constitucionalidade das leis e dos atos de
autoridades pblicas, bem como a promoo da responsabilidade
dos que praticassem atos contrrios Constituio.
79


DALLARI menciona, ainda, que as vantagens seriam
enormes se fossem retiradas do STF as demais competncias, deixando-lhe
o controle da constitucionalidade.
80

Afirmamos anteriormente que Estados europeus, como
a Alemanha, Espanha, Itlia, ustria e Portugal possuem Tribunais ou Cortes
Constitucionais que cuidam de questes relativas Constituio, sendo que,
na Alemanha, permite-se, inclusive, a legitimidade do cidado para peticionar
perante o Tribunal Constitucional Federal, o que se coaduna com a viso de
Peter HBERLE, a do cidado intrprete da Constituio.
Parece-nos que com a criao de um Tribunal
Constitucional, este assumiria sua verdadeira misso de Guardio da

78
Idem, p. 101-31.
79
DALLARI, Dalmo de Abreu. O poder dos juzes. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 109-10.
80
[...] O que se pode concluir disso que, se fossem retiradas do Supremo Tribunal Federal as demais
competncias, deixando-lhe o controle da constitucionalidade, haveria muitas vantagens, pois suas
pautas no estariam mais sobrecarregadas; ele poderia, com rapidez e eficincia, atuar como
verdadeiro guarda da Constituio, impedindo a vigncia de leis e atos inconstitucionais e
responsabilizando os agressores da normalidade constitucional; e o Brasil poderia ter, afinal, uma
Constituio efetivamente vigente e respeitada, o que contribuiria para a estabilidade poltica e a
superao das injustias sociais. Ibidem, p. 110.

77
Constituio e, ao mesmo tempo, haveria a democratizao do Judicirio.
Quanto composio e s atribuies do Tribunal ou
da Corte Constitucional, entendemos que devam ser feitas nos moldes do
sistema jurisdicional poltico, observando-se o princpio democrtico, o
pluralismo e a representatividade.
A proposta de criao de um Tribunal Constitucional (ou
Corte Constitucional), a nosso ver, pode ser veiculada por Emenda
Constitucional, uma vez que atende aos ditames da justia social, da
segurana jurdica, da efetividade dos direitos e garantias fundamentais, do
acesso justia, dos objetivos do Estado Democrtico e Constitucional de
Direito.
Tal objetivo, alm de todos os aspectos positivos
apontados, estaria seguindo uma tendncia atual, a qual que vem
predominando em boa parte dos Estados europeus que possuem um
Tribunal ou uma Corte Constitucional para a defesa da Constituio. Reitere-
se o caso da Alemanha, em que o cidado parte legtima para fazer suas
argies no Tribunal Constitucional.


2.7. Poder Legislativo Federal: Senado Federal

O Parlamento o equilbrio da Democracia, uma vez
que essa instituio democrtica congrega os representantes do povo.
ARISTTELES vislumbrava uma viso tripartida do
Poder do Estado, porm, quem a teorizou foi MONTESQUIEU com a teoria
78
da separao de poderes, mas que, na verdade, uma separao de
funes.
O Parlamento teve origem na Inglaterra. Formou-se
durante a Idade Mdia, quando os representantes da nobreza e do povo
procuravam limitar a autoridade absoluta dos reis.
So Poderes da Unio o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio, independentes e harmnicos entre si (art. 2 da Constituio
Federal de 1988). A tripartio tem a finalidade de evitar o poder de um s, e
remonta s idias de ARISTTELES, KANT e MONTESQUIEU.
A funo tpica do Poder Legislativo a da elaborao
de leis. Por disposio constitucional, compete tambm ao legislativo a
fiscalizao da Administrao Pblica (Poder Executivo), consoante
disposio do artigo 70, da Constituio Federal.
Na esfera da Unio, o Brasil adota o bicameralismo do
tipo federativo, compondo-se o Congresso Nacional pela Cmara dos
Deputados e pelo Senado Federal (art. 44, CF). Nas esferas estaduais e
municipais, vigora o unicameralismo respectivamente, Assemblia
Legislativa e Cmara de Vereadores.
O Senado Federal integrado por representantes dos
Estados e do Distrito Federal, eleitos, em nmero de trs para cada Estado e
para o Distrito Federal (art. 46, 1, da CF). O mandato de oito anos, com
renovao a cada quatro anos, alternadamente, por um e dois teros (cf. art.
46, 2). Os Territrios no tm senadores.
O Senado Federal revela-se importante casa do
79
parlamento, tendo em vista que, alm de instituio democrtica,
fundamento do Estado Federal, posto que sua estrutura compe-se dos
representantes dos Estados-Membros; portanto, responsveis diretos pela
manuteno do equilbrio com o poder central, e que tm, por funo bsica,
a garantia da autonomia dos Estados-membros, bem como a manuteno do
equilbrio e da cooperao do Estado Federal.
Sempre so perpetradas diversas crticas ao Congresso
Nacional. As mais recentes foram direcionadas ao Senado Federal, sendo
defendida por alguns juristas renomados, como Dalmo de Abreu DALLARI,
inclusive, a supresso ou extino dessa casa do Parlamento.
De fato, h uma assimetria no sistema da
representatividade das duas Casas do Parlamento (Senado Federal e
Cmara dos Deputados). Isso ocorre pela desproporcionalidade de
representao de ambas as Casas. Na Cmara dos Deputados, a
representao proporcional populao, e um Estado como So Paulo, em
razo do seu nmero alto de eleitores, escolhe setenta Deputados Federais,
o que no ocorre com os demais Estados da Federao, cujo nmero de
representantes bem inferior.
Entretanto, no Senado Federal, independentemente do
Colgio Eleitoral, do tamanho do Estado ou de sua importncia poltica e
econmica, todos os vinte e sete Estados-membros da Federao tm o
mesmo nmero de representantes, qual seja, trs Senadores.
Um fator que contribui para esse descompasso a
hipertrofia do Poder Executivo da Unio ante o Senado, pois, sendo uma
80
casa importante e contando com nmero de representantes bem inferior ao
da Cmara dos Deputados posto que no Senado h 81 e na Cmara h
513 representantes , sem dvida, o Senado Federal sofre enorme influncia
do Poder Central.
Mais uma vez nota-se que a crise est nos Poderes da
Repblica. Por no se tratar de crise da Constituio, acreditamos que, com
a repartio constitucional de competncias, da forma que estamos
propondo, quer dizer, com efetiva atribuio de competncia aos Estados-
Membros, associada ao efetivo cumprimento das existentes, o Senado
Federal, com representantes natos dos Estados-Membros, encontraria sua
principal e primordial, ou seja, representar seus entes federados e legislar
nas matrias de suas competncias.
Esse encontro do Senado Federal com suas origens,
com o exerccio de suas funes constitucionais e institucionais, bem como
com a efetiva representao dos Estados-membros, promoveria o que
estamos propondo, o Redesenho do Estado Federal Brasileiro.


2.8. Autonomia financeira: receitas prprias e repartio de rendas dos
entes federados

A organizao federal pressupe uma autonomia
financeira, advinda da arrecadao de tributos e do oramento do Estado.
Assim, tanto com uma atividade financeira, quanto com um oramento deve
81
ocorrer a respectiva repartio das receitas e da renda a todos os entes
federados, em nome do federalismo cooperativo.
O artigo 1 da Constituio Federal de 1988 manteve a
forma federal de Estado.
Assim, os entes federados constituem peas estruturais
do regime federativo brasileiro pelo Texto Constitucional vigente, ao efetuar a
repartio de competncias entre trs ordens governamentais diferentes, a
federal, a estadual e a municipal, todas dotadas de autonomia, o que
pressupe governo prprio e titularidade de competncias privativas,
inclusive de autofinanciamento.
Dentre os diversos instrumentos de auto-organizao e
autogesto, para a consecuo dos fins do Estado, bem como para o seu
desenvolvimento, ganha destaque o oramento pblico.
O oramento pblico um dos mais antigos e
tradicionais instrumentos utilizados na gesto dos negcios pblicos.
L. de Souza FRANCO, referido por Celso BASTOS, traz
o seguinte conceito:

Oramento pblico uma previso, em regra anual, das despesas
a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a
autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar
receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da
Administrao em cada ano.
81


Dessa forma, com a Constituio Federal de 1988, a Lei
Oramentria (Lei n 4320/1964), o Cdigo Tributrio Nacional e a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000) constituem peas legais para essa

81
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Celso Bastos, 2002, p. 78.
82
finalidade.
Evidente, portanto, que no existe autonomia lato
sensu, se no existir autonomia financeira dos entes federados que
compem o Estado Federal.


2.9. Interveno Federal

O Estado Federal, por essncia, deve possuir um
mecanismo de segurana, necessrio sua sobrevivncia. Esse dispositivo
constitui, na realidade, uma forma de manuteno do federalismo, diante de
graves ameaas.
Para que o Estado Federal possa se defender de
eventual situao excepcional que possa lhe causar a perda de um Estado-
Membro ou o exerccio de alguns direitos (expressamente anunciados na
Constituio como ensejadores da interveno), pode a Unio Federal
decretar a interveno, havendo, nessa hiptese, a prevalncia da vontade
federal (representando todas as vontades parciais) contra a vontade parcial,
na qual esteja ocorrendo situao anmala. Ou seja, o objetivo o de evitar
a desagregao da Federao.
Acerca da Interveno nos Estados Iberoamericanos,
Karl LOEWENSTEIN faz a seguinte observao:

En todos los Estados federales iberoamericanos, la intervencin
del gobierno federal en los Estados miembros est autorizada
constitucionalmente; as, pues, podr intervir em las cuestiones
internas de los Estados 'para mantener el orden constitucional y la
83
forma republicana de Gobierno'; su decisin es discricional y no
est sometida a ningn control judicial. Por medio de la
intervencin, el dictado del gobierno federal sustituye la autonomia
de los Estados miembros; com frecuencia, este mtodo ocupa el
lugar de lo que em otros ordenes federales es un procedimento
judicial que de forma pacfica resolver los conflictos planteados
por intereses contradictorios.
82


Portanto, diante de eventuais anomalias que venham
ocorrer na Federao, a Unio, no uso de suas prerrogativas constitucionais,
intervir para manter o bom funcionamento do Estado Federal.

82
LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la Constitucion., p 380.
84




CAPTULO III
O VCIO DE ORIGEM, A INCONSISTNCIA, A CONTRADIO E A CRISE
DO ESTADO FEDERAL BRASILEIRO


Depois de analisar os fundamentos e pressupostos,
agora, a anlise se volta origem do federalismo brasileiro, pois sua
implantao ocorreu com a ruptura do Estado Unitrio existente.
Todavia, com essa ruptura houve vcio, inconsistncia e
da crise do federalismo brasileiro, portanto, se faz necessria a abordagem.


3.1. Passagem do Estado Unitrio para o Estado Federal

KELSEN observa que, na escala de descentralizao,
o Estado federal encontra-se entre o Estado unitrio e uma unio
internacional de Estados [...]
83


83
KESEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. 3. ed. Trad Lus Carlos Borges. So Paulo:
Martins Fontes, 1998, p 451.
85
Passado mais de um sculo da implantao do
federalismo brasileiro, o Brasil ainda no encontrou seu verdadeiro modelo
federal de Estado, ou seja, ainda no houve, efetivamente, a implementao
dessa forma de organizao poltico-territorial.
A matriz federal norte-americana serviu de modelo ou
de base para diversos Estados, tais como Alemanha, Brasil, Canad, Japo,
Mxico.
Entre os Estados citados, Alemanha, Canad e Japo,
observados seus contextos econmicos e polticos, bem como suas
caractersticas sociais e culturais, conseguiram implantar ou implementar
efetivos Estados Federais, sem sombra de dvida, de grande importncia no
circuito mundial.
O mesmo, entretanto, no ocorreu com o Brasil. Mas,
importante ressaltar, oportunidades no faltaram.
Aps o descobrimento e a efetivao do processo de
colonizao, o Brasil torna-se independente de Portugal e se constitui em
Estado Unitrio.
O Brasil assumiu a forma de Estado Federal ou
Federativo em 15 de novembro de 1889, junto com a Proclamao da
Repblica, por fora do Decreto n 1 de 1889; aqui j difere do modelo
clssico norte-americano, pois, no perodo monrquico, o Brasil era um
Estado Unitrio. Depois, com a Repblica e a Federao, foram criados os
Estados-Membros. Celso BASTOS anota que nossa federao ocorreu um
pouco s avessas e aponta que talvez essa seja uma das razes pelas quais
86
o Brasil nunca chegou a ter uma verdadeira Federao, na qual os Estados
alcanam autonomia real.
84



3.2. A fixao Constitucional do modelo de Estado Federal

A Repblica e a Federao, criadas pelo Decreto n 1
de 1889, baixado por Deodoro da Fonseca em 1891, a Federao
consolidada na segunda Constituio do Brasil, a primeira Republicana,
positivao que se repetiu em todas as Constituies posteriores.
A Constituio de 1988 consagra essa frmula logo no
artigo 1: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de
Direito e tem como fundamento [...]. Tal frmula est petrificada por fora do
artigo 60, 4: No ser objeto de deliberao a proposta de emenda
tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado [...].
Desde a Constituio de 1891, a forma federativa de
Estado sempre esteve associada ao modelo de Repblica e ao regime
Presidencialista de governo, ou seja, sempre seguiu a frmula dos Estados
Unidos da Amrica (EUA): Federao, Repblica e Presidencialismo;
todavia, no plebiscito de 1993
85
, os cidados brasileiros tiveram a
possibilidade de optar pela Monarquia ou pela Repblica, e eleger o sistema

84
Op. cit., p. 145.
85
Art. 2 - No dia 7 de setembro de 1993, o eleitorado definir, atravs de plebiscito, forma
(Repblica ou Monarquia constitucional) e o sistema de governo (Parlamentarismo ou
Presidencialismo) que devem vigorar no pas. Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT), Constituio de 1988.
87
de governo, Presidencialismo ou Parlamentarismo. O resultado do plebiscito
manteve a Repblica e o Presidencialismo.


3.3. O vcio e os erros da implementao desse modelo em solo
brasileiro

Tanto a Histria quanto a Histria do Direito
Constitucional registram que o Brasil Imprio (Estado Unitrio e Monrquico)
transformou-se em Repblica e Federao, conforme j fizemos referncia
no item anterior.
Anotamos tambm que o Estado Federal uma criao
norte-americana, tendo sua origem no sculo XVIII, surgido do anseio do
povo de origem inglesa, habitante daquele territrio, de romper o vnculo
existente com a metrpole, o que culminou na Declarao de Independncia
das colnias inglesas, em 4 de julho 1776.
Portanto, concordamos com a afirmativa de BASTOS
de que nossa federao ocorreu um pouco s avessas e, por essa razo, o
Brasil nunca chegou a ser uma verdadeira Federao, pois o federalismo
clssico resulta de uma conquista objetivada pelo povo, ao passo que nossa
federao foi uma concesso, ou seja, decretada.
Por esse motivo, os Estados-Membros at hoje no
alcanaram uma autonomia real, haja vista que, desde a criao ou
88
implementao de nosso modelo federal de Estado, registrou-se uma forte
concentrao de poder na Unio.



3.4. Inconsistncias do federalismo brasileiro

No captulo anterior, sob um novo prisma, lanamos os
fundamentos da Organizao Federal. De incio, foram analisadas a
descentralizao e a autonomia do modelo federal de Estado, ambos
fundamentos seguidos risca por nossos vizinhos do Norte.
Todavia, o mesmo no ocorreu na experincia
brasileira, pois esses fundamentos bsicos (descentralizao e autonomia)
no compem o dicionrio de nossos dirigentes, em especial do Poder
Executivo Federal, uma vez que, desde a criao da Federao, sempre
houve um centralismo na Unio federal, o que gera inconsistncia e
enfraquecimento do federalismo.
Por conseqncia, uma redefinio do federalismo
brasileiro deve ser implementada para no privilegiar um ente federativo em
detrimento de outro, devendo ocorrer uma real descentralizao,
manuteno da autonomia e (re)distribuio de competncias, a partir do
objetivo federalista, qual seja, descentralizao de esferas de poder.


89
3.5. O problema das desigualdades entre os entes federados

Num territrio de dimenso continental como o
brasileiro, considerando a forma de colonizao, o fator imigratrio e a
localizao topogrfica, notrio que existam e persistam desigualdades
regionais e sociais.
Tendo em vista que os entes polticos que compem a
federao recebem diretamente da Constituio a distribuio de
competncias, deveria, portanto, haver uma igualdade entre os entes
federados dentro da estrutura organizacional do Estado Federal Brasileiro, o
que no ocorreu desde a criao de nosso modelo federal.
Constitui objetivo fundamental do Estado Federal a
superao das desigualdades regionais, conforme restou assentado no artigo
3 da Constituio Federal.


3.6. As propostas de um federalismo regional para o Brasil

Na expresso de BONAVIDES, regionalizar
politicamente uma Federao mediante outorga de autonomia a suas regies
, todavia, muito mais dificultoso que regionalizar com tal status um Estado
Unitrio.
86


86
BONAVIDES, Paulo. Federalismo Regional num Pas Perifrico em Constituio e Democracia. In:
_____; LIMA, Grson Marques de Lima; BED, Fayga Silveira (Coords.). Estudos em homenagem ao
Prof. J.J. Gomes Canotilho. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 449.
90


3.6.1. A proposta e o desafio de Celso Furtado

A questo regional e o desenvolvimento brasileiro no
constituiro uma anlise sria, se no vistas a partir do pensamento de Celso
Furtado. Ele foi o pensador brasileiro que primeiro abordou, de maneira
efetiva, a questo estrutural como limitadora do desenvolvimento brasileiro,
considerando os papis das desigualdades regionais e do mercado interno
no contexto.


