A EVOLUO DO ESTUDO DA POBREZA:

da abordagem monetria privao de capacitaes

rea: Pobreza e Desigualdade

Ana Mrcia Rodrigues da Silva

Mestra em Economia pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU).
Professora do curso de Economia Universidade Estadual de Gois (UEG)
Professora da Faculdade Cidade de Coromandel
Email: anamarciarodrigues@hotmail.com
anamarciarodrigues@gmail.com

Fernanda Calasans Costa Lacerda

Mestra em Economia pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU).
Professora do curso de Economia Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (UESB)
Professora da Faculdade Juvncio Terra (FJT) Vitria da Conquista/BA
Email: fecalasans@gmail.com
fecalasans@uol.com.br

Henrique Dantas Neder

Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Professor Associado do Instituto de Economia Universidade Federal de Uberlndia (UFU)
Email: hdneder@ufu.br
hdneder@gmail.com

Resumo
A pobreza muito complexa para ser restrita insuficincia de renda. Este um problema
multidimensional que se expressa em termos de deficincia de capacitaes bsicas e
insatisfao de necessidades humanas. O artigo proposto objetiva tratar da trajetria evolutiva
do estudo da pobreza, com especial ateno para o perodo mais recente, enfatizando a
necessidade de se ampliar o foco de investigao para alm da insuficincia de renda e de se
considerar a multidimensionalidade da pobreza na elaborao das polticas que objetivem o
seu combate. Essa trajetria est fortemente vinculada com a ampliao do conceito de
desenvolvimento econmico como o processo capaz de promover melhorias econmicas e
sociais para a populao, atravs da ampliao de suas oportunidades de escolhas, reduo das
desigualdades socioeconmicas e eliminao da pobreza. Com o propsito de tornar mais
perceptvel essa evoluo no estudo sobre a pobreza, selecionou-se trs abordagens de anlise:
a abordagem unidimensional monetria; a abordagem das necessidades bsicas; e a
abordagem das capacitaes. Inicialmente, o trabalho discute a viso unidimensional
monetria, destacando o predomnio desta nos estudos sobre a pobreza. Esta viso da pobreza
est fundamentada no pensamento econmico utilitarista. dessa forma que a renda (ou
consumo), aparece como indicador exclusivo de bem-estar. Aps a discusso unidimensional,
apresentam-se os principais argumentos da abordagem das necessidades bsicas, ressaltando
algumas diferenas na definio dessas necessidades durante trs estgios de desenvolvimento
dessa abordagem. Sendo assim, destaca a evoluo da abordagem das necessidades bsicas,
desde a concepo de necessidades materiais, incorporando necessidades no-materiais, at a
formulao de um conceito universalista. A pobreza aqui pode ser traduzida como a
insatisfao das necessidades humanas. Posteriormente, enfoca-se a abordagem das
capacitaes, originada nos trabalhos do economista Amartya Sen e que pode ser considerada
uma viso inovadora a respeito do desenvolvimento e da pobreza. Dentro desta abordagem, o
espao de avaliao da pobreza se amplia da igualdade de oportunidades para a igualdade de
capacitaes. Alm disso, ela representa um avano importante no estudo cientfico sobre a
pobreza, pois defende o seu carter multidimensional e incentiva a formulao de mtodos de
mensurao e polticas que busquem a superao da pobreza e a melhoria na qualidade de
vida de todos. Sob a perspectiva multidimensional das capacitaes, a pobreza deve ser
entendida como privao das capacitaes bsicas. Neste caso, o indivduo carece de
oportunidades para atingir nveis minimamente aceitveis de alguns funcionamentos, como
estar bem nutrido ou aptido em escapar da morbidade at as mais abrangentes realizaes
como funcionamentos psicolgicos e culturais. Dando continuidade ao enfoque
multidimensional da pobreza, so apresentadas as diferenas e similaridades entre as
abordagens das necessidades bsicas e das capacitaes. Por fim, refora-se a importncia da
realizao de anlises e pesquisas que considerem a multidimensionalidade da pobreza. Com
base na abordagem das capacitaes e das necessidades humanas, a pobreza caracterizada
como um fenmeno multidimensional, relacionado no apenas s variveis econmicas, mas,
sobretudo a variveis culturais e polticas. Deste modo, consideraes vinculadas estritamente
insuficincia de renda tornam-se ineficazes para o estudo da pobreza.
Palavras-chaves: Pobreza Multidimensional. Necessidades Bsicas. Capacitaes.

Abstract

Poverty is too complex to be restricted to insufficient income. This is a multidimensional

problem that is expressed in terms of basic capabilities deficiencies and dissatisfaction of
human needs. The proposed article aims to address the evolutionary trajectory of the study of
poverty, with special attention to the most recent period, emphasizing the need to broaden the
focus of research beyond the income deficit and to consider the multidimensional nature of
poverty in policy that aim at combating them. This trajectory is strongly linked with the
expansion of the concept of economic development as a process that promotes social and
economic improvements for the population, by expanding their opportunities for choices,
reducing socioeconomic inequalities and eliminating poverty. To the effect to become the
more noticeable the evolution in the study on poverty, three approaches have been selected for
analysis: one-dimensional monetary approach, the basic needs approach, and the capabilities
approach. Initially, we argue the monetary one-dimensional view, highlighting the
predominance of studies on poverty. This view of poverty is rooted in utilitarian economic
thought. It is thus the income (or consumption) appears as unique indicator of well-being.
After the one-dimensional discussion, we present the main arguments of the basic needs
approach, noting some differences in defining these needs during three stages of development
of this approach. Thus, it highlights the evolution of the basic needs approach, from material
needs concept, incorporating non-material needs, to the formulation of a universal concept.
The poverty here can be translated as dissatisfaction of human needs. Subsequently, is focused
on the capabilities approach, which originated in the work of economist Amartya Sen and can
be considered an innovative vision regarding the development and poverty. Within this
approach, the space of poverty assessment is expansed from equal opportunities for equal
capabilities. Moreover, it represents an important advance in the scientific study of poverty,
because it argues its multidimensional character and encourages the development of
measurement methods and policies that aim at eliminating poverty and improving the quality
of life for all. Under the capabilities multidimensional approach, poverty must be understood
as the deprivation of basic capabilities. In this case, the individual lacks the opportunity to
achieve minimally acceptable levels of some functionings, as being well nourished or ability
to escape the morbidity until the most comprehensive accomplishments as psychological and
cultural workings. Continuing the multidimensional approach to poverty, are exposed the
differences and similarities between the approaches of basic needs and capabilities. Finally, it
reinforces the importance of analysis and research to consider the multidimensionality of
poverty. Based on the capability approach and human needs, poverty is characterized as a
multidimensional phenomenon related not only to economic variables, but especially the
cultural and political variables. Thus, considerations strictly linked to insufficient income
become ineffective for the study of poverty.
Key words: Multidimensional Poverty. Basic Needs. Capabilities.

1 Introduo
A pobreza no um tema novo para as cincias sociais aplicadas, haja vista que
ela facilmente identificada em qualquer perodo da histria. Na cincia econmica, esse
tema j estava presente no trabalho original de Adam Smith e, desde ento, tem sido
abordado, de maneira tangencial ou aprofundada, por diversas correntes do pensamento
econmico. A partir dos anos 1960, com a intensificao do debate sobre o processo de
crescimento e desenvolvimento econmico dos diversos pases, o estudo da pobreza adquiriu
expressividade dentro dessa cincia, se tornando uma rea de pesquisa especfica.
Ainda nos anos iniciais desse perodo, o conceito de pobreza como insuficincia
de renda se fortaleceu. Com base nessa definio, a eliminao da pobreza ocorreria no
momento em que a renda dos consumidores aumentasse at o nvel de bem-estar mnimo.
Esse nvel, definido como a linha de pobreza, o que separa os indivduos pobres dos no
pobres.
Os resultados do processo de crescimento econmico verificado em alguns pases
do Terceiro Mundo durante as dcadas de 1960 e 1970, levaram a questionar a relao de
causalidade existente entre o aumento da renda e a eliminao da pobreza. Estava, dessa
forma, aberto o espao para o desenvolvimento de novas abordagens de estudo da pobreza
que considerassem outros dimenses que no apenas a dimenso monetria.
So encontrados avanos na literatura nacional e internacional para se tratar a
pobreza em sua abrangncia multidimensional. Contudo, essa literatura ainda recente com
poucas contribuies no contexto mundial, bem como no cenrio brasileiro. A maioria dos
estudos da pobreza ainda est voltada abordagem que se apoia no utilitarismo, segundo a
qual a renda (ou consumo) a melhor representante do bem-estar. As ideias de
desenvolvimento com equidade e justia esto pouco presentes na teoria econmica
tradicional, que privilegia, acima de tudo, o crescimento econmico.
Neste ponto, as teorias das capacitaes e das necessidades humanas so
importantes por acreditarem que o desenvolvimento de uma vida digna no se restringe ao
mero crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). O bem-estar das pessoas no pode estar
ligado apenas a sua felicidade, preferncias ou escolhas. Por conseguinte, intrinsecamente
multidimensional e relaciona-se s aptides dos indivduos em ter determinado tipo de vida.
Segundo essas ticas, a pobreza uma deficincia de capacitaes bsicas ou insatisfao das
necessidades humanas bsicas.

