IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A ATUAO DO

MINISTRIO PBLICO

Patrcia Beluzzo
Aluna do Curso de Direito - FEB
Sumrio: Resumo. Introduo. Objetivo. Metodologia. 1. Princpios norteadores das
atividades da Administrao Pblica. 2. Histrico da improbidade administrativa no Brasil.
3. Conceito. 4. O Ministrio Pblico e seus instrumentos de atuao. 4.1 Particularidades
quanto ao popular. 5. Crime de representao caluniosa. 6. O foro privilegiado e a
Proposta de Emenda Constituio (PEC) n. 358/05. Concluso. Referncias Bibliogrficas.

Resumo
O Ministrio Pblico o fiscal institucional por excelncia, que torna possvel o
controle pelo Estado-juiz das condutas administrativas suscetveis de lesionar o Errio ou que
atentem contra os princpios constitucionais da Administrao. Como fiscal da lei e guardio
da ordem jurdica dotado de autonomia, nada mais natural que seja custos da Administrao
Pblica, visando preservar-lhe a integridade material, legal e moral, mediante o exerccio
responsvel e amplo da investigao (procedimento administrativo ou inqurito civil) e da
propositura de ao civil de improbidade administrativa. A atuao fiscalizadora do
Ministrio Pblico sobre as condutas adotadas no mbito do Executivo e sobre os atos
administrativos do Legislativo e do Judicirio, na defesa da probidade administrativa e do
patrimnio pblico, assenta-se, primordialmente, nos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade e eficincia. Diante do exposto, foi travada uma luta contra o
contedo do art. 97-A da PEC 358/05, que concede foro privilegiado s autoridades e exautoridades polticas quanto aos crimes de improbidade administrativa. Assim, o Ministrio
Pblico, na defesa do interesse pblico, completamente contra tal proposta, alegando, que
todo o trabalho de anos das procuradorias voltaria estaca zero, com a anulao de diversos
processos por improbidade.

Introduo
A improbidade administrativa tem como peculiaridade seu grave potencial lesivo.
Mais que sua nociva repercusso sobre a vida social, pelo mau exemplo que dissemina e pelo
rtulo de descrdito que aplica classe dirigente, agride agudamente os princpios nucleares
da ordem jurdico-constitucional positiva.
Por isso, o exame de sua caracterizao e a compreenso de suas diversas
modalidades no prescindem de uma abordagem, por superficial que seja, dos mecanismos de
controle da atividade administrativa colocados pela lei disposio da sociedade, bem como
do papel do Ministrio Pblico.
Conjunto de rgos administrativos, a Administrao Pblica sob a perspectiva
material o complexo de atividades desempenhadas imediatamente pelo Estado, tendo em
vista os atendimentos das necessidades pblicas.

Essa noo principalmente demonstrada na Constituio Federal que, ao cuidar

da organizao do Estado, dedica o captulo VII do Ttulo III regncia superior da
Administrao Pblica, como organizao administrativa orientada pelas coordenadas da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia.
rgo imprescindvel fiscalizao da aplicao de tais princpios no dia-a-dia da
Administrao Pblica pelos seus agentes o Ministrio Pblico.
O Ministrio Pblico a instituio responsvel pela defesa dos cidados, na
perspectiva dos direitos coletivos, e da fiscalizao do cumprimento da lei, e casos em que
haja o interesse pblico. Entre suas funes, destaca-se a promoo da responsabilizao
judicial de quem esteja envolvido em crime, a investigao atravs do Inqurito Civil e a
promoo de Ao Civil Pblica para defender as crianas e adolescentes, os idosos, as
pessoas portadoras de deficincia, o patrimnio pblico, o meio ambiente, os consumidores,
entre outros interesses difusos e coletivos.
Assim, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n. 358/05 uma afronta ao
poder fiscalizador do Ministrio Pblico, pois se for aprovada ir conceder foro privilegiado
s autoridades e ex-autoridades processadas por atentar contra o Errio e ser, sem sombra de
dvidas um extraordinrio retrocesso, um golpe de morte na Lei de Improbidade
Administrativa, ou seja, em vez de facilitar a punio de polticos desonestos, ir condenar os
processos prescrio.
Objetivo
Pretende-se com este estudo, elucidar o leitor acerca da atuao do Ministrio
Pblico frente s aes de improbidade administrativa tomando-se por base a Constituio
Federal, a Lei n. 8429/92 e a Proposta de Emenda Constituio 358/05 que tramita no
Congresso Nacional. Especificamente ser abordada a funo essencial do Ministrio Pblico
que age como fiscal da ordem jurdica e da moralidade pblica e sua legitimidade a frente de
tal fiscalizao, tomando-se por base o alegado foro privilegiado por autoridades e exautoridades nas aes de improbidade administrativa contra eles intentadas.
Metodologia
O mtodo cientfico utilizado foi a pesquisa bibliogrfica e atravs do mtodo
dedutivo se chegar concluso almejada pelo presente trabalho usando-se de um estudo
terico e reviso bibliogrfica sobre o assunto, para que assim se possa identificar a
importncia da atuao do Ministrio Pblico frente ao combate dos atos de improbidade
administrativa.

1. Princpios norteadores das atividades da Administrao Pblica

Os princpios fundamentais informadores de toda a atividade da Administrao
Pblica encontram-se, explcita ou implicitamente, esculpidos no texto da Constituio de
1988. Muitas leis citam ou enumeram princpios administrativos; todos, evidentemente,
encontram-se expressos ou so decorrncia lgica das disposies constitucionais referentes
atuao da Administrao Pblica em geral.
Dentre os princpios informadores da atividade administrativa, avultam em
importncia aqueles expressos no caput do art. 37 da CF de 1988. Aps a promulgao da
Emenda Constitucional n. 19/1998, cinco passaram a ser estes princpios explcitos, a saber:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (este ltimo acrescentado
pela emenda referida).