3.7. A crise do federalismo brasileiro

Quando falamos em crise, deve ficar claro que no se
trata de mera retrica, pois, num Estado como o brasileiro, que passou e
passa por diversas situaes, circunstncias e experincias penosas, a crise
sempre freqente e sua anlise se impe cotidianamente.
Nos seus primrdios, a Terra de Santa Cruz passou e
sofreu um processo predatrio durante o perodo de colonizao.
Logo em seguida, houve um Brasil Imprio, com
reinados bastante conturbados, em virtude da Coroa Portuguesa.
Aps a experincia monrquica, houve a
implementao ou implantao de um modelo de Estado Federal, sem uma
91
correspondente construo slida e sem um verdadeiro pacto federativo,
posto que nossa federao foi fruto do Decreto n 1, de Deodoro da Fonseca.
J no curso do sculo XX, sob as influncias do
fascismo italiano e do nazismo alemo, o Brasil mergulhou no que foi
denominado Ditadura Vargas.
Depois de um curto perodo de retomada da
Democracia, ps-ditadura Vargas, o Brasil foi assolado por vinte anos de
Ditadura Militar.
Finalmente, passado o perodo ditatorial,
desconsiderando os governos de Tancredo Neves, Jos Sarney e Fernando
Collor, o Brasil passa a ser comandado por Partidos de Centro-Esquerda e
de Esquerda.
Embora parcela significativa dos eleitores brasileiros,
por meio do voto, tenha optado por governos de centro-esquerda e de
esquerda, tendo evoludo em alguns aspectos democrticos e sociais, no
houve uma verdadeira implementao dos objetivos estabelecidos pela
Constituio de 1988, notadamente no que se refere ao federalismo
brasileiro.
Em virtude do vcio de origem, ou melhor, com uma
viso pessimista e no real do modelo federativo, notou-se e se nota que a
descentralizao do Estado foi uma forma ntida de centralizao, o que
se reflete numa predominncia da Unio em detrimento dos demais entes
federados, notadamente, dos Estados-Membros.

92



CAPTULO IV
FEDERALISMO E O CONSTITUCIONALISMO DO SCULO XXI


Fixadas as bases do modelo Federal de Estados,
consoante abordagens feitas nos trs captulos anteriores neste momento a
anlise se volta ao federalismo do sculo XX e sua passagem para o sculo
XXI, na sua necessria reconfigurao poltica, em decorrncia das
mudanas ocorridas na Economia, cujas marcas principais foram as crises
econmicas e a Globalizao, as quais evidenciaram uma relao direta com
o Estado e seus diversos modelos. No caso, para ns, o Federal e as
implicaes no tocante ao desenvolvimento (em sentido amplo).
Dessa maneira o presente captulo se demonstra
imprescindvel e, tambm, resta demonstrando que o federalismo continua
sendo tema muito atual.

4.1. O modelo de Estado Federal e o sculo XX

O Direito, o Estado, o Constitucionalismo, a
Democracia, a Economia (do Estado ou no) e o Federalismo so todos
93
dinmicos, ou seja, de acordo com o carter temporal e territorial,
dependendo do momento e das circunstncias, dever haver uma
abrangncia necessria, tendo em vista as necessidades e exigncias de
adequao impostas pela dinmica social.
LENIN afirma que o Estado um produto do
antagonismo inconcilivel das classes. Tal assertiva, no seu dizer, contrasta
com a mais difundida das obras de ENGELS, A Origem da Famlia, da
Propriedade Privada e do Estado:

O Estado no , de forma alguma, uma fora imposta, do exterior,
sociedade. No , tampouco, "a realidade da Idia moral", "a
imagem e a realidade da Razo" como pretende Hegel. um
produto da sociedade numa certa fase do seu desenvolvimento.
a confisso de que a sociedade se embarcou numa insolvel
contradio interna, se dividiu em antagonismos inconciliveis de
que no pode desvencilhar-se. Mas, para que essas classes
antagnicas, com interesses econmicos contrrios, no se
entredevorassem e no devorassem a sociedade numa luta estril,
sentiu-se a necessidade de uma fora que se colocasse
aparentemente acima da sociedade, com o fim de atenuar o
conflito nos limites da "ordem". Essa fora, que sai da sociedade,
ficando, porm, por cima dela e dela se afastando cada vez mais,
o Estado.
87


De imediato, j se verifica que todos os institutos
referidos necessitam de anlise crtica constante e, ademais, no h como
estud-los isoladamente, nem fora dos momentos histricos e das
circunstncias que os envolvem, sob pena de cometer equvocos, razo pela
qual nossa investigao trata de mencionados institutos.


87
LENIN, Vladimir Ilitch. O Estado e a Revoluo. Trad. Aristides Lobo. So Paulo: Centauro, 2007,
p. 24-5.
94
Um fato muito importante e comum aos diversos
institutos foi, sem sombra de dvida, a crise de 1929, que imps um duro
golpe para os Estados.
importante assinalar que aquela crise atingiu
profundamente os pases desenvolvidos, sobremaneira, os Estados Unidos
da Amrica (EUA) e pases europeus, tendo atingido tambm, em menor
escala, alguns pases perifricos.
J a crise econmica de 2008, cujo incio mais uma vez
se deu dentro da economia norte-americana, apresentou uma diferena em
relao crise de 1929, qual seja, em virtude de seus efeitos, constitui-se
verdadeiramente numa crise global, em razo do grande nmero de
Estados atingidos nas diferentes partes do Globo.
Nota-se, portanto, que a Globalizao uma realidade
sem volta, que afirma a idia de que os Estados, embora soberanos, no
podem deixar de olhar atentamente para o globo, pois uma crise de tal
monta abala a economia de qualquer Estado Nacional, sendo seus reflexos
os mais variados possveis, tais como: queda de bolsas, aumento nos juros,
aumento de preos, aumento da inflao, supervalorizao de moedas
estrangeiras, desemprego, fechamento de indstrias e comrcios,
estagnao da economia, recesso, entre outros.
Portanto, a partir da crise econmica de 2008, nota-se,
claramente, que o Estado, a Economia e o Desenvolvimento econmico no
podem ser vistos ou analisados separadamente, sob pena de se
comprometer mais ainda a realidade econmica instalada ps-crise.
95
Conseqncia que se extrai a necessidade de
fortalecimento da estrutura do Estado que, mesmo no imune a
acontecimento de tal monta, possa ter condies de absorver e resolver a
crise instalada.
Tal ente denominado Estado pressupe, para sua
existncia, uma Constituio que sua Lei Fundamental. A Constituio o
principal documento do ordenamento jurdico do Estado.
O constituinte, j no Prembulo da Constituio de
1988, expe que o Estado Democrtico de Direito deve assegurar, entre
outros valores, o desenvolvimento.
88



4.2. Globalizao: crises e efeitos

A globalizao faz parte da realidade atual, tem
acompanhado os avanos, mas tambm tem gerado crises com efeitos
danosos para Estados desenvolvidos, em desenvolvimento e
subdesenvolvidos.
A globalizao to impactante, a ponto de Antony
GIDDENS reiterar que


88
Prembulo: Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte
para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e
individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como
valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social
e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias,
promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DA REPBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL.
96
no se deve pensar a globalizao apenas como desenvolvimento
de redes mundiais sistemas econmicos e sociais afastados das
nossas preocupaes individuais. tambm um fenmeno local,
que afeta a vida cotidiana de todos ns.
89


Para analisar a globalizao Manuel CASTELLS parte
da nova economia surgida nos ltimos vinte e cinco anos do sculo XX,
definindo-a como informacional, global e de rede.
CASTELLS afirma que Uma nova economia surgiu em
escala global no ltimo quartel do sculo XX. Chamo-a de informacional,
global e em rede para identificar suas caractersticas fundamentais e
diferenciadas e enfatizar sua interligao. informacional porque a
produtividade e a competitividade de unidades ou agentes nessa economia
(sejam empresas, regies ou naes) dependem basicamente de sua
capacidade de gerar, processar e aplicar de forma eficiente a informao
baseada em conhecimentos. global porque as principais atividades
produtivas, o consumo e a circulao, assim como seus componentes
(capital, trabalho, matria-prima, administrao, informao, tecnologia e
mercados) esto organizados em escala global, diretamente ou mediante
uma rede de conexes entre agentes econmicos. rede porque, nas novas
condies histricas, a produtividade gerada, e a concorrncia feita em
uma rede global de interao entre redes empresariais.
90


89
GIDDENS, Anthony. Sociologia. 5. ed. Trad. (Coord.). Jos Manuel Sobral. Lisboa: Calouste
Gulbenkian, 2007, p. 51.
90
CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede, volume I, 12 reimpresso, traduo: Roneide Venncio
Majer com colaborao de Klauss Brandini Gerhardt; atualizao para 6 edio: Jussara Sime. (A
era da informao: economia, sociedade e cultura; v. 1), So Paulo: Paz e Terra, 1999 2009, p. 119.
97
Leandro KARNAL e outros tratam a globalizao de
McGlobalizao, pois remontam o fenmeno globalizante crise econmica
mundial de 1973, deflagrada nos Estados Unidos da Amrica (EUA)
91
.
Para Eric HOBSBAWM,

a globalizao produz, pela sua prpria natureza, crescimentos
desequilibrados e assimtricos. Isso tambm pe em destaque a
contradio entre outros aspectos da vida contempornea que
esto sujeitos globalizao e s presses da padronizao
global a cincia, a tecnologia, a economia, vrias infra-estruturas
tcnicas e, em menor medida, as instituies culturais e os que
no esto sujeitos a ela, principalmente o Estado e a poltica.
92


Octavio IANNI traz a seguinte definio de globalizao:

A globalizao pode assim ser definida como a intensificao das
relaes sociais em escala mundial, que ligam localidades
distantes de tal maneira que acontecimentos locais so modelados
por eventos ocorrendo a muitas milhas de distncia e vice-versa.
Este um processo dialtico porque tais acontecimentos locais
podem se deslocar numa direo inversa s relaes muito
distanciadas que os modelam. A transformao local tanto uma
parte da globalizao quanto a extenso lateral das conexes
sociais atravs do tempo e espao. Assim, quem quer que estude
as cidades hoje em dia, em qualquer parte do mundo, est ciente
de que o que ocorre numa vizinhana local tende a ser influenciado
por fatores tais como dinheiro mundial e mercados de bens
operando a uma distncia indefinida da vizinhana em questo.
93


Sobre a Globalizao, Aloysio Vilarino dos SANTOS
afirma o seguinte:


91
KARNAL, Leandro; PURDY, Sean; FERNANDES, Luiz Estevam; MORAES, Marcus Vincius de.
Histria dos Estados Unidos: das origens ao sculo XXI. 2. ed. So Paulo: Contexto, 2008, p. 257.
92
HOBSBAWM, Eric. Globalizao, Democracia e Terrorismo. Trad. Jos Viegas. So Paulo:
Companhia das Letras, 2008, p. 43.
93
IANNI, Octavio. Globalizao: Novo Paradigma das Cincias Sociais. So Paulo: IEA, 1994.

98
O fator globalizante, cuja preocupao gira em torno de aspectos
econmicos, tem fragilizado os Estados que exercem certo poder
no cenrio mundial, como os Estados Unidos da Amrica do Norte
e os Estados-Membros da Unio Europia, especialmente no que
diz respeito segurana nacional, como foram os ataques
terroristas de 11 de setembro de 2001 e de 11 de maro de 2004,
ocorridos nos Estados Unidos da Amrica e Espanha,
respectivamente.
94


BONAVIDES bastante crtico acerca da Globalizao,
como pode ser verificado pela seguinte declarao:

Onde ontem medravam as ideologias de dominao e as ditaduras
fatais liberdade e civilizao, hoje medram os interesses das
superpotncias, que governam os rumos e o processo da
globalizao, fazendo os pases de Terceiro Mundo caudatrios
desse processo. Artfices da vassalagem branca, um modelo at
agora desconhecido, elas submetem os pases do Terceiro Mundo,
vagorosamente, perda de sua identidade nacional, em troca de
nfima fatia do bolo global, isto , das sobras de um banquete de
que, em verdade, no participaro.
95


Ainda sobre essa crtica veemente Globalizao,
BONAVIDES acrescenta:

O pessimismo sobe de grau no termmetro poltico, porquanto a
globalizao , de seu natural, desregionalizante, desestatizante,
desnacionalizante e desconstitucionalizante; desfaz por inteiro a
imagem e o perfil do Estado soberano em sua linha histrica; o
Estado da tradio clssica, que evoluiu para o moderno Estado
constitucional, o Estado de Direito [...]
96



94
SANTOS, Aloysio Vilarino dos. A Defesa da Constituio como Defesa do Estado: Controle de
Constitucionalidade e Jurisdio Constitucional. So Paulo: RCS Editora, 2007, p 18-19.
95
BONAVIDES, Paulo, A Constituio Aberta: Temas polticos e constitucionais da atualidade, com
nfase no Federalismo das Regies. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 284.
96
BONAVIDES, Paulo, A Constituio Aberta: Temas polticos e constitucionais da atualidade, com
nfase no Federalismo das Regies. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 526.
99
Milton SANTOS faz uma reflexo e anlise muito
crticas da globalizao, a comear pelo ttulo de sua obra, Por uma outra
globalizao: do pensamento nico conscincia universal, sendo que um
dos itens do livro vem com a rubrica O mundo como : a globalizao como
perversidade, no qual afirma:

De fato, para a maior parte da humanidade, a globalizao est se
impondo como uma fbrica de perversidades. O desemprego
crescente torna-se crnico. A pobreza aumenta e as classes
mdias perdem em qualidade de vida. O salrio mdio tende a
baixar. A fome e o desabrigo se generalizam em todos os
continentes. Novas enfermidades como a SIDA se instalam e
velhas doenas, supostamente extirpadas, fazem seu retorno
triunfal. A mortalidade infantil permanece, a despeito dos
progressos mdicos e da informao. A educao de qualidade
cada vez mais inacessvel. Alastram-se e aprofundam-se males
espirituais e morais, como os egosmos, os cinismos, a
corrupo.
97


O emrito gegrafo prossegue nessa crtica bastante
acentuada:

A perversidade sistmica que est na raiz dessa evoluo
negativa da humanidade tem relao com a adeso desenfreada
aos comportamentos competitivos que atualmente caracterizam as
aes hegemnicas. Todas essas mazelas so direta ou
indiretamente imputveis ao presente processo de globalizao.
98


Eros GRAU anota que a globalizao ,
essencialmente, globalizao financeira; isso que a distingue da
caracterstica internacionalizante do capitalismo.
99


97
SANTOS, Milton. Por uma outra globalizao: do pensamento nico conscincia universal. 18.
ed. Rio de Janeiro: Record, 2009, p. 20-1.
98
Id.
99
GRAU, Eros Roberto, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, 13 edio, revista e
100
Ainda, sobre a globalizao Eros GRAU traz a viso
bastante crtica de Ralf DAHRENDORF, para o qual a globalizao ameaa
a sociedade civil, na medida em que: (i) esta associada a novos tipos de
excluso social, gerando um subproletariado (underclass), em parte
construdo por marginalizados em funo da raa, nacionalidade, religio ou
outro sinal distintivo; (ii) instala uma contnua e crescente competio entre
indivduos; (iii) conduz destruio do servio pblico (= destruio do
espao pblico e declnio dos valores do servio por ele veiculados). Enfim, a
globalizao, na fuso de competio global e de desintegrao social,
compromete a liberdade.
100

Sobre esse contexto, anotamos a observao de Carlos
Roberto HUSEK:

Entendemos que existem (ou devem existir) formas de adaptao e
de sobrevivncia s regras impositivas desse "mercado mundial"
nico e diante das conseqncias sociais e polticas da
globalizao, que naturalmente esto sendo postas em
funcionamento, o que faria mais flexvel o sistema, com o
surgimento de novos atores sociais, embora ao mesmo tempo,
recrudesam as reaes negativas dos excludos, que, tambm,
produzem seus atores.
101


Visando atenuar os impactos e efeitos negativos da
globalizao, a Unio Europia (UE) fez o seguinte comunicado:

El objeto de la presente comunicacin es exponer el punto de vista
de la Unin Europea (UE) sobre la integracin regional como

atualizada, So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 48.
100
DAHRENDORF, Ralf, apud GRAU, Eros Roberto, A Ordem Econmica na Constituio de 1988,
p. 49.
101
HUSEK, Carlos Roberto. A Nova (Des)Ordem Internacional: ONU: uma vocao para a Paz. So
Paulo: RCS, 2007, p. 31.
101
mecanismo clave para el desarrollo sostenible de los pases de
frica, el Caribe y el Pacfico (ACP). La Comisin destaca sobre
todo que, cada vez ms, la integracin regional se considera un
instrumento para aprovechar las ventajas y contrarrestar el impacto
negativo de la globalizacin.
102



4.3. O Estado Federal na era globalizada

Quando se analisa o Estado na Era Globalizada, a
referncia direta e imediata que surge a do processo de globalizao
mundial, que tem como primeira referncia a Unificao Europia, cujo
projeto teve seu incio no fim da Segunda Guerra Mundial.
Lucio LEVI aponta que a Unificao Europia tornou-se,
assim, no segundo ps-guerra, a forma mais adequada de orientao
fundamental da poltica externa dos Estados da Europa Ocidental. Marca,
tambm, o incio de uma nova fase da crise do Estado Nacional,
caracterizada pela prevalncia da necessidade de colaborao poltica e
econmica entre os Governos, em relao s divises nacionais.
103

O autor anota que essa orientao atual encontra-se na
incapacidade dos Estados Nacionais de assegurarem sozinhos, tanto a
defesa do pas quanto o desenvolvimento econmico a seus cidados.
104


102
Comunicado constante do site oficial da Unio Europeia, consultado em 14/11/2009. Disponvel
em:
<http://europa.eu/legislation_summaries/development/general_development_framework/dv0002_pt.ht
m>.
103
LEVI, Lucio. Unificao Europia. In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO,
Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Trad. (Coord.). Joo Ferreira. 5.ed. Braslia: UnB; So Paulo:
Imprensa Oficial do Estado, 2000, v. 2, p.1270-1.
104
Id.
102
A economia mundial, no incio dos anos 90, precisava
ser reorganizada, necessitava de uma transformao profunda. O momento
tinha como antecedente a queda do Muro de Berlim, que culminou com a
reunificao da Alemanha (Repblica Federal da Alemanha - RFA e
Repblica Democrtica da Alem - RDA), ocorrida em 1989; no mesmo ano,
foi decretado o fim da Guerra Fria e, mais adiante, houve a desintegrao da
Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), em 1991. Nesse
momento os Estados Unidos da Amrica (EUA) j no dominavam a
economia mundial.
Essas circunstncias deram incio ao que se denominou
trade de blocos comerciais, formada pela Amrica do Norte (EUA), Europa
(Comunidade Europia - CE, depois Unio Europia UE) e Japo. Em
razo da fora da unio do bloco, essa trade firmou-se muito do ponto de
vista econmico e poltico, em detrimento dos pases subdesenvolvidos e em
desenvolvimento, tendo em vista a imposio de barreiras econmicas,
marginalizando cada vez mais esses pases.


