E.H.

CARR
VINTE ANOS DE CRISE
1919 - 1939
COLEO
CLSSICOS IPRI
Comit Editorial:
Celso Lafer
Marcelo de Paiva Abreu
Gelson Fonseca Jnior
Carlos Henrique Cardim
A reflexo sobre a temtica das relaes intemacionais est presente desde os
pensadores da antigidade grega, como o caso de Tudides. Igualmente,
obras como a Utopia, de Thomas More, e os escritos de Maquiavd, Hobbes e
Montesquieu requerem, para sua melhor compreenso, uma leitura sob a tica
mais ampla das relaes entre estados e povos. No mundo moderno, como
sabido, a disciplina Relaes Internacionais surgiu aps a Primeira Guerra Mun
dial e, desde ento, experimentou notvel desenvolvimento, transformando-se
em matria indispensvel para o entendimento do cenrio atual. Assim sendo,
as relaes internacionais constituem rea essencial do conhecimento que , ao
mesmo tempo, antiga, moderna e contempornea.
N o Brasil, apesar do crescente interesse nos meios acadmico. poltico, empresa
rial, sindical e jornalstico pelos assuntos de relaes exteriores e poltica interna
cional, constata-se enorme carncia bibliogrfica nessa matria. Nesse sentido, o
IPRl, a Editora Universidade de Braslia e a Imprensa Oficial do Estado de So
Paulo estabeleceram parceria para viabilizar a edio sistemtica, sob a forma de
coleo. de obras bsicas para o estudo das relaes internacionais. ~ o u r n a s das
obras includas na coleo nunca foram traduzidas para o portugus, como O
Direito daPaz eda Guerra de Hugo Grotius, enquanto outros ttulos, apesar de
no serem inditos em lngua portuguesa, encontram-se esgotados, sendo de
dificilacesso. Desse modo, a coleo CIAsSICOS IPFJ tem por objeta...o facilitar ao
pblico interessado o acesso a obras consideradas fundamentais para o estudo
das relaes internacionais em seus aspectos histrico, conceitual e terico.
Cada um dos livros da coleo contar com apresentao feita por um especialis
ta que situar a obra em seu tempo, discutindo tambm sua importncia dentro
do panorama geral da reflexo sobre as relaes entre povos e naes. Os CrAs
SICOS IPRl destinam-se especialmente ao meio universitrio brasileiro que tem
registrado, nos ltimos anos. um expressivo aumento no nmero de cursos de
graduao e ps-graduao na rea de relaes internacionais.
Coleo CLSSICOS IPRI
TudDIDES
'Histria da Gum-a do Peloponeso"
Prefcio: Hlio Jaguaribe
E.H.CARR
'Vinte Anos de Crise 1919-1939. Uma Introdu
o ao Estudo das Relaes Internacionais"
Prefcio: Eiti Sato
J-M. KEYNES
Consequncias Econmicas da Paz"
Prefcio: Marcelo de Paiva Abreu
ARON
"Paz e Guerra entre as Naes"
Prefcio: Antonio Paim
MAQUIAVEL
"Escritos Selecionados"
Prefcio e organizao:]os Augusto Guilhon
Albuquerque
HUGO GROTIUS
"O Direito da Guerrae da Paz"
Prefcio: Celso Lafer
Arsxis DE TOCQUEVIllE
"Escritos Selecionados"
Organizao e prefcio: Ricardo Velez
Rodrgues
HANSMORGENTHAU
Poltica entre as Naes"
Prefcio: Ronaldo M. Sardenberg
Il\L\1ANUEL KANT
"Escrtos Polticos"
Prefcio: Raimundo Faoro
SA..'IUEL PUFENDORF
"Do Direito Natural e das Gentes"
Prefcio: Trcio Sampaio Ferraz Jnior
C\RLVON CL\USEWITZ
"Da Guerra"
Prefcio: Domcio Proena
G. W F. HEGEL
'Textos Selecionados"
Organizao e prefcio: Franklin Trein
JEAN-JACQUES ROUSSEAU
'Textos Selecionados"
Organizao e prefcio: Gelson FonsecaJr.
NORMAN ANGElL
Grande IINso"
Prefcio: Carlos Henrique Cardim
THOMASMoRE
'Utopia"
Prefcio: Joo A1mino
"Conselhos Diplomticos"
Vrios autores
Organizao e prefcio: Luiz Felipe de Seixas
Corra
EMERICH DE VATIEL
"O Direito das Gentes"
Traduo e prefcio: Vicente Marotta Rangel
THOl\1AS HOBBES
'Textos Selecionados"
Organizao e prefcio: Renato Janine
Ribeiro
ABB DE SAINT PIERRE
"Projeto para uma Paz Perptua para a Europa"
SAlNTSIMON
"Reorganizao da Sociedade Europia"
Organizao e prefcio: Ricardo
Seitenfuss
HEDLEYBUIL
'54. Sociedade Anrquica"
Prefcio: Willians Gonalves
FRANCISCO DE VITORIA
" De Indis et De jure Bel/i"
Prefcio: Fernando Augusto Albuquerque
Mouro
MINIsTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado: Professor CELSO LAFER
Secretrio Geral: Embaixador LUIZ FEUPE DE SEIXAS CORRA
FUNDAO ALExANDRE DE GusMo - FUNAG
Presidente: em exerccio: Conselheira MARlA LUCI G. V. DE SEIXAS CORRA
CENTRO DE HISTRIA E DOCUMENTAO DIPLOMTICA - CHDD
Diretor: Embaixador LVARO DA COSTA FRAl'\JCO
INSTITUTO DE PEsQUISA DE RELAES INTERNACIONAIS IPRI
Diretor: Conselheiro CARLOS HENRIQUE CARDL\1
UNIVERSIDADE DE BRASLIA
Reitor: Professor LAURO MORHY
Diretor da Editora Universidade de Braslia: ALEXANDRE LIMA
Conselho Editorial
Elisabeth Cancelli (Presidente), Alexandre Lima, Estevo Chaves de' Rezende
Martins, Henryk Siewiersk.i, Jos Maria G. de Almeida Jnior, Moema
Malheiros Pontes, Reinhardt Adolfo Fuck, Srgio Paulo Rouanet e Sylvia Ficher.
IMPRENSA OFICIAL DO ESTADO DE SO PAULO
Diretor Presidente: SRGIO KOBAYASHI
Diretor Vice-Presidente: LUIZ CARLOS FRIGRIO
Diretor Industrial: CARLOS NICOLAEWSKY
Diretor Financeiro eAdministrativo: RJCHARD VAINBERG
Coordenador Editorial: CARLOS TAUFIK HADDAD
s S I
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I P R I
E. H. CA R R
VINTE ANOS DE CRISE
1919 - 1939
Uma introduo ao estudo das
relaes internacionais
Prefcio:
Eti Sato
Editora Universidade de Brasia
Edies Imprensa Oficial de So Paulo
Instituto de Pesquisa de Relaes Internadonais
Copyright 1939, 1946byEdward Hallett Carr
Copyright 1981 by Editora Universidade de Braslia pela traduo
Ttulo original: The Twenty Years Crisis. 1919-1939. An 1ntroduction to the
Study of lntemational Relations.
Publicado originalmente em 1939pela Macmillam & Co. Ltd., London, and St.
Martin's Press Inc. New York.
Direitos desta edio:
Editora Universidade de Braslia
SCS Q. 02 bloco C n.78, 2.andar
70300-500Braslia,DF
A presente edio foi feita em forma cooperativa da Editora Universidade de Braslia com
o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRIlFUNAG) e a Imprensa Oficial do
Estado de So Paulo. Todos os direitos reservados conforme a lei. Nenhuma parte desta
publicao poder ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem autorizao por
escrito da Editora Universidade de Braslia,
Equipe tcnica:
EUTI SATO (planejamento editorial); EUGNIA DCARLI DE ALMEIDA (Edio grfi
ca); RAINALDO AMANCIO ESILVA (programao visual)
Impresso e acabamento:
QUICK PR1:NT LIDA.
CARR,EdwardHallett, 1892-1982
C311t VinteAnos de Crise: 1919-1939. Uma Introduo ao Estudo
das Relaes Internacionais.
Trad. Luiz Alberto Figueiredo Machado. Brasnia, Editora
Universidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes
Internacionais, Imprensa Oficial do Estado de So Paulo.
z-. edio setembro, 2001.
xxviii,305p., 23em - (ClssicosIPRI, 1)
Ttulo original: The Twenty Years Crisis, 1919-1939. An Introduction
to the Study of International Relations.
ISBN:85-230-0635-4
1- Poltica Internacional; 2 - Relaes Internacionais; I. Ttulo. D. Srie.
CDU-327
Aos construtores da
Paz Vindoura
"Os filsofos elaboram leis imaginrias para
comunidades imaginrias, e seus discursos so
como estrelas que do pouca luz por estarem
muito altas."
FRANCIS BACON, On theAdvancement of Learning.
"Os caminhos para o poder humano e para o
conhecimento humano correm lado a lado e so
quase os mesmos; no obstante, por conta do
inveterado e pernicioso hbito de insistir nas
abstraes, mais seguro comear e desenvol
ver as cincias dos fundamentos que tm rela
o com a prtica, e deixar a parte ativa ser
como o selo que se imprime e determina a
contrapartida contemplativa".
Idem, Novum Organum.
SUMARIO
PREFCIO NOVA EDIO BRASILEIRA.......................................... Xlll
PREFCIO PRIMEIRA EDIO XXXV11
PREFCIO SEGUNDA EDIO...................................................... xti
P ARTE I: A CINCIA DA POLTICA lNrERNACIONAL
Capo 1- O comeo de uma cincia............. 3
PARTE TI: A CRISE INTERNACIONAL
Capo 11- Utopia e realidade...... 17
Capo IH-O pano de fundo utpico.. 33
Capo IV- A harmonia de interesses.................................. 57
Capo V- A crtica realista................................................. 85
Capo VI- As limitaes do realismo................................. 117
PARTE IH: POLTICA, PODER E MORAL
Capo VII- A natureza da poltica..................................... 127
PARTE I\T: DIREITO E MUDANA
Capo VIII- O poder na poltica internacional.................. 135
Capo IX- A moral na poltica internacional..................... 189
Capo X- Os fundamentos do Direito............................... 221
Capo XI- A inviolabilidade dos tratados.......................... 235
Capo XII- A soluo judiciria dos litgios
internacionais................................................................. 249
Capo XIII- Mudana pacfica........................................... 267
CONG..USO
Capo XIV- As perspectivas de uma nova ordem
internacional................................................................... 287
NDICE REMISSIVO........................................................................ 307
PREFCIO NOVA EDIO
BRASILEIRA
NESTA breve apresentao, no cabe tentar explicar a obra de E.
H. Carr ou discutir suas principais teses. Essas so tarefas que o
leitor poder realizar e desfrutar por si mesmo. Procurar-se-
apenas situar no tempo o trabalho desenvolvido por E. H. Carr
e analisar seu significado para a reflexo sobre o estudo das re
laes internacionais na modernidade.
VINTE ANOS DE CRISE: A OBRA E SEU TEMPO
Um certo paralelismo poderia ser identificado entre o que o En
saio sobre a Populao escrito em 1798 por Malthus teria repre
sentado para a Economia e os Vinte Anos de Crise de E. H. Carr
para os estudos sobre Relaes Internacionais. Ainda nos anos
de consolidao da moderna cincia da economia, Malthus cha
mou a ateno para a noo de que havia limites para o cresci
mento econmico e essa concluso resultava no de uma nova
teoria, mas da aplicao de conceitos e categorias presentes em
Adam Smith. As conhecidas concluses do Ensaio a respeito da
evoluo desequilibrada do crescimento das populaes e dos
meios para alimentar esse crescimento derivavam de uma inevi
tvel interpretao da noo do princpio dos rendimentos de
crescentes e fizeram os economistas de seu tempo vislumbra
1 Professor do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.
XlV EIITI SATO
rem uma perspectiva muito menos otimista do que as de
Adam Smith e Condorcet. Essa interpretao oferecida por
Malthus teria influenciado seu contemporneo David Ricardo
levando-o a chamar a economia de cincia funesta. De modo
semelhante) Vinte Anos de Crise) mais do que uma interpretao
do cenrio internacional do entre-guerras fundamentada nos
pressupostos do realismo) constituiu-se numa obra que eviden
cia como a sucesso de eventos) decises e crenas evoluem para
um conflito inevitvel entre as grandes potncias. impossvel
a sua leitura sem o sentimento angustiante parecido com aquele
de que somos tomados quando assistimos no teatro a uma trag
dia grega clssica: o destino vai) inexoravelmente) urdindo sua
trama at o desfecho trgico. Os indivduos) fossem eles heris
ou reis) nada podiam fazer para evitar que o destino traado
pelos deuses se cumprisse. Laio, tentando evitar que o terrvel
destino previsto para seu filho se cumprisse) entrega dipo) re
cm-nascido) a um servo para que seja sacrificado longe de seus
olhos sem saber que) com isso) estava justamente preparando as
condies para que a sorte traada pelos deuses se cumprisse.
Os fenmenos internacionais) obviamente) esto
conectados com as polticas nacionais) mas no entre-guerras tor
nava-se claro) como mostra Vinte Anos de Crise) que o potencial
de conflito e de cooperao presente no meio internacional emer
gia de um complexo jogo de foras que transcendia a compreen
so dos homens) mesmo da grande maioria das lideranas e es
tadistas mais bem informados. Um jogo de foras onde polticas
nacionais) individualmente tomadas) pouco podiam fazer para
mudar o curso dos acontecimentos.
Na verdade) os pontos de vista enunciados por E. H. Carr
no constituam) em sua essncia) novidades. O realismo como
percepo dos fenmenos polticos uma matriz muito antiga.
Traos dessa matriz podem ser encontrados nos escritos da an
tigidade e tambm em pensadores que viveram h sculos nos
imprios do Oriente. Por outro lado) na tradio ocidental mais
xv
Prefcio nova edio brasileira
recente, Hobbes, Maquiavel e Rousseau j haviam produzido
densas reflexes sobre as dificuldades de harmonizar perspecti
vas freqentemente conflitantes derivadas da tendncia prpria
da natureza humana de confundir o mundo perfeito que se dese
ja com o mundo imperfeito em que se vive. As atitudes diante
das dificuldades de compreender e harmonizar poder e virtude;
entre arranjos desejados e as limitaes impostas pela realidade
normalmente envolvem muito mais do que a fria anlise racio
nal. Essas questes inevitavelmente afetam as crenas, o qua
dro de valores e as expectativas mais profundas tomadas indivi
dual e coletivamente. Essa a razo porque de tempos em tempos
surgem pensadores que, a despeito da reprovao de seus con
temporneos e a despeito at mesmo de suas prprias crenas e
preferncias, mostram aspectos indesejados de uma realidade.
Geralmente, a atitude da sociedade diante de obras desse tipo
semelhante da mulher que olha o espelho e no gosta do que
v e, por essa razo, o evita e alimenta verdadeira antipatia por
esse objeto que, incomodamente, teima em mostrar rugas e ou
tras imperfeies indesejadas.
Vinte Anos de Crise no uma obra terica, mas sim um
esforo de interpretao de uma realidade conturbada e
perturbadora que era o mundo dos anos do entre-guerras. As
categorias tericas so instrumentos que ajudam a entender essa
realidade, organizando e dispondo os fatos e as possibilidades.
Essa , na verdade, uma caracterstica comum s obras que per
manecem. O objetivo primrio da obra era o de oferecer uma
possvel explicao para a condio de instabilidade e insegu
rana da poltica internacional e tambm uma crtica s percep
es correntes manifestas em atitudes e aes polticas que, su
cessivamente, se revelavam inadequadas por no reconhecerem
as dimenses mais incmodas da realidade econmica, poltica
e social.
Para efeito do melhor entendimento da obra, o primeiro
aspecto a ser lembrado so alguns dados biogrficos bsicos que
xvi EnTI SATO
nos ajudam a situar o autor no contexto de seu tempo. Edward
Hallett Carr nasceu em 1892 e foi educado na Universidade de
Cambridge onde se graduou com distino em estudos clssicos.
A ecloso da Primeira Guerra Mundial, em 1914, interrompeu
seus estudos e serviu de motivao para ingressar na carreira
diplomtica, levando-o a integrar a delegao britnica na Con
ferncia de Paz de Versailles (1919). Voltou para a academia em
1936 como professor da ctedra Woodrow Wilson de Poltica
Internacional da University College of Wales, em Aberystwyth.
A obra Vinte Anos de Crise. 1919-1939 data desse perodo, tendo
sido publicada em setembro de 1939, logo aps a invaso da
Polnia por Hitler e a declarao de guerra Alemanha feita
pela Inglaterra. Ao tempo da Segunda Guerra Mundial, tornou
se editor adjunto do The Times, permanecendo em Londres at
1953. Em seguida voltou vida acadmica, desta feita para a
Universidade de Cambridge, onde passou a dedicar-se ao estudo
da histria da Rssia Sovitica. Esses estudos resultaram na
publicao de 14 volumes que tratam exaustivamente do tema
e, apesar da dimenso verdadeiramente herclea dessa obra, a
grande notoriedade de E. H. Carr sempre ficou associada ao Vinte
Anos de Crise. Fato semelhante havia ocorrido com Maquiavel
em relao ao Prncipe e com Malthus e o seu Ensaio sobre a Popu
lao; ambos escreveram obras muito mais alentadas, mas foram
essas obras, sem nenhuma preocupao de pesquisa e erudio
no sentido acadmico, escritas num impulso derivado de um forte
estmulo oriundo da observao de seu meio, que lhes valeu a
notoriedade. E. H. Carr faleceu em 1982, aos 90 anos de idade.
Afirmaes a respeito das dificuldades de compreenso das
pocas em que ocorrem mudanas significativas deixaram de ser
feitas pelos analistas tanto em razo de seu contedo bastante
bvio quanto, principalmente, porque h muito que as institui
es em todas as especialidades vm registrando sucessivas "d
cadas de grandes transformaes". Declaraes de pensadores,
que pomposamente declaram o "fim de uma era" ou o "incio de
xvii
Prefcio nova edio brasileira
um novo tempo", deixaram de atrair a ateno at mesmo do
pblico em geral por terem se tornado demasiadamente triviais.
Nesse sentido, parece uma maneira pouco atraente ancorar es
tas consideraes sobre Vinte Anos de Crise nas relaes entre
seu contedo e as grandes mudanas vividas pelo mundo ao tem
po em que foi produzido. Neste caso, contudo, essa relao re
vela-se uma dimenso absolutamente essencial para a exata com
preenso do sentido e do alcance da obra.
E. H. Carr nasceu e foi educado em plena poca Vitoriana.
Pode-se afirmar, como os historiadores fartamente j o fizeram,
que, no quarto de sculo que antecedeu a Primeira Guerra Mun
dial, os fundamentos do poder econmico e poltico da Gr
Bretanha j se encontravam em franca decadncia, entretanto,
inegavelmente, a era Vitoriana foi o perodo de maior esplen
dor do prestgio britnico no mundo. A Rainha Vitria foi coro
ada em 1837 e reinou at 1901. Na economia, ao longo desse
perodo, o padro ouro estendeu a importncia da libra esterlina
para todos os continentes e, em Londres, era possvel comprar
desde seda da China e especiarias da ndia at pau-brasil, algo
do e trigo vindos das Amricas. Londres tornara-se tambm o
centro das finanas mundiais, fornecendo fundos para ferrovi
as, minerao e toda sorte de atividades de produo e comr
cio desenvolvidas em praticamente todas as regies do mundo.
Na poltica, a esquadra inglesa e o House of Parliament eram si
nnimos de ordem e poder, sendo respeitados e admirados mes
mo por aqueles que no nutriam a menor simpatia pela Gr
Bretanha. Nas letras, nomes como os de Dickens, IZipling, ou
das irms Bronte haviam se tornado universais com suas obras
sendo traduzidas e publicadas em todos os centros cultos do
mundo. Nas artes, nas cincias e nas prticas econmicas e po
lticas as instituies britnicas eram copiadas ou estendidas a
outras partes do mundo pelo sistema colonial, pela imprensa e
pela intensificao das relaes econmicas com os mais lon
gnquos e exticos pases e culturas. O padro ouro, assentado
xviii EIITI SATO
sobre a libra esterlina, era apenas o smbolo mais visvel desse
prestgio. Em sntese, a era Vitoriana viu a Gr-Bretanha tor
nar-se sinnimo de poderio, estabilidade e segurana. Foi esse o
mundo em que E. H. Carr nasceu, viveu sua juventude e viu
declinar rapidamente na sua maturidade.
Para a grande maioria dos ingleses, incluindo-se a os esta
distas, a imprensa e mesmo os estudiosos, esse processo no era
apenas doloroso, era incompreensvel. A idia de que a velha
Inglaterra pudesse deixar de ser o "centro do mundo", provavel
mente poderia at ser expressada, mas dificilmente aceita. A
astronomia pode mostrar que perfeitamente possvel ocorrer o
desaparecimento do Sol, mas admitir a sua ocorrncia e imagi
nar uma nova realidade decorrente desse fato algo radicalmen
te diferente.
Dessa forma, afigura-se equivocado o entendimento de que
a Primeira Guerra Mundial tenha se constitudo no evento que
marcou o fim do sculo XIX. A obra de E. H. Carr, apesar de
no mencionar claramente essa questo, evidencia de forma como
nenhuma outra anlise o havia feito que, de fato, a ordem do
sculo XIX somente vai ter seu fim com a Segunda Guerra Mun
dial. A Primeira Guerra Mundial foi to somente a crise que
marcou o incio da agonia do sculo XIX, uma agonia que have
ria de se estender por vinte anos. "A real crise do mundo moder
no o colapso final e irrevogvel das condies que tornaram
possvel a ordem do sculo dezenove. A antiga ordem no pode
ser restaurada, e uma drstica mudana de perspectiva inevi
tvel", argumenta E. H. Carr.? Com efeito, terminada a guerra, o
grande projeto das grandes potncias passou a ser a volta or
dem do sculo XIX e no a busca de novos arranjos. Em 1919, a
grande novidade era, sem dvida, a Liga das Naes mas, como
mostra E. H. Carr, alm da ausncia formal dos Estados Uni
dos, a poltica internacional continuou sendo conduzida basica
2 E. H. Carr, Vinte Anos de Crise, pg. 332
XIX
Prefcio nova edio brasileira
mente dentro dos padres do sculo XIX, tanto no mbito da
prpria Liga quanto nas iniciativas tomadas margem dos r
gos da entidade recm-criada. Cada potncia tinha seus prpri
os objetivos e cabia a elas, individualmente, empregar os meios
de que dispusessem para implement-los.
De um ponto de vista mais geral, a recuperao econmica
foi conduzida a partir do pressuposto de que a volta ordem do
pr-guerra seria suficiente e esse fato bastante revelador de
um aspecto central percebido por E. H. Carr: para a imensa
maioria das pessoas, fossem elas lideranas destacadas ou estu
diosos, continuava difcil compreender que a Primeira Guerra
Mundial havia sido no apenas um evento dramtico localizado
no tempo, mas que era tambm parte do processo de agonia da
ordem econmica e poltica do sculo XIX. Era preciso, ainda
que com tristeza, reconhecer que aquele mundo, aparentemente
ordenado e seguro, estava definitivamente condenado apenas a
ser uma doce lembrana de uma belle poque. Nesse quadro, os
esforos de reconstruo foram entendidos tanto como investi
mentos para recompor a infra-estrutura econmica fsica
destruda ou danificada pela guerra quanto como a retomada das
prticas e instituies do pr-guerra. O retorno ao padro ouro
tornou-se o principal smbolo dessa volta ordem do sculo XIX.
o VERDADEIRO FIM DO SCULO XIX
Aps a Conferncia de Paz de Versail1es, o esforo de restaura
o da ordem econmica que havia vigorado nos anos que pre
cederam a Primeira Guerra Mundial revela muitos aspectos im
portantes que explicam, inclusive, a grande crise da dcada de
30. Na percepo da grande maioria das lideranas polticas e
econmicas, a ordem liberal, na forma praticada no sculo XIX,
havia produzido estabilidade e crescimento econmico e, em
conseqncia, no viam motivos para que outras frmulas fos
sem procuradas.
xx EnTI SATO
Na dcada de 20, a tentativa de se restaurar o padro ouro
significava no apenas uma questo de se estabelecer uma or
dem monetria e, assim, retomar o comrcio e os investimentos
internacionais. Para a imensa maioria, significava pura e sim
plesmente que, uma vez terminada a guerra, agora era a hora de
se voltar vida "normal". Aldcroft relata que "o desejo... (pela
estabilidade) se identificava com a desvairada tentativa de se
restaurar o Padro Ouro; to grande era a f na virtude dos 'anos
dourados' do passado recente que estadistas e administradores
estavam dispostos a devotar a maior parte de suas energias, du
rante os anos 20, para a restaurao do sistema't.? No entanto,
muitas modificaes importantes haviam ocorrido, ou estavam
em curso, criando um ambiente econmico completamente di
ferente, para o qual, a antiga ordem haveria de se revelar inade
quada. Uma dessas inadequaes fundamentais referia-se ao fato
de que a guerra havia acentuado o declnio relativo da Gr
Bretanha e aumentado a supremacia americana.
Os Estados Unidos haviam se tornado o maior produtor de
bens industriais e o maior exportador de capitais, alm de conti
nuar sendo tambm o maior produtor de bens primrios. Esse
fato trouxe vrias conseqncias importantes. Em termos finan
ceiros, o peso dessa enorme economia desenvolvendo uma polti
ca autnoma, bem ao gosto de sua tradio de isolacionismo, que
se manifestara no plano poltico pela no participao na Liga
das Naes, era por si s um fator de desestabilizao ou, na ex
presso de Cleveland, fazia dos Estados Unidos "um touro se mo
vendo na loja de porcelanas do sistema monetrio do mundo"."
Outro efeito da ascenso dos Estados Unidos foi a forma
o de dois blocos econmicos distintos na economia mundial:
a rea da libra e a rea do dlar. Havia ainda uma terceira rea,
bem menos expressiva, formada na Europa sob a liderana da
Frana. A rea do dlar j compreendia a maior parte do hemis
3 D. H. Aldcroft, From Versailles to Wall Street, p.3
4 H.v.B.Cleveland, Tbe lnternatianal Monetary System in tbe lntenuar Period, p.43
XXI Prefcio nova edio brasileira
frio ocidental, cujas relaes comerciais e financeiras dependi
am basicamente dos Estados Unidos. 5 Polticas nacionalistas
nesses pases lderes se transmitiam s diferentes economias li
gadas a cada rea monetria.
N esse ambiente, autores como Cleveland argumentam que
as polticas monetrias desenvolvidas nos anos 20 e princpios
da dcada de 30 constituram fator da maior importncia no
desencadeamento da Grande Depres s o." O argumento de
Cleveland parte da idia de que, enquanto (ou porque) cada pas
lder estava tentando restaurar o padro ouro por diferentes ra
zes, cada um, especialmente nos fins dos anos 20, estava de
senvolvendo algum tipo de aperto na poltica monetria e acu
mulando ouro. Por exemplo, a Inglaterra estava tentando
restabelecer a posio desfrutada antes de 1914 e, ao mesmo
tempo, procurava compatibilizar essa poltica com o crescente
desemprego que assolava importantes setores industriais expor
tadores. A Frana tentava manter o poder de compra do franco
francs e no se sentia nada vontade para estabelecer parida
des fixas em relao libra ou ao dlar. No final da dcada de
20, a porcentagem de cobertura em ouro das emisses do Banco
da Frana subiram de 380/0 em dezembro de 1928 para 47
%
no
ano seguinte e continuou a subir at dezembro de 1932, quando
atingiu a proporo de 770/0.
7
A Alemanha, por sua vez, depois
da reforma monetria de 1924 obrigava-se a manter um nvel de
reservas em ouro da ordem de 40% das emisses do Reichbank.
Os Estados Unidos, principalmente a partir de 1928, preocupa
dos com a especulao em seu mercado de aes, desenvolviam
uma poltica sistemtica de restrio ao crdito e esterilizao
do ouro. O resultado, obviamente, no poderia ser outro a no
ser a instabilidade e a poltica monetria predatria.
5 A formao desses blocos analisada principalmente do ponto de vista das mudanas na
distribuio do poder por B.M.Rowland em Preparing lhe .Amencan Ascendancy: lhe Transfer
oi Economic Pauerfrom Bntain lo lhe United Slales.
6 H.v.B.Cleveland, The lnternational Monetary Syslem in lhe lntenuar Period. op. cito
7 ].L.Kooker, Frencb Financiai Diplomacy: lhe lntertuar rars, p.l06
xxii EnTI SATO
Nesse quadro, a cooperao econmica internacional,
conduzida essencialmente de modo informal, sem nenhum me
canismo que articulasse as economias de modo institucionalizado
constitua um aspecto central da incapacidade do padro ouro
para proporcionar estabilidade nova economia internacional,
fruto do prprio sucesso da ordem liberal do sculo XIX. Como
E. H. Carr destaca com muita propriedade em sua anlise, o
entendimento de que no havia necessidade de qualquer instru
mento para conter as inevitveis presses sobre as moedas e so
bre os fluxos financeiros e comerciais decorrentes das variaes
dos ciclos econmicos vinha da f liberal que acompanhou a
expanso econmica ao longo do sculo XIX.
Com efeito, as virtudes do "Iaissezfaire" tinham sua perfei
ta expresso no padro ouro, onde at mesmo uma espcie de
verso monetria da "mo invisvel" aparecia na forma do "ajuste
automtico." A Comisso Cunliffe, estabelecida pelo Governo
Britnico para estudar as questes cambiais e monetrias que
haveriam de surgir depois da guerra, entre outras concluses,
justificava sua recomendao no sentido da volta ao padro ouro
argumentando que o padro ouro trazia implcito em seu funci
onamento um mecanismo de ajustamento chamado de pnce-specie
flow mechanism. Descrevendo esse mecanismo, o Relatrio
Cunliffe dizia que, no padro ouro, as economias ajustam-se
automaticamente, que dficits e supervits no balano de paga
mentos produziam, respectivamente, a diminuio ou o aumen
to de ouro monetrio que, em conseqncia, levariam reduo
ou elevao na quantidade de moeda circulante, produzindo
variaes equivalentes na demanda interna e nas importaes.!
Uma vez que se acreditava na existncia dessa virtude ine
rente ao padro ouro, tornava-se desnecessria qualquer insti
tuio que, formalmente, zelasse pela administrao do sistema
monetrio internacional e, aos pases, portanto, bastaria tomar
as medidas necessrias sua rpida incorporao ao sistema
8 Ver A. I. Bloomfie1d (Shorl-/eN11 Capital Movementf undertbPre-1914 GoldS/andard, 1963).
xxiii Prefcio nova edio brasileira
rnonetano internacional que renascia. Desse modo, desde que
integrados ao padro ouro, as economias, automaticamente se
ajustariam ao comportamento do mercado que poderia, eventu
almente, apresentar oscilaes ou dificuldades no curto prazo
decorrentes das variaes nos ciclos econmicos, mas manten
do sempre a tendncia de crescimento no longo prazo.
A crena nessas virtudes inerentes ao padro ouro decorria
das boas lembranas deixadas pela experincia vivida ao longo
do perodo em que vigorou como elemento central da ordem
econmica internacional. O padro ouro, cujo funcionamento
havia sido interrompido com a ecloso da Primeira Guerra Mun
dial, passara a ser oficialmente adotado a partir da dcada de
1870 e, no incio do novo sculo, as principais economias j
haviam se incorporado a esse padro monetrio internacional.
Na avaliao geral, o perodo compreendido entre 1870 e 1914
havia sido marcado pela estabilidade e pelo crescimento. Assim,
acreditava-se que, em razo do padro ouro, ao longo de quase
meio sculo, a economia internacional havia se comportado sa
tisfatoriamente, com os ciclos econmicos se sucedendo sem que
perodos de recesso se transformassem em crises. Mesmo a longa
recesso do final do sculo, caracterizada por muitos como Gran
de Depresso, no teve, nem de longe, o mesmo significado da
crise da dcada de 1930
9

Apesar do entusiasmo que cercou o esforo de restaurao
do padro ouro, a maioria dos estudos feitos posteriormente
sobre o perodo aponta para o fato de que a economia internaci
onal do sculo XIX havia funcionado relativamente bem, basi
camente porque os espaos econmicos ainda no haviam sido
todos ocupados, isto , nem os mercados haviam se esgotado e
nem os mecanismos institucionais haviam sido totalmente ex
plorados. A liquidez internacional e a capacidade de garantir a
conversibilidade da libra, a principal moeda do sistema do pa
9 S. B. Saul discute essa recesso do final do sculo XIX argumentando nesse mesmo sentido
(The Mith oi tbe Great Depression, 1873-1896. Macmillan, 1969).
