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XIII Encontro Nacional da ABET 2013 Curitiba/UFPR

GT 5 Reconfiguraes do Trabalho

Politica de Recursos Humanos do Governo Federal: a experincia


recente

Darcilene C. Gomes (UFU)


Sidartha Sria (UFU)

Curitiba 2013

Politica de Recursos Humanos do Governo Federal: a experincia recente

RESUMO

A partir dos anos 1990 e na contramo do grande crescimento do emprego pblico nas seis dcadas anteriores, a
adeso dos governos brasileiros aos princpios do Consenso de Washington destaca o funcionalismo como ponto
fundamental na agenda das reformas necessrias retomada do crescimento econmico. Tais governos tenderam a
tratar o emprego pblico como um problema fiscal e atuaram no sentido de restringir sua dimenso. Em
simultneo, as condies e relaes de trabalho apresentaram-se mais precarizadas (evidenciadas pela ausncia de
reajuste salarial; o crescimento de formas variveis de remunerao; ampliao do quadro de temporrios e
terceirizados; postura autoritria diante da representao sindical). Este artigo tem por objetivo inventariar as
diversas iniciativas dos governos brasileiros ps-2003 no que diz respeito formatao de uma poltica de recursos
humanos e, dessa forma, verificar se houve melhoria das condies e relaes de trabalho no setor pblico
brasileiro. Atravs de pesquisa documental e bibliogrfica, poder-se- perceber que a reestruturao de vrias
carreiras, a retomada dos concursos, a criao da Mesa Nacional de Negociao Permanente, a reforma
previdenciria e os reajustes seletivos das remuneraes manifestam a ambigidade como marca fundamental das
polticas de recursos humanos. Isto porque, a um s tempo, os avanos nas condies de trabalho do servidor
pblico foram sempre acompanhados pela manuteno de parte da agenda conservadora dos anos 1990, sobretudo
no que diz respeito reproduo de limites fiscais rigorosos.
Palavras-chave: emprego pblico; condies de trabalho; negociao coletiva

Introduo
A partir dos anos 1930, com a estruturao do Estado e ampliao de suas funes
para alm das atividades consideradas tpicas, o Brasil experimentou grande crescimento do
emprego pblico. No perodo, foram expandidos os servios sociais e a produo de bens
realizada pelo Estado, movimento que se repetiu nas dcadas seguintes. Mas apesar do
crescimento, o emprego pblico no Pas no alcanou dimenso similar ao contabilizado nos
pases centrais. Enquanto a relao emprego pblico e Populao Economicamente Ativa era
de 16,6% em 1982 nos EUA, no Brasil o mesmo nmero era 8,16% em 1986 (Carvalho Filho,
2002).
No obstante a estabilidade na relao emprego pblico e emprego total, observou-se
piora nas condies de trabalho dos servidores pblicos nos pases centrais a partir dos anos

1970, os quais experimentaram mudanas na estrutura de remunerao (com crescimento da


parcela varivel dos rendimentos), intensificao do trabalho e precarizao do vnculo
(considerado como ampliao dos empregos temporrios).
Por sua vez, o Brasil adere nos anos 1990 ao receiturio do denominado Consenso de
Washington, e a questo do funcionalismo pblico passa a figurar na agenda das reformas
necessrias retomada do crescimento econmico. Os governos ao longo dos anos 1990
tenderam a tratar o emprego pblico como um problema fiscal e atuaram no sentido de
restringir sua dimenso e/ou seus custos. Os dados disponveis na Secretria de Recursos
Humanos do Ministrio do Planejamento e Oramento mostram que o objetivo de reduo do
quadro de funcionrios pblicos foi alcanado no perodo, ao menos em mbito federal, ainda
que, possivelmente, em menor proporo em relao ao almejado. Em simultneo, as condies
e relaes de trabalho apresentaram-se mais precarizadas. Embora sejam relativamente poucos
os estudos que abordem o tema, algumas evidncias apontam nesse sentido, entre as quais: a
ausncia de reajuste salarial para boa parte do funcionalismo pblico; o crescimento de formas
variveis de remunerao; ampliao do quadro de temporrios e terceirizados; postura
autoritria em relao s organizaes sindicais.
Com o governo Lula da Silva o discurso, alguns documentos e determinadas aes
dirigidas ao funcionalismo pblico (como a instituio da Mesa Nacional de Negociao
Permanente) pareciam indicar o incio de um novo tipo de relacionamento entre governo e
trabalhadores do servio pblico. Por outro lado, a reforma da previdncia aprovada no
primeiro ano do governo foi um indcio que o perodo seria marcado por aparente ambigidade
no tratamento dispensado aos trabalhadores do setor pblico (ademais, como em boa parte das
iniciativas do governo1).
Nesse sentido, importante inventariar as diversas iniciativas dos ltimos governos
no que diz respeito formatao de uma poltica de recursos humanos (aqui compreendida
como um guia para questes relativas ao recrutamento, ao plano de carreiras, ao treinamento, a
avaliao de desempenho, a poltica de remunerao, sade e segurana do trabalhador e
relaes de trabalho) e, dessa forma, verificar se houve melhoria das condies e relaes de
trabalho no setor pblico brasileiro. O objetivo deste artigo o de lanar luzes sobre algumas
das iniciativas relativas implementao da poltica de recursos humanos dos Governos Lula e
Dilma Rousseff.

Ver Barbosa e Silva; Soria e Silva (2006).

O artigo est dividido em dois itens, alm da introduo e consideraes finais. O


primeiro trata da reforma do servio pblico no Brasil na dcada de 1990. O segundo enfocar
os governos brasileiros ps-2003.

1. A Reforma do servio pblico nos anos 19902


As reformas econmicas institudas nos anos 1990, as quais visaram adaptar a
economia brasileira ao panorama internacional, caracterizado por uma crescente globalizao
financeira e produtiva, tiveram impactos negativos sobre o mercado de trabalho nacional
(Gomes, 2009; Baltar, 2003; Quadros, 2003; Dedecca, 2003).
Em primeiro lugar, deve-se ressaltar que as taxas de ampliao da ocupao (1,8% ao
ano, entre 1992-2001) foram inferiores s do crescimento da Populao Economicamente Ativa
(PEA), que seguiu se expandindo em ritmo acelerado 2,1% ao ano, entre 1992 e 2001 (como
resultado da continuidade do movimento de ingresso feminino no mercado de trabalho,
especialmente da mulher adulta).
Com a ocupao crescendo menos do que a PEA, as taxas de desemprego
experimentaram um salto e alcanaram nmeros ainda no vistos na economia brasileira (7,2%
em 1992 para 10,1% em 2001). O baixo dinamismo na gerao de postos de trabalho se abateu
com mais fora sobre o emprego formalizado, o qual, alm de perder participao no total da
ocupao (em 1989 representava 51,9% e em 1999 passou a representar 42,8%), ficou mais
heterogneo.
Em simultneo, notou-se crescimento dos segmentos considerados pouco estruturados
do mercado de trabalho: o emprego sem registro, o trabalho por conta prpria e o servio
domstico (Gomes, 2009).
O setor pblico empreendeu importante ajuste no pessoal ocupado, os dados apontam
relativa estabilidade no nmero de empregados pblicos, mas considerando o nvel de governo
observou-se queda nos empregos na esfera federal e estadual na dcada de 1990.
No plano federal, as primeiras medidas vieram com o governo Collor, a saber:
fechamento de rgos, privatizao e demisso sumria de funcionrios. Todavia, as restries
impostas pela legislao impediram o ajuste no funcionalismo pela via da demisso. Nesse
sentido, a sada foi limitar o ingresso de novos servidores, o que foi alcanado por meio da
conteno/suspenso dos concursos pblicos (Carvalho Filho, 2002). No governo Cardoso a
2