4.4. O Brasil no contexto globalizado

J fizemos referncias aos efeitos deixados pela II
Guerra Mundial, fator que levou os Estados da Europa a formar um enorme
bloco (Comunidade Europia, agora Unio Europia), criao de organismos
103
internacionais (ONU e OTAN), tudo com vistas a evitar uma III Guerra
Mundial.
Esse medo e preocupao acima referidos, associados
s crises econmicas deflagradas nos EUA em 1973, o declnio das
economias dos principais pases da Europa, sem sombra de dvidas
contriburam para esse fenmeno que se denominou globalizao.
bvio que esses medos e crises econmicas refletiram
por todos os continentes, no estando imune o Brasil.
Nota clara que o Brasil est interligado no panorama
global. Essa interligao implica em novas tomadas de decises, para seguir
a tnica ditada pela globalizao e no se sucumbir diante das crises
econmicas, que deflagrada em nico pas tem repercusso em todos os
Estados, por todos os continentes.
Portanto, a Globalizao um processo irreversvel,
embora no apresente muitos aspectos positivos, principalmente em relao
aos pases em desenvolvimento, como o Brasil.


4.5. Estado, Economia e Desenvolvimento

O Estado existe para propiciar o bem-estar dos
cidados, do povo, da populao em geral, o que se denominou de Wellfare
state.
104
A previso do modelo federal de Estado expressa
logo na abertura da Constituio Federal de 1988, conforme artigo 1: A
Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados
e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de
Direito.
Nos artigos 18
105
e seguintes, foram estabelecidas as
bases da organizao poltico-administrativa do Estado Federal e a
repartio constitucional de competncias, da qual o artigo 32 o ltimo.
Portanto, o Estado Brasileiro tem toda sua estrutura e
organizao fundadas na Constituio Federal de 1988, o que deve ser
seguido e cumprido por todos os entes federados e pelos Poderes da
Repblica.
Sustentado numa base constitucional, o Estado existe e
tem uma finalidade: propiciar o bem comum. S que a busca desse bem
comum est ligada diretamente ao desenvolvimento do Estado como um
todo, especialmente ao desenvolvimento econmico.
A Histria, bem como outras cincias humanas e a
prpria dinmica social j demonstraram que a Economia a mola

105
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.
1 - Braslia a Capital Federal.
2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou
reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar.
3 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a
outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao
diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual,
dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia,
mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de
Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 15, de 1996)

105
propulsora e fator preponderante da vida em Sociedade. Dessa forma,
qualquer que seja a atuao do Estado, no h como deixar de lado o
aspecto econmico (micro e macroeconomia), pois sua relao ou
interferncia direta nas diversas polticas a serem adotadas (sociais e no
sociais), cujo reflexo se dar no Estado, na sua totalidade.
Nota clara, portanto, a concluso de que Estado e
Economia esto ligados, o que no constitui tarefa fcil, pois o Estado,
enquanto organizao poltica, est atrelado ao binmio governo-oposio,
e a Economia atrelada ao binmio ter-no ter, sendo que a equao e a
soluo dessas questes devem constituir polticas do Estado, no se
perdendo de vista o desenvolvimento econmico.
Ademais, o Estado, no cumprimento de suas funes e
na inter-relao com a sociedade, dever observar a Globalizao e as
eventuais crises econmicas, atento ao fato de que tais crises, hoje, so
globais.
Segundo Amartya SEN:

O desenvolvimento de um pas est essencialmente ligado
s oportunidades que ele oferece populao de fazer escolhas e
exercer sua cidadania. E isso inclui no apenas a garantia dos
direitos sociais bsicos, como sade e educao, como tambm
segurana, liberdade, habitao e cultura.
Vivemos um mundo de opulncia sem precedentes, mas
tambm de privao e opresso extraordinrias. O
desenvolvimento consiste na eliminao de privaes de liberdade
que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de
exercer ponderadamente sua condio de cidado.
106



106
SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como Liberdade. Trad. Laura Teixeira Motta. So Paulo:
Companhia das Letras, 2008.
106
Assim, a economia e o desenvolvimento em geral
passam pela Ordem Econmica estabelecida pela Constituio Federal de
1988, conforme prevista em seu Ttulo VII, que alguns, da rea do Direito e
tambm de fora da esfera jurdica, denominam de Constituio Econmica.
O foco do Constituinte, nessa parte da Constituio, foi o de estabelecer um
Estado Democrtico de Direito voltado s condies sociais da vida da
maioria da populao, consoante restou consignado no caput do artigo 170:
A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os
ditames da justia social [...]
Para promover o bem-estar, a Constituio
estabelece, no artigo 193, que a ordem social tem como base o primado do
trabalho, e como objetivos o bem-estar e a justia sociais, o que dever ser
realizado seguindo a tnica estabelecida na Ordem Econmica e
Financeira, conforme artigo 170 e seguintes.
Nota-se que houve uma preocupao do modelo de
Estado com a ordem econmica, o que, a nosso ver, constitui elemento
essencial para a efetividade do Estado Federal, pois a forma de Estado,
conforme estabelecida no artigo 1, organizada no artigo 18, com a
respectiva distribuio de competncias da Unio, dos Estados-Membros,
dos Municpios e do Distrito Federal, guarda uma combinao perfeita com o
que est estabelecido nos artigos 170 e seguintes, quando a Constituio
trata da Ordem Econmica e Financeira.
107
Deduz-se, dos dispositivos constitucionais, que o
Estado brasileiro procurou uma ordem econmica baseada na liberdade e na
economia de mercado. Todavia, os objetivos sociais, ou da ordem social, no
devem ser afetados.


4.6. A Soberania no sculo XXI

Anteriormente, j fizemos referncia ao conceito de
soberania trazido por Nicola MATTEUCCI
107
, que indica a soberania como o
poder de mando de ltima instncia, numa sociedade poltica.
Claro est que a soberania o poder poltico supremo
do Estado, nas rbitas interna e internacional.
A partir do Ps-Segunda Guerra Mundial, as pessoas,
os Estados, as Organizaes Internacionais passaram a se preocupar com
um fato muito importante, evitar uma Terceira Guerra Mundial; a partir de
ento, os Estados, notadamente, da Europa, partem para a formao de
unies e de blocos.
Com esse objetivo, foi criada a Unio Europia (UE)
para pr termo s freqentes guerras sangrentas entre pases vizinhos, que
culminaram na Segunda Guerra Mundial. A partir de 1950, a Comunidade
Europia do Carvo e do Ao comea a unir econmica e politicamente os
pases europeus, tendo em vista assegurar uma paz duradoura. Os seis

107
MATTEUCCI, Nicola. Soberania. In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO,
Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Trad. (Coord.). Joo Ferreira. 5.ed. Braslia: UnB; So Paulo:
Imprensa Oficial do Estado, 2000, v. 2, p.1179.
108
pases fundadores so a Alemanha, a Blgica, a Frana, a Itlia,
Luxemburgo e os Pases Baixos. Os anos 1950 so dominados pela Guerra
Fria entre o Bloco do Leste e o Ocidente. Em 1956, o movimento de protesto
contra o regime comunista na Hungria reprimido pelos tanques soviticos.
No ano seguinte, em 1957, a Unio Sovitica lana o primeiro satlite
artificial (o Sputnik 1), liderando a "corrida espacial". Ainda em 1957, o
Tratado de Roma institui a Comunidade Econmica Europia (CEE) ou
Mercado Comum.
Consolidada a Unio Europia, formada por vinte e sete
pases, foi elaborado um projeto de Constituio Europia, o que, na
verdade, um Tratado de Constituio para a Europa.
evidente que, ao participar de um bloco significativo e
muito importante do ponto de vista internacional, os Estados que integram a
Unio Europia delegam parte de suas soberanias para o bloco.
Portanto, em funo da crescente globalizao, verifica-
se, com o rompimento das barreiras da ordem jurdica internacional, que o
princpio da soberania nacional, visto e entendido como fundamento absoluto
do Estado, necessita de nova anlise, diferente daquela feita por BODIN,
ROUSSEAU, entre outros.
A globalizao, as crises econmicas internacionais, os
conflitos tnicos por todo mundo vm se constituindo num conjunto de
fatores que tm contribudo para o avano da ordem jurdica internacional, e
trouxeram tona o princpio da supranacionalidade.
109
guisa dessa internacionalizao, Celso BASTOS
afirma que o princpio da soberania j foi fortemente corrodo pelo avano da
ordem jurdica internacional.
108

O constitucionalista ptrio ainda conclui:

Vida financeira universalizou-se de maneira patente com as crises
ocorridas nestas duas ltimas dcadas. H uma sensao de que
o mundo do sculo XXI ter rupturas profundas com o do anterior a
ponto de pr em evidncia a fase de maior mutao histrica da
humanidade: a globalizao.
109


Jorge MIRANDA, ao analisar a soberania sob o prisma
do Direito Constitucional da Integrao Europia, afirma que as normas que
autorizam a integrao afetam as competncias ou determinam
competncias novas dos rgos do poder poltico.
110

A Emenda Constitucional n 45, de 08.12.2004, ao
introduzir o pargrafo 3 ao artigo 5 da Constituio Federal, trouxe a
seguinte disposio: tratados e convenes internacionais sobre direitos
humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em
dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero
equivalentes s emendas constitucionais. A disposio constitucional teve
por finalidade prescrever o procedimento formal de ingresso dos tratados de

108
BASTOS, Celso Ribeiro; TAVARES, Andr Ramos. As tendncias do Direito pblico no limiar de
um novo sculo. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 99-101.
109
BASTOS, Celso Ribeiro; TAVARES, Andr Ramos. As tendncias do Direito pblico no limiar de
um novo sculo. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 99-101.
110
Nesse sentido, Jorge MIRANDA, ainda prossegue: Por certo, a eroso da soberania clssica no
decorre s deste processo. Vem, desde h muito, da institucionalizao crescente da sociedade
internacional e, em especial, das Naes Unidas, de mltiplas organizaes regionais e de tratados
como a Conveno Europia dos direitos do Homem e o do Tribunal Penal Internacional. Mas no
menos seguro que nenhum outro exemplo se conhece at agora de implicaes constitucionais to
directas e intensas provenientes de actos de direito internacional como as ligadas integrao
comunitria europia. Ibid., p. 201-2.
110
direitos humanos na ordem interna, para encerrar as divergncias at ento
existentes.
Ainda no mbito da EC n 45, foi introduzido o
pargrafo 4 ao artigo 5 da Constituio Federal: O Brasil se submete
jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado
adeso.
Flvia PIOVESAN
111
afirma que,

por fora do artigo 5, 2, todos os tratados de direitos humanos,
independentemente do qurum de sua aprovao, so
materialmente constitucionais, compondo o bloco de
constitucionalidade. O qurum qualificado est to-somente a
reforar tal natureza, ao adicionar um lastro formalmente
constitucional aos tratados ratificados, propiciando a
constitucionalizao formal dos tratados de direitos humanos no
mbito jurdico interno.

Para o Supremo Tribunal Federal, hoje, os tratados de
direitos humanos ocupam posio (hierrquica) superior lei ordinria.
supralegal, segundo a tese atualmente defendida pelo Ministro Gilmar
Mendes, ou constitucional, conforme tese preconizada naquele rgo pelo
Ministro Celso de Mello.
Por definio, supranacional, transcende os limites
territoriais dos Estados Soberanos. Portanto, por via da clusula da
supranacionalidade de documentos internacionais, dos quais os Estados
signatrios pactuaram, esses acordos ou tratados ingressam na ordem
jurdica interna do Pas no mesmo patamar constitucional e, por vezes,

111
PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 9. ed. So Paulo:
Saraiva, 2008.
111
superior Constituio, corroendo, assim, o princpio da soberania, este
ltimo, fundamento do Estado Federal.
Len DUGUIT afirma que hoje no se cr no dogma da
soberania nacional, como no se cr no dogma de direito divino.
O Ps-Segunda Guerra Mundial, a integrao dos
Estados Soberanos, os Organismos Internacionais como a ONU, a
globalizao, crises econmicas internacionais, o avano da ordem jurdica
internacional e o princpio da supranacionalidade so fatores que revelam
um novo panorama, tanto no plano interno quanto no plano internacional,
fatores esses que relativizam o princpio da soberania nacional.
Todavia, ainda que pesem os fatores apontados, ainda
hoje, e com uma viso futurista, o Estado Constitucional permanece e
permanecer como estrutura poltica essencial e fundamental, inclusive para
a manuteno da ordem internacional.


4.7. O Federalismo do sculo XXI

A partir das consequncias deixadas pela Segunda
Guerra Mundial, sente-se a necessidade de criao de algum mecanismo
potente e capaz de inibir uma Terceira Guerra, bem como manter a paz no
Planeta.
A preocupao e o anseio pela criao de organismos
internacionais, cujo objetivo mximo consistiria na unio da humanidade, em
112
coibir guerras e promover a paz na Terra, associou-se ao fenmeno da
globalizao.
Esse conjunto de fatores contribuiu para o avano da
ordem jurdica internacional e traz tona o princpio da supranacionalidade,
corroendo, portanto, o princpio da soberania, este visto como ltimo
fundamento do Estado Federal.
Denota-se, assim, que o federalismo do sculo XXI
est diante de novos desafios que vo permitir a sua existncia como modelo
de Estado Constitucional Democrtico e promoo do bem comum.
A partir desse contexto, Peter HBERLE desenvolve a
doutrina do Estado Constitucional Cooperativo, j referido no captulo I.
Para o constitucionalista alemo:

O Estado Constitucional Cooperativo no apenas uma possvel
forma (futura) de desenvolvimento do tipo 'Estado Constitucional';
ele j assumiu conformao, hoje, claramente, na realidade e ,
necessariamente, uma forma necessria de estabilidade legtima
do amanh.
112


Prossegue HBERLE O Estado Constitucional
Cooperativo o tipo ideal de Estado da sociedade aberta. Abertura tem,
tambm, uma crescente dimenso internacional ou suprancaional - dela faz
parte a responsabilidade... A cooperao realiza-se poltica e juridicamente.
Ela , sobretudo, um momento de configurao. O Estado Constitucional

112
HBERLE, Peter. Estado Constitucional Cooperativo, p. 5-6.
113
Cooperativo corresponde a desenvolvimento de um Direito Internacional
cooperativo.
113
:

Embora as questes levantadas constituam desafios,
acreditamos que o momento oportuno e adequado, devendo-se aproveitar
a riqueza da postura assumida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) nos
ltimos tempos e a rica produo da doutrina constitucional, que Lus
Roberto BARROSO descreve da seguinte forma:
O novo direito constitucional brasileiro, cujo desenvolvimento
coincide com o processo de redemocratizao do pas, foi fruto de
duas mudanas de paradigma: a) a busca da efetividade das
normas constitucionais, fundada na premissa da fora normativa da
Constituio; b) o desenvolvimento de uma dogmtica da
interpretao constitucional, baseada em novos mtodos
hermenuticos e na sistematizao de princpios especficos de
interpretao constitucional.
114



113
HBERLE, Peter. Estado Constitucional Cooperativo, p. 6-7.
114
BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos Tericos e Filosficos do Novo Direito Constitucional
Brasileiro Ps-Modernidade, Teoria Crtica e Ps-Positivismo, in Direito Constitucional Brasileiro:
perspectivas e controvrsias contemporneas / coordenao Regina Quaresma e Maria Lcia de
Paula Oliveira; Alexandre dos Santos Arago...[et al.]. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 65.
114




CAPTULO V
OS DESAFIOS E OS NOVOS PARADIGMAS PARA A CONSTRUO E
AFIRMAO DE UM EFETIVO MODELO FEDERAL PARA O BRASIL


O captulo anterior trouxe uma enorme contribuio,
pois, a partir dos tpicos enumerados e discutidos notamos quo grande a
dimenso do federalismo.
Ademais, a anlise feita anteriormente traz grande
suporte para o captulo em questo, bem como para nossa proposta de
Redesenho do Estado Federal Brasileiro, haja vista que com desafios que
se afirma o novo, no caso em estudo a afirmao de um efetivo modelo
federal de Estado, que atenda realidade brasileira,


5.1. As competncias constitucionais no mbito das Constituies
Brasileiras

Os entes polticos que compem a Federao recebem
diretamente da Constituio a distribuio de competncias.
115
A partir do prisma do constitucionalismo federal, quer
dizer, ps-implantao da Repblica e do modelo Federal de Estado, a
Constituio Republicana de 1891, bem como as que a sucederam
(Constituio Federal de 1934, a Carta de 1937, a Constituio Federal de
1946 e a Constituio Federal de 1967), de uma forma ou de outra,
estabeleceram a repartio de competncias dos entes federados.
HABERMAS observa que a competncia legislativa,
que fundamentalmente atribuda aos cidados em sua totalidade,
assumida por corporaes parlamentares, que fundamentam leis de acordo
com um processo democrtico.
115




5.2. A Repartio de Competncias na Constituio de 1988 e seus
antecedentes

Na organizao federal, em nome da descentralizao
e da autonomia, imprescindvel que ocorra uma repartio constitucional de
competncias dos entes federados. Essas competncias revelam parcela de
poder atribuda aos entes polticos que compem o Estado Federal.