Diante disso, este trabalho objetiva tratar da trajetria evolutiva do estudo da

pobreza, com especial ateno para o perodo mais recente, Essa trajetria est fortemente
vinculada com a ampliao do conceito de desenvolvimento econmico como o processo
capaz de promover melhorias econmicas e sociais para a populao, atravs da ampliao de
suas oportunidades de escolhas, reduo das desigualdades socioeconmicas e eliminao da
pobreza. Assim, enfatiza-se a necessidade de se ampliar o foco de investigao para alm da
insuficincia de renda e de se considerar a multidimensionalidade da pobreza na elaborao
das polticas que objetivem o seu combate.
Para tanto, dividiu-se o trabalho em quatro sees, incluindo esta introduo. Na
prxima seo expem-se brevemente os argumentos da abordagem unidimensional da
pobreza, calcada no utilitarismo neoclssico, seguidos das limitaes presentes nessa viso
estritamente monetria da pobreza e evidenciando seu predomnio nos estudos sobre o tema.
A terceira seo trata da abordagem multidimensional da pobreza. Inicialmente,
so apresentados os principais argumentos da Abordagem das Necessidades Bsicas,
ressaltando algumas diferenas na definio dessas necessidades durante trs estgios de
desenvolvimento dessa abordagem. Em seguida, o foco passa a ser a Abordagem das
Capacitaes, considerada uma viso inovadora a respeito do desenvolvimento e da pobreza.
A ltima subseo destaca as diferenas e similaridades entre as duas abordagens
multidimensionais tratadas.
Por fim, apresentam-se as consideraes finais, reforando a importncia da
realizao de anlises e pesquisas, bem como da elaborao de polticas pblicas, que
considerem a multidimensionalidade da pobreza.

2 Limitaes da viso unidimensional da pobreza

O final do sculo XIX e comeo do sculo XX foi o perodo em que se iniciaram
os estudos cientficos sobre a pobreza. Esses primeiros estudos se caracterizaram por uma
definio de pobreza associada ideia de subsistncia. O conceito de subsistncia era baseado
nas necessidades nutricionais mnimas requeridas para a manuteno da eficincia fsica do
indivduo ou famlia, dependendo da unidade de anlise adotada.
Os estudiosos pioneiros da pobreza com base em uma nica dimenso foram
Booth, no sculo XIX, e Rowntree, no sculo XX [LADERCHI; SAITH; STEWART (2003);

SEN (1983c); ROCHA (2003); MACHADO (2006)]. Sobre estes dois autores, trs elementos
centrais ainda partilham opinies da maioria dos economistas na atualidade. First, they
believed their assessment was an objective one [...]. Secondly, their assessment was an
external one [...] thirdly, they took an individualistic view of poverty [...] (LADERCHI;
SAITH; STEWART; 2003, p. 8). Desde ento, o nmero de estudos que adotam a perspectiva
monetria da pobreza tem crescido, transformando essa abordagem em uma das mais
utilizadas na anlise da pobreza.
Essa viso da pobreza encontra forte respaldo na Teoria Econmica Tradicional
(ou Neoclssica) e fundamentada no pensamento utilitarista. De acordo com esse
pensamento, a utilidade de uma pessoa representada por alguma medida de seu prazer ou
felicidade (SEN, 2000, p. 77), implicando numa noo de valor baseada somente na utilidade
individual, definida em termos subjetivos (SEN, 2001, p. 94; 2003, p. 5). O indivduo
considerado como um consumidor cujo comportamento visa maximizao dessa utilidade,
sendo que os seus gastos em consumo refletem a utilidade que as mercadorias consumidas
geram para ele. O seu bem-estar individual definido com base na sua funo consumo
(LADERCHI, 1997) e, por extenso, o bem-estar social a maximizao da soma das
utilidades, ou a funo consumo total.
dessa forma que a renda, ou consumo, aparece como indicador exclusivo de
bem-estar. A pobreza entendida como insuficincia de renda (consumo), que impede o
indivduo de alcanar um nvel mnimo de bem-estar que maximiza a utilidade total.
Conforme apontado por Laderchi, Saith e Stewart (2003), a validade dessa abordagem
depende, em parte, de algum desses pontos: se a utilidade uma definio adequada de bemestar; se o gasto monetrio uma medida satisfatria de utilidade; se uma deficincia [shortfall] em utilidade engloba tudo o que entendemos por pobreza; a justificativa para uma linha
de pobreza particular (op. cit., p. 7, traduo nossa) 1.
Um motivo frequentemente mencionado para a adoo da definio de pobreza
monetria nos estudos a sua instrumentalidade como proxy de bem-estar, o que possibilitaria
uma quantificao e comparao intertemporal de bem-estar (MACHADO, 2007).
A identificao dos pobres por insuficincia de renda (consumo) utiliza como
critrio a linha de pobreza monetria. Esta linha pretende ser o parmetro que permite, a uma
sociedade especfica, considerar como pobres todos aqueles indivduos que se encontrem
abaixo do seu valor (BARROS; HENRIQUES; MENDONA; 2000, p.22). Entretanto, o
1

No original: whether utility is an adequate definition of well-being; whether monetary expenditure is a

satisfactory measure of utility; whether a short-fall in utility encompasses all we mean by poverty; the
justification for a particular poverty line.

valor dessa linha tem sido alvo de forte debate entre os adeptos dessa abordagem, no
existindo uma uniformidade de opinies sobre o valor a ser adotado 2. H os que defendem o
uso de uma linha de pobreza absoluta, baseada nas necessidades mnimas de sobrevivncia,
bem como os que defendem a definio de uma linha de pobreza relativa, baseada nas
condies de vida predominantes na sociedade a ser analisada.
Em meio ao conceito de linha de pobreza absoluta aparece tambm o conceito de
linha de indigncia, referindo-se s necessidades nutricionais mnimas que garantem as
condies vitais do indivduo. Os indivduos cuja renda inferior ao valor da linha de
indigncia encontram-se na situao de pobreza extrema. No geral, o valor da linha de
pobreza absoluta monetria um mltiplo da linha de indigncia: calcula-se o gasto alimentar
a partir das necessidades nutricionais mnimas e, ento, multiplica-se o valor desse gasto
por determinado multiplicador, sendo que este multiplicador pode ser definido de vrias
maneiras3.
Sob a perspectiva monetria, a etapa de agregao da pobreza se caracteriza pela
sofisticao quantitativa dos instrumentos de medida utilizados, tentando aproveitar os
avanos obtidos nos ltimos anos na rea da Econometria. Segundo Grusky e Kanbur (2004,
passim), o perodo de 1970-1985 foi caracterizado por uma intensa efervescncia conceitual
(conceptual ferment) no que diz respeito mensurao da pobreza. Nesse perodo foram
formulados alguns dos ndices mais utilizados pela abordagem monetria da pobreza e que
ainda hoje servem de referncia para a elaborao de medidas de pobreza, tais como o ndice
de Sen (SEN, 1976) e a famlia de ndices FGT (FOSTER; GREER; THORBECKE;1984).
At ento, os ndices mais usados eram o headcount (ndice H) e o income gap (ndice I)4.
Em que pese esses aprimoramentos metodolgicos de mensurao da pobreza, a
abordagem monetria apresenta uma importante caracterstica: a unidimensionalidade. E essa
caracterstica resulta em srias implicaes tericas e, consequentemente, polticas.
A literatura econmica convencional ainda adota uma perspectiva individualista e
no

consegue

analisar

indivduo

dentro

de

um

contexto

social,

sendo

multidimensionalidade um conceito ainda distante da anlise de pobreza entre os economistas

do mainstream (GRUSKY; KANBUR, 2004). Quando muito, sugerem o desenvolvimento de
2

Para maiores detalhes sobre o debate acerca de definio de linhas de pobreza baseada na renda e/ou
consumo, ver Rocha (2000, 2003), Hoffmann e Kageyama (2006), Reddy (2008a, 2008b), Ravallion (2008a,
2008b), Pogge (2008a, 2008b).
Segundo Rocha (2000), diferentes autores atribuem valores distintos para esse multiplicador. Por exemplo, a
CEPAL adota o multiplicador de 2 para o Brasil, enquanto outros trabalhos utilizam o inverso do Coeficiente
de Engel (relao entre as despesas alimentares e a despesas totais) como multiplicador (ibidem, p. 117).
Sobre essas medidas de pobreza, ver Hoffmann (1998).

capacidades, mas apenas como meio de aumentar a produtividade e, portanto, a renda entre os
pobres (LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003, p. 27).
Admitir a exclusividade da renda como a mais adequada proxy de bem-estar
ignorar outras dimenses que influenciam o bem-estar, seja do indivduo, da famlia, da
comunidade, regio ou pas. A extenso dessa exclusividade para o estudo da pobreza produz
uma simplificao do debate que j no pode mais ser aceita. As mudanas sociais, polticas e
econmicas testemunhadas no decorrer do sculo XX e seus efeitos para as diversas
populaes ao redor do mundo induzem, no mnimo, ao questionamento sobre a
aplicabilidade dessa varivel como medida primeira de bem-estar.
Esse questionamento atinge frontalmente a Teoria Econmica Clssica do Bemestar e do Crescimento Econmico, segundo a qual pases pobres, subdesenvolvidos ou em
desenvolvimento deveriam buscar o crescimento econmico entendido como condio
suficiente para que o aumento na renda domstica eliminasse a pobreza interna, to
caracterstica desses pases. A realidade que crescimento econmico e/ou PIB per capita
elevado no podem ser vistos como meios suficientes para melhorar a vida das pessoas (SEN,
2003).
Essa exclusividade do uso da renda pode resultar em trs tipos de problemas
(KUKLYS; 2005, p. 14):
the omission of impact of non-market goods and services on the individuals
welfare; secondly, a disregard of interpersonal heterogeneity in converting
income into welfare, particularly in poverty and inequality analysis; and
thirdly, the neglect of the intrinsic value of choice.