Os dados da Populao Economicamente Ativa, Populao Ocupada e Desocupada foram extrados a partir dos
microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).

situao do funcionalismo pblico ganhou melhor elaborao, como evidenciam vrios


documentos e publicaes organizadas pelo recm-criado Ministrio da Administrao Federal
e da Reforma do Estado (MARE), alm da prpria criao deste ministrio.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (MARE, 1995), doravante
denominado Plano Diretor, foi a sntese dos diagnsticos e proposies do governo Fernando
Henrique Cardoso para a reforma do Estado brasileiro. O documento concentra-se detidamente
no aparelho de Estado, ou seja, na administrao, nos recursos humanos, nos servios e na
forma de propriedade e representa o embrio das modificaes legais inscritas nas emendas
constitucionais de n. 19 e n. 20, ambas aprovadas em 1998.
Sobre os recursos humanos, o documento levanta pontos razoveis, como o destaque
ausncia, na legislao, de uma poltica ... coerente com as necessidades do aparelho de
Estado (p.27). Em contrapartida, no apresenta uma proposta consistente e completa de
poltica para o segmento e nem mesmo o que considera ser o adequado.
O Plano Diretor presta-se a oferecer um diagnstico crtico ao existente, centrando
ateno em alguns aspectos e ignorando outros. Por exemplo, sobre a forma de ingresso no
servio pblico exclusivamente via concursos, se posiciona de forma crtica. De acordo com o
documento, tal critrio impe uma rigidez que no se coaduna com o princpio da competncia
e impediria o recrutamento direto no mercado ou outras formas mais flexveis de contratao
(como a do regime celetista). O Plano Diretor aponta a inexistncia de uma estrutura de
carreiras que abarque todo o funcionalismo, cerca de 50% do pessoal civil estatutrio estaria
fora de carreiras especficas, sendo poucas as verdadeiras carreiras existentes (assim
consideradas entre os civis apenas a Diplomacia e o Magistrio, por possurem amplitude
significativa entre o piso e o teto salarial). O prprio concurso, de periodicidade no regular e
sem a avaliao devida sobre a necessidade de quadros, inviabilizaria a organizao de
carreiras especficas.
Sobre as relaes de trabalho, o documento argumenta que a legislao que a regula
protecionista e inibe o esprito empreendedor, mas no aprofunda o entendimento de tais
qualificaes.
Defende a necessidade de avaliar o desempenho do funcionalismo e premiar aqueles
que obtiverem atuao destacada. Menciona a ausncia de polticas de qualificao e de
atualizao permanente do quadro.
No que diz respeito remunerao cita a ausncia de uma poltica que seja
condizente com a valorizao do exerccio da funo pblica, caracteriza o sistema

remuneratrio como desequilibrado, no qual somente algumas carreiras especficas logram


perceber rendimentos satisfatrios.
Outro aspecto que merece referncia o Regime de Previdncia do Servidor Pblico.
Mostra-se o crescimento das despesas com os inativos, seu carter injusto e desequilibrado e
argumenta-se sobre a difcil sustentao financeira do sistema.
Ao que parece, a discusso feita no Plano Diretor relativamente ao funcionalismo foi
balizada pela necessidade de ajuste nas contas pblicas. Os servidores do estado aparecem,
dessa forma, como um problema fiscal, no causa surpresa, portanto, que os temas
remunerao e previdncia meream maior ateno no documento em relao aos demais.
A Emenda Constitucional (EC) n. 19/98 materializa boa parte das discusses
apresentadas no Plano Diretor, ainda que muitos artigos caream de lei complementar para sua
efetivao. O Regime Jurdico nico, alvo de crticas em diversas passagens do Plano Diretor,
foi facultado. Alterou-se o prazo de conquista da estabilidade (de dois para trs anos), a qual
ficou condicionada avaliao especial de desempenho realizada por comisso instituda para
tal finalidade. Ainda sobre a questo da estabilidade, acrescentaram-se duas situaes que
implicariam em perda do cargo: avaliaes negativas de desempenho a serem realizadas
periodicamente e excesso de despesa (Lei complementar n 9.801/99). Sobre a remunerao
estabelece: data-base; a obrigatoriedade de reviso anual (Lei n. 10.331/2001); tetos (o
subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal) e a quebra de isonomia. No chega a
legislar sobre as relaes de trabalho, deixa, por exemplo, o direito de greve para ser definido,
como observado na Constituio Federal de 1988, em lei especfica.
A EC n. 20 trata de um dos temas mais recorrentes no Plano Diretor: o da reforma
previdenciria. Dentre os itens mais importantes da reforma prevista na emenda, no que tange
aos funcionrios pblicos, tm-se a instituio: i) da aposentadoria por tempo de contribuio
em substituio ao tempo de servio; ii) da idade mnima para a aposentadoria (60 anos para os
homens e 55 para as mulheres); iii) da exigncia de tempo mnimo de exerccio no servio
pblico (10 anos) e na funo (5 anos); iv) da extino a aposentadoria proporcional por tempo
de servio (Matijascic, 2002). Deve ser mencionado que a reforma aprovada teve natureza
paramtrica, no se viabilizou uma reforma de carter estrutural3 como a observada em outros
pases latino-americanos, mas apresentou traos claros de descontinuidade em relao ao
conceito de seguridade social inscrito na CF88 (Marques, 2000; Matijascic, 2002).

Pois se manteve estatal, unificada, fundada em benefcios definidos e na solidariedade intergeracional.


(Matijascic, 2002).

Alm das emendas constituio, outras iniciativas legislativas atingiram o


funcionalismo pblico no perodo. Cabe registro a introduo da contribuio de aposentados e
pensionistas ao sistema previdencirio (Lei 9.783/99, cassada pelo Supremo Tribunal Federal
no mesmo ano, mas atualmente em vigor4).
No so numerosos os estudos que apontam o resultado das reformas direcionadas ao
servio pblico, e no se conhece a efetividade de muitas medidas adotadas. Sabe-se, como j
mencionado, que o contingente de funcionrios pblicos ativos foi reduzido (MP/SRH, 2010),
em grande medida pela corrida aposentadoria (motivada pela reforma da previdncia) e da
no reposio de servidores5. A perda da funo pblica determinada por desempenho
insatisfatrio ainda no foi regulamentada6.
Sobre a remunerao foram privilegiadas as gratificaes (institucionais e/ou
individuais) como instrumento de reviso remuneratria, em detrimento de reajustes no
vencimento bsico. As gratificaes j eram utilizadas como parte da remunerao dos
servidores (composta por vencimento bsico, indenizaes, gratificaes e adicionais), mas, ao
que parece, seu emprego de modo mais generalizado e em substituio aos reajustes salariais
ocorreu a partir dos anos 1990.
Uma forte indicao a esse respeito a crescente distncia entre o vencimento bsico e
o total da remunerao, em alguns casos as gratificaes correspondiam a mais de 90% do
rendimento dos servidores (Dieese, 2005).
Sobre as relaes de trabalho no foram registrados avanos significativos no perodo.
As relaes entre governo e representao dos trabalhadores foram tensas durante toda a
dcada de 1990. Os primeiros sinais da dificuldade de negociao j apareceram no incio do
governo Cardoso (em maio de 1995) com a greve de vrias categorias de servidores pblicos.
Naquele momento, a greve ganhou mais fora entre os petroleiros e eletricitrios, segundo o
Comando de Greve da CUT estavam paralisados 85% dos petroleiros e 80% dos eletricitrios
(Martins; Rodrigues, 1999). No caso dos petroleiros, o movimento grevista foi reprimido de
forma impetuosa com demisso de trabalhadores, ocupao de refinarias pelo Exrcito e a
imposio do pagamento de multas milionrias aos sindicatos (medida imposta pelo Tribunal
Superior do Trabalho aps julgar a greve como abusiva). Sem entrar no mrito da questo,

