CARREIRAS TPICAS DE ESTADO: PROFISSIONALIZAO NO SERVIO PBLICO

E FORMAO DO NCLEO ESTRATGICO

Marcelo Dias Ferreira
"O Estado, entre ns, no precisa e no deve ser desptico - o despotismo condiz mal
com a doura de nosso gnio - mas necessita de pujana e compostura, de grandeza e
solicitude, ao mesmo tempo, se quiser adquirir alguma fora e tambm esta
respeitabilidade que os nossos pais ibricos nos ensinaram a considerar a virtude
suprema entre todas. Ele ainda pode conquistar por esse meio uma fora
verdadeiramente assombrosa em todos os departamentos da vida nacional. Mas
indispensvel que as peas de seu mecanismo funcionem com harmonia e garbo."
(HOLANDA, Srgio Buarque de, Razes do Brasil. 21 ed., Rio de Janeiro: Jos
Olympio ed., 1989, pg. 131.)
O propsito deste singelo trabalho traar, no seio das antinomias oriundas do quadro pendular de
marchas e contramarchas da Reviso Constitucional, notadamente aps a promulgao da Emenda
Constitucional n 19/98, alguns lineamentos sobre as carreiras que, dadas as suas peculiaridades, natureza,
grau de responsabilidade e complexidade, representam reservas de qualificao no setor pblico.
Preliminarmente, no demais lembrar que o tom da Emenda Constitucional n 19/98 antes poltico do
que jurdico. o que podemos chamar de "constitucionalizao de um Plano de Governo"(1), repassado
de concepes e preconceitos comprometidos com determinadas premissas polticas, que conformam o
iderio de todo o movimento revisional. A tnica do discurso oficial resvala para o quase-messianismo,
prometendo-se salvar o que parecia perdido - o Estado brasileiro inoperante e mergulhado em crises
crnicas. A Reforma Administrativa tem a pretenso de tirar as instituies do Poder Pblico de sua
estagnao, "promovendo a atualizao de normas, concomitantemente remoo de constrangimentos
legais que hoje entravam a implantao de novos princpios, modelos e tcnicas de gesto"(2). Prope o
Governo Federal, em verdade, uma alterao tpica, como se fosse uma reforma profunda, apregoando
como novidade uma soluo j tentada pelo extinto Decreto-lei n 200, de 25.02.1967, sem vantagens
maiores do que o estrpito de sua adoo. Em precioso estudo, Felipe Nri Dresch da Silveira assevera
que "na prtica, o novo texto retrocede ao regime existente na vigncia da Carta de 1969 e em especial ao
estabelecido pelo Decreto-Lei n 200/67, onde, Administrao, era viabilizada a opo entre a
contratao de servidores pelo regime CLT ou a investidura desses em cargo pblico"(3). Nesse sentido,
exsurge como ncleo da proposta reformista, to-somente, a estigmatizao do funcionalismo pblico,
visto como um "scio privilegiado do sistema de benefcios fceis, sustentados pelos recursos arrecadados
do contribuinte"(4). No ilusrio afirmar que, num cenrio poltico de profundas mutaes, estimuladas
pela crise ou simplesmente orquestradas por arranjos ideologizados, o governo federal gaste todo o seu
flego guerreiro contra o fantasma do servidor pblico, poupando, qui, os verdadeiros inimigos; e,
nesse sentido, acabe por nulificar o espao de racionalidade e razoabilidade no qual se possam reunir
elementos para uma reflexo de carter menos reativo e mais construtivo acerca da real necessidade de
mudana.