115
HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade, volume I, 2 ed./ Jrgen
Habermas; traduo: Flvio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 215.
116
No artigo 21, esto arroladas as competncias
exclusivas da Unio, sendo que esse rol constitui as competncias materiais
ou legislativas.
116

O artigo 22 traz as competncias privativas da Unio,
que so legislativas, com possibilidade de delegao, por meio de lei
complementar, na forma do pargrafo nico; delegao essa que at ento

116
Art. 21. Compete Unio: I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de
organizaes internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz; III - assegurar a defesa nacional; IV
- permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio
nacional ou nele permaneam temporariamente; V - decretar o estado de stio, o estado de defesa e a
interveno federal; VI - autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico; VII - emitir
moeda; VIII - administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira,
especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada;
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social; X - manter o servio postal e o correio areo nacional; XI - explorar, diretamente
ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei,
que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos
institucionais; XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os
servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens; b) os servios e instalaes de energia eltrica e
o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os
potenciais hidroenergticos; c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; d) os
servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que
transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e
internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres; XIII - organizar e manter o
Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios;
XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito
Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios
pblicos, por meio de fundo prprio; XV - organizar e manter os servios oficiais de estatstica,
geografia, geologia e cartografia de mbito nacional; XVI - exercer a classificao, para efeito
indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso; XVII - conceder anistia; XVIII -
planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as
inundaes; XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios
de outorga de direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; XXI - estabelecer princpios e diretrizes para o
sistema nacional de viao; XXII - executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de
fronteiras; XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer
monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o
comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a)
toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante
aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a
utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais; c) sob regime de
permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida
igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia
de culpa; XXIV - organizar, manter e executar a inspeo do trabalho; XXV - estabelecer as reas e as
condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa.

117
no ocorreu. Todavia, no h empenho algum do Legislativo, nem do
Executivo nessa seara.
117

O artigo 23, alm de trazer as competncias comuns de
todos os entes federados, revela em seu pargrafo nico o esprito
cooperativo da organizao federal.
118


117
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal,
processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; II - desapropriao; III -
requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - guas, energia,
informtica, telecomunicaes e radiodifuso; V - servio postal; VI - sistema monetrio e de medidas,
ttulos e garantias dos metais; VII - poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores; VIII
- comrcio exterior e interestadual; IX - diretrizes da poltica nacional de transportes; X - regime dos
portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial; XI - trnsito e transporte; XII -
jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalizao;
XIV - populaes indgenas; XV - emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de
estrangeiros; XVI - organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de
profisses; XVII - organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito
Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes; XVIII - sistema estatstico,
sistema cartogrfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupana, captao e garantia da
poupana popular; XX - sistemas de consrcios e sorteios; XXI - normas gerais de organizao,
efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de
bombeiros militares; XXII - competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria
federais; XXIII - seguridade social; XXIV - diretrizes e bases da educao nacional; XXV - registros
pblicos; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII - normas gerais de licitao e
contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e
fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e
para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III; XXVIII -
defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional; XXIX -
propaganda comercial. Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre
questes especficas das matrias relacionadas neste artigo.
118
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I -
zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio
pblico; II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de
deficincia; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural,
os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV - impedir a evaso, a
destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou
cultural; V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VI - proteger o meio
ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a
flora; VIII - fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover
programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento
bsico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao
social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de
pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; XII - estabelecer e implantar
poltica de educao para a segurana do trnsito. Pargrafo nico. Leis complementares fixaro
normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006)

118
Competncia comum, como referida no artigo 23, se
trata de competncia material ou administrativa, ou seja, possui a mesma
natureza da competncia do artigo 21, sendo que esta exclusiva da Unio,
e a do artigo 23 distribuda entre todos os entes que compem a Federao.
O rol constate dos incisos I a XII, do artigo 23, traz, de
forma lcida, que competncia comum significa prestao de servio
populao e administrao dos entes federados.
Para a nossa investigao, importante o contedo do
pargrafo nico, do artigo 23, que assim dispe:

Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a
cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional.

Cooperao, equilbrio e desenvolvimento constituem
alguns dos objetivos e aspectos centrais do federalismo. Portanto, disposio
muito feliz albergada pela Constituio Federal.
Tratando-se de competncia comum a todos os entes
polticos (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), prevista em
disposio constitucional, tem eficcia imediata, quer dizer, pode ocorrer a
efetividade independentemente de elaborao de norma por parte do
Congresso Nacional.
Eis o posicionamento de Jos Afonso da SILVA:

As normas estabelecidas na lei complementar que vo decidir da
natureza da extenso da cooperao, mas a regra constitucional j
119
indica seu objeto geral ou seja: visa o equilbrio do
desenvolvimento e o bem-estar em mbito nacional.
119


As competncias concorrentes esto arroladas no artigo
24, incisos I a XVI, da Constituio Federal de 1988, competindo Unio a
edio de normas gerais, e aos Estados-Membros a edio de normas
especficas
120
.
A competncia suplementar dos Estados-Membros est
prevista no artigo 24, 2: A competncia da Unio para legislar sobre
normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
As competncias concorrentes esto compreendidas da
seguinte forma: competncia estadual concorrente no cumulativa ou
suplementar (art. 24, 2); e competncia estadual concorrente cumulativa
(art. 24, 3). Na primeira hiptese, existente a lei federal de normas gerais
(art. 24, 1), podero os Estados e o Distrito Federal, no uso da
competncia suplementar, preencher os vazios da lei federal de normas
gerais, a fim de afeio-las s peculiaridades locais (art. 24, 2); na
segunda hiptese, podero os Estados e o Distrito Federal, inexistente a lei
federal de normas gerais, exercer a competncia legislativa plena para
atender a suas peculiaridades (art. 24, 3). Sobrevindo a lei federal de

119
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006,
p. 275.
120
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I -
direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; III - juntas
comerciais; IV - custas dos servios forenses; V - produo e consumo; VI - florestas, caa, pesca,
fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e
controle da poluio; VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico; IX - educao, cultura, ensino e desporto; X - criao,
funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matria processual;
XII - previdncia social, proteo e defesa da sade; XIII - assistncia jurdica e Defensoria pblica;
XIV - proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; XV - proteo infncia e
juventude; XVI - organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis.
120
normas gerais, suspende esta a eficcia da lei estadual, no que lhe for
contrrio (art. 24, 4). A Lei n 10.860, de 31/08/2001, do Estado de So
Paulo, foi alm da competncia estadual concorrente no cumulativa e
cumulativa, pelo que afrontou a Constituio Federal, art. 22, XXIV, e art. 24,
IX, 2 e 3. (ADI 3.098, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em
24.nov.05, DJ de 10.mar.06.)
121

A Constituio da Repblica, nos casos de competncia
concorrente [...], estabeleceu verdadeira situao de condomnio legislativo
entre a Unio Federal, os Estados-membros e o Distrito Federal
122
, da
resultando clara repartio vertical de competncias normativas entre essas
pessoas estatais, cabendo Unio estabelecer normas gerais, e, aos
Estados-membros e ao Distrito Federal, exercer competncia suplementar.

Doutrina. Precedentes. Se certo, de um lado, que, nas hipteses
referidas no art. 24 da Constituio, a Unio Federal no dispe de
poderes ilimitados que lhe permitam transpor o mbito das normas
gerais, para, assim, invadir, de modo inconstitucional, a esfera de
competncia normativa dos Estados-membros, no menos exato,
de outro, que o Estado-membro, em existindo normas gerais
veiculadas em leis nacionais (como a Lei Orgnica Nacional da
Defensoria Pblica, consubstanciada na Lei Complementar n.
80/94), no pode ultrapassar os limites da competncia meramente
suplementar, pois, se tal ocorrer, o diploma legislativo estadual
incidir, diretamente, no vcio da inconstitucionalidade. A edio, por
determinado Estado-membro, de lei que contrarie, frontalmente,
critrios mnimos legitimamente veiculados, em sede de normas
gerais, pela Unio Federal ofende, de modo direto, o texto da Carta
Poltica. Precedentes. (ADI 2.903, Rel. Min. Celso de Mello,
julgamento em 1.dez.05, DJE de 19.set.08).
123


Ainda sobre a competncia concorrente, destacamos
outro julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), ocorrido na

121
Fonte extrada do site oficial do Supremo Tribunal Federal.
122
Raul Machado Horta, Estudos de Direito Constitucional, p. 366, item n. 2, 1995, Del Rey
123
Fonte extrada do site oficial do Supremo Tribunal Federal.
121
ADIn (Ao Direita de Inconstitucionalidade),n 1950/SP, sob relatoria do
Ministro Eros GRAU, tendo o Pleno se posicionado, conforme ementa
abaixo:

EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.
7.844/92, DO ESTADO DE SO PAULO. MEIA ENTRADA
ASSEGURADA AOS ESTUDANTES REGULARMENTE
MATRICULADOS EM ESTABELECIMENTOS DE ENSINO.
INGRESSO EM CASAS DE DIVERSO, ESPORTE, CULTURA E
LAZER. COMPETNCIA CONCORRENTE ENTRE A UNIO,
ESTADOS-MEMBROS E O DISTRITO FEDERAL PARA
LEGISLAR SOBRE DIREITO ECONMICO.
CONSTITUCIONALIDADE. LIVRE INICIATIVA E ORDEM
ECONMICA. MERCADO. INTERVENO DO ESTADO NA
ECONOMIA. ARTIGOS 1, 3, 170, 205, 208, 215 e 217, 3, DA
CONSTITUIO DO BRASIL. 1. certo que a ordem econmica
na Constituio de 1.988 define opo por um sistema no qual joga
um papel primordial livre iniciativa. Essa circunstncia no
legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado s intervir na
economia em situaes excepcionais. 2. Mais do que simples
instrumento de governo, a nossa Constituio enuncia diretrizes,
programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade.
Postula um plano de ao global normativo para o Estado e para a
sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos
1, 3 e 170. 3. A livre iniciativa expresso de liberdade titulada
no apenas pela empresa, mas tambm pelo trabalho. Por isso a
Constituio, ao contempl-la, cogita tambm da "iniciativa do
Estado"; no a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas
empresa. 4. Se de um lado a Constituio assegura a livre
iniciativa, de outro determina ao Estado a adoo de todas as
providncias tendentes a garantir o efetivo exerccio do direito
educao, cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208,
215 e 217 3, da Constituio]. Na composio entre esses
princpios e regras h de ser preservado o interesse da
coletividade, interesse pblico primrio. 5. O direito ao acesso
cultura, ao esporte e ao lazer, so meios de complementar a
formao dos estudantes. 6. Ao direta de inconstitucionalidade
julgada improcedente.
124


A Constituio estabeleceu, no artigo 25, pargrafos 1
e 2, as competncias exclusivas dos Estados-Membros.
125


124
Fonte extrada do site oficial do Supremo Tribunal Federal
125
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados
os princpios desta Constituio. 1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam
vedadas por esta Constituio. 2 - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso,
os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para a sua
regulamentao.(Redao dada pela Emenda Constitucional n 5, de 1995)
122
A Constituio estabeleceu no artigo 30, incisos I a IX,
as competncias dos Municpios, e no artigo 32, 1, as competncias do
Distrito Federal.
126

A repartio constitucional de competncias abriga uma
estrutura complexa, composta por competncias privativas, repartidas
horizontalmente, com competncias concorrentes, repartidas verticalmente,
havendo, ainda, a possibilidade de delegao.
No rol exposto, denota-se uma maior atribuio em
favor da Unio, notadamente, no que tange s competncias legislativas, o
que gerou um enorme esvaziamento das competncias dos Estados-
Membros.
Essa concentrao do poder na Unio tem desfigurado
o Estado federal, acarretando um federalismo centralizador na Unio, cuja
conseqncia imediata o enfraquecimento dos Estados-Membros e dos
Municpios.



126
Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; V -
organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de
interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI - manter, com a
cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino
fundamental; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006); VII - prestar, com a
cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX - promover a proteo do patrimnio
histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger- se- por lei orgnica, votada em
dois turnos com interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que
a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio. 1 - Ao Distrito Federal so
atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios.

123
5.3. O futuro, o redescobrimento e o redesenho do federalismo
brasileiro

As crises que ocorrem no mbito da sociedade, sejam
elas as mais variadas, notadamente, as econmicas, as quais, na verdade,
tambm so crises de (ou do) Estado, demonstraram que necessria a
reviso do papel do Estado, e essa reviso, necessariamente, passa por uma
redefinio ou redescobrimento do modelo federal de Estado.
J desenvolvemos, no captulo anterior, a ideia de que
o federalismo segue a dinmica social, ou seja, no esttico e est sempre
em evoluo; logo, essa dinmica justifica nossa proposta de redesenho do
Estado federal brasileiro.
Maria GARCIA tambm leciona nesse sentido, ao
afirmar que o Federalismo pode ser constantemente aperfeioado,
melhorado e, sobretudo, adaptado s novas exigncias de cada momento, e
necessrio que essas mutaes, essas transformaes se dem sob a
gide da cooperao.
127

a partir desse panorama geral que se notou a
necessidade de mudana ou de rever o modelo federal do Estado Federal
brasileiro, ou seja, essa mudana, mediante uma nova proposta de
federalismo, de importncia vital para o Brasil, para acompanhar e poder

127
GARCIA, Maria. O modelo poltico brasileiro: Pacto Federativo ou Estado Unitrio. In:
MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; TAVARES, Andr Ramos (Coords.).
Lies de Direito Constitucional: em homenagem ao jurista Celso Bastos. So Paulo: Saraiva, 2005, p.
807.
124
seguir na tendncia atual, inclusive com redesenho do federalismo brasileiro,
mediante novo formato de repartio constitucional de competncias.



5.4. Um olhar para os princpios da solidariedade e da subsidiariedade

A cooperao que nutre o federalismo, haja vista que o
Estado Federal tem por base um Pacto Federativo, revela que os entes
federados devem ser solidrios, tendo em vista que esto assentados na
mesma base territorial, ou seja, constituem uma nica Nao (Estado
Constitucional Nacional).
Portanto, o princpio da solidariedade visvel e
praticvel, pois basta ocorrer um acidente natural ou uma catstrofe qualquer
para surgir a solidariedade entre nacionais e at mesmo entre estrangeiros.
O princpio da solidariedade muito presente na Igreja,
tendo sido, inclusive, analisado por algumas Encclicas; tambm se faz
presente em organismos internacionais com a Cruz Vermelha, Anistia
Internacional, Organizao Internacional do Trabalho (OIT), entre outras.
Na rbita do Direito Internacional, encontramos o
princpio da solidariedade na Carta de Direitos Econmicos e Obrigaes dos
Estados de 1974, que reconhece um princpio de solidariedade internacional,
pela qual confere aos pases desenvolvidos uma responsabilidade geral
perante os pases em desenvolvimento.
125
Essa facilidade no ocorre no tocante ao princpio da
subsidiariedade, que demandou e tem demandado maior tempo de
maturao e de anlise doutrinria. O princpio tem sido objeto de estudo em
vrias partes do planeta, com produo maior de doutrinadores europeus.
German J. Bidart CAMPOS afirma:

Oriundo da doutrina social da Igreja, no sculo XX, o princpio de
subsidiariedade preconiza que injusto e ilcito adjudicar a uma
sociedade maior o que capaz de fazer, com eficcia, uma
sociedade menor. Entende ainda o publicista argentino, tratar-se
de princpio de justia, de liberdade, de pluralismo e de
distribuio de competncias, atravs do qual o Estado no deve
assumir por si, as atividades que a iniciativa privada e grupos
podem desenvolver por eles prprios, devendo auxili-los,
estimul-los e promov-los.
128


Analisando o princpio em questo, BARACHO anota:

O dinamismo do federalismo, relacionado com o princpio de
subsidiariedade, leva correlao entre integrao e autonomia,
criando uma espcie de subsidiariedade de base federativa, capaz
de assegurar paz e liberdade dos diversos Estados que fazem
parte do processo aproximativo geral, com preservao das
potencialidades individuais.
129


Na doutrina portuguesa, Joo Baptista MACHADO faz a
seguinte referncia:

O princpio da subsidiariedade, ou princpio segundo o qual o
Estado s deve assumir as atribuies, as tarefas ou as
incumbncias que outras entidades existentes no seu mbito e
mais prximas das pessoas e dos seus problemas concretos

128
Apud BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O Princpio de Subsidiariedade: Conceito e Evoluo.
Belo Horizonte: UFMG, 1995, p. 75.
129
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O Princpio de Subsidiariedade: Conceito e Evoluo. Belo
Horizonte: UFMG, 1995, p. 73.
126
como os municpios ou as regies no possam assumir e
exercer melhor ou mais facilmente.
130