H, assim, uma dificuldade em incorporar abordagem monetria da pobreza os

bens que no passam pelo mercado privado e que, portanto, no tm seus preos definidos
neste mercado. Esses bens podem ser no monetrios (autoconsumo, bens pblicos, doaes,
etc.), mas influenciam diretamente no nvel de bem-estar dos indivduos. Para Salama e
Destremau (1999, p.49), se no levarmos em considerao estas excees, uma definio da
pobreza limitada a um patamar de rendimento monetrio ser restritiva e, por conseguinte,
insuficiente.
A heterogeneidade entre os indivduos no levada em considerao nessa
abordagem, sendo que essas diferenas so vistas apenas em termos de suas restries
oramentrias. A utilidade gerada/provocada por determinado nvel de renda depende de
circunstncias diversas e por isso, varia muito de pessoa para pessoa. Algumas fontes de
variao da base material (composta por renda e mercadorias) de bem-estar entre os
indivduos so: heterogeneidades pessoais; diversidades ambientais, variaes no clima

social; diferenas de perspectivas relativas as necessidades de mercadorias entre

comunidades dependem de convenes e costumes; distribuio intra-familiar (SEN, 2000, p.
90-91).
A questo da heterogeneidade est associada tambm negligncia quanto ao
valor intrnseco do ato de escolha. Este valor se constitui de dois elementos: o ato de escolha
em si e a quantidade de opes existentes no ato de escolha. Na abordagem tradicional, as
perdas de liberdade de escolha (ou seja, a quantidade de opes) no se refletem na
mensurao do nvel de bem-estar individual (KUKLYS, 2005, p.17).
Com relao s implicaes polticas, estas so de grande relevncia. O enfoque
exclusivista monetrio da pobreza limita as aes voltadas reduo da pobreza s polticas
de transferncia de renda e elevao do PIB per capita. No se trata de dizer que essas so
polticas que no devam ser realizadas, mas de compreender que, embora necessrias, elas
no so suficientes. Como resultado, os debates sobre polticas realmente tm sido
distorcidos pela nfase excessiva dada pobreza e desigualdade medidas pela renda, em
detrimento das privaes relacionadas a outras variveis como desemprego, doena, baixo
nvel de instruo e excluso social (SEN, 2000, p. 131).
O crescimento econmico aparece frequentemente como o maior objetivo do
planejamento e execuo de polticas. No entanto, apesar de se reconhecer a importncia de
seu acontecimento, necessrio atentar para at que nvel pode-se consider-lo como objetivo
principal (SEN, 2003). Ele no pode ser confundido com o desenvolvimento socioeconmico,
entendido como o processo capaz de promover melhorias econmicas e sociais para a
populao, ampliando suas oportunidades de escolhas e reduzindo as desigualdades
socioeconmicas.
As recomendaes de polticas feitas pelos adeptos dessa abordagem de estudo da
pobreza so, em sua quase totalidade, focalizadas (em indivduos considerados em extrema
pobreza por renda) e tendem a aniquilar o carter universalista das polticas sociais. O
provimento de bens e servios por parte do Estado criticado, defendendo-se a premissa
clssica de livre funcionamento dos mercados para garantir a sua eficincia mxima e, assim,
promover o crescimento econmico e a reduo da pobreza (GUIMARES, 2003).
Ao restringir a pobreza a um indicador monetrio, comumente a renda, segundo
Salama e Destremau (1999), pode-se incorrer no risco de superestimar a pobreza,
especialmente a pobreza rural. De acordo com Neder (2008), para as reas rurais, os
indicadores de pobreza estritamente baseados na condio de insuficincia de renda tendem a

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superestimar a quantidade de pessoas e domiclios pobres, na medida em que no consideram

o valor dos rendimentos de autoconsumo.
notrio que o enfoque monetrio no observa os efeitos externos produzidos
pelo Estado como transportes pblicos, seguridade, etc. Alm disso, importante ressaltar que
a renda trata-se de um fluxo e no de um estoque de riqueza. Uma medida de estoque seria
mais adequada para medir o nvel de pobreza e de privaes materiais. De acordo com Salama
e Destremau (1999):
Os pobres possuem um patrimnio, ainda que frgil: moram em casas
simples, das quais, s vezes so proprietrios porque construram de maneira
ilegal, invadindo terrenos vazios, com ajuda de programas populares de
crdito; podem possuir ferramentas de trabalho, um pequeno capital, se so
ambulantes, etc. possvel definir os pobres precisamente por sua falta de
patrimnio suficiente: moradia insuficiente (habitao insalubre),
insuficincia de sade, de educao [...] (SALAMA E DESTREMAU, 1999,
p. 59-50).

Da mesma forma, utilizando-se estritamente indicadores monetrios, pode-se

incorrer no erro de subestimar a pobreza como um todo. De acordo com Sen (2000), a
pobreza pode ser mais ampla do que pode parecer no mbito da renda.
Alm disso, o utilitarismo representado pela renda, no consegue captar o
interesse geral das condies de igualdade, tendo em vista as diversidades existentes entre os
seres humanos. Assim, atacado por sua despreocupao com as desigualdades na
distribuio de utilidades (SEN, 1980). Reduzir as desigualdades a essa dimenso negligencia
outros modos de v-la, assim como os meios para se chegar equidade.
A renda exprime apenas uma margem parcial das diversas formas da vida humana.
Recursos monetrios no podem ser indicadores crveis, devido s diferenas que os
indivduos enfrentam para transform-los em realizaes (SEN, 1997). preciso levar em
conta o fato de algumas pessoas necessitarem de mais recursos que outras para obterem os
mesmos resultados (LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003).
O uso de mais de uma dimenso na anlise de pobreza pode ser justificado,
porque mesmo o melhor indicador fundamentado na renda, na prtica, pode ser considerado
incompleto e conduzir a uma impreciso na estimativa da pobreza (DIAZ, 2003).
Em virtude da dificuldade tcnica encontrada na mensurao da renda,
principalmente nos pases em desenvolvimento, uma importante iniciativa tem sido olhar para
outras formas de mensurao da pobreza. Nesse sentido, a pobreza multidimensional um
conceito mais rico que a abordagem tradicional (ASSELIN, 2002).

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De tudo o que foi exposto, nota-se que a anlise da pobreza pode comear com as
informaes sobre renda, mas no deve terminar nelas apenas (SEN, 2000). A abordagem
monetria da pobreza tende a minimiz-la, induzindo a uma simplificao do debate sobre
suas causas e seus efeitos. O enfoque multidimensional se constitui em um avano para o
pensamento cientfico da pobreza justamente por ampliar a viso e as discusses sobre o
assunto, com consequncias importantes para o planejamento, execuo e sucesso das
polticas.

3 A Pobreza Multidimensional
Ao discutir o enfoque multidimensional para a pobreza, duas grandes abordagens
se destacam: Necessidades Humanas e Capacitaes. Tais abordagens possuem relevncia
dentro desta discusso, especialmente, por se constiturem em enfoques no utilitaristas da
pobreza. Esta discusso ser apresentada nas subsees que se seguem.
3.1 Pobreza: necessidades humanas insatisfeitas
A ideia de necessidades humanas parte do pressuposto que o desenvolvimento
uma questo de bem-estar humano reunindo certas necessidades bsicas, no sendo, por
conseguinte, sinnimo de crescimento econmico. Necessidades no so confundidas com
preferncias ou desejos, e deste modo, no se exprimem apenas pela renda. De acordo com
esta vertente, o desenvolvimento de uma vida humana ntegra ocorrer somente quando certas
necessidades fundamentais forem satisfeitas. Estas necessidades so universais e sua
satisfao deve ser garantida pela poltica pblica, como ser visto.
3.1.1 Teoria das Necessidades Humanas e desenvolvimento: a origem das discusses
A Teoria das Necessidades Humanas tem sua origem nas contribuies de
diferentes campos do pensamento acadmico, o que resulta na diversidade de definies e
argumentos existentes.
Bagolin e vila (2006) ressalvam que a Teoria das Necessidades Humanas pode
ser divida em trs estgios. No primeiro, as necessidades humanas so entendidas como