A legalidade traduz a idia de que o Administrador Pblico, no exerccio de suas

funes, somente poder agir conforme o estabelecido em lei. No havendo previso legal,
no h, tambm, a possibilidade de atuao administrativa, pois a vontade da Administrao
a vontade expressa na lei, sendo irrelevantes as convices pessoais de seus agentes.
Em consonncia ao princpio da Moralidade, necessrio que o agente atenda
letra e ao esprito da lei, ou seja, que ao legal junte-se o tico, pois a moralidade constitui, a
partir da CF/88, pressuposto de validade de todo ato da administrao pblica.
O princpio da impessoalidade enuncia que h somente um fim a ser perseguido
pela administrao, ou seja, o fim expresso na lei. Tal princpio impede, portanto,
perseguies ou favorecimentos. Insurge-se em tal princpio, tambm a regra do 1 do art. 37
da CF que diz que a publicidade dos atos administrativos deve ter carter informativo, dela
no podendo constar nomes ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos, ou seja, tem por objetivo proibir a vinculao de atividades da
administrao pessoa dos administradores, evitando utilizao da propaganda oficial para
sua promoo pessoal.
O princpio da publicidade dispe sobre a exigncia da publicao oficial dos atos
administrativos, a fim de que esses possam produzir efeitos externos. A publicao oficial dos
atos externos da administrao no um requisito de validade dos atos administrativos, mas
sim pressuposto de sua eficcia. Assim, enquanto no verificada a publicao do ato, no
estar ele apto a produzir efeitos perante seus destinatrios externos ou terceiros. Este
princpio resume-se exigncia de transparncia da atividade administrativa como um todo.
O princpio da eficincia impe a todo agente pblico a obrigao de realizar sua
atribuies com rapidez, perfeio e rendimento funcional, ou seja, o objetivo desse princpio
assegurar que os servios pblicos sejam prestados com adequao s necessidades da
sociedade que os custeia.
Outros princpios decorrem dos acima narrados, ou seja, so corolrios e podem
ser citados como exemplo os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, princpio da
supremacia do interesse pblico, princpio da autotutela, princpio da indisponibilidade e
princpio da continuidade dos servios pblicos, dentre outros.
Assim, os atos praticados contra tais parmetros tero sua invalidade decretada
pela prpria administrao ou pelo Poder Judicirio.

2. Histrico da improbidade administrativa no Brasil

A primeira Constituio a se preocupar com o controle tico do administrador
pblico foi a de 1934 que trazia a possibilidade de que qualquer cidado possua legitimidade
para pleitear a anulao de atos lesivos ao patrimnio da Unio, dos Estados e Municpios.
A primeira norma infraconstitucional que repelia o enriquecimento ilcito dos
agentes pblicos foi a Lei Pitombo Godi Ilha (Lei n. 3164/57) que sujeitava a seqestro os
bens do servidor pblico, adquiridos por influncia, abuso de cargo ou funo pblica, ou de
emprego em entidade autrquica, sem prejuzo da responsabilidade criminal em que tenha
incorrido.
Tal norma foi completada pela Lei n. 3502/58 (Lei Bilac Pinto) que enumerou as
hipteses de enriquecimento ilcito.
A legitimidade do MP para propor a ao encontra disposio na Lei Federal n.
3164/57 (Lei Pitombo Godi Ilha) que no foi revogada pela Lei n. 3502/58 (Lei Bilac Pinto).
A Lei 8429/92 entrou em vigor dia 03 de junho de 1992 com a finalidade de
regulamentar o art. 37 da Constituio Federal, especificando os atos de improbidade
administrativa bem como cominando e mensurando as respectivas sanes.

Seu ltimo artigo (art. 25) revoga expressamente a Lei n. 3164/57 (Lei Pitombo
Godi Ilha) e a Lei n. 3502/58 (Lei Bilac Pinto).
Segundo Waldo Fazzio Jnior (2002), algumas celeumas surgiram aps a entrada
em vigncia da Lei n. 8429/92, pois houve um descompasso entre a dico constitucional de
1988 sobre a improbidade administrativa e a legislao ordinria vigente at 03 de junho de
1992 ensejando o alinhamento de diversas hipteses para a persecuo dos atos de
improbidade administrativa praticados naquele perodo:
a)
b)

c)

d)

e)
f)
g)

h)

i)

j)

Os atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento

ilcito do agente pblico, praticados antes de 03 de junho de 1992,
estando sob e gide da Lei Bilac Pinto se a ela conformados;
Os atos de improbidade administrativa cometidos antes de 03 de junho
de 1992, que, sem configurar enriquecimento ilcito do agente pblico,
causaram leso ao errio, esto, conforme o caso, sujeitos s sanes
estipuladas no Cdigo Civil (CC) para os ilcitos civis, vale dizer,
obrigao de ressarcir, sem prejuzo de sanes administrativas;
Os atos de improbidade administrativa hoje inseridos entre os que
atentam contra os princpios administrativos, encetados antes de 03 de
junho de 1992, se no configuram enriquecimento ilcito e no
carrearam danos ao errio, esto, em regra, imunes a qualquer sano
civil;
A incidncia da sano de perda da funo pblica para os atos de
improbidade administrativa praticados antes de 03 de junho de 1992
decorrer de processo administrativo, se no atingidos pela prescrio,
ou ser conseqncia de sentena penal condenatria (art. 92, I do
Cdigo Penal), se, neste ltimo caso, tipificar abuso de poder ou
violao de dever funcional;
As sanes de suspenso dos direitos polticos, multa civil e proibio
de contratar no incidiro por fora de sentena civil condenatria, por
falta de previso legal especfica;
A punio do ato de improbidade administrativa praticado sem leso ao
patrimnio pblico e sem enriquecimento ilcito ser, conforme o caso,
penal ou administrativa;
Agente pblico para efeito de caracterizao do ato de improbidade ser
o integrante da Administrao Pblica (centralizada e descentralizada),
mas no o que presta servios em empresas para cuja criao ou custeio
o Poder Pblico haja concorrido ou sejam incentivadas ou
subvencionadas;
Somente os atos de improbidade administrativa praticados com leso
patrimonial da Administrao Pblica centralizada ou descentralizada
sero passveis de ressarcimento, atendidas as restries apontadas e o
dimensionamento objetivo da legislao vigente at o advento da Lei n.
8429/92;
A normao processual contida na Lei n. 8429/92 incide sobre todos os
casos de improbidade administrativa, observado o art. 5, XXXVI da
CF (a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a
coisa julgada) e o art. 1.211 do Cdigo de Processo Civil (CPC);
O exame, no caso concreto, de todas as hipteses acima, deve ter em
conta os prazos prescricionais conforme a natureza do provimento do
cargo do agente mprobo, ressalvada a imprescritibilidade do
ressarcimento do dano (art. 37, 5 da CF).1

