HISTRICO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Responsabilidade civil do Estado:

Conceito:

Pode compreender-se em sentido amplo e em sentido estrito.
Em sentido amplo, tanto significa a situao jurdica em que algum se encontra de ter de
indenizar outrem quanto a prpria obrigao decorrente dessa situao, ou, ainda, o
instituto jurdico formado pelo conjunto de normas e princpios que disciplinam o
nascimento, contedo e cumprimento de tal obrigao
Em sentido estrito, designa o especfico dever de indenizar nascido do fato lesivo
imputvel a determinada pessoa
, pois, a que impe Fazenda Pblica a obrigao de compor o dano causado a terceiros
por agentes pblicos, no desempenho de suas atribuies ou a pretexto de exerc-las.
distinta da responsabilidade contratual e da legal. Observamos que ele prefere utilizar
responsabilidade civil da Administrao pblica, ao invs de do Estado, porque, em regra,
este tipo de responsabilidade surge de atos da Administrao, e no de atos do Estado como
entidade poltica.
A responsabilidade civil do Estado recebe vrias outras denominaes, como Responsabilida-
de da Administrao Publica, Responsabilidade Patrimonial do Estado.
Na poca do absolutismo monrquico o Estado no respondia pelas suas atividades lesivas a
populao, pois era figura do rei considerada providencia divinal, ou seja, apontar falhas na
administrao do rei seria o mesmo que dizer que Deus errou, e por isso, os danos causados
ficavam sem reparao.
Entretanto, ao passar de anos, mais precisamente com o advento da Revoluo Francesa, a
populao comea a se rebelar contra os desmandos do Estado e da surge um grande passo
para a situao em que o Brasil se encontra hoje, a saber:
O Estado responde de forma objetiva na modalidade risco administrativo, quando causar
dano a algum, ou seja, significa dizer que o Estado pode no reparar o dano se provar que seu
agente agiu em um dos casos de excludente de ilicitudes. Mas, em todo caso no h duvida de
que a teoria do risco administrativo mais benfica para o individuo, tendo em vista que essa
teoria tenta diminuir as desigualdades que existem entre o Estado e a pessoa, invertendo
assim o onus probandi de que a culpa exclusiva ou concorrente da vitima, em busca de
diminuir ou at mesmo excluir os danos pela vitima alegados, e isto, mais uma razo que
diferencia o risco administrativo do risco integral, pois este no permite prova contraria do
acontecido.
EVOLUO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
No passado o Estado no respondia pelos seus atos, principalmente na poca do absolutismo,
o que originou a expresso o Estado sou eu.O que havia eram aes dos administradores
contra o funcionrio pblico causador do dano no cabendo ao Estado responsabilidade algu-
ma pela ao de seus funcionrios.
A Revoluo Francesa de 1789 teve um papel fundamental para o surgimento do direito
administrativo rompendo com os excessos, com o autoritarismo decorrente do despotismo
monrquico.
Aidia de responsabilidade patrimonial por parte do Estado toma fora a partir da
implantao das teorias pregadas durante o Iluminismo favorveis separao dos poderes ao
constitucionalismo, repblica e democracia.
neste sculo que comeou a existir por parte da populao uma represso contra os
desmandos dos absolutistas, prova disso que as comunas passaram a responder pelas
atitudes das foras policiais e essa manifestao da populao teve repercusso nos demais
pases.
Com base nisso, comeou a surgir diplomas que instituam responsabilidade ao Estado
devido aos prejuzos causados, obrigando a Administrao Pblica o dever de indenizar os atos
lesivos praticados pelos seus agentes, bastando para isso, que o individuo que se sentir lesado
comprove o nexo causal que existe entre a ao ou omisso do agente pblico e o prejuzo
sofrido.
FASES DA EVOLUO DA RESPONSABILIDADE ESTATAL
Irresponsabilidade total do Estado.
Esta fase se desenvolve durante o perodo em que a forma de governo adotada pelos os
Estados era a monarquia absolutista
O monarca reunia nele prprio o comando de todos os poderes estatais e que toda conduta
desempenhada pelo monarca tinha necessariamente inspirao divina, deste modo ficava
claro que o rei jamais cometia faltas, se Deus perfeito a conduta real tambm o era
Surge a mxima de The King can do no wrong, Le roi ne peut mal faire fazer com que o
Estado simplesmente imputasse a prpria vtima a responsabilidade pelos atos danosos que
cominava com a impossibilidade de ressarcimento ou indenizao.
Tal fase comeou a perder fora com a queda do absolutismo e o advento do Iluminismo e
tambm pela prpria funo do Estado que guardar o Direito e zelar pelo bem-estar dos
cidados, sendo assim no se justifica o fato da populao no poder recorrer quando se
sentirem prejudicadas pelo Estado.
Responsabilidade Subjetiva: Culpa Civilista e Culpa Administrativa
Culpa Civilista. Baseada nas teorias do direito civil tomando por base o cdigo civil Francs,
chamado cdigo napolenico.
- o Estado sai de uma condio irresponsvel civilmente, para a condio de possvel
responsvel a depender da comprovao da culpabilidade do agente pblico, tarefa esta
atribuda por lei ao administrado, que tinha contra si a estrutura estatal e o imenso nus de
contra ela pelejar.
- Esta evoluo foi resultado das teses iluministas e do movimento revolucionrio surgido na
Frana a partir de 1789, com a superao do absolutismo monrquico e com a insero da
Teoria da Tripartio das funes do Estado, dando origem ao chamado direito administrativo,
tornado a administrao pblica laica, descaracterizada de toda e qualquer interferncia
divina ou clerical.
-No Brasil esta teoria encontra-se expressa no artigo 186 do Cdigo Civil, e encontrava
respaldo no artigo 159 do Cdigo Civil de 1916.