Lei 10.887/04. Todavia, est em discusso no Congresso projeto de lei que elimina a contribuio.
Nesse campo as iniciativas foram variadas e tiveram incio com o governo Collor e foram acentuadas no governo
Cardoso, tais como: demisses de no-efetivos, limitaes de novas contrataes, privatizao das empresas
estatais. No governo Cardoso criou-se, ainda, o Plano de Demisso Voluntria (Pessoa, 2003).
6
Projeto de Lei Complementar n. 248/98 (em tramitao).
5

pretende-se chamar a ateno para a forma como se estabeleceu o relacionamento entre


governo e representao sindical.
Sabe-se que a Constituio Federal de 1988 deixou para definio posterior, em lei
especfica (redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/98), o exerccio do direito a greve
do servidor pblico. Diante do vazio legislativo, o governo Cardoso utilizou o Decreto n.
1.480/95, que dispe sobre procedimentos a serem adotados em caso de paralisao dos
servios pblicos federais, para coibir os movimentos grevistas, uma vez que o decreto dava
margem para ocorrer desconto nos vencimentos relativos aos dias parados7.
Conforme aponta Pereira (2007), observou-se forte recusa do governo federal no
reconhecimento do direito de greve e de negociao dos servidores. Desta forma, uma das
sadas para fazer valer suas demandas, amplamente utilizada pelos sindicatos de servidores, foi
a via judicial, mas, cabe mencionar, sem muito sucesso.

2. O Servio Pblico e os Governos Lula e Dilma

As expectativas do funcionalismo pblico eram, de forma geral, muito positivas em


relao ao governo Lula da Silva, devido a histria de formao do Partido dos Trabalhadores,
das bases sociais que deram sustentao agremiao ao longo de sua existncia e da relao
mantida com os sindicatos e movimentos sociais.
Segundo o documento Gesto Pblica para um Brasil de Todos (MP/SEGES, 2003),
o governo Lula da Silva teria como propsito reestruturar o servio pblico a partir de duas
vertentes: o de fazer frente s demandas sociais e tornar o Estado mais eficiente, inclusivo e
equitativo.
Dentro de tal perspectiva inclui o funcionalismo pblico, isto , como operador da
reorganizao desejada. Para tanto, so propostas vrias medidas que visam fomentar uma
poltica de recursos humanos.
O mesmo documento defende, no que diz respeito estruturao da administrao
pblica, a realizao de determinadas intervenes, quais sejam: recomposio da fora de
trabalho no setor pblico; redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefcios e concursos;
7

Registra-se que a questo foi levada ao Supremo Tribunal Federal (STF) pela representao sindical do
funcionalismo pblico. A ementa emitida pelo Tribunal foi confusa, uma vez que afirmou a legitimidade das
greves no servio pblico e, em simultneo, a impossibilidade de seu exerccio sem a edio da lei
complementar prevista na Constituio Federal. Instalou-se, dessa forma, longa discusso nos meios jurdicos e a
interpretao do governo foi a de que o parecer do STF amparava o desconto dos dias parados (ver em
http://www.conjur.com.br/2000-jun-15/uniao_dias_nao_trabalhados_descontados).

realinhamento de salrios; definio de poltica de capacitao tcnica e gerencial permanente


de servidores; promoo de aes visando a sade ocupacional; redesenho de estruturas e
processos de trabalho (MP/SEGES, 2003).
Observa-se, desse modo, que boa parte das aes materializadas, no tocante ao
funcionalismo pblico, j estavam anunciadas desde o incio do governo, ainda que de forma
superficial, mas, aparentemente em direo ao esperado/demandado pelos servidores.
Entretanto, a reforma da previdncia aprovada no incio do governo, a qual avanou
em pontos que a EC n. 20 no havia conseguido consenso, foi um indcio que o perodo seria
marcado por aparente ambigidade no tratamento dispensado aos trabalhadores do setor
pblico8.
Alm da reforma, a defesa da contribuio dos aposentados ao regime previdencirio
foi outra importante medida que se contraps aos interesses da categoria9. A questo
previdenciria ser tratada de forma mais detalhada adiante.
Aos poucos, ao longo dos dois mandatos, o Governo encaminhou projetos de lei
visando estruturar uma poltica de recursos humanos, na linha do mencionado no documento
Gesto Pblica para um Brasil de Todos. Pode ser citado, por exemplo, o Decreto n. 5.707
de 2006 que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, cujo objetivo o
de estabelecer uma poltica de capacitao permanente dos servidores. Outro exemplo o da
Lei 11.784/08 que define diretrizes gerais do sistema de avaliao de desempenho. Sobre a
estruturao/criao de carreiras e tabelas remuneratrias a legislao extensa (para citar
algumas: Lei 11.784/08; 11.776/08; 11.890/08; 11.355/06; 11.907/09). Ainda sobre as carreiras
foi institudo pela Lei 11.890/08 o Sistema de Desenvolvimento na Carreira (Sidec), o qual
estabelece regras de progresso e promoo para algumas carreiras definidas em lei (BRASIL,
2009; Moraes; Silva; Costa, 2008).
Outro ponto que merece destaque a recomposio do contingente de funcionrios
pblicos por meio da maior oferta de concursos. Segundo MP/SRH (2010), entre 2003 e
dezembro de 2009 ingressaram no servio pblico federal 118.93310 trabalhadores, totalizando

Ainda que os pilares da reforma j estivem presentes no programa de governo do ento candidato Lula (Marques;
Mendes, 2004).
9
Pode ser listada outra iniciativa no mesmo sentido: o envio pelo Executivo do Projeto de Lei Complementar n.
1/07 que restringe os gastos com pessoal (em tramitao).
10
Segundo nota na publicao MPOG/SRH (2010) o quantitativo de ingresso no servio pblico no um nmero
exato e no pode ser diretamente relacionado ao quantitativo de vagas ofertadas em concursos pblicos. Primeiro,
por se tratar de uma posio do dia em que a tabela foi confeccionada, pois o sistema utilizado para obteno dos
dados alimentado diariamente. Segundo, pelo fato do sistema no considerar como ingressante aquele que j
possua cargo no servio pblico. De qualquer forma, o nmero pode ser considerado uma boa estimativa da
evoluo dos ingressantes no servio pblico.