Segundo Marino Pazzaglini Filho (2007) a Lei n. 8429/92 uma autntica babel
jurdica, reunindo normas de direito administrativo, de direito civil, de direito processual civil,
1

JNIOR, Waldo Fazzio. Fundamentos de Direito Administrativo. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2002. p.
112.

de direito penal e de direito processual penal, nem sempre alocadas racionalmente. Intentando
atualizar as duas leis que revogou, peca pela falta de sistematizao, reitera lacunas
procedimentais existentes nas leis anteriores, no disciplina um procedimento cautelar
especfico e exterioriza flagrantes confuses decorrentes da transposio apressada de
enunciados da Lei Bilac Pinto que tem aspecto menor.

3. Conceito
A improbidade sinnimo de desonestidade, estando presente quando houver a
violao dos princpios contidos no art. 37 da CF, ou seja, violao dos princpios da
legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia.
Alguns doutrinadores a definem como corrupo administrativa, pois promove
o desvirtuamento da Administrao Pblica e afronta os princpios nucleares do Estado
Republicano e Democrtico de Direito.
A improbidade administrativa tem como sujeito ativo o agente pblico (que
abrange os agentes polticos, agentes administrativos e particulares colaboradores com a
Administrao), nos termos do art. 2 da Lei de Improbidade Administrativa e sujeito passivo
a pessoa jurdica de direito pblico interno (Unio, Estado, Municpio e Autarquia) ou a
pessoa jurdica de direito privado (empresa pblica, sociedade de economia mista e empresa
com envolvimento de capitais pblicos), nos termos do art. 1 da Lei de Improbidade
Administrativa, ou seja, sujeito passivo da improbidade administrativa qualquer entidade
pblica ou particular que tenha participao de dinheiro pblico em seu patrimnio ou
receita anual.
Os atos de improbidade administrativa esto previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei
n. 8429/92 e tratam respectivamente do enriquecimento ilcito, da leso aos cofres pblicos
(errio) e dos atos que atentam contra os princpios administrativos.
O enriquecimento ilcito trata-se da modalidade mais grave de improbidade
administrativa, pois contempla o comportamento torpe do agente pblico que desempenha
funes pblicas de sua atribuio de forma desonesta e imoral. Aqui a vantagem percebida,
sem respaldo legal pelo agente pblico tem de ser patrimonial, ou seja, o proveito ilegal
auferido tem de ser economicamente aprecivel, compreendendo numerrio, bens mveis ou
imveis, valores mobilirios e qualquer outra espcie de ganho de bens o direitos da natureza
econmica. A conduta do agente pblico suscetvel de causar enriquecimento ilcito dolosa,
ou seja, pressupe sua cincia da ilicitude da vantagem patrimonial auferida para si ou para
terceiro. O enriquecimento ilcito a causa eficiente ou determinante de sua atuao funcional
abusiva. Nenhuma das modalidades admite a forma culposa, todas so dolosas, ou seja, todas
as espcies de atuao suscetveis de gerar enriquecimento ilcito pressupem a conscincia
da antijuridicidade do resultado pretendido e obtido.
A improbidade administrativa lesiva ao Errio tipificada como a conduta ilegal
do agente pblico ativa ou omissiva, coadjuvada pela m-f no exerccio de funo pblica
(mandato, cargo, funo, emprego ou atividade) que causa prejuzo financeiro efetivo ao
Errio (patrimnio pblico financeiro bens e direitos de valor econmico, recursos
financeiros do Estado, tesouro pblico) que pode ser dar atravs de perda patrimonial
abusiva, desvio, apropriao, dilapidao de bens ou haveres pblicos.
Aqui os dois requisitos essenciais a ilegalidade da conduta funcional e o efetivo
dano material aos cofres pblicos.
Constitui ato de improbidade administrativa atentatrio aos princpios que regem
a administrao pblica qualquer ao ou omisso funcional de agente pblico que
desrespeite os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade ou lealdade s instituies.

