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EMI n 00023/2014 MPS MF MP

Braslia, 30 de Dezembro de 2014

Excelentssima Senhora Presidenta da Repblica,


Submetemos apreciao de Vossa Excelncia projeto de Medida Provisria com o
objetivo de realizar ajustes necessrios nos benefcios da penso por morte e auxlio-doena no
mbito do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS).
2. Cabe salientar que, em funo do processo de envelhecimento populacional,
decorrente da combinao de queda da fecundidade e aumento da expectativa de vida, haver um
aumento da participao dos idosos na populao total e uma piora da relao entre contribuintes e
beneficirios. A participao dos idosos na populao total dever crescer de 11,3%, em 2014, para
33,7% em 2060, conforme dados da projeo demogrfica do IBGE. Como resultado, o relatrio de
avaliao atuarial e financeira do RGPS, que faz parte dos anexos do Projeto de Lei de Diretrizes
Oramentrias (PLDO), estima o crescimento da despesa, em % do PIB, do atual patamar de 7%
para cerca de 13% em 2050. O artigo 201 da Constituio estabelece que a Previdncia Social
dever ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria,
observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial.
3.
Como do conhecimento de Vossa Excelncia, a penso por morte no mbito do RGPS
um benefcio concedido aos dependentes do segurado falecido, visando preservar a dignidade
daqueles que dele dependiam. Ocorre, entretanto, que as regras de acesso a tal benefcio tm
permitido distores que necessitam de ajuste, tendo em vista estarem desalinhadas com os padres
internacionais e com as boas prticas previdencirias, possibilitando a concesso a pessoas que
pouco contriburam para o regime ou, o que pior, at mesmo com apenas uma contribuio. Entre
os principais desalinhamentos podem ser citados: a) ausncia de carncia para penso por morte
previdenciria, apenas a qualidade de segurado; b) ausncia de tempo mnimo de casamento ou
unio estvel; c) beneficio vitalicio para cnjuges, companheiros ou companheiras
independentemente da idade. A maioria dos pases exige carncia, tempo mnimo de casamento e
tem tratamento diferenciado dependendo da idade do cnjuge.

Grfico 1: despesa da penso por morte RGPS


em R$ bilhes nominais de 2006-2013

Fonte: MPS/SPPS/DRGPS

Grfico 2: despesa da penso por morte RGPS


em % do PIBde 2006-2013

Fonte: MPS/SPPS/DRGPS

4.
Torna-se ainda mais evidente a relevncia e urgncia das medidas ora propostas quando
se analisa a evoluo das despesas com o benefcio de penso por morte.
5.