XXIV EnTI SATO
dro ouro anterior a 1914, por exemplo, eram sustentadas tanto
pela ao cooperativa informal de outros governos quanto pe
los recursos gerados no mbito do sistema imperial britnico que,
de vrias maneiras, transferia para o Banco da Inglaterra os sal
dos necessrios manuteno da estabilidade do sistema. M. de
Cecco analisa como, apesar das fraquezas e vulnerabilidades da
principal economia do sistema, o padro ouro e a economia in
ternacional se mantinham estveis at 1914.
10
Alguns indicadores ilustram como o declnio relativo do po
derio britnico ocorria de maneira inexorvel do ponto de vista
estrutural, sendo apenas mascarado por um equilbrio macroeco
nmico que era, apesar de difcil de ser mantido no longo prazo,
bastante estvel no curto prazo, desde que no houvesse uma
crise de propores significativas. Paul Kennedy!' mostra que a
indstria britnica que, em 1880, representava 22,90/0 da produ
o industrial do mundo, em 1913, havia declinado para 13,6%
enquanto a Alemanha, no mesmo perodo, havia passado de 8,5%
para 14,8%, ultrapassando, portanto, a Inglaterra. Os Estados
Unidos, no entanto, constituam o caso mais dramtico. Depois
da Guerra Civil, evoluram rapidamente a ponto de se tornarem
a maior economia do mundo j na virada do sculo. Em termos
de participao na produo industrial do mundo, entre 1880 e
1913, os Estados Unidos passaram de 14,70/0 para nada menos
do que 32,0%. Esses dados so bastante ilustrativos do fato de
que, ao mesmo tempo em que ocorria a disseminao formal do
padro ouro pelas principais economias, a Gr-Bretanha j vi
nha apresentando sinais de que, estruturalmente, sua posio
internacional tendia a ser cada vez mais problemtica.
Grandes e continuados dficits caracterizavam sua balana
comercial, apesar da substancial ajuda proporcionada pelo sis
tema imperial, onde se destacava a ndia, que compensava gran
10 M. de Cecco, Tbe International Cold Standard. Money and Empire. Frances Pinter, Londres,
1984
11 P. Kennedy, Tbe Riu and Fali of tbe Great Powers, p. 259
xxv Prefcio nova edio brasileira
de parte desses dficits. Do ponto de vista do equilbrio das con
tas nacionais como um todo, essa visvel perda de competitivi
dade da economia britnica era, no entanto, mais do que com
pensada pela venda servios. A frota mercante e o prestgio de
sua marinha de guerra continuavam a proporcionar enorme van
tagem na venda de frete e de seguros e, alm disso, nas finanas
internacionais, s vsperas da Primeira Guerra Mundial, a Gr
Bretanha respondia por 44% de todos os investimentos interna
cionais, que perfaziam um valor total prximo de L 9.350 mi
lhes. Essa enorme massa de fundos investidos no exterior
tornavam a conta de juros e dividendos o principal item de re
ceita de divisas da economia britnica. Desse modo, em grande
medida, a posio declinante da Gr-Bretanha, onde a perda de
competitividade de sua indstria era um fato facilmente consta
tado, no aparecia de maneira clara para analistas e governantes,
que olhavam com muito mais ateno as contas externas em seu
conjunto. Na verdade, ainda em 1914, o balano de pagamentos
apresentava-se superavitria em mais de L 200 milhes, apesar
de um dficit comercial da ordem de L 62 milhes. Nesse qua
dro, a Grande Guerra teve um papel importante ao submeter
esse frgil equilbrio da economia britnica ao duro teste de uma
crise que expunha de modo dramtico as incongruncias entre
instituies e prticas consolidadas e a nova realidade que emer
gia de transformaes estruturais em curso.
Com efeito, alm de consumir parcela substancial de recur
sos, a guerra reduziu drasticamente os fluxos de comrcio e dos
servios associados a esses fluxos. Ao prejudicar diretamente os
transportes martimos, o mercado de seguros e as finanas inter
nacionais, a guerra produziu um efeito verdadeiramente devas
tador sobre a posio internacional da economia britnica uma
vez que as dificuldades derivadas da perda de competitividade
industrial no mais poderiam ser compensadas pelas receitas ob
tidas com a venda de servios associados ao comrcio e com os
juros e dividendos resultantes dos fundos investidos no exteri
xxvi EIITI SATO
or, que foram, em sua maior parte repatriados como parte do
esforo de guerra. Ao final da guerra, contudo, era muito mais
fcil e agradvel pensar que as dificuldades econmicas deriva
vam dos inevitveis problemas da destruio e da drenagem dos
recursos ocasionados pelo conflito do que de mudanas estru
turais que haviam se iniciado dcadas antes. A lembrana deixa
da pelo quarto de sculo que precedeu a guerra era a de uma
poca de marcada pela estabilidade e pelo otimismo e, por essa
razo, era chamada de belle poque.
Esses fatos so importantes porque explicam uma dimen
so importante da originalidade e da capacidade com que Carr
conseguiu apreender uma realidade incmoda que atingia no
apenas a sua Inglaterra, mas a prpria ordem mundial. A con
cluso que se tira de leituras como essa que a Primeira Guerra
Mundial foi, na verdade, a gota d'gua que fez entornar o recipi
ente j cheio de problemas at a borda. Uma nova ordem inter
nacional, contudo, somente iria ser estruturada aps a Segunda
Guerra Mundial.
H, portanto, muitas razes para entender que o entre-guer
ras marcou, efetivamente, o fim do sculo XIX, muito embora
seja comum entre historiadores, apontar a Primeira Guerra Mun
dial como o evento que teria marcado o fim do sculo. A fracas
sada tentativa feita pela Inglaterra e pelas principais naes no
sentido de voltar ao padro ouro e a tudo aquilo que esse siste
ma monetrio simbolizava, mostra que, de fato, foi no entre
guerras que ruram definitivamente as esperanas nos elemen
tos que sustentavam a ordem econmica e poltica do sculo
XIX. Uma ordem que inclua a liderana da Inglaterra, a confi
ana na libra esterlina e a prpria f irrestrita no liberalismo e
E. H. Carr quem proporciona uma boa sntese desse quadro: "a
sobrevivncia da crena na harmonia dos interesses foi tornada
possvel graas a uma expanso sem paralelo da produo, da
populao e da prosperidade que marcou os cem anos que se
seguiram publicao de A Riqueza das Naes e inveno da
Prefcio nova edio brasileira xxv
mquina vapor... O pressuposto tcito dos mercados em infi
nita expanso era o fundamento sobre o qual se assentava a su
posta harmonia de interesses'"?
O fato que, no entre-guerras, nenhum dos fundamentos
que compunham a ordem econmica internacional se revelavam
compatveis com as novas realidades emergentes. No comrcio,
o regime liberal moda do sculo XIX estimulava desequilbrios
de oferta e demanda que se acentuavam. Nas finanas, o livre
fluxo de capitais ao invs de se constituir em estmulo aos in
vestimentos tornava-se cada vez mais um fator de volatilidade.
O sistema monetrio, por sua vez, revelava-se cada vez menos
estvel em funo da precariedade das reservas que sustenta
vam a libra esterlina. Do ponto de vista da economia poltica, a
perda da posio relativa da Gr-Bretanha se acentuara depois
da guerra, que tornara ainda mais precrios os padres de
competitividade da indstria britnica e afetara de modo subs
tancial sua marinha mercante e seus investimentos no exterior.
Finalmente, a estratgia de crescimento, assentada sobre os prin
cpios do laissezfaire e da Lei de Say, revelava-se incapaz de con
viver com a saturao dos mercados.
Outro argumento bastante revelador de que os padres que
caracterizaram o sculo XIX somente foram abandonados aps
os Vinte Anos de Crise apresentado por Keynes no seu livro Tbe
Economic Consequences oitbe Peace. 13 Keynes, que tambm inte
grou a delegao britnica na Conferncia de Paz de Versailles,
havia percebido a gravidade do distanciamento entre a realida
de e a atitude corrente das lideranas. Tbe Economic Consequences
of tbe Peace, escrito logo aps a Conferncia, mostra as diferen
tes posturas dos lideres que, efetivamente, determinaram os ter
mos das clusulas da paz de Versailles: Wilson, Clemenceau e
Lloyd George. Na avaliao de Keynes, em momento algum, por
12E.H.Carr, VinleAno.rde Crise, 1919-1939, (1939) 1981, p.91-2
13 J. M. Keynes, Tbe Eeonomi ConJequence.r oi lhe Peace. Royal Economic Society (1919)
1971, London. Esta obra tambm integrar a coleo de "Clssicos IPRI" de Relaes
Internacionais.
xxviii EnTI SATO
diferentes razes, nenhuma dessas lideranas levou em conta
que as caractersticas da ordem econmica que havia se forma
do ao longo das dcadas que precederam a grande guerra pu
nham a Alemanha numa posio bastante central no funciona
mento dessa ordem. Keynes argumenta que, independentemente
de consideraes morais e polticas, os caminhos da recupera
o do dinamismo da economia europia estavam visceralmente
associados recuperao da economia alem e que, portanto, os
termos estabelecidos pelo Tratado de Paz, literalmente, signifi
cavam "um tiro no prprio p" disparado pelas potncias ven
cedoras.
Os motivos que levaram a essa situao eram variados mas
as sanes contidas no Tratado no deixavam dvidas. Mistura
vam vrios sentimentos, entre eles o desejo de punir a Alema
nha como causadora da guerra e o receio de que seu reerguimento
pudesse ameaar novamente a ordem europia, especialmente a
Frana. A anlise feita por Keynes, na primeira parte do livro,
mostra com grande perspiccia como essas questes se manti
nham presentes na atitude de Clemenceau e porque Wilson e
Lloyd George, por diferentes razes, ou no enxergavam ou sim
plesmente preferiam no tratar essas questes por acreditarem
que suas prioridades deveriam ser postas em outras aes.
Clemenceau e Lloyd George eram homens do sculo XIX, for
mados dentro dos valores e crenas de sua poca e no poderi
am produzir uma proposta de ordem internacional diferente da
quela que conheciam. Wilson, por sua vez, sem dvida um
visionrio poltico capaz de preparar uma proposta para a nova
ordem, mas pouco familiarizado com o jogo poltico ao mesmo
tempo sutil e cruel dentro do qual homens como Clemenceau e
Lloyd George haviam sido formados. Era com homens como
esses que Wilson deveria se defrontar em Versailles. Keynes re
lata que Wilson desembarcara em Paris cercado por uma aura de
grande lder mundial, um misto de heri e de profeta, e teria
retornado a seu pas, aps a Conferncia, apenas como um ho
XXIX
Prefcio nova edio brasileira
mem bem intencionado, talvez um pastor presbiteriano. A his
tria mostra que obra de Keynes permaneceu na penumbra, sen
do considerada por seus contemporneos mais influentes ape
nas como uma crtica incmoda.
PORQUE VINTE ANos DE CRISE UM CIASSICO
NOESTIJDO DAS RELAES IN7ERNAGONAIS?
Finalmente, uma outra ordem de reflexes suscitadas pela obra
refere-se a uma questo conceitual. O que um clssico? Por
que Vinte Anos de Crise um clssico? Uma obra "datada" pode
ser um clssico? Essas so perguntas com que nos deparamos
quando consideramos a sua incluso numa srie que procura reu
nir "obras clssicas" no estudo das relaes internacionais.
Originalmente, o termo "clssico" se referia aos autores
greco-romanos. Em suas memrias, Arnold Toynbee conta que
em sua juventude os "estudos clssicos" tomaram considervel
parte de sua formao acadmica." No apenas teve de conhe
cer todos os principais autores gregos e latinos como tambm
teve de aprender o grego e o latim a ponto de se tornar fluente
nessas lnguas vindas da antigidade. Mesmo que no assumisse
os mesmos nveis de sofisticao da experincia acadmica de
Toynbee, constitua parte obrigatria da formao de literatos e
de estudiosos das humanidades o conhecimento dos "clssicos"
que, assim, eram tomados como ponto de partida para seus es
tudos.
Progressivamente, o emprego do termo foi assumindo um
sentido mais amplo, e mais usual, com as obras e os autores pas
sando a ser considerados clssicos quando, a exemplo dos auto
res greco-romanos, reunissem qualidades modelares, servindo
de referncia para todos quantos estudam ou trabalham num
particular campo de estudo ou da atividade humana criadora.
14 A. Toynbee, Expm"ncias, Editora Vozes, Petrpolis, 1970.
xxx EIITI SATO
Assim, conhecer os "clssicos" continua sendo importante por
que, por intermdio deles, possvel ter contato com as origens
e com os modelos que serviram de inspirao ao que de melhor
se produziu no campo das artes e das humanidades. Nesse senti
do, Vinte Anos de Crise possui, com sobras, os requisitos para ser
considerado um clssico no estudo das relaes internacionais.
O fato de ser uma obra "datada", isto , o fato de tratar de
um perodo especfico no compromete a sua importncia e a
sua atualidade. Ao contrrio, neste caso, constitui parte da con
tribuio de E. H. Carr por que marca uma inflexo fundamen
tal no estudo das relaes internacionais, um vedadeiro
renascimento desse campo de estudo. Alm disso, Vinte Anos de
Crise um "clssico" em razo de seu contedo universal. A
forma com que emprega os conceitos e categorias analticas que
o novo campo de estudos passava a oferecer ajudaram a tornar
mais clara no apenas a compreenso dos anos que antecederam
a Segunda Guerra Mundial, mas tambm serviram para mostrar
de maneira objetiva a natureza distinta dos fenmenos interna
cionais. As foras que se moviam no substrato do jogo de foras
vigentes no entre-guerras e que determinavam o potencial de
conflito do meio internacional eram peculiares quela poca, mas
na essncia, revelavam-se atemporais sendo possvel encontr
las em ao tanto em pocas passadas quanto nos dias de hoje.
O debate sobre o papel do poder, das idias e das instituies
na determinao dos fenmenos internacionais continua atual e
continua influenciando a formulao de polticas em nossos dias.
Nenhum economista pode deixar de incluir na sua forma
o o estudo da Riqueza das Naes apenas por que foi produzida
no sculo XVIII. Obviamente, as escolas de economia continu
am ensinando o pensamento de Adam Smith no porque se pre
tenda que suas formulaes, em sua forma original, sejam ade
quadas soluo das crises econmicas e obteno de riqueza
e bem estar neste mundo "globalizado". Adam Smith, Ricardo,
Marx ou Stuart Mill continuam sendo importantes porque fazem
parte essencial da trajetria intelectual que levou estruturao
xxxi Prefcio nova edio brasileira
do estudo da economia em bases epistemologicamente organi
zadas. Da mesma forma que Smith e Ricardo so leituras bsi
cas no campo da economia, desde que a disciplina relaes in
ternacionais se estabeleceu como rea distinta de estudos no
entre-guerras, Vinte Anos de Crise tem sido uma das obras mais
lidas e citadas pelos especialistas. Provavelmente mais impor
tante, a sua leitura tem servido para estimular a curiosidade e
despertar o interesse pelo estudo das questes internacionais em
bases sistemticas.
Uma pergunta essencial suscitada pela obra de E. H. Carr
tem suas razes na filosofia poltica: por que as relaes interna
cionais permaneceram relativamente margem das atenes dos
pensadores ao longo de um sculo? Isto , por que, depois de
Kant o tema da "paz perptua", escrito em fins do sculo XVIII,
deixou de despertar interesse? Para onde teria migrado a refle
xo sobre a ordem poltica internacional? Em larga medida, Vinte
Anos de Crise fornece uma pista bastante interessante a respeito
dessas consideraes mais amplas sobre o estudo das relaes
internacionais.
Aparentemente, ao longo de todo o sculo XIX, o liberalis
mo se expandiu juntamente com a expanso dos recursos tecnol
gicos permitindo que, de muitas maneiras, as necessidades, ex
pectativas e problemas na Europa fossem atenuados, ou mesmo
eliminados, pela incorporao sistemtica de novos mercados e
novas terras. Esse ambiente permitiu afastar por um sculo a
temtica do conflito e do emprego do poder como rbitro das
questes surgidas entre estados soberanos. Presses demogrficas
na Europa puderam ser atenuadas pela emigrao em larga esca
la para as novas terras, especialmente da Amrica e da Oceania.
A crescente demanda por alimentos e matrias primas para a
indstria puderam ser atendidas satisfatoriamente pela incorpo
rao de novas reas de plantio e de explorao de recursos na
turais. A disputa por mercados pde ser, em larga medida, evita
da ao longo do sculo XIX por meio da contnua expanso das
xxxii EIITI SATO
rotas comerciais, do desenvolvimento de novos produtos e do
florescente mercado financeiro.
O surgimento das relaes internacionais como campo de
estudo distinto, dentro dos atuais padres est visceralmente
associado ao esgotamento das possibilidades oferecidas pela
ordem liberal do sculo XIX. A nfase dada pela obra de E. H.
Carr busca de explicaes para as incongruncias entre a rea
lidade e as iniciativas tomadas pelos estadistas para dar estabi
lidade s relaes internacionais evidenciam de modo marcante
esse fato. Vinte Anos de Crise apresenta a mesma ordem de preo
cupao de Maquiavel, Hobbes e Rousseau uma vez que, no meio
internacional, a ordem liberal se esgotava e, em seu lugar, res
surgia o mundo da poltica de poder que havia marcado as rela
es internacionais desde a formao dos estados nacionais at
o sculo XVIII. Assim, de certa forma, o estabelecimento das
primeiras cadeiras nas universidades britnicas e americanas
voltadas para o estudo das relaes internacionais no entre-guer
ras pode ser considerado, em grande medida, uma retomada do
debate sobre o tema das relaes entre soberanias que, de certa
forma, havia sido deixado parte desde Kant.
A procura de explicaes mais plausveis aos muitos por
qus suscitados pela Primeira Guerra Mundial teve a mesma
motivao que um dia havia levado Abb de Saint-Pierre,
Rousseau e Kant a refletirem sobre a "paz perptua". A enormi
dade da tragdia humana e material daquele conflito fez com
que estadistas e pensadores da poca elegessem como objetivo
prioritrio evitar sua repetio e, para isso, a primeira misso
seria a de se identificar suas "causas". Uma vez que as causas
fossem conhecidas, um grande passo teria sido dado para que
no houvesse um novo conflito de propores mundiais. Nesse
esforo, as respostas oferecidas pelas disciplinas correntes re
velavam-se inadequadas. Nem a Cincia Poltica, que voltara
suas atenes para as transformaes sociais e as formas de or
ganizao do estado, e nem a Economia, que punha seu foco de
atenes sobre as leis de mercado, ofereciam referenciais para a
Prefcio nova edio brasileira
xxxi
reflexo sobre essa nova realidade. Seria riecessano encontrar
elementos que ajudassem a compreender um mundo constitudo
por unidades polticas atuando de forma autnoma, capazes de
desenvolverem polticas conflitantes onde a sano final depen
deria somente do poder de cada unidade. No , portanto, aci
dental que a definio das relaes internacionais como campo
de estudo no entre-guerras tenha buscado suas razes nas obser
vaes dos filsofos que, entre os sculos XVI e XVIII, se de
bruaram sobre os fenmenos polticos decorrentes da substi
tuio da universalidade do direito divino, que fundamentava a
origem do poder e sua legitimidade, pelo meio internacional anr
quico formado pelos estados nacionais soberanos.
Com efeito, na esfera poltica, o colapso da ordem medie
val havia produzido a formao dos estados definidos por uma
base territorial e por um governo soberano e o desdobramento
dessa realidade foi a generalizao do conflito entre estados so
beranos que seguiam orientaes religiosas concorrentes. Os
Tratados de Westphalia apenas marcaram o fim da ordem polti
ca medieval onde a autoridade de Roma era exercida de forma
universal, mas no puseram em seu lugar nenhuma outra autori
dade que pudesse arbitrar disputas entre os estados nacionais.
Esses tratados, em sua essncia, apenas reconheciam a impossi
bilidade de que o poder da Igreja Catlica continuasse a ser exer
cido sobre todos os reinos cristos europeus, deixando a cada
estado a prerrogativa de escolher sua f religiosa assim como o
princpio legitimador da ordem poltica.
A nova realidade, assentada sobre o estado nacional como
unidade poltica bsica, produzia um ambiente cujo potencial
de conflito era substancialmente aumentado pela inexistncia
de um poder capaz de proporcionar substncia e efetividade a
uma estrutura jurdica que ordenasse as relaes entre esses es
tados. Maquiavel, Hobbes e, mais tarde, Clausewitz compreen
deram com profundidade os desdobramentos polticos e morais
inevitveis dessa realidade emergente: um meio internacional
anrquico, formado pela justaposio de estados soberanos.
XXXIV EIITI SATO
Como argumenta Rappoport, no prefcio que escreveu para a
edio brasileira do "Da Guerra", o entendimento de que "a
guerra era a continuao da poltica por outros meios" no era
uma afirmao de uma mente belicosa, era apenas o resultado
da observao dos fatos de uma realidade onde a guerra era mais
do que uma possibilidade, era um evento do cotidiano.P Numa
outra vertente, Grotius procurou encontrar uma base jurdica
para a organizao da nova ordem, em grande medida buscando
conciliar princpios religiosos herdados da ordem medieval com
os fundamentos do direito natural. No sculo seguinte, outros
pensadores como Abb de Saint-Pierre e Kant procuraram na
filosofia poltica os fundamentos para a construo da "paz per
ptua" que, na essncia, usando-se uma expresso de nossos dias,
deveria se constituir num mecanismo de soluo pacfica de con
trovrsias entre estados nacionais soberanos.
Nesse ambiente, portanto, era natural que o debate sobre a
legitimidade e o papel do poder nas relaes entre unidades po
lticas ocupasse o centro das atenes. Os grandes avanos tc
nicos trazidos pela revoluo industrial possibilitaram a disse
minao da viso liberal, que se estendeu por todo o sculo XIX.
As fronteiras eram empurradas pela expanso colonial e pela
incorporao de ex-colnias ao sistema econmico europeu. Essa
contnua expanso, que permitia que os excedentes da popula
o emigrassem para as novas terras e que matrias primas e
produo pudessem ser compradas e vendidas em larga escala e
de modo crescente, deu sentido e fomentou a crena na harmo
nia de interesses: por que deveria haver disputas, conflitos ar
mados, se os mercados estavam sempre em expanso? Novas
rotas comerciais e novos mercados sempre poderiam acomodar
novos concorrentes assim como os interesses de uma crescente
classe de comerciantes, industriais e financistas. Assim, Vinte
Anos de Crise mostra com riqueza de argumentos que a crise que
se abateu sobre o mundo no incio do sculo XX foi mais do que
15 C. v. Clausewitz, Da Guerra, Editora Universidade de Braslia, 1982.
Prefcio nova edio brasileira xxxv
uma simples crise de polticas equivocadas. Foi uma crise que
marcou a volta ao mundo de Grotius e Hobbes sob outras bases,
mas igualmente crtico e muito mais dramtico.
A que crise se refere E. H. Carr? Os Vinte Anos de Crise
referem-se crise da ordem poltica e econmica do sculo XIX.
Certamente o assassinato de Francisco Ferdinando, da ustria,
revelava-se insuficiente at mesmo para explicar o incio do con
flito e tampouco a corrida armamentista podia ser considerada
suficiente para explicar o envolvimento de tantas naes na guer
ra. A Alemanha foi considerada "culpada" e pensou-se que uma
punio exemplar do Kaiser e a exigncia de pagamento de re
paraes pesadas, poderiam ser um alerta a todas as naes aven
tureiras, que pretendessem desenvolver polticas expansionistas.
Rapidamente, no entanto, tambm se percebeu que as severas
punies aplicadas Alemanha no seriam suficientes para tra
zer a paz e a estabilidade ao meio internacional. Alm disso, as
negociaes que resultaram nos termos do Tratado de Versailles
se afiguraram muito mais uma continuao das prticas polti
cas das grandes potncias europias, desenvolvidas desde a
Guerra Franco Prussiana de 1871. Todo o otimismo que cercou
a iniciativa de Wilson pela criao da Liga das Naes foi,
gradativamente, substitudo por dvidas e apreenses que se
estenderam pela dcada de 30 at desaguarem na Segunda Guerra
Mundial.
Esse o ambiente analisado por E. H. Carr, mas como se
apresenta o mundo de hoje? O longo perodo de crescimento
vivido pelos principais pases depois da Segunda Guerra Mundi
al, que culminou com o colapso do bloco socialista, tem alimen
tado sentimentos alternados de otimismo e pessimismo. Talvez
fosse oportuno refletir sobre uma das lies contidas no Vinte
Anos de Crise: preciso equilibrar o idealismo com uma boa dose
de realismo.
Braslia, agosto de 2001
PREFCIO PRIMEIRA
EDIO
ESTE livro, originalmente produzido em 1937, foi mandado im
primir em meados de julho de 1939, e atingiu a fase de provas
quando a guerra eclodiu em 3 de setembro de 1939. Introduzir
no texto umas poucas modificaes verbais, rapidamente, feitas
luz dos acontecimentos, serviria de muito pouco; desta for
ma, preferi deix-lo exatamente como foi escrito na poca em
que a guerra j projetava sua sombra sobre o mundo, mas quan
do nem toda esperana de evit-la estava perdida. Portanto, onde
ocorrem expresses como "a Guerra", "pr-Guerra" ou "ps
Guerra", o leitor entender que me refiro guerra de 1914-18.
Quando as paixes da guerra se levantam, torna-se quase
inevitvel e fcil atribuir a catstrofe s ambies e arrogncia
de um punhado de homens, sem se buscar outra explicao. No
entanto, mesmo quando a guerra j devasta, pode haver mais
importncia prtica numa tentativa de analisar as causas
subjacentes e significativas do desastre, do que as razes imedi
atas e pessoais. Quando e se a paz voltar ao mundo, as lies do
colapso que envolveu a Europa numa segunda grande guerra, a
vinte anos e dois meses do Tratado de Versail1es, devero ser
cuidadosamente ponderadas. Um acordo que, tendo destrudo
os governantes nacional-socialistas da Alemanha, deixar intactas
as condies que tornaram o fenmeno do Nacional-Socialismo
possvel, arriscar-se- a ter uma vida to curta e trgica quanto
o acordo de 1919. Nenhum perodo da histria recompensar
melhor seu estudo, por parte dos futuros artfices da paz, do que
os "vinte anos de crise" que preenchem o intervalo entre as duas
xxxvi E. H. CARR
Grandes Guerras. A prxima conferncia de paz, se no quiser
repetir o fiasco da ltima, ter de se preocupar com assuntos
mais fundamentais do que o traado de fronteiras. Nesta cren
a, aventurei-me a dedicar este livro aos construtores da prxi
ma paz.
As fontes publicadas de que me vali, e em que me inspirei,
so inmeras. Sintome particularmente em dvida com dois li
vros que, embora no tratem especificamente de relaes inter
nacionais, parecem-me ter lanado luz sobre os problemas fun
damentais da poltica: Ideology and Utopia de Karl Mannheim, e
Moral Man and Immoral Society de Reinhold Niebuhr. O livro de
Peter Drucker, The End 0/ Economic Man, que no chegou s
minhas mos at que meu original estivesse virtualmente com
pleto, contm algumas suposies brilhantes e um diagnstico
estimulante e sugestivo sobre a atual crise da histria mundial.
Vrias excelentes obras, histricas e descritivas sobre muitos
aspectos das relaes internacionais, apareceram nos ltimos
vintes anos, e meu dbito com algumas delas est registrado em.
notas de rodap, que devem ser consideradas como uma biblio
grafia. Mas nenhuma dessas obras conhecidas por mim tentou
analisar as causas mais profundas da crise internacional contem
pornea.
Minhas obrigaes para com indivduos so ainda mais ex
tensas. Em particular, desejo registrar minha profunda gratido
a trs amigos que encontraram tempo para ler a totalidade de
meu original, e cujos comentrios foram to estimulantes quan
do concordaram como quando discordaram de meus pontos de
vista. Alm disso, suas contribuies so responsveis por gran
de parte do valor que este livro possa ter: Charles Manning, pro
fessor de Relaes Internacionais na London School of
Economics and Poltical Science; Dennis Routh, FelIow do AlI
Souls ColIege, de Oxford e, recentemente, docente de Poltica
Internacional no University ColIege of Wales, em Aberystwyth;
e um terceiro, cuja posio oficial impede que eu tenha o prazer
Prefcio primeira edio
XXXIX
de cit-lo aqui. Durante os ltimos trs anos, fui membro de um
Grupo de Estudos do Royal Institute of Internation.al Affairs,
engajado numa pesquisa sobre o problema do nacionalismo, cujos
resultados esto para ser publicados.' As linhas de investigao
seguidas por este Grupo tocaram ou cruzaram, algumas vezes,
as que estudei nestas pginas e meus colegas deste Grupo, as
sim como outros que contriburam com este trabalho, sem que
rer proporcionaram, no curso de nossas longas discusses, mui
tos aportes valiosos ao presente livro. A estes, e a muitos outros
que, de uma forma ou de outra, consciente ou inconscientemen
te, deram ajuda e encorajamento no preparo deste volume, ofe
reo meus sinceros agradecimentos.
E. H. Carr, 30 de setembro de 1939
1 Nationalism: A SllIdy by a Grollp of MU1Jbtrs oftbe Royallnstitlltt oflntemational .Affairs
(Oxford University Press).
PREFCIO SEGUNDA
EDIO
A NECESSIDADE de uma segunda edio de Vinte Anos de Crise co
locou o autor ante uma deciso difcil. Um trabalho sobre pol
tica internacional completado no vero de 1939, embora hou
vesse rigorosamente evitado profecias, traz necessariamente
marcas de seu tempo na substncia, na fraseologia, no seu uso
de tempos verbais e, acima de tudo, em expresses como "a
Guerra", "ps-Guerra", e assim por diante, que no mais se po
dem relacionar, sem um grande esforo da parte do leitor, guer
ra de 1914-18. Quando, contudo, comecei a tarefa de reviso,
tornou-se imediatamente claro que, se eu procurasse re-escre
ver cada passagem que houvesse sido, de alguma forma, afetada
pela marcha dos acontecimentos, estaria apresentando no uma
segunda edio de um velho livro, mas sim um livro essencial
mente novo; e isto teria sido uma tentativa infrutfera e pouco
imaginativa de forar vinho novo em velhas garrafas. Vinte Anos
de Crise permanece um estudo do perodo entre as duas guerras,
escrito quando este perodo j chegava a seu fim, e deve ser
considerado, em seus mritos, como tal. O que fiz, portanto, foi
reconstruir frases que seriam confusas ou difceis para os leito
res j distantes, no tempo, do contexto original, modificar uns
poucos perodos que levavam ao mal-entendido, e remover duas
ou trs passagens relativas a controvrsias da poca, que agora
se encontram eclipsadas, ou postas numa perspectiva diferente,
pelo lapso do tempo.
Por outro lado, no alterei nada de substncia, e tampouco
procurei modificar expresses de opinio meramente pelo moti
xlii E. H. CARR
vo de, atualmente, no mais endoss-las sem reservas. poss
vel, ento, que possa ter o direito de indicar, aqui, os dois as
pectos principais em que estou consciente de ter-me afastado,
at certo ponto, da viso refletida nessas pginas.
Em primeiro lugar, Vinte Anos de Crise foi escrito com o
propsito deliberado de contra-atacar o defeito, flagrante e pe
rigoso, de todo pensamento, tanto acadmico quanto popular,
sobre poltica internacional nos pases de lngua inglesa de 1919
a 1939: o quase total esquecimento do fator poder. Hoje este
defeito, embora por vezes ainda ocorra na discusso de itens de
futuros acordos, tem sido consideravelmente superado; e algu
mas passagens de Vinte Anos de Crise colocam este argumento
de maneira bastante radical, que no mais parece ser necessria
ou apropriada, hoje em dia, como o era em 1939.