No foroso concluir, por exemplo, que as circunstncias atuais de desemprego nos planos interno e
internacional projetam mudanas de rumo no tratamento do servio pblico. Infelizmente, este quadro
inevitvel e devemos, face relativizao do tema, sugerir uma nova abordagem do setor pblico,
mormente sob o ngulo de sua funo, com vistas a se forjar uma identidade democrtica de gesto
administrativa capaz de se inserir no contexto participativo das massas reivindicantes e dos ncleos
comunitrios de poder. Contribuio universal, para tanto, origina-se no prprio Oramento Participativo,
criao de uma esfera pblica no-estatal em que a sociedade institui tanto o processo de co-gesto (COPGoverno) da cidade, quanto mecanismos de controle social sobre o Estado, sem necessariamente adotar o
iderio privatista "gerencial", defendido ardorosamente pela equipe do Governo Federal. certo que o
desenvolvimento de uma cultura participativa pode levar a administrao pblica a uma melhor
performance, dado que, quanto maior o envolvimento da cidadania nos negcios pblicos, mais
consistente pode ser a gesto administrativa democrtica, e mais legtimas sero as instncias regulatrias,
decisrias, de execuo e de controle das polticas pblicas.
De qualquer modo, porm, no h como olvidar-se das peculiaridades intrnsecas a qualquer esfera de
governo. Naturalmente, os caminhos de eventuais mudanas no determinam o rompimento com o que de
melhor se sedimentou no mbito do aparelho estatal, sem a perspectiva de processos substitutivos,

responsveis, coerentes e eficazes. Tais processos fundamentam-se, necessria e essencialmente, na

profissionalizao e na valorizao do servidor pblico. O bom desempenho da mquina pblica depende
da profissionalizao de seu quadro permanente, por meio da organizao das carreiras e processos de
formao e treinamento. O reconhecimento destes ncleos de poder insere-se num contexto de
desequilbrio do Estado como um todo, resultante da convergncia de vrios fatores de presso, internos
ou externos: a ilegitimidade, a ineficincia, a escassez de recursos, o desprestgio, a falta de credibilidade,
o corporativismo, a indefinio das esferas pblica e privada, a insatisfatria absoro da cultura
informtica, entre outros. Para nos opormos objetivamente a esta realidade, sem propugnar por um Estado
diminuto e eficiente (como se se pudesse, na tica reformista, estabelecer uma relao necessria entre
eficincia e diminuio funcional), deve haver uma opo de Governo, espontnea ou induzida, que
estrategicamente defina as responsabilidades inerentes a cada um destes ncleos, estabelecendo
salvaguardas que contenham os efeitos perversos da pretendida aniquilao do Estado nacional pelo atual
processo de reformas constitucionais.
O processo de profissionalizao deve visar o fortalecimento do poder dos quadros que integram o
Ncleo Estratgico do Estado e que se constituem, historicamente, pelas carreiras que representam
reservas de qualificao no mbito do Poder Pblico. Este ncleo estratgico deve atuar no planejamento,
formulao, avaliao e fiscalizao das polticas pblicas e na defesa do Estado. Evidentemente,
compe-se de servidores dotados de alta qualificao tcnica - nvel superior, portanto - e viso global do
processo decisrio do Estado. A estes quadros, fundamentalmente, cabe subsidiar o processo de
formulao das polticas governamentais. Devem, por suas atribuies e responsabilidades diretamente
ligadas ao exerccio do poder de Estado, merecer um regime de estabilidade mais rgido, protegidas das
injunes conseqentes alternncia no Poder Estatal. Seu enquadramento estatutrio, reiteradamente
caracterizado e reconhecido como prprio e especfico das Carreiras Tpicas de Estado, visa dar aos seus
integrantes garantias no exerccio de seus cargos contra o Poder Poltico e discricionrio, j que inerente
- e natural - s atribuies do Ncleo Estratgico a possibilidade de contrariar interesses que, no raras
vezes, no se coadunam com os princpios elementares da Administrao Pblica, violando-se por
conseguinte os interesses permanentes do Estado(5).
