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Simone Diniz1
Srgio Praa2
Introduo
Um dos axiomas que compem o senso comum a respeito da poltica brasileira o de que o
brasileiro mal informado sobre poltica e no conhece o trabalho de seus representantes,
especialmente os que compem os poderes Legislativos. Alm de no saber votar, para citar
outro axioma, o cidado brasileiro conhece muito pouco a respeito do funcionamento do
Legislativo e tem pouco acesso s informaes sobre os efeitos do funcionamento desse poder.
Este relatrio pretende preencher parcialmente essa lacuna, sem pretenses de trazer
argumentos muito novos para o debate. Nosso objetivo organizar as principais informaes a
respeito da competncia constitucional, organizao, funcionamento e resultados do Legislativo
nas trs esferas de governo: municipal, estadual e federal. No caso das esferas municipal e
estadual, o municpio e o estado de So Paulo foram escolhidos para fornecer a base emprica
dos argumentos, embora muitos deles possam ser estendidos aos demais estados e municpios.
Em primeiro lugar, trataremos das distintas competncias constitucionais do poder Legislativo nas
trs esferas de governo (1), observando as prerrogativas que cabem ao Executivo; em seguida,
analisaremos a organizao e funcionamento do Legislativo (2), concentrando-nos no trmite das
proposies pelo sistema de comisses (3). O resultado desse processo ou seja, os projetos
apresentados, aprovados e vetados com origem no Executivo ou Legislativo - ser analisado na
parte (4). Por fim, na parte (5), comparamos o acesso informao sobre o processo legislativo
oferecido nos websites das trs instituies analisadas: Cmara Municipal de So Paulo,
Assemblia Legislativa de So Paulo e Cmara dos Deputados.
O Judicirio Federal exercido pela Justia do Trabalho, pela Justia Federal, sendo que o Tribunal Superior de Justia e o
Supremo Tribunal Federal (rgo mximo do Poder Judicirio), na realidade so da Federao, isto , das trs esferas e no
somente da Unio.
4
A repartio de competncias pode ser vertical ou horizontal. A repartio horizontal a que vigora no sistema federativo norteamericano, onde a Constituio enumera os poderes da Unio e os poderes reservados aos Estados. A repartio vertical (modelo
de vertente europia) predominante na nossa Constituio Federal que no abandona, de todo, a repartio horizontal, tendo em
vista a exaustiva enumerao de competncias legislativas Unio e aos municpios (Manual do Processo Legislativo, ALESP,
2004: 23; CB/88, artigos 22 a 24).
5
A competncia legislativa de cada ente federado matria controversa. De qualquer forma, caso haja a interpretao que uma
norma violou a preservao de direitos, sempre h a possibilidade de aes diretas de inconstitucionalidade distribudas no
Supremo Tribunal Federal.
como Roraima, Acre e Amap teriam cada um direito apenas um representante na Cmara dos
Deputados atualmente possuem oito6.
A tabela abaixo indica o nmero de deputados em cada estado da Federao.
Tabela 1
Bancadas Estaduais na Cmara de Deputados e nas Assemblias Legislativas
Estados
Norte
Acre
Amazonas
Rondnia
Roraima
Par
Amap
Nordeste
Rio Grande do Norte
Sergipe
Alagoas
Piau
Paraba
Maranho
Cear
Pernambuco
Bahia
Centro-Oeste
Distrito Federal
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Tocantins
Gois
Sudeste
Esprito Santo
Rio de Janeiro
Minas Gerais
So Paulo
Sul
Santa Catarina
Paran
Rio Grande do Sul
Total no Pas
Deputados Deputados
Federais
Estaduais
Populao
8
8
8
8
17
8
24
24
24
24
41
24
557.526
2.812.557
1.379.787
324.397
6.192.307
477.032
8
8
9
10
12
18
22
25
39
24
24
27
30
36
42
46
49
63
2.776.782
1.784.475
2.822.621
2.843.278
3.443.825
5.651.475
7.430.661
7.918.344
13.070.250
8
8
8
8
17
24
24
24
24
41
2.051.146
2.078.001
2.504.187
1.157.098
5.003.228
10
46
53
70
30
70
77
94
3.097.232
14.391.282
17.891.494
37.032.403
16
30
31
513
40
54
55
1059
5.356.360
9.563.458
10.187.798
179.986.968
com o pleito federal. Os deputados tomam posse no primeiro ano da legislatura no dia 15 de
maro e o governador assume o cargo em 1 de janeiro, 75 dias antes.
Prefeitos e vereadores tambm tm mandatos de quatro anos, sendo eleitos dois anos aps a
ocorrncia de eleies no nvel federal e estadual. Ao contrrio de seus pares estaduais e
federais, os vereadores e prefeito, no municpio de So Paulo, tomam posse no dia 1o. de janeiro
do primeiro ano da legislatura.