Culpa Administrativa. A responsabilidade subjetiva apesar de avano ainda representava
uma carga sobre modo pesada posta pela lei nas costas do administrado, pois a comprovao
da culpa do agente pblico se mostrava extremamente complicada para a vtima que no raro
tinha que se resignar frente impossibilidade de provar a culpabilidade citada, acabando
assim, por ficar irressarcida e amargar sozinha seu prejuzo.
- Percebe-se que a lei feita usando a produo da justia muitas vezes no alcanava o seu
escopo por mera inadequao a realidade ftica no mbito da Administrao Pblica.
- Tal situao movimentou no sculo XIX os publicistas franceses, no sentido de resguardar os
interesses de vtimas de danos administrativos retirando-lhes, a incumbncia da prova da
culpa do agente pblico, para a prova da culpa da prpria administrao pblica manifesta em
uma das seguintes hipteses:
a. Inexistncia de servio pblico que por lei devesse ser prestado pelo Estado:
b. Servio pblico existente, mas prestado com defeito pelo Estado:
c. Servio pblico prestado em atraso:
Inexistncia de servio pblico que por lei devesse ser prestado pelo Estado:
- Neste caso a omisso do poder pblico em no realizar um servio previsto em lei gerava ao
destinatrio dos servios inexistentes um direito subjetivo de pleitear um dano causado pelo
Estado decorrente na inrcia do poder pblico , cabendo vtima a prova do dano e ao Estado
provar a existncia do servio
- Conforme entendimento do doutrinador Celso Bandeira de Melo: (...) a responsabilidade
estatal por ato omissivo sempre responsabilidade por ato ilcito. E, sendo responsabilidade
por ilcito, necessariamente responsabilidade subjetiva, pois no h conduta ilcita do Estado
(embora do particular possa haver) que no seja proveniente de negligncia, imprudncia ou
impercia (culpa) ou, ento, deliberado propsito de violar a norma que o constitua em dada
obrigao (dolo)
Servio pblico existente, mas prestado com defeito pelo Estado:
- Nesta hiptese, tem-se q, o Estado atuou mediante a prestao d servio q lhe fora atribudo
por lei, todavia, o fez s/zelo, d modo defeituoso tendo por isto, causado dano ao administrado.
- importante lembrar que h casos que alm de no poder individualizar o agente causador
do dano, fica tambm dificultoso para a vtima provar que sofreu o dano em decorrncia de
uma m prestao do servio, cabendo nesse caso a presuno de responsabilidade,
transferindo para o Estado o nus de provar que o servio foi prestado de forma esperada.
Servio pblico prestado em atraso:
- Neste caso tem-se o perfeito cumprimento das duas hipteses supracitadas, ou seja, tem-se
que o servio pblico existe e prestado com qualidade, todavia, o momento de sua prestao
inoportuna por ser tardia, no atendendo assim, as necessidades do administrado que
acabou por ser prejudicado em virtude da no celeridade do aparato estatal.

A culpa administrativa, diferente das demais espcies de culpa, no est pautada em atribuir
responsabilidade a um agente pblico nominado, basta presena de um agenciador geral
inominado que preste um mau servio e que cause dano capaz de ser imputado.

