1 1 ~ 1 EcAmbiental

Da poltica tradicional de
tratamento do lixo poltica de
gesto de resduos slidos
As novas prioridades
* Jacques Demajorovic
PALAVRAS-CHAVE:
Gerenciamento de resduos slidos, poltica ambiental, ecologia, desenvolvimento sustentvel.
KE YWORDS:
Solid waste management, environmental policy, ecology, sustainable development.
* Economista, Mestre em Administrao Pblica pela EAESP/FGV, Tcnico em Desenvolvimento Organizacional da FUNDAP.
88 Revista de Administrao de Empresas So Paulo, v. 35, n.3, p. 88-93 Mai./Jun. 1995
D A P O L T I C A T R AD I C I O N AL D E T R AT AM E N T O D O L I X O . . .
A
relao entre resduos e problemas
ambientais mais evidente no
campo dos resduos slidos, uma
vez que seu grau de disperso bem me-
nor do que o dos lquidos e gasosos. f-
cil ter uma idia da dimenso do proble-
ma apenas imaginando as quantidades de
lixo produzidas em cda casa ou em cada
unidade industrial e que, de alguma for-
ma, devem ser dispostas.
Os resduos slidos apresentam outra
. caracterstica muito importante. Diferen-
temente dos resduos lquidos e gasosos,
parcela significativa do volume total da-
queles slidos encontra-se nas prprias
residncias dos centros urbanos, o que
permite, teoricamente, imediata contribui-
o por parte dos habitantes no sentido da
minimizao de seus efeitos negativos so-
bre o meio ambiente: a contribuio, por
exemplo, de separar os resduos em suas
residncias, para recuperao e recicla-
gem. Assim, numa poca de aumento da
conscincia ambiental, possvel entender,
nos pases desenvolvidos, o apoio crescen-
te das comunidades aos programas-de ges-
to dos resduos que estimulem sua recu-
perao em vez de mera disposio.
O crescente conhecimento das implica-
es, sobre o meio ambiente, do aumento
de volume de resduos a serem dispostos
e mais o aumento da conscincia ambiental
determinaram uma nova qualificao para
o problema.
O termo "lixo" foi substitudo por" re-
sduos slidos", e estes, que antes eram
entendidos como meros subprodutos do
Uma anlise das principais mudanas da poltica de
gesto de resduos slidos nos pases da OCDE face
aos novos objetivos da poltica ambiental.
An analysis of the main changes on waste management in
O E C D countries due to the new objectives of
. tal policy.
sistema produtivo, passaram a ser enca-
rados como responsveis por graves pro-
blemas de degradao ambiental. Alm
disso, "resduos slidos" diferenciam-se
do termo "lixo" porque, enquanto este l-
timo no possui qualquer tipo de valor, j
que aquilo que deve apenas ser descar-
tado, aqueles possuem valor econmico
agregado, por possibilitarem (e estimula-
rem) reaproveitamento no prprio proces-
so produtivo. Estas novas caractersticas
contriburam para tornar prioritria, den-
tro do setor pblico nos pases desenvol-
vidos, a poltica de gesto de resduos s-
lidos, demandando um comportamento
diferente dos setores pblicos, produtivo
e de consumo.
Este trabalho analisa a gesto de res-
duos slidos, tendo como base as mudan-
as ocorridas nos pases da OCDE (Orga-
nizao para a Cooperao e Desenvolvi-
mento Econmico). A comparao de um
modelo tradicional, um intermedirio e
um outro, atual, de gesto de resduos s-
lidos possibilitou explicitar as principais
mudanas ocorridas no perodo compre-
endido entre o final da dcada de 60 at a
dcada de 90, quando a perspectiva da
sustentabilidade incorporada no geren-
ciamento desses resduos gerados nos cen-
tros urbanos.
O S M O DE L O S DE G E S T O DO S R E S DU O S
S L I DO S
Apoltica de gesto de resduos slidos
inclui a coleta, o tratamento e a disposi-
1995, Revista de Administrao de Empresas / EAESP/ FGV, So Paulo, Brasil.