A literatura especializada tende a destacar a existncia de poderes reativos e pr-ativos,
concedidos aos chefes do Poder Executivo seja pelas Constituies ou pelos regimentos internos
que estabelecem as regras de funcionamento do processo decisrio nas Casas Legislativas.
Poderes pr-ativos so aqueles que determinam a capacidade do chefe do Executivo em
estabelecer a agenda dos trabalhos legislativos. A fixao da agenda pode ocorrer em razo do
Executivo ter iniciativa exclusiva na apresentao de determinados projetos que versem sobre
temas especficos, da possibilidade do Executivo emitir legislao que no requer apreciao por
parte do Legislativo, ou ainda por poder determinar o tempo de tramitao de seus projetos.
Poderes reativos so aqueles que permitem ao chefe do Executivo impedir que o Legislativo
modifique o resultado final das leis que ele mesmo props, ou das leis que foram enviadas pelo
Executivo e mudada pelo Legislativo. O poder reativo mais comum o poder de veto.
Um presidente com poder de veto pode, por exemplo, impedir que determinado projeto aprovado
pelo Legislativo seja promulgado sem mudanas o Executivo pode vetar partes do projeto ou
seu contedo total. O presidente do Brasil, os governadores dos Estados e o prefeito de So
Paulo tm essas duas opes. De acordo com Shugart e Haggard (2001: 75), o poder de veto
um poder reativo que permite ao Executivo manter o status quo, reagindo s mudanas
legislativas propostas e aprovadas pelo parlamento.
Pereira (2001, p. 258) define poderes reativos como aqueles que aumentam a capacidade de
manter os projetos como enviados [pelo Executivo], diminuindo as mudanas apostas pelo
Legislativo. uma definio que pode ser utilizada para o caso brasileiro, mas no se aplicaria,
por exemplo, a pases cujo chefe do Executivo no pode propor legislao como os Estados
Unidos.
Cameron (2000, p. 9) oferece cinco passos para entender vetos legislao nos Estados Unidos:
1) o desenho constitucional americano praticamente garante que haver perodos nos quais o
Legislativo e o Executivo tm opinies bastante diferentes sobre quais devem ser as polticas
pblicas implementadas; 2) quando o Executivo discorda do Legislativo, o presidente tem grandes
incentivos para usar o poder de veto; 3) em antecipao, o Legislativo modifica o contedo da
legislao que prope, com o objetivo de evitar o veto presidencial; 4) mesmo essas concesses
podem ser insuficientes para satisfazer o presidente, que ento pode utilizar o veto parcial no
para bloquear a lei proposta, mas mold-la de acordo com seu interesse e 5) o verdadeiro
significado desse processo de barganha em torno do veto mascarado pelo baixo nmero de
projetos efetivamente vetados, total ou parcialmente, pelo Executivo.
importante ressaltar que este autor analisou apenas o caso dos Estados Unidos. No entanto, em
sistemas presidencialistas, a possibilidade de haver divergncia nas preferncias do Executivo e
Legislativo grande quando no h um nico partido que atinja o poder nas duas esferas. Devido
fragmentao partidria, que permite um alto nmero de partidos efetivos no Legislativo, talvez a
lgica de Cameron se aplique ao Brasil. O presidencialismo de coalizo, ou seja, a incorporao
no Executivo de atores polticos com fora no Legislativo, pode ser um fator que aumenta a
harmonia entre os poderes, diminuindo divergncias em torno de polticas pblicas. No entanto,
compreensvel que um presidente do partido X vete leis originadas por parlamentares dos partidos
Y e Z, membros de sua coalizo.
semelhana de diversos outros pases, o Poder Executivo no Brasil concorre com o Legislativo
na prerrogativa de produzir polticas pblicas atravs da apresentao de proposies. Em alguns
casos, o Executivo tem iniciativa exclusiva, o que significa que o Legislativo est impedido
de apresentar proposies nessas reas.
de prerrogativa exclusiva da Presidncia da Repblica apresentar leis que fixem ou
modifiquem o efetivo das Foras Armadas, dos servidores pblicos da Unio, criao,
estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica.
Os governadores tm iniciativa exclusiva na apresentao de projetos de leis que
disponham sobre criao e extino de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao
direta e autrquica, bem como a fixao da respectiva remunerao; criao de secretarias de
Estado; organizao da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pblica do Estado,
observadas as normas gerais da Unio; servidores pblicos do Estado, seu regime jurdico,
8
dias
para
apreci-lo.
Ao
final
deste
prazo,
eram
considerados
como
10
relevncia e urgncia, o presidente pode editar uma medida provisria que, assim como
o antigo decreto-lei, entra em vigor imediatamente. Porm, diferentemente do decreto-lei,
o Congresso Nacional pode alterar partes da medida provisria ou rejeit-la totalmente.
Alm disto, se a medida provisria no for apreciada pelo congresso dentro de 60 dias
(prorrogvel por mais 60 dias), diferentemente do decreto-lei, perder eficcia por no ter
sido apreciada pelo Congresso 10.