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requerimentos naturais e espontneos ou precondies morais, necessidades culturais ou de

sobrevivncia.
Contudo, de acordo com Pereira (2006), o conceito de necessidades naturais as
identifica com a dimenso biolgica, reduzindo-as a necessidades vitais ou de sobrevivncia.
Significando apenas necessidades de sobrevivncia, estas necessidades so as mesmas que as
necessidades animais e no exigem mais que um mnimo para o seu atendimento. Alm disso,
importante notar que nas sociedades pr-capitalistas estas necessidades sempre estiveram
garantidas. No entanto, no capitalismo, ou seja, na fase avanada de desenvolvimento
cientfico e tecnolgico, elas nunca foram resolvidas.
Sendo assim, da preocupao com a remoo das privaes que atingem grandes
massas populacionais, surgiram as discusses da conhecida Teoria das Necessidades Bsicas
(STREETEN et alli; 1981). Este o segundo estgio da Teoria das Necessidades Humanas.
Esta abordagem surgiu como um contra-argumento nfase na capacidade do crescimento
econmico em promover o desenvolvimento e erradicar a pobreza nos pases do chamado
Terceiro Mundo. Constitui-se, portanto, nos primeiros questionamentos sobre o poder do
crescimento econmico como medida do progresso social.
Sua origem pode ser datada em meados dos anos de 1940, mas somente nas
dcadas de 1960 e 1970 que ela ganha espao, alcanando o seu auge na segunda metade dos
anos de 1970, quando passa a dominar as polticas de desenvolvimento sugeridas por algumas
organizaes internacionais, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e o Banco
Mundial (STEWART, 2006; STREETEN et alli, 1981).
Em linhas gerais, de acordo com essa abordagem, o objetivo primeiro do
desenvolvimento deveria ser a satisfao das necessidades bsicas. As polticas implantadas
nos pases pobres ou em desenvolvimento no perodo ps Segunda Guerra elevaram, em sua
maioria, as taxas de crescimento econmico desses pases, mas no tiveram o mesmo efeito
do ponto de vista distributivo e nem foram capazes de reduzir a pobreza. Como resultado,
ocorreu uma expanso no nmero absoluto de pessoas pobres, aumento do desemprego e
concentrao de renda.
As primeiras reflexes sobre tais problemas apontaram o desemprego como a
principal causa para o crescimento da pobreza, levando alguns a afirmarem que a expanso do
emprego deveria ser o objetivo primordial do desenvolvimento. Esse argumento foi
apresentado pela OIT em 1976 que recomendou o destronamento do produto nacional bruto
(PNB) como medida de desenvolvimento (apud STEWART, 2006). Contudo, logo se
percebeu que o desemprego no era a principal causa para o crescimento da pobreza e o foco

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foi redirecionado para a renda dos pobres. O crescimento continuaria sendo estimulado, mas
os resultados deveriam ser distribudos tambm entre os pobres. Esta era a viso defendida
pelo Banco Mundial em 1979 (apud STEWART, 2006).
No entanto, as condies em que se encontravam as populaes pobres exigiam
que medidas urgentes fossem tomadas. Muito mais do que expandir a produtividade e
promover a industrializao nos pases do Terceiro Mundo, era preciso dar condies bsicas
de sobrevivncia para as suas populaes. Sob o entendimento de que os pobres no
necessitavam somente de renda, mas da satisfao de necessidades que dariam oportunidade
de levar uma vida plena, a abordagem das necessidades bsicas chamou a ateno para o que
deveria ser a preocupao fundamental do desenvolvimento: os seres humanos e suas
necessidades (STREETEN et alli, 1981, p.21). Para Streeten e Burki (1978, p.412):
the evolution from growth as the principal performance criterion, via
employment and redistribution, to basic needs is an evolution from abstract
to concrete objectives, from a preoccupation with means to a renewed
awareness of ends, and from a double negative (reducing unemployment) to
a positive (meeting basic needs).

Nesta segunda fase, as necessidades bsicas so conceituadas como o mnimo

necessrio sobrevivncia, ou seja, as necessidades fisiolgicas e o acesso aos bens e servios
pblicos. Isto inclui alimentao, casa, vesturio adequado, mveis, assim como gua potvel,
coleta de lixo, esgoto, servios sanitrios, transporte, educao, etc.
Desta forma, argumenta-se que os pobres no precisam apenas de renda, mas de
bens e servios bsicos. Recursos monetrios podem no ser suficientes para assegurar uma
oferta adequada de bens e servios, porque elementos centrais como servios de sade,
educao, oferta de boa gua dependem da proviso pblica, e no apenas de renda privada
(STEWART, 2006).
Apesar disso, este estgio das necessidades humanas criticado, haja vista que,
segundo Bagolin e vila (2006), a ideia original de necessidades foi distorcida e centrou-se
muito mais na promoo de recursos e na posse de commodities que em certos aspectos
essenciais das necessidades humanas.
[...] the Needs Approach reached a peak of prominence in the development
policies in the late 1970s, and it was marginalised in the 1980s by the neoliberalism - the modern resource allocation theory, focused on preferences
based on money - which accuses the needs analyses of being rigid, asocial
and authoritarian (GASPERS, 2004 apud BAGOLIN e VILA, 2006, p. 34).

14

Nesse sentido, antes de ressaltar o terceiro estgio das necessidades humanas,

cabe apresentar algumas crticas Teoria das Necessidades Bsicas e suas defesas.
3.1.2 Necessidades bsicas: uma abordagem fetichista?
Conforme Sen (1990a), a literatura sobre necessidades bsicas tende a ser
prejudicada por algumas incertezas sobre a especificao de tais necessidades. Streeten e
Burki (1979) admitem que In defining the package of basic needs, we face three difficulties:
variations in standards, differences in social objectives and the problems that arise in ranking
basic goods and services (STREETEN; BURKI, 1978, p. 413).
Mediante estas dificuldades, a abordagem prioriza a satisfao das necessidades
dos mais pobres, concentrando-se em sociedades em que a privao absoluta mais elevada.
Mas, segundo Sen (1990a), a vertente original costuma definir necessidades bsicas acerca de
quantidades mnimas de produtos como alimento, vesturio e abrigo. Desta forma, pode ser
acusada de adotar o fetichismo das commodities, comprometida pela variabilidade da
converso de mercadorias em capacidades. Isto porque os requerimentos de alimentos e
nutrientes para a capacidade de estar bem nutrido, por exemplo, podem variar de pessoa para
pessoa. Logo, para alguns indivduos pode ser necessria maior quantidade de nutrientes que
para outros dependendo do metabolismo, do gnero, da idade, etc.
As principais crticas Teoria das Necessidades Bsicas so:
1) Basic Needs are usually defined in terms of commodities. 2)
Commodities are assessed as if they had the same value for every person;
3) Basic needs are interpreted in terms of minimum quantities; 4) Need is
a passive concept; 5) The Needs Theory does not work against inequalities;
6) The BNT does not attach any explicit importance to the question of
positive freedom, and tends to identify commodity requirements
independently of personal features and external circumstances (SEN, 1994
apud BAGOLIN; VILA, 2006, p. 4).

De acordo com Streeten et alli (1981), o real objetivo da abordagem das

necessidades bsicas para o desenvolvimento promover oportunidades para satisfao fsica,
mental e social, e ento, obter maneiras para alcanar tais objetivos. Deste modo, a concreta
especificao das necessidades humanas em contraste e em adio ao conceito simplesmente
material, enfatiza os resultados em vez dos meios, embora os meios para a satisfao no
possam ser dispensados. Estes autores ainda acrescentam que necessidades no materiais so
importantes no s porque se relacionam com os direitos humanos, mas tambm pelo fato de
serem respeitveis condies para a satisfao de necessidades materiais.

15

Em resposta acusao de fetichista, Stewart (1989) determina que o que

requerido sade, no simplesmente acesso aos mdicos; educao, e no acesso escola;
boa nutrio, e no acesso a certas quantidades de alimentos. Ao contrrio, commodities so
valoradas apenas como nveis de consumo particular que so necessrios para alcanar o
objetivo de melhora da vida humana.
Assim, possvel verificar a diversidade de interpretaes que abarcam a
abordagem das necessidades bsicas. Mesmo considerando a plausibilidade das respostas s
crticas segunda fase da Teoria das Necessidades Humanas, isto , Teoria das Necessidades
Bsicas, til seguir a diviso para ento traar o terceiro estgio, conforme classificam
Bagolin e vila (2006). Alm dos motivos j apresentados anteriormente, no sentido de
contrapor as necessidades humanas tratadas apenas no sentido fisiolgico e material, que
introduzido o terceiro estgio das necessidades humanas que ser apresentado na prxima
subseo.
3.1.3 Necessidades humanas: um fenmeno objetivo e universal
Apesar de haver uma proposta consistente no sentido de se estudar as
necessidades humanas no apenas de modo estritamente material, em sua maioria, os estudos
as identificam de maneira subjetiva e relativa, como a ingesto energtica alimentar ou o
custo das necessidades bsicas, associando-as a preferncias monetrias. Neste caso,
prevalece a ideia segundo a qual o seu atendimento est somente a cargo do mercado, o que
nem sempre referente s necessidades sociais, mas mtrica utilitarista.
Uma minoria concebe as necessidades bsicas como um fenmeno objetivo e
universal. Nesse sentido, convm destacar o papel da Nova Teoria das Necessidades Humanas
cujo enfoque est na conotao ampla da ideia de necessidades. Este o terceiro estgio das
necessidades humanas, que merece grande nfase ao se discutir o aspecto multidimensional da
pobreza.
De maneira geral, a anlise relativista pura da pobreza parece no ser condizente
com o conceito de necessidades humanas adotado por essa abordagem. Anlises da pobreza
pautadas no relativismo e, consequentemente, na afirmao de que no existem necessidades
universais resultam do emprego de uma definio de necessidades bsicas que se distancia do
objetivo principal dessa abordagem5.
5

Para exemplos de algumas definies relativistas de necessidades bsicas, ver Pereira (2006) e Doyal e Gough
(1991).