Em segundo lugar, o corpo principal do livro aceita, de ma
neira" muito fcil e complacente, o existente Estado-nao, pe
queno ou grande, como a unidade bsica da sociedade interna
cional, embora o captulo final apresente algumas reflexes, a
que os eventos subseqentes se somaram, acerca do tamanho
das unidades polticas e econmicas do futuro. Atualmente, a
concluso de que o pequeno Estado-nao obsoleto ou
obsolescente, e que nenhuma organizao internacional que fun
cione pode basear-se na multiplicidade de Estados-naes, pa
rece impor-se a qualquer observador isento. Minhas atuais opi
nies sobre este ponto foram expostas num pequeno livro,
recentemente publicado sob o ttulo "Nationalism and A/ter' e
posso, por isso, com a conscincia limpa, adotar a nica linha de
ao praticvel e deixar a presente obra tal como foi feita em
1939.
E. H. Carr, 15 de novembro de 1945
PARTE I
A CINCIA DA POLTICA
INTERNACIONAL
CAPTULO I
o COMEO DE UMA
CINCIA
A CINCIA da poltica internacional est em sua infncia. At 1914,
a conduo das relaes internacionais era preocupao das pes
soas profissionalmente engajadas nela. Nos pases democrti
cos, a poltica internacional sempre foi vista como fora do cam
po de ao dos partidos polticos; e os rgos parlamentares no
se sentiam competentes para exercitarem um controle cuidado
so sobre as misteriosas operaes das chancelarias. Na Gr
Bretanha, a opinio pblica prontamente levantava-se se ocor
resse uma guerra em qualquer regio tradicionalmente vista como
dentro da esfera do interesse britnico, ou se a esquadra inglesa
momentaneamente deixasse de possuir aquela margem de supe
rioridade sobre possveis rivais que fosse, ento, considerada
essencial. Na Europa continental, o alistamento militar e o medo
crnico de invaso estrangeira haviam criado uma
conscientizao popular dos problemas internacionais mais am
pla e contnua. Mas esta conscientizao encontrou expresso
principalmente no movimento operrio que, de tempos em tem
pos, publicava resolues um tanto acadmicas contra a guerra.
A Constituio dos Estados Unidos da Amrica continha a rara
prescrio de que tratados deveriam ser concludos "pelo Presi
dente, com o conselho e consentimento do Senado". Entretan
to, as relaes exteriores dos Estados Unidos pareciam muito
paroquiais para conferirem algum significado maior a esta exce
o. Os aspectos mais pitorescos da diplomacia possuam certo
valor como notcia. Mas em lugar algum, sej a em universidades
ou em crculos intelectuais mais amplos, havia qualquer estudo
4 E. H. CARR
organizado das questes internacionais correntes. A guerra ain
da era vista principalmente como negcio de soldados e o
corolrio disto era que a poltica internacional era um negcio
de diplomatas. No havia um desejo geral de retirar a conduo
dos assuntos internacionais das mos dos profissionais, nem
mesmo de prestar ateno sria e sistemtica ao que eles esta
vam fazendo.
A guerra de 1914-18 ps um fim na opinio de que a guerra
um assunto que afeta unicamente soldados profissionais e, fa
zendo isto, dissipou a impresso correspondente de que a polti
ca internacional podia ser deixada com segurana nas mos dos
diplomatas profissionais. A campanha pela popularizao da po
ltica internacional comeou, nos pases de lngua inglesa, sob a
forma de uma agitao contra tratados secretos, que foram ata
cados, sem provas suficientes, como uma das causas da guerra.
A culpa pelos tratados secretos deveria ter sido imputada, no
imoralidade dos governos, mas indiferena dos povos. Todos
sabiam que tais tratados eram celebrados. Mas, antes da guerra
de 1914, poucas pessoas sentiam alguma curiosidade acerca de
les ou os achava condenveis1. A agitao contra eles foi, con
tudo, um fato de imensa importncia. Foi o primeiro sintoma da
demanda pela popularizao da poltica internacional, e anun
ciou o nascimento de uma nova cincia.
OBJETIVO E ANALISE EM CINCIA POLTICA
A cincia da poltica internacional, portanto, surgiu em resposta
a uma demanda popular. Foi criada para servir a um objetivo e,
neste ponto, seguiu o padro de outras cincias. primeira vis-
I Um recente historiador da Aliana Franco-Russa, tendo registrado o protesto de uns
poucos radicais franceses contra o segredo que envolvia a transao, continua: "Parlamento
e opinio pblica toleraram este completo silncio, e contentaram-se em permanecer em
absoluta ignorncia acerca das determinaes e alcance do acordo" (Michon, L 'Alliana
Franto-Russe, pg. 75). Em 1898, na Cmara dos Deputados, Hanotaux foi aplaudido por
declarar ser a revelao dos seus termos "absolutamente impossvel" (ibidem, pg. 82).
o Comeo de uma cincia
5
ta, este padro pode parecer ilgico. Nosso primeiro trabalho
coletar, classificar e analisar os fatos, e deles tirar nossas
inferncias; e estaremos, desse modo, prontos a investigar o
objetivo a que nossos fatos e dedues podem ser relacionados.
Os processos da mente humana, contudo, no parecem desen
volver-se nesta ordem lgica. A mente humana trabalha, por as
sim dizer, na ordem inversa. O objetivo, que seguiria logicamente
a anlise, necessrio para dar-lhe o impulso e direo iniciais.
"Se a sociedade tem uma necessidade tcnica", escreveu Engels,
"isto serve como impulso maior ao progresso da cincia do que
dez universidadcs't. O mais antigo livro didtico de geometria
existente "ensina um conjunto de regras prticas destinadas a
resolver problemas concretos: regra para medir um pomar circu
lar; regra para projetar um campo; cmputo da rao consumida
por gansos e gado"3. A razo, diz Kant, deve pesquisar a nature
za "no... como um aluno, que presta ateno a tudo o que seu
mestre decidir contar-lhe, mas como um juiz, que obriga a teste
munha a responder-lhe todas as perguntas que ele mesmo ache
apropriadas a seu fim?". "No podemos estudar nem mesmo es
trelas, rochas ou tomos", escreve um socilogo moderno, "sem
estarmos de alguma forma condicionados pelos interesses hu
manos diretos, seja em nossas formas de sistematizao, na proe
minncia dada a uma ou outra parte do nosso assunto, ou na
forma das perguntas que fazemos e tentamos responder'". o
objetivo de dar sade que cria a cincia mdica, e o objetivo de
construir pontes que cria a cincia da engenharia. O desejo de
curar as doenas do corpo poltico deu impulso e inspirao
cincia poltica. Objetivo, estejamos cnscios disto ou no,
uma condio para opensamento; e pensar pelo prazer de pensar
to anormal quanto a acumulao de dinheiro feita pelo usu
2 Apud Sydney Hook, Towards lhe Understanding of Karl Marx, pg. 279.
3 J. Rudf, From lhe Physical lo lhe Social Sciences (trad. ingl.) pg. 27.
4 Kant, Cn'lique of Pure Reason (ed. Everyman), pg. 1 L
5 Maclver, Community, pg. 56.
6 E. H. CARR
rario pelo prazer que isto lhe d. "O desejo o pai do pensa
mento" uma descrio perfeitamente exata da origem do pen
samento humano normal.
Se isto vlido para as cincias fsicas, vlido para a cin
cia poltica num sentido muito mais ntimo. Nas cincias fsi
cas, a distino entre a investigao dos fatos e o objetivo a que
esses fatos se ligam no s teoricamente vlida, mas tambm
constantemente observada na prtica. O pesquisador de labora
trio, dedicado a investigar as causas do cncer, pode ter sido
originalmente inspirado pelo propsito de erradicar a doena.
Mas este propsito , em seu sentido mais estrito, irrelevante e
separvel da pesquisa. Suas concluses podem limitar-se a um
relatrio verdico dos fatos. Ele no pode tornar os fatos dife
rentes do que so; pois os fatos existem independentemente do
que se pense deles. Nas cincias polticas, que lidam com o com
portamento humano, no existem tais fatos. O pesquisador ins
pira-se no desejo de curar algum mal do corpo poltico. Entre as
causas do problema, ele diagnostica o fato de que seres huma
nos normalmente reagem a certas condies de certa maneira.
Mas este no um fato comparvel ao fato de que o corpo hu
mano reage de certa forma a certas drogas. um fato que pode
ser mudado pelo desejo de mud-lo; e este desejo, j presente na
mente do pesquisador, pode ser estendido, como resultado de
sua investigao, a um suficiente nmero de seres humanos que
o tornem efetivo. O objetivo no , como nas cincias fsicas,
irrelevante investigao e separvel dela: , ele prprio, um
dos fatos. Em teoria, pode-se, sem dvida, continuar a estabele
cer distino entre o papel do pesquisador que estabelece os
fatos, e o papel do prtico que se ocupa em traar o curso certo
da ao. Na prtica, um papel interpenetra-se imperceptivelmente
com o outro. Objetivo e anlise tornam-se partes integrantes de
um nico processo.
Alguns exemplos podero ilustrar este ponto. Marx, quan
do escreveu O Capital, inspirou-se no objetivo de destruir o sis
7 o Comeo de uma cincia
tema capitalista, da mesma forma que o investigador das causas
do cncer se inspira no objetivo de erradicar o cncer. Mas os
fatos sobre o capitalismo no so, como os fatos sobre o cncer,
independentes da atitude do povo com relao a eles. A anlise
de Marx buscou alterar, e de fato alterou, esta atitude. No pro
cesso de analisar os fatos, Marx alterou-os. Tentar distinguir
entre Marx o cientista e Marx o propagandista um preciosismo
intil. Os especialistas em finanas, que no vero de 1932 acon
selharam o governo britnico de que era possvel converter o
Emprstimo de Guerra de 5% a uma taxa de 3,5%, sem dvida
basearam seu conselho na anlise de certos fatos; mas o fato de
terem dado este conselho foi um dos fatos que, levados ao co
nhecimento do mundo financeiro, tornaram a operao bem su
cedida. Anlise e objetivo estavam inextricavelmente mescla
dos. Entretanto, tampouco somente o pensamento do
profissional, ou do estudante qualificado de poltica, que cons
titui um fato poltico. Qualquer um que leia colunas polticas de
um jornal, ou que participe de reunies polticas, ou discuta po
ltica com seu vizinho, de certa forma um estudante de polti
ca; e a opinio que venha a formar torna-se (especialmente, mas
no exclusivamente, nos pases democrticos) um fator no cur
so dos eventos polticos. Logo, um revisor literrio poderia, con
cebivelmente, criticar este livro em termos, no de que seja fal
so, mas de que seja inoportuno; e esta crtica, justificada ou no,
seria compreensvel, enquanto que a mesma crtica a um livro
sobre as causas do cncer seria sem sentido. Todo julgamento
poltico ajuda a modificar os fatos a que se refere. O pensamen
to poltico , ele mesmo, uma forma de ao poltica. A cincia
poltica no apenas a cincia do que , mas do que deveria ser.
o PAPEL DA UTOPIA
Se, portanto, o objetivo precede e condiciona o pensamento, no
surpresa descobrir que, quando a mente humana comea a exer
8 E. H. CARR
citar-se em algum campo novo, ocorre um estgio inicial em que
o elemento do desejo ou objetivo extremamente forte, e a in
clinao para a anlise de fatos ou de meios fraca ou inexistente.
Hobhose aponta como caracterstica dos "povos mais primiti
vos" que "a prova da verdade de uma idia no esteja ainda se
parada da qualidade que a torna agradvel?". O mesmo parece
ria extremamente verdadeiro acerca do estgio primitivo, ou
"utpico", das cincias polticas. Durante esse estgio, os pes
quisadores prestaro pouca ateno aos "fatos" existentes ou
anlise de causa e efeito, mas devotar-se-o integralmente ela
borao de projetos visionrios para a consecuo dos fins que
tm em vista - projetos cuja simplicidade e perfeio lhes ga
rantem uma atrao fcil e universal. somente quando esses
projetos se desmoronam, e desejo e objetivo mostram-se inca
pazes de, por si ss, atingirem o fim desejado, que os pesquisa
dores relutantemente pediro auxlio anlise, e o estudo, emer
gindo de seu perodo infantil e utpico, estabelecer seu direito
de ser visto como cincia. "Pode-se dizer que a sociologia", res
salta o Professor Ginsberg, "surgiu como forma de ao contra
largas generalizaes no apoiadas em pesquisa indutiva deta
lhada."?
No seria fantasioso encontrar uma ilustrao desta regra
mesmo no domnio da cincia fsica. Durante a Idade Mdia, o
ouro era reconhecido como meio de troca. Entretanto, as rela
es econmicas no estavam suficientemente desenvolvidas a
ponto de requererem mais do que uma quantidade limitada de
tal meio. Quando as novas condies econmicas dos sculos
quatorze e quinze introduziram um sistema de transaes mo
netrias largamente difundido, e a oferta de ouro tornou-se ina
dequada para esse fim, os sbios da poca comearam a experi
mentar a possibilidade de transmutar metais comuns em ouro.
G L. T. Hobhose, Devefopment and Purpose, pg. 100.
7 M. Ginsberg, Soci%gy, pg. 25.
9
o Comeo de uma cincia
o pensamento do alquimista desenvolveu-se puramente visan
do um objetivo. Ele no parou para pensar se as propriedades
do chumbo eram tais que permitissem sua transformao em
ouro. Presumiu que o fim era absoluto (ou seja, que o ouro teria
de ser produzido), e que meios e materiais teriam de se adaptar,
de algum modo, a isto. Foi somente quando esse projeto visio
nrio falhou que os pesquisadores foram obrigados a aplicar seu
pensamento ao exame dos "fatos", isto , natureza da matria;
e, embora o objetivo inicial de conseguir ouro de chumbo esteja
to distante quanto sempre esteve de sua realizao, a cincia
fsica moderna tem evoludo a partir desta inspirao primitiva.
Outros exemplos podem ser tirados de campos ligados mais
de perto ao nosso assunto.
Foi nos sculos quinto e quarto a.C. que surgiram as pri
meiras tentativas srias registradas de se criar uma cincia da
poltica. Essas tentativas foram feitas independentemente na
China e na Grcia. Mas nem Confcio nem Plato, embora esti
vessem, evidentemente, profundamente influenciados pelas ins
tituies polticas sob as quais viveram, tentaram realmente
analisar a natureza dessas instituies, ou procuraram sublinhar
as causas dos males que deploravam. Como os alquimistas, con
tentaram-se em advogar solues altamente imaginativas, cuja
relao com os fatos existentes era de negao absoluta", A nova
ordem poltica que propunham era to diferente de qualquer coisa
a seu redor quanto ouro de chumbo. Foi o produto, no da an
lise, mas da aspirao.
No sculo dezoito, o comrcio na Europa ocidental tornou
se to importante, que as restries a ele impostas pela autori
dade governamental, e justificadas pela teoria mercantilista,
8 "Plato O PIo tino, Morus e Carnpanella, construram suas sociedades irreais com os mate
riais que tinham sido omitidos na criao das comunidades reais, devido aos defeitos nos
quais eles se inspiraram. A Repblica, A Utopia e A Cidade do Sol foram protestos contra
um estado de coisas, que a experincia de seus autores ensinou-os a condenar" CActon,
History of Freedom, P: 270).
10 E. H. CARR
constituram-se em obstculos. O protesto contra essas restri
es assumiu a forma de uma viso desejada de um comrcio
universal livre; e, partindo dessa viso, os fisiocratas na Frana,
e Adam Smith na Gr-Bretanha, criaram a cincia da economia
poltica. A nova cincia baseou-se primeiramente na negao
da realidade existente, e em certas generalizaes artificiais e
no verificadas sobre o comportamento de um hipottico ho
mem econmico. Na prtica, alcanou alguns resultados alta
mente significativos e teis. Mas a teoria econmica manteve
durante muito tempo seu carter utpico; e at hoje, alguns "eco
nomistas clssicos" insistem em encarar o comrcio universal
livre - uma situao imaginria que jamais existiu - como
postulado normal da cincia econmica, e toda a realidade como
um desvio desse prottipo utpico".
Nos primeiros anos do sculo dezenove, a revoluo indus
trial criou um novo problema social para o pensamento humano
na Europa ocidental. Os pioneiros que primeiro lanaram-se ao
ataque do problema foram os homens a quem a posteridade atri
buiu o nome de "socialistas utpicos": Saint-Simon e Fourier na
Frana; Robert Owen na Inglaterra. Esses homens no tentaram
analisar a natureza dos interesses de classe, ou das conscin
cias de classe, ou mesmo dos conflitos de classes que estes cau
saram. Simplesmente elaboraram suposies no verificadas so
9 "A economia poltica liberal foi um dos melhores exemplos de utopias que se podem citar.
Imaginou-se uma sociedade onde tudo seria reduzido a tipos comerciais, sob a lei da mais
livre concorrncia: hoje se reconhece que esta sociedade ideal seria to dificilmente reali
zvel quanto a de Plato" (Sorel, Rflexions sur la Violence, pg. 47). Compare com a
conhecida defesa do Professor Robbins da economia do laissezfaire: "A idia da coordena
o da atividade humana atravs de um sistema de regras impessoais, dentro do qual
quaisquer relaes espontneas conduziriam ao benefcio mtuo, uma concepo pelo
menos to sutil, to ambiciosa, quanto a concepo de prescrever-se cada ao, ou cada
tipo de ao, por uma autoridade planejadora central; e isto, provavelmente, tambm no
se encontra em harmonia com o que requer uma sociedade espiritualmente s" (Economic
Planning and lnternational Order, pg. 229). Seria igualmente verdadeiro, e provavelmente
igualmente til, dizer que a constituio da Repblica de Plato pelo menos to sutil,
ambiciosa e dentro dos requerimentos espirituais, quanto a de qualquer Estado que j
tenha existido.
11 o Comeo de uma cincia
bre o comportamento humano e, sob influncia delas, criaram
esquemas visionrios de comunidades ideais, nas quais homens
de todas as classes iriam viver juntos em amizade, dividindo os
frutos de seu trabalho na proporo de suas necessidades. Para
todos eles, como Engels acentuou, "Socialismo a expresso da
verdade, razo e justia absolutas, e basta ser descoberto para
conquistar todo o mundo, em virtude de seu prprio poder"!".
Os socialistas utpicos desenvolveram um trabalho valioso ao
tornarem os homens conscientes do problema e da necessidade
de enfrent-lo. Mas a soluo proposta por eles no tem cone
xo lgica com as condies que criaram o problema. Uma vez
mais, foi o produto, no da anlise, mas da aspirao.
Esquemas elaborados com este esprito, evidentemente, no
funcionaro. Da mesma forma que ningum jamais conseguiu
fabricar ouro num laboratrio, ningum jamais conseguiu viver
numa repblica de Plato, ou num mundo de mercado universal
livre, ou numa comunidade cooperativa de Fourier. Mas , con
tudo, perfeitamente correto venerar Confcio e Plato como fun
dadores da cincia poltica, Adam Smith como fundador da eco
nomia poltica, e Fourier e Owen como fundadores do
socialismo. O estgio inicial de aspirao, tendo em vista um
fim, um fundamento essencial do pensamento humano. O de
sejo o pai do pensamento. A teleologia precede a anlise.
O aspecto teleolgico da cincia da poltica internacional
tem estado evidente desde o princpio. Surgiu de uma grande e
desastrosa guerra; e o objetivo mestre que inspirou os pioneiros
da nova cincia foi o de evitar a recidiva desta doena do corpo
poltico internacional. O desejo passional de evitar a guerra de
terminou todo o curso e direo iniciais do estudo. Como outras
cincias na infncia, a cincia da poltica internacional tem sido
marcadamente e francamente utpica. Ela se encontra no est
gio inicial, no qual o desejo prevalece sobre o pensamento, a
10 Engels, Utopias and Sdentiftc Sodalism, (trad. ingl.) pg. 26.
12 E. H. CARR
generalizao sobre a observao, e poucas tentativas so
efetuadas de uma anlise crtica dos fatos existentes e dos mei
os disponveis. Neste estgio, a ateno est concentrada quase
que exclusivamente no fim a ser alcanado. O fim tem parecido
to importante, que a anlise crtica dos meios propostos tem
sido freqentemente classificada de destrutiva e intil. Quan
do o Presidente Wilson, a caminho da Conferncia de Paz, foi
perguntado por alguns assessores se pensava que seu plano da
Liga das N aes funcionaria, respondeu rapidamente: "Se no
funcionar, teremos de faz-lo funcionar"?", O advogado de um
plano para uma fora de polcia internacional, ou para a "segu
rana coletiva", ou de algum outro projeto para uma ordem in
ternacional, geralmente responde crtica, no com um argu
mento destinado a mostrar como e por que ele pensa que seu
plano funcionaria, mas sim ou com uma declarao de que ele
tem de ser posto a funcionar porque as conseqncias de sua
ausncia de funcionamento seriam desastrosas, ou com a deman
da por alguma panacia alternativa12. Este deve ter sido o esp
rito da resposta que o alquimista ou o socialista utpico devem
ter dado ao ctico que questionou a hiptese de que o ouro pu
desse surgir do chumbo, ou que o homem pudesse viver em co
munidades-modelo. O pensamento no tem recebido seu devido
valor. Muito do que foi dito e escrito sobre poltica internacio
nal entre 1919 e 1939 merece a crtica aplicada em outro con
texto pelo economista Marshall, que compara "a nervosa
irresponsabilidade que concebe esquemas utpicos ligeiros" com
a "facilidade corajosa do jogador fraco, que resolver rapida
mente o mais difcil problema de xadrez produzindo-se os movi
lt R. S. Baker, Woorow Wilson an WorlSettle11'lenl, pg. 93.
12 "H uma velha e conhecida histria sobre o homem que, durante o terremoto de Lisboa
de 1775, andava de um lado a outro vendendo plulas anti-terremoto; mas um incidente
esquecido - quando algum apontou para o fato de que as plulas provavelmente seriam
inteis, o vendedor replicou: mas o que voc usaria em seu lugar?" (L. B. Narnier, In lhe
Margin oi History, pg. 20).
13 o Comeo de uma cincia
mentos das (peas) negras, assim como os das (peas) brancas"13.
Como atenuante dessa falha intelectual, pode-se dizer que, du
rante os primeiros anos desta fase, as peas negras da poltica
internacional estavam nas mos de jogadores to fracos que as
dificuldades reais do jogo no estavam muito patentes, mesmo
para a inteligncia mais aguda. O curso dos acontecimentos, a
partir de 1931, revelou claramente a inadequao da aspirao
pura como base de uma cincia da poltica internacional, e tor
nou possvel, pela primeira vez, desencadear um srio racioc
nio crtico e analtico sobre os problemas internacionais.
o IMPACTO DO REALISMO
Nenhuma cincia merece tal nome at que tenha, adquirido hu
mildade suficiente para no se considerar onipotente, e para dis
tinguir a anlise do que , da aspirao do que deveria ser. Por
que nas cincias polticas esta distino jamais pode ser absoluta,
algumas pessoas pretendem retirar delas o direito ao ttulo de
cincias. Tanto nas cincias fsicas quanto nas cincias polti
cas, logo se atinge um ponto onde o estgio inicial do desejo
deve ceder lugar a um estgio de anlise dura e impiedosa. A
diferena reside no fato de que as cincias polticas nunca po
dem emancipar-se totalmente da utopia, e que o cientista polti
co mais suscetvel de permanecer num estgio inicial mais longo
que o cientista fsico, durante a fase utpica de desenvolvimen
to. Isto perfeitamente natural. Pois enquanto a transmutao
de chumbo em ouro no ficaria mais prxima se todo o mundo
apaixonadamente a desejasse, inegvel que se todos realmente
desejassem um "Estado mundial" ou "segurana coletiva" (e ten
do uma interpretao idntica destes termos), esses objetivos
seriam facilmente alcanados; e o estudante da poltica interna
cional pode ser perdoado se comea a supor que sua tarefa con
13 Economic [asrnal (1907), XVII, pg. 9.
14 E. H. CARR
siste em fazer com que todos desej em isto. Ele leva algum tem
po at perceber que nenhum processo pode ser desenvolvido
por este caminho, e que nenhuma utopia poltica alcanar mes
mo o mais limitado sucesso, a menos que se origine da realidade
poltica. Tendo feito esta descoberta, ele dedicar-se- quela in
cansvel anlise da realidade que o trao primordial da cin
cia; e um dos fatos cujas causas ter de analisar o de que pou
cas pessoas realmente desejam um "Estado mundial" ou
"segurana coletiva", e as que pensam que desejam, conceituam
estas coisas de forma diferente e incompatvel. Ele ter, por fim,
alcanado um estgio em que o objetivo, por si s, revela-se
estril, e a anlise da realidade impe-se a ele como um ingredi
ente essencial de seu estudo.
O impacto do raciocnio sobre o desejo, que, no desenvol
vimento de uma cincia, segue-se ao colapso de seus primeiros
projetos visionrios, e marca o fim de seu perodo especifica
mente utpico, normalmente chamado de realismo. Represen
tando uma reao contra os sonhos volitivos do estgio inicial,
o realismo est sujeito a assumir um aspecto crtico e, de certo
modo, cnico. No campo do pensamento, coloca sua nfase na
aceitao dos fatos e na anlise de suas causas e conseqn
cias. Tende a depreciar o papel do objetivo, e a sustentar, expl
cita ou implicitamente, que a funo do pensamento estudar a
seqncia dos eventos que ele no tem o poder de influenciar
ou alterar. No campo da ao, o realismo tende a enfatizar o
poder irresistvel das foras existentes e o carter inevitvel das
tendncias existentes, e a insistir em que a mais alta sabedoria
reside em aceitar essas foras e tendncias, e adaptar-se a elas.
Tal atitude, embora defendida em nome do pensamento "objeti
vo", pode facilmente ser levada a um extremo em que resulte a
esterilizao do pensamento e a negao da ao. Mas h um
estgio em que o realismo o corretivo necessrio da exubern
cia da utopia, assim como em outros perodos a utopia foi
invocada para contra-atacar a esterilidade do realismo. O pen
15 o Comeo de uma cincia
sarnento imaturo predominantemente utpico e busca um ob
jetivo. O pensamento que rejeita o objetivo como um todo o
pensamento da velhice. O pensamento maduro combina objeti
vo com observao e anlise. Utopia e realidade so, portanto,
as duas facetas da cincia poltica. Pensamento poltico e vida
poltica sensatos sero encontrados onde ambos tiverem seu lu
gar.
CAPTULO 11
UTOPIA E REALIDADE
A ANTTESE utopia-realidade - uma balana que sempre se apro
xima e se afasta do equilbrio, jamais atingindo-o completamen
te - uma anttese fundamental que se revela em muitas formas
de pensamento. Os dois mtodos de abordagem - a tendncia a
ignorar o que foi e o que , e a tendncia a deduzir o que deveria
ser partindo do que foi e do que - determinam atitudes opos
tas com relao a todo problema poltico. H uma eterna dispu
ta", como argumenta SoreI, "entre os que imaginam o mundo de
modo a adapt-lo sua poltica, e os que elaboram sua poltica
de modo a adapt-la s realidades do mundo"l. Parece til e su
gestivo elaborar esta anttese antes de proceder a um exame
da crise atual da poltica internacional.
UVRE ARBtrRIo E DETERMINISMO
A anttese de utopia e realidade pode, em alguns aspectos, ser
identificada com a anttese livre arbtrio e determinismo. O ut
pico necessariamente voluntarista: acredita na possibilidade
de, mais ou menos radicalmente, rejeitar a realidade, e substi
tu-la por sua utopia por meio de um ato de vontade. J o realis
ta analisa um curso de desenvolvimento predeterminado, que
ele impotente para modificar. Para o realista, a filosofia, nas
famosas palavras de Hegel no prefcio de sua Filosofia do Direi
to, "sempre chega tarde demais" para mudar o mundo. Por inter
mdio da filosofia, a antiga ordem "no pode ser rejuvenescida,
somente conhecida". O utpico, fixando seus olhos no futuro,
A. Sorel, L'Enrope et Ia Rivolnlion Franaise, pg. 474. I
18 E. H. CARR
pensa em termos de criatividade espontnea; o realista, enraiza
do no passado, pensa em termos de causalidade. Toda ao hu
mana sadia, e portanto todo pensamento sadio, deve estabele
cer um equilbrio entre utopia e realidade, entre livre arbtrio e
determinismo. O realista completo, aceitando incondicionalmen
te a seqncia dos acontecimentos, se priva da possibilidade de
modificar a realidade. O utpico completo, rejeitando a seqn
cia causal, se priva da possibilidade de entender a realidade que
est tentando transformar, ou os processos pelos quais ela po
deria ser transformada. O vcio caracterstico do utpico a
ingenuidade; o do realista, a esterilidade,
TEORIA E PRATICA
A anttese de utopia e realidade tambm coincide com a antte
se teoria-prtica. O utpico torna a teoria poltica uma norma a
que a prtica poltica tem de ajustar-se. O realista v a teoria
poltica como um tipo de codificao da prtica poltica. O re
lacionamento entre teoria e prtica foi reconhecido, nos ltimos
anos, como um dos problemas centrais do pensamento poltico.
Tanto o utpico quanto o realista distorcem esta relao. O ut
pico, sustentando reconhecer a interdependncia entre o objeti
vo e o fato, trata o objetivo como se fora o nico fato relevante
e, constantemente, apresenta como imperativas proposies que
so meramente optativas. A Declarao de Independncia Ame
ricana afirma que "todos os homens so criados iguais", Litvinov
diz que "a paz indivisvel'?", e Sir N orman Angell, que "a divi
so biolgica da humanidade em Estados rivais independentes"
2 O psiclogo pode interessar-se em traar aqui uma analogia - seria perigoso ir alm - com
a classificao de Jung dos tipos psicolgicos em "introvertidos" e "extrovertidos" Oung,
Psy{hologkal Type.r) ou com os pares de opostos de William James: Racionalista-Empirista,
Intelectualista-Sensacionalista, Idealista-Materialista, Otimista-Pessimista, Religioso-No
religioso, Monstico-Pluralstico, Dogmtico-Ctico, Livre-voluntarista-Fatalista rw. James,
Pragmati.rm).
3 League of Nations: Sixteenth Assembly, pg. 72.
Utopia e realidade
19
urna "inpcia cientfica?". Entretanto, trata-se de questo de
observao corriqueira o fato de que nem todos os homens nas
cem iguais, mesmo nos Estados Unidos, e que a Unio Sovitica
pode permanecer em paz enquanto seus vizinhos esto em guer
ra; e provavelmente teramos um baixo conceito de um zologo
que descrevesse um tigre comedor de gente corno urna "inpcia
cientfica". Essas proposies so itens de um programa polti
co disfarados de declaraes de fato>; e o utpico habita o
mundo de sonhos desses "fatos", distante do mundo da realida
de onde fatos bastante opostos podem ser observados. O realis
ta no tem dificuldade de perceber que estas proposies utpi
cas no so fatos, porm aspiraes, e pertencem ao carter
optativo, no ao imperativo; e continua por mostrar que, consi
deradas como aspiraes, no so proposies a priori, mas es
to enraizadas no mundo da realidade de uma forma que o ut
pico no consegue entender. Portanto, para o realista, a igualdade
do homem a ideologia dos no-privilegiados que procuram ele
var-se at o nvel dos privilegiados; a indivisibilidade da paz, a
ideologia dos Estados que, estando particularmente expostos a
ataques, ficam desejosos de estabelecerem o princpio de que
um ataque a eles um assunto que deva preocupar outros Esta
dos mais afortunadamente situado"; a inpcia dos Estados sobe
ranos, a ideologia das potncias hegemnicas, que vem na so
berania de outros Estados urna barreira ao gozo de sua prpria
posio de predomnio. A exposio dos fundamentos ocultos
da teoria utpica constitui-se numa preliminar necessria a qual
quer cincia poltica sria. Mas o realista, ao negar qualquer
qualidade a priori das teorias polticas, e ao provar que elas tm
4 N orman Angell, Tbe Great lllusion, pg. 138.
5 Da mesma forma a teoria de Marx da mais-valia tem, nas palavras de um crtico simpati
zante, "mais o significado de um slogan poltico e social do que o de uma verdade econ
mica" (M. Beer, The Lifi and Teaching of Karl Marx, pg. 129).
6 Tendo descoberto que outros Estados eram provavelmente mais expostos a ataques que
eles prprios, as autoridades soviticas, em maio de 1939, demitiram Litvinov e pararam
de falar na indivisibilidade da paz.
