Introduo

O artigo busca demonstrar as articulaes e principais caractersticas da poltica

externa brasileira no Governo Lula, bem como suas principais caractersticas, princpios
e direcionamentos. Nesse sentido, ser explicado o contexto internacional em que se
deram movimentos das relaes exteriores do Brasil, a insero do pas no cenrio
internacional nesse momento, a tentativa de articulao brasileira em coalizes e blocos
descritos ao longo do texto. Ser demonstrado como a nova definio da poltica externa
no governo Lula com proximidade e estreitamento de relaes com o Ministro da
Defesa deram novo perfil poltica externa brasileira, que se torna mais articulada e
ativa.
Para tanto, sero analisadas as vises de Paulo Roberto de Almeida (2005) e de
Rubens Ricupero em Carisma e prestgio: a diplomacia do perodo Lula de 2003 a
2010 e de Celso Amorim, de modo que sero discutidas a nova insero da poltica
externa brasileira no Governo Lula, a posio do Brasil no cenrio internacional, o novo
direcionamento da poltica externa brasileira, no qual o sentimento interna e
externamente foi de mudana.
No texto, buscam-se demonstrar vises dspares sobre a interpretao da poltica
externa brasileira no governo Lula, argumentando a respeito das controvrsias das
medidas tomadas, a viso da fragilidade da poltica brasileira bem como interpretaes
sobre o papel e a representatividade de Lula nas relaes exteriores do pas. Alm da
demonstrao das manobras da poltica externa brasileira nos anos compreendidos entre
2003 2010, que permitiu ao Brasil nova insero no cenrio internacional. Tambm
ser descrita a viso do Ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim.
Dentro dessa discusso, ser comentado a relao de proximidade de Lula com
Celso Amorim na tomada de deciso em poltica externa. Ser destacada tambm a
interpretao de Ricupero sobre o papel de Lula como fundamentado no papel de lder
carismtico e dotado de popularidade e a poltica externa partidria, na qual o autor
interpreta a defesa de interesses do partido no processo de tomada de deciso.
Celso Amorim, diplomata brasileiro que foi Ministro da Defesa e duas vezes
Ministro das Relaes Exteriores, teve importante papel na definio da poltica externa
brasileira. Na segunda vez em que ocupou o cargo de Ministro das Relaes Exteriores (

2003 2010) , Celso Amorim foi responsvel por ao conjunta ao presidente Lula de
extenso dos parceiros brasileiros internacionalmente principalmente nas relaes com
o cone-sul.

Novas diretrizes

Fazendo um balano da poltica externa durante o governo Lula, Celso Amorim

afirma que a forma como o Brasil visto, tanto internamente quanto externamente,
mudou drasticamente no perodo. Houve uma redefinio da imagem projetada pelo
Brasil, em grande parte alavancada pela personalidade carismtica de Lula, que foi
capaz de conquistar cada vez mais aliados e desenhar uma nova agenda diplomtica
ativa e engajada.
Para isso, buscou-se a diversificao de parceiros comerciais, com nfase para
pases em desenvolvimento, de modo a promover a cooperao Sul-Sul e fomentar mais
autonomia em relao aos pases desenvolvidos.
Desde o primeiro dia, o presidente Lula escolheu adotar uma atitude claramente
independente destemida, mas no imprudente compatvel com o tamanho e
aspiraes do Brasil (AMORIM, 2010, p. 3). Isso ficou evidente logo no incio de seu
primeiro mandato, em 2003, quando os Estados Unidos decidiram invadir o Iraque e o
Brasil pronunciou oficialmente ser contrrio guerra, entoando o discurso do secretriogeral das Naes Unidas Kofi Annan e do Papa Joo Paulo II para evit-la.
Tal atitude foi coerente com o princpio tico que norteou as relaes do Brasil
com os demais pases no perodo: a no indiferena. Se o respeito pela soberania dos
outros pases e a consecuo dos interesses nacionais so fundamentais na poltica
externa, isso no deve impedir que seja preservado um senso de humanidade e
solidariedade em relao a pases mais pobres e mais vulnerveis. Essa relao
dialtica entre interesse nacional e exerccio da solidariedade foi um aspecto
fundamental da poltica externa de Lula (AMORIM, 2010, p. 9), afinal o prprio Brasil
se beneficia de um cenrio em que possam florescer alianas e cooperaes.
Foi com isso em mente que o Brasil criou, por exemplo, o grupo dos amigos da
Venezuela. Com a participao do Brasil, Chile, Mxico, Portugal e Estados Unidos, o
objetivo do grupo era evitar um conflito civil violento entre o presidente Chvez e seus
opositores, realizando um referendo tido como neutro e justo pela comunidade
internacional, a fim de atestar a legitimidade do governo Chvez.