Portanto, de acordo com o princpio da subsidiariedade,
deve-se observar que o que pode fazer o ente menor, no o faa o ente
maior.
Assim, um Estado Federal que d efetividade ao
princpio da subsidiariedade poder dar cumprimento ao pleno
desenvolvimento das cidades, garantido aos cidados locais a realizao
plena do bem comum, que, em ltima anlise, objetivo do Estado
Democrtico de Direito.
Nota-se, assim, que o princpio de subsidiariedade est
entrelaado com o objetivo fundamental traado na Constituio de 1988,
qual seja, um federalismo cooperativo, de equilbrio e de reduo das
desigualdades regionais, cuja finalidade ltima a garantia aos cidados da
realizao plena do bem comum.
O princpio da subsidiariedade deve, ainda, nortear o
Poder Legislativo na distribuio de competncias a todos os entes
federados, sendo este capaz, portanto, de eliminar privilgios ou
sobreposio de um ente federado em detrimento de outro; o que,
efetivamente, se coaduna com a segurana, sobrevivncia e permanncia
num regime democrtico, cujo alicerce bsico o primado da Constituio.
importante anotar que o princpio da subsidiariedade
faz parte da agenda atual da Unio Europia (UE), presente no Tratado

130
Apud MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra: Coimbra, 2004, v. III, p. 180.
127
Constitucional da Unio Europia e no Tratado de Lisboa, cujas disposies,
respectivamente, so as seguintes:

Artigo I -11
Princpios fundamentais
1. A delimitao das competncias da Unio rege-se pelo princpio
da atribuio. O exerccio das competncias da Unio rege-se
pelos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
2. Em virtude do princpio da atribuio, a Unio actua dentro dos
limites das competncias que os Estados-Membros lhe tenham
atribudo na Constituio para alcanar os objectivos por esta
fixados. As competncias que no sejam atribudas Unio na
Constituio pertencem aos Estados-Membros.
3. Em virtude do princpio da subsidiariedade, nos domnios que
no sejam da sua competncia exclusiva, a Unio intervm apenas
se e na medida em que os objectivos da aco considerada no
possam ser suficientemente alcanados pelos Estados-Membros,
tanto ao nvel central como ao nvel regional e local, podendo
contudo, devido s dimenses ou aos efeitos da aco
considerada, ser melhor alcanados ao nvel da Unio. As
instituies da Unio aplicam o princpio da subsidiariedade em
conformidade com o Protocolo relativo aplicao dos princpios
da subsidiariedade e da proporcionalidade. Os Parlamentos
nacionais velam pela observncia deste princpio de acordo com o
processo previsto no referido Protocolo.
4. Em virtude do princpio da proporcionalidade, o contedo e a
forma da aco da Unio no deve exceder o necessrio para
alcanar os objectivos da Constituio. As instituies da Unio
aplicam o princpio da proporcionalidade em conformidade com o
Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e
da proporcionalidade.
131


131
Jornal Oficial da Unio Europia - 16.12.2004 - Portugal -C 310/14.
Artigo I-12. Categorias de competncias. 1. Quando a Constituio atribua Unio competncia
exclusiva em determinado domnio, s a Unio pode legislar e adoptar actos juridicamente
vinculativos; os prprios Estados-Membros s podem faz-lo se habilitados pela Unio ou a fim de dar
execuo aos actos da Unio. 2. Quando a Constituio atribua Unio competncia partilhada com os
Estados-Membros em determinado domnio, a Unio e os Estados-Membros podem legislar e adoptar
actos juridicamente vinculativos nesse domnio. Os Estados-Membros exercem a sua competncia na
medida em que a Unio no tenha exercido a sua ou tenha decidido deixar de a exercer. 3. Os Estados-
Membros coordenam as suas polticas econmicas e de emprego de acordo com disposies,
determinadas na Parte III, para cuja definio a Unio tem competncia. 4. A Unio dispe de
competncia para definir e executar uma poltica externa e de segurana comum, inclusive para definir
gradualmente uma poltica comum de defesa. 5. Em determinados domnios e nas condies previstas
pela Constituio, a Unio dispe de competncia para desenvolver aces destinadas a apoiar, a
coordenar ou a completar a aco dos Estados-Membros, sem substituir a competncia destes nesses
domnios. Os actos juridicamente vinculativos da Unio adoptados com fundamento nas disposies da
Parte III relativas a esses domnios no podem implicar a harmonizao das disposies legislativas e
regulamentares dos Estados-Membros. 6. A extenso e as regras de exerccio das competncias da
Unio so determinadas pelas disposies da Parte III relativas a cada domnio. Artigo I-13. Domnios
de competncia exclusiva. 1. A Unio dispe de competncia exclusiva nos seguintes domnios: a)
Unio aduaneira; b) Estabelecimento das regras de concorrncia necessrias ao funcionamento do
mercado interno; c) Poltica monetria para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro; d)
Conservao dos recursos biolgicos do mar, no mbito da poltica comum das pescas; e) Poltica
128

Neste contexto, e tendo em conta a aplicao jurdica do Tratado
de Lisboa e a sua relao com os sistemas jurdicos dos Estados-
Membros, o Conselho Europeu confirma o seguinte:
a) O Tratado de Lisboa determina que "as competncias que no
sejam atribudas Unio nos Tratados pertencem aos Estados-
Membros." (Art. 5, n. 2, do TUE);
b) A Carta tem "por destinatrios as instituies, rgos e
organismos da Unio, na observncia do princpio da
subsidiariedade, bem como os Estados-Membros, apenas quando
apliquem o direito da Unio". (Art. 51, n. 1, da Carta).
132


A insero do princpio da subsidiariedade no Tratado
Constitucional da Unio Europia e no Tratado de Lisboa tem propiciado a
ateno de uma parcela maior dos doutrinadores, notadamente, dos
constitucionalistas, sendo possvel que, no futuro, tal princpio tambm seja
inserido nos textos legais, possivelmente, nas Constituies dos Estados
Democrticos.
Verifica-se que os princpios da solidariedade e da
subsidiariedade so inerentes e ligados cooperao e, se conjugados,
podem dar sustentculo ao Estado Federal na promoo do desenvolvimento
e de suas polticas pblicas.
Com base na cooperao e na solidariedade, Peter
HBERLE desenvolveu o Estado Constitucional Cooperativo, afirmando que

[...] o Estado que justamente encontra a sua identidade tambm
no Direito Internacional, no entrelaamento das relaes

comercial comum. 2. A Unio dispe igualmente de competncia exclusiva para celebrar acordos
internacionais quando tal celebrao esteja prevista num acto legislativo da Unio, seja necessria para
lhe dar a possibilidade de exercer a sua competncia interna, ou seja susceptvel de afectar regras
comuns ou de alterar o alcance das mesmas. Conforme Jornal Oficial da Unio Europia - 16.12.2004
Portugal - C 310/15.
132
O Tratado de Lisboa foi ratificado durante a sesso plenria do dia 23 de Abril de 2008, na
Assembleia da Repblica, na qual foi discutida a Proposta de Resoluo n 68/X/3, que aprova o
Tratado de Lisboa que altera o Tratado da Unio Europeia e o Tratado que institui a Comunidade
Europeia, assinado em Lisboa a 13 de Dezembro de 2007.

129
internacionais e supranacionais, na percepo da cooperao e
responsabilidade internacional, assim como no campo da
solidariedade. Ele corresponde, com isso, necessidade
internacional de polticas de paz.
133



5.5. Entraves encontrados nos Poderes Executivos da Unio e dos
Estados

A doutrina, setores da sociedade, governo da Unio e
governos estaduais, alm de parlamentares em geral, sempre entenderam e
entendem que, para ocorrer mudanas profundas nas estruturas do Estado e
das Instituies democrticas, tais mudanas devem estar associadas a
alteraes constitucionais, ou seja, por meio de Emenda Constitucional (EC).
Evidente que aqui no se nega, como nas palavras de
HESSE, a Fora Normativa da Constituio; entretanto, notrio que um
povo de determinado Estado tem seus laos etnoculturais e interesses
independentes de alteraes legislativas (constitucionais e/ou
infraconstitucionais); mas, para que as mudanas ocorram, basta que a
prpria dinmica social, o fluir normal da vida em sociedade o determine.
Obviamente, sendo o Direito um fenmeno cultural, se for o caso, algumas
alteraes devem ser seguidas de normatizao e de regulamentao. Um
exemplo clssico so alguns institutos do Direito Comercial.

133
HBERLE, Peter. Estado Constitucional Cooperativo, p. 4.
130
Dessa forma, essa superao constitui um desafio para
que possa ocorrer a afirmao e a efetividade do modelo federativo
brasileiro.
Os entraves no Governo Federal devem ser
transpostos, o que no ser tarefa fcil. Por exemplo, o Bolsa Famlia,
programa social da Unio, programa assistencialista do Governo Federal,
demonstra, mais uma vez, o centralismo da Unio com possibilidade de
retornar em forma de voto.
Num Estado Federal srio, programas dessa espcie
at podem ser do Governo Federal; porm, sua execuo e fiscalizao
ficariam por conta dos Municpios.


5.6. Os obstculos constitucionais e polticos

O Estado Federal modelo que segue a tnica do
Estado Democrtico e Constitucional, por meio da evoluo do
Constitucionalismo. Verifica-se, pelas diversas etapas de evoluo do Estado
(Absoluto, Moderno, Liberal e Social e Ps-Social), que o Estado deve
estabelecer seu foco nas suas funes essenciais, quais sejam: sade,
segurana e educao.
A partir dessa perspectiva e da concentrao de
competncias legislativas na Unio, j se pode vislumbrar diversos
obstculos; mas que podero ser superados.
131
Os Poderes da Repblica, seguindo a consagrada
teoria de MONTESQUIEU, tambm devem levar em considerao que um
Estado Federal prescinde de alguns fundamentos, destacando-se, apenas, a
descentralizao, a autonomia e a repartio constitucional de competncias.
Portanto, a superao de obstculos legais e prticos
insere-se no mbito da observao dos Poderes (Executivo, Legislativo e
Judicirio), para a efetiva implantao de um federalismo objetivado pela
Constituio de 1988.
So Poderes da Unio, independentes e harmnicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, consoante previso
constitucional na dico do artigo 2, portanto, acolhida a tese montesquiana.
Entre esses Poderes da Repblica sempre se primou
pela independncia, o que no est errado, todavia, quando um desses
Poderes pregam indiscriminadamente essa independncia alicerada no art.
2 quase sempre para acobertar algumas de suas mazelas.
Ocorre que, mencionada teoria e referido artigo
constitucional primam, tambm, pela harmonia, cuja observncia
obrigatria para os trs poderes. Assim, independncia e harmonia so
indispensveis para a efetividade e fortalecimento do Estado Federal
Brasileiro.


132

5.7. Efetividade do federalismo brasileiro para concretizao do
Desenvolvimento

O modelo de federao existente entre ns, cujo
pioneirismo clssico o norte-americano, satisfaz as necessidades reais de
qualquer Estado, na medida em que for, notadamente, composto de um ente
central e de entes parciais (Unio e Estados-membros).
A Federao, composta de um ente central de entes
parciais, traduz-se numa forma e em um modelo de Estado bastante
coerente.
Essa forma de Estado (Federal) no est desvinculada
da finalidade do Estado que o bem comum, e que pode ser traduzido, de
modo bastante singelo, como sendo o desenvolvimento econmico e social
de toda a Sociedade.
No se pode perder de vista que os Estados que
fizeram opo pelo modelo federal observaram suas condies peculiares e
particulares, pois no possvel, em razo de caractersticas prprias, de
etnias e de laos culturais especficos, implantar, tal e qual, um modelo
federal de outro Estado.
Denota-se, dessa maneira, que no h um tipo ideal de
federalismo como modelo definitivo, embora no possamos esquecer que o
federalismo clssico o da matriz norte-americana, que inspirou diversos
modelos, nos diversos continentes.
133
Como estampado no artigo 1, da Constituio Federal
de 1988, o Brasil manteve a forma Federal de Estado, sendo que constituem
objetivos fundamentais traados em referida Constituio, um federalismo
cooperativo e de equilbrio e reduo das desigualdades regionais, cuja
finalidade ltima a garantia aos cidados da realizao plena do bem
comum, que, em ltima anlise, objetivo do Estado Democrtico de Direito,
consoante fundamentos e objetivos do Estado previstos no artigo 3, inciso
III, da Constituio Federal.
Alm da anlise doutrinria, o federalismo,
concretamente, se faz presente na sociedade em razo de sua realidade
cotidiana, pois os cidados buscam nas estruturas do Estado a realizao
plena do bem comum.
O Estado, no cumprimento de sua finalidade, o bem
comum, dever promover e acompanhar o desenvolvimento nas suas
vertentes social e econmica, o que passa pela Ordem Econmica,
estabelecida pela Constituio Federal de 1988, conforme prevista em seu
Ttulo VII, que alguns da rea do Direito e tambm de fora da esfera jurdica
denominam de Constituio Econmica. Pensamos que o foco do
Constituinte nessa parte da Constituio foi o de estabelecer um Estado
Democrtico de Direito, voltado s condies sociais da vida da maioria da
populao, consoante restou consignado no caput do artigo 170: A ordem
econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa,
tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da
justia social [...]
134
Logo, com os ditames, objetivos e matrizes
estabelecidos pela Constituio Federal de 1988, no se pode pensar o
desenvolvimento apenas pela perspectiva econmica; preciso que ocorra
implementao de polticas pblicas e que haja equidade na distribuio dos
recursos pblicos, para o desenvolvimento integral do povo e do Estado, no
sentido de eliminar a misria e reduzir as desigualdades regionais.
Esse cumprimento atende ao objetivo previsto pelo
Constituinte, bem como aos Dois Princpios de Justia, estabelecidos por
John RAWLS, a saber:

a) cada pessoa tem o mesmo direito irrevogvel a um esquema
plenamente adequado de liberdades bsicas, que seja compatvel
com o mesmo esquema de liberdade para todos; e
b) as igualdades sociais e econmicas devem satisfazer duas
condies: primeiro devem estar vinculadas a cargos e posies
acessveis a todos em condies de igualdade eqitativa de
oportunidades; e em segundo lugar, tm de beneficiar ao mximo
os membros menos favorecidos da sociedade (o princpio da
diferena).
134




134
RAWLS, John. Justia como eqidade: uma reformulao. Trad. Claudia Berliner. So Paulo:
Martins Fontes, 2003, p. 59-60.
135




CAPTULO VI
UM NOVO MODELO DE REDISTRIBUIO DE COMPETNCIAS
LEGISLATIVAS PARA A EFETIVIDADE E FORTALECIMENTO DO
ESTADO FEDERAL BRASILEIRO


Com todo suporte dos captulos anteriores,
notadamente o quinto, o presente captulo consiste no objetivo e no foco
central da nossa investigao, pois, nesse momento fazemos forma ntida e
de maneira bastante enftica nossa proposta de tese apresentada, ou seja a
defesa, a reconfigurao de um novo modelo de redistribuio de
competncias, a sua implantao e a sua real efetivao, para o necessrio
Redesenho do Estado Federal Brasileiro.

6.1. Contextualizao da problemtica e propostas

A proposta de reformulao da estrutura ou de inverso
de estrutura do nosso modelo de Estado Federal constitui o ponto central
desta investigao, uma vez que esto evidentes alteraes nesse sentido,
136
no apenas em decorrncia da Globalizao e das crises econmicas
notadamente, a ltima originada nos Estados Unidos da Amrica (EUA) ,
mas tambm em decorrncia das novas perspectivas individuais, e dos
povos, nos seus relacionamentos com os Estados Nacionais.
H uma diversidade de questes envolvendo a Ordem
Internacional, tais como: jurdicas ou no jurdicas, cenrios de conflitos no
Oriente, a defesa do meio ambiente, e, em ltima anlise, o anseio geral pela
paz, questes relevantes para toda a humanidade.
Portanto, a anlise e proposta de um novo modelo para
fortalecimento do Estado torna-se essencial, importante e at imprescindvel
para a atualidade, tendo em vista que as questes que acabamos de
mencionar estaro sempre em voga, tanto no cenrio interno, quanto no
cenrio internacional.
Assim, antes de associar-se a outros Estados, seja por
meio de acordos, protocolos ou tratados internacionais no mbito
econmico, poltico ou cultural , imprescindvel que o Estado,
individualmente considerado, esteja fortalecido para o cumprimento de suas
finalidades internas e internacionais, sendo esse fortalecimento crucial para a
prpria sobrevivncia do Estado, como a Histria passada e, notadamente, a
recente tem demonstrado.
Para dar cumprimento a esse desiderato, nossa
proposta objetiva o fortalecimento do Estado Federal Brasileiro a partir de
uma inverso de estrutura do modelo atual, ou seja, mediante o Redesenho
do Estado.
137


6.2. A repartio constitucional de competncias: uma anlise critica

A repartio constitucional de competncias constitui
fundamento bsico da organizao federal de Estado, ou seja, impossvel
pensar em entes federativos sem as competncias atribudas pela
Constituio.
Para Hans KELSEN, no Estado federal, no apenas a
competncia legislativa dividida entre a federao e os Estados
componentes, mas tambm a competncia judiciria e administrativa.
135

O captulo anterior revelou a existncia de extenso rol
de competncias em poder da Unio, especialmente de competncias
legislativas, o que gerou um enorme esvaziamento das competncias dos
Estados-membros e at mesmo lacunas em matrias que deveriam ser
atribudas a esses entes federados.
Nesse sentido, competncia atribuda e repartida
constitucionalmente entre entes federados, significa poder, atrelado,
portanto, a soberania popular, que emana do povo, logo, no faculdade,
pois, poder constitucionalmente previsto existe para ser exercitado.
Assim, a repartio constitucional de competncias
constitui-se num aspecto dinmico do federalismo devendo ser cumprida e

135
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 456.
138
ser atualizada constantemente pelos Poderes da Repblica, notadamente,
pelo Legislativo.
Isto, sim est de acordo com o Estado Federal que
pretendemos, o que est de acordo com o posicionamento de HABERMAS
a idia do Estado de direito exige em contrapartida uma organizao do
poder pblico que obriga o poder poltico, constitudo conforme o direito, a se
legitimar, por seu turno, pelo direito legitimamente institudo.
136

Portanto, por meio de instrumentos constitucionais e
legais dever-se- procurar limitar as competncias da Unio e, com uma
melhor repartio constitucional de competncias, associada a outros
instrumentos pertinentes ao Estado Federal, renascer ou ressurgir,
efetivamente, o Estado Federal Brasileiro.