Portanto, luz das inovaes trazidas pela EC 19/98, pode a flexibilizao do instituto da estabilidade se
converter, at mesmo em relao ao Ncleo Fundamental da Administrao Pblica, num elemento de
presso tendente a coibir a ao administrativa pautada no interesse pblico. verdade que o ato
normativo, exigido a teor do 4 do artigo 169 da Constituio Federal, sem que se tenha de invocar a
teoria dos motivos determinantes, afasta a discricionariedade pura no atendimento Lei Complementar
que define os limites das despesas com o funcionalismo pblico (LC n 82, de 17.03.95). Entretanto, em
face dos ocupantes das carreiras tpicas, h que se estabelecer, no texto legal, sua incolumidade em
relao eventual incidncia do dispositivo citado. Nas palavras de Juarez Freitas: "Destarte, o servidor
pblico, designadamente ao exercer funes tpicas e finalisticamente de Estado (funes-fim), carece de
interpretaes conducentes a enrgicos anteparos formais e substanciais contra perversidades de qualquer
espcie. Tais anteparos no devem servir, est claro, para a comodidade do agente pblico, mas para que
este se revista da necessria couraa neste mundo de intempries e estonteante rotatividade no regime de
trabalho em geral. Esta segurana mnima, longe de estimular a indolncia, mostra-se benfazeja para o
cumprimento da fidelidade plena aos princpios constitucionais, no aos chefes ou poderosos da hora. Vez
por todas, a garantia patrocinada pelo princpio da estabilidade deve ser concebida, a despeito da
reiterao de crticas acerbas, como uma proteo oferecida aos consumidores ou destinatrios dos
servios pblicos, donde segue no haver motivo aceitvel para antagonizar bons servidores e os restantes
membros da sociedade. Em lugar de hostilidade, uns e outros devem atuar como sinrgicos aliados no
superior desgnio de impedir que se "virtualize" o Estado brasileiro, como se este pudesse deixar de ser
feito por pessoas e para pessoas, sem prejuzo da luta contnua para que os agentes pblicos pautem suas
condutas sob o manto sagrado e finalstico da impessoal, independente e enraizada afirmao do interesse
geral "(6).
Tal efetividade se dar pelo enquadramento destas carreiras dentro do que estabelece o novel art. 247 da
Constituio Federal, verbis:
"Art. 247. As leis previstas no inciso III do 1 do art. 41 e no 7 do art. 169
estabelecero critrios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor
pblico estvel que, em decorrncia das atribuies de seu cargo efetivo, desenvolva
atividades exclusivas de Estado.

"Pargrafo nico. Na hiptese de insuficincia de desempenho, a perda do cargo

somente ocorrer mediante processo administrativo em que lhe sejam assegurados o
contraditrio e a ampla defesa."
Na realidade, a par de uma proposital imperfeio tcnica no texto em epgrafe - o que poderia ensejar,
inclusive, o entendimento de que o servidor integrante das carreiras tpicas de Estado no estaria
alcanado pela perda do cargo por excesso de quadros se pertencer ao Ncleo Estratgico(7) -, podemos
inferir que, de qualquer forma, a norma quis proteger, preservar os servidores que desenvolvam
"atividades exclusivas de Estado" das ingerncias que poderiam constrang-los no exerccio de suas
funes.