Isso significou tambm uma nova atitude do Brasil em relao Amrica do Sul,
a qual se tornou a mais alta prioridade da poltica externa de Lula. Uma boa relao com
seus vizinhos foi considerada essencial para avalizar mais autonomia, paz e
prosperidade na regio como um todo.
Em funo disso, o Mercosul, enquanto clula da integrao sul-americana, foi
grandemente fortalecido. Economicamente, as trocas comerciais entre Brasil e o
Mercosul subiram de US$8,8 bilhes em 2002 para US$ 36,6 bilhes em 2008,
superando o volume de trocas do Brasil com os Estados Unidos. A Argentina se tornou
o pas que mais absorve as exportaes brasileiras, com exceo da China.
Mas, alm disso, o princpio de solidariedade pautou uma nova modalidade de
relao com os pases membros do Mercosul, baseada em forte dimenso poltica em
vez de predominantemente econmica como at ento. Isso significou uma nova nfase
para a reduo das assimetrias entre os pases da regio e levou, em 2005, criao do
FOCEM (Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul), cujo intuito a
realizao de projetos de desenvolvimento, sobretudo para os pases mais pobres do
bloco, Paraguai e Uruguai. O Brasil contribui com cerca de 70% dos recursos do fundo,
pois acredita que o desenvolvimento socioeconmico da regio chave para uma maior
prosperidade e independncia de todos.
Paulo Roberto de Almeida (2005) tambm analisa a abordagem de poltica
externa durante os anos 2003-2006 do Governo Lula. Segundo o autor, esse governo
caracterizado pela inovao em assuntos regionais, como tambm internacionais.
O autor ressalta a "poltica internacional" como um elemento extremamente
marcante no Governo Lula e tambm como representao do PT, com intuito de auxiliar
na comunicao e contatos externos visando atingir as mesmas causas do Brasil, isto ,
alianas para atingir os mesmos objetivos.
A diplomacia do governo, segundo Almeida (2005) era pautada nas relaes
Sul-Sul, elemento de uma poltica externa dos presidentes que antecederam Lula, porm
com o intuito de modificao das nfases do Brasil no cenrio internacional, com maior
relevncia da ndia, frica do Sul e China, alm do Mercosul. Outros contrastes com o
Governo Fernando Henrique Cardoso, segundo o autor, podem ser vistos no
multilateralismo e negociaes comerciais, o Brasil assumindo o papel de lder na
regio, alm do fato de relevncia poltica do Mercosul (e no apenas econmica).
De acordo com Almeida (2004), visando a comparao entre o Governo FHC e
Governo Lula, o autor ressalta que

De modo geral, a poltica externa conduzida no governo FHC tinha no

Itamaraty seu foco principal, sendo que at mesmo os conselheiros
presidenciais eram diplomatas. No governo Lula, o Itamaraty partilha
a formulao e at mesmo a execuo da poltica externa com
assessores presidenciais. No primeiro caso, a diplomacia presidencial
era explcita, no segundo caso tambm o , mas o prprio conceito foi
recusado por sua suposta identificao com a administrao anterior,
sendo portanto implcita. FHC parecia colocar as prioridades
econmicas antes de tudo, ao passo que o novo governo assume suas
prioridades polticas em primeiro lugar. (ALMEIDA, 2004, p. 177)