Entre 1989 e 2002, os presidentes do Brasil editaram 720 medidas provisrias, sendo que
552 foram transformadas em lei, 36 foram rejeitadas pelo Congresso Nacional e o
restante ou perdeu eficcia ou foi revogada ou ainda esto em tramitao no Congresso 11.
Nos estados, apenas quatro Constituies Estaduais concedem a seus governadores a
possibilidade de editarem medidas provisrias: Acre, Santa Catarina, Tocantins e Piau.
No municpio de So Paulo, no existe a possibilidade de o Executivo editar medida provisria ou
lei delegada. H o projeto de decreto legislativo (PDL) que, apesar do nome, no guarda qualquer
semelhana com os dois instrumentos legislativos do Executivo acima mencionados. Trata-se de
um dos quatro tipos de projetos que podem ser propostos pelos parlamentares12. Os PDLs so
usados para trs fins: a) para conceder honrarias a personalidades que os parlamentares desejam
destacar por algum motivo; b) para o Executivo indicar membros do Tribunal de Contas do
Municpio e c) para o Legislativo fixar a remunerao do prefeito e do vice-prefeito. Cada vereador
poder figurar no mximo oito vezes, durante uma legislatura, como primeiro signatrio de um
PDL que conceda honraria a algum (Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo,
artigo 340).
A Constituio Federal tambm prev a possibilidade de o Legislativo Federal conceder
autorizao para que o Executivo legisle sobre temas especficos. So as chamadas leis
delegadas, que concede ao chefe do Executivo a capacidade de legislar sobre certos
assuntos sem que tenha que submeter projetos ao Parlamento. A Lei Delegada ao
Presidente da Repblica ter a forma de resoluo do Congresso Nacional, que
especificar seu contedo e os termos de seu exerccio. Se a resoluo determinar a
10
Existem muitos outros aspectos importantes com relao s medidas provisrias que no desenvolveremos aqui. Por exemplo, o
trmite das medidas provisrias descrito neste texto leva em conta a aprovao de uma emenda constitucional de setembro de 2001
que modificou aspectos importantes da tramitao e do contedo destas medidas. Antes desta data, as medidas provisrias podiam
ser reeditadas indefinidamente.
11
Dados disponveis no website da Presidncia da Repblica (www.planalto.gov.br).
11
apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este o far em votao nica, vedada
qualquer emenda (CB/88, artigo 68).
As Constituies Estaduais seguem a redao da congnere federal. A delegao est
prevista em 19 dos 27 estados da federao brasileira. No possuem Lei Delegada os seguintes
estados: Piau, Bahia, Distrito Federal, Esprito Santo, Maranho, Roraima, Rio Grande do Sul e
So Paulo.
Outro mecanismo incorporado CF/88 a chamada urgncia constitucional. Trata-se de
um instrumento para agilizar a apreciao das matrias enviadas pelo Executivo. Assim
como o decreto-lei, a urgncia constitucional surgiu durante o regime militar, permitindo
ao Presidente fixar, unilateralmente, os prazos mximos em que seus projetos deveriam
ser apreciados. A ausncia de manifestao do Legislativo no prazo estipulado implicava,
durante o regime militar, na aprovao da matria.
Por fim, existe o poder de veto, o qual permite ao Executivo vetar parcialmente ou totalmente as
proposies aprovadas pelo Legislativo. O veto parcial o que concede maior liberdade e
flexibilidade ao chefe do Executivo, pois lhe permite excluir as alteraes feitas pelo
Legislativo que no so do seu interesse. A ltima palavra sobre o destino de uma proposio
vetada do Legislativo, porque todo veto deve ser apreciado (aprovado ou rejeitado) pelo
Legislativo. No nvel federal, a apreciao dos vetos ocorre em sesso conjunta, e o qurum para
rejeio do veto de maioria absoluta (50% mais um dos presentes), com escrutnio secreto
(Figueiredo e Limongi, 1996, p. 78). A aprovao da manuteno do veto total implica o
arquivamento do projeto. Uma proposio que tenha recebido veto parcial ser promulgada
parcialmente, isto , sem os artigos ou pargrafos que foram vetados. Se o veto for derrubado, a
proposio transformada em lei tal como fora aprovada pelo Legislativo.
O qurum de rejeio do veto em plenrio, na maioria dos estados, de maioria absoluta
dos membros da Assemblia. Em Mato Grosso do Sul de maioria simples. Uma variao
importante est no tipo de voto: se secreto ou nominal (Acre e Rio Grande do Sul).
Quando o chefe do Executivo veta algum dispositivo, isto significa que ele est tentando
preservar os projetos das modificaes feitas pelo Legislativo, que discorda do contedo
parcial ou totalmente. O voto nominal expe os parlamentares, enquanto o secreto os
12
Os trs restantes so: projetos de emenda Lei Orgnica do Municpio (PLO), projetos de lei (PL) e projetos de resoluo (PR),
que alteram o regimento interno da Cmara Municipal.