A esta altura, cabvel o questionamento: quais sero os critrios para definir as Carreiras Tpicas de
Estado? Cada ente federativo, simetricamente, dever definir, por lei, quais sero, dentre aquelas que
integram a Administrao Pblica, as carreiras que, por suas peculiaridades, natureza, grau de
responsabilidade e complexidade, situam-se entre as tpicas de Estado. Historicamente, do ponto de vista
normativo, a constituio destas carreiras um processo cumulativo e, sob certos aspectos, recente e
ainda em fase de aperfeioamento e consolidao(8). Normalmente, tais quadros compem o chamado
Ncleo Estratgico do Estado, possuem atribuies indelegveis, e desempenham atividades de
fiscalizao, arrecadao tributria, previdenciria e do trabalho, controle interno, segurana pblica,
diplomacia, defesa administrativo-judicial do Estado e defensoria pblica. O Projeto do Governo Federal
nesta rea reduz as Carreiras Tpicas de Estado em cinco: advocacia, diplomacia, polticas pblicas,
polcia e fiscalizao(9). S.m.j., no vejo como vivel a adoo destas carreiras como as nicas a
comporem o Ncleo Estratgico do Estado, pelo menos em nvel federal. Como sabido que a definio
das Carreiras Tpicas de Estado tambm explicita a extenso e o papel a ser desempenhado pelo prprio
Estado na sociedade, natural deduzir que um "mnimo" de carreiras a constiturem o Ncleo
Fundamental significa tambm outorgar uma dimenso "mnima" ao Estado que preconizamos como
indutor das transformaes sociais que tanto anseia o conjunto da sociedade. Das funes tpicas do
Estado decorrem, evidentemente, os objetivos fundamentais e as opes sociais formuladas por este
Estado, as quais acabam por se inserir na sua estrutura administrativa. Portanto, inerente noo de um
Estado democrtico e popular que tais definies estejam no bojo de uma ampla negociao que "resulte
na construo de um pacto de co-responsabilidade entre servidores e administrao, para que sejam
implementadas as necessrias alteraes decorrentes da reforma administrativa(10). A permear esta
discusso, de intrincados contornos, deve prevalecer sempre o enfoque da profissionalizao e
valorizao do Servio Pblico, de respeito e solidariedade com o funcionalismo municipal.
Nesse sentido, o processo de profissionalizao preconizado pela Emenda Constitucional n 19/98 balizase por significativas alteraes quanto ao ingresso no servio pblico, ocupao de cargos e qualificao
profissional, quando (a) permite o acesso a estrangeiros a cargos, empregos e funes pblicas, desde
que expressamente previsto em lei - art. 37, I; (b) permite a regulamentao em lei de procedimentos
para realizao de concursos pblicos, considerando de forma diferenciada as caractersticas relativas
natureza e complexidade de cada cargo ou emprego - art. 37, II; (c) prev a ocupao das funes de
confiana exclusivamente por servidores detentores de cargo efetivo, e a fixao de percentual mnimo
dos cargos em comisso, para servidores de carreira - art. 37, V; (d) obriga a destinao destes cargos e
funes mencionadas para o exerccio de atribuies de direo, chefia e assessoramento - art. V, e (e)
prev a manuteno de Escolas de Governo, instituies com atribuies especficas de formao e
treinamento de servidores e prerrogativas de habilitao para efeito de promoo nas carreiras ( art. 39,
2)(11).
Ningum questiona que as alteraes tero de ser, mais cedo ou mais tarde, implementadas. Entretanto,
devem elas partir de um novo pacto com o funcionalismo, conforme j frisei, onde as molas-mestras
fixem-se no desenvolvimento do pessoal, na implantao de um sistema remuneratrio adequado que
estimule o desempenho atravs de incentivos, e na instituio e reorganizao das carreiras e cargos de
forma a compatibiliz-los com o necessrio redimensionamento do aparelho estatal. Devem ser criados
mecanismos que garantam a vinculao do servidor Administrao Pblica, bem como, a unidade
caracterstica de uma carreira. Tais mecanismos, por exemplo, j podem ser delineados no mbito da
necessria instituio do chamado Conselho de Poltica de Administrao e Remunerao de Pessoal,
previsto no art. 39 da Constituio Federal. Temos que concretizar decises de forma gil e articulada e
cumprir cronogramas acordados. Este Estado, gil e eficiente, pode ter a marca e a viso da democracia
participativa. Urge que aprofundemos as relaes democrticas internas, diretamente nos locais de
trabalho e organismos de representao, para construirmos coletivamente uma alternativa que contemple

de forma crtica e construtiva as alteraes impostas pela Reforma Administrativa, seja na definio das
carreiras tpicas de Estado, seja no processo de profissionalizao e formao do Ncleo Estratgico, seja
na necessidade de construirmos um Estado imbudo de "pujana e compostura, de grandeza e solicitude",
nas palavras inesquecveis de Srgio Buarque de Holanda.
NOTAS:
(1) VIZZOTTO, Andrea Teichmann. Estudo Preliminar sobre a Emenda Constitucional n 19/98, pg. 08,
novembro de 1998.