10

601.117 servidores ativos no Poder Executivo em dezembro de 200911. Interrompeu-se, dessa


forma, a trajetria de reduo do funcionalismo pblico iniciada no incio da dcada de 1990.
Embora tenha crescido o nmero de servidores federais, no se alcanou o patamar observado
antes de 1996. Segundo Moraes; Silva; Costa (2008) para a recomposio foram priorizados
setores com maiores dficits (como a educao) e segmentos considerados importantes segundo
o projeto de desenvolvimento em curso (agncias reguladoras, para ampliao dos programas
sociais, ampliao do quadro do ciclo de gesto, reforo dos rgos de controle; fortalecimento
da Polcia Federal etc.). Outras diretrizes em relao recomposio do quantitativo foram: a
substituio de funcionrios com baixa qualificao por quadros tcnicos com escolarizao
mais elevada e a substituio dos trabalhadores terceirizados.
Em um primeiro olhar os dados tendem a confirmar as prioridades na recomposio
dos quadros. Observa-se que de cada dez ingressantes no servio pblico entre 2003 e 2009,
quatro eram docentes do ensino superior12 e tcnicos administrativos das instituies federais
de ensino superior - o que demonstra a prioridade dada rea educacional. O aumento do
nmero de trabalhadores, nesse caso, responde poltica de expanso das universidades
pblicas (com ampliao das universidades existentes e abertura de novos campi). Os demais
cargos/carreiras privilegiados necessitam ser avaliadas de forma mais detalhada. Uma hiptese
a de que foram atendidas carreiras com maior poder de barganha ou que conseguiram
arregimentar apoio poltico especfico13. No governo Dilma Rousseff a recomposio dos
quadros teve sequncia, inclusive com prioridades semelhantes. Todavia, deve-se lembrar de
que houve paralizao dos concursos pblicos no incio do governo. Ademais, provvel que o
ritmo de contratao tenha cado em relao ao observado no governo Lula14.
Se a maior oferta de concursos pblicos distingue o perodo ps-2003 em relao aos
anos 1990, a flexibilizao do Regime Jurdico nico, no que diz respeito contratao de
servidores pblicos, aproximam os diferentes governos. Merece referncia a tentativa de
criao de uma nova institucionalidade para a prestao de servios pblicos consubstanciadas
nas fundaes estatais e, mais recentemente, na Empresa Brasileira de Servios Hospitalares.

11

Os dados sobre o quantitativo de servidores variam de acordo com o momento da extrao de dados do sistema,
pois a fora de trabalho do setor pblico est em constante movimento (devido ocorrncia de aposentadorias,
vacncias, trminos de contrato).
12
Os quais representam em mdia 77% dos docentes ingressantes no servio pblico federal no perodo 2003 e
2009.
13
A proposta de reestruturao da carreira de C&T defendida pelo Frum de C&T, por exemplo, contou com o
apoio decisivo de Jos de Alencar (vice-Presidente da Repblica). O frum rene a maioria dos sindicatos de
C&T.
14
Hiptese que precisa ser confirmada a partir da anlise dos dados de todo o perodo do governo Rousseff (que
ainda est em curso).

11

A poltica previdenciria do Governo Lula a qual, como se ver a seguir, foi


concluda pelo Governo Dilma foi inspirada por receiturios de reforma que, em vrios
pases, buscou sempre uma reduo da dimenso estatal no sistema previdencirio. Tal
reduo, que implicava a entrada dos fundos de penso para compens-la, era defendida sob o
argumento de que a dinmica econmica e social seria duplamente beneficiada: por um lado,
a reduo do sistema previdencirio estatal traria maior alvio para os agentes econmicos
privados, ao significar reduo de impostos; por outro, os fundos de penso representariam
massas colossais de recursos lquidos prontos a irrigarem os sistemas financeiro nacionais,
implicando em fortalecimento da formao de capital e impulso do crescimento econmico
(SORIA, 2011)15.
O Governo Lula, neste sentido, tomaria os fundos de penso como fator constitutivo
tanto de sua poltica social previdenciria quanto econmica desenvolvimentista16. Em seu
programa de governo de 2002, a candidatura Lula afirmava a necessidade de uma profunda
reformulao do sistema previdencirio (PT, 2002, p. 18), exatamente para encaixar nele os
fundos de penso, tidos como elemento-chave para a promoo do desenvolvimento
econmico.
Tomando os fundos de penso como parte de um ideal que propunha uma
homogeneizao do sistema previdencirio (eliminando diferenas entre os setores pblico e
privado), o programa de governo da candidatura Lula declarava abertamente suas diretrizes
para encaminhar a reforma previdenciria: por um lado, propunha-se a criao de um sistema
bsico universal, pblico, compulsrio, para todos os trabalhadores brasileiros, do setor
pblico e privado. Por outro lado, em complemento ao sistema pblico universalizado, aos
trabalhadores tanto do setor pblico como do privado, (...) haver o sistema de planos
complementares de aposentadorias (PT, 2002, p. 18).

15

Muito embora tal argumento j fosse utilizado pela ortodoxia convencional quando da experincia pioneira de
reforma previdenciria chilena em 1981, ele ganhou sua forma definitiva em um texto de 1994 do Banco Mundial,
que inspiraria inmeras reformas ao redor do globo, intitulado, Averting Old Age Crisis: Policies to Protect the
Old and Promote Growth. Neste texto h a proposta do sistema multipilar: um primeiro, pblico-estatal, que
cobrisse apenas o suficiente para colocar o beneficirio fora da pobreza; o segundo, em que entrariam os fundos de
penso, responderia pelo complemento do primeiro, e caberia ao beneficirio estipular o quanto gostaria de
receber como benefcio, ainda que assumindo os riscos pelo mesmo, tido agora como investimento; e o terceiro,
tambm voluntrio, para os que quisessem uma renda suplementar, na forma de planos de penso ou de seguro
privado, poupanas individuais etc. (World Bank, 1994).
16
Para tanto se deve ter em mente tambm o fato de que h anos o ncleo dirigente do sindicalismo cutista base
social originria do Governo Lula executava um movimento de aproximao e incorporao dos fundos de
penso sua prpria agenda poltica. Os fundos de penso faziam parte do cotidiano dos trabalhadores nos setores
produtivos de onde o sindicalismo-CUT extraa o grosso de sua fora. E, desde a dcada de 1990, importantes
lideranas sindicais propunham a bandeira da incorporao dos fundos de penso na agenda sindical como uma
frente potencial de aumento de poder dos sindicatos (Grn, 2003; Jardim, 2007; Soria, 2011).