16

Em contraste teoria utilitarista, Doyal e Gough (1991) discutem o carter

universal das necessidades humanas. Sendo assim, para os autores os seres humanos em todos
os tempos, lugares e culturas possuem necessidades comuns. Ao defender a universalidade e a
objetividade dessas necessidades para alm das diferenas culturais e histricas, pressupe-se
que, embora sua satisfao possa variar, estas necessidades so as mesmas para todas as
pessoas em toda parte.
A desregulamentao promovida pela incessante busca pelo lucro insuficiente
para proporcionar a satisfao das necessidades humanas. A procura pelo lucro pode satisfazer
algumas pessoas, mas no a todas, no que diz respeito apenas aquisio de commodities.
Ento, o restante das necessidades podem nunca ser satisfeitas (GOUGH, 2001a). Dessa
forma, a mnima regulamentao e o livre mercado capitalista prejudicam a sociedade por
meio destas desvantagens institudas em um cenrio em que as necessidades humanas
precisam ser satisfeitas (GOUGH, 2001b).
Diante disso, merece ateno o papel da proviso social que no deve ser
manipulada de modo a se constituir em um instrumento de reproduo da pobreza ou como
uma escrava desta. Isto o que ocorre quando se considera simplesmente preferncias ou
desejos. Com o objetivo diverso de alcanar o desenvolvimento humano, esta ltima ideia
determina que:
[...] diferentemente do rico, o pobre tem que andar na linha e aceitar
qualquer oferta de servio e remunerao, pois a sua condio de pobreza
continua sendo vista como um problema moral e individual e,
consequentemente como um sinal de fraqueza pessoal que dever ser
condenada (PEREIRA, 2006, p. 34).

Seguindo o raciocnio sobre o carter universal das necessidades humanas e

associando-o a esta ideia de rejeio da opinio baseada em preferncias, verifica-se que as
necessidades humanas so objetivas porque sua especificao terica e emprica
independente de preferncias ou desejos. E so universais, porque a sua insatisfao provoca
os mesmos prejuzos em qualquer cultura.
H, por conseguinte, dois conjuntos de necessidades humanas bsicas e
universais: sade fsica e autonomia. Elas so precondies para que se obtenham os objetivos
fundamentais de participao social, destarte, no so um fim em si mesmas. Assim, sade
fsica uma necessidade bsica porque sem ela os homens estaro impedidos de viver. Da
mesma forma a autonomia, por ser capaz de libertar o indivduo da opresso, misria e
desamparo (PEREIRA, 2006).

17

Sade fsica e autonomia devem ser realizadas em um ambiente coletivo

envolvendo os poderes pblicos e a participao da sociedade. Isso porque, precisa almejar a
consolidao dos direitos de todos, independentemente de terem suas necessidades bsicas
atendidas e otimizadas.
Doyal e Gough (1991) destacam o papel da sade fsica como a categoria mais
bsica para que se permita a participao visando libertao humana da opresso,
especialmente da pobreza. Deste modo, para que o xito pblico dos indivduos se desenvolva
necessrio que participem livremente nas diversas esferas da vida, isto , sem limitaes s
suas escolhas. Nveis superiores de sade fsica propiciam s pessoas maior esperana e
qualidade de vida.
Quanto autonomia, est relacionada com a liberdade das pessoas. Portanto,
designa a capacidade dos seres humanos de selecionarem objetivos e crenas, valor-los e
responsabilizarem-se por suas disposies e aes. A respeito da noo de autonomia tem-se
[...] em ltima instncia, a defesa da democracia como recurso capaz de livrar os indivduos
no s da opresso sobre suas liberdades [...] mas tambm da misria e do desamparo
(PEREIRA, 2006, p. 70). Desta maneira, a autonomia importante porque concede ao
indivduo a capacidade de agncia, que o propicia considerar-se a si mesmo ou ser
reconhecido por outra pessoa.
Apesar das necessidades humanas serem comuns a todas as pessoas, a sua
satisfao no necessariamente uniforme, sendo, portanto, relativa.
[...] as necessidades de alimentao e alojamento so prprias de todos os
povos, porm h uma diversidade quase infinita de mtodos de cozinhar e de
tipos de habitao que so capazes de satisfazer qualquer definio
especfica de nutrio e abrigo contra as intempries (DOYAL; GOUGH,
1991, apud PEREIRA, 2006, p. 75).

Mesmo assim, Doyal e Gough (1991) ressaltam necessidades intermedirias, ou

satisfiers (satisfadores) de escopo universal que contribuem para a sade fsica e autonomia
e permitem aos seres humanos a participao nas esferas da vida e cultura. Estas necessidades
intermedirias so: alimentao nutritiva e gua potvel; habitao adequada; ambiente de
trabalho desprovido de riscos; ambiente fsico saudvel; cuidados de sade apropriados,
proteo infncia; relaes primrias significativas; segurana econmica; educao
apropriada; segurana no planejamento familiar, na gestao e no parto.
Destas onze necessidades verifica-se que duas so referentes a mulheres e
crianas. A proteo a infncia est fundamentada no reconhecimento da importncia de uma
infncia segura para o desenvolvimento da autonomia e da personalidade. Quanto s

18

mulheres, a satisfao da necessidade intermediria que as envolve diretamente crucial para

sade e a autonomia de grande parte da espcie humana.
Tendo em mente a existncia de grupos particulares sujeitos a problemas que
colocam em risco a sua integridade fsica e a sua autonomia, os autores reconhecem que tais
grupos

demandam

necessidades

intermedirias

especficas.

Isto

possibilitar

desenvolvimento destas pessoas como cidads em situaes peculiares. O que se pode

concluir sobre as necessidades intermedirias, que o atendimento individual das mesmas,
complementar a satisfao das necessidades humanas bsicas, propiciando a participao e a
libertao dos seres humanos de todas as formas de opresso.
Fica evidente que o enfoque nas necessidades humanas bsicas vincula-se
concretizao de direitos. Deste modo o combate pobreza deve estar voltado para atender o
carter objetivo e universal das necessidades humanas. Para tanto, a proviso social, tem que
deixar de ser mnima para ser bsica, e ento, agir eficazmente no combate pobreza.
A pobreza aqui pode ser traduzida como a no satisfao das necessidades
humanas bsicas. A satisfao otimizada das necessidades defendida por aqueles que
acreditam que a vida dos pobres deve ser melhorada. Tendo em vista que as necessidades
humanas podem ser propiciadas por um conjunto de necessidades intermedirias, podendo
estas ser especficas, a pobreza tambm pode ser vista como insatisfao destas ltimas, uma
vez que, empiricamente este um critrio plausvel de ser empregado.
Destacando-se o papel da poltica social como instrumento capaz de propiciar o
desenvolvimento dos seres humanos como cidados, verifica-se que em contrapartida a esta
proposio, a noo de padro mnimo imposto pelo iderio vigente denota, como ressalta
Gough (2001b), o conflito existente entre as necessidades do capital e as necessidades das
pessoas. Segundo o autor, a liberalizao financeira em 1980 e 1990 expandiu o poder do
capital sobre o Estado e os cidados.
Esta ideia de mnimos sociais imposta pela ideologia neoliberal recusa as polticas
sociais como meios de construo de cidadania e como consequente meio de reduo da
pobreza. E mesmo retirando deste contexto uma noo de necessidade objetiva como, por
exemplo, o conceito de pobreza absoluta presumvel perceber que:
[...] a noo neoliberal de pobreza, como padro absoluto de necessidade,
presume que h um consenso subjacente entre os seus adeptos de que
existem necessidades bsicas comuns, que eles preferem chamar de
mnimas. Do contrrio, no haveria por que um agente central o Estado
arcar com a proviso de um mnimo de bem-estar coletivo (PEREIRA, 2006,
p.53).

19

Influenciados por estes conceitos vigentes, muitos autores tm utilizado o

subjetivismo e o relativismo para se referir s necessidades humanas bsicas, os quais
sugerem que as mesmas sejam abandonadas a cargo do mercado, o que, de uma maneira ou de
outra, tende a favorecer as necessidades do capital em detrimento s necessidades humanas.
Apesar disso, existem os que defendem que aqueles que no desfrutam de bens ou
servios bsicos ou essenciais sob a forma de direitos, no esto aptos a se desenvolver seres
humanos informados e crticos. Os adeptos da abordagem moderna das necessidades humanas
bsicas (terceiro estgio) enfatizam que as necessidades bsicas devem incluir aspectos
materiais e no materiais que possibilitem a realizao de uma vida plena, considerando o
atendimento a essas necessidades como direitos humanos. esta a definio que se tornou
uma das bases da teoria do desenvolvimento humano.
A preocupao dessa abordagem muito mais na qualificao da pobreza do que
na sua quantificao. Os pobres so frequentemente identificados com base nas suas rendas e
a linha de pobreza utilizada varia muito. Mas h o entendimento de que este no um critrio
suficiente. A ele deve ser somada a satisfao de necessidades bsicas, tais como educao,
sade, nutrio, saneamento, moradia, acesso gua tratada, entre outros. Assim, essa
abordagem introduz a multidimensionalidade nos estudos da pobreza e do desenvolvimento,
sendo a sua contribuio inquestionvel.