Responsabilidade Objetiva
Esta fase representa o pice da evoluo da responsabili// patrimonial do Estado e tem por
base no mais a teoria da culpa e sim a chamada teoria do risco, bem mais favorvel a vtima.
A teoria objetiva surge na Frana em resposta teoria subjetiva, por tornar dificultosa a
comprovao por parte da vtima da culpa do agente pblico na ocorrncia do dano.
Esta teoria encontra-se respaldada no direito brasileiro no art. 37 6 da CF/88, com
repercusso no artigo 43 do Cdigo Civil Brasileiro, in literes:
Art. 37, 6 CF. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras
de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo e culpa.
ART. 43 CC. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis por
atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito
regressivo contra os causadores do dano, se houver por parte destes, culpa ou dolo.
Percebe-se que a responsabili// objetiva incide no apenas sobre as pessoas jurdicas d direi-
to pblico, mas tbm sobre quelas q fazem parte do Estado e so regidas pelo direito privado,
o caso das sociedades de economia mista. Tambm est claro que o Estado se responsabiliza
tanto pelos danos surgidos a partir das aes, quanto das omisses de seus agentes.
A culpa volta a ter importncia no mbito da Ao Regressiva que deve ser interposta pelo
Estado contra seu agente, neste momento a responsabilidade subjetiva porque diz respeito a
uma nova relao jurdica estabelecida entre o poder pblico e seu agente, relao esta que
posterior quela originria, onde se tinha uma relao jurdica entre o Estado e o Administrado.
Na ao regressiva sempre cabe ao Estado provar a culpabilidade de seu agente e isto no
condiciona a hiptese indenizatria referente a vtima, o contrrio o que se d aps a
constatao efetiva da responsabilidade estatal tendo por resultado a satisfao indenizatria
da vtima que se tem lugar ao regressiva, ocasio em que o Estado tentar recobrar de
seu agente o que gastara com a indenizao.

Na era moderna, tem-se no Brasil, desde a Constituio Federal de 1824, vestgios da possibi-
lidade de se responsabilizar o Estado quando houvesse dolo ou culpa.
Com o advento da Constituio de 1946 ficou consagrado atribuio ao Estado da respon-
sabilidade sem discutir a culpa, possibilitando ao mesmo a ao regressiva em face do
funcionrio que tivesse agido com dolo ou culpa.

Como regra, a responsabilidade civil do Estado decorre de um dano praticado a partir da
execuo de ato administrativo que abrange de modo tpico o poder executivo e de modo
atpico os demais poderes e o Ministrio Pblico, isto se explica em virtude de a maioria dos
atos jurdicos estatais decorrerem da gesto da coisa pblica desempenhada pelo governo,
haja vista que, cabe ao poder executivo a gesto e realizao de polticas pblicas, alm disto,
outro fato importante decorre de que a imensa maioria dos agentes pblicos pertencerem ao
poder executivo, em virtude deste poder possuir mais servidores do que os outros dois juntos.
Entretanto, mesmo que em menor proporo, fato que a partir dos atos jurdicos
legislativos e judicirios surjam danos aos destinatrios dos servios pblicos.
Como j foi exposto acima a responsabilidade do Estado objetiva e de acordo c/ entendi-
mento jurisprudenciais seria objetiva na modalidade risco administrativo, uma vez que no
podendo ser da modalidade risco integral, pois este s utilizado nos casos de danos
nucleares e ambientais.
O fato da modalidade ser a de risco administrativo significa dizer que o Estado pode no
reparar o dano se provar que seu agente agiu em um dos casos de excludente de ilicitudes.
No h dvida de que a teoria do risco administrativo mais benfica para o indivduo,
tendo em vista que, essa teoria tenta diminuir as desigualdades que existem entre o Estado e a
pessoa, invertendo assim o onus probandi de que a culpa exclusiva ou concorrente da vtima
O risco administrativo do risco integral, pois este no permite prova contrria do acontecido.
H excepcionalmente casos em que a responsabilidade do Estado no ser objetiva, sendo
necessria a comprovao do dolo ou culpa pela vtima, o que acontece quando existe
omisso ou deficincia na prestao de servio do Estado que acarreta dano a outrem, nesse
caso h que se provar que devido a inoperncia ou m gerncia do Estado houve o dano,
sendo a responsabilidade subjetiva na modalidade culpa administrativa ou responsabilidade
por culpa annima, pois no necessrio individualizar o agente pblico que ocasionou o dano.
Quando se fala em atos do Estado no deve entender ser apenas atos referentes ao poder
executivo e sim os demais poderes, muito embora, em regra, no ser passvel de indenizao
as atividades tpicas do poder legislativo e judicirio, entretanto, para essa regra tambm h
excees que esto previstas na Constituio Federal.
Um dano causado por fenmenos da natureza ou atos de terceiros, a responsabilidade nessa
situao ser a subjetiva, o que quer dizer que o indivduo deve provar que houve culpa da
Administrao Pblica para a ocorrncia de tal ato de terceiro, ou da repercusso de tal
fenmeno natural.