O agente pblico, ao praticar ato de improbidade administrativa que importa

enriquecimento ilcito (art. 9) ou que causa leso ao Errio (art. 10) absorve o princpio
constitucional da legalidade e outros princpios constitucionais explcitos ou implcitos,
relativos ao contedo de sua conduta mproba.
Portanto, se do ato violador de princpio constitucional administrativo resultar
enriquecimento ilcito do agente pblico que o praticou, h a absoro da regra do art. 11
(subsidiria), da contida no art. 9 (principal), acontecendo o mesmo com relao ao art. 10.
Pode-se dizer que a norma do art. 11 constitui soldado de reserva (Nelson
Hungria), pois ser aplicada quando a conduta ilegal do agente pblico no se enquadrar nas
duas outras categorias de improbidade (art. 9 e 10).
Em outras palavras, o preceito do art. 11 residual e s aplicvel quando no
configuradas as demais modalidades de improbidade administrativa.
As sanes cominadas para os atos de improbidade administrativa tipificados nos
arts. 9, 10 e 11 da Lei n. 8429/92, esto, esto previstas no art. 12 incisos I, II e III
respectivamente do mesmo diploma legal.
Essas penas so impostas na sentena civil de mrito que julga procedente ao de
improbidade administrativa contra agente pblico e passam a vigorar com seu trnsito em
julgado. Porm, o nico do art. 20 autoriza o afastamento liminar, decretado pela autoridade
judicial ou administrativa, do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, tanto
na fase investigatria quanto na judicial, sem prejuzo de sua remunerao, quando essa
medida (excepcional) se fizer necessria instruo processual. Tal medida s licita quando
existam nos autos, provas incontroversas de que a permanncia do agente pblico poder
causar (ou est causando) dano efetivo instruo processual, ou seja, dificultando a apurao
do ato de improbidade administrativa que lhe foi imputado.

4. O Ministrio Pblico e seus instrumentos de atuao

O Ministrio Pblico uma espcie de olho mecnico, ou seja, tem como
funo preservar a integridade material, legal e moral, mediante um exerccio amplo de
investigao, atravs de procedimentos administrativos e inquritos civis e a propositura da
ao civil pblica,
A Constituio Federal de 1988 outorgou ao Ministrio Pblico (art. 127) o zelo
do patrimnio pblico e social, ao defini-lo como guardio permanente da ordem jurdico
democrtica, como funo essencial concretizao da justia.
Titular do inqurito civil est co-legitimado promoo da Ao Civil Pblica
para invalidao dos atos de improbidade que afrontam a coisa pblica e os princpios reitores
do sistema jurdico.
O objetivo do Ministrio Pblico no a singela condenao dos agentes pblicos
e/ou terceiros recomposio do patrimnio pblico que lesionaram moral ou materialmente,
mas sim a preservao da higidez da Administrao Pblica.
Seus instrumentos de atuao so o inqurito civil e a ao civil pblica por ato de
improbidade administrativa.
O inqurito civil um procedimento investigatrio e administrativo, privativo do
Ministrio Pblico com a finalidade de colher elementos para a propositura de ao civil
pblica. No inqurito civil no existem sanes, limitaes, restries ou qualquer perda,
criao ou modificao de direitos, apenas um conjunto de atos destinados a apurar se houve
uma hiptese ftica. Seu procedimento inquisitivo, no h contraditrio, tendo em vista ser
um procedimento de cunho investigatrio. preparatrio da medida judicial a ser iniciada, ou
seja, seu objeto principal a coleta de elementos de convico para o Ministrio Pblico
embasar uma eventual ao civil pblica. Nele ser averiguada a materialidade e a autoria do

ato de improbidade administrativa imputado ao agente pblico. Tal procedimento ser

instalado de ofcio ou por provocao que pode se dar por meio da representao,
comunicao ou determinao do Procurador Geral de Justia.
Poder tambm ser instaurado por meio de designao, ou seja, quando o
Conselho Superior do Ministrio Pblico no homologar promoo de arquivamento de
inqurito civil feito por outro membro do Ministrio Pblico.
O princpio da publicidade regra no inqurito civil, sendo, portanto o sigilo
exceo, sendo este decretado somente quando for necessrio elucidao do fato ou exigido
pelo interesse da sociedade (analogia ao art. 20 do CPP inqurito policial) por exemplo,
informaes bancrias ou fiscais sigilosas.
Hugo Nigro Mazzilli, confirma claramente o que foi ponderando acima:
No inqurito civil deve prevalecer a regra da publicidade dos atos da administrao,
que, naturalmente, s se excepciona se o inqurito civil contiver informaes que a
lei considere sigilosas ou se nele deverem ser colhidas informaes que possam vir a
ser prejudicadas com a previa publicidade. No primeiro caso, o princpio do estado
de Direito, consagrado pela CF, no admite apuraes clandestinas, consentindo
excepcionalmente na preservao do sigilo de determinadas informaes, somente
para proteger a intimidade, a honra e a imagem dos cidados, no caso, os prprios
investigados. E, no segundo caso, por analogia ao sistema do inqurito policial,
admite-se o sigilo necessrio para a elucidao do fato ou exigido pelo interesse da
sociedade. O que se deve evitar passar aos meios de comunicao informaes
prematuras ou tendenciosas, sobre fatos ainda no investigados ou ainda no
cabalmente elucidados, para no provocar danos gratuitos aos investigados. Em
suma, o sigilo no inqurito civil no regra, a exceo; entretanto, isso no quer
dizer que das investigaes se deva fazer publicidade com alarde ou estardalhao:
necessrio encontrar o ponto de equilbrio.2

O inqurito civil, conforme j observado, constitui um procedimento

administrativo, exclusivo e interna corporis do Ministrio Pblico, que tem por finalidade a
coleta de elementos de convico sobre fatos determinados, em tese, atentatrios a interesses
civis pblicos, difusos ou coletivos, para eventual proposio de ao civil pblica ou de
improbidade administrativa.
Segundo essa concepo, trata-se de um procedimento inquisitrio e, por essa
razo, no se aplica ao inqurito civil, semelhana do que ocorre no inqurito policial, o
contraditrio ou a ampla defesa.
Todavia, o membro do Ministrio Pblico, a par do dever de observar o princpio
da publicidade e o devido procedimento administrativo legal, pode, caso entenda de interesse
da investigao, facultar ou solicitar a participao do investigado, no s colhendo suas
declaraes com assistncia de advogado e deferindo juntada de resposta escrita e
documentos, mas tambm produzindo provas peticionadas ou sugeridas pelo investigado.
A realizao de tais atos instrutrios no direito do investigado, pois cabe ao
presidente do inqurito civil, a seu exclusivo entendimento, avaliar a convenincia ou a
oportunidade de sua produo.
necessrio ponderar que por ser o inqurito civil procedimento no
contraditrio, isto , inquisitivo, os elementos probatrios ali colhidos no possuem fora
absoluta. Isto perfeitamente natural, pois como se trata de investigao de carter
inquisitivo, apenas relativo o valor dos elementos de convico advindos do inqurito civil.
Quaisquer informaes colhidas nos processos ou procedimentos administrativos podem ser
contrastadas em juzo, sob as garantias do contraditrio.
2

MAZZILLI, Hugo Nigro, 2000. p. 277-278.