20 E. H. CARR
suas razes na pratIca, cai facilmente num determinismo que
sustenta que a teoria, sendo nada mais do que a racionalizao
de um propsito condicionado e pr-determinado, uma
excrescncia pura e impotente para alterar o curso dos aconteci
mentos. Portanto, enquanto o utpico trata o objetivo como o
nico fato bsico, o realista corre o risco de tratar o objetivo
meramente como o produto mecnico de outros fatos. Se reco
nhecermos que esta mecanizao da vontade humana, e da as
pirao humana, indefensvel e intolervel, ento temos de
reconhecer que a teoria, por desenvolver-se da prtica e na pr
tica, tem seu prprio papel transformador no processo. O pro
cesso poltico no consiste, como crem os realistas, puramente
na sucesso de fenmenos governados pelas leis mecnicas da
causalidade; tampouco consiste, como crem os utpicos, pura
mente na aplicao, na prtica, de certas verdades tericas, evo
ludas de uma conscincia interior, por povos sbios e previden
tes. A cincia poltica tem de ser baseada no reconhecimento da
interdependncia da teoria e da prtica, que s pode ser atingi
da atravs da combinao de utopia e realidade.
o Il'JTELECIVAL E O BUROCRATA
Uma expresso' concreta da anttese entre teoria e pratica na
poltica a oposio entre o "intelectual" e o "burocrata": o
primeiro treinado a pensar, principalmente, por linhas apriors
ticas, e o ltimo, a pensar ernpiricamente". da natureza das
coisas que o intelectual deva encontrar-se do lado que procura
adequar a prtica teoria; pois os intelectuais so particular
mente relutantes em reconhecerem seu raciocnio como condi
cionado por foras externas a eles prprios, e gostam de pensar
7 O termo "burocrata" pode ser usado, neste caso, para incluir os membros das foras
armadas que esto engajados na conduo da poltica. , provavelmente, desnecessrio
adicionar que nem todo possuidor de um intelecto um intelectual, assim como nem todo
ocupante de uma mesa num departamento governamental um burocrata. H, contudo,
modos de pensar que so, em termos gerais, caractersticos do burocrata e do intelectual.
Utopia e realidade
21
em si mesmos como lderes cujas teorias proporcionam a fora
motriz para os chamados homens de ao. Alm disso, todo ponto
de vista intelectual dos ltimos duzentos anos tem sido forte
mente colorido pelas cincias exatas e naturais. A maioria dos
intelectuais vem defendendo ser o estabelecimento de um prin
cpio geral, e o teste do particular luz desse princpio, o funda
mento necessrio e o ponto de partida de toda cincia. Pode-se
dizer, a esse respeito, que a utopia, com sua insistncia em prin
cpios gerais, representa a abordagem intelectual caracterstica
da poltica. Woodrow Wilson, o mais perfeito exemplo moderno
de intelectual na poltica, "foi insupervel na exposio do fun
damental. .. Seu mtodo poltico... era basear sua atuao em
princpios amplos e simples, evitando o comprometimento com
medidas especificas". Alguns princpios supostamente gerais,
como "autodeterminao nacional", "comrcio livre" ou "segu
rana coletiva" (que sero facilmente reconhecidos pelo realista
como expresses concretas de condies e interesses particula
res), so tomados corno padro absoluto, e julgam-se as polti
cas boas ou ms pela extenso em que divergem desses princpi
os ou adaptam-se a eles. Nos tempos modernos, os intelectuais
tm sido os lderes de todo movimento utpico; e os servios
prestados pela utopia ao progresso poltico devem ser credita
dos, em boa parte, a eles. Mas a fraqueza caracterstica da uto
pia tambm a fraqueza caracterstica dos intelectuais polti
cos: no entender a realidade existente e o modo pelo qual os
padres se relacionam com ela. "Eles podiam atribuir a suas as
piraes polticas", escreveu Meinecke sobre o papel dos inte
lectuais na poltica alem, "um esprito de pureza e independn
cia, de idealismo filosfico e de elevao acima do concreto jogo
de interesses... mas atravs de seu sentimento imperfeito pelos
interesses reais da vida efetiva do Estado, rapidamente desce
ram do sublime para o extn.vagante e o excntrico'?".
8 R. S. Baker, Woodrow Wilson} Life and Letters, IH, pg. 90.
9 Meinecke, S taat tmd Personlicbkeit, pg. 136.
22 E. H. CARR
Freqentemente afirma-se que os intelectuais so menos
ciosos de seu pensamento do que os grupos cuja coerncia de
pende de um interesse econmico comum, e que ocupam, por
tanto, um ponto privilegiado "au-dessus de la mle". J em 1905,
Lenin atacava "a opinio antiquada de que a intelligentsia seria
capaz... de permanecer fora de classes"?". Mais recentemente,
esta viso foi ressuscitada por Mannheim, que afirmou que a
intelligentsia, sendo "relativamente sem classe" e "socialmente
desvinculada", "inclui em si todos aqueles interesses com os
quais a vida social permeada", e pode, desta forma, atingir um
elevado grau de imparcialidade e objetividade!'. Num certo sen
tido limitado, isto verdade. Mas qualquer vantagem derivada
disso pareceria anulada por uma correspondente inabilidade, isto
, pelo distanciamento das massas, cuja atitude um fator
determinante na vida poltica. Mesmo onde a iluso de sua lide
rana era mais forte, os intelectuais modernos freqentemente
encontraram-se na posio de oficiais cujas tropas estivessem
prontas a segui-los em tempo de paz, mas que desertariam ante
qualquer problema mais srio. Na Alemanha, e em muitos pa
ses europeus menores, as constituies democrticas de 1919
foram fruto do trabalho de intelectuais devotados, e atingiram
um alto grau de perfeio terica. Mas quando ocorreu uma cri
se, esfacelaram-se quase em toda parte por no terem consegui
do conquistar o apoio da massa da populao. Nos Estados Uni
dos, os intelectuais tiveram um papel preponderante na proposta
de criao da Liga das Naes, e a maioria deles permaneceu
como seus defensores ardorosos. Entretanto, a massa do povo
americano, que parecia seguir a liderana deles, rejeitou-a quan
do o momento crtico chegou. Na Gr-Bretanha, os intelectuais
asseguraram, atravs de uma propaganda enrgica e devotada,
enorme apoio dos jornais Liga das N aes. Mas quando a Liga
surgiu requerendo uma ao que poderia ter acarretado conse
la Lenin, Work.r (2.a edio russa), VII, pg. 72.
11 Mannheim, Ideology and Utopia, pgs. 13 7-40.
23 Utopia e realidade
quencias praticas para a massa do povo, governos suceSSIVOS
preferiram a inao; e os protestos dos intelectuais no causa
ram reao perceptvel no pas.
A abordagem burocrtica da poltica , por outro lado, fun
damentalmente emprica. O burocrata sustenta o manuseio de
cada problema "segundo o mrito", para evitar a formulao de
princpios e para guiar-se no rumo certo por algum processo in
tuitivo, nascido de uma longa experincia, e no do raciocnio
consciente. "No existem casos gerais", dizia um funcionrio
francs, no papel de delegado da Frana numa assemblia da
Liga das Naes, "s existem casos especficos't'". Com sua aver
so pela teoria, o burocrata lembra o homem de ao. "Nos
engajamos somente naquilo que vemos" um moto atribudo a
mais de um general famoso. A excelncia do servio pblico bri
tnico parcialmente devida facilidade com que a mentalida
de burocrtica se acomoda tradio emprica da poltica brit
nica. O perfeito servidor pblico civil ajusta-se bem popular
definio do poltico ingls, como o homem que recua horrori
zado ante constituies escritas e convenes solenes, e deixa
se guiar pelo precedente, pelo instinto, pelo faro da coisa certa.
Este empirismo , ele mesmo, sem dvida, condicionado por um
ponto de vista particular, e reflete o hbito conservador da vida
poltica inglesa. O burocrata, provavelmente mais explicitamente
do que qualquer outra classe da comunidade, est relacionado
de perto com a ordem existente, a manuteno da tradio, e a
aceitao do precedente como critrio "seguro" de ao. A par
tir da, a burocracia facilmente degenera no formalismo rgido e
vazio do mandarim, e proclama possuir um conhecimento
esotrico dos procedimentos apropriados, que no acessvel
mesmo mais brilhante inteligncia de fora. "Exprience vaut
mieux que science" a mxima burocrtica tpica. "Conquistas
no aprendizado e na cincia", escreveu Bryce, expressando uma
12 Leagm of Nations: Fifteenth AssembIJ, Sixth Cornmittee, pg. 62.
24 E. H. CARR
opinio largamente difundida, "so de pouca valia para tornar o
homem sbio em poltica'I'". Quando o burocrata quer condenar
uma proposta, classificada de "acadmica". Prtica e no teo
ria; treinamento burocrtico e no brilhantismo intelectual. Essa
a escola da sabedoria poltica. O burocrata tende a tornar a
poltica um fim em si mesma. Vale a pena ressaltar que tanto
Maquiavel quanto Francis Bacon eram burocratas.
Esta anttese fundamental entre os modos de pensar inte
lectual e burocrtico, sempre latente em toda parte, apareceu na
ltima metade de sculo num lugar onde dificilmente ter-se-ia
procurado por ela: no movimento operrio. Escrevendo na d
cada de 1870, Engels congratulou os trabalhadores alemes pelo
fato de que eles "pertenciam nao mais terica do mundo, e
retiveram este sentido terico, que foi quase completamente per
dido pelas classes ditas educadas da Alemanha". Ele comparou
este estado feliz com "a indiferena a toda teoria, que uma das
razes do lento progresso do movimento operrio ingls"!", Qua
renta anos aps, um outro escritor alemo confirmou esta ob
servao". A anlise terica da doutrina de Marx tornou-se uma
das preocupaes principais dos mais importantes social-demo
cratas alemes e muitos observadores crem que esse desenvol
vimento intelectual de um s lado foi um fator importante para
o colapso final do partido. O movimento operrio britnico, at
os ltimos anos, evitou inteiramente a teoria. Atualmente, a har
monia imperfeita entre as alas intelectuais e sindicais uma fonte
notria de problemas para o Partido Trabalhista. Os sindicalis
tas tendem a encarar o intelectual como um terico utpico,
desprovido de experincia dos problemas prticos do movimen
to. O intelectual condena o lder sindical como um burocrata.
Os constantes conflitos entre faces dentro do Partido
13 Bryce, Modem Democrades, I, pg. 89.
14 Apud Lenin, Worb (2.a edio russa), IV, pg. 381.
15 " Ns possumos o movimento operrio mais terico do mundo" (F. Naurnann, Central
Europe, nado ingl., pg. 121).
Utopia e realidade
25
Bolchevista na Rssia Sovitica foram em parte, de alguma for
ma, explicados como conflitos entre a "intelligentsia do Partido"
representada por Bukarin, Kamenev, Radek e Trotsky, e a "m
quina do Partido" representada por Lenin, Sverdlov (at sua
morte em 1919) e Stalin16.
A oposio entre o intelectual e o burocrata foi particular
mente proeminente na Gr-Bretanha durante os vinte anos en
tre as guerras, no campo das relaes exteriores. Durante a Pri
meira Grande Guerra, a Unio pelo Controle Democrtico (Union
ofDemocratic Controty.'"" uma organizao de intelectuais utpi
cos, moveu grandes esforos para popularizar a idia de que a
guerra decorria, em grande parte, do controle das relaes exte
riores em todos os pases por diplomatas profissionais. Woodrow
Wilson acreditava que a paz estaria assegurada se os problemas
internacionais fossem resolvidos "no por diplomatas ou polti
cos, preocupados em servir a seus prprios interesses, mas por
cientistas desapaixonados - gegrafos, etngrafos, economistas
- que estudaram as questes envolvidas"!". Burocratas, e especi
almente diplomatas, foram durante muito tempo vistos com sus
peitas nos crculos da Liga das Naes e considerou-se que a
Liga contribuiria enormemente soluo dos problemas inter
nacionais retirando-os das mos reacionrias dos ministrios de
relaes exteriores. Wilson, apresentando o projeto de Pacto
sesso plenria da Conferncia de Paz, falou da "impresso de
que, se o corpo deliberativo da Liga das Naes devesse ser me
16 Esta interpretao, que aparece em Lenin de Mirsky (pgs. 111, 117-18), publicado em 1931,
recebeu posterior confirmao dos acontecimentos subseqentes. A dissenso remontava aos
primeiros tempos do partido. Em 1904, Lenin atacava os intelectuais do partido por negligen
ciarem a disciplina e a organizao, e os intelectuais atacavam Lenin por seus mtodos burocr
ticos (Lenin, Works, 2.a ed. russa, VI, pgs. 309-1 1).
16. A Union ofDemocratic Control (ODC) foi constituda na Inglaterra logo aps o incio da
Primeira Guerra Mundial por um grupo de pessoas que se opunham entrada do pas na guerra.
Num sentido mais geral, a UDC defendia a idia de que a poltica externa deveria ser objeto de
controle democrtico e que uma instncia internacional deveria ser criada para garantir urna paz
duradoura e que essa deveria ser a verdadeira "guerra para acabar com todas as guerras" (Nota
do editor).
17 R. S. Baker, Woodrow Wilson and World Sefllemcnl, I, pg. 112.
26 E. H. CARR
ramente um corpo de funcionrios representando os diversos go
vernos, os povos do mundo no poderiam ficar certos de que
alguns dos erros que funcionrios dedicados admitiram terem
cometidos no mais se repetiriam'<'". Mais tarde, na Cmara dos
Comuns, Lord Cecil foi mais severo: "Temo que tenha chegado
concluso, na Conferncia de Paz, por experincia prpria, de
que os prussianos no estavam confinados exclusivamente na
Alemanha. H, tambm, a tendncia e a tradio amplas das clas
ses oficiais... No se pode evitar a concluso de que existe uma
tendncia entre eles de pensar que tudo o que existe est cer
to"19. Na Segunda Assemblia, Lord Cecil invocou o apoio da
"opinio pblica", que a Liga deveria representar, contra as "clas
ses oficiais'P"; e tais apelos foram freqentemente ouvidos du
rante os dez anos seguintes. O burocrata, por seu lado, igual
mente desconfiava do zelo missionrio de intelectuais entusiastas
pela segurana coletiva, a ordem mundial e o desarmamento
geral - esquemas que lhe pareciam frutos da teoria pura divorci
ada da experincia prtica. A questo do desarmamento ilus
trou bem esta divergncia de pontos de vista. Para o intelectual,
o princpio geral era simples e claro; as alegadas dificuldades
em aplic-lo eram devidas obstruo por parte dos "especia
listas":". Para o especialista, o princpio geral era sem sentido e
utpico; se os armamentos poderiam ser reduzidos, e se assim
fosse, era uma questo" prtica" a ser decidida em cada caso
"segundo seus mritos".
16 History of tbe Peace Conference, ed. H. Ternperley, IIl, pg. 62.
19 House ofCommons, july 21, 1919: O.fftcia! Report, col. 993.
20 Leagm of Nations: Second Assemb[y, Tbird Committee, pg. 281.
21 "No se pode tolerar", disse o socialista belga De Brouckre, "que o povo seja roubado
de suas esperanas de paz por especialistas que esto se perdendo na teia de tecnicalidades
que, com um pouco de boa vontade, pode ser desfeita em poucas horas" (Peace and
Disarmament Committee of tbe 1170men lnternational Organisations: Circular of May 15, 1932).
Mais ou menos na mesma poca, Lord Cecil diria, sobre o mesmo assunto: "Se a questo
fosse deixada nas mos dos especialistas, nada teria sido resolvido. Eles eram, estou certo,
cavalheiros aptos, conscienciosos e altamente instrudos, mas olhe o treinamento deles"
(Manchester Guardian, 18 de maio de 1932).
Utopia e realidade
27
ESQUERDA E DIREITA
A anttese de utopia e realidade, e da teoria e prtica, reproduz
se mais tarde na anttese entre radical e conservador, entre es
querda e direita, muito embora seja imprudente presumir que os
partidos que carregam estes rtulos representem estas tendnci
as sublinhadas. O radical necessariamente utpico, e o conser
vador realista. O intelectual, o homem da teoria, gravitar para
a esquerda to naturalmente, quanto o burocrata, o homem da
prtica, gravitar para a direita. At hoje a direita fraca em
termos de teoria, e sofre por sua inacessibilidade a idias. A
fraqueza caracterstica da esquerda o fracasso em traduzir sua
teoria na prtica - um fracasso pelo qual culpar os burocratas,
mas que inerente ao seu carter utpico. "A esquerda tem ra
zo (Vernunft) , a Direita tem sabedoria (Verstand)", escreveu o
filsofo nazista Moeller van den Bruck
22
Desde os tempos de
Burke, os conservadores ingleses sempre negaram fortemente a
possibilidade de deduzir prtica poltica de teoria poltica por
um processo lgico. "Seguir somente o silogismo o caminho
mais curto para um poo sem fundo", diz Lord Baldwin'' - uma
frase que pode sugerir que ele pratica tanto quanto prega a abs
teno de modos de pensar rigorosamente lgicos. Churchill re
cusa-se a crer que "a extravagante lgica na doutrina" atraia o
eleitor britnico": Uma definio particularmente clara das di
ferentes atitudes com relao poltica externa surge de um
discurso feito na Cmara dos Comuns por Neville Chamberlain
em resposta a um crtico trabalhista:
"O que o honorvel Membro entende por poltica externa? Pode-se
estabelecer proposies gerais e sensatas. Pode-se dizer que a poltica
externa visa a manter a paz; pode-se dizer que deva proteger os inre
22 Moeller van den Bruck, Das Dritte Reich (3.a ed.) pg. 257.
23 Baldwin, On England, pg. 153.
24 Winston Churchill, S/ep byS/ep, pg. 147.
28 E. H. CARR
resses britnicos, que deva usar sua influncia, como o faz, na defesa
do certo contra o errado. Pode-se estabelecer todos estes princpios,
mas isto no uma poltica. Evidentemente, se quisermos ter uma
poltica, deve-se pegar a situao particular e considerar qual ao ou
omisso cabvel para esta situao particular. Isto o que eu prprio
entendo por poltica, e bastante claro que, como as condies e situ
aes nas relaes internacionais continuamente mudam dia a dia, sua
poltica no pode ser estabelecida de uma vez para sempre, se quiser
mos que seja aplicvel a cada situao que surja"25.
A superioridade intelectual da esquerda posta
freqentemente em dvida. A esquerda sozinha cria princpios
de ao poltica e desenvolve ideais para o estadista buscar atin
gir. Mas desprovida de experincia prtica que surge do conta
to prximo com a realidade. Na Gr-Bretanha, aps 1919, foi
um srio mal que a esquerda, tendo alcanado o poder em per
odos muito curtos, tivesse pouca experincia das realidades ad
ministrativas e se tornasse cada vez mais um partido de teoria
pura, enquanto a direita, tendo passado to pouco tempo na
oposio, teve pouca tentao de avaliar as perfeies da teoria
diante das imperfeies da prtica. Na Rssia Sovitica, o gru
po no poder est, cada vez mais, descartando a teoria em favor
da prtica, perdendo a memria de sua origem revolucionria. A
histria mostra em toda parte que, quando partidos ou polticos
de esquerda travam contato com a realidade, atravs de cargos
polticos, tendem a abandonar sua utopia "doutrinria" e a mo
verem-se para a direita, normalmente mantendo seus rtulos de
esquerda e, desta forma, aumentando a confuso da terminolo
gia poltica.
TICA E POLTICA
Mais fundamental do que tudo, a anttese entre utopia e realida
de baseada numa diferente concepo da relao entre polti
25 House of Commons, October 21,1937, reimpresso em N. Chamberiain, TheStrugglefor
Peace, pg. 33.
29 Utopia e realidade
ca e tica. A anttese entre o mundo dos valores e o mundo da
natureza, j implcita na dicotomia objetivo-fato, est profun
damente arraigada na conscincia humana e no pensamento po
ltico. O utpico estabelece um padro tico que proclama ser
independente da poltica, e procura fazer com que a poltica
adapte-se a ele. O realista no pode aceitar logicamente nenhum
valor padro, exceto o dos fatos. Em seu modo de ver, o padro
absoluto do utpico condicionado e ditado pela ordem social,
sendo, portanto, poltico. Moralidade s pode ser relativa, no
universal. A tica tem de ser interpretada em termos de polti
ca; e a procura de uma norma tica fora da poltica est fadada
frustrao. A identificao da realidade suprema com o bem
supremo, que a Cristandade conseguiu por intermdio de um vi
goroso golpe de dogmatismo, o realista alcana atravs da pre
suno de que no existe outro bem que no a aceitao e a
compreenso da realidade.
Essas implicaes da oposio entre utopia e realidade iro
emergir claramente de um estudo mais detalhado sobre a crise
atual da poltica internacional.
PARTE II
A CRISE INTERNACIONAL
CAPTULO 111
o PANO DE FUNDO
UTPICO
Os FUNDAMENTOS DA UTOPIA
A MODERNA escola do pensamento poltico utpico remonta
destruio do sistema medieval, que pressupunha uma tica uni
versal e um sistema poltico universal baseado na autoridade
divina. Os realistas do Renascimento moveram o primeiro ata
que srio e violento contra a primazia da tica, defendendo um
ponto de vista poltico que tornava a tica um instrumento da
poltica, a autoridade do Estado substituindo, assim, a autori
dade da Igreja como rbitro da moralidade. A resposta da escola
utpica a este desafio no foi fcil. Era necessrio um padro
tico que fosse independente de qualquer autoridade externa
eclesistica ou civil - e a soluo foi encontrada na doutrina de
uma "lei da natureza" secular, cuja fonte ltima era a razo in
dividual humana. A lei natural, como foi proposta primeiramen
te pelos gregos, havia sido uma intuio do corao humano sobre
o que seria moralmente correto. " eterna", diz Antgona de
Sfocles, "e ningum sabe de onde vem". Os esticos e os
escolsticos medievais identificaram a lei natural com a razo; e
nos sculos dezessete e dezoito, reviveu-se esta identificao
sob uma forma nova e particular. Na cincia, as leis da natureza
eram deduzidas por um processo de raciocnio, partindo dos fa
tos observados, sobre a natureza da matria. Por uma analogia
simples, os princpios neu/tonianos aplicavam-se agora aos pro
blemas ticos. A lei moral da natureza podia ser cientificamente
estabelecida e a deduo racional, a partir de supostos fatos da
34 E. H. CARR
natureza humana, tomou o lugar da revelao ou da intuio
como fonte da moral. A razo poderia determinar quais seriam
as leis morais universalmente vlidas e presumiu-se que, uma
vez determinadas essas leis, os seres humanos se adaptariam a
elas assim como a matria adaptava-se s leis fsicas da nature
za. O Iluminismo era a estrada real para a felicidade.
Por volta do sculo dezoito, as linhas principais do moder
no pensamento utpico foram firmemente estabelecidas. Foi
essencialmente individualista ao fazer da mente humana a corte
final de apelao em questes morais. Na Frana associou-se
com uma tradio secular; na Inglaterra com uma tradio evan
glica. Foi essencialmente racionalista ao identificar a conscin
cia humana com a voz da raz o '. Mas ainda iria sofrer importan
tes modificaes e foi Jeremy Bentham que, quando a revoluo
industrial transferiu a liderana do pensamento da Frana para a
Inglaterra, deu ao pensamento utpico do sculo dezenove sua
forma caracterstica. Partindo do postulado de que a caracters
tica fundamental da natureza humana era a busca do prazer e a
rejeio da dor, Bentham deduziu deste postulado uma tica ra
cional que definia o bem atravs da famosa frmula "a maior
felicidade para o maior nmero". Como se tem dito freqente
mente, "a maior felicidade para o maior nmero" desempenhou
o papel - do mesmo modo que a lei natural havia desempenha
do para a gerao anterior - de um padro tico absoluto.
Bentham acreditava firmemente nesse padro absoluto, e rejei
tava corno "anrquica" a viso de que existem "tantos padres
de certo e errado quantos forem os homens"; Com efeito, "a
maior felicidade para o maior nmero" foi a definio, do sculo
dezenove, do contedo da lei natural.
I Embora seja esta a forma de utopia que predominou nos ltimos trs sculos. e que ainda
prevalece (embora provavelmente com sua fora diminuda) nos pases de lngua inglesa,
seria perigoso afirmar que individualismo e racionalismo so atributos necessrios do pen
samento utpico. O fascismo contm elementos utpicos de tipo anti-individualista e
irracional. Estas qualidades j estavam latentes nos aspectos utpicos do leninismo - e
provavelmente at do marxismo.
2 Bentharn, Works, ed. Bowring, I, pg. 31.
35 o pano de fundo utpico
A importncia da contribuio de Bentham dupla. Em
primeiro lugar, ao identificar o bem com a felicidade, proporcio
nou uma confirmao plausvel para a presuno "cientfica" de
que o homem adaptar-se-ia, infalivelmente, lei moral da natu
reza, to logo seu contedo fosse racionalmente determinado.
Em segundo lugar, ao preservar os aspectos racionalista e indi
vidualista da doutrina, conseguiu coloc-la sobre uma base
mais ampla. A doutrina da razo, em sua roupagem do sculo
dezoito, era eminentemente intelectual e aristocrtica. Seu
corolrio poltico era um despotismo esclarecido de filsofos,
os nicos que poderiam possuir o poder de raciocnio necess
rio para descobrir o bem. Mas agora que a felicidade era o crit
rio, a nica necessidade era que o indivduo pudesse identificar
onde residia sua felicidade. No s era o bem determinvel, como
era sustentado no sculo dezoito por um processo racional, como
ainda este processo no era uma questo de especulao filos
fica hermtica, mas de simples bom senso. Bentham foi o pri
meiro pensador a elaborar a doutrina da salvao pela opinio
pblica. Os membros da comunidade "podem, em sua capacida
de agregada, serem considerados como se constitussem uma
forma de judicatura ou tribunal: chame-o... Tribunal da Opinio
Pblica":'. Foi James Mill, aluno de Bentham, quem criou o mais
completo argumento j elaborado em defesa da infalibilidade da
opinio pblica:
"Todo homem possuidor de razo est acostumado a pesar os indci
os e a guiar-se por sua preponderncia. Quando vrias concluses,
com suas provas, so apresentadas com igual carinho e engenho, h
uma certeza moral de que, embora existam excees, a maioria das
pessoas julgar de forma correta, e que a prova de maior fora, qual
quer que ela seja, causar a impresso mais forte?",
3 Bentharn, Works, ed. Bowring, VIII, pg. 561.
~ James Mill, Tb Liberry oI lhe Press, pgs. 22-3.
36 E. H. CARR
Este no o nico argumento com que se pode defender a
democracia como instituio poltica. Mas ele foi, de fato, im
plcita ou explicitamente aceito pela maioria dos liberais do s
culo dezenove. A crena de que a opinio pblica julgar corre
tamente qualquer questo racionalmente apresentada, combinada
com a presuno de que ela agir de acordo com esse julgamen
to correto, um fundamento essencial do credo liberal. Na Gr
Bretanha, o final do sculo dezoito e o sculo dezenove foram
preponderantemente a era da pregao popular e da oratria
poltica. Pela voz da razo, os homens podiam ser persuadidos a
salvarem suas almas imortais, e a percorrerem o caminho da ilus
trao e do progresso polticos. O otimismo do sculo dezenove
baseou-se na tripla convico de que a busca do bem era ques
to de raciocnio correto, de que a difuso do conhecimento logo
tornaria possvel a qualquer um pensar corretamente sobre este
importante assunto, e de que qualquer um que pensasse correta
mente iria necessariamente agir corretamente.
A aplicao desses princpios s questes internacionais
seguiu, no principal, o mesmo padro. Abb de Saint-Pierre, que
props um dos primeiros projetos para uma liga de naes, "con
fiava tanto na razoabilidade de seus projetos, que sempre acre
ditou que, se fossem considerados de forma correta, as grandes
potncias no poderiam deixar de adot-los">, Tanto Rousseau
quanto Kant arguram que, j que as guerras eram feitas pelos
prncipes em interesse prprio, e no de seu povo, no haveria
guerras sob um governo de forma republicana. Neste sentido,
anteciparam o ponto de vista de que a opinio pblica, uma vez
tornando-se efetiva, ser suficiente para prevenir a guerra. No
sculo dezenove, esta opinio teve aprovao ampla na Europa
ocidental e assumiu a colorao especificamente racionalista,
prpria da doutrina, de que a manuteno das crenas morais
corretas, e a realizao de aes corretas, podem ser assegura
5 J. s. Bury, The Idea oj Progress, pg. 131.
o pano de fundo utpico 37
das pelo processo do raciocnio. Jamais houve uma poca que
proclamou to sem reservas a supremacia do intelecto. " a evo
luo intelectual", assegurou Comte, "que determina essencial
mente o curso principal dos fenmenos sociais": Buckle, cuja
famosa Histria da Civilizao foi publicada entre 1857 e 1861,
abertamente declarou que a averso guerra "um gosto sofis
ticado, peculiar aos intelectuais". Ele escolheu um forte exem
plo, baseado na presuno, natural para um pensador britnico,
da belicosidade inerente do mais recente inimigo da Gr
Bretanha. "A Rssia um pas guerreiro," escreveu, "no porque
seus habitantes sejam imorais, mas porque no so
intelectualizados. O erro est na cabea, no no corao?". A
opinio de que a difuso da educao levaria paz internacio
nal foi compartilhada por muitos dos contemporneos e suces
sores de Buckle. Seu ltimo expoente srio foi Sir Norman
Angell, que tentou, com Tbe Great Illusion e outros livros, con
vencer o mundo de que a guerra jamais trouxe lucro a ningum.
Se fosse possvel estabelecer este ponto atravs de argumentos
irrefutveis, pensou Sir Norman, ento a guerra no ocorreria.
A guerra produto de uma "falha de entendimento". Uma vez
que a cabea fosse purgada da iluso de que a guerra compensa
va, o corao poderia tratar de si mesmo. "O mundo das Cruza
das e da queima dos hereges", dizia o manifesto de lanamento
de um jornal mensal chamado War and Peace, que comeou a
aparecer em outubro de 1913, " ... no foi um mundo de inten
es incorretas, mas de pensamento incorreto... Samos desse
estado ao corrigirmos a falha de entendimento; sairemos do
mundo de guerra poltica ou paz armada da mesma forma?". A
razo poderia demonstrar o absurdo da anarquia internacional e
com um conhecimento ampliado, um nmero suficiente de pes
6 Comte, Cours de Pbilosopbie Positiue, Lecture LXI.
7 Buckle, History of Civilisolion Cedo World Classics), I, pgs. 151-2.
S Apud Angell, Foundations oflnternational Polity, pg. 224. Indcios sugerem que esta passa
gem foi escrita pelo prprio Sir Norman Angell.
38 E. H. CARR
soas seriam racionalmente convencidas deste absurdo e poriam
um fim nele.
BENIHAMISMO TRANSPLANTADO
Antes do fim do sculo dezenove, vrias das presunes do
racionalismo de Bentham deram origem a dvidas srias. A crena
na suficincia da razo para a promoo da conduta correta foi
contestada pelos psiclogos. A identificao da virtude com o
esclarecido interesse prprio comeou a chocar os filsofos. A
crena na infalibilidade da opinio pblica tinha sido atraente
segundo a hiptese dos primeiros utilitaristas, de que a opinio
pblica era a opinio de homens educados e esclarecidos. Tor
nou-se menos atraente, principalmente para os que se conside
ravam educados e esclarecidos, agora que a opinio pblica era
a opinio das massas; e em 1859, em seu ensaio On Liberty, J. S.
Mill mostrou-se preocupado com os perigos da "tirania da maio
ria". Aps 1900, teria sido difcil encontrar, na Gr-Bretanha
ou em qualquer outro pas europeu, algum pensador poltico s
rio que aceitasse as hipteses de Bentham sem restries. Con
tudo, por uma dessas ironias da histria, essas teorias semi-aban
donadas do sculo dezenove reapareceram, na segunda e terceira
dcadas do sculo vinte, no campo especfico da poltica inter
nacional, e l tornaram-se as pedras basilares de um novo edif
cio utpico. A explicao pode ser, em parte, residir no fato de
que, aps 1914, as mentes dos homens naturalmente tateavam
procura de uma nova utopia e voltaram para esses fundamentos
aparentemente slidos da paz e segurana do sculo dezenove.
Mas um fator mais decisivo foi a influncia dos Estados Uni
dos, ainda no auge da prosperidade vitoriana e da crena vitoriana
no confortvel credo das teorias de Bentham. Assim como
. Bentham, um sculo antes, tomou a doutrina da razo do sculo
dezoito e adaptou-a s necessidades da nova era, da mesma for
ma, agora Woodrow Wilson, o apaixonado admirador de Bright
39
o pano de fundo utpico
e Gladstone, transplantava a f na racionalidade do sculo
dezenove ao solo quase virgem da poltica internacional e, le
vando-a com ele para a Europa, deu-lhe um novo alento de vida.