89
11~l2Amhiental
Consumo
M O delo tradicional de tratamento de resduos slidos
[[]
Recursos t Disposio
Naturais I Final
[J-fJ-fJ-G----fJ-kJ--i[JlL
T
A
pp P O C DI S
T
PP "" Produo Primria
P = Produo
O -DislribiJii'lo
C e Oonaumo
018 - Dit!posli:to
Fonte. ver nota 5.
o adequada de todos os subprodutos e
produtos finais do sistema econmico, tan-
to no que se refere ao lixo convencional
como ao lixo txico. Hoje h consenso de
que, alm disso, esta poltica deve tambm
atuar de forma a garantir que os resduos
sejam produzidos em menor quantidade
j nas fontes geradoras.
Os novos objetivos da poltica ambien-
tal e, conseqentemente, o estabelecimen-
to de novas prioridades da gesto de res-
duos slidos em nvel internacional impli-
cam uma mudana radical nos processos
1. Abfallwirtschaft in wien.
Petspektiven, Magazin fr
Stadgestaltung und Lebens-
qualitat, Viena, p. 1-30, Sept.
1989,
O S I NS T R U M E NT O S DE G E S T O
A partir do momento em que os problemas da qualidade
ambiental e da sustentabilidade firmaram-se como das vari-
veis mais importantes no cenrio poltico internacional, os ad-
ministradores pblicos tm-se deparado com a necessidade de
selecionar instrumentos mais adequados luta pela preserva-
o ambiental, A poltica de gesto de resduos slidos no cons-
titui exceo, por isso pesquisadores e representantes do setor
pblico e privado tm debatido constantemente alternativas que
induzam reduo efetiva dos resduos gerados no setor pro-
dutivo e de consumo.
T radicionalmente, a escolha tem sido a utilizao de regula-
mentos de comando e controle. Essa poltica envolve a regulao
direta do setor pblico, onde se destacam uma legislao rigorosa
e uma poltica eficiente de fiscalizao. Exemplo dessa forma de
atuao so os padres tcnicos e operacionais referentes ao de-
sign, construo e operao de plantas de tratamento de res-
duos slidos. Nos Estados Unidos, por exemplo, o Decreto de
Conservao de Recursos e Recuperao (R esource C onservation
and R ecovery Act - R eR A) bane os lixes a cu aberto e exige que
sejam fechados ou transformados, em prazo determinado, em
aterros sanitrios. O mesmo decreto define as normas de cons-
truo e operao dos aterros de forma a evitar a degradao
ambiental. Outro exemplo da atuao governamental o desen-
volvimento de leis para incentivar a reduo de resduos e esti-
mu lar a reciclagem de materiais. No caso dos consumidores, em
alguns estados americanos, as leis exigem que 05 reciclveis se-
jam coletados diretamente nas residncias, exatamente como se
faz com o lixo comum. Outros estados prevem, ainda, a obri-
gao da separao de resduos em determinadas categorias,
antes de sua coleta. No caso do setor produtivo, se fortalece a
legislao obrigando as empresas a utilizarem determinada por-
centagem de material reciclado nas manufaturas dos produtosl.
~ ~
de coleta e disposio de resduos. Em con-
traposio aos antigos sistemas de trata-
mento desses resduos, que tin ham como
prioridade a disposio destes, os atuais
devem ter como prioridade um ecological
cucle managemeni, o que significa a monta-
gem de um sistema circular, onde a quanti-
dade resduos a serem reaproveitados den-
tro do sistema produtivo seja cada vez
maior e a quantidade a ser disposta, me-
nor".
O desenvolvimento da poltica de ges-
to de resduos slidos nos ltimos 20
anos, nos pases desenvolvidos, permite
identificar trs fases distintas de priorida-
des.
A primeira fase, que prevaleceu at o
incio da dcada de 70, caracterizada
pela prioridade em garantir apenas a dis-
posio de resduos. Este modelo pode ser
representado pelo diagrama constante da
figura 1.