Portanto, segundo Marino Pazzaglini Filho, o inqurito civil, ao ser instaurado,

gera alguns efeitos jurdicos, tais como:
a) Publicidade: salvo sigilo legal ou por convenincia da instruo (prejuzo da
investigao ou ao interesse da sociedade, por analogia ao art. 20 do Cdigo de
Processo Penal);
b) Prtica de atos administrativos executrios: notificaes, requisies, conduo
coercitiva, etc;
c) bice decadncia;
d) Eficcia relativa em juzo, pois uma pea de valor indicirio;
e) Fins penais, pois em alguns casos o inqurito civil pode colher elementos que
sirvam para eventual investigao criminal;
f) Necessidade de encerramento oficial: hoje, a imposio de prazo de seu trmino
fixada por Ato Normativo da PGJ (Procuradoria Geral de Justia)3

A ao civil pblica utilizada como meio judicial cabvel para punir os

responsveis por atos de improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4 da
Constituio Federal.
Pode-se definir a ao civil pblica como o meio processual de que se podem
valer o Ministrio Pblico, a defensoria pblica e as pessoas jurdicas indicadas em lei para
proteo de interesses da coletividade. Pode ser proposta em caso de leso ou ameaa a leso,
sendo que por essa razo que a lei fala em ao principal e ao cautelar (arts. 4 e 5 da Lei
da Ao Civil Pblica Lei n. 7347/85).
O Ministrio Pblico desempenha importantes funes na ao civil pblica, pois
poder atuar como autor, e se no tiver essa posio, atuar obrigatoriamente como fiscal da
lei; deve promover a execuo, se o autor no o fizer no prazo de 60 dias do trnsito em
julgado da sentena condenatria (art. 15) e em caso de desistncia infundada ou abandono da
ao por associao legitimada, ele (o Ministrio Pblico) ou outro legitimado assumir a
titularidade ativa.
Segundo Rodolfo de Camargo Mancuso, tal ao pode ter por objeto:
a)

b)

A condenao do ru em perdas e danos, hiptese em que o valor da

indenizao ser destinado ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos,
regulamentado pelo Decreto no 1.306, de 09 de novembro de 1994, com
base no art. 13 da Lei 7347/85; e, na esfera estadual, pela Lei no 6.536 de
13 de novembro de 1989; a receita assim obtida ser gerida por um
Conselho do qual participaro membros do Ministrio Pblico e
representantes da comunidade e ser destinada a restaurao dos bens
lesados;
Cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer (art. 3), hiptese em
que o juiz determinar o cumprimento da prestao da atividade devida
ou a cessao da atividade nociva, sob pena de execuo especfica, ou
de cominao de multa diria, se esta for suficiente ou compatvel,
independentemente de requerimento do autor (art. 11). Essa multa diria
s ser exigvel do ru aps o trnsito em julgado da deciso favorvel
ao autor, mas ser devida desde o dia em que se houver configurado o
descumprimento (art. 12, 2 da Lei 7347/85).4

As condutas ativas ou omissivas dos agentes pblicos que tipificam atos de

improbidade administrativa, geralmente tambm configuram infraes penais, cuja
investigao e persecuo judicial se do na esfera criminal. Assim, deve o representante do
3
4

FILHO, Pazzaglini, 2007. p. 177.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Civil Pblica. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994.p. 89-90.

Ministrio Pblico, possuindo elementos judicirios da configurao de ato de improbidade

administrativa que tambm pode caracterizar crime tipificado no Cdigo Penal ou em Lei
Penal Extravagante, requisitar a instaurao de inqurito policial para sua investigao na
rbita criminal.
4.1 Particularidades quanto ao popular
A doutrina em muito diverge sobre a possibilidade de se poder invocar as penas
da improbidade, previstas no art. 12 da Lei 8429/92 em sede de ao popular.
So duas correntes divergentes. Vejamos cada uma delas.
A primeira corrente que diz que perfeitamente possvel a invocao das penas da
improbidade em sede de ao popular justifica-se no sentido de que a improbidade
administrativa nada mais que uma imoralidade acentuada, pois decorre da quebra do dever
de probidade administrativa, que est ligada diretamente ao princpio da moralidade
administrativa, traduzindo dois deveres fundamentais aos agentes pblicos: honestidade e
eficincia funcional mnima.
Para Luiz Manoel Gomes Jnior (2004) se a Constituio Federal elegeu a
moralidade administrativa como causa justificadora para a utilizao da ao popular e sendo
a improbidade administrativa espcie de imoralidade, no h dvidas de que possvel a
invocao da regra legal especfica (Lei 8429/92) em tal espcie de demanda.
Para os autores que comungam dessa idia, especificamente Marcos Adair Nunes
e Juarez Freitas a ao popular mais um mecanismo na mo do cidado para a proteo do
patrimnio pblico, assim, no h o menor problema na invocao das penas da improbidade
quando de seu ajuizamento. Para reforar sua tese citam como exemplo uma ao popular que
aps anular o ato lesivo ao patrimnio pblico ficou-se claramente evidenciado que tal ato
importou o enriquecimento ilcito do agente pblico, enriquecimento este pblico, notrio e
devidamente comprovado nos autos. Assim, argumentam que pelo princpio da celeridade e
economia processual, no h o menor cabimento dizer que teria de ser xerocopiada as peas
principais do processo e encaminhada ao representante do Ministrio Pblico para instaurao
de inqurito civil ou direta propositura da ao civil pblica.
A segunda corrente, que afirma que no se pode invocar as penas da Lei de
Improbidade em sede de ao popular, argumentam que o art. 17 da Lei 8429/92 taxativo ao
dizer que os legitimados para a propositura da ao de improbidade administrativa o
Ministrio Pblico e a pessoa jurdica interessada. Assim, no pode o autor popular pedir as
penas do art. 12, incisos I, II e III quando do ajuizamento da ao.
Em contato com juzes e promotores, foi externado um motivo relevante, que o
cunho poltico da ao popular, pois essa geralmente ajuizada contra o partido opositor do
que se encontra no poder. Assim se tal tese de que as penas da improbidade poderiam ser
invocadas em sede de ao popular, abriria-se margem para vrias arbitrariedades. Em
pesquisa aos sites dos tribunais superiores, vrios foram os julgados encontrados coadunando
com a presente corrente, cito dois deles, in verbis:
ILEGITMIDADE AD CAUSAM Ao Popular Improbidade administrativa
Cidado pleiteando a condenao dos rus nas sanes previstas na Lei n. 8429/92
Inadmissibilidade Ilegitimidade ativa reconhecida. (Apelao Cvel n. 199.543-5/4
Barretos 8 Cmara de Direito Pblico Relator: Paulo Travain 19.03.03
V.U.)
AO POPULAR Improbidade Administrativa Imposio das sanes previstas
na Lei Federal n. 8429/92 Inadmissibilidade Inadequao da via Possibilidade,
to-somente, em sede de ao civil pblica Recurso oficial provido JTJ279/254.