Responsabilidade subjetiva: presente sempre o pressuposto culpa ou dolo. Portanto, para
sua caracterizao devem coexistir os seguintes elementos: a conduta, o dano, a culpa e o
nexo de causalidade entre a conduta e o dano.

Responsabilidade objetiva: no h a necessidade da prova da culpa, bastando a existncia do
dano, da conduta e do nexo causal entre o prejuzo sofrido e a ao do agente. A
responsabilidade est calcada no risco assumido pelo lesante, em razo de sua atividade.

Dano
O dano representa uma circunstncia elementar ou essencial da responsabilidade civil,
presente em ambas as teorias anteriormente citadas. Configura-se quando h leso, sofrida
pelo ofendido, em seu conjunto de valores protegidos pelo direito, relacionando-se a sua
prpria pessoa [moral ou fsica] aos seus bens e direitos. Porm, no qualquer dano que
passvel de ressarcimento, mas sim o dano injusto, contra ius, afastando-se da o dano
autorizado pelo direito.
Para o dano ser passvel de indenizao h a necessidade de apurao de alguns requisitos:
atualidade, certeza e subsistncia. O dano atual aquele que efetivamente j ocorreu. O certo
aquele fundado em um fato certo, e no calcado em hipteses. A subsistncia consiste em
dizer que no ser ressarcvel o dano que j tenha sido reparado pelo responsvel.
O dano poder ser patrimonial ou moral. Patrimonial aquele que afeta o patrimnio da
vtima, perdendo ou deteriorando total ou parcialmente os bens materiais economicamente
avaliveis. Abrange os danos emergentes [o que a vtima efetivamente perdeu] e os lucros
cessantes [o que a vtima razoavelmente deixou de ganhar], conforme normatizado no art.
1059 do antigo Cdigo Civil, referendado no art. 402 do novo Cdigo. J o dano moral
corresponde leso de bens imateriais, denominados bens da personalidade [ex. honra,
imagem etc.].





CAUSAS EXCLUDENTES E ATENUANTES DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO
Para que seja configurada a responsabilidade do Estado, deve-se de antemo verificar a
conduta do lesado na ocorrncia do dano.
Se este em nada participou, sendo apenas uma mera vtima, o ente estatal vir a assumir
toda a responsabilidade.
No entanto, se da causa do dano participou no justo que o Poder Pblico assuma esse
encargo sozinho, portanto a indenizao devida pelo Estado deve ser reduzida conforme o
grau de sua participao, em real aplicao do sistema de compensao das culpas originrio
do direito privado, a culpa concorrente uma causa atenuante de responsabilidade.
Se o particular foi o nico causador do dano (culpa exclusiva), estamos diante de um caso de
autoleso, o que isenta totalmente o Estado da obrigao de reparar, causa excludente de
responsabilidade.
de suma importncia observar o nexo de causalidade entre a conduta do agente no
exerccio de suas funes e o dano ou prejuzo ocasionado vtima. Quando no existente o
liame subjetivo ou este interrompido nascem as causas excludentes da responsabilidade,
enumeradas pela doutrina e construdas firmemente na jurisprudncia: fora maior, culpa da
vtima e culpa de terceiro.