3.2 Abordagem das Capacitaes

Os trabalhos do economista Amartya Sen no final da dcada de 1970 e incio dos
anos 1980 se constituem no ponto de partida da formulao da Abordagem das Capacitaes
(ou Capability Approach). O escopo dessa abordagem no se restringe anlise da pobreza,
trazendo contribuies importantes para a Teoria do Bem-estar Social e para a Teoria do
Desenvolvimento Socioeconmico, particularmente porque analisa o desenvolvimento a partir
do princpio da igualdade e das liberdades substantivas.
Segundo esta abordagem, o xito da sociedade deve ser avaliado a partir das
liberdades desfrutadas por seus membros. A liberdade o determinante principal da
iniciativa individual e da eficcia social (SEN, 2000, p. 33), estando relacionada ao aspecto
da condio de agente (agency aspect) do indivduo, entendido como sujeito ativo e capaz de
provocar mudanas. Por isso, a liberdade o fim primordial e o principal meio do
desenvolvimento (ibidem, p.52) e no pode ser restrita promoo de produo, renda

20

elevada, consumo elevado, ou mesmo, quaisquer variveis que se relacionem ao crescimento

econmico.
O papel instrumental da liberdade como meio refere-se ao que contribui para a
expanso da liberdade humana direitos, oportunidades, entitlements. Estes ltimos podem
ser entendidos como um conjunto de commodities alternativas que uma pessoa pode
comandar na sociedade usando a totalidade dos seus direitos e oportunidades (SEN, 1981;
1983a). As liberdades instrumentais devem atuar em conjunto e suas consequncias
geralmente no se restringem a uma delas. Entre essas liberdades esto: liberdade poltica,
facilidades econmicas, oportunidades sociais, garantias de transparncia e segurana
protetora (SEN, 2000, p. 55).
Para Salama e Destremau (1999, p.77), o pensamento de Sen se inscreve
sem ambiguidade no campo de uma reflexo sobre a justia social, sobre a
igualdade e as desigualdades, o que leva a colocar o problema da pobreza
numa perspectiva que, sem negar os fatores econmicos, d importncia s
conotaes legais, s implicaes polticas e sua pertinncia social.

Trata-se, assim, de um enfoque distinto daquele adotado pela abordagem

monetria da pobreza, rejeitando o utilitarismo como medida de bem-estar e a maximizao
da utilidade como hiptese comportamental (LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003, p.14).
A riqueza til na medida em que ela nos fornece condies para realizar determinados tipos
de liberdades. Mas ela no algo exclusivo que permite a realizao das liberdades: to
importante reconhecer o papel crucial da riqueza na determinao das nossas condies e
qualidade de vida quanto entender a natureza restrita dessa relao (SEN, 2000, p.28).
O espao de avaliao nessa abordagem em termos de functionings6 e
capacitaes (SEN, 2001). O bem-estar de um indivduo medido em funo da qualidade do
estado em que este indivduo se encontra. Segundo Sen (op. cit., p. 79), a assero de que
os funcionamentos [functionings] so constitutivos do estado (being) de uma pessoa, e uma
avaliao do bem-estar tem de assumir a forma de uma apreciao desses elementos
constituintes.
Por functionings, pode-se entender: [] the achieved states of being and
activities of an individual, e.g. being healthy, being well-sheltered, moving about freely, or
being well-nourished (KUKLYS, 2005, p.5). Ou seja, so atividades ou estados de existncia
de um indivduo, relacionados sade, moradia, alimentao, liberdade, dentre outros.

Optou-se por utilizar o termo originalmente em ingls para evitar interpretaes equivocadas quanto
definio dos functionings.

21

A definio de capacitao deriva dessa noo: it reflects the various

combinations of functionings (doings and beings) he or she can achieve (SEN, 2003, p. 5).
Dessa forma, capacitao consiste num conjunto de vetores de functionings, refletindo a
liberdade substantiva da pessoa para levar um tipo de vida que ela valoriza7.
A abordagem das capacitaes opera claramente em dois nveis (KUKLYS, 2005).
O primeiro refere-se realizao de bem-estar que medido em termos de funcionamentos. O
segundo diz respeito ao potencial de bem-estar que estimado em termos de capacitaes.
Assim, as capacitaes so efetivos meios para a liberdade, ao passo que os funcionamentos
so os resultados alcanados.
A mensurao do bem-estar baseada nos conceitos de functionings e capacitaes
permite que esta abordagem no se omita quanto ao impacto de bens e servios no
monetrios sobre o bem-estar. De acordo com Kuklys (2005, p. 5),
welfare measurement in the functionings space takes into account the
presence of non-market goods and services in an economy, home production,
and adjusts for non-monetary constraints in decision making, because
functionings are outcome-based (as opposed to resource-based) welfare
measures.

A viso utilitarista do bem-estar criticada por ser vulnervel s condies

mentais e s preferncias adaptativas (SEN, 1980). Alm disso, esta perspectiva subjetivista,
que tem sido excessivamente empregada, pode ser muito enganosa, por no refletir
corretamente a real privao de uma pessoa (SEN, 1990b). Utilidade e bem-estar no devem
ser vistos como equivalentes, pois este tipo de bem-estar no pode ser considerado como a
nica coisa relevante (SEN, 1979; 1980; 1983b; 1990a; 1990b; 1993; 1999).
A nfase nos resultados que caracterizam a qualidade de vida do indivduo um
outro ponto que diferencia esta abordagem da abordagem monetria, justamente por incluir,
na anlise, indicadores no monetrios.
Sob a perspectiva multidimensional das capacitaes, a pobreza deve ser
entendida como privao das capacitaes bsicas. Segundo Sen (2001, p. 173), os
funcionamentos relevantes para esta anlise podem variar desde os fsicos elementares [...] at
realizaes sociais mais complexas tais como tomar parte na vida da comunidade [...]. A
realizao de funcionamentos depende no somente da posse de commodities, mas tambm da
disponibilidade de bens pblicos e da possibilidade de utilizar bens privados livremente. Isto
porque ter boa sade, estar bem nutrido, ser alfabetizado depende naturalmente de provises
7

De acordo com alguns autores, esta seria uma definio mais aplicada ao conceito de capability set (CLARK,
2006; COMIM, 2001). Mas optamos por utilizar a definio mais abrangente e geral do prprio Sen para
conceituar capacitao.

22

pblicas como servios de sade, facilidades mdicas, organizaes educacionais, entre outras
(SEN, 1988).
Nota-se que a nfase dessa definio de pobreza mais na adequao dos recursos
monetrios ou no para realizar certas capacitaes do que na suficincia desses recursos
(LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003, p. 14).
Assim, a anlise da pobreza por esse enfoque permite a concentrao em
privaes intrinsecamente importantes, alm do reconhecimento de outras influncias sobre a
privao de capacitaes, que no exclusivamente a renda. Convm ressaltar que
a perspectiva da pobreza como privao de capacidades [capacitaes] no
envolve nenhuma negao da ideia sensata de que a baixa renda
claramente uma das causas principais da pobreza, pois a falta de renda pode
ser uma razo primordial da privao de capacidades [capacitaes] de uma
pessoa (SEN, 2000, p.109).

As palavras de Salama e Destremau (1999, p.79) definem bem o conceito de

pobreza utilizado pela abordagem seniana:
trata-se, pois, de uma abordagem qualitativa que, sem negligenciar o possuir
material, d nfase a valores de realizao e de liberdade, com os
funcionamentos representando um modo de se levar a vida, as capacidades
[capacitaes] e as diversas oportunidades que se apresentam a uma pessoa e
entre as quais ela escolhe. No enfoque das capacidades [capacitaes], nem a
utilidade, nem o rendimento podem ser identificados com o bem-estar. A
definio de pobreza no pode, portanto, se basear no fraco nvel de um ou
de outro, mas, de preferncia, na inadequao dos meios econmicos
referentes propenso das pessoas em convert-las em capacidades
[capacitaes] de funcionar, e isto num ambiente social, econmico e
cultural particular.

Os argumentos favorveis a essa viso de pobreza foram resumidos por Sen

(2000, p.109-110) em trs: concentrao em privaes intrinsecamente importantes, enquanto
na abordagem monetria a concentrao naquilo que importante instrumentalmente;
reconhecimento de outras influncias sobre a privao de capacitaes e no unicamente a
renda; variabilidade da relao instrumental entre baixa renda e baixa capacitao entre
comunidades, famlias e indivduos.
Esse ltimo argumento considerado por este autor como o mais relevante para a
avaliao da ao pblica. A relao renda e capacitao pode ser afetada por diversos
aspectos, tais como idade, papis sexuais e sociais, localizao e outras condies sobre as
quais as pessoas no possuem controle ou este controle limitado. Baixa renda , ento,
apenas um fator dos muitos que se exprimem pelas privaes de capacitaes. A qualidade de
vida das pessoas depende de outros requisitos, como os de condies fsicas e sociais.