12
protege. O Regimento da ALESP no claro quanto ao modelo utilizado. O artigo 207 diz
que o escrutnio secreto ser usado somente quando a Constituio assim o determinar.
No municpio de So Paulo, o prefeito pode vetar projetos de lei total ou parcialmente
(LOM-SP, artigo 69, item 4). A Cmara Municipal deliberar sobre o veto no prazo de 30
dias de seu recebimento. Caso isso no acontea, o veto ser includo na Ordem do Dia
do plenrio, frente das demais proposies, at sua votao final. A rejeio do veto
depender do voto favorvel e aberto da maioria absoluta dos membros da Cmara
ou seja, 28 dos 55 vereadores (RI-CMSP, artigos 362 a 368).
Outra iniciativa introduzida pela nova Constituio Federal que confere mais poder ao
Executivo o monoplio na iniciativa de matrias oramentrias e tributrias. Esta
prerrogativa no existia na Constituio Federal de 1946, mas estava presente na
Constituio de 1967 do perodo autoritrio. A CF/88 estabelece que cabe exclusivamente
ao
Presidente
da
Repblica
apresentar
oramento
anual
outras
matrias
oramentrias, sendo que uma das limitaes mais importante para o Poder Legislativo
a proibio de apresentao de emendas pelos parlamentares ao oramento (ou criar
gastos) sem indicar a receita correspondente. O intuito desta limitao foi ter maior
controle das finanas pblicas. Passa tambm a ser iniciativa exclusiva do Presidente
apresentar projetos que modifiquem a carga tributria, ou seja, todos os impostos, tributos
e contribuies. Essa a mesma situao do governo do Estado de So Paulo e do
municpio de So Paulo 13.
Tratamos, nessa primeira parte, dos aspectos bsicos do funcionamento do sistema
poltico brasileiro, concentrando-nos principalmente nos mecanismos de relao entre os
poderes Executivo e Legislativo nas trs esferas. Em seguida, nosso objetivo analisar
como ocorre o processo decisrio no Legislativo, destacando semelhanas e diferenas
desse processo nos trs nveis de governo.
13
Sobre o oramento federal, ver Rezende e Cunha (2003). Sobre o oramento municipal, ver Neto (2003).
13
14
14
15
15
As comisses mais comuns desse tipo so as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs). Sobre sua importncia institucional,
ver Figueiredo (2003).
16
tem o maior nmero de comisses: 27. So Paulo tem 21; Gois, 16; Paran, 15; Cear e
Minas Gerais, 14; Amazonas, Bahia, Mato Grosso, Par e Rondnia, 12; Pernambuco, 11;
Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Sergipe, 9; Acre e Tocantins, 8;
Alagoas, Esprito Santo e Paraba, 7; Piau, 6; Rio Grande do Norte, 5; Distrito Federal e
Roraima, 4.
Atualmente h vinte e uma comisses permanentes na ALESP:
1) Comisso de Constituio e Justia e de Redao
2) Comisso de Economia e Planejamento
3) Comisso de Finanas e Oramento
4) Comisso de Sade e Higiene
5) Comisso de Educao
6) Comisso de Assuntos Municipais
7) Comisso de Servios e Obras Pblicas
8) Comisso de Administrao Pblica
9) Comisso de Promoo Social
10) Comisso de Cultura, Cincia e Tecnologia
11) Comisso de Transportes e Comunicaes
12) Comisso de Redao
13) Comisso de Assuntos Metropolitanos
14) Comisso de Agricultura e Pecuria
15) Comisso de Esportes e Turismo
16) Comisso de Segurana Pblica
17) Comisso de Relaes do Trabalho
18) Comisso de Defesa do Meio Ambiente
19) Comisso de Fiscalizao e Controle
20) Comisso de Direitos Humanos
21) Comisso de Defesa dos Direitos do Consumidor
Existem sete comisses permanentes na Cmara Municipal de So Paulo. So elas:
1) Comisso de Constituio e Justia
2) Comisso de Finanas e Oramento
16
As comisses podem ser permanentes ou temporrias. As temporrias so criadas para anlise de projetos especficos e deixam
de existir aps a deliberao dos mesmos.
17
No. de Deputados
24
30
24
24
36
30
27
24
prtica, sabe-se que a escolha de tais membros obedece a critrios polticos. Em geral, a
bancada partidria com maior representao na Casa Legislativa fica com a presidncia
da Mesa. A presidncia um cargo de suma importncia, pois, alm de estar na linha
sucessria para substituir o chefe do Executivo, ela quem comanda os trabalhos
legislativos, definindo a Ordem do Dia, isto , estabelecendo quais projetos sero
apreciados e esclarecendo questes procedimentais que so importantes para a
conduo do processo deliberativo. A eleio da Mesa ocorre a cada dois anos.