6.3. Unio com poderes gerais

H enorme dificuldade da doutrina e do legislador sobre
a definio, o tratamento e limite exato do contedo das normas gerais, cuja
competncia foi atribuda Unio, no artigo 24, e pargrafos, da Constituio
Federal
137
.

136
HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade, volume I, 2 ed., p. 212.
137
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...].
1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas
gerais. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia
suplementar dos Estados. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a
competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal
sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.

139
Em termos pragmticos, o que se verifica,
concretamente, a edio, no rara, pela Unio, de normas de contedos
mais especficos, sem a observncia dos limites da competncia
concorrente, estabelecida constitucionalmente.
Geraldo ATALIBA
138
, tambm referido por J.H. Meirelles
TEIXEIRA, apresenta um conceito relevante: normas gerais so normas
para a elaborao de outras normas. Verificamos anteriormente que a
doutrina tem-se dedicado ao tema, e Fernanda Dias Menezes de
ALMEIDA
139
anota que h necessidade de formulao de um conceito de
normas gerais que permita reconhec-las, na prtica, com razovel
segurana.
O debate teve incio no campo do direito tributrio, em
razo da competncia conferida Unio para editar normas gerais de direito
financeiro. E, como afirma a mesma autora, as conceituaes foram
construdas a partir da tentativa ora de identificar os elementos constitutivos
das normas gerais, ora de caracteriz-las negativamente, dizendo o que elas
no so ou no podem conter.
140

Cludio PACHECO, constatando a impreciso da
expresso normas gerais, define que sero os lineamentos fundamentais
da matria, sero as estipulaes que apenas daro estrutura, plano e
orientao.
141


138
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de Direito Constitucional.
139
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas,
1991, p. 57.
140
Op cit. p.158.
141
PACHECO, Cludio. Tratado das Constituies Brasileiras. So Paulo: Freitas Bastos, 1958, v. II,
p.255. Mencionado autor ainda prossegue: "Pode-se conceituar ainda, pelo efeito indireto e fracionrio
de negativas, que sero aquelas que no especificaro, que no aplicaro solues optativas, que no
140


6.4. Municpios com poderes locais

O artigo 1 da Constituio Federal de 1988 inseriu o
Municpio como integrante da organizao federal.
O Municpio contemplado como pea estrutural do
regime federativo brasileiro pelo Texto Constitucional vigente, ao efetuar a
repartio de competncias entre trs ordens governamentais diferentes: a
federal, a estadual e a municipal. semelhana dos Estados-Membros, o
Municpio brasileiro dotado de autonomia, que pressupe governo prprio e
a titularidade de competncias privativas, conforme pondera Celso BASTOS.
Luiz Alberto David ARAUJO e Vidal Serrano NUNES
JNIOR
142
assinalam que alguns autores entendem que o Municpio no
parte essencial da Federao, pois no integra as duas ordens jurdicas
necessrias formao do Estado Federal. Asseveram ainda que o
Municpio no tem todos os caractersticos do Estado-membro, pois no
possui representao na elaborao da vontade geral (Senado Federal), nem
tampouco sofre interveno da Unio Federal.

concretizaro procedimentos, que no criaro direes e servios, que no selecionaro e discriminaro
atividades, que no preceituaro para a emergncia, para a oportunidade, a modalidade especial e para
o caso ocorrente, que no condicionaro a aplicabilidade e adaptabilidade, que no descero a mincias
e requisitos. Mas em nada disto estar um conceito compacto, previdente e seletivo, que possa servir
de critrio nico para decidir entre o que sejam normas gerais e o que sejam normas especiais ou
especficas".
142
ARAUJO, Luiz Alberto David & NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito
Constitucional. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
141
Raul Machado HORTA
143
, a respeito do tema, expe o
seguinte:

Identificando a presena crescente do Municpio nos documentos
constitucionais, pela expanso normativa da matria a ele
consagrada nas Constituies Federais e Estaduais do perodo
republicano, assinalo, de incio, a excluso do Municpio entre os
entes que compem a Unio Federal, a Federao ou a Repblica
Federativa.

Ou seja, politicamente, o Municpio no integra a
Federao, j que no tem representao no Congresso Nacional, o qual,
em nosso sistema, do tipo bicameral. Logo, a integrao se d no mbito
jurdico.
O Municpio, para Celso BASTOS, definido como
pessoa jurdica de direito pblico interno, dotado de autonomia assegurada
na capacidade de autogoverno e de administrao prpria.
Ainda, para referido autor, o conceito-chave utilizado
pela Constituio para definir a rea de atuao do Municpio o interesse
local. Os interesses locais dos Municpios so os que abrangem suas
necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor proporo, as
necessidades gerais.
As competncias dos Municpios vm arroladas
basicamente no artigo 30; porm, devem ser anotadas aquelas fixadas no
artigo 23, as Competncias Comuns (Materiais ou Administrativas) atribudas
a todos os entes federados.

143
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
142
A criao da organizao municipal prevista no artigo
18, 4, com redao dada pela EC 15/96, devendo haver consulta prvia,
por meio de plebiscito, s populaes interessadas.
A criao pelo desmembramento ocorre mediante
representao Assemblia Legislativa do Estado, com a assinatura de, pelo
menos, cem eleitores, residentes no local.
A criao pode ser, tambm, pela fuso de dois ou mais
Municpios. Aqui, o plebiscito visa a apurar no s a concordncia com a
fuso, mas tambm com a sede do novo Municpio.
A auto-organizao do Municpio se d por meio de lei
orgnica, conforme artigo 29, da CF/88, e deve observar os princpios da
Constituio Federal e da Constituio do respectivo Estado.
Portanto, diferentemente do Estado-Membro, os
Municpios no tm Poder Constituinte Derivado Decorrente.
PROUDHON
144
afirma que o Estado necessrio, mas
como prestador de servio, j que as leis so feitas na comuna. Este o
foco central da democracia o municpio. Tal autor recobra o sentido de
federao e escreve o livro Do Principio Federativo , afirmando que o
municpio est acima de tudo, j que onde ocorre a vida diria, e
considerando o municpio como uma das pessoas mais importantes da
federao.

144
Todo o poder ao municpio, afirma PROUDHON.
PROUDHON, Pierre-Joseph. Do Princpio Federativo So Paulo: Nu-Sol : Imaginrio, 2001.

143
O Municpio, como ente poltico mais importante e eixo
central da federao, sempre foi defendido por constitucionalistas renomados
como Celso Ribeiro BASTOS e Maria GARCIA, uma vez que no Municpio
que vivemos e onde tudo ocorre.
Maria GARCIA, ainda, segue na linha de PROUDHON,
afirmando que a esfera municipal, quer seja pelo enfoque das liberdades, ou
pelo aspecto da democracia esse mbito explica o Municpio como pedra
angular do espao individual, da coexistncia social e da prpria
Federao.
145

Louvamos o posicionamento dos nobres autores, aos
quais, inclusive, respeitamos e coadunamos em alguns aspectos; todavia,
discordamos do fortalecimento desse ente federado, nesse momento.
Ocorre, porm, que, pelo vcio de origem da
implantao do nosso sistema federativo, pela falta de tradio poltica local,
bem como pela constante sobreposio da Unio sobre os demais entes
federados (Estados-Membros e Municpios), no cabe, nem caberia uma
proposta de fortalecimento do municpio na estrutura federativa ptria.
O Municpio, mesmo lhe faltando a funo judiciria,
clula menor; num primeiro momento, compe o respectivo Estado-Membro
e, num segundo momento, compe o territrio da federao, sendo que
pea importante como executor de polticas pblicas, constituindo-se em
importante rgo de desenvolvimento urbano.

145
GARCIA, Maria. Federalismo Brasileiro: A Repartio de Rendas Tributrias e o Municpio. Uma
Proposta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p.129.
144
Ainda que reconhecida a importncia do Municpio,
pelas razes anteriormente expostas, seria evidente sua sucumbncia, do
ponto de vista poltico, como ente central do modelo federal.
bvio que no podemos tomar por base Municpios das
grandes capitais e das grandes regies metropolitanas, mas aqueles sem-
nmero de Municpios espalhados por esse imenso territrio brasileiro, e nos
mais distantes rinces.
Apenas a ttulo de exemplo, alguns municpios sequer
possuem estrutura municipal, ou seja, de verdadeira comuna, com a
respectiva importncia poltica, pois centenas desses municpios so
assentados numa estrutura de comando estritamente familiar, ou seja, a
base poltica e os rumos da Cidade sempre so ditados por uma ou algumas
famlias que detm o poder poltico local.
Ademais, centenas desses municpios sequer sabem
utilizar os recursos que so repassados pela Unio, como o caso das
verbas para a Educao, colocadas disposio dos municpios, mas que,
por absoluta falta de conhecimento administrativo e legal dos gestores
pblicos locais (Prefeitos e Secretrios), permanecem disposio, sem
serem aplicadas respectiva pasta, deixando a populao local sem
Educao e, em alguns casos, inclusive, sem a merenda escolar.
Tal situao se agravou, at mesmo, a partir da
promulgao da Constituio de 1988, cujo artigo 18, 4, estabelece o
seguinte:

145
4. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de
Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo
determinado por lei complementar federal, e dependero de
consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios
envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal,
apresentados e publicados na forma da lei.
146


Portanto, embora compreendendo a importncia do
Municpio na estrutura federal, nossa proposta de fortalecimento do
Estado-Membro que, por sua vez, fortalecer as Regies, as Regies
Metropolitanas e, conseqentemente, os Municpios.


6.5. O Federalismo regional

Esboamos, no primeiro captulo, questes relativas ao
Estado Federal a partir de experincias da Espanha e Itlia. A doutrina que
vem dando destaque ao assunto menciona que a figura intermediria do
Estado Regional ou do Estado Autonmico a forma de transio para o
Estado Federal
147
, ou seja, a forma unitria, pouco descentralizada, sendo
mantida a fora do poder central. Portanto, afirma que o modelo federal o
capaz de promover a descentralizao.
BONAVIDES, de h muito, preconiza um

Federalismo das Regies por soluo para a crise que atormenta o
Pas desde a inaugurao do regime republicano e do sistema

146
Redao dada pela EC n 15, de 12 de setembro de 1996.
O texto original dispunha: 4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios
preservaro a continuidade e a unidade histrico-cultural do ambiente urbano, far-se-o por lei
estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e dependero de consulta
prvia, mediante plebiscito, s populaes diretamente interessadas.
147
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 475.
146
federativo, cujo modelo poltico nasceu envolto j numa crise de
consolidao, testificada pela derrubada de governos estaduais,
desrespeito autonomia dos Estados-Membros, freqncia
abusiva de intervenes do Poder Central, desfecho de golpes de
Estado e ameaas de guerra civil, e que compuseram em grande
parte o quadro poltico da Primeira Repblica, cujo eplogo se deu
com a cognominada Revoluo Liberal de 1930.
148


Preocupada com questes relativas ao
desenvolvimento das vrias regies, a Constituio Federal de 1988 tratou
do tema no artigo 43, que assim dispe:

Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua
ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a
seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais.
1 - Lei complementar dispor sobre:
I - as condies para integrao de regies em desenvolvimento;
II - a composio dos organismos regionais que executaro, na
forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais
de desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente
com estes.
2 - Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na
forma da lei:
I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e
preos de responsabilidade do Poder Pblico;
II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritrias;
III - isenes, redues ou deferimento temporrio de tributos
federais devidos por pessoas fsicas ou jurdicas;
IV - prioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e
das massas de gua represadas ou represveis nas regies de
baixa renda, sujeitas a secas peridicas.
3 - Nas reas a que se refere o 2, IV, a Unio incentivar a
recuperao de terras ridas e cooperar com os pequenos e
mdios proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas
glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao.

importante anotar que algumas situaes foram
superadas, o que denotava, inclusive, avanos e afirmao do federalismo
brasileiro.
Todavia, outras situaes ou vcios surgiram em
decorrncia de fatores j apontados, ou simplesmente por mero capricho do

148
BONAVIDES, Paulo. A Constituio Aberta: Temas polticos e constitucionais da atualidade, com
nfase no Federalismo das Regies. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 9.
147
Executivo Federal, como, por exemplo, o fortalecimento e amplitude dos
poderes da Unio, inclusive, com aval do Poder Legislativo Federal
(Congresso Nacional: Senado Federal e Cmara dos Deputados).
H uma anlise muito importante acerca desse
exemplo, pois a Cmara dos Deputados, por meio dos deputados federais
dos partidos da base aliada do governo, mapeia diversos cargos por todo o
territrio federal, exercendo ainda, forte influncia nos governos estaduais,
independentemente do partido poltico do parlamentar e do que governa o
Estado-Membro.
No que tange ao Senado Federal, com seus natos
representantes dos Estados-membros, parece que esta casa do parlamento
nacional perde a funo bsica de representar estes entes federados, aos
quais est vinculada, pois, via de regra, est atrelada ao governo federal, no
raro, tambm, por ocupar-se de atribuies de competncia legislativa da
Cmara dos Deputados.
H muito, parcela do povo e setores da sociedade
questionam o papel e a funo do Senado Federal e, via de conseqncia,
indagam-se sobre qual seria o verdadeiro papel dos Senadores, porque, na
realidade diria, o que se v por meio da mdia um enorme esforo do
executivo federal em fazer com que todos os representantes do Congresso
Nacional (Senado Federal e Cmara dos Deputados) aprovem os projetos-lei
de interesse do governo federal, sendo que alguns ou vrios desses projetos
nem sempre interessam ou vo favorecer o povo, de modo geral.
148
Vemos que o Senado Federal, casa importante do
Parlamento, alm de Instituio Democrtica, fundamento do Estado
Federal, posto que aquela casa parlamentar compe-se dos representantes
natos dos Estados-Membros; portanto, os Senadores tm, por funo bsica,
garantir a autonomia desses entes federados, bem como manter o equilbrio
e a cooperao do Estado Federal.


6.6. As regies metropolitanas

H muito as regies metropolitanas vm ganhando
destaque, tanto no cenrio interno quanto no cenrio internacional.
O ponto principal desse destaque o desenvolvimento
que vem ocorrendo em vrios municpios, ou como se tem denominado, em
regies metropolitanas, as quais esto circunscritas nos territrios dos
respectivos Estados-Membros.
Para Manoel Gonalves FERREIRA FILHO:

As regies metropolitanas so entidades administrativas,
superpostas aos Municpios de uma rea constituinte de
comunidade scio-econmica, com o objetivo de integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum a todas as unidades componentes.
149



149
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. So Paulo:
Saraiva, 2008, p. 73.
149
Na prtica, sempre h uma Regio se desenvolvendo, o
que refora a tese de BONAVIDES, de um Federalismo de Regies ou de
um Federalismo Regional.
Nota-se que crescente a importncia econmica e
poltica das grandes cidades e das regies metropolitanas.
As grandes cidades mundiais, no apenas as capitais,
j demonstraram suas importncias no cenrio global, posto que, no plano
econmico, turstico etc. representaram e representam grandes avanos para
os Estados nos quais esto inseridas.
Os Estados nacionais permanecem importantes;
todavia, no promovem a concorrncia global, o que fica a cargo das
diversas cidades e regies.
A Alemanha um exemplo tpico da predominncia
crescente da economia, a partir das diversas regies metropolitanas,
atualmente conhecidas como as regies metropolitanas europias na
Alemanha sendo que a execuo dessas polticas estabelecidas na esfera
federal e estadual ficam a cargo do Ministrio de Ordenamento Territorial e
das respectivas Secretarias de Ordenamento Territorial (MKRO).
150


150
No ano de 1900, Berlim ocupava a quarta posio, figurando na lista das 10 maiores cidades do
mundo, atrs de Londres, Nova Iorque e Paris. Cem anos mais tarde, o grupo das maiores cidades no
ostenta nenhuma cidade europeia, apenas Frankfourt, Hamburgo e a regio do Reno Ruhr se incluem
nas reas metropolitanas, e grandes cidades alems, de acordo com estudo recente. Isto apenas a ttulo
de exemplo, o que tambm serve para outras cidades referidas anteriormente. Portanto, constitui
objetivo primordial do federalismo o fortalecimento da regio metropolitana, intui, obviamente, que a
Globalizao tem influenciado significativamente essa rbita, acirrando a competitividade,
obrigando, via de consequncia, as grandes cidades e os municpios, em geral, a buscarem zonas de
cooperao integrativa, para alm dos nveis municipal, regional e nacional. No mbito da Europa,
com a Unio Europeia (UE), a amplitude territorial muito maior, levando essa dimenso para os
limites de todos os Estados-Membros da Unio Europeia.
150
Como salientamos anteriormente, a nossa Federao,
composta de um ente central e de entes parciais traduz-se numa forma e
modelo de Estado bastante coerente. Parece que o que falta o Estado, com
essa forma e modelo, cumprir a sua finalidade, o bem comum, que,
traduzido de forma bastante simples, seja o do desenvolvimento econmico e
social de toda a Sociedade.
Para ns, seria interessante o fortalecimento do Estado-
Membro, este sim, ente federado capaz de promover o desenvolvimento de
todo o Estado, nas suas vertentes Regionais e nas vertentes das Regies
Metropolitanas.
Pela estrutura federal de que dispomos e pela
experincia de mais de um sculo de Federao e de Repblica, um modelo
baseado na proposta de BONAVIDES poderia ser to enfraquecido quanto o
atual, podendo acontecer o que j vem acontecendo, ou seja, uma
concentrao de poder nas mos da Unio.
Nossa proposta que haja uma redefinio do
federalismo brasileiro, no para privilegiar um ente federativo em detrimento
de outro, mas para ocorrer uma redistribuio de competncias, a partir do
objetivo federalista, qual seja, descentralizao de esferas de poder.
No caso ptrio em particular, seria apenas o caso de
deixar os Estados-Membros exercerem suas competncias atribudas
constitucionalmente, sem aquele predomnio excessivo da Unio,
notadamente, no que se refere s competncias legislativas, estampadas no
artigo 22 da Constituio Federal de 1988.
151