23

H tambm a possibilidade de unio de desvantagens entre privao de renda e

adversidade na converso da renda em functionings. Essas adversidades podem ser
ocasionadas por fatores que dificultam, eliminam ou reduzem as capacitaes de um
indivduo. Tais fatores como inteligncia, metabolismo, habilidade fsica, dentre outros
so chamados de fatores de converso. Diante da volubilidade desses fatores entre as pessoas,
[...] a pobreza real (no que se refere privao de capacitaes) pode ser, em um sentido
significativo, mais intensa do que pode parecer no espao da renda (SEN, 2000, p. 110-111).
Alm disso, a anlise monetria no capaz de capturar as diferenas na alocao interna da
renda familiar.
Nota-se, com base nesses argumentos, que a adoo da perspectiva das
capacitaes na anlise da pobreza desvia a ateno dos meios (renda) para os fins que as
pessoas tm razo para buscar e correspondentemente, para as liberdades de poder alcanar
esses fins (SEN, 2000, p. 112).
Deve-se acrescentar que essas duas perspectivas da pobreza (renda e capacitaes)
esto vinculadas. Um aumento de capacitao pode levar a uma aumento de renda,
contribuindo para a reduo da pobreza por renda. Por exemplo, os servios sociais inclusivos
tendem a reduzir a privao de capacitaes e, consequentemente, a produzir efeitos positivos
na diminuio da pobreza monetria.
Na abordagem das capacitaes, a anlise da pobreza considera a sociedade que
est sendo objeto de estudo. As privaes variam de sociedade para sociedade, ou seja, o que
se admite por privao em uma determinada sociedade pode no ser visto como tal em outra.
Isso, no entanto, no elimina o fato de que existem privaes que so reconhecidas como
graves, independentemente da sociedade onde elas ocorram.
Essas privaes, dentro da abordagem de Sen, so denominadas basic capabilities
(capacitaes bsicas) e podem ser entendidas como um aspecto absoluto da pobreza. Devido
importncia dessas capabilities na vida de todos os indivduos, Sen define pobreza como
deficincia de capacitaes bsicas (basic capabilities) para que se possam alcanar nveis
humanamente aceitveis de sobrevivncia. O aspecto relativo da pobreza est nas
functionings que so relevantes para a anlise.
A defesa da existncia de um aspecto absoluto na pobreza por parte de Sen
(1983b, 1983c) o coloca em posio divergente das abordagens relativistas que ganharam
espao no decorrer da dcada de 1980. A despeito das divergncias quanto ao conceito de
necessidades bsicas defendido pelas abordagens relativistas, nota-se que um aspecto que
comum a todas elas a ausncia do conceito de universalidade e objetividade dessas

24

necessidades. Estas so compreendidas em termos relativos, no se aceitando a existncia de

necessidades que sejam comuns a todos os indivduos e a diferentes contextos socioculturais.
A Abordagem das Capacitaes , portanto, um mix de relativismo (functionings)
e absolutismo (capacitaes), pois reconhece que, diante da complexidade do objeto de estudo
e da diversidade entre as pessoas, limitar a anlise a apenas um enfoque a afastaria da
perspectiva da pobreza como privao de capacitaes humanas.
A mensurao da pobreza sob a perspectiva multidimensional seniana envolve
questes que, a princpio, podem dificultar a sua aplicao prtica. Uma destas questes a
definio das capacitaes bsicas que devem integrar a anlise. Sen no especifica
explicitamente em seus trabalhos uma lista de capacitaes que devem ser atendidas
(LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003, p. 17), embora tenha sugerido que estar bem
nutrido, ter capacidade de escapar da morte prematura, ter boa sade, moradia, educao,
liberdade poltica so capacitaes importantes para as avaliaes sobre pobreza.
Outra questo relevante a mensurao das capacitaes. As capacitaes
representam um conjunto de resultados potenciais, ou seja, de functionings potencialmente
disponveis para o indivduo (KUKLYS, 2005) e que so difceis de serem identificadas
empiricamente. Por isso, grande parte das anlises empricas se concentra nos functionings,
sendo que tais anlises podem ser entendidas como avaliao de um conjunto (functionings
potenciais) atravs de um dos seus elementos constitutivos (functioning realizada/alcanada)
(LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003).
Essas questes de definio e mensurao dos functionings so partes do
valuational exercise (exerccio avaliativo), que consiste na escolha dos functionings que
realmente possuem valor na avaliao de bem-estar do indivduo. A operacionalizao desse
exerccio no simples: ela leva a uma multiplicidade de variveis e a uma pluralidade de
espaos relevantes (COMIM, 2001, p.4).
A disponibilidade dos dados no deve ser a nica motivao para a escolha,
necessitando-se que esta escolha seja guiada tambm pela importncia que esses functionings
possuem para a anlise. Conforme apontado por Kuklys (2005, p. 21), mesmo com o
reconhecimento de que na maioria dos trabalhos empricos a seleo dos functionings
relevantes feita de uma maneira ad hoc, esta seleo deve ser a mais explcita possvel,
justificando-se as escolhas.
Elegidos os functionings e as dimenses a serem utilizadas na anlise, torna-se
necessrio estabelecer o critrio de diferenciao entre pobres e no pobres, isto , a linha de
pobreza que identifica o break na distribuio dos functionings. Por se tratar de uma

25

abordagem multidimensional, no deve ser especificada apenas uma nica linha de pobreza,
mas sim uma linha de pobreza para cada capacitao ou functioning. Segundo Laderchi, Saith
e Stewart (2003, p. 18), inevitvel que haja algum nvel de arbitrariedade na definio
dessas linhas:
it is clear that both choice of dimensions and cut-off standards are somewhat
arbitrary and are likely to be revised according to the general standards
attained in the world, the region, or the country where the poverty
assessments are being made.

No que diz respeito etapa de agregao, necessrio que se tenha cautela para
que trade-offs entre dimenses no sejam introduzidos na anlise. A agregao pode gerar,
dependendo do nvel em que ocorra, reduo da multidimensionalidade ou da diversidade
interpessoal. Apesar disso, ela de grande auxlio ao planejamento das aes polticas,
tornando possvel a reduo de um grande nmero de informaes a propores
administrveis (LADERCHI; SAITH; STEWART; 2003, p. 19).
As medidas de pobreza e desenvolvimento baseadas na abordagem das
capacitaes se caracterizam pela preocupao com a qualidade de vida dos indivduos, no
se restringindo a quantificao da pobreza. Mais ainda, estas medidas refletem a ideia de que
o desenvolvimento humano no pode ser analisado somente pela tica da renda. Um marco na
elaborao dessas medidas foi a formulao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)
apresentado pelo Relatrio de Desenvolvimento Humano da Organizao das Naes Unidas
(ONU) no incio da dcada de 1990.
Nos ltimos anos, tem se procurado avanar na formulao de medidas
multidimensionais, principalmente atravs do uso de mtodos de anlise multivariada como
anlise fatorial, fuzzy sets, anlise de correspondncia mltipla, dentre outros. Um dos
maiores desafios elaborar ndices que permitam o uso de variveis categricas e no
somente variveis contnuas (quantitativas) para analisar a pobreza. ndices de pobreza
multidimensional embasados em formulaes axiomticas e postulados tambm esto sendo
construdos, como o ndice P apresentado por Bourguignon e Chakravarty (2003) e o ndice
elaborado por Alkire e Foster (2007).
Porm, diferentemente do que acontece com o estudo da pobreza sob a
perspectiva unidimensional monetria, no existe ainda na abordagem das capacitaes um
conjunto de medidas de pobreza comumente utilizadas e consolidadas. Tal fato pode ser
justificado pelo prprio conceito de pobreza baseado na ideia de desenvolvimento centrado
nos seres humanos, cuja multidimensionalidade difcil de ser mensurada e captada por uma
medida quantitativa.

26

Mesmo que se reconheam as limitaes apresentadas pelos ndices de pobreza

baseados na abordagem das capacitaes, preciso salientar que a formulao de tais ndices
de grande importncia para a elaborao e planejamento de polticas que objetivem a
reduo das privaes sofridas pelos indivduos.
A adoo do conceito de pobreza como privao de capacitaes, na formulao
das polticas que visam sua reduo, expande o foco de anlise para um conjunto de
mecanismos interligados que influenciam no desenvolvimento humano dos indivduos. A ao
pblica exerce um papel essencial nas iniciativas que objetivam a melhoria do bem-estar
social, em especial naquelas de preveno da fome e desnutrio que atingem determinados
grupos populacionais [(SEN, 1983b; 2000); (Drze; Sen;1991, cap. 13)].
Dessa forma, percebe-se que a abordagem das capacitaes se diferencia das
outras abordagens de estudo da pobreza ao enfatizar no pensamento cientfico sobre o tema
questes como liberdade e igualdade. Nas palavras de Laderchi, Saith e Stewart (2003, p. 19):
the CA approach [Capability Approach] represents a major contribution to poverty analysis
because it provides a coherent framework for defining poverty in the context of the lives
people live and the freedoms they enjoy.

3.3 As relaes existentes entre a abordagem das necessidades bsicas e a abordagem das
capacitaes
A contiguidade entre a abordagem das capacitaes e a abordagem das
necessidades bsicas defendida por alguns autores. De acordo com Stewart (2006, p. 18),
ambas as abordagens possuem objetivo similar e nos trabalhos empricos utilizam de critrios
de avaliao pouco distintos. Para Alkire (2005, p. 167), a abordagem das capacitaes a
ampliao para uma estrutura filosfica coerente de consideraes sobre a abordagem das
necessidades bsicas:
[m]y assesment is that the capability approach is a wider, philosophically
more rigorous way of conceiving the role of poverty reduction in relation to
the full life, but that this does not mean that, when it addresses the
operational tasks, it will recommend procedures which differ significantly
from best-practice BNA [abordagem das necessidades bsicas].