Como pode ser observado, o crescimen-
to rpido da explorao dos recursos natu-
rais e do consumo nos pases desenvolvi-
dos apresentava, como contrapartida, um
Durante a dcada de 80, contudo, a eficincia desses instru-
mentos tradicionais vem sendo bastante criticada. De um lado,
a inflexibilidade dos regulamentos inibe o desenvolvimento de
alternativas mais eficientes que possam representar maior ganho
ambiental e menores custos para as empresas. Por outro lado, a
abordagem reguladora demanda uma infra-estrutura adminis-
trativa bem organizada para cumprimento das normas. Uma es-
trutura que muitas vezes no est suficientemente solidificada
nos pases em desenvolvimento"
Recentemente, muitos pases, especialmente os desenvolvi-
dos, tm implementado instrumentos econmicos na sua poltica
de gesto ambiental. A escolha dos instrumentos, em substituio
s regulaes de comando e controle, tem como principais objeti-
vos aumentar a flexibilidade, a eficincia e a reduo de custos
na poltica de controle de poluio e de explorao racional de
recursos naturais. Em teoria, os instrumentos econmicos teriam
a capacidade de regular o controle da poluio, tendo como base
mecanismos de mercado ef dessa forma, facilitar e tornar o en-
volvimento governamental mais eficiente e efetivo. Em relao
aos instrumentos tradicionais, essa poltica poderia apresentar
diversas vantagens, tais como estimular o desenvolvimento de
tecnologias de controle de poluio no setor privado, eliminar a
necessidade de elaborao de legislao extensa e detalhada para
controle das atividades industriais e prover o governo com re-
ceitas para apoiar programas de combate poluio'.
Alguns exemplos de instrumentos econmicos hoje utilizados
nos pases desenvolvidos demonstram a potencialidade dessa
alternativa na conduo da poltica de gesto de resduos sli-
dos. As cidades de Washington e Seattle operam, atualmente,
um sistema de cobrana varivel. Cada morador deve pagar de-
terminada quantia por coniainer de lixo recolhido (um coniainer
de 135 litros coletado uma vez por semana custa US$13.75; cada
9 0
RAE v. 35 n. 3 Mai./Jun. 1995
crescimento igualmente rpido do volume
dos resduos a serem dispostos, um fato
decorrente da ausncia de polticas para
reduzir a quantidade de resduos em qual-
quer das etapas do sistema produtivo.
Durante a dcada de 60 e incio da de
70, na maioria dos pases da OCDE foram
erradicados os ltimos lixes a cu aberto.
Amaior parte dos resduos era encaminha-
da para aterros sanitrios e incineradores,
A partir de meados da dcada de 70, o mo-
vimento arnbientalista passou a concen-
trar, cada vez mais, suas crticas sobre as
formas tradicionais de destinao dos re-
sduos slidos. Os aterros sanitrios, que
constituem at hoje, em todo o mundo, o
meio mais utilizado para a disposio de
resduos com algum tratamento, apresen-
tavam problemas. A reduo, nos pases
desenvolvidos, de espao disponvel para
a construo de novos aterros e o aumento
de problemas relacionados poluio am-
biental (poluio dos lenis de gua sub-
terrneos) tornavam claro que esta opo
j no se constitua na melhor alternativa.
No processo de incinerao, as vanta-
DA POLTICA TRADICIONAL DE TRATAME NTO DO LIXO...
gens relacionadas reduo do peso e
do volume, em 75 e 90% respectiva-
mente (a quantidade crescente de papel
e plstico nos resduos aumenta seu valor
calorfico, tornando o processo de incine-
rao mais eficiente), tinham, como con-
trapartida, uma emisso maior de poeira,
cido clordrico, monxido de carbono,
xido de nitrognio, metais pesados e di 0-
xinas na atmosfera'. Alm disso, as crti-
cas a esse tipo de tratamento de resduos
referiam-se tambm ao fato de que esses
mtodos em nada contribuam para uma
reduo efetiva dos resduos slidos
antes da sua disposio. T al disposi-
o nas formas tradicionais, alm de
realizada externamente ao processo
produtivo, no representava um cus-
to significativo em relao ao custo total
na estrutura de produo das empresas,
no havendo, portanto, estmulo para que
estas diminussem a gerao de resduos
durante o prprio processo produtivo.
O aumento dos problemas ambientais
relacionados disposio de resduos e
mobilizao crescente de diversos atores
~,
S O k
2. KAHRBANDA, DP, STALL-
WORTHHY E.A. Wastemanage-
ment, towards a sustainable
society London: Gower, 1990.