Abrucio e Teixeira (2001: 228-9) explicam como se deu o processo de composio da
Mesa da Assemblia Legislativa no incio da legislatura dos deputados eleitos em 1994:
Para a composio da Mesa Diretora da ALESP no perodo 1995/1996, o PSDB elaborou
um contra-argumento tese de que o partido de maior bancada naturalmente ficaria com
a presidncia da ALESP e que o restante dos cargos seria distribudo proporcionalmente
a Mesa Diretora composta de trs deputados eleitos bienalmente para os mandatos de
presidente, 1 o e 2 o secretrios. Caso valesse esse princpio, o PMDB assumiria o controle
da Mesa, j que elegera o maior nmero de deputados estaduais em 1994. Os tucanos
atraram o PT para a sua chapa, oferecendo-lhe a 1 a secretaria, e seduziram tambm os
primeiros dissidentes do PMDB para enfraquecer a legenda peemedebista e, assim, evitar
que o partido obtivesse sucesso numa articulao com outras bancadas. [...] O PSDB
assumiu a presidncia da casa ao derrotar por mais de 50 votos o candidato lanado pelo
PPB. No binio 1997/98, aps um grande nmero de migraes entre as bancadas
parlamentares na ALESP, o PSDB j era individualmente o partido com maior nmero de
deputados estaduais. O argumento de que a presidncia da casa cabe ao maior partido
foi, desta vez, utilizado pelos tucanos.
A
terceira
instncia
institucional,
fundamental
para
as
deliberaes
nas
Casas
Legislativas, o Colgio de Lderes, formado pelos lderes das bancadas partidrias 17.
Aos Lderes Partidrios cabem, entre outras atribuies, encaminhar as votaes nas comisses e
no plenrio e indicar os membros que iro compor as comisses, dirimir dvidas, divergncias
e estabelecer acordos no andamento das matrias. Em alguns casos, h a expectativa de
que as decises se dem por consenso. Se este no for atingido, os lderes votam
17
O Colgio de Lderes no existe de maneira formal na Cmara Municipal de So Paulo. O regimento interno prev, nos artigos
119 e 120, prerrogativas e funes de lderes dos partidos. No entanto, no disciplina reunies ou funes colegiadas desses lderes.
19
conforme o tamanho de suas bases (voto ponderado). A vitria dos que representarem a
maioria absoluta do plenrio, a maioria simples ou 2/3.
Os Lderes so eleitos por suas respectivas bancadas partidrias e a Presidncia da Repblica
pode indicar um deputado para exercer a Liderana do Governo. O governador de So Paulo tem
a mesma prerrogativa, concedida pelo artigo 79 do Regimento Interno da ALESP. A resoluo n.
800, de 18/10/1999, confere ao lder do governo as mesmas disposies regimentais dos lderes
de partidos.
De acordo com o artigo 121 do Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo, o prefeito,
mediante ofcio Mesa Diretora, poder indicar um vereador para exercer a liderana e mais trs
vereadores para exercerem a vice-liderana do governo, os quais gozaro de todas as
prerrogativas concedidas s lideranas18.
O Colgio de Lderes composto pelos Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos
Parlamentares e do Governo, e exerce a funo de colaborar com a Mesa Diretora na definio
das prioridades legislativas. Constitui um dos mais importantes rgos de discusso e de
negociao poltica no que diz respeito incluso das matrias que iro votao em Plenrio.
Nele se busca o consenso entre os partidos polticos.
s vezes esto presentes os lderes da maioria e da minoria. Esses cargos no existem,
porm, na ALESP. Em algumas Assemblias, o Colgio de Lderes composto tambm
pelo Lder do Governo. Em Minas Gerais e Rondnia, eles s podem se pronunciar. No
Cear, podem votar. Em nove assemblias (Distrito Federal, Par, Pernambuco, Piau,
Paran, Rio de Janeiro, Rondnia, Santa Catarina e Tocantins), os lderes podem
substituir, em qualquer momento, os membros de suas bancadas nas comisses. Na
Paraba, o lder pode at votar se substituir um membro de sua base na reunio da
comisso.
Na prxima seo, trataremos do trmite legislativo das proposies. Explicamos como
os chefes do Poder Executivo fazem uso dos poderes pr-ativos mencionados
anteriormente, os recursos institucionais utilizados para acelerar a tramitao dos projetos
e facilitar sua aprovao.
18
Esse artigo foi originado pelo PR 20/1997, de autoria do vereador Jos Viviani Ferraz (PL), aprovado em 1999.
20
19
Nesta seo, nos concentraremos na descrio do trmite dos projetos de lei na Cmara dos Deputados. Quando o processo
diferir na esfera estadual e/ou municipal, assim o indicaremos. Caso contrrio, o processo legislativo o mesmo nas trs esferas.