A despesa bruta com penso por morte no mbito do RGPS cresceu do patamar de R$

39 bilhes, em 2006, para R$ 86,5 bilhes em 2013 e, portanto, mais que dobrou em valores
nominais no perodo (alta de 121,5%), com um crescimento mdio anual de cerca de 12% a.a.. Em
termos da despesa em % do PIB, os pagamentos com penso passaram de 1,6% do PIB, em 2006,
para cerca de 1,8% em 2013, apenas considerado o RGPS, sem levar em considerao os Regimes
Prprios de Previdncia dos servidores pblicos. A quantidade de penses emitidas e a durao
mdia do benefcio tambm tm crescido ao longo do tempo. O total de penses no mbito do
RGPS passou de 5,9 milhes, em dezembro de 2005, para cerca de 7,4 milhes em outubro de 2014,
um incremento de cerca de 1,5 milho no perodo. A durao mdia dos benefcios cessados passou
do patamar de 13 anos, em 1999, para 16 anos em 2012, reflexo, entre outros fatores, do aumento
da expectativa de vida e sobrevida e das atuais regras de concesso. Considerando as penses por
morte cessadas em 2013, cerca de 20,3 mil tiveram durao de 35 anos ou mais. Esse impacto na
durao afeta, conseqentemente, a despesa total com esses benefcios, na medida em que essa
despesa resultado do produto do valor do benefcio pelo tempo em que so pagos. O incremento
da despesa por si s no um problema, quando representa maior nvel de proteo, mas certamente
no recomendvel quando decorre de regras inadequadas de concesso e tambm pressiona a
carga tributria.
6.
Nesse sentido, o primeiro ponto de destaque a incluso de carncia de 24 (vinte e
quatro) meses para gozo do benefcio da penso por morte, ressalvadas, obviamente, algumas
hipteses, como a morte decorrente de acidente do trabalho ou doena profissional ou do trabalho e
nos casos em que o segurado j estava em gozo de auxlio-doena ou aposentadoria por invalidez.
Hoje o benefcio no possui carncia, o que tem permitido que o recolhimento da contribuio,
pelos dependentes, em nome do segurado, possa ocorrer, at mesmo, aps a morte do segurado, pois
o prazo de pagamento da contribuio previdenciria ocorre somente no ms seguinte
competncia que deu origem ao fato gerador tributrio. O auxlio-recluso, que atualmente no tem
carncia, tambm passaria a exigir dois anos de carncia, pois sua regra de clculo idntica ao
clculo do benefcio da penso por morte.
7.
De igual maneira, possvel a formalizao de relaes afetivas, seja pelo casamento ou
pela unio estvel, de pessoas mais idosas ou mesmo acometidas de doenas terminais, com o
objetivo exclusivo de que o benefcio previdencirio recebido pelo segurado em vida seja
transferido a outra pessoa. Ocorre que a penso por morte no tem a natureza de verba transmissvel
por herana e tais unies desvirtuam a natureza da previdncia social e a cobertura dos riscos
determinados pela Constituio Federal, uma vez que a sua nica finalidade de garantir a
perpetuao do benefcio recebido em vida para outra pessoa, ainda que os laos afetivos no
existissem em vida com intensidade de, se no fosse a questo previdenciria, justificar a formao
de tal relao. Para corrigir tais distores se prope que formalizao de casamento ou unio
estvel s gerem o direito a penso caso tais eventos tenham ocorrido 2 anos antes da morte do
segurado, ressalvados o caso de invalidez do cnjuge, companheiro ou companheira aps o incio
do casamento ou unio estvel, e a morte do segurado decorrente de acidente.
8.
Tambm propomos, Senhora Presidenta, ajustes na forma de clculo do benefcio, pois
o ncleo familiar foi diminudo com o falecimento do segurado. Dessa forma, sugere-se que o
benefcio seja constitudo de uma parcela de 50% do valor da aposentadoria que o segurado recebia
ou que teria direito se estivesse aposentado por invalidez na data do falecimento, reversvel aos
segurados remanescentes, e uma parcela individual de 10% por cada dependente, no reversvel no
caso de perda da condio de dependente.
9.
Prope-se, entretanto, uma diferenciao na regra de clculo para o caso dos filhos que
se tornem rfos de ambos os pais, garantindo um acrscimo de 10% no valor da penso por morte,
rateado entre todos os filhos, com vistas a uma maior proteo em decorrncia da situao de
desamparo provocada pela morte de ambos os genitores.
10.