12

Os fundos de penso comporiam uma das trs frentes17 propostas pelo governo para
fortalecer a economia nacional, atravs da ampliao das fontes de financiamento internas
como meio de superar a dependncia de recursos externos (PT, 2002). Os fundos de penso
fariam parte do esforo do novo governo em ampliar a poupana domstica, somando-se
existncia dos fundos de poupana compulsria (Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador, o FAT) no financiamento de longo prazo da
economia nacional (PT, 2002).
Tal posicionamento crtico em relao previdncia dos servidores fora adotado logo
nos primeiros movimentos do novo governo, em uma notvel inflexo relativamente s
posies do PT quando era oposio aos governos tucanos.
A ruptura de posicionamento poltico caminha em paralelo, porm, com uma
continuidade de posicionamento no plano terico-ideolgico, pois que vinha de longa data a
afeio do ncleo dirigente petista e cutista relativamente aos fundos de penso e,
consequentemente, necessidade de reformulao da previdncia do servidor no sentido de se
buscar um sistema previdencirio nico, com teto e aposentadoria complementar (SORIA,
2011).
Assim, a reforma Lula concentrou-se principalmente no regime previdencirio dos
servidores do Estado, embora contasse com dispositivos referentes tambm ao Regime Geral
(INSS). Queiroz (2005) descreve as modificaes trazidas pelas Emendas Constitucionais 41
(EC 41/2003) e 47 (EC 47/2005 PEC Paralela). Em relao aos servidores pblicos, as
principais mudanas esto relacionadas no Quadro 1.
Quadro 1 -

Em relao a previdncia complementar, esta consiste em uma proteo adicional ao


trabalhador, da o seu carter facultativo e sua administrao por Entidades Fechadas de
Previdncia Complementar (EFPCs) ou Entidades Abertas de Previdncia Complementar
(EAPCs). Seu regime financeiro necessariamente o de capitalizao (MPS, 2005). As
entidades fechadas no podem ter fins lucrativos, sendo complementares ao sistema oficial de
previdncia social e organizadas sob a forma de Fundaes. Em contraposio, as entidades
abertas podem ou no auferir lucros, e, no primeiro caso, estruturam-se como Sociedade
Annima.

17

As outras duas frentes seriam a capacitao tecnolgica das empresas nacionais e a reconstruo da infraestrutura econmica do pas (PT, 2002).

13

No que diz respeito aos fundos de penso, a EC 20/1998 abriu tambm a possibilidade
de os entes federados criarem regimes prprios de previdncia complementar para seus
funcionrios, estabelecendo limites de aporte de recursos por parte das patrocinadoras do
servio pblico, incluindo concessionrias de servio pblico que viessem a ser privatizadas.
Permitiu-se, ainda, a instituio de fundos de penso para associados de entidades sindicais ou
profissionais (SORIA, 2011).
As Leis Complementares 108/01 e 109/01 que, a despeito de terem sido votadas no
Governo FHC, tiveram como relatores parlamentares petistas comprometidos com a expanso
dos fundos de penso foram aprovadas para regulamentar os princpios da EC 20/98. A LC
108/01 regulamenta as relaes a relao entre entes pblicos (Unio, estados, Distrito
Federal, municpios, autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e outras entidades)
e suas Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (EFPCs). Regulamenta tambm as
EFPCs patrocinadas por empresas privadas concessionrias ou permissionrias de prestao
de servios pblicos, e determina a natureza jurdica das EFPCs e sua estrutura
organizacional. O custeio do plano de benefcios e a despesa administrativa correro por conta
do patrocinador e participantes, inclusive assistidos (beneficirios), e prev paridade na
contribuio (participantes podem fazer aportes adicionais, sem contrapartida do patrocinador,
cuja contribuio no pode ser superior do participante) (BELTRO, et. all. 2004).
A LC 109/01 revoga as leis 6.435/77 e 6.462/77, e define as novas regras da
previdncia complementar, tanto para as EFPCs quanto para as EAPCs. Como inovaes
principais, a LC 109/01 traz: a criao da figura do instituidor (da EFPC); o direito
participao dos trabalhadores nos conselhos das entidades; estrutura organizacional mnima
ou padro; plano de benefcios na modalidade de contribuio definida; direito portabilidade
(resgate, quando se rompe o vnculo empregatcio com o patrocinador ou associativo com o
instituidor, os recursos acompanham o participante) e benefcio proporcional diferido (o
benefcio

proporcional

assegurado

ao

participante/associado

que

se

desliga

da

patrocinadora/instituidora); e permisso para transferncia de recursos de entidades fechadas


para abertas (BELTRO, et. all. 2004).
Para Matijascic (2002), as Leis Complementares 108 e 109 trazem importantes
modificaes no arcabouo jurdico-institucional da previdncia complementar. Possibilitam
a substituio do regime previdencirio dos servidores da Administrao pblica direta por
EFPCs. Sindicatos e associaes tambm podem criar EFPCs.
At ento, contudo, a reforma Lula, no obstante seguir as LCs 108 e 109 no tocante
abertura de espao para a entrada dos fundos de penso, no havia adquirido ainda a condio

14

de ter realizado uma alterao estrutural no sistema previdencirio nacional. Ou seja, at aqui,
na prtica a reforma havia tido um carter somente paramtrico, embora fosse assim pelo
simples fato de no se ter ainda regulamentado a presena dos fundos de penso no setor
pblico nacional.
Isso finalmente foi alcanado no Governo Dilma Rousseff, eleito como sucessor do
Governo Lula. Em 30 de Junho de 2012 o Governo Dilma sancionou a Lei 12.618, que
instituiu o regime de previdncia complementar para servidores federais, criando a Fundao
de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal para os trs poderes (Funpresp).
Na Exposio de Motivos do projeto da mesma lei (EMI 00097/2007/MP/MPS/MF), o papel
do novo fundo de penso em relao ao mercado de capitais seria destacado: O porte e o
elevado potencial de acumulao de recursos deste novo investidor institucional poder
estimular a demanda por ativos no mercado financeiro de capitais, viabilizando o
fortalecimento do mercado secundrio de ttulos e promovendo maior liquidez, requisito
essencial para o desenvolvimento destes mercados.
O Funpresp foi institudo para os servidores pblicos titulares de cargo efetivo da
Unio, incluindo suas autarquias e fundaes, alm dos membros do poder Judicirio,
Ministrio Pblico da Unio e Tribunais de Contas da Unio. Embora vlido para todos, vem
dividido a partir das realidades de cada poder (tendo-se, assim, o Funpresp-Exe, FunprespLeg e Funpresp-Jud, respectivamente para servidores do Executivo, Legislativo e Judicirio).
Embora seja obrigatrio para servidores que ingressarem a partir da data de sua sano,
servidores que tenham entrado antes tambm podem optar pelo novo regime.
A partir do Funpresp, aos servidores pblicos federais tambm ficou estabelecido o
limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social (RGPS),
pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Elimina-se, assim, a existncia de
Regimes Prprios para os mesmos18.
E, assim como no setor privado, o ingresso nos novos fundos de penso
complementares necessrio para aqueles que desejarem um benefcio previdencirio
superior ao teto. A contribuio de 11% sobre o total da remunerao do servidor
substituda pela alquota de 11% apenas sobre o valor que vai at o teto. Alm do teto, o
servidor pode contribuir adicional e livremente embora o ente patrocinador contribua
paritariamente at o limite de 8,5% - sobre a parcela da base de contribuio que exceder o
limite mximo do RGPS, para o Funpresp.

18

Em Janeiro de 2013, o teto de benefcios do INSS era de R$ 4.159,00.