Como objeto de anlise, o autor apresenta algumas categorias para aprofundar o

entendimento dos simpatizantes e crticos do Governo Lula.
A primeira categoria so as "vozes autorizadas" (ou representantes autorizados),
grupo integrado por aqueles que formulavam a poltica externa do Governo Lula,
representado pelo Presidente da Repblica (Lus Incio Lula da Silva), chanceler
(embaixador Celso Luis Nunes Amorim), secretrio-geral das Relaes Exteriores
(Samuel Pinheiro Guimares) e pelo assessor especial para assuntos internacionais da
presidncia (professor Marco Aurlio Garcia). A poltica do Governo Lula transformou
o papel desses importantes formuladores de poltica externa, uma vez que o secretrios
geral do Itamaraty, por exemplo, nos governos anteriores, se inseria apenas na
administrao interna do rgo de relaes exteriores, fato que foi mudado com a
poltica de Lula, em que o secretrio passou a ser considerado como um "idelogo" do
governo.
A segunda categoria apresentada pelo autor conhecida como "apoiadores
externos", caracterizados por membros acadmicos de esquerda que concordam
plenamente com as aes do Governo Lula. Esses "simpatizantes benevolentes" tem
como seus principais membros os professores Moniz Bandeira, Amado Luiz Cervo,
Paulo Nogueira Batista Jr., Paulo Vizentini e Ricardo Seitenfus. Esse grupo homogneo,
segundo Almeida (2005), considera o Governo Lula adequado e coerente para um pas
em desenvolvimento como o Brasil, alm de criticar o governo FHC, alegando a
submisso do Brasil ao Consenso de Washington, globalizao assimtrica e, como
consequncia, a vulnerabilidade financeira do pas.

A ltima categoria que Almeida (2005) caracteriza se refere aos independentes e

crticos, os quais, supostamente neutros, analisam as aes da poltica externa do
Governo Lula com o intuito de estabelecer crticas. Os tambm chamados "opositores
declarados" so jornalistas de O Estado de So Paulo, acadmicos como os professores
Marcelo de Paiva Abreu da PUC-Rio e Eduardo Viola da UnB e diplomatas
aposentados como os embaixadores Luiz Augusto Souto Maior e Rubens Antnio
Barbosa. Segundo Eduardo Viola,
A modernizao incompleta do Brasil nas reas econmica e poltica
teve seus reflexos na poltica externa que, mesmo tendo mudado
significativamente com relao ao perodo anterior, no evoluiu tudo o
que seria necessrio no sentido de adaptar-se com sucesso e psativamente s realidades da sociedade do conhecimento globalizada
com hegemonia das democracias de mercado. As limitaes para a
plena modernizao da poltica externa so derivadas da mentalidade
dominante nas elites e na opinio pblica sobre a natureza do sistema
internacional. (VIOLA, 2006)

J em outra perspectiva, a qual enfatiza as fragilidades e contradies das

relaes exteriores definidas no Governo Lula, em Carisma e prestgio: a diplomacia
do perodo Lula de 2003 a 2010, de Rubens Ricupero, so colocados em discusso os
aspectos da poltica externa (PE) brasileira no que tange suas relaes com os pases da
Amrica Latina e os demais na esfera internacional, dando nfase queles que
participam de coalizes junto ao Brasil (integrantes do BRICs, IBAS e G-20).
O autor inicia seus argumentos partindo do contexto internacional diferenciado
que o Brasil se desenvolveu durante o governo Lula. Estava em ascenso a ideia de
policentrismo, somada ao enfraquecimento do poder e do prestgio americano; tambm,
a expanso da economia mundial e o fortalecimento do mercado de commodities,
liquidez financeira e juros baixos deu oportunidades de promoo para pases como a
China e membros do G-20; e, no que diz respeito a Amrica Latina, o vazio de liderana
na regio. Disso entende-se que o cenrio internacional era favorvel ao Brasil na
tentativa de encontrar novos parceiros e estabelecer relaes multilateralmente.
Essas tendncias abriam espaos para o incremento da capacidade formulao e
iniciativa diplomtica que o Brasil poderia exercer. Alm de que, o governo Lula