Submetemos, tambm, apreciao de Vossa Excelncia, que prazo de durao da

penso por morte varie em funo da idade do dependente, sendo vitalcia somente para cnjuge,
companheiro ou companheira que tenha expectativa de sobrevida de at 35 anos, sendo reduzida a
durao do benefcio quanto maior seja a expectativa de sobrevida, aps esse limite Assim, Senhora
Presidenta, a medida visa estimular que o dependente jovem busque seu ingresso no mercado de
trabalho, evitando a gerao de despesa a conta do RGPS para pessoas em plena capacidade
produtiva, permitindo, ao mesmo tempo, o recebimento de renda por certo perodo para que crie as
condies necessrias ao desenvolvimento de atividade produtiva.
11.
Tambm foi inserido dispositivo a exemplo do que ocorre na seara civil que exclue da
sucesso os herdeiros ou legatrios que houverem de alguma forma tentado contra a vida da pessoa
de cuja sucesso se referir, nos termos do artigo 1.814 do Cdigo Civil para prever que no faz jus
penso por morte o dependente condenado pela prtica de homicdio doloso que tenha resultado
na morte do segurado.
12.
Alm dos ajustes nas regras de penses, outras espcies de benefcios tambm vem
apresentado um ritmo crescente das despesas. No caso do auxlio-doena, a despesa bruta cresceu
de R$ 14,2 bilhes, em 2006, para cerca de R$ 22,9 bilhes, que representou uma alta relativa de
60,6% no perodo. O estoque de benefcio passou de cerca de 1,2 milho, no final de 2009, para o
patamar de 1,7 milho em outubro de 2014, reflexo, entre outros fatores, do incremento de
contribuintes ou segurados que vem sendo observado desde 2004. Este benefcio tambm possui
distores. Em primeiro lugar, o clculo do valor deste benefcio temporrio feita da mesma forma
que aqueles de carter permanente como, por exemplo, as aposentadorias, ou seja, se utilizando da
mdia dos 80% maiores salrios-de-contribuio desde julho de 1994 at o momento atual.
Contudo, essa regra vem criando situaes em que o valor do benefcio fica acima do ltimo salrio
do segurado, gerando um desincentivo para volta ao trabalho. Nesse sentido, torna-se recomendvel
o estabelecimento de um teto para o valor de benefcio, mais especificamente, a mdia dos 12
ltimos salrios-de-contribuio.
13.
A lei que definiu a franquia do auxlio-doena (Lei n o 3.807 - Lei Orgnica da
Previdncia Social LOPS) retrata um perodo marcado por um modelo econmico e uma estrutura
produtiva muito diferente dos atuais. Desse momento histrico se depreende a razo dos
afastamentos motivados geralmente por doenas e afeces de carter infecto-parasitrio, agudo e
traumtico no qual as doenas incapacitantes eram de curta durao, cujo tempo de afastamento
girava entre 60 e 90 dias. Essas causas de afastamento justificariam como perodo ordinrio fixo de
recuperao e retorno s atividades laborais at 15 dias a expensas da empresa, cabendo
Previdncia Social a cobertura dos afastamentos igual ou superior a 16 dias. Passados mais de cinco
dcadas da LOPS, o processo produtivo, a reestruturao organizacional e novas prticas
empresariais sofreram profundas e irreversveis mudanas, notadamente com a forte expanso do
setor tercirio (prestao de servios) da economia, bem como pelo impacto da tecnologia de
informao nas corporaes e das inditas relaes produtivas interpessoais. Junto a essas
transformaes, constata-se, como conseqncia do progresso, a modificao do perfil nosolgico
que passa a apresentar, alm daqueles j mencionados, uma cronicidade maior, cujos perodos
mais longos de recuperao so necessrios. Em alguns casos chega-se a 402 dias de afastamento,
em mdia. As entidades mrbidas mais prevalentes, no painel das causas de afastamentos
previdencirios, so atualmente, em sua maioria, crnicas e exigem atualizao legislativa do pacto
social firmado poca, no que se refere aos 15 dias como intervalo de tempo a ser suportado pela
empresa empregadora, uma vez que esse intervalo de tempo hoje se configura inadequado do ponto
de vista atuarial e financeiro para o sistema de Previdncia Social. A tabela 1, apresentada a seguir,
demonstra a durao mdia dos afastamentos, entre 1997 e 2006, em que houve concesso de
beneficio por incapacidade temporria pelo INSS e as respectivas entidades mrbidas motivadoras,
com base nos 20 captulos da Classificao Internacional de Doenas CID, 10 reviso OMS, em
ordem decrescente de durao e mostra que, em geral, os perodos de afastamentos so longos.

14.
Tabela 1 Durao Mdia em dias dos Afastamentos Cobertos pelo INSS por
incapacidade temporria 1997-2006 segundo Classificao Internacional das Doenas CID Brasil