6.7. O problema da (re)distribuio de receitas

Com base em argumentaes anteriores, o modelo
federal pressupe descentralizao e repartio de competncias, sob a
rubrica do federalismo fiscal; pressupe, tambm, repartio de
competncias tributrio-fiscais, com vistas ao equilbrio e distribuio
equnime, consoante ditame constitucional.
As vrias instncias de poder do Estado Federal (Unio,
Estados-membros, Municpios e Distrito Federal) constituem entes
autnomos, com governos prprios, e, por tal razo, necessitam de receitas
prprias, ou seja, cada um desses entes federados tem a competncia
constitucional para arrecadar seus prprios tributos, o que vai auxili-lo na
capacidade de autogesto e auto-administrao dos governos.
Nossa Federao sempre recebeu e recebe crticas
relativas distribuio de receitas fiscais, crticas essas que ora se voltam
para a Unio, ora se voltam para alguns Estados-Membros.
O oramento brasileiro bastante volumoso e, em
virtude da dimenso continental do territrio, difcil uma distribuio de
renda e receita equnimes pela Unio.
fato corrente e notrio que o Estado brasileiro um
mau gestor de recursos; bvio, portanto, que a vastido do territrio apenas
aumenta essa m gesto de recursos em poder da Unio.
152
Atendendo aos objetivos do federalismo, deveria ficar a
cargo dos Estados-Membros o repasse para os Municpios de boa parte
desses recursos, pois o que se busca com o federalismo a cooperao e o
equilbrio entre todos os entes federados. Est inserido nesse objetivo o
equilbrio da repartio de tributos e receitas, para que ocorra uma
harmonizao e efetiva autonomia financeira entre os integrantes da
federao, o que evitaria, inclusive, a irresponsabilidade fiscal.


6.8. As competncias dos Estados-Membros

Na verificao da distribuio das competncias
constitucionais atribudas ao diversos entes federados, restou demonstrada
uma parcela maior em favor da Unio, notadamente, no que tange s
competncias legislativas, o que gerou um enorme esvaziamento das
competncias dos Estados-Membros.
Os Estados-Membros possuem a competncia
concorrente, na forma do artigo 24, caput, a competncia suplementar
prevista no artigo 24, 2, as competncias exclusivas, artigo 25, pargrafos
1 e 2, e, de acordo com o nico do artigo 22, mediante lei complementar,
podem legislar sobre matria especfica, por delegao das competncias
privativas da Unio, o que at o presente momento nunca ocorreu.
Embora com previso expressa na Constituio, o
Estado-Membro no encontra campo para legislar.
153
Essa concentrao em poder da Unio tem desfigurado
o Estado federal, acarretando um federalismo centralizador da Unio, cuja
conseqncia imediata o enfraquecimento dos Estados-Membros e dos
Municpios.
Portanto, impe-se o cumprimento do modelo federal de
Estado, com efetiva distribuio de competncias, notadamente, as
legislativas.
Em alguns casos, h necessidade de apenas e to
somente da atuao do Congresso Nacional para elaborar lei complementar,
na forma expressa do artigo 25, 3, in verbis:

3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum.

Ocorrendo a elaborao da lei complementar exigida
pela Constituio, haveria parte de cumprimento da nossa proposta, quer
dizer, atribui-se competncias aos Estados-Membros para propiciar o
planejamento e o desenvolvimento das regies metropolitanas.


6.9. Estado-membro: planejamento e desenvolvimento

A Unio, por meio do Poder Legislativo (Congresso
Nacional) este com medidas e aes legislativas e o Executivo Federal
154
com arrecadao de impostos e com sua robusta pea oramentria ,
capaz de desenvolver anualmente as polticas econmicas e sociais de
mbito geral, com vistas ao equilbrio da federao e desenvolvimento do
Estado.
Com o oramento e a receita que a Unio possui,
capaz, inclusive, de apoiar e de auxiliar Estados-Membros e Municpios, aps
ocorrncia de situaes anmalas, por exemplo, enchentes ou outros
acidentes naturais.
Obviamente, auxlio dessa espcie no deve partir ou
ser de obrigao nica e exclusiva da Unio, mas tambm do Estado-
Membro, pois tal ente federado melhor conhece sua situao regional.
Todavia, o Estado-Membro no tem a mesma
quantidade e disponibilidade de recursos que tem a Unio, seu cofre bem
mais limitado, sendo que, no raro, em diversos investimentos ou projetos a
serem executados pelo Estado-Membro, impe-se, tambm, a vinda de
recursos da Unio.
Assim, com vistas ao desenvolvimento do Estado-
Membro, das regies metropolitanas e dos municpios, o planejamento e o
desenvolvimento devem ficar a cargo do respectivo Estado-Membro, para
melhor gesto dos recursos que sero repassados.




155
6.9.1.Superao das desigualdades regionais

Desde o incio, tanto no Imprio, quanto na Repblica, a
Unio sempre teve uma atuao muito forte e centralizadora, e no
encontrou dificuldade, nem problema algum no cumprimento de suas metas
e em sua atuao como ente federado.
Sob esse prisma, alguns municpios tambm sempre
conseguiram efetivar suas metas na realizao de suas atividades locais, isto
talvez se deva mais por uma questo de dimenso territorial e menos por um
plano poltico federativo, pois o que sempre ocorreu foi uma efetiva
concentrao de competncias nas mos da Unio, em detrimento dos
demais entes federados (Estados-Membros e Municpios).
Embora se vislumbre uma atuao municipal no mbito
federativo, no verificamos essa mesma atuao no mbito dos Estados-
Membros.
Essa situao se explica em virtude do Estado-Membro
ficar numa espcie de limbo entre a Unio e os Municpios, primeiro porque,
no plano poltico federativo, prevalece uma indevida supremacia da Unio
e, segundo porque, no plano da atuao os Municpios, h uma dinmica
local diuturna, pois no Municpio onde vivemos, sendo que nesse
ambiente local onde tudo acontece.
Assim, com essa forte concentrao de competncias
legislativas em poder da Unio, bem como o predomnio poltico do
Presidente da Repblica, independentemente, do modelo poltico
156
(democracia, ditadura ou autoritarismo) ou do partido poltico que esteja no
poder (de direta, de centro-direita, de centro-esquerda, ou de esquerda),
quem acaba por sucumbir justamente o Estado-Membro, no conseguindo
atuar como ente federado importantssimo para a estrutura federal.
Portanto, preciso rever o papel do Estado na
Federao, haja vista que um ente to importante na estrutura federal no
pode ficar sem atuao efetiva no mbito regional.
151

Estados-Membros ou Regies, como as do Sudeste e
Sul, ganharam importncia poltica e econmica em virtude de uma
localizao geogrfica, associada a uma colonizao europia advinda de
povos alemes e italianos.
Ainda, essas Regies contaram com riquezas naturais e
com um processo migratrio, fatores importantes para o bom
desenvolvimento econmico, cultural e poltico.
Isso somente demonstra e ratifica a forte concentrao
de competncias em poder da Unio, a qual no se preocupa com uma
poltica de planejamento ordenado e organizado.
Dessa maneira, se a organizao federal pressupe
descentralizao e cooperao dos entes federados, como podemos explicar
a enorme assimetria poltica e econmica do Estado Federal Brasileiro?

151
Esclarecemos que nesse ponto no est em discusso o fato de termos alguns Estados-Membros
muito fortes poltica e economicamente, tais como So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio
Grande do Sul e Paran, ou mesmo Regies muito fortes como a Sudeste e a Sul, Regies essas que,
sem sombra de dvida, merecem e tm grande destaque no contexto nacional, sendo que essa
importncia ultrapassa fronteiras, ganhando, inclusive, destaque no mbito internacional, em virtude
dos seus aspectos econmicos, geogrficos e culturais, aspectos que contribuiro para essas regies
atingirem tal importncia e visibilidade.
157
A reviso do modelo federal brasileiro se impe, para
adoo de uma poltica coordenada e organizada, que leve ao
desenvolvimento econmico, educacional, cultural, entre outros. Este o
desafio do nosso Estado Democrtico Brasileiro, a partir do redesenho do
modelo existente.
Nesse contexto, para darmos cumprimento ao modelo
federal de Estado, no sentido de passarmos de um pas em
desenvolvimento para um pas desenvolvido, imprescindvel o
fortalecimento do Estado-Membro, por meio de um novo modelo de
(re)distribuio de competncias legislativas.
Nos parece que essa redistribuio plenamente
possvel, por meio de Emenda Constitucional, ou seja, por obra do legislador
constituinte derivado.
O ente federado Unio por si s subsiste; outro ente,
igualmente federado, o Municpio, como demonstramos, tem sua atuao
local em termos administrativos e legislativos, portanto, o ente federado que
precisa de fortalecimento o Estado-Membro.
Com o Estado-Membro fortalecido, atingiremos a
cooperao e o equilbrio federativo e, conseqentemente, haver o
fortalecimento do Estado Democrtico Brasileiro. Com isto, o Brasil se
colocar na vertente mundial, cuja perspectiva atual a da criao e
fortalecimento das regies metropolitanas, sem perder de vista o modelo
federal de Estado.
158
Portanto, um Estado Federal, no qual o Estado-Membro
seja capaz de fazer o elo entre a Unio, os Municpios e as Regies
Metropolitanas, alm de atender aos objetivos do federalismo, coloca o Brasil
na rota e nas tendncias mais atuais, que se tm verificado a partir do final
do sculo XX, nos demais Estados do globo.
Um olhar para o modelo europeu (Unio Europia-UE),
notadamente, para o modelo alemo, seria muito importante, porque a
Alemanha uma Federao constituda a partir do exemplo clssico, ou seja,
com a Unio e os Estados-Membros (Lnders). L tambm existem os
Municpios, os quais, juridicamente, no so integrantes da estrutura
federal.
Embora a Alemanha tenha se constitudo em federao
nos moldes do modelo clssico norte-americano, notado, naquele pas, a
forte presena e participao do Municpio. Isso se deve aos princpios da
solidariedade e da subsidiariedade.
A presena do princpio da subsidiariedade evidente
no Estado Alemo. Alis, antes desta presena municipal, importante a
notoriedade do grupo familiar e das mais diversas associaes, pois, nesse
Estado, como dito, vigora o princpio da subsidiariedade, ou seja, o que
possa fazer o ente menor, no o faa o ente maior.
Nessa anlise, interessante apontar a evoluo do
princpio da subsidiariedade, o qual influenciar e permear a realidade e os
desafios do sculo XXI.

159

6.10. Inverso de estrutura do modelo de Estado Federal brasileiro

No modelo clssico de federalismo (EUA) e nos que se
sucederam, existem, em regra, dois entes federados bem definidos, a Unio
e os Estados-Membros, sendo a Unio responsvel pelo Estado Federal e os
Estados-Membros responsveis por todas as questes regionais; tanto um
quanto outro possui a mesma estrutura, ou seja, compem-se de trs
funes tpicas (Executiva, Legislativa e Judiciria). E, como assinala
Georges BORDEAU, o Estado federal dotado de constituio e exerce as
trs funes de todo Estado, as funes legislativa, executiva e judiciria.
Quanto aos Estados-membros, eles possuem igualmente uma constituio e
exercem tambm as trs funes.
152
.
Existe outro ente poltico, o Municpio, que, em regra,
no ente federativo, mesmo porque lhe falta a funo judiciria; todavia, o
Municpio compe o Estado-Membro e, no exemplo brasileiro, ente
federado, ou seja, compe a federao.
153


152
BORDEAU, Geroges; HAMON, Francis e TROPER, Michel. Direito Constitucional. Trad. Carlos
Souza. Barueri, SP: Manole, 2005, p. 78.
153
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio. 1 - Braslia a Capital Federal. 2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua
criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei
complementar. 3 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se
anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da
populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
complementar. 4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o
por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de
consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 15, de 1996)
160
Como assinalado no Brasil por disposio
constitucional, o Municpio compe o Estado Federal, ou seja, tambm ente
federativo e, mais, no s o Municpio, tambm o Distrito Federal, nos termos
do artigo 1 da Constituio Federal de 1988.
154

O Estado brasileiro, por diversas vezes na histria,
passa por letargias ou perodos de letargias, quer dizer, em determinados
momentos, ao invs de dar largos passos histricos, o que consistiria em
grandes avanos, o Estado fica inerte, perde o momento oportuno para se
alavancar.
Para manter a dinmica do Estado, no presente estudo
sobre o Estado Federal, necessrio se faz uma postura crtica da realidade
sempre voltada com o olhar para o futuro.
Esse objetivo encontra respaldo na afirmao de Karl
DOEHRING o fenmeno jurdico Estado, como forma atual de organizao
de comunidades humanas, s ter existncia enquanto os homens o
quiserem; se essa querncia um dever uma questo das cincias
jurdicas.
155

Portanto, se impe o redesenho que propomos, nesse
sentido tambm o posicionamento de Janice Helena FERRERI
MORBILELLI ao afirmar que o maior desafio ser vencer essa propenso
centralizadora do nosso federalismo. Merece louvor esse estudo. Sem

154
Art. 1 - A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito
155
DOEHRING, Karl. Teoria do Estado/ Karl Doehring; Luiz Moreira, coordenador; Gustavo Castro
Alves Arajo, tradutor. Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 1.
161
dvida, conferir de fato, expresso jurdica institucional aos Estados-
membros, especialmente aos mais fracos, permitir-lhe-ia administrar uma
poltica de desenvolvimento voltada para as suas prprias necessidades,
compensando-se as debilidades existentes em certas unidades, tratadas de
igual forma na tendncia centralizadora do federalismo brasileiro.
156

Nesse sentido o posicionamento de Paulo
BONAVIDES ao apontar que o federalismo cooperativo autoritrio, deve a
Repblica Federativa, deixar de ser quanto antes uma fachada de palavras
no prtico da Constituio para se converter em realidade jurdica e poltica
de uma forma de Estado mais humana e mais democrtica. essa a
promessa que vislumbramos no federalismo cooperativo de teor
democrtico, assentado nos trs princpios cardeais de toda Constituio
Federal legtima: o princpio da subsidiariedade, o princpio da solidariedade
e o princpio da pluralidade.
157


6.11. Fortalecimento da Federao a partir de atribuio constitucional
de competncias legislativas aos Estados-Membros

A usurpao de competncias pela Unio ainda
resqucio do modelo feudal de Estado, do Absolutismo Monrquico, dos
regimes totalitrios e ditatoriais.

156
FERRERI, Janice Helena, A Federao in: Por Uma Nova Federao, Coord. Celso Bastos, So
Paulo, Revista dos Tribunais, 1995, p. 36.
157
BONAVIDES, Paulo. A Constituio Aberta: Temas polticos e constitucionais da atualidade, com
nfase no Federalismo das Regies, p. 435.
162
No Estado Federal, o que se pretende justamente
descentralizar para no ocorrer a sobreposio da Unio em detrimento dos
Estados-Membros.
A preservao de maior poder nas mos dos Estados-
Membros foi o objetivo da concepo do modelo federal de Estado,
consoante propugnado por MADISON, quando no Artigo XLV enfatizou:

Os poderes que a Constituio proposta delega ao governo federal
so poucos e definidos. Os que devem permanecer em mos dos
governos estaduais so nmeros e indefinidos [...] Os poderes
reservados aos vrios Estados abrangero todas as finalidades
que, no curso ordinrio das coisas, dizem respeito s vidas, s
liberdades e s propriedades das pessoas, bem como ordem
interna e ao progresso e prosperidade do Estado.
158


HAMILTON tambm foi bastante enftico sobre a
preservao dos governos estaduais, quando no Artigo XXVIII afirmou:

Podemos seguramente admitir como um axioma que, em nosso
sistema poltico, os governos estaduais proporcionaro, em todas
as contingncias possveis, completa segurana contra violaes
da liberdade pblica pela autoridade nacional...
159


Embora com toda a crtica Globalizao, para as
polticas neoliberais, as crises diversas j apontadas e mais a recente crise
econmica norte-americana, todas demonstram que estamos em outros
tempos, devendo o Estado se fortalecer para novos embates e
enfrentamentos.
Todavia, para que isso ocorra, necessria uma
mudana de paradigmas, ou seja, deve-se privilegiar o Estado-Membro, ente

158
Ibid., p. 324.
159
Ibid., p. 225.
163
federativo capaz de se autogerir e se autogovernar, para atender suas
realidades regionais e, a nosso ver, ser capaz de promover e realizar o
dilogo Unio Estado-Membro Municpio.
A reformulao da repartio constitucional de
competncias, que efetivamente confiram competncias legislativas aos
Estados-Membros, pode ser feita pelo Poder Constituinte Derivado, em
atendimento aos comandos constitucionais previamente estabelecidos pelo
constituinte originrio e, assim que cumpridos esses objetivos, acreditamos
que se poder frear o poder legiferante da Unio.
A hipertrofia da Unio, que legisla basicamente sobre
tudo, em verdadeira afronta aos objetivos e esprito do constituinte originrio
que previu um federalismo cooperativo e de equilbrio , acarreta a
desfigurao do modelo federal de Estado.
J nos posicionamos sobre o fortalecimento da
federao a partir de uma atribuio constitucional e infraconstitucional de
competncias legislativas aos Estados-Membros.
Acreditamos que os Estados-Membros cumprem melhor
os objetivos do Estado Federal Brasileiro, no sentido de conter a hipertrofia e
a fome legislativa da Unio e, ao mesmo tempo, constituir-se no elemento de
ligao entre a Unio, as regies e as regies metropolitanas.
Como j se afirmou anteriormente, o desenvolvimento
das regies metropolitanas uma realidade, evento que se nota em vrias
partes do globo, e cujo destaque fica com a Alemanha, que vem realizando
esse desenvolvimento de maneira preordenada e organizada, cujo desfecho
164
o desenvolvimento do Estado na sua totalidade, o que apenas refora a
Alemanha como a maior economia da Europa.
Portanto, levada a cabo uma efetiva (re)partio de
competncias, haver uma afirmao do verdadeiro papel da Unio, ocorrer
um efetivo fortalecimento do Estado-Membro, o qual poder efetivar polticas
de desenvolvimento das regies metropolitanas, atendendo, assim, tanto aos
Municpios quanto aos Estados.
Estar concludo dessa forma um Estado Federal de
acordo com as caractersticas da realidade brasileira, logo consolidando um
federalismo previsto pelo constituinte de 1988, de acordo com as
perspectivas do sculo XXI, que j surgiu dominado por tecnologias e pela
globalizao crescente.