Quase todas as teorias populares sobre poltica internacional en
tre as duas grandes guerras foram reflexos, vistos num espelho
americano, do pensamento liberal do sculo dezenove.
Num limitado nmero de pases, a democracia liberal do
sculo dezenove teve um brilhante sucesso. Foi um sucesso por
que seus pressupostos coincidiram com o estgio de desenvol
vimento alcanado por esses pases. Fora da massa de especula
es da poca, os principais espritos de ento absorveram
precisamente a parte da teoria que correspondia a suas necessi
dades, consciente ou inconscientemente adaptando a prtica
teoria, e a teoria prtica. Utilitarismo e laissezJaire serviram e,
a sua vez, dirigiram o curso da expanso industrial e comercial.
Entretanto, a opinio de que a democracia liberal do sculo
dezenove era baseada, no num equilbrio de foras peculiar ao
desenvolvimento econmico do perodo e aos pases envolvi
dos, mas em certos princpios racionais a priori, que bastariam
ser aplicados em outros contextos para produzirem resultados
similares, foi essencialmente utpica; e foi esta opinio que do
minou o mundo aps a primeira guerra mundial. Quando as teo
rias da democracia liberal foram transplantadas, por um proces
so puramente intelectual, a um perodo e a pases cujo estgio
de desenvolvimento e cujas necessidades prticas eram tremen
damente diferentes dos da Europa ocidental no sculo dezenove,
esterilidade e desiluso foram a seqela inevitvel. A razo pode
criar a utopia, mas no pode torn-la real. As democracias libe
rais espalhadas pelo mundo, devido ao acordo de paz de 1919,
foram o produto da teoria abstrata, no lanaram razes no solo
e rapidamente murcharam.
40 E. H. CARR
RAaONAUSMO E A LIGA DAS NAES
A mais importante dentre todas as instituies afetadas por esse
intelectualismo mope da poltica internacional foi a Liga das
N aes, que foi uma tentativa "de aplicar os princpios do libe
ralismo de Locke para a construo de uma estrutura
institucional para a ordem internacional'?". "O Pacto", obser
vou o general Smuts, " ... simplesmente trouxe para os proble
mas mundiais aquela viso de uma sociedade liberal democrti
ca, que uma das grandes conquistas do avano humano'<'",
Entretanto, esse transplante da racionalidade democrtico da
esfera nacional para a internacional estava cheio de dificulda
des imprevistas. O empirista lida com o caso concreto segundo
o mrito individual de cada caso. O racionalista liga o caso con
creto a um princpio geral abstrato. Toda ordem social implica
uma larga dose de padronizao, e portanto de abstrao; no
pode haver uma regra diferente para cada membro da comuni
dade. Tal padronizao comparativamente mais fcil numa
comunidade de muitos milhes de indivduos annimos, que se
adaptam, mais ou menos de perto, a padres conhecidos.
Apresenta, contudo, complicaes infinitas quando aplica
da a sessenta Estados conhecidos, que diferem largamente em
tamanho, em poder, e em desenvolvimento poltico, econmico
e cultural. A Liga das Naes, sendo a primeira tentativa em
larga escala de padronizar os problemas polticos internacionais
sobre uma base racional, foi particularmente sujeita a esses
embaraos.
Os fundadores da Liga, alguns deles homens de larga expe
rincia e conhecimento polticos, reconheceram, com efeito, os
perigos da perfeio abstrata. "A aceitao dos fatos polticos
atuais", ressaltou o Comentrio oficial britnico ao Pacto publi
9 R. H. S. Crossman in J. P. Mayer, Political ThoZlght, pg. 202.
10 Transmisso de vspera de Ano Novo da Rdio Nations, Genebra: Tbe Times, 1 de janeiro
de 1938.
o pano de fundo utpico 41
cado em 1919, "foi um dos princpios sobre os quais a Comisso
trabalhou"!", e esta tentativa de levar em conta as realidades
polticas distinguiu o Pacto, no s dos anteriores projetos de
organizao mundial, mas tambm de projetos puramente ut
picos como a da Fora Policial Internacional, o Pacto Briand
Kellogg e os Estados Unidos da Europa. O Pacto tinha a virtu
de de apresentar vrias imperfeies tericas. Afirmando que
trataria todos os membros como iguais, garantiu s grandes po
tncias permanente maioria no Conselho da Liga12. No preten
deu proibir a guerra de todo, mas somente limitar as ocasies
em que, legitimamente, fosse possvel recorrer a ela. A obriga
o imposta aos membros da Liga de aplicar sanes a quem
rompesse o Pacto no deixava de ser vaga e isto foi discreta
mente ampliado por um conjunto de resolues "interpretativas"
passadas pela Assemblia em 1921. A rigidez da garantia
territorial dada pelo Artigo 10 do Pacto foi atenuada numa re
soluo que teve o voto favorvel quase unnime da Assem
blia em 1923. Parecia, ento, que a Liga poderia alcanar um
meio-termo entre utopia e realidade) e tornar-se um instrumen
to eficaz da poltica internacional.
Infelizmente) os polticos europeus mais influentes negli
genciaram a Liga durante seus anos crticos de formao. O
racionalismo abstrato ganhou a primeira mo) e de 1922 em di
11 The Couenant oj tbe Leagtle oj Nations and a Commentary Thereon, Cmd. 151 (1919), pg. 12.
"A grande fora do Pacto", disse o governo britnico alguns anos mais tarde, "repousa na
medida do poder discricionrio que concede ao Conselho e Assemblia para lidarem com
futuras contingncias, que podem no ter paralelo na histria, e que, portanto, no podem
prever todas com antecedncia" (League of Nations: Official [ournal, maio de 1928, pg.
703).
12 A ausncia dos Estados Unidos perturbou este equilbrio, deixando quatro potncias
maiores em confronto com quatro menores. Subseqentes aumentos de membros, que
tiveram lugar em freqentes intervalos desde 1923, deram preponderncia permanente aos
pases menores. O Conselho, ao tornar-se mais representativo, perdeu muito de sua eficcia
como instrumento poltico. A realidade foi sacrificada em favor de um princpio abstrato.
Convm lembrar que o prudente delegado suo previu esse resultado quando levantou-se
a questo do primeiro aumento de nmero em 1922 (League of Nations: Third Assemb/y)
First Committee, pgs. 37-8).
42 E. H. CARR
ante, em Genebra, essa corrente levou a Liga decididamente na
direo da utopiaP. Comeou-se a crer, nas palavras de um cr
tico acerbo, "que possa existir, em Genebra ou em ministrios
de relaes exteriores, um tipo de arquivo de acontecimentos
cuidadosamente classificado ou, melhor ainda, de situaes, e
que, quando um evento ocorre ou uma situao se apresenta,
um membro do Conselho ou um Ministro de Relaes Exterio
res pode facilmente reconhecer o acontecimento ou a situao,
e procurar no ndice para encontrar as pastas onde a ao apro
priada est descrita"!", Houve esforos determinados para aper
feioar o mecanismo, para padronizar o processo, para preen
cher os "lapsos" do Pacto atravs de um veto absoluto contra
todas as guerras, e para tornar a aplicao de sanes "autom
tica". O Projeto de Tratado de Assistncia Mtua, o Protocolo
de Genebra, o Ato Geral, o plano de incorporar o Pacto Briand
Kellogg Carta da Liga e "A definio de agressor", foram to
dos marcos do perigoso caminho da racionalizao. O fato de
que os pratos utpicos preparados durante esses anos em Gene
bra eram intragveis para a maioria dos governos interessados
constitui um sintoma do divrcio crescente entre teoria e pr
tica.
Mesmo o vocabulrio corrente na Liga traa o crescente
desejo de evitar o concreto em favor das generalizaes abstra
tas. Quando se entendeu necessrio fazer com que o Projeto de
Tratado de Assistncia Mtua pudesse ser posto em vigor na
Europa, sem se aguardar o resto do mundo, inseriu-se nele a
clusula de que poderia entrar em vigor "por continentes" - uma
limitao com implicaes absurdas para todo continente que
no a Europa. Entrou em uso uma fraseologia convencional, que
13 Por uma curiosa ironia esse desenvolvimento foi fortemente encorajado por um grupo de
intelectuais americanos; e alguns entusiastas europeus imaginaram que, seguindo este cur
so, apaziguariam a opinio pblica americana. O abismo entre a teoria dos intelectuais e a
prtica do governo, que desenvolveu-se na Gr-Bretanha a partir de 1932, comeou nos
Estados Unidos em 1919.
I. J. Fischer-Williams, Some Apeeis oi lhe Cotenan: oi lhe League oi Nations, pg. 238.
43 o pano de fundo utpico
serviu como moeda corrente para os delegados em Genebra e
para os entusiastas da Liga em toda parte, e que, aps constante
repetio, logo perdeu todo contato com a realidade. "No con
sigo lembrar-me de poca alguma", disse Churchill em 1932, "em
que a distncia entre o tipo de palavras usadas pelos estadistas
e o que realmente acontece em muitos pases fosse to grande
quanto o agora"15. O Pacto Franco-Sovitico, que era uma ali
ana defensiva contra a Alemanha, foi concebido para parecer
um instrumento de aplicao geral, e foi descrito como um bri
lhante exemplo do principio de "segurana coletiva". Um mem
bro da Cmara dos Comuns, perguntado no debate sobre san
es, em junho de 1936, se ele se arriscaria a uma guerra com a
Itlia, respondeu que estava preparado a enfrentar "todas as con
seqncias naturalmente decorrentes da aplicao do Pacto con
tra uma nao agressora"16. Essas contorses lingsticas enco
rajaram a falha freqente de no se distinguir entre o mundo da
razo abstrata e o mundo da realidade poltica. "Os metafsicos,
como os selvagens", ressalta Bertrand Russell, "imaginam uma
conexo mgica entre palavras e coisas"!", Os metafsicos de
Genebra acharam difcil de acreditar que uma acumulao de
textos engenhosos proibindo a guerra no fosse, de fato, uma
barreira contra a prpria guerra. "Nosso propsito", disse Benes
ao apresentar o Protocolo de Genebra Assemblia de 1924,
"foi o de tornar a guerra impossvel, mat-la, aniquil-la. Para
tanto, tivemos de criar um sistema"!". O Protocolo era o "siste
ma". Tal presuno s poderia provocar a justa punio. Uma
vez que se comeou a acreditar, nos crculos da Liga, que a sal
vao podia ser encontrada num perfeito fichrio, e que o fluxo
desordenado da poltica internacional podia ser canalizado num
conjunto de frmulas abstratas, de lgica inexpugnvel, inspira
15 Winston Churchill, Arms and lhe Covenant, pg. 43.
16 Apud Toynbee, SlIrvey oI lnternational Affairs, 1935, II, pg. 448.
17 B. Russell in .Atlantic Month!J (fevereiro de 1937), pg. 155.
18 League of Nations: Fifth Assemb!J, pg. 497.
44 E. H. CARR
das nas doutrinas da democracia liberal do sculo dezenove, o
fim da Liga, como instrumento poltico efetivo, estava vista.
A APoreosE DA OpINIAo PBUCA
Tampouco teve melhor sorte a tentativa de transplantar para a
esfera internacional a f democrtica liberal na opinio pblica.
E aqui houve uma dupla falcia. A crena do sculo dezenove
na opinio pblica compreendia dois pontos: primeiro (e nas de
mocracias isto era, com algumas reservas, verdade), que a opi
nio pblica est fadada, a longo prazo, a prevalecer; e segundo
(esta era a viso de Bentham), que a opinio pblica est sem
pre certa. Ambas as crenas, no sempre claramente distinguveis
uma da outra, foram reproduzidas, sem esprito crtico, no cam
po da poltica internacional.
As primeiras tentativas de invocar a opinio pblica como
fora na esfera internacional realizaram-se nos Estados Unidos.
Em 1909, o Presidente Taft desenvolveu um plano para a cele
brao de tratados entre os Estados Unidos e outras grandes
potncias, visando arbitragem compulsria de disputas inter
nacionais. Mas como, perguntava-se, a deciso da corte arbitral
poderia ser imposta? Taft manipulou a pergunta com total des
preocupao. Ele jamais havia observado que, numa democra
cia como os Estados Unidos, o cumprimento de decises judici
ais poderia suscitar alguma dificuldade em particular; e
confessou-se "muito pouco preocupado" com este aspecto da
questo. "Depois de termos casos decididos pela corte, e os jul
gamentos contendo uma solene declarao de uma corte ento
estabelecida, poucas naes no se sentiriam intimidadas de
enfrentar a condenao da opinio pblica internacional e deso
bedecer o julgamento"!", A opinio pblica, tal como existente
nos pases democrticos, est destinada a prevalecer; e a opi
19 W Taft, Tbe United Slalt! and Peace, pg. 150.
45 o pano de fundo utpico
nio pblica, como afirmavam os seguidores de Bentham, esta
r sempre do lado certo. O Senado dos Estados Unidos rejeitou
a proposta do Presidente Taft, de modo que no ocorreu a opor
tunidade de submeter a um teste a "opinio pblica internacio
nal". Quatro anos mais tarde, Bryan, o primeiro Secretrio de
Estado do Presidente Wilson, surgiu com um novo conjunto de
tratados. Nos tratados de Bryan, a arbitragem foi descartada em
favor da conciliao. Sua colocao mais original e significativa
era a determinao de que as partes signatrias no usariam o
recurso da guerra at que doze meses houvessem decorrido do
incio da disputa. Com o sangue quente, como os tratados de
Bryan pareciam admitir, os homens podiam no ouvir a voz da
razo. Entretanto, uma vez que o lapso de tempo esfriasse suas
paixes, a razo, sob o manto da opinio pblica internacional,
reassumiria sua fora coatora. Muitos desses tratados foram, com
efeito, assinados entre os Estados Unidos e outras potncias
alguns deles, por curiosa ironia, nos primeiros dias da primeira
guerra mundial. ''A soma e a substncia desses tratados," dizia
Wilson em outubro de 1914, " que sempre que algum problema
surgir, a luz vermelha se acender por um ano antes que algo
seja feito e minha previso de que, aps a luz brilhar por um
ano, no ser necessrio fazer nada; aps sabermos o que estava
acontecendo, ento saberemos quem estava certo e quem esta
va errado?".
A crena no poder de coero da razo, expressa atravs da
voz do povo, era particularmente inerente a Wilson. Quando
entrou na poltica em 1910, como candidato a Governador em
N ew Jersey, sua campanha baseou-se num apelo ao "povo" con
tra os lderes polticos e demonstrava "uma f quase mstica de
que o povo o seguiria se ele conseguisse falar a um nmero sufi
ciente de pessoas". O resultado de sua campanha confirmava
para ele a sua crena no poder da voz da razo que saa de seus
20 The Pllblic Papers oi Woodrow Wilson: The New Democrary, ed. R. S. Baker, 1, pg. 206.
46 E. H. CARR
lbios. Ele haveria de governar pela persuaso da razo agindo a
partir de uma toda poderosa opinio pblica. "Se os lderes he
sitassem, ele s teria de apelar para o povo. O povo queria as
coisas altas, as coisas certas, as coisas verdadeiras'J".
A entrada dos Estados Unidos na guerra no trouxe modifi
cao alguma na f de Wilson na correo do julgamento popu
lar. Ele voltou ao tema em um dos discursos em que discutiu as
futuras condies da paz:
" uma peculiaridade desta grande guerra que, enquanto os estadistas
pareciam procurar ansiosamente definies de seus objetivos e, por
vezes, pareciam mudar de opinio e de pontos de vista, o pensamento
da massa de homens, que os estadistas deveriam instruir e liderar, tor
nou-se cada vez mais claro, cada vez mais seguro do objetivo de sua
luta. Os objetivos nacionais foram paulatinamente relegados a segun
do plano e o objetivo comum da humanidade esclarecida tomou seu
lugar. As opinies dos homens comuns tornaram-se em toda parte
mais simples e positivas e mais uniformes do que as opinies dos so
fisticados polticos, que ainda mantm a impresso de que esto jo
gando um jogo de poder e em grandes cartadas. Eis por que eu disse
que esta uma guerra do povo, no de estadistas. Os estadistas devem
seguir a esclarecida opinio comum ou afundaro,,22.
"A menos que a Conferncia se prepare para seguir a opi
nio da humanidade", dizia Wilson em seu caminho para Paris,
"e para expressar a vontade do povo mais do que a dos lderes
da Conferncia, nos envolveremos em outro conflito mundial't".
Tais concepes, de fato, tiveram um importante papel no
trabalho da Conferncia. Quando os delegados italianos mos
traram-se recalcitrantes quanto a suas pretenses sobre Fiume e
a costa do Adritico, Wilson permaneceu convencido de que, se
ele pudesse apelar ao "povo" contra os "lderes", se apenas (como
21 R. S. Baker, Woodrow l'E7ilson: Life and Letters, m, pg. 173.
22 Tbe Publi Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, ed. R. S. Baker, I, pg. 259.
23 lntimate Papers of Colonel House, ed. C. Seyrnour, IV, pg. 291.
47 o pano de fundo utpico
na eleio de N ew Jersey) "pudesse falar a um nmero suficien
te", a voz da razo iria infalivelmente prevalecer. O comunica
do ao povo italiano, e a retirada da delegao italiana de Paris,
foram o resultado desta convico. O problema do desarmamento
foi tratado com o mesmo esprito. Uma vez que as potncias
inimigas haviam sido desarmadas pela fora, a voz da razo, fa
lando atravs da opinio pblica, seria suficiente para desarmar
os aliados. Tanto Wilson quanto Lloyd George "achavam que,
se o exrcito alemo fosse limitado, a Frana teria que seguir o
mesmo caminho, e que, nestas circunstncias, ela dificilmente
poderia manter um exrcito irnenso'f". E se algum parasse para
perguntar que motivo a Frana teria para desarmar-se, a nica
resposta teria sido a fora racional da opinio pblica. Mais im
portante do que tudo, toda a concepo da Liga das N aes fora,
desde o princpio, ligada de perto crena dupla de que a opi
nio pblica estava destinada a prevalecer, e que era a voz da
razo. Se "acordos abertos, abertamente acordados" podiam ser
postos em vigor, poder-se-ia confiar no povo comum para fisca
lizar se o contedo estaria de acordo com os requerimentos da
razo, que era a moralidade mais alta. A nova ordem deveria
basear-se, no em "acordos de egosmo e cesso" entre gover
nos, mas na "opinio do povo comum de toda parte do mundo,
o povo que no tem privilgios e possui padres simples e no
sofisticados sobre certo e errado't". Deve ser sustentada pela
opinio organizada da humanidade't'".
O delicado problema das sanes materiais foi abordado
relutantemente pelo lado americano e, quase to relutantemen
te, pelo lado ingls. Como Taft, a opinio anglo-saxnica estava
"muito pouco preocupada" com este aspecto da matria; pois o
reconhecimento da necessidade de sanes era, ele prprio, uma
negao da doutrina utpica da eficcia da opinio pblica raci
24 D. Lloyd George, Tbe Trutb about tbe Treaties, I, pg. 187.
25 Tbe Pblic Papers of Wootirow Wilson: l ~ a r anti Peace, ed. R. S. Baker, I, pg. 133.
2(, Ibidem, 1, pg. 234.
48 E. H. CARR
onal. Era impensvel que um veredicto unnime da Liga pudes
se ser desafiado e mesmo se, por algum azar, o veredicto no
fosse unnime, "um relatrio da maioria seria provavelmente
divulgado, e... isto", sugeriu Lord Cecil durante os debates em
Paris, "dever pesar bastante na opinio pblica do mundo'W.
O Comentrio oficial britnico sobre o Pacto desenvolveu o
mesmo ponto de vista:
"A Liga deve continuar a depender do livre consentimento, como lti
ma sada, de seus estados componentes; esta presuno encontra-se
evidente em quase todos os artigos da Conveno, da qual a sano
ltima e mais efetiva deve ser a opinio pblica do mundo civilizado.
Se as naes do futuro forem, em sua totalidade, egostas, rapaces e
guerreiras, nenhum instrumento ou mecanismo as restringir. S
possvel estabelecer uma organizao que possa tornar a cooperao
pacfica fcil e, a partir de ento, costumeira, se se acreditar na influn
cia do costume para moldar a opinio pblica".
O problema das sanes foi tratado rapidamente, meio
apologeticamente, e com um comentrio final consolador:
"Parte no menos importante da presso ser exercida pela publicida
de a ser feita quanto ao processo do acordo. Os assuntos obscuros,
onde tm origem as disputas internacionais, sero expostos luz do
dia, e a criao de uma opinio pblica informada ser possvel'f".
Quando a Cmara dos Comuns debateu a ratificao do
Tratado de Versailles, Lord Cecil foi o principal expositor do
Pacto da Liga:
"Na maior parte dos casos (disse ele) no h tentativa alguma de de
pender de um super-estado; tentativa alguma de depender da fora
para fazer cumprir uma deciso do Conselho ou da Assemblia da
Liga. Isto quase impraticvel no estado atual das coisas. Ns depen
27 Mller, The Drafting of lhe Covenanl, lI, pg. 64.
28 Tbe Covenant of lhe Leaglle of Nalions wilh a Commenlary Tbereon, Cmd. 151, pgs, 12, 16.
o pano de fundo utpico
49
demos da opinio pblica... e se estivermos errados, ento a coisa
toda est errada"29.
Dirigindo-se Conferncia Imperial de 1923, sobre o as
sunto da Liga, .Lord Cecil explicou que "seu mtodo no ... o
mtodo do governo coercitivo: o mtodo do consentimento, e
seu instrumento executivo no a fora, mas sim a opinio p
blica"?". E quando a primeira Assemblia da Liga se reuniu, Lord
Cecil, como delegado britnico, props a mesma filosofia da tri
buna: " muito verdade que, de longe, a arma mais poderosa
que a Liga tem sob seu comando, no a arma econmica ou
militar, ou qualquer outra arma de fora material. De longe, a
arma mais poderosa com que contamos a opinio pblica"?'.
At o mais ctico e sofisticado Balfour, explicando a au
sncia de sanes nos acordos de Washington de 1921, declarou
que "se qualquer nao, a partir de agora, deliberadamente afas
tar-se da ao coletiva que adotamos em Washington, neste ano
da graa, ser condenada perante o mundo"32; e era um dos pres
supostos da democracia liberal que tal condenao fosse efeti
va. Mas o argumento de que a opinio pblica seria uma arma
toda-poderosa tem dois aspectos; e em 1932, durante a crise da
Manchria, o engenhoso Sir J ohn Simon usou-o para demons
trar que qualquer outro tipo de ao era suprfluo. "A verdade
", disse ele Cmara dos Comuns, "que quando a opinio p
blica, a opinio mundial, suficientemente unnime para pro
duzir uma firme condenao moral, as sanes no so necess
rias":", Dadas as premissas de Bentham e Wilson, esta resposta
era irrefutvel. Se a opinio pblica no conseguiu curvar o Ja
po, ento - como disse Lord Cecil em 1919 - "a coisa toda est
errada".
29 House of Commons, july 21, 1919: O.fficial &port, cols. 990, 992.
30 lmpmal Conference oj 1923, Cmd. 1887, pg. 44.
31 Ltaglle oj Nations: First Assembfy, pg. 395.
32 Apud Zimmern, Tbe Ltaglle oj Nations and lhe RJi/e of Law, pg. 399.
33 House of Cornmons, March 22, 1932: Olficia/ &port, col. 923.
50 E. H. CARR
A punio da utopia na poltica internacional veio subitamente.
Em setembro de 1930, o reitor da Universidade de Columbia, o
professor Nicholas Murray Butler, aventurou a "previso razoa
velmente segura de que a prxima gerao ver um constante e
crescente respeito pelos princpios e pontos de vista de Cobden,
e um esforo mais srio de dar-lhes efeito prtico na poltica
pblica'P". Em 1O de setembro de 1931, Lord Ceci! havia dito
Assemblia da Liga das Naes que "dificilmente ter havido
um perodo na histria do mundo em que a guerra parecesse to
pouco provvel quanto atualmente't'". Em 18 de setembro de
1931, o Japo comeou sua campanha na Manchria e, no ms
seguinte, o ltimo pas importante que continuava a aderir ao
princpio de livre comrcio tomou as primeiras medidas para a
introduo de uma tarifa geral.
Deste ponto em diante, uma rpida sucesso de aconteci
mentos forou todos os pensadores srios a reconsiderarem pre
missas que se tornavam cada vez mais desvinculadas da realida
de. A crise da Manchria demonstrou que a "condenao da
opinio pblica internacional", invocada por Taft e por tantos
outros depois dele, era uma coisa em que no se podia confiar.
N os Estados Unidos, chegou-se a esta concluso com extrema
relutncia. Em 1932, um Secretrio de Estado americano ainda
cautelosamente sustentava que "a sano da opinio pblica
pode tornar-se uma das mais poderosas formas de sano do
mundo't". Em setembro de 1938, o Presidente Roosevelt ainda
baseou sua interveno na crise da Tchecoslovquia na crena
predominante no governo dos Estados Unidos na "fora moral
l4 N. M. Butler, The Palh lo Peace, pg. XII.
35 Leaglle of Nations: Twe!fth Assemb/y, pg. 59.
36 Stimson ao Conselho de Relaes Exteriores em 8 de agosto de 1932 (New York Times,
August 9, 1932).
51
o pano de fundo utpico
da opinio pblica"?", Em abril de 1939, Cordell Hull, ainda uma
vez, anunciava a convico de que "uma opinio pblica, a mais
potente de todas as foras mantenedoras da paz, desenvolve-se
com maior vigor atravs do mundo't ". Contudo, em pases mais
diretamente ameaados pela crise internacional, esta viso
consoladora no mais encontraria muitos adeptos; e a contnua
adeso de estadistas americanos a ela era vista como um indcio
de ausncia de desejo americano de recorrer a armas mais po
tentes. Em 1932, Winston Churchill j condenava a Unio da
Liga das Naes por sua "sofrida e inexaurvel ingenuidade" de
continuar a pregar seu credo ultrapassado-". Muito tempo antes,
o grupo de intelectuais, que anteriormente havia insistido na
relativa falta de importncia das armas "materiais" da Liga, co
meou a insistir em voz alta em sanes militares e econmicas
como fundamentos necessrios da ordem internacional. Quan
do a Alemanha anexou a ustria, Lord Cecil perguntou indigna
do se o Primeiro Ministro "sustenta ser o uso da fora material
impraticvel, e que a Liga deveria deixar de tentar 'sanes' e
confinar seus esforos fora moral":"'. A resposta poderia mui
to bem ter sido que, se Neville Chamberlain realmente susten
tasse essa opinio, ele devia, com certeza, t-la aprendido dos
anteriores pronunciamentos do prprio Lord Cecil.
Alm disso, o ceticismo atacou no s a premissa de que a
opinio pblica certamente prevalecer, mas tambm a premis
sa de que a opinio pblica fatalmente estar correta. Na Con
ferncia de Paz, observou-se que os estadistas eram algumas
vezes mais razoveis e moderados em suas exigncias do que a
opinio pblica que eles deveriam representar. At mesmo o pr
prio Wilson usou uma vez - sem dvida, com total sinceridade
37 "Acreditando, como este pas o faz, na fora moral da opinio pblica..." (Sumner Welles
in State Department Press Releases, October 8, 1938, pg. 237).
38 The Times, April 18, 1939.
39 Winston Churchill, Arms and lhe Couenant, pg. 36.
40 Dai/y Telegraph, March 24, 1938.
52 E. H. CARR
- um argumento que contradizia sua tese costumeira de que se
pode fazer a razo prevalecer apelando ao "povo comum atra
vs do mundo". Na Comisso da Liga das Naes, o delegado
japons levantou a tese da igualdade racial. "Como o senhor pode
tratar, quanto ao mrito, nesta sala silenciosa", perguntou o Pre
sidente, "uma questo que no ser tratada quanto a seu mrito
quando sair desta sala?"?', Mais tarde, a histria forneceria mui
tos exemplos desse fenmeno. Tornou-se um lugar-comum para
estadistas, em Genebra e em toda parte, explicar que eles pr
prios sempre desejaram ser razoveis, mas que a opinio pbli
ca de seus pases era inexorvel. Embora esse argumento fosse,
algumas vezes, um pretexto ou uma manobra ttica, havia geral
mente um slido substrato de realidade por trs dele. O prest
gio da opinio pblica ao mesmo tempo declinou. "No ajuda
ao conciliador, ao rbitro, ao policial ou ao juiz", escreveu um
conhecido defensor da Unio da Liga das Naes recentemente,
"o fato de ser cercado por uma multido emitindo exclamaes
de raiva ou exultao":". Os "homens comuns atravs do mun
do" de Woodrow Wilson, os porta-vozes do "objetivo comum
da humanidade esclarecida", de alguma forma transformaram
se numa multido desordenada emitindo rudos incoerentes e
nocivos. Parece inegvel que, em assuntos internacionais, a opi
nio pblica estava quase sempre to errada quanto impotente.
Mas quando tantos pressupostos de 1919 estavam se despeda
ando, os lderes intelectuais da escola utpica apontaram suas
armas e, na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos - e na Frana,
em menor grau - a distncia entre teoria e prtica assumia di
menses alarmantes. Os estudiosos de gabinete dos assuntos
internacionais eram unnimes com relao ao tipo de poltica
que deveria ser seguida, tanto no campo poltico quanto no eco
nmico. Os governos de muitos pases agiram num sentido pre
41 Miller, The Drafting oi the Couenant, lI, pg. 70l.
42 Lord Allen of Hurtwood, The Tiniu, May 30, 1938.
o pano de fundo utpico 53
cisamente contrario a esses conselhos, e receberam o endosso
da opinio pblica por ocasio de pesquisas de opinio.
oPROBLEMA DO DIAGNmCO
Em tais desastres, a explicao bvia nunca se faz esperar. O
hbil historiador da Internacional Comunista notou que, na his
tria daquela instituio, "toda falha - no falha objetiva, mas
falha de adaptao da realidade utopia - supe a existncia de
um traidor'?". Este princpio tem uma aplicao ampla, e toca
fontes profundas do carter humano. Estadistas de mais de um
pas foram execrados, por utpicos desapontados, como destrui
dores da ordem internacional. Os poucos membros da escola,
que tentaram ir alm desta simples explicao antropomrfica,
hesitavam entre dois diagnsticos alternativos: se a humanida
de, em suas relaes internacionais, claramente deixou de atin
gir o bem racional, deve ter sido ou muito tola para entender
este bem, ou muito mesquinha para no tentar alcan-lo. O
Professor Zimmern tende para a hiptese da tolice, repetindo
quase palavra por palavra o argumento de Buckle e de Sir
Norman Angell:
"O obstculo em nosso caminho... no est na esfera moral, mas na
intelectual... No porque os homens sejam mal-intencionados que
no podem ser educados dentro de uma conscincia social mundial.
porque eles - sejamos honestos e digamos ns - somos seres de tem
peramento conservador e inteligncia limitada".
A tentativa de construir uma ordem mundial falhou, no
por "orgulho, ambio ou sofreguido", mas por "raciocnio con
fuso":". O Professor Toynbee, por outro lado, v a causa da cri
se na mesquinhez humana. Num nico volume da publicao
43 F. Borkenau, Tbe lnternational Communist, pg. 179.
44 Neutrality and Collective Secun"ty (Harris Foundation Lectures: Chicago, 1936), pgs. 8, 18.
54 E. H. CARR
anual "Survey oi International Affairs", ele acusa a Itlia de "ego
smo positivo, determinado e agressivo", a Gr-Bretanha e a
Frana de "egosmo negativo, vacilante e covarde", a Cristan
dade ocidental, como um todo, de um "crime srdido", e todos
os membros da Liga das Naes, exceto a Abissnia, de
"rapinagem" ou "covardia" (ao livre arbtrio), enquanto a atitu
de dos americanos era meramente "muito capciosa e perversa'<".
Alguns autores combinaram a acusao de tolice com a de mes
quinhez. Muitos comentrios sobre assuntos internacionais tor
naram-se tediosos e estreis por girarem incessantemente em
torno de uma realidade que se recusava a adaptar-se s prescri
es utpicas.