 importante salientar que caso haja desistncia infundada da ao popular, pode

o Ministrio Pblico assumir sua titularidade ativa, e mais, se o membro do Ministrio
Pblico ao exarar parecer nos autos da ao popular, perceber que configura-se ali, ato de
improbidade administrativa, deve extrair cpias principais e, se for necessrio maior
investigao instaurar inqurito civil, e se no for, ajuizar diretamente ao civil pblica.
Dever neste ltimo caso requerer a distribuio da ao por dependncia, visto
que se tratam de aes conexas.

5. Crime de representao caluniosa

O art. 19 da Lei incrimina o comportamento ativo do autor de representao por
ato de improbidade administrativa contra agente pblico ou terceiro beneficiado, sabendo-o
inocente. O presente delito de natureza formal, que se consuma com a mera entrega da
representao falsa autoridade administrativa ou ao Ministrio Pblico, independentemente
da instaurao ou no de procedimento administrativo ou inqurito civil. A sano penal
estabelecida para esse delito a pena de deteno de 06 a 10 meses e multa, constituindo-se,
portanto, em infrao de menor potencial ofensivo, que se insere na competncia do Juizado
Especial Criminal (Lei 9099/95). Em seu nico o artigo estabelece que o autor de
representao falsa, alm da sano penal, est sujeito reparao dos danos materiais,
morais e imagem que houver provocado.

6. O foro privilegiado e a Proposta de Emenda Constituio (PEC) 358/05

Tramita na Cmara dos Deputados proposta de emenda constitucional,
estabelecendo, entre outras coisas, foro privilegiado para as aes de improbidade
administrativa (PEC 358/05, 97-A e ). Os problemas decorrentes de sua eventual aprovao,
j foram apontados pelo Ministro Joaquim Barbosa, do Supremo Tribunal Federal, em
entrevista concedida revista Veja [...] o Ministro preferiu no comentar em quanto tempo os
processos sero concludos, mas salientou que um dos principais obstculos o foro
privilegiado. Segundo ele, se os casos fossem julgados na primeira instncia judicial
certamente haveria mais agilidade s investigaes [...].
Na justia comum apenas um juiz responsvel pelas denncias, enquanto no
STF preciso que os 11 (onze) ministros analisem individualmente caso a caso. O inqurito
tem carter tortuoso e complicado. Tortuoso por ser um processo que envolve foro
privilegiado, disse o ministro. O foro privilegiado uma excrescncia tipicamente brasileira,
tinha que acabar. uma racionalizao da impunidade (entrevista concedida dia 26 de abril de
2006. p. 38).
Outros Ministros no comungam da mesma idia, principalmente a atual
presidente Ellen Gracie e seu vice Gilmar Mendes, ambos j ouvidos em audincia pblica
promovida pela Comisso Especial.
Em que pesem a respeitabilidade de seus argumentos, sem dvida alguma razo
assiste ao Ministro Joaquim Barbosa, que com inspirao mpar expressou o verdadeiro
significado do foro privilegiado: algo despido de praticidade, dissociado da realidade
estrutural dos tribunais e que contribui para a morosidade e a impunidade.
Anteriormente, j houve uma tentativa de estender a prerrogativa de foro para o
processo civil, porm tal tentativa foi declarada inconstitucional atravs da ADIN 2797/DF.
Na oportunidade, o Ministro Seplveda Pertence, fez constar de seu voto que na ao de
improbidade no se cuida de demanda de competncia penal, e conseqentemente no pode
ser somada competncia originria do Supremo, que exclusivamente constitucional.