15

A estrutura organizacional (conselho deliberativo, conselho fiscal e diretoria


executiva) segue o disposto nas LCs 108 e 109, e a aplicao dos recursos garantidores
correspondentes s reservas, provises e fundos dos planos de benefcios obedece s diretrizes
e limites prudenciais estabelecidos pelo Conselho Monetrio Nacional19.
Alm das disposies das LCs 108/01 e 109/01, o Funpresp deve atender legislao
relativa s licitaes e contratos administrativos, realizar concurso pblico para contratao de
pessoal, conferir publicidade aos seus demonstrativos atuariais, de investimentos e contbeis,
e observar os princpios que regem a administrao pblica.
Um ponto que pode gerar polmica sobre o novo regime previdencirio diz respeito
aos planos de benefcios. Estes so estruturados na modalidade de contribuio definida. Os
fundos de penso oferecem, em geral, trs tipos de planos: benefcio definido (BD),
contribuio definida (CD) e misto (CV). Sumariamente, o primeiro significa que o
beneficirio sabe de antemo o valor de seu benefcio quando da adeso ao plano (atravs de
uma frmula ou regra pr-determinada, por exemplo, ltimo salrio da ativa, mdia aritmtica
dos n ltimos salrios etc.), embora as contribuies possam variar para cima caso o fundo
entre em dficit, e/ou a patrocinadora deve arcar com o risco de investimento (a depender da
legislao vigente). No segundo, as contribuies so fixas mas o benefcio, varivel (em
funo das contribuies e rendimentos obtidos pelas aplicaes feitas pelo fundo). E o
terceiro mescla caractersticas dos dois anteriores.
Lobo e Filgueiras (2005) registram que os fundos de penso brasileiros esto
geralmente encerrando seus planos de tipo BD e abrindo planos de CD. A explicao que na
modalidade BD o risco cumulativo recai geralmente ou em maior grau sobre o patrocinador
do plano, enquanto em fundos CD o risco inteiramente assumido pelo beneficirio.
Outra novidade foi a instituio da Mesa Nacional de Negociao Permanente
(MNNP), a qual pretendeu inaugurar um novo momento das relaes de trabalho no servio
pblico. O governo Lula da Silva anunciou, desde os seus primeiros dias, que privilegiaria a via
negocial para a resoluo dos conflitos trabalhistas. Assim, o governo se comprometeu em no
criminalizar, tampouco optar pelo antagonismo em relao s demandas dos movimentos
sociais, sindicais ou no. A imagem de grande negociador ou de entusiasta da negociao,
exibida pelo Presidente Lula, parece ter sido consolidada (GOMES, 2006).

19

Desde a edio da primeira norma regulamentadora da previdncia complementar brasileira, o Conselho


Monetrio Nacional ficou incumbido da fixao das diretrizes de aplicao dos recursos dos planos de benefcios
administrados por fundos de penso. Atualmente, tal prerrogativa prevista pela Lei Complementar 109/2001.

16

A Mesa foi inaugurada em 2003 e seus objetivos esto declarados em seu regimento.
L se pode perceber que, a um s tempo, intenta-se criar um canal duradouro para o tratamento
dos conflitos e das demandas dos servidores da administrao direta, fundacional ou autrquica,
sempre em busca de uma sada negociada para os possveis impasses. Bem como permitir que
as relaes de trabalho sejam abordadas de modo totalizante dentro do servio pblico, no que
tange sua gesto, funcionamento da mquina, qualidade, carreira, remuneraes, direitos,
participao etc. importante ressaltar que, dentro dos marcos regimentais, a Mesa representa
enorme avano.
Alm de estabelecer uma importante ferramenta de dilogo, tambm institucionaliza
um espao para que o trabalhador da administrao pblica, atravs de seus representantes,
pense o Estado e seu aparelho. Reconhecendo e superando as demandas corporativas, setoriais
ou categoriais, inegavelmente importantes, a Mesa inaugura uma dimenso indita, isto , ela
assume a tarefa de repensar a administrao pblica no contra seus funcionrios, mas com
eles.
As temticas abordadas sero apreciadas e deliberadas por um plenrio dividido em
duas bancadas, a governamental e a sindical, representando as foras e os interesses envolvidos.
A bancada governamental composta pelas pastas diretamente afeitas ao contedo da
Mesa2017. Do outro lado, a bancada sindical comporta at 18 entidades de classe no mbito
nacional, representadas por delegados indicados e observadores. No momento da
implementao da mesa, a bancada sindical ainda no se encontrava completa, mas poderia, a
qualquer momento, preencher as cadeiras restantes, juntando-se s entidades presentes desde
sua fundao21.
O funcionamento paritrio ser acompanhado pelo respeito aos princpios
constitucionais que regulam a administrao pblica e o Estado de direito (participao e
liberdade sindical) e aos preceitos suplementares que garantem a democracia na negociao (a
tica, o acesso informao, a obrigatoriedade da busca pela negociao etc.). Erguida a

20

Ministrios do Planejamento, oramento e Gesto (MPOG), Previdncia Social, Trabalho e Emprego, da


Fazenda, a Casa Civil e a Secretaria Geral da Presidncia.
21
So elas: ANDES/SN Sindicato Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino Superior; ASSIBGE
Sindicato Nacional dos Trabalhadores em Fundaes Pblicas Federais de Geografia e Estatstica; CNTSS
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social; CONDSEF Confederao dos Trabalhadores
no Servio Pblico Federal; CUT Central nica dos Trabalhadores; FASUBRA SINDICAL Federao de
Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras; FENAFISP Federao Nacional dos Auditores
Fiscais da Previdncia Social; FENAJUFE Federao Nacional dos Trabalhadores do Judicirio Federal e
Ministrio Pblico da Unio; FENASPS Federao Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores em Sade,
Trabalho, Previdncia e Assistncia Social; SINASEFE Sindicato Nacional dos Servidores Federais da Educao
Bsica e Profissional; SINDILEGIS Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo Federal e do TCU;
UNAFISCO SINDICAL Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal.

17

moldura dos princpios e preceitos, a Mesa entra em efetivo exerccio. Os debates e