A simplicidade destas explicaes parecia quase ridicula
mente desproporcional intensidade e complexidade da crise
internacional". A impresso que o homem comum tinha foi mais
precisamente registrada, em abril de 1938, em algumas palavras
de Anthony Eden:
" extremamente ftil imaginar que estamos envolvidos em uma crise
europia que pode desaparecer da mesma forma que surgiu. Estamos
envolvidos numa crise de humanismo atravs do mundo todo. Estamos
vivendo um daqueles grandes perodos da histria que so aterradores
em suas responsabilidades e em suas conseqncias. Foras estupen
das esto solta, foras de tufo,,47.
No verdade, como cr o Professor Toynbee, que esteja
mos vivendo uma era excepcionalmente mesquinha. No ver
dade, como quer o Professor Zimmern, que estejamos vivendo
uma era excepcionalmente tola. menos verdade ainda, como
o Professor Lauterpacht sugere de maneira mais otimista, que
45 511rvey oilntemational AJlairs, 1935, II, pgs. 2, 89, 96, 219 e 480.
46 Como disse um escritor recente, acerca dos racionalistas franceses do sculo dezoito, "sua
superficialidade reside num exagero chocante da simplicidade do problema" (Sabine, A
History oi Political Theory, pg. 551).
47 Anthony Eden, ForeignA.ffairs, pg. 275.
55
o pano de fundo utpico
estejamos experimentando um "transitrio perodo de regresso"
que no deveramos permitir que influenciasse nosso pensamen
t0
48
Trata-se de uma evasiva sem sentido pretender que teste
munhamos, no a falha da Liga das Naes, mas somente a fa
lha dos que se recusaram a faz-la funcionar. O colapso da dcada
de trinta foi contundente demais para ser explicado meramente
em termos de aes ou omisses individuais. Sua runa envol
veu a falncia dos postulados em que estava baseada. Os funda
mentos das crenas do sculo dezenove esto, eles prprios, sob
suspeio. Pode bem ser verdade, no que homens tolamente ou
mesquinhamente deixaram de aplicar os princpios corretos, mas
que os prprios princpios fossem falsos ou inaplicveis. Pode
bem no ser verdade que, se os homens raciocinarem correta
mente sobre poltica internacional, tambm agiro corretamen
te; ou que o raciocnio correto sobre interesses prprios, ou de
uma nao, seja o caminho para um paraso internacional. Se os
postulados do liberalismo do sculo dezenove so de fato insus
tentveis, no deve causar-nos surpresa o fato de que a utopia
dos tericos internacionais causasse to pouco efeito sobre a
realidade. Entretanto, se eles so insustentveis hoje em dia,
tambm temos de explicar porque encontraram aceitao to
ampla, e inspiraram conquistas to esplndidas, no sculo
dezenove.
48 lnternational AJlairs, XVII (September-October 1938), pg. 712.
CAPTULO IV
A HARMONIA DE
INTERESSES
A SNTESE UTPICA
NENHUMA sociedade poltica, nacional ou internacional, pode
existir a menos que o povo se submeta a certas regras de condu
ta. Saber por que o povo deve submeter-se a tais regras consti
tui o problema fundamental da filosofia poltica. Esse problema
se apresenta to insistentemente numa democracia, quanto sob
outras formas de governo tanto na poltica internacional quanto
na esfera nacional. Nesse sentido, uma frmula como "o maior
bem para o maior nmero" no responde a questo: por que a
minoria, cujo bem maior no , por hiptese, visado, deva sub
meter-se s regras criadas segundo o interesse da maioria? Em
termos gerais, as respostas para essa questo caem em duas ca
tegorias, correspondendo anttese, discutida em captulo ante
rior, entre os que vem a poltica como uma funo da tica, e
os que consideram a tica uma funo da poltica.
Os que defendem a primazia da tica sobre a poltica sus
tentam ser um dever do indivduo submeter-se pelo bem da co
munidade como um todo, sacrificando seus prprios interesses
em prol do interesse de outros, que so mais numerosos ou, de
alguma forma, mais merecedores. O "bem" que consiste no in
teresse prprio deve ser subordinado ao "bem" que consiste em
lealdade e sacrifcio prprio, por um fim maior do que o interes
se prprio. A obrigao repousa sobre algum tipo de intuio
acerca do que est certo, e no pode ser demonstrada por argu
58 E. H. CARR
mento racional!". Por outro lado, os que sustentam a primazia
da poltica sobre a tica defendero que o governante governa
porque mais forte, e os sditos se submetem porque so mais
fracos. Este princpio to facilmente aplicvel democracia,
quanto a qualquer outra forma de governo. A maioria governa
porque mais forte, a minoria obedece porque mais fraca. A
democracia, como freqentemente se diz, substitui o corte de
cabeas pela contagem de cabeas. Mas a substituio mera
mente uma convenincia, e o princpio dos dois mtodos o
mesmo. O realista, portanto, ao contrrio do intuitivo, tem uma
resposta perfeitamente racional questo de por que o indiv
duo deve submeter-se. Ele deve submeter-se porque, caso con
trrio, o mais forte o obrigar; e os resultados desta ao com
pulsria so muito mais desagradveis do que os da submisso
voluntria. A obrigao deriva, portanto, de um tipo de tica
espria, baseada na razoabilidade de reconhecer que poder
direito.
Ambas as respostas so passveis de objeo. O homem
moderno, que testemunhou conquistas to magnficas da razo
humana, reluta em crer que razo e obrigao algumas vezes
esto em conflito. Homens de todas as eras, por outro lado, no
conseguiram encontrar satisfao na opinio de que a base raci
onal da obrigao seja meramente o direito do mais forte. Um
dos pontos mais fortes da doutrina utpica dos sculos dezoito
e dezenove foi seu aparente sucesso em resolver ambas as obje
es de uma s vez. O utpico, partindo da primazia da tica,
cr necessariamente numa obrigao tica e no carter, inde
pendente do direito do mais forte. Alm disso, ele tambm foi
capaz de convencer-se, em bases diferentes das do realista, de
que o dever do indivduo submeter-se s regras criadas no inte
resse da comunidade pode ser justificado em termos da razo, e
1-. Na verdade Jeremy Bentham chegou a elaborar uma frmula para calcular o bem que
seria produzido por polticas governamentais. Esse clculo, contudo, jamais chegou a ser
efetivamente aplicado (Principios da Moral e da Legislao, 1789, capo IV) (Nota do editor)
59 A harmonia de interesses
que o bem maior para o maior nmero um fim racional, mesmo
para aqueles que no se incluem na maioria. O utpico conse
gue esta sntese sustentando que o mais elevado interesse do
indivduo e o mais elevado interesse da comunidade naturalmente
coincidem. Ao visar seu interesse prprio, o indivduo visa o da
comunidade e, promovendo o interesse da comunidade, promo
ve o seu prprio interesse. Esta a famosa doutrina da harmo
nia de interesses. um corolrio necessrio do postulado de
que leis morais podem ser estabelecidas atravs de raciocnio
correto. A admisso de qualquer divergncia essencial de inte
resses seria fatal para esse postulado e, portanto, deve-se expli
car qualquer choque aparente de interesses como o resultado de
clculo incorreto. Burke, tacitamente, adotou a doutrina da iden
tidade de interesses, quando definiu interesse til como "o que
bom para a comunidade e para cada indivduo da comunida
dc'". Esses conceitos foram passados dos racionalistas do scu
lo dezoito para Bentham, e deste para os moralistas vitorianos.
Os filsofos utilitaristas podiam justificar moral pelo argumen
to de que, promovendo o bem de outros, automaticamente pro
move-se o prprio bem. Honestidade a melhor poltica. Se
povos ou naes comportam-se de maneira m, tem de ser, como
Buckle e Sir N orman Angell e o Professor Zimmern pensam,
porque so incultos, imprevidentes e tolos.
oPARASO DO (UISSEZ-FAIRE"
Foi a escola do laissezfaire na economia poltica, criada por Adam
Smith, a principal responsvel pela popularizao da doutrina
da harmonia de interesses. O objetivo da escola foi o de promo
ver a remoo do controle estatal das questes econmicas e,
para justificar esta poltica, buscou demonstrar que se podia
confiar no indivduo, sem controle externo, para promover os
interesses da comunidade, pelo nico motivo de que esses inre-
Burke, Wor,s, v. 407. I
60 E. H. CARR
resses eram iguais aos seus prprios. A prova disto coube Ri
queza das Naes. A sociedade se divide entre aqueles que vivem
de rendas da terra, os que vivem de salrio e os que vivem de
lucros e os interesses "desses trs grandes segmentos" so "es
trita e inseparavelmente ligados ao interesse geral da socieda
de"2. A harmonia real mesmo se os envolvidos no estiverem
conscientes disso. O indivduo "nem pretende promover o inte
resse pblico, nem sabe o quanto ele o est fazendo... Visa ape
nas o seu prprio ganho, e levado, neste e em muitos outros
casos, por uma mo invisvel a promover um fim que no consta
va de seu objetivo'", A mo invisvel, que Adam Smith, prova
velmente, consideraria uma metfora, no apresentou dificulda
des piedosa sociedade vitoriana. " curioso observar", ressalta
um pequeno ensaio publicado pela Sociedade para a Propaga
o do Conhecimento Cristo em meados do sculo dezenove,
"como, atravs dos sbios e benfazejos arranjos da Providncia,
os homens prestam os maiores servios ao pblico quando s
esto pensando em seus prprios ganhos". Mais ou menos na
mesma poca, um clrigo ingls escreveu uma obra intitulada
"Os Lucros Temporais da Cristandade Explicados". A harmonia de
interesses deu uma base racional slida moralidade. Amar o
prximo tornou-se uma forma esclarecida de amar a si prprio.
"Sabemos agora", escreveu Henry Ford recentemente, em 1930,
"que qualquer coisa que seja economicamente certa tambm
moralmente certa. No pode haver conflito entre boa economia
e boa moral'".
A presuno de uma harmonia de interesses geral e funda
mental , prima fatie, to paradoxal que requer uma anlise cui
dadosa. Sob a forma que Adam Smith lhe atribuiu, ela teve uma
aplicao definida para a estrutura econmica do sculo dezoi
2 Adam Smith, The Wealth of Nations, livro I, capo XI, concluso.
3 Ibidem, livro IV, capo li.
4 Apudj. J. M. Keynes, A Tract on Monetary &form, pg. 7.
5 Apud J. Truslow Adams, The Epic ofAmerica, pg. 400. No consegui encontrar o original.
61 A harmonia de interesses
to. Pressupe uma sociedade de pequenos produtores e comer
ciantes, interessados na maximizao da produo e da troca,
infinitamente mveis e adaptveis, e despreocupados com o pro
blema da distribuio de riquezas. Preencheram-se substancial
mente estas condies numa era em que a produo no envol
via um alto grau de especializao, nem um investimento de
capital em equipamento fixo, e em que a classe que podia estar
mais interessada numa distribuio eqitativa da renda do que
em sua produo mxima era insignificante e sem influncia.
Contudo, por uma curiosa coincidncia, o ano que presenciou a
publicao de A Riqueza das Naes, tambm foi o ano em que
Watt ps para funcionar sua mquina a vapor. Portanto, no exa
to momento em que a teoria do laissez-faire recebia sua exposi
o clssica, suas premissas estavam para ser minadas por uma
inveno que estava destinada a criar indstrias gigantescas,
imveis e altamente especializadas, e um grande e poderoso pro
letariado mais interessado na distribuio do que na produo.
Uma vez que o capitalismo industrial e o sistema de classes tor
naram-se a estrutura reconhecida da sociedade, a doutrina da
harmonia de interesses adquiriu um novo significado, e tornou
se, como logo veremos, a ideologia de um grupo dominante, in
teressado em manter seu predomnio por intermdio da tentati
va de identificar seus interesses com os da comunidade como
um todo".
Essa transformao, entretanto, no teria sido possvel, e
a doutrina no teria sobrevivido, se no fosse por uma circuns
tncia. A sobrevivncia da crena na harmonia de interesses
tornou-se possvel pela nunca igualada expanso da produo,
da populao e da prosperidade, que marcou os cem anos se
guintes publicao de A Riqueza das Naes e inveno da
mquina a vapor. A expanso da prosperidade contribuiu para a
popularidade da doutrina de trs formas diferentes: atenuou a
6 Veja o Captulo 5.
62 E. H. CARR
competlao por mercados entre produtores, j que constante
mente novos mercados tornavam-se acessveis; adiou a questo
das classes, com sua insistncia na importncia primordial da
distribuio eqitativa, ao estender a membros das classes me
nos prsperas alguns beneficies da prosperidade geral; e, ao cri
ar uma sensao de confiana no bem-estar presente e futuro,
encorajou os homens a acreditarem que o mundo estava ordena
do segundo um plano to racional quanto a natural harmonia de
interesses. "Foi o contnuo alargamento do campo da demanda
que, por meio sculo, fez o capitalismo operar como se fora uma
utopia liberal?". O pressuposto tcito dos mercados em infinita
expanso foi o fundamento em que repousou a suposta harmo
nia de interesses. Como Mannheim aponta, o controle de trfe
go desnecessrio enquanto o nmero de carros no excede a
capacidade confortvel das ruas", At a chegada desse momen
to, fcil acreditar-se numa natural harmonia de interesses en
tre os usurios da rua.
O que era verdade sobre os indivduos, presumiu-se que
fosse igualmente verdade para as naes. Assim como os indiv
duos, visando a seu prprio bem, inconscientemente promovem
o bem de toda a sociedade, as naes servem a humanidade ao
servirem a si prprias. O comrcio universal livre justificava-se
em termos de que o interesse econmico mximo de cada nao
identificava-se com o interesse econmico mximo do mundo
inteiro. Adam Smith, que era mais um reformador prtico do
que um terico puro, realmente admitiu que os governos pudes
sem ter de proteger certas indstrias, no interesse da defesa na
cional. Mas tais hipteses pareciam, a ele e a seus seguidores,
triviais excees regra. O laissez-faire, como J. S. Mill argu
menta," ... deve ser a regra geral: qualquer desvio, exceto o
requerido por um forte motivo, certamente um rnal'". Outros
7Nationalism: A Study by a Group of Members of tbe Royal lnstitute of lnternational Affairs,
pg.229.
8 K. Mannheim, Mensch und Gesellschaft im Zeitalter de! Umbaus, pg. 104.
9 J. S. Mill, PrincipIes oi Political Economy, n. Liv. V, capo XI.
63
A harmonia de interesses
pensadores deram doutrina da harmonia de interesses nacio
nais uma aplicao ainda mais ampla. "O verdadeiro interesse
de uma nao", observa um escritor do fim do sculo dezoito,
"nunca esteve em oposio ao interesse geral da humanidade; e
jamais poder ocorrer que filantropia e patriotismo imponham
deveres inconsistentes a qualquer hornern"!". T. H. Green, o
hegeliano ingls que temperou a doutrina de seu mestre com
concesses ao liberalismo britnico do sculo dezenove, sus
tentava que "nenhuma ao de um Estado, em seu prprio inte
resse, que preencha esta idia, poderia estar em conflito com
nenhum interesse ou direito verdadeiro da sociedade geral"l1.
, entretanto, interessante notar que o duvidoso epteto
"verdadeiro", que nas citaes do sculo dezoito est ligado aos
interesses das naes, foi transferido pelo sculo dezenove ao
interesse da sociedade em geral. Mazzini, que encarna a filoso
fia liberal do nacionalismo do sculo dezenove, acreditava numa
certa diviso de trabalho entre as naes. Cada nao teria sua
tarefa especial prpria, qual suas aptides especficas se adap
tariam, e o cumprimento dessa tarefa seria sua contribuio ao
bem-estar da humanidade. Se todas as naes agissem segundo
este esprito, a harmonia internacional prevaleceria. A mesma
condio de expansibilidade aparentemente infinita, que enco
rajou a crena na harmonia de interesses econmicos, tornou
possvel a crena na harmonia poltica de movimentos nacio
nais rivais. Uma das razes por que os contemporneos de
Mazzini acharam o nacionalismo uma coisa boa foi que havia
poucos pases reconhecidos, e muito espao para eles. Numa
poca em que alemes, tchecos, polacos, ucranianos, hngaros,
e mais meia dzia de grupos nacionais, no estavam ainda em
purrando uns aos outros sobre uma rea de poucas centenas de
milhas quadradas, era comparativamente mais fcil acreditar que
10 Romilly, Thollghts on lhe Influence oi lhe Freench Reoolsaion, pg. 5,
11 T. H. Green, Prinaples oi PoliticalObligation, 166.
64 E. H. CARR
cada nao, ao desenvolver seu nacionalismo prprio, podia dar
sua contribuio especial harmonia de interesses internacio
nal. Muitos autores liberais continuaram a crer, mesmo depois
de 1918, que as naes, ao desenvolverem seu nacionalismo
prprio, promoviam assim a causa do internacionalismo. Wilson
e muitos outros negociadores dos tratados de paz viram na au
todeterminao nacional a chave da paz mundial. Mais recente
mente, estadistas anglo-saxes responsveis tm-se contentado
ainda, de tempos em tempos, em ecoar, provavelmente sem
muita reflexo, as antigas frmulas de Mazzini ".
o DARWINISMO NA POLTICA
Quando o centenrio de A Riqueza das Naes foi celebrado em
1876, j havia sintomas de um colapso iminente. Nenhum pas,
exceto a Gr-Bretanha, era comercialmente poderoso o sufici
ente para crer na harmonia internacional de interesses econmi
cos. A aceitao dos princpios do livre mercado, fora da Gr
Bretanha, fora sempre parcial, vacilante e de curta durao. Os
Estados Unidos rejeitaram-nos desde o princpio. Em torno de
1840, Friedrich List, que passou muito tempo estudando o desen
volvimento industrial dos Estados Unidos, comeou a pregar a
uma audincia alem a doutrina de que, enquanto o livre comr
cio era a poltica correta para uma nao industrialmente domi
nante como a Gr-Bretanha, somente o protecionismo poderia
permitir s naes mais fracas romper o estrangulamento brit
nico. As indstrias alems e americanas, construdas por trs de
tarifas protetoras, logo estavam atacando seriamente o mono
plio industrial britnico mundial. As colnias britnicas de alm
mar fizeram uso de sua autonomia fiscal recm-conquistada, para
se protegerem contra as manufaturas da metrpole. A presso
12 O Sr. Eden, por exemplo, em 1938 advogou "uma cooperao entre naes, em que cada
qual possa desenvolver-se e florescer, e dar o melhor de sua contribuio especial diver
sidade da vida" (Anthony Eden, Foreign A.ffairs, pg. 277).
65 A harmonia de interesses
da concorrncia cresceu de todos os lados. O nacionalismo co
meou a assumir um aspecto sinistro e a se degenerar em impe
rialismo. A filosofia de Hegel, que identificou a realidade com
um constante conflito de idias, estendeu sua influncia. Atrs
de Hegel veio Marx, que materializou o conflito hegeliano numa
luta de classes de grupos de interesses econmicos, e surgiram
partidos da classe operria, que firmemente recusavam-se a crer
na harmonia de interesses entre capital e trabalho. Acima de
tudo, Darwin props e popularizou uma doutrina biolgica da
evoluo atravs de uma perptua luta pela sobrevivncia e a
eliminao dos inaptos.
Foi a doutrina da evoluo que, por um tempo, permitiu
filosofia do laissezJaire entrar em acordo com as novas condi
es e a nova tendncia do pensamento. A livre concorrncia
sempre fora adorada como a deidade benevolente do sistema do
laissezJaire. O economista francs Bastiat, numa obra significa
tivamente intitulada Les Harmonies conomiques, saudou a con
corrncia como "a fora humanitria ... que continuamente ar
ranca o progresso das mos do indivduo para torn-lo herana
comum da grande famlia humana't':'. Sob as foras do cresci
mento da ltima metade do sculo dezenove, percebeu-se que a
competio na esfera econmica implicava exatamente o que
Darwin proclamou como a lei biolgica da natureza - a sobrevi
vncia do mais forte s expensas do mais fraco. O pequeno pro
dutor ou comerciante foi, gradualmente, sendo expulso do ne
gcio por seus competidores de larga escala e esta circunstncia
era o que o progresso e o bem-estar da comunidade, como um
todo, exigiam. LaissezJaire significava um campo aberto explo
rao, e o botim ao mais forte. A doutrina da harmonia de inte
resses sofreu uma modificao quase imperceptvel. O bem da
comunidade (ou, como o povo agora se inclinava a dizer, da es
pcie) ainda era idntico ao bem de seus membros individuais,
mas somente o dos indivduos que eram competidores efetivos
13 Bastiat, Les Harmonies conomiques, pg. 355.
66 E. H. CARR
na luta pela sobrevivncia. A humanidade continuou sua mar
cha de fora, largando seus fracos pelo caminho. "O desenvol
vimento da espcie", como dizia Marx, " ... e, portanto, o mais
alto desenvolvimento do indivduo, s pode ser assegurado atra
vs do processo histrico, no qual indivduos so sacrificados'r".
Assim era a doutrina da nova era de competio econmica in
tensificada, pregada pela escola de Herbert Spencer, e
comumente aceita na Gr-Bretanha nas dcadas de setenta e
oitenta do sculo passado. O ltimo discpulo francs de Adam
Smith, Yves Guyot, provavelmente auxiliado pelo acidente de
que a palavra francesa concurrence significa "colaborao" tanto
quanto "competio", escreveu um trabalho intitulado La Morale
de la Concurrence. Entre os autores ingleses que aplicaram este
princpio evolutivo poltica internacional, o mais popular foi
Bagehot:
"A conquista o prmio dado, pela natureza, aos caracteres nacionais
que os costumes nacionais tornaram os mais aptos a vencer na guerra,
e, em muitos aspectos materiais, estes caracteres vitoriosos so os
melhores caracteres, realmente. Os caracteres que efetivamente ven
cem na guerra so os que devemos desejar que venam.t'P
Mais ou menos na mesma poca, um socilogo russo defi
niu poltica internacional como "a arte de conduzir a luta pela
existncia entre organismos sociais't" e, em 1900, um destacado
professor, num livro outrora famoso, exps a doutrina em toda
sua impiedosa nudez:
"A estrada do progresso est coberta pelos destroos das naes; h
em toda parte restos das hecatombes das raas inferiores, e das vti
14 Marx, Tbeorien ber denMehrwert, II 1. pg. 309.
15 Bagehot, Pbysics and Politics (2.a ed.), pg. 215. O que significa "materiais" nesta passa
gem? Significar meramente "relevantes"? Ou estar o autor consciente da desconfortvel
anttese entre "material" e "moral"?
16 J. Novicow, La Politique lnternationale, pg. 242.
67 A harmonia de interesses
mas que no encontraram o caminho correto para a perfeio maior.
Entretanto, esses povos mortos so, em realidade, as pedras sobre as
quais a humanidade subiu vida mais intelectual e profundamente
emocionante de hoje"!".
Na Alemanha, a mesma opinio foi proposta por Treitschke
e H. S. Chamberlain. A doutrina do progresso atravs da elimi
nao das naes inaptas parecia um corolrio justo da doutrina
do progresso atravs da eliminao dos indivduos inaptos e algo
desta crena, embora nem sempre abertamente admitido, estava
implcito no imperialismo do final do sculo dezenove. No final
do sculo dezenove, como ressalta um historiador americano,
"o problema bsico das relaes internacionais era o de quem
iria destruir as vitimas'<". A harmonia de interesses foi estabe
lecida atravs do sacrifcio de africanos e asiticos "inaptos".
Um ponto foi, infelizmente, passado por cima. Por mais de
cem anos, a doutrina da harmonia de interesses proporcionou
uma base racional para a moral. O indivduo havia sido levado a
servir o interesse da comunidade, na crena de que este interes
se era o seu prprio. A situao, porm, agora mudou. No longo
prazo, o bem da comunidade e o bem do indivduo permaneci
am o mesmo. Mas esta harmonia final era precedida por uma
luta pela sobrevivncia entre os indivduos, na qual no s o
bem, mas a prpria existncia, do perdedor eram, como um todo,
eliminados da cena. A moral, nessas condies, no oferecia
nenhum atrativo racional para possveis perdedores e todo o sis
tema tico foi construdo sobre o sacrifcio do irmo mais fraco.
Na prtica, quase todos os estados se levantaram contra a dou
trina clssica, e introduziram uma legislao social para prote
ger o economicamente fraco contra o economicamente forte. A
doutrina, porm, resistiu. Na dcada de setenta do sculo pas
sado, Dostoievsky, que no tinha nenhum dos preconceitos de
17 Karl Pearson, National Life from the Standpoint of 5 aence, pg. 64.
18 W L. Langer, The Diplomary of Imperialism, II, pg. 797.
68 E. H. CARR
um ingls ou de um economista, fez Ivan Karamazov declarar
que o preo da admisso "eterna harmonia" era alto demais,
se inclusse o sofrimento de inocentes. Em torno da mesma po
ca, Winwood Reade causou uma sensao desconfortvel, na
Gr-Bretanha, com um livro chamado Tbe Marryrdom ofMan, que
atraiu a ateno da imensa fila de sofredores e abandonados,
arrastados pela teoria da evoluo. Nos anos noventa, Huxley
confessou, em nome da cincia, a existncia de uma discrepn
cia entre o "processo csmico" e o "processo rico"" e Balfour,
abordando o problema sob o ngulo da filosofia, concluiu que
"a completa harmonia entre egosmo e altrusmo, entre a busca
da mais aIta felicidade para si prprio e da mais alta felicidade
para uma outra pessoa, jamais pode ser garantida por um credo
que se recusa a admitir que os atos realizados, e o carter for
mado nesta vida, possam fluir para outra, e l permitir uma re
conciliao e um ajustamento entre os princpios conflitantes, o
que nem sempre possvel aqui"20. Escutava-se cada vez menos
sobre as propriedades benficas da livre concorrncia. Antes de
1914, embora a poltica de comrcio livre internacional ainda
fosse apoiada pelo eleitorado e pelos economistas britnicos, o
postulado tico, que outrora formara a base da filosofia do laissez
faire, no mais atraa, pelo menos em sua forma crua, nenhum
pensador srio. Biolgica ou economicamente, s seria possvel
manter a doutrina da harmonia de interesses se fosse deixado de
lado o interesse do fraco, que devia ser encostado na parede, ou
se se apelasse para o prximo mundo para reajustar o equilbrio
deste mundo.
A HARMONIA INIERNAc/oNAL
Tem-se dado ateno forma curiosa pela qual doutrinas, j
obsoletas ou obsolescentes antes da guerra de 1914, foram re
19 Huxley, R01JJanes Lecture, 1893, apud Eiolution and Etbics, pg. 8I.
zo Balfour, Foundations of Belief, pg. 27.
69 A harmonia de interesses
introduzidas no perodo do ps-guerra, principalmente por ins
pirao americana, no campo especfico das relaes internaci
onais. Isto foi claramente verdade com relao doutrina do
laissezfaire da harmonia de interesses. Nos Estados Unidos, a
histria do laissezfaire apresenta caractersticas especiais. Du
rante o sculo dezenove, e mesmo at o vinte, os Estados Uni
dos, embora utilizassem proteo tarifria contra a concorrn
cia europia, desfrutaram da vantagem de um mercado interno
em expanso, de potencialidades aparentemente ilimitadas. Na
Gr-Bretanha, que continuou at 1914 a dominar o comrcio
mundial, mas que estava cada vez mais consciente das presses
e tenses internas, J. S. Mill e outros economistas posteriores se
apegaram firmemente ao livre comrcio internacional, mas ad
mitiam cada vez mais excees ortodoxia do laissezfaire no
plano interno. Nos Estados Unidos, Carey e seus sucessores jus
tificaram as tarifas protecionistas, mas em todos os outros as
pectos mantiveram os imutveis princpios do laissev-faire. Na
Europa, aps 1919, a economia planejada, que repousa no pres
suposto de que no existe nenhuma harmonia natural de inte
resses, e que os interesses devem ser harmonizados artificial
mente pela ao estatal, tornou-se a prtica, e mesmo a teoria,
de quase todo estado. Nos Estados Unidos, a persistncia de
um mercado interno em expanso adiou esse desenvolvimento
at a crise iniciada em 1929. A natural harmonia de interesses
permaneceu como parte integrante da viso americana da vida e
neste, e em outros aspectos, as teorias sobre poltica internacio
nal correntes foram profundamente imbudas da tradio ameri
cana. Alm disso, houve uma razo especial para a pronta acei
tao da doutrina no campo internacional. Em assuntos internos,
claramente funo do estado criar harmonia se no existe har
monia natural. Em poltica internacional, no h nenhum poder
organizado encarregado da tarefa de criar a harmonia e a tenta
o de presumir uma harmonia natural torna-se, portanto, parti
cularmente forte. Mas isto no desculpa para o fato de evitar a
70 E. H. CARR
questo. Fazer da harmonizao de interesses o objetivo da ao
poltica no o mesmo que postular que a natural harmonia de
interesses existe": Foi este ltimo postulado que causou tanta
confuso no pensamento internacional.
oINTERESSE COMUM NA PAZ
Politicamente, a doutrina da identidade de interesses em geral
tomou a forma de um pressuposto de que as naes possuem
um interesse idntico na paz, e que toda nao que deseje per
turbar a paz , portanto, irracional e imoral. Esta viso carrega
marcas inconfundveis de sua origem anglo-saxnica. Depois de
1918, foi fcil convencer a parte da humanidade que vive em
pases de lngua inglesa que a guerra no beneficia ningum. O
argumento no pareceu convencer particularmente aos alemes,
que se beneficiaram bastante das guerras de 1866 e 1870, e que
atribuam seus mais recentes sofrimentos, no guerra de 1914,
mas ao fato de a terem perdido. No parecia convencer os itali
anos, que no culparam a guerra, e sim a traio dos aliados,
que os enganaram no acordo de paz. No convencia tambm os
polacos e tchecoeslovacos que, longe de deplorarem a guerra,
devem sua existncia nacional a ela e nem os franceses, que no
poderiam queixar-se sem reservas de uma guerra que restaurou
a Alscia-Lorena Frana. No convencia tambm povos de
outras nacionalidades, que se lembravam de guerras vantajosas
conduzidas pela Gr-Bretanha e pelos Estados Unidos no pas
sado. Mas esses povos, felizmente, tinham pouca influncia na
formao das atuais teorias das relaes internacionais, que ema
naram quase exclusivamente dos pases de fala inglesa. Autores
21 A confuso entre os dois foi admiravelmente ilustrada por uma interveno do Sr. Attlee
na Cmara dos Comuns: "Foi precisamente o objetivo do estabelecimento da Liga das
Naes, que a preservao da paz fosse um interesse comum do mundo" (House ofCommons,
December21, 1937: Oiftcial Report, col. 1811). O Sr. Attlee deixou de distinguir entre a
proposta de que uma natural comunho de interesses existisse, e a de que a Liga das Naes
foi criada para estabelec-la.
A harmonia de interesses 71
britnicos e americanos continuaram a presumir que a inutilida
de da guerra havia sido irrefutavelmente demonstrada pela ex
perincia de 1914-18, e que a captao intelectual deste fato
representava tudo o que era necessrio para induzir as naes a
manterem a paz no futuro e eles ficaram, sinceramente, to sur
presos quanto desapontados pelo fato de outros pases no com
partilharem dessa opinio.
A confuso piorou devido presteza de outros pases em
imitarem o mundo anglo-saxo, repetindo seus slogans. Nos quin
ze anos aps a Primeira Guerra Mundial, todas as grandes po
tncias (exceto, talvez, a Itlia) repetidamente bajularam a dou
trina, ao declararem a paz como um dos objetivos principais de
suas polticas". Mas como Lenin observara h muito tempo, a
paz por si s um fim sem sentido. "Absolutamente todos so a
favor da paz em geral", escreveu em 1915, "inclusive Kitchener,
]offre, Hindenburg e Nicolau, o Sanguinrio, pois todos eles de
sejam acabar com a guerra"23. O interesse comum na paz masca
ra o fato de que algumas naes desejam manter o status quo sem
terem de lutar por ele, e outras, mudar o status quo seln precisa
rem lutar para isso:". A declarao de que do interesse do mun
22 ''A paz tem de prevalecer, tem de vir antes de tudo" (Briand, League of Nations: Ninth
Assemb/y, pg. 83). ''A manuteno da paz o primeiro objetivo da poltica externa brit
nica" (Eden, League of Nations: Sixteenth Assembfy, pg. 106). "A paz nosso tesouro mais
querido" (Hitler, num discurso ao Reichstag alemo em 30 de janeiro de 1937, reportado
no The Times, February I, 1937). "O objetivo principal da poltica internacional da Unio
Sovitica a preservao da paz" (Chichern in The Soviet Union and Peace, 1929, pg. 249).