O congestionamento dos tribunais facilmente previsvel. Imagine-se, por

exemplo, a situao dos chefes de Executivos Municipais, pois so 5.560 ex-prefeitos a cada
quatro anos. Em contrapartida, so apenas 26 tribunais estaduais e 5 Tribunais Regionais
Federais para julgamentos de aes criminais e de improbidade. Embora os Colegiados
possuam algumas competncias originrias, sua estrutura volta-se soluo de recursos, ou
julgamento de aes originrias em que no haja instruo probatria. Transferir para os
tribunais a instruo e julgamento de aes por improbidade significa, na prtica, agravar
situao j catica: maior atraso nos julgamentos e aumento da impunidade.
No podemos esquecer que a proximidade entre o juiz e o fato favorece a busca
da verdade e a justia da deciso. Vingando a tese contida na PEC, os demandados na ao de
improbidade estaro sujeitos a uma nica instncia e julgamento. A condenao ou absolvio
caber, em termos definitivos, ao Tribunal de origem. Pelas graves conseqncias que a
condenao por improbidade traz ao agente, a amplitude da defesa maior quando se permite
o exame dos fatos por duas instncias distintas.
A manuteno da sistemtica atual atende melhor ao interesse pblico alm de
viabilizar a efetiva aplicao da lei.
No obstante, o Brasil subscreveu tratados internacionais que preconizam a
adoo de esforos para combater e corrupo. Exemplo disso a Conveno Interamericana
Contra a Corrupo, assinada em Caracas em 29 de maro de 1996, e aprovada pelo Decreto
Legislativo 152, de 25 de junho de 2002. Entre os motivos que levaram sua elaborao, vale
destacar do respectivo texto ao menos dois: [...] tendo presente que, para combater a
corrupo, responsabilidade dos Estados erradicar a impunidade e que a cooperao entre
eles necessria para que sua ao neste campo seja efetiva; e decididos a envidar todos os
esforos para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupo no exerccio das funes
pblicas e nos atos de corrupo especificamente vinculados a seu exerccio, [...].
Quanto aos propsitos da Conveno, temos: 1. promover e fortalecer o
desenvolvimento, por cada um dos Estados Partes, dos mecanismos necessrios para prevenir,
detectar, punir e erradicar a corrupo; e 2. promover, facilitar e regular a cooperao entre os
Estados Partes afim de assegurar a eficcia das medidas e aes adotadas para prevenir,
detectar, punir e erradicar a corrupo no exerccio das funes pblicas, bem como os atos de
corrupo especificamente vinculados a seu exerccio.
Sem dvida alguma, a adoo do foro privilegiado para beneficiar ocupantes e exocupantes de cargos pblicos, constitui equvoco manifesto que navega no contra-fluxo da
mar democrtica. Mais que um privilgio a cargos, tem-se uma prerrogativa destinada s
pessoas que o exerceram, o que significa, na prtica, a cristalizao de uma tradio
aristocrtica em pleno Estado republicano.
O que o nosso povo espera, e confia em obter, por parte dos Ilustres
representantes do Congresso Nacional, a edio de normas que fortaleam o combate aos
atos que, dia aps dia, vm minando as riquezas do pas, Espera e confia, tambm, na
obteno de rigoroso tratamento judicial contra atos ilcitos, como apoio para aqueles que
mais necessitam da presena do Estado.
Em consonncia com o esperado por ns, membros da sociedade, o Ministrio
Pblico de So Paulo vem travando uma luta contra a aprovao de tal proposta, enviando,
inclusive, uma carta subscrita por vrios de seus membros, ao Congresso Nacional, onde,
entre outras coisas, elenca os treze motivos para que o foro privilegiado no seja aceito, de
acordo com o Ministrio Pblico de So Paulo:
1. O foro privilegiado uma excrescncia que s existe no Brasil;
2. O foro privilegiado contribui para a morosidade e a impunidade;

3. O foro privilegiado despido de praticidade e dissociado da realidade estrutural

dos Tribunais;
4. O foro privilegiado provocar o congestionamento dos processos nos Tribunais;
5. A proximidade entre o Juiz de Direito e o fato favorece a descoberta da verdade
e a justia da deciso;
6. O julgamento em primeiro grau assegura ao menos um recurso para o
condenado, minimizando a possibilidade de eventuais injustias;
7. Diante da onda de escndalos que vm assolando o pas, necessrio maior
rigor no tratamento de atos que lesionam o patrimnio pblico;
8. A adoo do foro privilegiado para beneficiar ocupantes e ex-ocupantes de
cargo pblico de relevo providncia anti-democrtica;
9. A adoo do foro privilegiado contraria tratados internacionais subscritos pelo
Brasil, como a Conveno Interamericana Contra a Corrupo, e significa a
cristalizao de uma tradio aristocrtica em pleno Estado Republicano;
10. Impunidade para quem desvia dinheiro pblico significa menos escolas, menos
sade, menos infra-estrutura viria, menos infra-estrutura eltrica, menos
cultura, menos saneamento bsico, impedindo, em ltima anlise, o
desenvolvimento do Brasil;
11. O foro privilegiado provocar concentrao de poderes nas mos dos
Procuradores Gerais de Justia dos Estados, o que poder ser utilizado como
instrumento de presso contra as autoridades em benefcio da impunidade;
12. So 5.560 ex-prefeitos a cada quatro anos para serem julgados por apenas 26
Tribunais Estaduais e 5 Tribunais Regionais Federais;
13. S no Estado de So Paulo encontram-se em andamento mais de 2.000 aes
por improbidade administrativa praticada por autoridades pblicas. (SOUZA,
Josias de. Texto: Cmara vai votar uma lei que estimula a impunidade. Anais do
III Congresso do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Volume I. So
Paulo: Imprensa oficial, 2006.)