contava com uma coeso social e estabilidade dos horizontes econmicos deixados pelo
governo anterior de FHC. Sendo assim, nesse perodo o governo usufruiu de vantagens
internas e internacionais que foram intrnsecas para viabilizar a poltica internacional
ambiciosa de projeo do pas.
Ainda segundo Ricupero, os eixos da diplomacia brasileira estariam calcados em
aproveitar as oportunidades surgidas no mbito global. Dessa forma, o Brasil queria
galgar o seu reconhecimento atravs de instituies (CSNU) e coalizes (BRICs, IBAS
e G-20), atravs da explorao de suas vantagens econmicas, principalmente na
agricultura, por meio do aprofundamento das relaes Sul-Sul e pela preponderncia do
Brasil no Mercosul.
necessrio destacar que existe uma linha tnue entre as pretenses brasileira e
a realidade que permite realiz-las. Em determinadas matrias, Ricupero entende que o
Brasil no poderoso o suficiente para concretizar suas aspiraes, ao mesmo tempo
que poderia fazer melhor uso do seu poder sobre a Amrica Latina, por exemplo.
(RICUPERO, 2010)
O autor critica o direcionamento da PE a assuntos longnquos, ao invs da
estabilizao do cenrio regional, em um tipo de diplomacia a qual um gesto
(diplomacia gestual) mais importante que o resultado. Por exemplo, o interesse em
mediar/interferir em assuntos no Oriente Mdio do que no seu prprio quintal (no caso
do desinteresse de rivalidades estreis dos pases latino-americanos, apontados por
Ricupero).
No texto, tambm so exaltadas as controvrsias da orientao diplomtica
brasileira em relao aos pases latino-americanos. O autor expe o paradoxo da PE do
governo em uma regio onde o Brasil exerce a funo de lder. A maior quantidade de
falhas e equvocos da poltica exterior englobam assuntos sul-americanos ou latinoamericanos.
Nessa linha, apesar da projeo do pas no continente, ele no consegue diminuir
e nem competir com a preferncia de relaes com os EUA em importantes Estados da
Amrica do Sul e Latina, como por exemplo Chile, Colmbia e Peru - existe um
desencontro de polticas externas do Brasil e dos EUA. No caso dos pases integrantes
do Mercosul, o autor critica que, mesmo dentro do bloco, o Brasil no consegue
desempenhar o papel de mercado propulsor e impulsionar o crescimento do Uruguai e
Paraguai, a favor no s do fortalecimento regional, mas tambm do que poderia vir a
progredir num mercado comum.

Foi no governo Lula que o consenso no mbito da PE deixou de existir. Sua

forma de percepo e formao passou a ser moldada pelo excesso de protagonismo e
liderana pessoal de Lula; autossuficincia na formulao e conduo; a politizao
partidria e ideologizao da poltica externa (RICUPERO, 2010, p. 36). O
partidarismo influenciando na formulao das polticas de relaes exteriores excluiu e
diminuiu o reconhecimento dos agentes diplomticos, canalizando todo o mrito em
nome do governo atual e seu partido.
Ou seja, enaltecida a personalidade do presidente e esconde quem est por trs
das articulaes, causando problemas de consenso diplomtico. Todo um potencial que
a diplomacia brasileira poderia exercer, contanto com cenrio internacional favorvel
entre outras variveis a favor do pas, foi travado pelo partidarismo. Vai se perdendo a
noo de poltica do Estado a favor da nao, no lugar de uma poltica de partido. Passa
a ser utilizado o sucesso da PE para prestgio interno do partido e manuteno e
continuidade do poder para as prximas eleies
Nesse sentido, para Ricupero, importante perceber que o governo Lula no foi
sempre o mesmo. No comeo trabalhava para articular certos aspectos, principalmente
na promoo do Brasil no cenrio internacional e depois se utilizou dessa projeo
como forma de manuteno do partido, respaldado pelo carisma e popularidade do
governante. Ricupero pontua que o prestgio deveria ser convertido na realizao de um
projeto para a nao. Contudo, esse prestgio padece a partir de suas aes
contraditrias.

Concluso
guisa de concluir, cabe ressaltar que a poltica externa desse perodo entre
2003 a 2010 foi em certo sentido redesenhada em relao ao perodo anterior de
Fernando Henrique Cardoso.

claro que

tambm

houve

continuidade e

aprofundamento de estratgias de cooperao iniciadas na dcada anterior, contudo em

outros aspectos aconteceram rupturas fundamentais, as quais resultaram em uma nova
projeo internacional do Brasil.
No s o pas se tornou mais ativamente engajado nas organizaes
internacionais e no sistema internacional como um todo, como tambm passou a ser
visto de uma maneira diferenciada pelos demais pases: a prpria Unio Europeia chega

a afirmar em 2007 que o Brasil havia conquistado um lugar de destaque e se tornado um