deliberaes podem ocorrer na Mesa Central ou nas mesas setoriais (poltica salarial,
seguridade, direitos sindicais e negociao coletiva etc.).
O contedo regimental busca, como se pode ver, a todo o momento, reforar o
componente negocial, instigando seus membros a insistirem nesta via. A conduo dos
conflitos feita por leitos pensados para priorizar a soluo consensual.
No se pode considerar ainda que o efetivo exerccio da Mesa signifique a ratificao
da Conveno 151 da OIT que estabelece a negociao coletiva no setor pblico, pois a mesma
no se v como obrigatria a partir de um instituto legal. Ou seja, diferentemente do setor
privado, no qual a negociao coletiva entre capital e trabalho obrigatria por lei, a Mesa
ainda se coloca como espao de formulao e deliberao facultado s entidades. No se
estabeleceu, ainda que a Constituio Federal j o sinalize, a data base para o servidor ou o
instituto imperativo para que o governo receba a pauta de reivindicaes e abra negociao.
A instituio da Mesa no obra inovadora do governo Lula. Experincias frustradas
em gestes anteriores parecem ter fertilizado o modelo vigente. Ao que tudo indica, a MNNP
foi inspirada na Mesa Nacional de Negociao do SUS, instituda em maio de 1993, atravs da
resoluo n 52 do conselho Nacional de Sade. Sob a chefia do Ministro Jamil Haddad, a mesa
foi inaugurada com composio paritria (empregadores e servidores pblicos) e destinada a
enfrentar as demandas trabalhistas acerca da remunerao, jornada, carreira, direitos e
mecanismos de gesto dos recursos humanos. A ausncia de regularidade das reunies da mesa
no permitiu grandes avanos.
Sua reinstalao, no entanto, ocorreu em 1997 em resoluo superior do mesmo
Conselho (resoluo n 229), com reduo de onze para nove o nmero de representantes de
cada grupo de interesse (administrao pblica e servidores), todavia, assolada pela mesma
irregularidade, novamente desaguou na interrupo das suas atividades. Foi somente em
meados de 2003, em sua terceira verso, que a mesa ganhou efetividade. Portadora de uma
nova composio e denominao (Mesa Nacional de Negociao Permanente do SUS) ela se
constituiu enquanto um frum paritrio que rene gestores e trabalhadores indicado para a
soluo dos conflitos tpicos das relaes de trabalho. No obstante seus objetivos concentremse nos processos de negociao pertinentes s relaes de trabalho, encampam tambm a
contribuio para o pleno funcionamento do Sistema nico de Sade. Deste modo, as Mesas de
1993 e 1997, apesar de nufragas, constituram existncias prvias de objetivos comuns quelas
que se instalaram em maio de 2003 (MNNP) e em junho de 2003 (MNNP-SUS).

18

Sabidos os marcos regimentais e a possvel origem histrica da Mesa, torna-se


relevante, neste instante, debruar-se sobre seu efetivo funcionamento. Far-se- tal esforo
atravs dos depoimentos de suas bancadas constituintes, ou seja, da bancada governamental e
da bancada sindical.
importante destacar que o governo federal, em seu balano das atividades do ano de
2004, nutria uma avaliao positiva desde o segundo ano de funcionamento da Mesa. Entendia
ele, por meio do MPOG, que o avano expressivo encontrava-se no estabelecimento de um
novo padro de relao de trabalho no servio pblico brasileiro (BRASIL, 2005).
J ao final de 2007, o mesmo MPOG divulgou em seu stio na Internet uma nova
avaliao dos trabalhos da MNNP. Dele se depreende a viso governamental de que a mesa
alcanou resultados importantes, seja por ter aberto o canal de negociao, seja por ter
avanado no reajuste das remuneraes dos servidores. Desse modo, o noticirio do MPOG
afirma que As relaes de trabalho so, historicamente, de natureza conflituosa, e o que a
Constituio Federal coloca de novo de 1988 para c a de permitir que servidores pblicos
tenham acesso organizao sindical e, portanto, ao processo de negociao, (...) as
negociaes significam, tambm, que qualitativamente as solues so de outro nvel. Entre
2003 e 2006, as remuneraes dos servidores foram recompostas de forma que nenhuma
categoria tivesse ndices de reajustes abaixo da inflao acumulada no perodo, que foi de
28,9%. (MPOG, 2007)
Entretanto, o mesmo diagnstico no resistiu muito tempo, pois a interrupo do
funcionamento da mesa levou o prprio balano oficial, anos depois, a apontar debilidades de
grande monta. importante dar relevo ao depoimento do Ministro Paulo Bernardo registrado
no Boletim22 destinado aos servidores pblicos no qual destacou os avanos da MNNP ao
estabelecer novo patamar nas relaes trabalhistas entre governo e servidores, mas reconheceu
igualmente os problemas em seu funcionamento e a necessidade de aperfeioar o mecanismo
para a sua retomada. Atesta o Ministro que as negociaes setoriais que passaram por cima da
Mesa acabaram por gerar insatisfaes recprocas que agora as partes esto empenhadas em
superar.
A interrupo da negociao ocorreu entre os anos de 2005 e 2007, por parte do
governo federal que no possibilitou Mesa a apreciao das demandas das entidades
representativas dos trabalhadores e o cumprimento de alguns acordos selados em seu interior.
Neste contexto, algumas entidades, como o ANDES, se retiraram da mesa. Entre as entidades

22

Boletim Contato: http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_contato/bol_contato_07/contato_64.htm.

19

que restaram existe o reconhecimento de que o mecanismo negocial deve ser recuperado e
consolidado, no entanto ser necessrio superar a desconfiana produzida por anos de um
funcionamento incompatvel com os objetivos expressos em sua fundao. o que se pode
constatar ao se consultar o peridico da Condsef (Confederao dos Trabalhadores no Servio
Pblico Federal), um dos importantes membros da bancada sindical da Mesa, publicada em
maro de 2010. Afirma a Confederao que
...quase 8 anos depois da solenidade oficial que marcou a instalao
das mesas de negociao no governo Lula, o sistema mostrou-se falho
e o que pior: alm de no garantir o atendimento dos acordos e
compromissos firmados em negociaes legitimadas pelo prprio
governo, a expectativa criada por reunies quase sempre infrutferas
passou a gerar grande revolta e inconformismo nos servidores.
Sentimentos que terminam por despertar na categoria a mesma
necessidade legtima de se organizar, mobilizar, pressionar, enfim,
lutar pelo cumprimento do que, afinal de contas, havia sido negociado
com o governo. (CONDISEF, 2010)

Ressalta-se que os limites da MNNP no dizem respeito, exclusivamente,


incapacidade de consensualizar ou dirimir conflitos entre o funcionalismo e a administrao
pblica federal. Para alm da interrupo da negociao, sua prpria realizao estaria
comprometida por bloqueios legais em tramitao no Congresso Nacional e de autoria do
prprio Poder Executivo Federal.
No Governo Dilma Rousseff foi dado mais alguns passos no campo da
institucionalidade das relaes de trabalho no servio pblico, merece referncia: i) a criao,
no mbito do Ministrio do Planejamento, da Secretaria de Relaes de Trabalho no Servio
Pblico (Decreto n. 7675, de 20 de janeiro de 2012); ii) a assinatura do Decreto n. 7944/12
que promulga a Conveno n. 151 e a Recomendao n 159 da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) que dispe sobre as relaes de trabalho no servio pblico.
No que se refere questo salarial, a obrigatoriedade da reviso anual, instituda pela
EC n. 19, no foi uma medida efetivamente respeitada pelos governos, em alguns anos apenas
foram concedidos reajustes lineares (modestos) ao vencimento bsico (1% em 2003; 0% em
2003; 0,1% em 2005). Na esteira da reformulao das carreiras, pode-se observar a criao de
dois tipos bsicos de remunerao na estrutura salarial do servio pblico, um na qual o
vencimento composto por apenas um valor fixo (subsdio) e outro composto por parcela fixa
e parcelas variveis. Cabe registrar que o segundo tipo predominava no governo FHC, com
menor peso das gratificaes em relao ao vencimento bsico em parte das carreiras
consideradas tpicas de Estado (representava em torno de 67% da remunerao total).