"O objetivo do Japo, a despeito da propaganda em contrrio, a paz" (Matsuoka, League
ofnations: Special Assemb/y 1932-33, III, pg. 73). A escassez dos pronunciamentos italianos
em favor da paz era, provavelmente, explicada pela baixa reputao das tropas italianas
como guerreiras: Mussolini temia que qualquer expresso enftica de preferncia pela paz
fosse tomada como uma admisso de que a Itlia no tinha estmago para guerra.
23 Lenin, Collected Works (trad. ingl.), XVIII, pg. 264. Compare com o dito de Spenser
Wilkinson: "No a paz, mas a preponderncia que em cada caso O objetivo real. No se
pode repetir freqentemente que a paz nunca o objetivo da poltica: no se pode definir
a paz exceto fazendo referncia guerra, que um meio, jamais um fim" (Government and the
War, pg. 121).
2. "Quando um santo se queixa de que as pessoas desconhecem as coisas pertencentes sua
paz, o que ele realmente quer dizer que elas no se preocupam suficientemente com as
coisas relativas paz dele" (The Note-Books of Samuel Butier, ed. Festing-Jones, pgs. 211
12). Isto parece ser verdade quanto aos santos modernos, as potncias satisfeitas.
72 E. H. CARR
do, como um todo, que o status quo deva ser mantido, ou que
deva ser mudado, seria contrria aos fatos. A declarao de que
do interesse do mundo, como um todo, que a concluso seja
finalmente alcanada, de manuteno ou mudana, deva ser
alcanada por meios pacficos, mereceria aprovao geral, mas
parece um lugar-comum sem nenhum sentido. O pressuposto
utpico de que existe um mundo interessado na paz, que
identificvel ao interesse individual de cada nao, ajudou os
polticos e escritores polticos de toda parte a fugirem do fato
intragvel da existncia de divergncias fundamentais de inte
resses entre as naes desejosas de manterem o status quo, e as
naes desejosas de mud-lo'". Uma peculiar combinao de lu
gar-comum e falsidade tornou-se, ento, endmica nos pronun
ciamentos de estadistas acerca de problemas internacionais. "Em
toda rea do Danbio", disse um Primeiro-Ministro da
Tchecoslovquia, "ningum realmente deseja conflitos e inve
jas. Os diversos pases desejam manter sua independncia, no
entanto, esto prontos para quaisquer medidas cooperativas. Es
tou me referindo especialmente Pequena Entente, Hungria e
Bulgria.". Literalmente, as palavras podem passar como verda
de. Entretanto, os conflitos e invejas que ningum desejava eram
um aspecto notrio da poltica do Danbio aps 1919, e a coo
perao para a qual estavam prontos no era possvel de ser
obtida. O fato da existncia de interesses divergentes foi disfar
ado e falsificado pelo lugar-comum de um desejo geral de evi
tar o conflito.
25 Por vezes sustenta-se no meramente que todas as naes tm um interesse igual em
preferirem a paz guerra (o que , em certo sentido, verdade), mas que a guerra jamais
pode, em nenhuma circunstncia, trazer ao vitorioso vantagens comparveis ao seu custo.
A ltima opinio no parece ser verdade quanto ao passado, embora seja possvel argir
(como faz Bertrand Russell em Which ll7;ry Pence?) que verdade quanto guerra moderna.
Se for aceita, esta opinio leva, claro, ao pacifismo absoluto; pois no h razo para supor
que seja mais verdadeira para guerras "defensivas" do que para "ofensivas" (supondo que
seja vlida a distino entre elas).
26 Dnijy Telegraph, August 26, 1938.
73 A harmonia de interesses
A HARMONIA ECONMICA INTERNAOONAL
Nas relaes econmicas, estabeleceu-se o pressuposto da har
monia geral de interesses com uma segurana ainda maior; pois
aqui temos um reflexo direto da doutrina cardeal do laissezfaire
na economia, e aqui que podemos ver mais claramente o dile
ma que resultou da doutrina. Quando o liberal do sculo
dezenove falou sobre o maior bem para o maior nmero, tacita
mente presumiu que o bem da minoria devesse ser sacrificado
em prol do da maioria. Este princpio se aplicou igualmente s
relaes econmicas internacionais. Se a Rssia ou a Itlia, por
exemplo, no fossem fortes o suficiente para construrem inds
trias sem a proteo de tarifas, ento - o liberal do laissezfaire
teria argumentado - elas deveriam contentar-se em importar pro
dutos manufaturados alemes e britnicos, e suprirem os merca
dos alemes e britnicos de trigo e laranjas. Se algum objetasse
que es ta poltica condenaria Rssia e I tlia a permanecerem
potncias de segunda classe, econmica e militarmente depen
dentes de seus vizinhos, o liberal do laissezfaire teria respondi
do que este era o desgnio da providncia, e que isto era o que a
harmonia geral de interesses exigia. O moderno internacionalista
utpico no desfruta de nenhuma das vantagens, nem possui a
dureza, do liberal do sculo dezenove. O sucesso material dos
pases mais fracos em construrem industrias protegidas, assim
como o novo esprito do inter nacionalismo, impediu que ele
argsse que a harmonia de interesses depende do sacrifcio das
naes economicamente inaptas. Entretanto, o abandono desta
premissa destri toda a base da doutrina que ele herdou e ele foi
levado a crer que pode-se atingir o bem comum sem qualquer
sacrifcio do bem de nenhum membro individual da comunida
de. Todo conflito internacional , portanto, desnecessrio e ilu
srio. Basta descobrir o bem comum, que , ao mesmo tempo, o
maior bem para todos os confli tan tes e somente a loucura dos
estadistas se interpe sua descoberta. O utpico, seguro de
sua percepo deste bem comum, arrogou-se o monoplio da
74 E. H. CARR
sabedoria. Todos os estadistas do mundo eram culpados de in
crvel cegueira quanto ao interesse daqueles que deveriam re
presentar. Tal era o quadro do cenrio internacional apresenta
do, com toda a seriedade, por autores britnicos e americanos,
inclusive muitos economistas.
por esta razo que encontramos, na poca moderna, uma
extraordinria divergncia entre as teorias dos especialistas eco
nmicos, e a prtica dos responsveis pelas polticas econmi
cas de seus respectivos pases. A anlise mostrar que esta di
vergncia deriva de um fato simples. O especialista econmico,
dominado, na maioria das vezes, pela doutrina do laissetr-faire,
considera o interesse econmico hipottico do mundo como um
todo, e se contenta em presumir que idntico ao interesse de
cada pas individualmente. O poltico visa ao interesse concre
to de seu pais, e presume (se que presume algo) que o interes
se do mundo como um todo idntico ao seu. Quase todo pro
nunciamento de todas as conferncias econmicas internacionais,
reunidas entre as duas guerras mundiais, foram viciados pelo
pressuposto de que havia alguma "soluo" ou "plano" que, atra
vs de um judicioso equilbrio de interesses, seria igualmente
favorvel a todos e no prejudicial a ningum.
"Qualquer poltica estritamente nacionalista (declarava a Conferncia
da Liga de Especialistas Econmicos em 1927) prejudicial, no ape
nas s naes que a praticam, mas tambm s outras, e portanto vai
contra seu prprio fim. Portanto, se se desejar que o novo estado de
esprito revelado pela Conferncia leve rapidamente a resultados pr
ticos, qualquer programa de execuo tem de incluir, como um fator
essencial, o princpio da ao paralela e harmnica das diferentes na
es. Cada pas saber, ento, que as concesses que se pedem que
faa sero contrabalanadas por sacrifcios correspondentes por parte
dos outros pases. Cada pas estar apto a aceitar as medidas propos
tas, no meramente levando em conta sua posio individual, mas tam
bm porque est interessado no sucesso do plano geral estabelecido
pela Conferncia"?".
27 LeagJle 0/ Nations: C. E. L 44, pg. 21.
A harmonia de interesses 75
A seqela da Conferncia foi o completo descaso quanto a
todas as recomendaes unanimemente feitas por ela; e se no
nos contentarmos em aceitar a explicao simplista de que os
principais estadistas do mundo so criminosos ou loucos, pode
mos comear a suspeitar da validade de seu pressuposto inicial.
Parece tambm leviano supor que o nacionalismo econmico seja
necessariamente prejudicial aos estados que o pratiquem. No
sculo dezenove, a Alemanha e os Estados Unidos, ao visarem
"a uma poltica estritamente nacionalistas", colocaram-se em
posio de desafiarem o virtual monoplio britnico no comr
cio mundial. Nenhuma conferncia de especialistas econmicos,
reunida em 1880, poderia ter desenvolvido um "plano geral" para
"ao paralela e harmnica", que pudesse coordenar as rivali
dades econmicas da poca de uma forma igualmente vantajosa
para Gr-Bretanha, Alemanha e Estados Unidos. Foi no menos
presunoso supor que uma conferncia reunida em 1927 pudes
se coordenar as rivalidades econmicas do perodo posterior,
atravs de um "plano" benfico aos interesses de todos. Mesmo
a crise econmica de 1930-33 no conseguiu acordar os econo
mistas para a natureza do problema que tinham de enfrentar. Os
especialistas que prepararam o "Projeto Anotado de Agenda"
para a Conferncia Econmica Mundial de 1933 condenaram "a
adoo universal de ideais de auto-suficincia nacional, que ine
gavelmente cortam de um lado ao outro as linhas do desenvol
vimento econrnico't". Eles, aparentemente, no pararam para
refletir que as chamadas "linhas do desenvolvimento econmi
co", que podem ser benficas a alguns pases, e mesmo ao mun
do como um todo, poderiam ser inevitavelmente prejudiciais a
outros pases que estivessem utilizando as armas do nacionalis
mo econmico em legtima defesa. O relatrio Van Zeeland, de
janeiro de 1938, comeava por perguntar, e responder afirmati
vamente, se "os mtodos que, tomados como um todo, formam
o sistema de comrcio internacional" so "fundamentalmente
28 Leogue of Nations: C. 48, M. 18, 1933, II, pg. 6.
76 E. H. CARR
preferveis" s "tendncias de auto-suficincia". Entretanto,
toda potncia, em algum perodo de sua histria, e, como regra,
por perodos prolongados, fez uso das "tendncias de auto-sufi
cincia". difcil crer que exista algum sentido absoluto no qual
as "tendncias de auto-suficincia" sejam sempre prejudiciais
queles que as buscam. Mesmo se fosse justificado como o me
nos ruim dentre dois males, a premissa inicial do relatrio de
Van Zeeland no seria vlida. Mas o pior ainda estava por vir.
"Devemos... dispor as coisas de tal forma", continuava Van
Zeeland, "que o novo sistema oferea a todos os participantes
vantagens maiores do que as da posio em que se encoritram'P".
Isto utopia econmica em sua forma mais tola possvel. O re
latrio, como os relatrios de 1927 e 1933, presumia a existn
cia de um princpio fundamental de poltica econmica, cuja
aplicao seria igualmente benfica a todos os Estados, e preju
dicial a nenhum deles; e por esta razo permaneceu, como seus
predecessores, letra morta.
A teoria econmica, como oponente da prtica econmica,
foi to poderosamente dominada, nos anos entre as duas guer
ras mundiais, pela suposta harmonia de interesses, que difcil
encontrar, nas inmeras discusses internacionais do perodo,
alguma exposio clara do problema real que afligia os estadis
tas do mundo. Provavelmente a mais franca declarao foi uma
do Ministro das Relaes Exteriores iugoslavo, na sesso da
Comisso para a Unio Europia, em janeiro de 1931. Arthur
Henderson, em nome da Gr-Bretanha, seguindo o delegado
holands Dr. Colijn, pedira por reduo geral de tarifas, "que
dever, por sua natureza, trazer benefcios a todos, ao permitir
a expanso da produo e o intercmbio mundial de riquezas,
atravs dos quais poder-se- aumentar a prosperidade comum
de todos"30. Marinkovitch, que falou em seguida, concluiu a
2<) Report... on the Possibiliry ofObtaining a General Redllction ofthe Obstacles to lntemational
Trade, Cmd. 5648.
30 Leaglle of Nations: C. 144, M. 45, 1931, VII, pg. 30.
77 A harmonia de interesses
respeito do fracasso em levar a cabo as recomendaes da Con
ferncia de 1927, que "houve razes extremamente importantes
pelas quais os governos no puderam aplicar" essas resolues.
E continuou:
"O fato que, alm das consideraes econmicas, existem tambm
consideraes polticas e sociais. A velha escola de economistas das
"coisas se ajeitaro por si mesmas" argumentou que se nada fosse fei
to, e se os acontecimentos pudessem seguir seu curso natural de um
ponto de vista econmico, o equilbrio econmico surgiria por si s.
Isto provavelmente verdade (no pretendo discutir este ponto). Mas
como esse equilbrio surgiria? s custas do mais fraco. Agora, como
os senhores no desconhecem, por mais de setenta anos tem havido
uma reao crescente e poderosa contra esta teoria econmica. Todos
os partidos socialistas da Europa e do mundo so a expresso da opo
sio a este modo de encarar os problemas econmicos.
Disseram-nos que precisamos diminuir as barreiras alfandegrias e
mesmo aboli-Ias. No que concerne aos Estados agrcolas da Europa,
se puderem manter as promessas feitas em 1927 - admitindo-se que
as declaraes de 1927 continham promessas - e se puderem levar a
cabo essa poltica, talvez possamos nos manter imunes concorrncia
de alm-mar em termos de produtos agrcolas. Mas ao mesmo tem
po teramos de criar na Polnia, Romnia e Iugoslvia as mesmas con
dies existentes no Canad e na Argentina, onde vastos territrios
so habitados por uma populao escassa, e onde se empregam m
quinas e outras aparelhagens... No podemos sacrificar nossos povos
atirando neles, mas eles seriam mortos pela fome - o que daria no
mesmo.
Estou certo de que a chave a que o Sr. Colijn se referiu no existe. A
vida econmica e social complicada demais para permitir uma solu
o atravs de uma nica frmula; ela exige solues complicadas.
Deveremos levar em conta as muitas variedades de condies geogr
ficas, polticas, sociais e outras que existam":".
31 Leaglle oI Nations: C. 144, M. 45,1931, VII, pg. 31.
78 E. H. CARR
Marinkovitch continuou, combatendo a teoria da harmonia
de interesses "a longo prazo":
"No ano passado, quando estava nas montanhas da Iugoslvia, ouvi
que os habitantes de um pequeno vilarejo das montanhas, no tendo
milho ou trigo para sobreviverem, estavam simplesmente derrubando
um bosque que pertencia a eles ... e que estavam vivendo com o que
ganhavam vendendo a madeira. Eu fui ao vilarejo, reuni alguns dos
principais habitantes e tentei argumentar com eles, da mesma forma
que os grandes pases industriais argumentam conosco. Disse a eles:
'Vocs tm muito bom senso. Vocs percebem que sua floresta est se
tornando cada vez menor. O que faro quando tiverem derrubado a
ltima rvore?' Eles responderam: 'Excelncia, este um ponto que
nos preocupa: mas, por outro lado, o que faramos agora se parsse
mos de cortar nossas rvores?"
Posso garantir-lhes que os pases agrcolas esto exatamente
na mesma situao. Os senhores os ameaam com futuros de
sastres; mas eles j se encontram vivendo a agonia do desas
tre"32.
Mais um exemplo de franqueza incomum pode ser registra
do. Falando em setembro de 1937, atravs de uma das cadeias
de radiodifuso dos Estados Unidos, o presidente da Repblica
da Colmbia disse:
"Em nenhum campo da atividade humana esto os beneficies da crise
to claros quanto nas relaes entre as naes, especialmente das na
es americanas. Se verdade que as relaes econmicas tornaram-se
exigentes, e por vezes cruis, tambm verdade que elas felizmente
tornaram-se mais democrticas.
A crise libertou muitos pases que, at ento, tinham estado subordina
dos ao duplo imperialismo mental e financeiro das naes que contro
lavam as polticas e os mercados internacionais. Muitas naes apren
deram a confiar menos na cordialidade internacional e a buscar uma
32 Ibidem, pg. 32.
79 A harmonia de interesses
vida autnoma, cheia de obstculos iniciais mas que, entretanto, cria
ram fortes atrativos dentro de um curto perodo...
Quando os sistemas arbitrrios que prevalecem hoje em dia comea
rem a ser relaxados, haver um comrcio internacional menos contro
lado, e haver tambm um maior nmero de naes economicamente
fortes.
A cooperao econmica de hoje uma coisa muito diferente, e mais
nobre, do que a antiga cooperao baseada na convenincia dos pases
industriais e dos banqueiros que tutelavam o mundo. A certeza adqui
rida, por muitas pequenas naes, de que podem subsistir e prosperar
sem subordinarem sua conduta e suas atividades a interesses estrangei
ros, comeou a introduzir uma maior franqueza e igualdade nas rela
es entre as naes modernas...
verdade que a crise destroou muitos princpios elevados e nobres
de nossa civilizao; mas tambm verdade que, com este retorno a
um tipo de luta primitiva pela sobrevivncia, povos se libertaram de
muitas fices e hipocrisias que haviam aceitado na crena de que esta
riam garantindo seu bem-estar...
o fundamento da liberdade econmica internacional repousa no re
conhecimento de que, quando as naes fortes se colocam na defensi
va, elas agem exatamente como as fracas, e que todas tm um igual
direito de se defenderem com seus prprios recursos'<P.
As declaraes feitas em nome da Repblica da Colmbia
foram talvez exageradas. Mas tanto a declarao iugoslava, quan
to a colombiana, foram desafios poderosos doutrina da har
monia de interesses. falacioso supor que, porque a Gr
Bretanha e os Estados Unidos tenham interesse em remover as
barreiras comerciais, isto tambm seja do interesse da Iugosl
via e da Colmbia. O comrcio internacional pode tornar-se me
nos dinmico. Os interesses econmicos da Europa, ou do mun
33 Discurso difundido pelo Columbia Broadcasting System, EUA, em 19 de setembro de 1937,
e publicado em Talks, outubro de 1937.
80 E. H. CARR
do em geral, podem sofrer perdas. Mas Iugoslvia e Colmbia
estaro numa situao melhor do que estariam sob um regime
de prosperidade europia, ou mundial, que os reduzissem po
a
sio de satlites. O Dr. Schacht
33
- falaria, um pouco mais tar
de, sobre os "fanticos adeptos da poltica das naes em posi
o mais vantajosa no exterior, que, pela abundncia de suas
riquezas, no conseguem entender que uma nao pobre tenha,
apesar de tudo, a coragem de viver sob suas prprias leis, ao
invs de sofrer sob as prescries do que deva fazer"?". O laisscz
faire, tanto nas relaes comerciais internacionais, quanto nas
entre capital e trabalho, o paraso do economicamente forte.
O controle estatal, seja sob a forma de legislao protetora, ou
de tarifas protecionistas, a arma de legtima defesa invocada
pelo economicamente fraco. O choque de interesses real e ine
vitvel e a natureza do problema totalmente distorcida por
uma tentativa de esconder isto.
A HARMONL4. QUEBRADA
Devemos, portanto, rejeitar como inadequada e errnea a tenta
tiva de basear a moral internacional numa pretensa harmonia de
interesses, que identifica o interesse da totalidade da comuni
dade das naes, com o interesse de cada membro individual
dela. No sculo dezenove, esta tentativa encontrou amplo su
cesso, graas economia em contnua expanso em que foi fei
ta. O perodo foi de progressiva prosperidade, pontuado apenas
por reveses menores. A estrutura econmica internacional apre
sentava considervel semelhana com a estrutura da economia
interna dos Estados Unidos. Qualquer presso podia ser, pron
tamente, aliviada pela expanso para territrios at ento deso
cupados ou inexplorados e havia uma oferta abundante de mo
33-. Hjalrnar Schacht foi ministro das finanas de Hitler (nota do editor).
34 Discurso ao Conselho Econmico da Academia Alem, em 29 de novembro de 1938.
81 A harmonia de interesses
de-obra barata de pases atrasados, que no haviam ainda atin
gido o nvel de organizao econmica e poltica da Europa.
Indivduos empreendedores podiam resolver os problemas eco
nmicos individuais pela migrao e as naes empreendedoras
pela colonizao. Mercados em expanso produziam uma popu
lao em expanso, e a populao, por sua vez, reagia sobre os
mercados. Os que foram deixados para trs na corrida podiam,
de modo at compreensvel, serem vistos como inaptos. Uma
harmonia de interesses entre os aptos, baseada na empresa indi
vidual e na livre concorrncia, se aproximava suficientemente
da realidade para formar uma slida base para a teoria da poca.
Com alguma dificuldade a iluso se manteve viva at 1914. Mes
mo a prosperidade britnica, embora seus fundamentos estives
sem ameaados pela concorrncia alem e americana, continua
va a se sustentar. O ano de 1913 foi um ano recorde para o
comrcio britnico.
Pode-se colocar a transio entre a aparente harmonia e o
visvel choque de interesses em torno da virada do sculo. Bas
tante apropriadamente, essa transio encontrou sua primeira
expresso nas polticas coloniais. Do ponto de vista britnico,
associou-se primeiramente aos acontecimentos na frica do Sul.
Churchill data o comeo "desses tempos violentos" a partir do
"Jameson Raid"35 36. No norte da frica e no Extremo Oriente,
houve uma correria das potncias europias para assegurar os
poucos locais interessantes que permaneciam vagos. O ponto
de tenso principal, a emigrao de europeus para a Amrica,
assumiu dimenses nunca vistas. Na prpria Europa, o anti
semitismo - um sintoma sern'pre reincidente de inquietao eco
35 Winston Churchill, World Crisis, pg. 26.
36 Jameson Raid foi um episdio ligado guerra dos Boers. Em dezembro de 1895, L. Storr
J arneson, administrador da Companhia Britnica da Africa do Sul, marchou com uma fora
de 470 homens para derrubar o governo de Paul Krger no Transvaal. O plano falhou e a
fora foi capturada. Como conseqncia, Cecil Rhodes renunciou na Colnia do Cabo e
Joseph Chamberlain, Secretrio de Colnias, foi exonerado. De 1904-8, Jameson governou
a Colnia do Cabo. (N. do Trad.)
82 E. H. CARR
nmica - reapareceu, aps um longo intervalo, na Rssia, Ale
manha e Frana". Na Gr-Bretanha, a agitao contra a irrestrita
imigrao estrangeira comeou na dcada de 1890 e a primeira
lei controlando a imigrao foi aprovada em 1905.
A Primeira Guerra Mundial, que se originou dessa tenso
crescente, agravou-a dez vezes mais ao intensificar suas causas
fundamentais. Nos pases beligerantes e neutros da Europa, sia
e Amrica, a produo industrial e agrcola foi, em toda parte,
artificialmente estimulada. Aps a guerra, todos os pases pas
saram a lutar para manter sua produo em expanso e uma cres
cente e inflamada conscincia nacional para justificar a luta era
invocada. Uma das razes para o carter vingativo sem prece
dentes dos tratados de paz, particularmente de suas clusulas
econmicas, foi o fato de que os homens prticos no mais acre
ditavam - como faziam cinqenta ou cem anos antes - numa
subjacente harmonia de interesses entre vencedores e vencidos.
O objetivo agora era o de eliminar um concorrente, cujo
renascimento da prosperidade poderia constituir-se numa amea
a. Na Europa, a luta foi intensificada pela criao de novos
Estados e de novas fronteiras econmicas. Na sia, a ndia e a
China construram grandes indstrias, para se tornarem inde
pendentes das importaes provenientes da Europa. O Japo
tornou-se um exportador de txteis, e outras mercadorias bara
tas, que combatiam, com preos menores, os manufaturados eu
ropeus no mercado mundial. Mais importante que tudo, no ha
via mais espaos abertos, em parte alguma, aguardando
explorao e desenvolvimento baratos e rendosos. As amplas ave
nidas de migrao, que haviam aliviado as presses econmicas
do perodo do pr-guerra, haviam sido fechadas e no lugar do
fluxo natural de migrao surgiu o problema dos refugiados ex
37 As mesmas condies encorajaram o crescimento do sionismo. Este, como a Comisso
Real para a Palestina de 1937, ressaltava que, "no seu lado negativo um credo de escape"
(Cmd. 5479, pg. 13).
83
A harmonia de interesses
pulsos pela fora". O complexo fenmeno conhecido como naci
onalismo econmico passou a dominar o mundo. O carter crti
co desse choque de interesses tornou-se bvio para todos, exceto
para os utpicos contumazes que dominavam o pensamento eco
nmico nos pases de lngua inglesa. Revelava-se a inconsistn
cia do belo, porm falso, lugar-comum do sculo dezenove, de
que ningum se beneficia com o que prejudica o prximo. O
pressuposto bsico do pensamento utpico rua em pedaos.
O que se nos defronta na poltica internacional de hoje ,
portanto, nada menos do que a completa falncia da concepo
de moral que dominou o pensamento poltico e econmico du
rante um sculo e meio. Internacionalmente, no mais poss
vel deduzir a virtude atravs do raciocnio correto, porque no
se pode mais seriamente crer que todo estado, ao buscar o maior
bem para o mundo inteiro, esteja visando ao maior bem para
seus prprios cidados, e vice-versa. A sntese da moral e da
razo, pelo menos sob a forma crua do liberalismo do sculo
dezenove, insustentvel. O real significado da atual crise in
ternacional o colapso de toda a estrutura utpica, baseada no
conceito da harmonia de interesses. A gerao atual ter de re
construir a partir das bases. Antes que se possa fazer isto, antes
que possamos determinar o que pode ser salvo das runas, deve
mos examinar as falhas na estrutura que a levaram ao colapso e
faremos isto de forma melhor analisando a crtica realista aos
pressupostos da corrente utpica.
38 "A existncia de refugiados um sintoma do desaparecimento do liberalismo econmico
e poltico. Os refugiados so um subproduto do isolacionismo econmico que, praticamen
te, acabou com a migrao livre" O. Hope Simpson, Rejugees: PreJiminary Report oJ a SU1'vey,
pg. 193).
CAPTULO V
A CRTICA REALISTA
OsFUNDAMENTOS DO REAUSMO
POR RAZES expostas em captulo anterior, o realismo entra em
cena muito aps a utopia, e como forma de reao contra ela. A
tese de que "a justia o direito do mais forte" era, com efeito,
familiar no mundo helnico. Mas jamais representou nada alm
do que protesto de uma minoria sem influncia, atnita pela dis
crepncia entre a teoria poltica e a prtica poltica. Durante a
supremacia do Imprio Romano, e mais tarde da Igreja Catlica,
o problema dificilmente poderia ser levantado; pois o bem pol
tico, primeiramente do Imprio, depois da Igreja, podia ser visto
como idntico ao bem moral. Foi somente com a quebra do sis
tema medieval que a divergncia entre teoria e prtica polticas
tornou-se aguda e desafiadora. Maquiavel foi o primeiro impor
tante realista poltico.
O ponto de partida de Maquiavel uma revolta contra a
utopia do pensamento poltico da poca:
"Sendo minha inteno a de escrever algo que seja til a
quem o ler, parece-me mais apropriado procurar a verdade real
do que a imaginao; pois muitos descreveram repblicas e prin
cipados que, de fato, jamais foram vistos ou conhecidos, porque
como se vive est to distante de como se deveria viver, que
aquele que renega o que foi feito, pelo que deveria ter sido feito,
cedo defronta sua runa, em lugar de sua preservao".
Os trs princpios essenciais, implcitos na doutrina de
Maquiavel, so as pedras fundamentais da filosofia realista. Em
primeiro lugar, a histria uma seqncia de causa e efeito, cujo
86 E. H. CARR
curso se pode analisar e entender atravs do esforo intelectual,
porm no (como os utpicos acreditam) dirigida pela "imagi
nao". Em segundo lugar, a teoria no cria (como presumem os
utpicos) a prtica, mas sim a prtica quem cria a teoria. Nas
palavras de Maquiavel, "bons conselhos, venham de onde vie
rem, nascem da sabedoria do prncipe, e no a sabedoria do prn
cipe dos bons conselhos". Em terceiro lugar, a poltica no
(como pretendem os utpicos) uma funo da tica, mas sim a
tica o da poltica. Os homens "mantm-se honestos pela co
ao". Maquiavel reconheceu a importncia da moral, mas pen
sava que no poderia existir nenhuma moral efetiva onde no
houvesse uma autoridade efetiva. A moral produto do poder'.
O extraordinrio vigor e a vitalidade do desafio de
Maquiavel ortodoxia podem ser atestados pelo fato de que,
mais de quatro sculos depois, a forma mais eficaz de desacre
ditar um adversrio poltico ainda rotul-lo de discpulo de
MaquiaveF. Bacon foi um dos primeiros a elogi-lo por "dizer
abertamente, e sem hipocrisia, o que os homens tm o hbito de
fazer, e no o que deveriam fazer":'. Deste ento, nenhum pen
sador poltico pde mais ignor-lo. Na Frana Bodin, na Ingla
terra Hobbes e nos Pases-Baixos Spinoza, dedicaram-se a bus
car um meio-termo entre a nova doutrina e a concepo de "lei
natural" como supremo padro tico. Mas todos os trs eram,
em substncia, realistas e a era de Newton, pela primeira vez,
1 Maquiavel, Tbe Prince, caps. 15 e 23 (trad. ingl., Everyrnan's Library, pgs. 121, 193).
2 Dois curiosos exemplos recentes podem ser citados. No captulo sobre a revoluo
nazista do SlIrvey of lnternational Affairs, o Professor Toynbee declara que o Nacional
Socialismo a "realizao dos ideais... formulados ... por Maquiavel" e reitera esta opinio
em duas passagens posteriores, de considervel extenso, no mesmo capitulo (SlIrvey of
International.Affairs, 1934, pgs. 111, 117-9, 126-8). No julgamento de Zinoviev, Kamenev
e outros, em agosto de 1936 em Moscou, o Promotor Pblico, Vyshinsky, citou uma
passagem dos escritos de Kamenev em que Maquiavel era elogiado como "um mestre do
aforismo poltico, e um brilhante dialtico", e acusou Kamenev de ter "adotado as regras
de Maquiavel" e "desenvolvido-as at o mais extremo ponto de inescrupulosidade e imo
ralidade" (The Case oftbe Trotseyite-Zinooieoite Centre, pgs. 138-9).
3 Bacon, On tbe .Aduancement of Learning, VII, capo 2.
A crtica realista 87
concebeu a possibilidade de uma cincia exata da poltica". A
obra de Bodin e Hobbes, escreve o Professor Laski, foi a de
"separar tica de poltica, e completar, por meios tericos, a di
viso que Maquiavel havia realizado em termos prticos">. "An
tes que os nomes de justo e injusto possam ser atribudos", dis
se Hobbes, "tem de haver algum poder coercitivo"6. Spinoza
acreditava que os estadistas prticos haviam contribudo mais
para o entendimento da poltica que os homens da teoria "e,
acima de tudo, do que os telogos"; pois "eles se dedicaram
escola da experincia, e nunca ensinaram, nada que no se ligas
se a nossas necessidades prticas?". Numa antecipao de Hegel,
Spinoza declara que "todo homem faz o que faz de acordo com
as leis de sua natureza e com o mais alto direito da natureza?".
O caminho est, ento, aberto para o determinismo; e a tica se
torna, em ltima anlise, o estudo da realidade.
O moderno realismo difere, contudo, num importante as
pecto, daquele dos sculos dezesseis e dezessete. Tanto a uto
pia, quanto o realismo, aceitaram e incorporaram s suas filoso
fias a crena no progresso, do sculo dezoito, com o curioso e
um tanto paradoxal resultado de que o realismo tornou-se, apa
rentemente, mais 'progressista" do que o iderio utpico. A uto
pia enxertou sua crena no progresso na sua crena num padro
tico absoluto, que assim continuou, por hiptese, esttica. O
realismo, no possuindo tal ncora, tornou-se cada vez mais di
nmico e relativisado. O progresso tornou-se parte da mais pro
funda essncia do processo histrico; e a humanidade se movia
adiante, para um objetivo que permanecia indefinido, ou defini
do diferentemente por diferentes filsofos. A "escola histrica"
4 O esquema de Hobbes, "no houve, na teoria, lugar para nenhuma fora ou princpio alm
das leis do movimento descobertas no comeo. Houve meramente casos complexos de
causao mecnica" (Sabine, History oj Political Thought, pg. 458).
s Introduo de A Defense oj Liberry against Tyrants (Vindiciae contra Tyrannos), ed. Laski,
pg.45.
6 Hobbes, Leviathan, capo Xv,
7 Spinoza, Tractatus Politiars, I, pgs. 2-3.
8 ibidem, Introduo.