20
No municpio de So Paulo, devido descentralizao administrativa, o Executivo tem mais um modo de atrair aliados:
distribuir cargos nas 31 subprefeituras.
21
Embora o tema principal do projeto esteja relacionado educao, pode ocorrer que outras comisses tenham que se pronunciar.
21
22
Os projetos iniciados pelo Legislativo tambm podem ser apreciados sob regime de urgncia (solicitada pelo prprio
Legislativo). No entanto, pesquisa realizada por Figueiredo & Limongi (1999) revelou que as solicitaes de urgncia recaem com
maior incidncia sobre os projetos apresentados pelo Executivo.
23
22
O requerimento de solicitao de urgncia deve ser endossado pela maioria absoluta dos
deputados, ou de Lderes que representem este nmero. Este aspecto importante
porque a assinatura dos lderes ponderada pelo tamanho das bancadas que estes
representam. Desta forma, no necessrio colher as assinaturas individualmente. Basta
ter o apoio dos lderes partidrios.
A solicitao de urgncia significa o estabelecimento de prazos para apreciao da
matria. Se no houver parecer, a comisso ou comisses que tiverem que opinar sobre a
matria poder solicitar um prazo para que possam se manifestar, que ser no mximo de
duas sesses e lhes ser concedido pelo Presidente da Cmara. Findo o prazo
concedido, a proposio ser includa na Ordem do Dia para imediata discusso e
votao. Desta forma, evita-se que a proposio permanea indefinidamente nas
comisses, ou que venha a ser rejeitada por seus membros, pois em plenrio os lderes
tm como controlar o processo deliberativo 24.
H dois tipos de urgncia. A primeira, chamada simplesmente de urgncia, implica a
incluso da matria na Ordem do Dia da sesso seguinte. Isto significa que o projeto
retirado da comisso a que fora enviado e discutido diretamente em Plenrio. O segundo
tipo chamado de urgncia urgentssima e implica a incluso automtica na Ordem do
Dia para discusso e votao imediata ainda que iniciada a sesso legislativa.
Atravs desses instrumentos, o Executivo, contando com a colaborao de sua base de
apoio, representada pelos lderes partidrios, pode superar eventuais resistncias.
H ainda a chamada urgncia constitucional, sendo que o prazo fixado para apreciao
de 45 dias em cada Casa Legislativa (no nvel federal), findo o qual a matria ser
includa na ordem do dia, e nenhuma outra matria ser deliberada at que se ultime a
apreciao do projeto sob urgncia, seja aprovando-o ou rejeitando-o (CB/88, artigo 64).
Este um instrumento muito importante para a aprovao dos projetos de interesse do
executivo, mas deve ser utilizado de maneira criteriosa. Isto porque o projeto que tramita
em regime de urgncia passa frente de todas as outras proposies que estiverem na
ordem do dia. No entanto, a no apreciao do projeto sob urgncia constitucional
bloqueia toda a pauta das proposies, ou seja, somente aps a apreciao da matria
sob urgncia que as demais matrias podero ser apreciadas.
23
No Estado de So Paulo, o Governador pode solicitar que seus projetos tramitem em regime de
urgncia (CE-SP, artigo 26). Se a ALESP no deliberar em at 45 dias, o projeto ser includo na
ordem do dia at que se ultime a votao.
No municpio de So Paulo, o prefeito poder solicitar que os projetos de sua iniciativa tramitem
em regime de urgncia. Se a Cmara Municipal no deliberar em at 30 dias, o projeto ser
includo na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, at que o
projeto seja votado (LOM-SP, artigo 38). Na prtica, isso significa que os projetos que o Executivo
escolhe para tramitar em regime de urgncia dificilmente recebem tratamento satisfatrio por parte
dos vereadores. Todo projeto de lei deve ser estudado, necessariamente, por uma comisso que
avalia a legalidade/constitucionalidade do projeto e por duas comisses que avaliam o mrito do
projeto, ou seja, seu contedo. Caso essas comisses demorem mais do que 30 dias para avaliar
um projeto em regime de urgncia, esse projeto passa para o plenrio automaticamente, podendo
ser votado sem ter sido satisfatoriamente avaliado pelos parlamentares.
Em resumo, um projeto de lei na esfera federal segue o seguinte trmite: o Presidente ou
o Legislativo o apresenta ao Congresso; este analisa a proposta, sugere e incorpora as
modificaes que achar necessrias e somente ento o projeto encaminhado para o
Presidente sancion-lo ou vet-lo.
Com o objetivo de facilitar a compreenso do processo at agora descrito, reproduzimos
no anexo I o fluxograma do trmite legislativo nas diferentes esferas de governo.