Do mesmo modo que na abordagem das capacitaes, a ao pblica tambm

salientada na abordagem das necessidades bsicas. A satisfao de tais necessidades requer o
reconhecimento da importncia da participao pblica para a reduo da pobreza e promoo

27

da melhoria de vida das pessoas. As polticas pblicas dos Estados devem ser planejadas e
implementadas visando beneficiar os pobres. Entende-se que a nfase no econmico resulta
numa distoro nas propostas das polticas, que devem objetivar o desenvolvimento de todos
os seres humanos e seus potenciais (STREETEN; BURKI, 1978).
no nvel prtico que se encontram as maiores similaridades entre essas
abordagens. Como os trabalhos aplicados da abordagem das capacitaes terminam por
mensurar mais functionings do que propriamente capacitaes, esses trabalhos, pelo menos
indiretamente, tambm mensuram o atendimento das necessidades bsicas. Na verdade, se
functionings podem ser entendidas como necessidades (ALKIRE, 2005, p.163) ou no
(DUCLOS, 2002, p.3) depende muito do conceito de necessidades bsicas que adotado. Se
esse conceito engloba as necessidades materiais e sociais dos indivduos, conforme sugerem
autores importantes da abordagem das necessidades bsicas Paul Streeten, Frances Stewart,
Ian Gough, Len Doyal, David Wiggins, entre outros pode-se afirmar que existe uma
proximidade entre os dois conceitos.
Porm, no se deve concluir que no existe distino entre as duas abordagens,
argumento que inclusive destacado por Sen ao apontar as limitaes da abordagem das
necessidades. Essas crticas, no entanto, no so condizentes com as definies e argumentos
apresentados por autores importantes da abordagem das necessidades, sendo mais adequadas
s interpretaes relativistas do conceito de necessidades bsicas que se distanciam do
objetivo proposto por esta abordagem8.
Entre os pontos que distinguem essas abordagens h, em primeiro lugar, a
diferena no foco de anlise: a abordagem das necessidades bsicas foca nas realizaes do
indivduo (resultados) enquanto que na abordagem seniana o foco na capacitao (liberdade
de converter capacidades e habilidades) do indivduo (STEWART, 1989, p.354). Esta uma
importante distino porque, de acordo com Stewart (1995, p. 92), a abordagem das
capacitaes
[...] gives individual choice a prime position, in the sense that it builds the
requirement that people are able to choose among capabilities into the
objective. In contrast, in the BN-approach, choice is not normally regarded
as a decent-life characteristics. [] In the BN-approach the functioning
failure would ring immediate alarm bells and a search for a cause and cure;
but a functioning failure in the C-approach apparently accompanied by a Cfulfillment may be attributed to choices and accepted as such.

Para maiores consideraes sobre as crticas de Sen abordagem das necessidades bsicas, ver Alkire (2005, p.
166-170) e Stewart (2006, p. 16).

28

Em segundo lugar, a abordagem das capacitaes possui uma fundamentao

filosfica mais coerente e estruturada [STEWART (2006, p. 18); CLARK (2006, p. 33);
LADERCHI; SAITH; STEWART (2003, p. 19)], sendo que os seus princpios se aplicam a
todos os indivduos ricos e pobres; moradores de pases industrializados, pobres ou
emergentes. Terceiro, h um reconhecimento explcito na abordagem seniana de que alguns
indivduos (ou grupos) possuem necessidades especiais que podem requerer volume maior de
recursos materiais para alcanar um conjunto de capacitaes (STEWART, 2006, p. 18).
Percebe-se que a abordagem das capacitaes apresenta uma estrutura terica
mais organizada e mais abrangente do que a abordagem das necessidades bsicas. Conforme
destacado por Alkire (2005, p. 170, grifos da autora, traduo nossa), [...] a mais importante
funo da abordagem das capacitaes tornar explcitas algumas suposies implcitas na
abordagem das necessidades bsicas sobre o valor da escolha e da participao (e o desvalor
da coero) 9. Ainda que a abordagem das capacitaes tenha inovado no estudo da pobreza
ao tratar de liberdade e oportunidades, a abordagem das necessidades antecipou-se a ela ao
chamar a ateno para as limitaes da renda (consumo) como medida de bem-estar e ao
propor uma definio multidimensional de pobreza.
Enfim, explorando as semelhanas entre a abordagem das capacitaes e das
necessidades humanas bsicas, chega-se a um conceito mais completo de pobreza
multidimensional. Diante disso, cabe ressaltar a viso do PNUD sobre o desenvolvimento
humano, que engloba caractersticas dessas duas abordagens (STEWART, 1995, p.93).

4 Consideraes Finais: a importncia da multidimensionalidade para as

polticas sociais
O estudo cientfico da pobreza se caracteriza pela evoluo dos conceitos e
mtodos de investigao da pobreza, partindo da abordagem unidimensional para a
abordagem multidimensional. O advento do enfoque multidimensional, no entanto, no
significou o abandono da perspectiva unidimensional, que ainda hoje predomina nas anlises
sobre a pobreza e, por extenso, nas polticas e aes que objetivam a sua superao ou
reduo.

No original: [] the single most important function of the capability approach is to make explicit some
implicit assumptions in the basic needs approach about the value of choice and participation (and the
disvalue of coercion).

29

O direcionamento para uma conceituao mais ampla da pobreza foi influenciado

pela formulao de novas teorias a respeito do desenvolvimento econmico. A
multidimensionalidade uma caracterstica dessas teorias que amplia o conceito de
desenvolvimento para alm do processo de crescimento econmico, ressaltando a importncia
dos aspectos sociais e humanos e exigindo mudanas nos critrios de investigao do nvel de
desenvolvimento. Como consequncia, a pobreza passou a ser definida no apenas sob o
prisma da insuficincia de recursos monetrios capazes de assegurar as necessidades
nutricionais mnimas requeridas para garantir a subsistncia dos indivduos, mas tambm sob
o prisma da insatisfao das condies bsicas que garantem a vitalidade dos indivduos.
Neste ponto, as teorias das capacitaes e das necessidades humanas so
importantes por acreditarem que o desenvolvimento no se restringe ao mero crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB). O bem-estar das pessoas no pode estar ligado apenas a sua
felicidade, preferncias ou escolhas. Por conseguinte, intrinsecamente multidimensional e
relaciona-se s aptides dos indivduos em ter determinado tipo de vida. Segundo essas ticas,
a pobreza uma deficincia de capacitaes bsicas ou insatisfao das necessidades
humanas bsicas que incluem a liberdade e modo de vida das pessoas.
No Brasil, a abordagem monetria prevaleceu e prevalece entre os estudos
brasileiros, de forma que as discusses sobre o conceito de pobreza so escassas. Debatem-se
os mtodos de mensurao da renda; os valores das linhas de pobreza monetria utilizadas e
se estas devem ser absolutas ou relativas; a fonte de dados; o uso da renda familiar ou
domiciliar nas anlises; o perodo analisado. Mas tudo isso a partir de uma viso que, alm de
imperante, parece incontestvel: pobreza insuficincia de renda ou, ainda, incapacidade de
consumo10.
Como resultado, as polticas de combate pobreza tambm se pautam nessa viso.
O critrio de identificao dos beneficirios destas polticas (ou seja, dos pobres) sempre
definido com base na renda. Elevar a renda desses beneficirios a um nvel mnimo que
permita a sua subsistncia tem sido o objetivo principal dessas aes que, na maioria das
vezes, esto limitadas aos programas de transferncia de renda que, embora necessrios, no
so suficientes para eliminar a pobreza.
Interpretar a pobreza como um fenmeno multidimensional atribuir importncia
s polticas sociais, que precisam atuar em conjunto, de forma no somente a retirar o
indivduo da pobreza, mas tambm de evitar o seu retorno ela. Isso significa que cruzar a
10

Refere-se ao consumo de bens e servios que tm seus preos determinados no mercado privado (market
goods and services).

30

linha de pobreza (que, alis, um valor bastante questionvel) no garante a sua superao:
preciso que haja aes sociais e econmicas integradas que permitam a eliminao dos riscos
de incidncia da pobreza.
Ao contrrio do que prega a viso econmica dominante no mbito das polticas
sociais, deve haver o direcionamento do enfoque para a expanso das capacitaes das
pessoas, assim como para a satisfao das suas necessidades, privilegiando a proviso de bens
pblicos. Alm disso, est claro que a ideia de mnimos sociais no tem sido suficiente para
proporcionar o desenvolvimento dos indivduos como cidados.
Assim sendo, o alvo deve ser a aptido dos indivduos em satisfazer importantes
funcionamentos at certo nvel minimamente adequado e tambm a satisfao das
necessidades humanas para alm das diferenas culturais e histricas. Isto porque, o
desenvolvimento de uma ntegra vida humana ocorrer apenas com o desenvolvimento de
capacitaes bsicas e quando certas necessidades fundamentais forem satisfeitas. Estes
aspectos so cruciais para o processo de desenvolvimento.
A ideia de mnimos sociais imposta pela ideologia neoliberal vigente no Brasil e
no mundo recusa as polticas sociais como meios de construo de cidadania e como
consequente meio de reduo da pobreza. Esta ideia deve ser abandonada definitivamente,
haja vista que as necessidades do capital no devem ocupar lugar de destaque em relao s
necessidades humanas.
Estabelecer polticas requer conhecimento precedente do que ser objeto de ao.
Para que as polticas de combate pobreza considerem a multidimensionalidade, torna-se
necessrio a realizao de estudos sobre a pobreza que adotem essa perspectiva, a fim de
orientar o planejamento e implantao dessas polticas. Mesmo no sendo possvel captar toda
a complexidade da pobreza, esses estudos podem proporcionar eficcia maior s polticas,
seja no mbito federal, estadual ou municipal.

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