6.12. Fundamentos e alicerces da proposta

Os Estados Unidos da Amrica (EUA), desde a criao
do modelo federal de Estado, em 1787, mantm o exemplo de federalismo
clssico, sendo que isto se deve proposta original, ou seja, efetiva
autonomia dos Estados-Membros. Sempre houve ali a independncia e
harmonia dos poderes da Repblica. Trata-se de exemplo acompanhado
mundialmente o importante papel exercido pela Suprema Corte no que tange
interpretao das normas constitucionais, para no ocorrer interferncias
ou sobreposio entre os entes federados Unio e Estados-Membros ,
165
bem como a fixao dos precedentes, cujos julgamentos so muito corretos,
e sempre utilizados no campo do direito comparado.
Ainda, por possurem a primeira e nica Constituio
(1787), todas as modificaes ocorridas foram acomodadas na prtica
poltica cotidiana. Ademais, com mais de duzentos anos de existncia, conta
com poucas Emendas Constitucionais.
No caso ptrio, como apontamos, houve um vcio de
origem na implementao do modelo federal, mantendo-se, at a atualidade,
uma sobreposio da Unio em relao aos demais entes federados, quer
dizer, sempre foi evidente o centralismo exercido pela Unio, notadamente,
no que tange s competncias legislativas.
Restou demonstrado que esse abuso por parte da
Unio, se no anula por completo as competncias dos demais entes
federados, desfigura o federalismo brasileiro, numa verdadeira afronta
Constituio Federal de 1988, contrariando o verdadeiro esprito do
constituinte originrio, que previu um fortalecimento do Estado Federal
Brasileiro.
evidente, no caso brasileiro, que o federalismo
centralizador na Unio gera, como conseqncia, a hipertrofia dos Poderes
Executivo e Legislativo da Unio, gerando tambm, automaticamente, o
enfraquecimento dos Estados-Membros e dos Municpios e, em alguns
momentos, at mesmo uma sobreposio generalizada do Poder Executivo
da Unio, em detrimento dos demais entes polticos.
166
Em contraponto ao Estado Unitrio, o Estado Federal
tem como premissa a descentralizao, por meio de um sistema
constitucional de repartio de competncias.
Apesar dos avanos consagrados na Constituio de
1988, inclusive, com inovao destacada para as competncias
concorrentes, no sentido de se alcanar uma descentralizao muito
esperada, persiste um enorme poder exercido pela Unio, notadamente, na
produo legiferante.
Portanto, h necessidade de reformulao, quer dizer,
de Redesenho do Estado, a partir de alterao da distribuio constitucional
de competncias atribudas aos entes federados, cujo objetivo primordial
dar cumprimentos aos fins pretendidos previstos na Carta Magna que tem
como eixo a implantao e implementao de um Estado Federal equilibrado
e cooperativo
160
.
A experincia do federalismo alemo demonstra a
necessidade da observncia dos princpios da solidariedade e da
subsidiariedade, norteadores do Estado Federal, cuja finalidade a tentativa
de verificar a viabilidade de insero plena de tais princpios ao federalismo
brasileiro.
O princpio da solidariedade, originrio da doutrina da
Igreja, desde as encclicas papais, deve nortear o Estado Federal, haja
vista que no h uma simetria entre os entes polticos que compem o

160
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...]
Pargrafo nico. Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem estar em
mbito nacional.(g.n.)
167
modelo Federal de Estado, pois o que ocorre uma assimetria. Assim, o
princpio da solidariedade visa a corrigir essas assimetrias, tanto
populacionais, quanto econmicas.
J o princpio da subsidiariedade, alm de trazer a
noo de subsdio, procura deixar a cargo das entidades e organizaes que
compem o Municpio (menor clula na organizao federal) a resoluo de
seus problemas, pois no Municpio o local onde o cidado e a cidade se
desenvolvem, e em que, conseqentemente, tambm se desenvolve o
Estado Federal.
Os Estados Unidos da Amrica e a Alemanha trazem
exemplos da importncia do Municpio na organizao federativa, pois,
nestes Estados, no s os Municpios, mas tambm as famlias, assumem
grande importncia, chegando a resolver os problemas da Cidade
diretamente com a Autoridade local, ou, por vezes, pelo intermdio das
Associaes de Pais de Alunos, dos Clubes, da Igreja ou de Organizaes
No Governamentais (ONGs).
O Estado-Membro (Lnders, na Alemanha) apenas
intervm quando eventual problema local no chega a bom termo. Ademais,
somente em ltimo lugar que se fala no Estado da Unio, por vezes at
ignorado.
Portanto, de acordo com o princpio da subsidiariedade,
deve-se observar e considerar o seguinte: O que pode fazer o ente menor,
no o faa o ente maior.
168
Assim, o Estado Federal brasileiro, observando os
objetivos fundamentais traados na Constituio de 1988, tais como o
federalismo cooperativo e de equilbrio, a reduo das desigualdades
regionais, bem como dando efetividade ao princpio da subsidiariedade,
poder dar cumprimento ao pleno desenvolvimento local e regional,
consolidando uma maior conscincia de todos os governos dos entes
federados sobre a responsabilidade pela organizao federativa,
conseqentemente, garantindo aos cidados a realizao plena do bem
comum, que, em ltima anlise, objetivo do Estado Democrtico de
Direito.
Celso BASTOS afirma que o Federalismo pode ser
constantemente aperfeioado, melhorado, e, sobretudo, adaptado s novas
exigncias de cada momento e que essas mutaes, essas transformaes
se dem sob a gide da cooperao
161

Gilberto BERCOVICI anota que com a Constituio de
1988, existe a possibilidade de renovao das estruturas federais no Brasil,
com sua nfase na cooperao federativa e na superao das desigualdades
regionais.
162

Portanto, por meio de instrumentos constitucionais e
legais dever-se- procurar limitar a extrema atribuio de competncias da
Unio e, com uma melhor Repartio Constitucional de Competncias,

161
BASTOS, Celso Ribeiro. A Federao e a Constituinte, Palermo (Itlia) So Paulo: Editor Renzo
Mazzone, 1986, p. 87.
162
BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituio. So Paulo: Max Limonad,
2003, p. 149.
169
associada a outros instrumentos pertinentes ao Estado Federal, renascer ou
ressurgir, efetivamente, o Estado Federal Brasileiro.
Nesse ponto, podemos resgatar a observao
contundente de Bernard SCHWARTZ:

Em cincia poltica, como em cincia natural, os extremos
produzem extremos. A ao que vai longe demais numa direo
acaba provocando uma relao equivalente na direo oposta.
Nem mesmo o Direito Constitucional pode escapar lei do
pndulo.
163


A efetividade da proposta analisada na presente
investigao est alicerada nos artigos 3, 22, nico, 23, nico e 24 da
Constituio Federal de 1988.
Por meio da atuao dos Poderes da Repblica,
principalmente pelo Executivo e Legislativo da Unio, dever ocorrer a
diminuio das desigualdades regionais.
A edio de leis complementares, previstas nos
pargrafos nicos dos artigos 22 e 23, cuja elaborao constitui funo tpica
e dever do Congresso Nacional, podem trazer o equilbrio e a cooperao
federativa e permitir que os Estados-Membros legislem sobre questes
especficas, e sobre inmeras matrias legislativas elencadas no extenso rol
do artigo 22.
Ainda, possvel ampliar o campo das matrias da
legislao concorrente prevista no artigo 24, o que resgataria a dignidade e a

163
SCHWARTZ, Bernard. O Federalismo Norte-americano Atual, p. 45.
170
autonomia dos Estados-Membros, autonomia esta, cerne do modelo federal
de Estado.
Portanto, por meio de edio de espcies normativas,
previstas no artigo 59, notadamente, Emendas Constitucionais e Leis
Complementares, poder efetivar-se o federalismo cooperativo e de
equilbrio almejado na Constituio de 1988.
Assim, poder ocorrer tambm a ampliao das
atividades legislativas dos Estados-Membros, inclusive, poder estabelecer-
se normas-princpio de organizao e de estruturao de organismos
regionais (federalismo regional), com vistas integridade e desenvolvimento
regionais, bem como promover-se de maneira bastante satisfatria o
crescimento e desenvolvimento das regies metropolitanas.
171




CONCLUSO

Esta investigao procurou romper com algumas idias
presentes e lugares-comuns na anlise do federalismo. Desprezamos
alguns formalismos para que pudssemos nos aprofundar na tarefa analtica
de tema to importante e caro ao Estado e ao Direito. Porm, no nos
distanciamos das tradies e das abordagens convencionais, em virtude de
sua relao e inter-relao com os demais ramos do Direito, e com as
cincias afins, notadamente, a Cincia Poltica e a Economia.
Procuramos adentrar no ncleo essencial do
federalismo brasileiro, cujo objetivo consiste em efetivar uma democracia de
equilbrio e cooperao, no sentido de superar as contradies
socioeconmicas e desigualdades regionais, na busca do pleno
desenvolvimento, que se coadune com o Brasil e seu povo. Mas observamos
tambm as debilidades do federalismo brasileiro, o qual padece de doena
crnica, historicamente localizada.
Portanto, nossa anlise no apenas histrica de
relato das pocas e dos problemas , nem apenas sociolgica de
constatao dos problemas , mas propositiva, visando implantao de um
172
federalismo que atenda s necessidades e realidades (social, econmica e
cultural) do povo e do Estado brasileiro.
O federalismo, bem como diversas instituies, s tem
segurana, sobrevivncia e permanncia num regime efetivamente
democrtico, cujo alicerce bsico o primado da Constituio.
Alm de na anlise doutrinria, o federalismo,
concretamente, se faz presente na sociedade, em razo de sua realidade
cotidiana, pois os cidados buscam nas estruturas do Estado a realizao
plena do "bem comum".
Diante dessas afirmaes e ponderaes,
apresentamos, topicamente, nossas concluses:
1) A forma de Estado Federal a que mais se relaciona
com a Democracia, na sua conceituao bsica; pois a descentralizao, a
distribuio de poder, a autonomia, com todos os outros fundamentos,
coadunam-se com o esprito democrtico, ou seja, o governo do povo.
2) Tendo em vista tratar-se de investigao inovadora
relativa ao Estado, preferimos trabalhar com fundamentos e pressupostos do
Estado Federal, pois, a nosso ver, refora e qualifica nosso objeto de estudo,
divergindo, portanto, da doutrina tradicional (nacional e estrangeira), que
trabalha com caractersticas.
3) Constituem objetivos fundamentais, traados na
Constituio de 1988, um federalismo cooperativo e de equilbrio e reduo
das desigualdades regionais, cuja finalidade ltima a garantia, aos
173
cidados, da realizao plena do bem comum, que, em ltima anlise,
objetivo do Estado Democrtico de Direito.
4) O desequilbrio e a desproporcionalidade sempre
geram favorecimento e a hipertrofia da Unio, em detrimento dos demais
entes federados.
5) A multiplicao de centros polticos est de acordo
com a descentralizao, que deve nortear o federalismo para um equilbrio
entre todos os entes federados.
6) O Estado Brasileiro no vem cumprindo algumas de
suas funes essenciais. Esse reiterado descumprimento est associado
fome de hipertrofia do Poder Central da Unio, o que, efetivamente,
demonstra que estamos diante de uma crise do Estado, no se tratando de
uma crise da Constituio, o que justifica a nossa proposta de Redesenho
do Estado Federal Brasileiro.
7) A Federao composta de um ente central e de entes
parciais traduz-se numa forma e modelo de Estado bastante coerente. Essa
forma de Estado (Federal) no est desvinculada da finalidade do Estado,
que o bem comum, o qual, traduzido de forma bastante singela, o
desenvolvimento econmico e social de toda a Sociedade.
8) O federalismo dinmico; portanto, repensar o
modelo de Estado federal uma tarefa que se impe constantemente, com
vistas ao redesenho do federalismo brasileiro, em atendimento s novas
exigncias, e para o seu adequado aperfeioamento no sentido da
cooperao e do equilbrio.
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9) Entre os objetivos primordiais do Estado Federal
Brasileiro encontram-se o equilbrio e a cooperao, o que deve nortear
todos os entes federados, com vistas reduo das desigualdades regionais.
Todavia, tal objetivo no se concretizou ainda, pois veemente a hipertrofia
da Unio, ente que detm parcela significativa das receitas e dos tributos.
Ademais, como se no bastasse, com a queda do regime ditatorial, o Poder
Executivo da Unio passou a acumular, tambm, a funo legislativa, tpica
do Poder Legislativo, concluindo-se que a Unio transformou-se no maior
legislador, aumentando-se o enorme rol de competncias legislativas,
arroladas no artigo 22, da Constituio Federal.
10) O modelo federativo brasileiro no conseguiu
cumprir alguns de seus objetivos essenciais, uma vez que sua contribuio
nesse sentido tem sido o centralismo e a hipertrofia do Poder Executivo da
Unio, o que tem desfigurado, inclusive, o modelo federal de Estado,
demonstrando, portanto, que estamos diante de uma crise do Estado, e no
diante de uma crise da Constituio, a qual, apenas, deveria ser efetivada.
11) Nota clara que o Brasil foi de Pas
Subdesenvolvido para Pas em Desenvolvimento, inclusive com louvor e
aplausos internacionais por ter conseguido passar pela crise econmica de
2008, com polticas e aes de pases desenvolvidos. Todavia, no se pode
pensar o desenvolvimento apenas pela perspectiva econmica, preciso que
ocorra implementao de polticas pblicas e que haja equidade na
distribuio dos recursos pblicos, para o desenvolvimento integral do povo e
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do Estado, no sentido de eliminar a misria e reduzir as desigualdades
regionais.
12) A sociedade e o federalismo so dinmicos, assim,
imperioso que no se perca de vista o equilbrio poltico e fiscal do
federalismo, cujo aperfeioamento e adequao so constantes, para a
manuteno do Estado Federal.
13) O encontro do Senado Federal com suas origens, o
exerccio de suas funes constitucionais e institucionais, bem como a
efetiva representao dos Estados-Membros favoreceria o que estamos
propondo: o Redesenho do Estado Federal Brasileiro.
14) A observncia pelos Poderes da Repblica
(Legislativo, Executivo e Judicirio) aos trs princpios cardeais de toda
Constituio Federal legtima: o princpio da subsidiariedade, o princpio da
solidariedade e o princpio da pluralidade, sem sobra de dvidas atender a
proposta que vislumbramos um novo modelo de Estado Federal Brasileiro.
15) Nossa proposta de Redesenho do Estado Federal
Brasileiro, a partir de um novo modelo de redistribuio constitucional de
competncias, parte, tambm, de uma viso sistmica do mundo
(globalizao), da Economia (crises econmicas), do Direito (Constituio) e
do Estado (organizao).
16) Por meio de emendas constitucionais e produo de
leis complementares previstas nos pargrafos nicos dos artigos 22 e 23,
cuja elaborao constitui funo tpica e dever do Congresso Nacional,
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podem trazer o equilbrio e a cooperao federativa e permitir que os
Estados-Membros legislem sobre questes especficas sobre inmeras
matrias legislativas elencadas no extenso rol do artigo 22.
17) A redistribuio e atribuio de novas competncias
auxiliar a execuo de uma poltica global, de acordo com o princpios e
fundamentos norteadores do federalismo, para um planejamento federal
(nacional), regional e de regies metropolitanas, conseqentemente haver
justa redistribuio de receitas, para todos os entes federados.
18) O fortalecimento da estrutura federal pode ser
acompanhada da criao de um rgo compostos de representantes da
Unio (reas e Ministrios afins), de governadores e de representantes dos
municpios ou de alguns prefeitos de determinadas regies metropolitanas e
de representantes da sociedade civil (institutos e organizaes afins), para o
objetivo especfico de elaborar polticas relativas organizao federal.
19) O Redesenho do Estado e da Federao
possvel sem ofender os princpios fundamentais da Repblica. Alis, estar
dando cumprimento aos objetivos traados pelo constituinte originrio de um
federalismo cooperativo e de equilbrio.