24
24
Executivo
65
78
94
237
Legislativo
813
798
996
2607
Tabela 4
Projetos de lei aprovados pela CMSP, por origem, entre 2001-2003
Ano
2001
2002
2003
Total
Executivo
53
50
84
187
Legislativo
91
156
164
411
25
Tabela 5
Taxas de sucesso do Executivo e Legislativo (projetos aprovados/apresentados) na CMSP
entre 2001-2003
Ano
2001
2002
2003
Total
Executivo
81.5%
64.1%
89.3%
78.9%
Legislativo
11.1%
19.5%
16.4%
15.7%
25
Sobre o impacto da migrao partidria na Cmara dos Deputados, ver Melo (2000).
Trocaram de partido os seguintes representantes: Jos Rogrio Farhat (PTB, ex-PSD), Vanderlei Jangrossi (PSL, ex-PL), Carlos
Apolinrio (PDT, ex-PMDB e PGT), Edivaldo Estima (PPS, ex-PP), Rubens Calvo (PT, ex-PSB), Celso Cardoso (PFL, ex-PP),
Myryam Athi (PPS, ex- PMDB), Toninho Paiva (PL, ex-PFL), Domingos Dissei (PFL, ex-PP), Humberto Martins (PMDB, exPDT), Toninho Campanha (PDT, ex-PSB), Raul Cortez (PL, ex-PPS), Eliseu Gabriel (PSB, ex-PDT), Roger Lin (PSB, ex-PPS),
Antonio Paes Barato (PL, ex-PDT e PRONA)
26
26
2003 e vetados pela prefeita Marta Suplicy. Foram 167 vetos totais e 51 vetos parciais,
totalizando 218 vetos at fevereiro de 2004. Veja as tabelas abaixo:
Tabela 6
PLs vetados pelo Executivo paulistano entre 2001-2004 (at fevereiro)
Ano
2001
2002
2003
2004 (at fevereiro)
Total
Vetos totais
2
40
59
66
167
Vetos parciais
3
23
17
8
51
Vetos
5
63
76
72
218
Tabela 7
Vetos totais na CMSP por partido do autor do PL e data em que foi apresentado
Partidos
PSDB
PT
PL
PTB
PC do B
PMDB
PDT
PSB
PP
PFL
PPS
PSL
PRONA
EXEC.
2001
16
12
7
5
6
5
6
5
5
2
1
1
1
72
2002
12
9
10
8
4
2
3
3
4
3
2
60
2003
11
8
2
1
1
4
1
2
1
3
1
35
Total
39
29
19
14
11
11
10
10
10
5
3
3
2
1
167
27
Pretendemos analisar o caso das subprefeituras e descentralizao na cidade de So Paulo em outro relatrio integrante da
pesquisa sobre acesso informao e descentralizao de governos locais no mbito da Cpula das Amricas.
28
Tabela 8
Produo Legislativa
Proposies apresentadas pelo governador de So Paulo e deliberadas pelo Legislativo
entre 1995-2002
Anos
PL
PLC
PEC
Total
1995
36
19
55
1996
63
16
80
1997
30
17
48
1998*
51
14
65
1999
28
**
**
28
2000
47
**
**
47
2001
26
**
**
26
2002
26
**
**
26
Total
307
66
Entre 1995 e 1998, o Executivo apresentou 248 proposies e teve 184 aprovadas: uma taxa de
sucesso de 74.2%. analisando apenas os projetos de lei, entre 1999 e 2002 o Executivo
apresentou 127 e teve 127 aprovados: uma taxa de sucesso de 93.7%. Taxa altssima, bem
prxima do sucesso do Executivo em diversos pases parlamentaristas. E quanto ao Legislativo?
Veja a tabela abaixo:
29
Tabela 9
Proposies apresentadas e deliberadas pelo Legislativo Paulista entre 1995-2002
Anos
PL
PLC
PEC
Total
1995
883
101
26
1.010
1996
708
27
16
751
1997
770
22
13
805
1998*
490
23
522
1999
87
**
**
87
2000
289
**
**
289
2001
322
**
**
322
2002
279
**
**
279
Total
3.828
173
64
4.065
De 1995 a 1998, o Legislativo apresentou 3.088 proposies e 753 foram aprovadas. uma taxa
de sucesso de 24.5%. Essa taxa aumentou drasticamente, considerando apenas os PLs, no
perodo de 1999-2002. Foram apresentados 977 projetos de lei e aprovados 760, o que significa
uma taxa de sucesso de 77.7%. Isso significa que o Legislativo concorreu fortemente com o
Executivo na produo de polticas pblicas? Talvez no. Identificar o tipo de produo legal
um instrumento fundamental para analisar o papel e a relevncia dos deputados estaduais
e do Executivo no processo decisrio estadual. As tabelas abaixo indicam a natureza das
matrias aprovadas na Alesp entre 1995 e 1998, por origem.
30
Tabela 10
Natureza das matrias aprovadas na ALESP apresentadas pelo Legislativo entre 95-98
Assunto
No.