(2) PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Exposio de Motivos Interministerial n 49, de 18.08.95.
(3)SILVEIRA, Felipe Nri Dresch da. Reforma Administrativa e as Alteraes nas Relaes da
Sociedade e dos Trabalhadores com a Administrao Pblica, pg. 02.
(4)ESTEVES, Jlio Csar dos Santos. Palestra no Seminrio de Direito Administrativo e Tributrio,
1996, Horizonte.
(5)O dispositivo constitucional que autoriza, por exemplo, a exonerao de servidores pblicos estveis
por excesso de despesa, sempre que a folha de pagamento de pessoal superar o limite imposto pela "Lei
Camata", pode se converter em poderosssima arma nas mos de governantes desvinculados das idias
que que norteiam o servio pblico. Poderemos ter a uma fonte de todo o tipo de apadrinhamentos e
venalidades criminosas, desvirtuando-se as finalidades do Estado e transformando-o num "guich" a
servio dos economicamente poderosos (nota do autor).
(6)FREITAS, Juarez. O Princpio da Estabilidade do Servidor Pblico: exegese sistemtica dos arts. 41 e
169 da Constituio Federal, Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, v. 11, n 12 setembro de 1998, p. 35-6.
(7)Vale ressaltar que, no mbito do Governo Federal, a proposta contida no PLANO DIRETOR DA
REFORMA DO APARELHO DO ESTADO distingue quatro setores na Administrao Pblica: o
NCLEO ESTRATGICO, o NCLEO DE ATIVIDADES EXCLUSIVAS DE ESTADO, o NCLEO
DE SERVIOS NO EXCLUSIVOS e o NCLEO DE PRODUO DE BENS E SERVIOS. O
Ncleo Estratgico corresponde ao governo, em sentido lato. o "setor que define as leis e as polticas
pblicas", e cobra o seu cumprimento. , portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas, e
onde a poltica de profissionalizao no servio pblico combinada com a definio de carreiras se far de
forma mais contundente. O Ncleo de Atividades Exclusivas o "setor em que so prestados servios que
s o Estado pode realizar". So servios ou agncias em que se exerce o poder extroverso do Estado - o
poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. So exemplos, segundo o Governo Federal: cobrana e
fiscalizao de impostos; polcia; previdncia social bsica; servio de trnsito; controle do meio
ambiente; fiscalizao de normas sanitrias; subsdio Educao Bsica, etc. J o Ncleo de Servios
No Exclusivos corresponde ao "setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes
pblicas no-estatais e privadas". As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Seus
servios envolvem "direitos humanos fundamentais", como os da Educao e Sade. Seus exemplos so
as universidades, os hospitais e os centros de pesquisa. Por ltimo, o Ncleo de Produo de Bens e
Servios para o mercado, que corresponde a "rea de atuao das empresas, caracterizado pelas atividades
econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado". Esto no Estado seja
porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades
naturalmente monopolistas. O Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE) reiteradamente
enquadra os servidores pblicos federais integrantes do Ncleo Estratgico como parte do "quadro
permanente" do Poder Pblico, o que, a meu sentir, inviabiliza a sua sujeio "demisso por excesso de
quadros", preconizada pelo artigo 169, 4 e 7, da CF/88. Mas ressalta que, embora haja uma clara
distino entre o Ncleo Estratgico e o Ncleo de Atividades Exclusivas de Estado, servidores da mesma
carreira podero trabalhar em um ou outro setor. Caber Administrao, portanto, estabelecer critrios,
luz das diretrizes ditadas pela Profissionalizao do Servio Pblico, que determinem o enquadramento
do servidor de carreira tpica de Estado em um ou outro Ncleo. A participao em cursos de formao e
aperfeioamento em Escolas de Governo, aos moldes da ENAP, e o Regime Especial de Trabalho