RAE v. 35 n. 3 Mai.lJun. 1995 91
l1 ~ lEeAmbiental
na questo ambiental resultaram em mu-
danas importantes nas principais priori-
dades do tratamento de resduos, caracte-
rizando sua segunda fase. Em 1975, os
pases da OCDE publicaram, pela primei-
ra vez, as prioridades em relao gesto
de resduos slidos, nesta ordem:
reduo da produo de resduos;.
reciclagem do material;
incinerao com reaproveitamento da
energia;
disposio em aterros sanitrios contro-
lados".
Contudo, na prtica, os efeitos sobre a
gesto de resduos slidos acentuaram-se
mais significativamente apenas a partir da
dcada de 80, ainda assim de forma par-
cial. Se, de um lado, a reduo da produ-
o de resduos continuava como retri-
ca, de outro, a promoo da recuperao e
M odelo de gesto de resduos slidos
incluindo a reciclagem
PP = PidtJo Primrta
P = P'OO!Jo
o = DlSlribuI o
R = Recidagem
F oI ) I e: ver nota 5 .
3. EG-UMWELTPOLlTI K, OSTER-
REI CH UNO FUROPI SCHEN
GEMEI SCHAFT, sterreichis-
ches, Aussenmini-sterium Vie-
na, Feb. 1993.
4. Abfallwirtschaft in wien. Op.
eit.
92
reciclagem dos materiais passou a ser prio-
ridade nessa segunda fase da poltica de
gesto de resduos.
Por meio do desenvolvimento de legis-
lao e instrumentos econmicos estimu-
lando o uso de produtos reciclados (ver box
Os instrumentos de gesto) e, ainda, de um
apoio cada vez maior da populao, de-
senvolveu-se um mercado rentvel para os
produtos reciclados durante a dcada de
80. Esse sistema representado no diagra-
ma da figura 2. '
Nessa fase, para a garantia e reaprovei-
tamento dos resduos, so estabelecidas
novas relaes entre consumidores finais
e produtores assim como entre distribui-
dores e consumidores. A reciclagem reali-
zada em etapas diferentes do processo pro-
dutivo significa o crescimento mais lento
do consumo de recursos naturais e do vo-
lume de resduos a serem dispostos, devi-
do ao reaproveitamento de uma parcela
dos resduos que, na fase anterior, teria
como destino aterros sanitrios e incine-
radares.
Ao final de dcada de 80, surgiram as
primeiras crticas ao estmulo apenas
recuperao e reciclagem dos resduos. As
vantagens atribudas reciclagem de ma-
teriais, tais como menor consumo de ener-
gia e reduo do volume de resduos, de-
veriam ser relativizadas, uma vez que o
processo de reciclagem, alm de produzir
resduos, necessitava de matrias-primas
e energia considerveis. Alm disso, per-
cebeu-se que o incentivo da poltica de
reciclagem, apesar de considerada ainda
hoje um importante instrumento de pol-
tica de gesto de resduos slidos, da for-
ma como estava sendo conduzida acaba-
va possibilitando uma externalizao dos
custos para as empresas, em relao ao
reaproveitamento dos resduos. (Nesse
processo no existe vinculao entre res-
duos gerados e fonte geradora. Os resdu-
os so coletados - na maior parte das ve-
zes por terceiros - e revendidos.) Dessa
forma, mantendo o custo com o reaprovei-
tamento e reciclagem dos produtos, exter-
namente ao processo produtivo, no ha-
via estmulo para que a reduo de res-
duos desnecessrios, j no incio do pro-
cesso produtivo, fosse uma prioridade
para as empresas. Por fim, alm da cons-
tatao dos limites da reciclagem, amplia-
ram-se tambm as crticas falta de uma
poltica especfica para tratamento de re-
sduos txicos e ao aumento das expor-
taes desse material para disposio fi-
nal em pases em desenvolvimento.
O final de dcada de 80 marca o estabe-
lecimento, nos pases desenvolvidos, de
novas prioridades em relao gesto de
resduos slidos. Na terceira fase, antes de
diminuir a produo de determinados
bens, prioritrio que eles no sejam se-
quer gerados. Em vez de serem reciclados,
prioritrio que sejam reutilizados. An-
tes de deposit-los em aterros sanitrios,
prioritrio reaproveitar a energia presen-
te nos resduos, por meio de incnera-
dores",
RAE v. 35 n.3 Mai./Jun. 1995
DA Po.LTlCA TRADICIONAL DE TRATAME NTO. DO.ux o. . .