dos principais parceiros do bloco.
Para alm da manuteno e ampliao das relaes positivas com os pases
desenvolvidos, Lula e Celso Amorim mostraram-se reiteradamente preocupados com a
busca por uma maior autonomia do Brasil e estreitamento das alianas com os pases do
Sul, especialmente a Amrica do Sul, tornada prioritria para a poltica externa. Desse
modo, percebe-se a efetividade do discurso a respeito do pragmatismo responsvel, uma
vez que o Brasil no deixou de perseguir seus interesses nacionais, no entanto recusouse a manter a atitude de indiferena em relao aos demais pases, principalmente os
mais pobres.
nesse sentido que o princpio de solidariedade passou a integrar a diretriz da
poltica externa: em vez de um pragmatismo egosta que toma o prprio pas como
exemplo de superioridade moral, optou-se pela atividade e no indiferena em relao a
outras realidades diferentes da brasileira. O Brasil se disps e se movimentou desde o
incio do primeiro mandato de Lula para fortalecer a cooperao Sul-Sul, tanto
politicamente, criando instituies para ampliar o debate e as negociaes, como
economicamente, destinando recursos especificamente para diminuir as assimetrias
regionais

contribuir

para

superao

de

problemas

relacionados

ao

subdesenvolvimento de outros pases, como no caso do Paraguai e Uruguai. Se

verdade que ainda no existe forte concentrao poltica entre os pases sul-americanos,
tambm verdade que ela jamais existir sem que antes sejam criados espaos de
discusso e negociao. At mesmo os pases da atual Unio Europeia precisaram de
quase 50 anos de dilogo para se tornarem uma unio monetria. De qualquer modo,
no d para negar que o Mercosul saiu fortalecido e ganhou importncia tanto nas
relaes polticas como comerciais.
Esse novo engajamento do Brasil significou, evidentemente, uma maior proatividade do presidente Lula e do Partido dos Trabalhadores, que atuaram como
condutores dessa nova dinmica, algo que antes no se via na poltica externa. Por esse
motivo, sucederam uma srie de crticas de diplomatas, sobretudo institucionalistas, que
insistem na suposta neutralidade do Ministrio de Relaes Exteriores, afirmando que a
nfase acabou recaindo na personalidade carismtica de Lula em vez do projeto
nacional. Ou seja, sua poltica teria sido excessivamente personalista e focado na
autoimagem do presidente e de seu partido. Essa crtica, porm, no consegue se
sustentar precisamente quando analisamos a mudana na percepo de outros pases a

respeito do Brasil: no foi apenas Lula que se tornou um cone internacional, mas o pas
como um todo passou a ser visto diferentemente pela mdia e autoridades internacionais.
As mudanas posteriores do presidente e do ministro do MRE no anularam as
conquistas obtidas por Lula e Celso Amorim, muito pelo contrrio, agora o Brasil se
encontra em uma posio muito mais privilegiada para discutir internacionalmente as
questes de seu interesse, alm de ter multiplicado em grande escala o nmero de
parceiros internacionais e de acordos de cooperao. O suposto excesso de
protagonismo foi crucial para romper com a inrcia, na qual a poltica externa brasileira
havia se afundado com o neoliberalismo de Fernando Henrique.
O que fundamental agora que as prximas administraes sejam capazes de
dar continuidade e de ampliarem as estratgias de cooperao e de protagonismo
internacional do Brasil, de modo que os novos passos dados em direo ao
fortalecimento do Mercosul e da autonomia brasileira continuem caminhando
progressivamente.

10

Bibliografia

ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo
Lula. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 47, n. 1, p. 162-184, 2004.

ALMEIDA, Paulo Roberto de. A poltica internacional do Partido dos

Trabalhadores: da fundao diplomacia do governo Lula. Revista de Sociologia e
Poltica, v. 20, p. 87-102, 2003.

ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma nova arquitetura diplomtica? Interpretaes

divergentes sobre a poltica externa do governo Lula (2003-2006). Revista brasileira
de poltica internacional, v. 49, n. 1, p. 95-116, 2006.

AMORIM, Celso. Brazilian foreign policy under President Lula (2003-2010): an

overview. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 53, n. SPE, p. 214-240,
2010.

CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil.

Braslia: Universidade de Braslia, 2008.

RICUPERO, Rubens. Carisma e prestgio: a diplomacia do perodo Lula de 2003 a

2010. Poltica externa, v. 19, n. 1, p. 27-42, 2010.
VIOLA, Eduardo. A diplomacia da marola. Primeira Leitura. So Paulo: ano 5, n 50,
abril 2006, p. 90-93. Disponvel em: <http://institutomillenium.org/2006/04/18/adiplomacia-da-marola>.