O verdadeiro motivo da preocupao do Ministrio Pblico transparece quando se

trata da produtividade dos promotores e procuradores, pois 90% das iniciativas do Ministrio
Pblico contra a corrupo em So Paulo se baseiam na Lei de Improbidade Administrativa.
Sendo a PEC aprovada, a maior parte dos integrantes do rgo no vai poder propor esse tipo
de ao, pois apenas os Procuradores Gerais tero competncia para propor aes contra
parlamentares e autoridades. Levando-se em conta que os Procuradores Gerais so escolhidos
pelo executivo, h um alerta para uma possvel influncia poltica na propositura da ao.
Na mesma linha tem se dado o entendimento jurisprudencial, in verbis:
AO CIVIL PBLICA Propositura sob o fundamento de que ocorrente ato de
improbidade administrativa Legitimidade ativa do Ministrio Pblico que decorre
do disposto no artigo 5, da Lei Federal n. 7347/85, recepcionada pelo artigo 129,
inciso III, da Constituio Federal Reconhecimento, ainda, da possibilidade
jurdica do pedido e do interesse processual Prefeito Municipal Inexistncia de
foro privilegiado Competncia por prerrogativa de funo que se aplica somente s
hipteses de responsabilidade penal Recurso provido. (Apelao Cvel n. 133.4615 Marlia 6 Cmara de Direito Pblico Relator: Christiano Kuntz 19.06.00
V.U).
COMPETNCIA Foro Ao Civil Pblica Improbidade administrativa
Alegao de incompetncia do juzo recorrido Atribuio de foro privilegiado a
ex-gestor pblico Invalidade Julgamento da Adin 2797 Pretenso anacrnica e
descompassada Artigo 84 do Cdigo de Processo Penal no tem mais o condo de
reservar o foro em ao de improbidade Preliminar rejeitada. (Apelao Cvel n.
362.742-5/5 Lins 7 Cmara de Direito Pblico Relator: Guerrieri Rezende
24.07.06 VU voto n. 23.062).

COMPETNCIA Ao Civil Pblica Apurao da prtica de improbidade

administrativa por prefeito municipal, relativa a eventual fraude em licitao
promovida para compra de automvel Matria no criminal que impossibilita o
deslocamento da competncia para o Tribunal de Justia Foro privilegiado
inexistente Preliminar rejeitada. (Apelao n. 364. 723-5/3 Assis 11 Cmara
de Direito Pblico Relator: Pires de Arajo 02.04.07 V.U Voto n. 12.407).

Assim, inteiramente descabida tal proposta, pois vai de encontro Constituio

Federal, doutrina e jurisprudncia dominante por ser uma afronta aos princpios gerais da
administrao pblica e um incentivo impunidade nos crimes de improbidade
administrativa.

Concluso
Conclui-se com o presente trabalho que a atividade da administrao deve ser
sempre norteada em consonncia aos princpios constitucionais, dispostos no art. 37 da CF e
seus corolrios.
A primeira carta constitucional a se preocupar com o controle tico do
administrador pblico foi a de 1934 que trazia a possibilidade de que qualquer cidado
possua legitimidade para pleitear a anulao de atos lesivos ao patrimnio da Unio, dos
Estados e Municpios.
A primeira norma infraconstitucional que repelia o enriquecimento ilcito dos
agentes pblicos foi a Lei Pitombo Godi Ilha (Lei n. 3164/57) que sujeitava a seqestro os
bens do servidor pblico, adquiridos por influncia, abuso de cargo ou funo pblica, ou de
emprego em entidade autrquica, sem prejuzo da responsabilidade criminal em que tenha
incorrido.
Tal norma foi completada pela Lei n. 3502/58 (Lei Bilac Pinto) que enumerou as
hipteses de enriquecimento ilcito.
A legitimidade do MP para propor a ao encontra disposio na Lei Federal n.
3164/57 (Lei Pitombo Godi Ilha) que no foi revogada pela Lei n. 3502/58 (Lei Bilac Pinto).
A Lei 8429/92 entrou em vigor dia 03 de junho de 1992 com a finalidade de
regulamentar o art. 37 da Constituio Federal, especificando os atos de improbidade
administrativa bem como cominando e mensurando as respectivas sanes.
Os atos de improbidade administrativa esto dispostos nos arts. 9 a 11 da Lei n.
8429/92 e so respectivamente os atos que importam enriquecimento ilcito, causam leso ao
Errio e os atos atentatrios aos princpios da administrao pblica. As sanes respectivas
esto previstas no art. 12 do mesmo diploma legal.
O Ministrio Pblico tem fundamental importncia na fiscalizao da
administrao pblica e tem como instrumento de atuao o inqurito civil, que um
procedimento administrativo para colher provas para eventual propositura de ao civil
pblica. Muito se discute sobre o nome da ao, porm tal discusso no tem fundamento,
pois qualquer ao ajuizada pelo Ministrio Pblico, na defesa do interesse pblico uma
ao civil pblica, sendo por improbidade administrativa ou no. Sendo o MP legitimado
tanto na lei da Ao Civil Pblica (art. 5 da Lei n. 7347/85) como na Lei de Improbidade
Administrativa (art. 17 da Lei n. 8429/92), no importa a nomenclatura dada ao e sim seu
objeto e resultado obtido.
Tramita no Congresso Nacional uma Proposta de Emenda Constituio (PEC) n.
358/05 que se aprovada, ir conceder foro privilegiado para autoridades e ex-autoridades
processadas por improbidade administrativa. Sem dvida alguma, a adoo do foro
privilegiado para beneficiar ocupantes e ex-ocupantes de cargos pblicos, constitui equvoco

manifesto que navega no contra-fluxo da mar democrtica, ou seja, mais que um privilgio a
cargos, tem-se uma prerrogativa destinada s pessoas que o exerceram.
Vingando a tese contida na PEC, os demandados na ao de improbidade estaro
sujeitos a uma nica instncia e julgamento. A condenao ou absolvio caber, em
definitivo, ao Tribunal de origem. Pelas graves conseqncias que a condenao por
improbidade traz ao agente, a amplitude da defesa maior quando se permite o exame dos
fatos
por
duas
instncias
distintas.
Por isso, o Ministrio Pblico vem travando uma luta contra a aprovao de tal
proposta, enviando, inclusive, uma carta subscrita por vrios de seus membros ao Congresso
Nacional elencando os treze motivos para que o foro privilegiado no seja implantado nos
termos do art. 97-A da PEC 358/05, alegando, em sntese, que o trabalho de anos das
promotorias voltaria estaca zero, com a anulao de vrios processos por improbidade.

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