15.
O expressivo dficit financeiro e atuarial do regime prprio conclama medidas
estruturantes, relevantes e urgentes, que venham a resguardar a melhora do equilbrio financeiro e
atuarial do ente federativo e garantir o pagamento de todos os demais benefcios aos servidores e
seus beneficirios.
16.
Assim, a Medida Provisria ora proposta tambm busca equacionar algumas
disparidades existentes entre as regras de concesso da penso por morte no Regime Geral de
Previdncia Social e nos Regimes Prprios dos Servidores Pblicos, promovendo uma
uniformidade de regras, respeitadas as disposies constitucionais vigentes, notadamente o 7 do
art. 40 da Constituio Federal, que reserva lei a atribuio de dispor sobre as regras de concesso
do benefcio da penso por morte.
17.
Objetivando adequao Emenda Constitucional n 41, de 2003 e a Lei n 10.887, de
2004, que a regulamentou, prope-se a alterao do caput do art. 215, uma vez que o clculo do
benefcio da penso por morte foi alterado por essa emenda, bem como, a disposio relativa ao teto
constitucional. O referido projeto de medida provisria altera outros pontos importantes, uma dos
quais a previso da carncia de 24 contribuies mensais inserida como pargrafo nico do art.
215, visando o alinhamento com a proposta relativa ao RGPS, uma vez que, com a instituio do
regime de previdncia complementar para os servidores civis da Unio, aprofundou-se a
similaridade entre as normas de concesso de benefcios do RGPS e do regime prprio,
possibilitada por essa emenda constitucional. Tal previso de carncia est tambm atrelada a uma
das mudanas mais importantes trazidas por meio da Emenda Constitucional n 20, de 1998, que a
substituio do tempo de servio pelo tempo de contribuio.
18.
Nesse sentido, se prope a alterao do art. 217, para suprimir a distino entre
benefcios temporrios e vitalcios, promovendo uma harmonizao com as regras do Regime Geral
de Previdncia Social. Tal proposta possui tambm amparo no 7 do art. 40 da Constituio
Federal, posto que no altera o valor do benefcio de penso por morte assegurado por este
dispositivo constitucional, apenas o seu prazo de durao, condizente com a nova realidade social
brasileira.
19.
Procurou-se tambm delimitar de forma clara e taxativa os beneficirios das penses
por morte desse regime, buscando uma convergncia com as regras definidas no mbito do RGPS, o
que pode ser verificado na proposta de alterao do seu art. 217, que exclui a pessoa designada e o

menor sob guarda, define as hipteses de equiparao a filho, e na preferncia a ser adotada quando
existir mais de um dependente. Dentre as modificaes que se pretende implementar destacam-se:
no caso de existncia de mais de um dependente concorrente a penso, o valor da penso ser
rateado em partes iguais; aplicao, da mesma forma proposta para o RGPS, da temporariedade do
pagamento da penso ao cnjuge e companheiro (a) com durao equivalente sua expectativa de
sobrevida na data do bito do segurado, apurada a partir da tbua de mortalidade construda pelo
IBGE. Ressalva-se contudo, a situao dos beneficirios incapazes e insuscetveis de reabilitao
profissional, instituto tambm previsto para o RGPS, que deve ser aplicado ao regime prprio.
20.
Outro ponto a ser destacado e visando contemplar os mesmos requisitos a serem
previstos para o RGPS, prope-se que o cnjuge, companheiro ou companheira somente ter direito
ao benefcio, se data do casamento ou a unio estvel contar com pelo menos 2 (dois) anos aps a
data do falecimento do servidor. Tal proposta visa resguardar a concesso desse benefcio aos
dependentes do servidor que, de fato, tenham tido convvio familiar que gere a dependncia ou
relao econmica com o segurado e que afaste eventuais desvirtuamento na concesso desse
benefcio. Assim, com as propostas de alterao no pagamento da penso por morte buscou-se
adequar o regramento anterior a nova realidade da famlia brasileira em consonncia com as
modificaes que esto sendo propostas para o RGPS.
21.
No que se refere compensao financeira entre regimes de previdncia decorrente da
determinao Constitucional para contagem recproca do tempo de contribuio cumprido na
administrao pblica e na atividade privada, rural e urbana, constante no art. 201, 9 da
Constituio Federal, cumpre esclarecer que o art. 5 da Lei n 9.796, de 5 de maio de 1999, que
disciplinou a compensao financeira, definiu o prazo inicial para que os regimes instituidores de
regime de previdncia, no mbito federal, estadual, distrital e municipal, requeressem aos
respectivos regimes de origem a compensao previdenciria relativamente aos benefcios em
manuteno na data de sua publicao (6 de maio de 1999), concedidos a partir da promulgao da
Constituio Federal de 1988.
22.
Dada a complexidade operacional da compensao, decorrente do grande volume de
documentos a serem avaliados, aliada dificuldade na obteno segura dos dados laborais dos
segurados e da homologao dos benefcios pelos Tribunais de Contas, o prazo concedido por
aquela Lei e j prorrogado mais uma vez mostrou-se muito exguo, especialmente aos pequenos
Municpios, em que pesem os esforos de todas as partes envolvidas no processo. H que se
considerar, tambm, Excelncia, as dificuldades operacionais no mbito da Previdncia Social para
analisar e decidir os numerosos pedidos recebidos.
23.
So essas, Senhora Presidenta, as razes que nos levam a submeter elevada apreciao
de Vossa Excelncia, a anexa proposta de Medida Provisria.
Respeitosamente,
Garibaldi Alves Filho
Miriam Aparecida Belchior
Guido Mantega