poderiam ser um destes critrios (art. 38 da Lei Municipal n 6.309/88)
(8)Com a implementao da Reforma Administrativa iniciada com a edio do Decreto-Lei n 200/67, a
Lei Federal n 6.185/74, posteriormente alterada pelas Leis n 6.335, de 31 de maio de 1976, e 6.856, de
18 de novembro de 1980, foi o primeiro instrumento legislativo a elencar as carreiras tpicas de Estado,
estabelecendo em seu art. 2 como tais, aquelas compreendidas nas reas de segurana pblica,
diplomacia, tributao, arrecadao e fiscalizao de tributos federais e contribuies previdencirias,
Procuradoria da Fazenda Nacional, controle interno e Ministrio Pblico. O texto legal referia-se a a)
atividades inerentes ao Estado como Poder Pblico, significando "o exerccio de funo que est de forma
umbilical e inseparavalmente ligada, vinculada ao Estado como Poder Pblico ou jus imperii", e b)

atividades sem correspondncia no setor privado, sendo exclusivas do Estado como forma de
manifestao do Poder Pblico junto sociedade (plano interno) e demais Estados (plano
internacional).Para estes cargos, a lei dispunha que s seriam preenchidos por concurso pblico,
"condio inafastvel para a aquisio de estabilidade", e seus deveres, direitos e vantagens seriam os
definidos em "Estatuto prprio" ( poca, a vigente Lei n 1.711/52). Inobstante, o art. 3 da referida Lei
n 6.185/74 definia que, para as atividades no previstas no artigo precedente, s se admitiriam servidores
regidos pela legislao trabalhista, com a aplicao das normas disiciplinadoras do FGTS. Naquele
tempo, tanto estas quanto as definidas como Tpicas de Estado eram regidas pelo Plano de Classificao
de Cargos - PCC, institudo pela Lei n 5.645/70. Foi num processo cumulativo de aperfeioamento que
as categorias funcionais ento protegidas voltaram a se estruturar sob a forma de carreiras, trilhando um
caminho precursor no tocante profissionalizao e especializao que lhes era inerente.
(9)Recentemente, o Governo Federal, por meio do Projeto de Lei n 4.811/98, definiu de maneira
absolutamente restritiva o rol de carreiras de servidores efetivos que seriam mantidos sob a gide do
regime estatutrio - Advogados e Assistentes Jurdicos da Unio (AGU), Defensores Pblicos, Policiais
Federais, Policiais Rodovirios e Ferrovirios Federais e os integrantes das carreiras privativas de
brasileiro nato (diplomacia) - excluindo, pela leitura de seu artigo 2, os demais servidores pblicos
federais, remetendo ao abrigo do regime celetista de trabalho os admitidos aps a data de vigncia da
nova lei. Sua tramitao foi suspensa no final de janeiro de 1999, em vista de deficincias tcnicojurdicas graves, relacionadas, v.g., com a ausncia de diferenciao entre Carreiras Tpicas de Estado e
Atividades Exclusivas de Estado. Tambm, a presso - legtima - de inmeras carreiras prejudicadas pelo
projeto governista levaram a Comisso do Trabalho, de Administrao e Servio Pblico e os relatores do
projeto a, num gesto indito, encaminhar ao Poder Executivo, sob a forma de indicao, propostas de
redao destinadas a dar melhor tratamento do assunto, assegurando proteo mais efetiva aos servidores
de outras carreiras como a fiscalizao tributria, previdenciria e do trabalho, de controle interno, gesto
governamental, fiscalizao agropecuria e fiscalizao do sistema financeiro.
(10)Seminrio de Governo do Municpio de Porto Alegre, Texto Preliminar da Procuradoria-Geral do
Municpio. 29 de janeiro de 1999, Porto Alegre.
(11)O artigo 39, 2, da CF/88 prev, ainda, a faculdade de a Unio, Estados ou Municpios celebrarem
convnios ou contratos entre si, com o objetivo de otimizar o aproveitamento das instituies j existentes
ou que venham a ser criadas.

Marcelo Dias Ferreira

Procurador do Municpio de Porto Alegre
Especial para O NEFITO
Includo