Di Pietro (2007) conceitua fora maior como o acontecimento imprevisvel, inevitvel e
estranho vontade das partes, por exemplo, uma tempestade ou um raio. Este tipo de evento
no pode ser imputado ao Estado, pois independe de sua vontade. Ademais, no h nexo de
causalidade entre as ocorrncias. Entretanto, essa regra comporta exceo no caso de omisso
do Estado. Exemplifiquemos: uma enchente destri a cidade de So Paulo SP, caso reste
comprovado que o Poder Pblico foi omisso em realizar obras de hidrovia e limpeza de bueiros,
o que ampliou os efeitos da enchente, este dever reparar.
REPARAO DO DANO
Em conformidade com o art. 37, 6 da Constituio Federal Brasileira, os danos causados
pelas pessoas jurdicas de direito pblico e pelas de direito privado prestadoras de servios
pblicos devero ser reparados.
A reparao do ato danoso pode ser feito na esfera administrativa, quando o Poder Pblico
reconhece antecipadamente a sua responsabilidade e h composio com o lesado sobre o
ressarcimento dos danos.
Quando no h esta composio, tem a vtima o direito constitucionalmente assegurado de
amplo acesso Justia, de modo que deve propor uma ao de indenizao em face da pessoa
jurdica causadora do dano. Esta, por sua vez, tem o direito de regresso contra o seu agente
assegurado, caso tenha esse agido com dolo ou culpa.
O prazo prescricional para a propositura da ao d indenizao da vtima em face do Estado:
- prescrever em cinco anos o direito de obter indenizao dos danos causados por agentes
de pessoas jurdicas de direito pblico e de pessoas jurdicas de direito privado. Este o prazo
defendido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007).
- no entendimento de Carvalho Filho (2012), o prazo prescricional da ao de reparao civil
contra a Fazenda Pblica trienal com base no art. 206, 3, V do Cdigo Civil, que fixou o
prazo de trs anos para a prescrio da pretenso de reparao civil.
- o prazo menor, de trs anos, o atualmente utilizado, sendo adotado em algumas decises
do STJ (REsp n 698.195-DF e REsp n 1.137.354-RJ) e esposado pelos autores Flvio de Arajo
Willeman (2011) e Carlos Roberto Gonalves (2010).
Toma relevncia a discusso sobre o sujeito passivo da demanda indenizatria. Resta claro
na Carta Maior que as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras
de servios pblicos podem perfeitamente integrar o polo passivo desse tipo de ao. Contudo,
o grande interesse estar em saber se h possibilidade de ajuizamento da ao reparatria per
saltum, diretamente em face do agente, dispensando a participao da pessoa jurdica. H
autores que entendem vivel, outros no.
Considerou-se que, na espcie, o decreto de interveno em instituio privada seria ato
tpico da Administrao Pblica e, por isso, caberia ao Municpio responder objetivamente
perante terceiros. Aduziu-se que somente as pessoas jurdicas de direito pblico ou as
pessoas jurdicas de direito privado que prestem servios pblicos podem responder,
objetivamente, pela reparao de danos ocasionados por ato ou por omisso dos seus
agentes, enquanto estes atuarem como agentes pblicos. No tocante ao regressiva,
asseverou-se a distino entre a possibilidade de imputao da responsabilidade civil, de
forma direta e imediata, pessoa fsica do agente estatal, pelo suposto prejuzo a terceiro, e
entre o direito concedido ao ente pblico, ou a quem lhe faa as vezes, de ressarcir-se
perante o servidor praticante de ato lesivo a outrem, nos casos de dolo ou de culpa. Em face
disso, entendeu-se que, se eventual prejuzo ocorresse por fora de agir tipicamente
funcional, no haveria como se extrair do citado dispositivo constitucional a responsabilidade
per saltum da pessoa natural do agente. Essa, se cabvel, abrangeria apenas o ressarcimento
ao errio, em sede de ao regressiva, depois de provada a culpa ou o dolo do servidor
pblico. Assim, concluiu-se que o mencionado art. 37, 6, da CF, consagra dupla garantia:
uma em favor do particular, possibilitando-lhe ao indenizatria contra a pessoa jurdica de
direito pblico ou de direito privado que preste servio pblico; outra, em prol do servidor
estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurdica a cujo
quadro funcional pertencer. A Min. Crmen Lcia acompanhou com reservas a
fundamentao. RE 327904/SP, rel. Min. Carlos Britto, 15.8.2006. (RE-327904).

REQUISITOS PARA A RESPONSABILIDADE DO ESTADO
Para que seja indenizada, a vtima deve provar que o dano por ela suportado originado de
atuao estatal.
Para isso, necessria a comprovao dos seguintes requisitos:
- Ato lesivo - a vtima/administrado deve comprovar que foi o ato praticado por um agente
pblico na qualidade de servidor, ocasionou o dano. Cumpre ressaltar que o simples fato da
pessoa ser agente pblico no enseja a responsabilidade do Estado, ele deve praticar o ato no
exerccio de suas funes ou a pretexto de exerc-las
- Dano - a vtima/administrado deve comprovar que sofreu uma leso a um direito subjetivo.
- Nexo de causalidade - o dano deve ser conseqncia da atuao do Estado.