20

Fazem jus ao primeiro tipo de remunerao algumas carreiras as quais foram


especificadas na Lei 10.910/2004 e que so denominadas tpicas de Estado (entre as quais:
carreira de auditoria da Receita Federal, carreira de auditoria fiscal do trabalho, carreira de
especialista do Banco Central, carreira de diplomata, carreiras de gesto governamental,
carreira e cargos do IPEA, carreira de policial federal). Para os servidores que percebem
subsdios h paridade entre ativos e aposentados. Para as demais carreiras a remunerao
composta por: vencimento bsico, gratificaes (condicionadas pelo desempenho pessoal e
institucional) e restituio de titulao (para carreiras cuja natureza do cargo demanda a
obteno de ttulos acadmicos, como as de pesquisa em C&T e Docente). No caso dos
aposentados, a gratificao por desempenho possui valor fixo e corresponde metade do teto, o
que implica em perda salarial em relao aos ativos (exceto no caso dos docentes que
conseguiram preservar a paridade). A ttulo de exemplo, um pesquisador titular III da carreira
de C&T, com doutorado, experimenta reduo de aproximadamente 10% em seus vencimentos
ao se aposentar. Entre os pesquisadores da carreira do IBGE da classe Especial III, com
doutorado, a reduo ainda maior: por volta de 19%23.
Entre as carreiras que percebem rendimentos variveis, chama ateno a baixa
participao do vencimento bsico no total da remunerao. Entre os pesquisadores em C&T,
por exemplo, a progresso na carreira implica em maior distanciamento entre o vencimento
bsico e o total. Para os membros do Plano de Classificao de Cargos (PCC) o vencimento
bsico correspondia a pouco mais de 20% da remunerao efetivamente percebida.
A poltica de reajustes aparentemente segue as diretrizes do governo Cardoso, ou seja,
privilegiou-se a instituio/modificao de gratificaes especficas em detrimento de reajustes
mais significativos nos vencimentos bsicos. Os servidores, de um modo geral, contaram com
algum tipo de reajuste nos ltimos anos (algumas carreiras foram beneficiadas com reajustes
generosos, mas que, provavelmente, no foram suficientes para recuperar as perdas acumuladas
ao longo dos anos de 1990), de forma distinta do governo Cardoso que atendeu o pleito de
algumas poucas carreiras selecionadas.
Apesar de contar com a consolidao da institucionalidade organizada a partir de
2003, as negociaes salariais no governo Dilma Rousseff foram mais duras para a
representao dos servidores pblicos que encontraram maiores resistncias, por parte do
governo, em estabelecer uma agenda positiva. Alm da obteno de reajustes aqum dos

23

Corresponde ao topo da carreira. A maior perda entre os pesquisadores da carreira do IBGE decorre do maior

peso da gratificao de desempenho (cujo valor cai pela metade) em relao restituio de titulao.

21

almejados, o governo estipulou uma espcie de congelamento das negociaes por alguns
anos24.

Consideraes Finais
O artigo buscou levantar iniciativas dos governos Lula da Silva e Dilma Rousseff em
direo construo de uma poltica de recursos humanos que tenha por finalidade a melhoria
das condies e relaes de trabalho no servio pblico. Observou-se que vrios passos foram
dados e, apesar de recm-instituda, pode-se dizer que se avanou em relao ao perodo
anterior. Mas, cabe observar, notam-se traos de continuidade em relao ao governo Cardoso e
posies marcadas pela ambigidade. Na verdade, a ambiguidade marca as polticas pblicas
de forma geral e as polticas para o funcionalismo, de forma especfica. importante
mencionar, ainda, que no foram encontradas evidncias que o governo Lula e Rousseff, em
seus dois mandatos, tenha elegido o funcionalismo como o responsvel maior pela crise fiscal
e, conseqentemente, fez pesar sobre ele o foco das polticas de ajuste, como observado no
governo anterior. Todavia, restries de ordem fiscal impediram maior avano em vrios
campos (nos reajustes salarias, na suspenso temporria de contrataes).
Houve um esforo de recompor os quadros do funcionalismo pblico em reas
especficas, como a do ensino superior e tcnico/tecnolgico. Vrias carreiras foram
beneficiadas e puderam contar com concursos pblicos (ainda que, na maioria dos casos, o
nmero de servidores ainda esteja aqum do necessrio). Registra-se, tambm, um empenho na
(re)organizao de inmeras carreiras e de iniciativas no campo da qualificao dos servidores.
Do ponto de vista do relacionamento entre governo e representao sindical registramse avanos, pois houve uma postura clara de negociao de ambas as partes. A instituio da
MNNP um claro indcio da tentativa de dirimir conflitos por meio da negociao. Entretanto,
a trajetria da MNNP refora a leitura de que os governos ps-2003 empreendem suas polticas
pblicas de forma ambgua, ora avanando rumo a uma agenda mais progressista, afinada com
os interesses dos movimentos sociais, ora insistente nos marcos fundamentais da agenda
consolidada nos anos 1990, condicionando a totalidade da gesto aos limites fiscais. Se por um
lado foi aberto um importante canal de soluo para os embates que envolvem as relaes de
trabalho no setor pblico, bem como a construo de um frum permanente de participao do
24

A carreira do magistrio superior foi uma das poucas que conseguiu negociar outros itens alm do salrio.
Conseguiu, na verdade, uma reestruturao na carreira, mas cresce, entre os docentes, a percepo que a nova
carreira trouxe mais prejuzos categoria.

22

servidor na atividade de repensar o prprio aparelho do Estado; por outro, as negociaes no


avanaram suficientemente, os compromissos governamentais com as demandas das entidades
da bancada sindical no foram encaminhados, bem como foram estabelecidos constrangimentos
legais que tramitam no Congresso Nacional que produziro a inviabilidade para o sucesso de
negociaes pautadas em reajustes que superem as margens estabelecidas.
Apesar das diferenas sensveis apontadas pelo artigo na gesto das condies e
relaes de trabalho nos anos 1990 e 2000, uma marca persistente aproxima as dcadas.
Referimo-nos flexibilizao do RJU em fluxo contnuo.
Sobre a previdncia do setor pblico, possvel concluir, em concordncia com ampla
literatura sobre o assunto, que a reforma Lula, no tocante aos seus pilares essenciais, completou
a reforma FHC, efetivando medidas que j haviam sido propostas no Governo anterior. Em
ambos os Governos, a poltica geral relativa previdncia social teve como diretriz
fundamental a conteno de gastos pblicos nesta rea, aumentando o tempo de contribuio,
dificultando o acesso aposentadoria e diminuindo os valores de benefcios diversos. Por sinal,
em que pesem as alteraes significativas representadas pelas reformas FHC e Lula sobre o
sistema previdencirio, parece razovel sugerir que elas no chegaram a provocar mudanas
estruturais, e sim apenas nos parmetros do sistema j existente o que as caracteriza, assim,
como reformas paramtricas. Por outro lado, verdade que tais reformas abrem o caminho para
a expanso do pilar da previdncia complementar, e que h iniciativas neste sentido tramitando
nos poderes da Repblica, confirmando a poltica geral do Governo Lula neste setor.
No que diz respeito remunerao houve um tratamento diferenciado entre as diversas
carreiras do Executivo Federal. Algumas lograram alcanar elevados ndices de reajustes e
conseguiram melhorar a estrutura da remunerao (com o abandono de formas variveis de
remunerao). Outras carreiras, no entanto, tiveram reforado os mecanismos de remunerao
varivel. Nota-se que persiste, na estrutura remuneratria do servio pblico, grande disperso
dos rendimentos entre as diversas carreiras.

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