481
63,8
176
23,5
Outros
79
10,5
Direitos de Minorias
0,8
Segurana Pblica
0,8
Oramento
0,4
Tributos
0,1
Emprstimos
0,1
Total
753
100,0
Denominao de prdios
Tabela 11
Natureza das matrias aprovadas na ALESP apresentadas pelo Executivo entre 95-98
Assunto
No.
2,7
0,5
Outros
51
27,7
83
45,1
Segurana Pblica
2,7
Oramento
3,9
Tributos
24
13,1
Emprstimos
4,3
Total
184
100,0
Denominao de prdios
31
Observa-se que, na legislatura 1995-1998, o Executivo foi responsvel pela produo legislativa
de maior relevncia pblica. O poder de veto outro instrumento que o Executivo tem com o qual
pode inibir a produo de polticas pblicas das quais discorda. Veja na tabela abaixo como esse
instrumento foi utilizado no perodo 1999-2002:
Tabela 12
PLs vetados na Alesp entre 1999-2002 por ano em que foi vetado e deliberado, apenas
para projetos vetados com origem entre 1999-2002
Ano
Vetos
Vetos
Vetos
Vetos no
mantidos
derrubados
votados
1999
40
--
--
2000
79
22
13
2001
55
28
51
39
2002
57
57
Total
231
36
80
115
Fonte: ALESP.
Podemos notar que o Legislativo buscou reagir a esse poder reativo do Executivo,
derrubando 80 dos 231 vetos em plenrio - ou seja, 34.6%. No entanto, esses dados
avaliados nos permitem concluir que a coalizo governista no Legislativo funcionou de
modo bastante satisfatrio para o Executivo no perodo 1995-2002.
32
Tabela 13
Leis Aprovados pelo Congresso Nacional, por origem, entre 1989-2001
Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Total
Executivo
214
144
196
178
184
81
219
142
144
143
129
128
182
2084
Legislativo
37
19
19
22
34
44
58
33
24
26
30
28
51
425
28
No dispomos dos dados de projetos apresentados pelo Legislativo e no aprovados. Quanto aos projetos do
Executivo, em dez anos (1994 a agosto de 2004) 172 permanecem em tramitao.
33
Durao
Projetos
Projetos
Projetos
Sucesso
do
Aprovados
do
do
do
Governo
Executivo
(meses)
Aprovados Aprovados
Legislativo Executivo**
Sarney
14,5
21,0
17,0
4,3
72,1
Collor
30,5
17,7
13,7
4,0
65,6
Itamar
27
14,3
12,9
1,3
73,2
FHC I
48
14,8
13,1
1,7
76,4
FHC - II
24
13,3
12,5
0,8
74,4
34
Tabela 15
Total de Vetos por Origem, Tipo de Veto e Resultado
Veto
Veto Parcial Mantido
Veto Parcial Rejeitado
Veto Parcial sem Informao
Sobre a votao
Veto Total Rejeitado
Projetos do Legislativo
38
1
64
Projetos do Executivo
50
1
141
informao
35
Cmara dos
Deputados
HTML
Assemblia
Legislativa de SP
HTML
Cmara Municipal de
So Paulo
HTML/PDF
X
X
X30
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
-
X (1995-2003)
X (2003-2004)
X
X
X (atravs das
comisses)
X (atravs das atas)
X
X
-
X
-
29
Os endereos consultados foram www.camara.gov.br (Cmara dos Deputados), www.al.sp.gov.br (Assemblia Legislativa de
So Paulo) e www.camara.sp.gov.br (Cmara Municipal de So Paulo).
30
(*) A leitura do Dirio Oficial da Unio s pode ser feita se o internauta souber exatamente a edio e o nmero da(s) pgina(s)
que deseja consultar, tornando-se assim extremamente inacessvel.
36
Comentrios Finais
Nossa meta aos elaborarmos este relatrio foi de apresentar, da forma mais objetiva
possvel, informaes quanto ao processo decisrio nas trs esferas de governo, de forma
que este texto possa auxiliar os cidados no acompanhamento das atividades
governamentais e dos parlamentares.
Um dos problemas brasileiros com relao ao tema acesso informao est no fato de
que muitas vezes, a informao existe mas no chega ao grande pblico. Isto ocorre at
mesmo com relao s proposies que so apresentadas seja pelo Executivo ou pelo
Legislativo.
No mbito federal, a tramitao de todas as proposies apresentadas a partir de 1973 pode ser
recuperada via Internet. Atravs dos documentos de tramitao possvel identificar o autor de
uma determinada lei, o relator da matria, as comisses permanentes que as apreciaram, se
houve veto presidencial, se o Congresso manteve ou no o veto etc. Trata-se, portanto, de uma
forma bastante eficaz de acompanhamento da atividade congressual dos parlamentares.
Esperamos que os websites das outras instituies analisadas tambm incluam esse tipo de
informao, alm de outras destacadas na tabela acima. Com esse tipo de acesso informao,
ganham os cidados, os parlamentares e a democracia.
37
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39