Assim, a prioridade passa a ser a redu-
o do volume de resduos j no incio do
processo produtivo, continuando nas de-
mais etapas da cadeia produtiva. Alm
disso, produtos com dificuldade de reci-
clagem devem ser devolvidos aos fabri-
cantes, que devem ser responsveis por
seu tratamento e disposio. Esse sistema
representado no diagrama da figura 3.
Esse modelo da figura 3 implica uma
srie de alteraes no comportamento dos
diversos atores envolvidos em todas as
etapas do processo, muitas ainda bastan-
te difceis de serem alcanadas, pois prio-
ridades como evitar e reduzir a produo
de resduos na prpria fonte geradora exi-
gem mudanas significativas j no proces-
so produtivo.
O xito desse processo, portanto, depen-
de de medidas que atuem desde a fase do
design do produto. Os novos produtos de-
vem priorizar a utilizao de material que
possa ser, em primeiro lugar, reaproveita-
do ou, quando isto no for possvel, reei-
clado. Alm disso, os produtos devem ter
uma vida longa e apresentar facilidade
para servios de reparao",
Uma segunda mudana refere-se s al-
teraes no modelo de produo. O pro-
cesso de produo deve ser realizado de
forma a utilizar menor quantidade de
energia e matrias-primas, alm de produ-
zir menos resduos. So necessrias pol-
ticas que estimulem o emprego de non-
waste, low-waste e clean technologies".
Quanto ao sistema de distribuio dos
produtos, priorizam-se tambm embala-
gens de transporte que possam ser reutili-
zadas ou recidadas, tais como containers;
pal/ets e outras, retornveis, e no do tipo
one way.
O setor de consumo tambm represen-
ta parte importante desse processo. Mo-
dificaes dos hbitos de consumo, como
priorizar a compra de produtos que utili-
zem menos embalagens ou produtos que
possam ser recidados, constituem exem-
plos da contribuio deste setor.
Com a adoo dessas medidas e da
montagem desse sistema complexo, espe-
ra-se alcanar os seguintes objetivos:
reduo do consumo de recursos natu-
rais, de material e energia;
reduo da poluio decorrente do pro-
cesso de produo;
reduo do volume de resduos.
Modelo de gesto de resduos slidos
adaptados ~snovas prioridades da
politica ambiental
[ g -
I
Reao
Disposio
Final
RlI X oaernaferJal
Artigo recebido pela Redao da R AE em janeiro/1 995, avaliado em janeiro e maio/1 995, aprovado para publicao em maio/1995. 93
Recursos
Naturais
pP': ProdlJi\ oPrimria
? "Produo
D = DisribuiO
R = Reciclagem
RE = Reu~ lizao
f.OOI .: oola;;.
Assim, possvel resumir as diretrizes
da atual poltica de gesto de resduos por
meio das seguintes prioridades:
evitar ou, quando no for possvel, di-
minuir a produo de resduos;
reutilizar ou, quando no for possvel,
recidar resduos;
utilizar a energia presente nos resduos;
"inertizar" e dispor os resduos".
As novas prioridades da atual poltica
de gesto de resduos slidos incorpora a
dimenso da sustentabilidade por duas
razes principais. Primeiro, possvel mi-
nimizar o processo de degradao ambien-
tal antes que isto ocorra, medida que se
evita a produo de determinados res-
duos, reaproveita-se parcela destes e "iner-
tza-se" o restante. Segundo, ao gerenciar
a produo de resduos slidos em todas
as fases do sistema econmico, e no ape-
nas se concentrando no tratamento final
destes, a atual poltica de gesto de res-
duos slidos tem como objetivo garantir,
a longo prazo, uma estabilizao da de-
manda por recursos naturais e do volume
final de resduos a serem dispas Los, fato-
res estes fundamentais na busca do desen-
volvimento sustentveL O
80950308
C = Coo,umo
OI S = Disp< lSio
DEV = De\ "oI u00
5. VOGEL, G. DieAbfall und aie
Umweltproblematik aus tecn-
no6konomischer und 6kologi-
scher Sicht, Viena: Wirt-
schaftsuniversitt, Mrz 1993,
p.1-9.
6. I dem, ibidem.
7. Abfallwi rtschafts in Wien. oo.
clt,