88 E. H. CARR
dos realistas teve seu lar na Alemanha, e seu desenvolvimento
foi traado atravs dos grandes nomes de Hegel e Marx. Mas
nenhum pas da Europa ocidental, e nenhum ramo do pensa
mento, ficaram imunes sua influncia em meados e fins do s
culo dezenove e esse desenvolvimento, embora tenha libertado
o realismo da colorao pessimista que lhe foi conferida por pen
sadores como Maquiavel e Hobbes, realou fortemente seu ca
rter determinista.
A idia de causalidade na histria to velha quanto a pr
pria histria. Entretanto, uma vez que prevaleceu a crena de
que os assuntos humanos estavam sujeitos contnua supervi
so, e ocasional interveno, de uma Providncia Divina, no
era de se esperar que alguma filosofia da histria, baseada numa
relao regular entre causa e efeito, pudesse evoluir. A substi
tuio da Providncia Divina pela razo permitiu a Hegel criar,
pela primeira vez, uma filosofia baseada na concepo de um
processo histrico racional. Hegel, embora pressupondo um pro
cesso regular e ordenado, contentou-se em encontrar sua fora
diretora numa abstrao metafsica: o "Zeitgeist", Mas, uma vez
que a concepo histrica da realidade se estabeleceu, foi um
pequeno passo substituir o abstrato Zeitgeist por alguma fora
material concreta. A interpretao econmica da histria no
foi inventada, mas desenvolvida e popularizada por Marx. Na
mesma poca, Buckle props uma interpretao geogrfica da
histria. Estava convencido de que os assuntos humanos eram
"permeados por um princpio glorioso de regularidade imutvel
e universal?"; e isto foi revivido sob a forma da cincia da
Geopoltica, cujo inventor descreve a geografia como "um im
perativo poltico categrico"!". Spengler acreditava que os acon
tecimentos eram determinados por leis semi-biolgicas, que go
9 Palavras que concluem History of Civilizalio, de Buckle.
10 Kjellen, Der Staat als Lebensform, pg. 81. Compare com a introduo do famoso memo
rando de Crowe, sobre a poltica externa britnica: "O carter geral da poltica externa da
Inglaterra determinado pelas imutveis condies de sua situao geogrfica" (Britisb
Doaosents on lhe origin of lhe lf7ar, ed. Good & Temperley, IH, pg. 397).
A crtica realista
89
vernavam o crescimento e o declnio das civilizaes. Pensado
res mais eclticos interpretam a histria como o produto de uma
variedade de fatores materiais, e a poltica de um grupo ou na
o como o reflexo de todos os fatores materiais que compem
o interesse nacional ou grupal. "Polticas externas", disse o Sr.
Hughes, por ocasio de sua posse como Secretrio de Estado
americano, "no se constrem sobre abstraes.So o resultado
do interesse nacional, que surge de alguma exigncia imediata,
ou que sobressai vivamente na perspectiva histrica."!'.
Tais interpretaes da realidade, sejam em termos de um
Zeitgeist, ou de economia ou geografia, ou de "perspectiva hist
rica", so, em ltima anlise, deterministas. Marx (tendo um pro
grama de ao, no poderia ser um determinista rgido e consis
tente) acreditava em "tendncias que fluem de uma necessidade
frrea em direo a uma meta inevitvel'<". "A poltica", escre
veu Lenin, "tem seu objetivo lgico prprio, independente dos
ditames deste ou daquele indivduo ou partido"13. Em janeiro de
1918, ele descreveu sua crena nas revolues socialistas vin
douras na Europa, como "uma predio cientifica"!",
Segundo a hiptese "cientfica" dos realistas, identifica-se,
portanto, a realidade com o curso total da evoluo histrica,
cujas leis trabalho do filsofo investigar e revelar. No pode
haver realidade alguma fora do processo histrico. "Conceber a
histria como evoluo e progresso", escreve Croce, "implica
aceit-la em todos os seus aspectos, e, portanto, negar a valida
de de julgamentos sobre ela"!", Condenar o passado em termos
ticos no tem sentido; pois, nas palavras de Hegel, "a filosofia
transfigura o real, que parea injusto, no racional'<'". O que foi,
est certo. A histria no pode ser julgada, exceto por padres
11 l nternational Conciliation, N.o 194, janeiro de 1924, pg. 3.
12 Marx, O Capital, prefcio 1.a ed. (trad. ingl., Everyrnan's Library, pg. 863).
13 Lenin, H:7orks, (2.a ed. russa), X, pg. 207.
1 ~ Ibidem, XXII, pg. 194.
15 Croce, Storia della S/onografio Italiana, 1, pg. 26.
16 Hegel, Philosopbie der Lr'eltgeschich/e (ed. Lasson), pg. 55.
90 E. H. CARR
histricos. significativo que nossos julgamentos histricos,
exceto os relativos a um passado de que podemos nos lembrar
to bem quanto o presente, sempre paream partir do pressu
posto de que os fatos no poderiam ter sucedido de outra for
ma. Conta-se que Venizelos, ao ler na Histria da Europa, de
Fisher, que a invaso grega da sia Menor em 1919 foi um erro,
riu ironicamente e disse: "Toda empresa que no alcana suces
so um erro"!". Se a rebelio de Wat Tyler tivesse sido vitorio
sa, ele seria um heri nacional ingls. Se a Guerra de Indepen
dncia americana houvesse acabado em desastre, os "Founding
Fathers" dos Estados Unidos seriam brevemente registrados na
histria como uma corja de fanticos turbulentos e inescru
pulosos. Nada bem-sucedido como o sucesso. "A histria mun
dial", na famosa frase que Hegel pediu emprestada a Schiller, "
a corte do mundo". A parfrase popular "Poder Direito" s
incorreta se atribuirmos um sentido muito restrito palavra
"Poder". A histria cria direitos, e portanto, o direito. A doutri
na da sobrevivncia do mais apto prova que o sobrevivente era,
de fato, o mais apto a sobreviver. Marx no parece ter sustenta
do que a vitria do proletariado fosse justa, exceto no sentido
de que era historicamente inevitvel. Lukacs foi um marxista
coerente, embora provavelmente indiscreto, quando baseou o
"direito" do proletariado em sua "misso histrica't'", Hitler acre
ditava na misso histrica do povo alemo.
A RELATIVIDADE DO PENSAMENTO
A importante contribuio do realismo moderno, entretanto, foi
a de revelar, no apenas os aspectos determinsticos do proces
so histrico, mas o carter relativo e pragmtico do prprio pen
samento. Nos ltimos cinqenta anos, graas principalmente, mas
no exclusivamente, influncia de Marx, os princpios da es
17 Conaliation lnternatianale, N.o 5-6, 1937, pg. 520.
18 Lukacs, Guchichte und Klassenbetsusstsein, pg. 215.
A crtica realista 91
cola histrica tm sido aplicados anlise do pensamento e fo
ram lanados os fundamentos de uma nova cincia, principal
mente por pensadores alemes, sob o nome de "sociologia do
conhecimento". O realista pde, ento, demonstrar que as teo
rias intelectuais e os padres ticos dos utpicos, longe de se
rem a expresso de princpios absolutos e apriorsticos, so his
toricamente condicionados, sendo tanto frutos dos interesses e
circunstncias, como armas forjadas para a defesa de interesses.
"As noes ticas", como ressaltou Bertrand Russell, "so
freqentemente uma causa, mas quase sempre um efeito, um meio
de defendermos autoridade legislativa universal de nossas pr
prias preferncias, e no, como imaginamos credulamente, o cam
po real dessas preferncias't'", Este , de longe, o mais formid
vel ataque que a utopia precisa enfrentar; pois aqui as prprias
bases de sua crena so solapadas pela crtica realista.
De um modo geral, h muito se reconhece a relatividade do
pensamento. No sculo dezessete, o Bispo Burnet j havia ex
posto a opinio relativista de forma to convincente, seno to
penetrante, quanto Marx:
"Quanto s ltimas Guerras Civis, sabe-se bem quais as noes de
governo que estavam em uso naqueles tempos. Quando a monarquia
devia ser subvertida, sabamos que era necessrio justificar o fato e
ento, como era conveniente ao objetivo, tornou-se indubitavelmente
verdade, na natureza das coisas, que o governo tinha sua origem no
povo, e que o prncipe era apenas seu representante... Mas depois, quan
do a monarquia retomou seu lugar, ... outra noo de governo entrou
em voga. Ento, o governo tinha sua origem inteiramente em Deus, e
o prncipe s prestava contas a Ele... E agora, depois de outra revira
volta na situao, quando o povo tem a liberdade de se pronunciar,
um novo conjunto de noes foi desenvolvido. Agora, a obedincia
passiva um erro total e, ao invs de ser um dever sofrer opresso,
um ato glorioso resistir a ela e em lugar de deixar que Deus desagrave
as injrias, temos um direito natural de desagravarmos ns mesmos'V'',
19 Proceedings oi tbe .Aristotelian Society, 1915-16, pg. 302.
zo Burnet, Essoy upon Gouernment, pg. 10.
92 E. H. CARR
N os tempos atuais, o reconhecimento deste fenmeno tor
nou-se geral. ''A crena, e para falar honestamente, a crena
honesta", escreveu Dicey sobre a divergncia de opinies, no
sculo dezenove, acerca da escravido, "era em grande parte o
resultado, no do argumento, nem mesmo do interesse prprio
direto, mas das circunstncias... As circunstncias criam a mai
oria das opinies dos homens"?'.
Marx estreitou este conceito um tanto vago, declarando que
todo pensamento condicionado pelo interesse econmico e
pelo status social do pensador. Esta opinio foi, provavelmente,
injustificadamente restritiva. Em particular Marx, que negava a
existncia de interesses "nacionais", subestimou a potncia do
nacionalismo como uma fora condicionante do pensamento do
indivduo. Mas a peculiar restrio que aplicou ao princpio ser
viu para populariz-lo e faz-lo atingir o alvo. A relao entre o
pensamento, e os interesses e circunstncias do pensador, tem
se reconhecido e entendido mais amplamente desde que Marx
escreveu suas obras.
Este princpio tem um campo de aplicao extremamente
amplo. Tornou-se um lugar-comum dizer que as teorias no mol
dam o curso dos acontecimentos, mas que so inventadas para
explic-los. "O imprio precede o imperialismo'V. A Inglaterra,
no sculo dezoito, "ps em prtica a poltica do laissezjaire an
tes de encontrar uma justificativa, ainda que fosse uma justifi
cativa aparente na nova doutrina't'" e "o virtual colapso do laissez
faire como um corpo de doutrina... seguiu, e no precedeu o
declnio do laissezjaire no mundo real"?", A teoria do "socialis
mo num nico pas", propagada na Unio Sovitica em 1924,
foi manifestamente um produto do fracasso do regime sovitico
em se estabelecer em outros pases.
21 Dicey, LaU/ and Opinion (ed. de 1905), pg. 27.
22 J. A. Hobson, Free Thought in tbe Social Stiences, pg. 190.
23 Halvy, Tbe GroU/th of Pbilosopbic Radicalism (trad. ingl.), pg. 104.
24 M. Dobb, Political Economy and Capitalism, pg. 188.
93 A crtica realista
o desenvolvimento da teoria abstrata , todavia, freqen
temente influenciado por acontecimentos que no possuem qual
quer conexo aparente com ela.
"Na histria do pensamento poltico (escreve um pensador
social contemporneo), os acontecimentos tm sido no menos
poderosos que os argumentos. O fracasso e o sucesso das insti
tuies, as vitrias e as derrotas de pases identificados com
certos princpios, tm repetidamente trazido nova fora e reso
luo aos adeptos ou oponentes desses princpios em toda par
te, segundo o caso... A filosofia, como existe na terra, a pala
vra de filsofos que, a experincia nos conta, sofrem tanto de
dor de dente quanto qualquer mortal, e so, como outros, sujei
tos influncia de acontecimentos prximos e marcantes, e s
sedues do modismo intelcctual.l'P
A dramtica ascenso ao poder da Alemanha, nos anos ses
senta e setenta do sculo passado, foi suficientemente impressi
onante para fazer dos principais filsofos britnicos da gerao
seguinte (Caird, T. H. Green, Bosanquet, McTaggart) hegelianos
ardentes. Posteriormente, o telegrama do K.aiser para K.rger, e
o programa naval alemo, espalharam a convico, entre os pen
sadores britnicos, de que Hegel no era to bom filsofo quan
to se havia pensado e, desde 1914, nenhum filsofo britnico
de reputao ousou velejar sob a bandeira de Hegel. Aps 1870,
Stubbs e Freeman colocaram a antiga histria inglesa sobre uma
slida base teutnica, enquanto que, mesmo na Frana, Fustel
de Coulanges manteve uma rdua luta para defender as origens
latinas da civilizao francesa. Durante os ltimos trinta anos,
os historiadores ingleses tm-se furtivamente engajado em tor
nar as origens teutnicas da Inglaterra o menos aparentes poss
vel.
No so somente os pensadores profissionais que esto su
jeitos a tais influncias. De forma marcante, a opinio popular
no menos dominada por elas. A frivolidade e a imoralidade
25 L. T. Hobhouse, The Unity oJ Weslern Ciuilisation, ed. F. S. Marvin (3.a ed.), pgs. 177-S.
94 E. H. CARR
da vida francesa foram um dogma estabelecido na Gr-Bretanha
do sculo dezenove, que ainda recordava Napoleo. "Quando
eu era jovem", escreveu Bertrand Russell, "os franceses comi
am rs, e eram chamados de rzinhas", mas eles aparentemente
abandonaram tal prtica quando conclumos nossa entente com
eles em 1904 - de qualquer forma, jamais ouvi isto mencionado
desde aquela data"27. Alguns anos mais tarde, "o japons galante"
de 1905 sofreu uma metamorfose de converso para o "prussiano
do Oriente". No sculo dezenove, era um lugar-comum da opi
nio britnica que os alemes eram eficientes e esclarecidos, e
os russos atrasados e brbaros. Em torno de 1910, determinou
se que os alemes (que se transformaram em prussianos) eram
grosseiros, brutais e intolerantes, e que os russos possuam uma
alma eslava. A moda da literatura russa na Gr-Bretanha, que
se disseminou na mesma poca, foi uma conseqncia direta da
re-aproximao poltica com a Rssia. A moda do marxismo na
Gr-Bretanha e Frana, que comeou, numa escala modesta,
aps o sucesso da revoluo bolchevique na Rssia, rapidamen
te tomou impulso, particularmente entre os intelectuais, aps
1934, quando se descobriu que a Rssia Sovitica era uma alia
da militar em potencial contra a Alemanha. sintomtico que a
maioria das pessoas, quando provocadas, negam indignadas que
formam suas opinies deste modo pois, como Acton observou
h muito tempo, "poucas descobertas so mais irritantes do que
as que expem a origem das idias":". O condicionamento do
pensamento , necessariamente, um processo subconsciente.
oAJUJTAMENTO DO PENSAMENTO AO OBJETIVO
O pensamento no relativo meramente s circunstncias e in
teresses do pensador. tambm pragmtico, no sentido de que
26 "Froggies", no original (nota do Tradutor)
27 Bertrand Russell, Which W.ry Peace? pg. 158.
28 Acton, History oi Freedom, pg. 62.
A crtica realista
95
se dirige execuo de seus objetivos. Para o realista, como
ponderava um autor espirituoso, a verdade "no mais do que a
percepo da experincia discordante, pragmaticamente ajusta
da a um objetivo especfico e durante certo perodo de tempo"29.
O carter intencional do pensamento foi discutido num captu
lo anterior e, assim, uns poucos exemplos sero suficientes para
ilustrar a importncia desse fenmeno na poltica internacional.
Teorias produzidas para desacreditar um inimigo, ou inimi
go em potencial, so uma das formas mais comuns de pensa
mento intencional. Retratar inimigos, ou possveis vtimas, como
seres inferiores perante Deus tem sido uma tcnica familiar, de
toda forma, desde os dias do Velho Testamento. As teorias raci
ais, antigas e modernas, pertencem a esta categoria pois o dom
nio de um povo, ou classe, sobre outro sempre justificado pela
crena na inferioridade mental e moral do dominado. Em tais
teorias, aberraes e crimes sexuais so normalmente imputa
dos raa ou grupo desacreditado. Depravao sexual impu
tada, pelo branco americano, ao negro; pelo branco sul-africano
ao kaffir; pelo indiano de origem inglesa ao hindu; e pelo ale
mo nazista ao judeu. A mais popular e mais absurda das acusa
es levantadas contra os bolcheviques, nos primrdios da re
voluo russa, foi a de que advogavam a promiscuidade sexual.
Estrias de atrocidades, dentre as quais predominam os crimes
de carter sexual, so o produto familiar da guerra. s vsperas
da invaso da Abissnia, os italianos publicaram um Livro Ver
de das atrocidades da Abissnia, de carter oficial. "O governo
italiano", como observou corretamente o delegado abissnio em
Genebra, "tendo resolvido conquistar e destruir a Etipia, co
meou por atribuir Etipia m reputao'P",
Mas o fenmeno tambm aparece sob formas menos evi
dentes, o que, por vezes, permite que no seja detectado. O
29 Carl Becker, Yale Review, XXVII, pg. 461.
30 League of Nations: OJlicial [ournal; Novernber 1935, pg. 1. 140.
96 E. H. CARR
ponto foi bem colocado por Crowe, numa minuta do Ministrio
do Exterior britnico em maro de 1908:
"O Governo alemo (anteriormente prussiano) tem sido sempre no
tvel pelo esforo que desenvolve para criar um sentimento de dio
intenso e sagrado contra um pas com o qual se v na possibilidade de
entrar em guerra. indubitvel, desta forma, que o dio desvairado
contra a Inglaterra, como um monstro de egosmo e cobia personifi
cados, e a absoluta necessidade de conscincia, que ora anima a Ale
manha, foi acalentado e alimentado":".
o diagnstico acurado e penetrante. Mas estranho que
uma mente to aguda quanto a de Crowe no tivesse percebido
que ele prprio estava realizando, ante a limitada audincia de
estadistas e funcionrios a que tinha acesso, precisamente a
mesma operao de que acusava o governo alemo. Uma leitura
atenta de seus memorandos e minutas do perodo revela uma
tentativa hbil, porm transparente, de "criar um sentimento de
dio intenso e sagrado" contra o futuro inimigo de seu prprio
pas. um exemplo curioso de nossa rapidez em detectar o ca
rter condicionado ou intencional do pensamento dos outros,
presumindo que o nosso completamente objetivo.
A contrapartida desta propagao de teorias que visam a
lanar o descrdito moral sobre um inimigo a propagao de
teorias que refletem boa reputao moral, sobre si mesmo ou
sua poltica. Bismarck registra a observao feita a ele por
Walewski, o Ministro do Exterior francs, em 1857, de que o
trabalho do diplomata era mascarar o interesse de seu pas sob a
linguagem da justia universal. Mais recentemente, Churchill
disse, na Cmara dos Comuns, que "deve haver uma base moral
para o rearmamento e a poltica externa da Gr-Bretanha't".
raro, entretanto, que estadistas modernos se expressem com esta
31 British Documents on the Origin of lhe War, ed. Gooch and Temperley, VI, pg. 131.
32 House of Commons, March 14, 1938: OJftciaf Report, cols. 95-99.
97 A crtica realista
franqueza; e na poltica americana e britnica contempornea, a
influncia mais poderosa tem sido exercida pelos estadistas mais
utpicos, que esto sinceramente convencidos de que a poltica
se deduz de princpios ticos, e no os princpios ticos da pol
tica. O realista , contudo, obrigado a pr a descoberto a falsi
dade desta convico. "O direi to", dizia Woodrow Wilson ao
Congresso dos Estados Unidos em 1917, " mais precioso do
que a paz":". "A paz vem antes de tudo", declarava Briand, dez
anos mais tarde, na Assemblia da Liga das Naes, "a paz vem
at antes da justia":". Considerados como princpios ticos,
ambos os pronunciamentos contraditrios so sustentveis e
poderiam reunir apoio respeitvel. Devemos, portanto, crer que
estamos lidando com um choque de padres ticos, e que se as
polticas de Wilson e Briand diferiram foi porque eles as deduzi
ram partindo de princpios opostos? Nenhum estudante srio da
poltica alimentar esta crena. Um exame, ainda que superfici
al, mostrar que os princpios foram deduzidos das polticas, no
as polticas dos princpios. Em 1917, Wilson havia se decidido
pela poltica de guerra contra a Alemanha e tratou de vestir esta
poltica com o traje apropriado da defesa da justia. Em 1928,
Briand estava temeroso em relao a tentativas feitas em nome
da justia para perturbar um acordo de paz favorvel Frana e
ele no teve mais dificuldade do que Wilson para encontrar a
fraseologia moral que se ajustasse sua poltica. Seria irrelevante
discutir esta suposta diferena de princpios no plano tico. Os
princpios simplesmente refletiram diferentes polticas nacionais,
moldadas para satisfazerem diferentes condies.
O duplo processo de desacreditar moralmente a poltica de
um inimigo em potencial, e justificar moralmente a sua prpria
poltica, pode ser abundantemente ilustrado pelas discusses de
desarmamento entre as duas guerras. A experincia das potnci
33 The Publir Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, ed. R. S. Baker, i, pg. 16.
3 ~ League of Nations: Nnth Assembfy, pg. 83.
98 E. H. CARR
as anglo-saxnicas, cujo predomnio naval havia sido ameaado
pelo submarino, proporcionou uma ampla oportunidade de de
nunciar a imoralidade desta nova arma. "A civilizao exige",
escreveu o consultor naval da delegao americana Confern
cia de Paz, "que o combate naval se coloque num plano mais
elevado" pela abolio do submarin0
35
Infelizmente, o subma
rino era visto como uma arma conveniente pelas marinhas de
guerra da Frana, Itlia e Japo e esta particular exigncia da
civilizao no pde ser satisfeita. Uma distino de carter mais
amplo foi estabelecida por Lord Cecil num discurso ao Conse
lho Geral da Unio da Liga das Naes em 1922:
"A pacificao geral do mundo no ser materialmente assegurada sim
plesmente pelo desarmamento naval... Se todas as potncias martimas
se desarmarem, ou limitarem drasticamente seus armamentos, no es
tou certo se isto no aumentaria o perigo de guerra em lugar de dimi
nuir, pois a fora naval principalmente defensiva; a ofensiva , em
grande parte, a fora terrestre't".
A inspirao de considerar seus prprios armamentos vi
tais como defensivos e benficos, e os das outras naes como
ofensivos e prejudiciais, provou ser particularmente frutfera.
Exatamente dez anos depois, trs comisses da Conferncia de
Desarmamento gastaram vrias semanas no esforo em vo de
classificar armamentos como "ofensivos" e "defensivos". Os
delegados de todas as naes demonstraram extraordinrio enge
nho em criar argumentos, supostamente baseados na teoria ob
35 R. s. Baker, Woodrow Wilson and World S ettlement, iii, pg. 120. H um paralelo engraado
no sculo dezenove. "O corsrio", escreveu a Rainha Vitria, ao tempo da Conferncia de
Paris de 1856, " um tipo de pirata que desonra nossa civilizao. Sua abolio, atravs do
mundo inteiro, seria um grande passo adiante". No nos surpreendemos em ler que "o
corsrio era, ento, como o submarino nos tempos modernos, a arma das potncias navais
mais fracas" (Sir William Malkin, British Year Book of lnternational Las, viii, pgs. 6, 30).
36 Publicado no Panfleto da Unio da Liga das Naes N.o 76, pg. 8. A prpria palavra
"militarismo" transmite a muitos leitores ingleses a mesma conotao da peculiar perversi
dade dos exrcitos. Foi deixado a um historiador americano, W L Langer, a criao do
correspondente "navalisrno", que, significativamente, teve pouca aceitao.
99 A crtica realista
jetiva pura, para provar que os armamentos em que se basea
vam eram principalmente defensivos, enquanto que os dos ri
vais em potencial eram essencialmente ofensivos. Atitudes se
melhantes foram tomadas com relao a "armas" econmicas.
Na ltima parte do sculo dezenove (e, em menor escala, at 1931)
as tarifas protecionistas eram vistas na Gr-Bretanha como imo
rais. Aps 1931, as tarifas diretas recuperaram sua inocncia,
mas acordos de trocas, quotas industriais (mas no agrcolas),
controles de cmbio e outras armas empregadas pelos Estados
continentais continuaram eivadas de imoralidade. At 1930, as
sucessivas revises de tarifas dos Estados Unidos foram quase
invariavelmente no sentido da majorao e os economistas ame
ricanos, fiis adeptos do laissezJaire em outros assuntos, quase
sempre trataram as tarifas como legtimas e elogiveis. Entre
tanto, a mudana de posio dos Estados Unidos, de potncia
devedora a credora, combinada com a inverso da poltica eco
nmica britnica, alterou esse quadro e a reduo das barreiras
tarifrias passou a ser normalmente identificada, pelos porta
vozes americanos, com a causa da moralidade internacional.
INTERESSE NACIONAL E BEM UNIVERSAL
o realista no deveria, contudo, deter-se em assestar estes pe
quenos golpes atravs de fendas deixadas nas defesas dos utpi
cos. Sua tarefa derrubar toda a estrutura de papelo do pensa
mento utpico, expondo toda a fragilidade do material de que
feito. Deve-se usar a arma da relatividade do pensamento para
demolir o conceito utpico de um padro fixo e absoluto, pelo
qual as polticas e aes podem ser julgadas. Se as teorias forem
reveladas como reflexos da prtica, e os princpios como refle
xos das necessidades polticas, em conseqncia, esta descoberta
aplicar-se- s teorias e princpios fundamentais do credo ut
pico, assim como doutrina da harmonia de interesses, que
seu postulado essencial.
100 E. H. CARR
No ser difcil demonstrar que o utpico, quando prega a
doutrina da harmonia de. interesses, inocente e inconscientemente
estar adotando a mxima de Walewski, e vestindo seu prprio
interesse com o manto do interesse universal, a fim de imp-lo
ao resto do mundo. "Os homens facilmente crem que situaes
agradveis a si prprios so benficas aos outros", como Dicey
observara", e as teorias do bem pblico que, luz da anlise,
provam ser um disfarce elegante para algum interesse particu
lar, so to comuns nas questes nacionais quanto nas interna
cionais. O utpico, por mais vido que esteja de estabelecer um
padro absoluto, no defende que seja dever de seu pas, em
conformidade com este padro, colocar o interesse do mundo
como um todo antes dos seus prprios. Isto seria contrrio sua
teoria de que o interesse do todo coincide com o interesse de
cada parte. Ele argumenta que o que melhor para o mundo
melhor para seu pas e, ento, inverte o argumento para ler que
o que melhor para seu pas melhor para o mundo, as duas
proposies sendo, do ponto de vista utpico, idnticas. Esse
cinismo inconsciente do utpico contemporneo provou ser uma
arma diplomtica muito mais eficaz do que o cinismo delibera
do e consciente de um Walewski ou de um Bismarck. Autores
britnicos das ltimas dcadas tm sido particularmente eloqen
tes defensores da teoria de que a manuteno da supremacia bri
tnica o cumprimento de um dever para com a humanidade.
"Se a Gr-Bretanha se transformou num depsito de carvo e
numa forja de ferreiro", ressaltou ingenuamente The Times em
1885, " em beneficio para a humanidade, assim como para si
prpria"38. O seguinte trecho tpico de uma dzia de memrias
dos homens pblicos do perodo, que poderiam ser selecionada:
"Eu s tenho um grande objetivo neste mundo, que a manuteno
da grandeza do Imprio. Mas, alm dos meus sentimentos de ingls
37 Dicey, I.AW and Opinion in Eng/and (2.a ed.), pgs. 14-15.
38 Tbe Times, August 27, 1885.
101 A crtica realista
Icomum tpico em relao a este ponto, creio firmemente que, fazendo
,isso, trabalho pela causa da cristandade, da paz, da civilizao, e da
felicidade da raa humana em geral"?".
"Eu sustento que somos a primeira raa do mundo", escre
veu Cecil Rhodes, "e que, quanto maior for a parcela do mundo
habitarmos, melhor ser para a raa humana't'". Em 1891, o jor
nalista mais popular e brilhante da poca, W T. Stead, fundou a
"Review of Reviews". "Cremos em Deus, na Inglaterra e na
Humanidade", dizia o manifesto editorial do primeiro nmero,
"a raa de lngua inglesa um dos principais agentes escolhidos
por Deus para executar os futuros melhoramentos de toda a hu
manidade."'" Um professor de Oxford, em 1912, estava conven
cido de que o segredo da histria britnica residia no fato de
que "ao lutar por sua prpria independncia, ela estava lutando
pela independncia da Europa, e que este servio ento presta
do Europa e humanidade trouxe consigo a possibilidade de
um servio maior, a que chamamos de Imprio":".
A primeira Guerra Mundial levou esta convico at um
ponto de delrio emocional. Uma simples coletnea dos discur
sos de estadistas britnicos, apontando os servios que a beli
gerncia britnica estava rendendo humanidade encheria mui
tas pginas. Em 1917, Balfour dizia, na Cmara de Comrcio de
Nova Iorque que "desde agosto de 1914, a lu ta tem sido pelos
mais altos benefcios espirituais da humanidade, sem nenhum
pensamento mesquinho ou ambio":". A Conferncia de Paz e
seus desdobramentos temporariamente desacreditaram essas pro
fisses de f e lanaram dvidas sobre a crena na supremacia
britnica como um dos bens morais da humanidade. Mas o pero
do de desiluso e modstia foi curto. Momentos de tenso inter
: ; ~ Maurice and Arthur, Toe LJJe oi Lord lll'o!se!ey, pg. 314.
411 \Y!. T. Stead, The Last lll'i!! and Testament oi Ceci!J. Rhodes, pg. 58.
41 RevielV oj ReZ'llJS, January 15, 1891.
4" Spenser Wilkinson, Corernmen: and lhe lll'ar, pg. 116.
43 Citado em Beard, Tbe Rise oi .Anrerican Civi!isalion, ii, pg. 646.
102 E. H. CARR
nacional e, principalmente, momentos em que a possibilidade
de guerra aparece no horizonte, sempre estimulam a identifica
o do interesse nacional com a moral. No auge da crise da
Abissnia, o Arcebispo de Canterbury aconselhava o pblico fran
cs, atravs de uma entrevista a um jornal parisiense, nos se
guintes termos:
"Estamos movidos por consideraes morais e espirituais. No creio
que esteja me afastando do meu dever ao contribuir para o esclareci
mento deste mal-entendido...
Nenhum interesse egostico nos move adiante, e nenhuma considera
o ou interesse deve mant-los para trs,,44.
No ano seguinte, o Professor Toynbee estava mais uma vez
pronto para descobrir que a segurana do Imprio Britnico "era
tambm o supremo interesse de todo o mundo't'". Em 1937, Lord
Cecil falou ao Conselho Geral da Unio da Liga das Naes so
bre o "nosso dever para com nosso pas, com nosso Imprio e
com a humanidade como um todo", e citava:
"Nem uma nem duas vezes na dura histria da ilha
O caminho do dever foi o caminho da glria"46.
Um ingls, como Bernard Shaw ressalta em The Man 0/
Destiny, "jamais se esquece de que a nao que deixa seu dever
passar para o lado oposto ao do seu interesse est perdida". No
surpreende que um crtico americano recentemente descrevesse
o ingls como "um jesuta perdido pelo reino teolgico, mas con
quistado pelo poltico"47, ou que um antigo ministro das rela
es exteriores italiano tivesse comentado, muito tempo antes
.... Citado em Manchester Ceardian, October 18, 1935.
45 Toynbee, 511rvey of international AJlairs, 1935, ii, pg. 46.
46 Headway, Novernber 1937.
47 Carl Becker, Yale Review, xxvii, pg. 452.
103
A crtica realista
destas recentes manifestaes, sobre "este precioso presente con
ferido ao povo britnico - a possesso de escritores e clrigos
aptos a apresentarem, em perfeita boa f, as razes morais mais
elevadas para a mais concreta ao diplomtica, com lucro mo
ral inevitvel para a Inglaterra":".
Em tempos recentes, o mesmo fenmeno tornou-se
endmico nos Estados Unidos. A histria de como McKinley
rezou por auxlio divino, e decidiu anexar as Filipinas, um cls
sico da Histria Americana moderna e essa anexao deu lugar
a um levante popular de auto-aprovao moral, at ento mais
familiar na poltica externa da Gr-Bretanha do que na dos Es
tados Unidos. Theodore Roosevelt, que acreditava mais firme
mente do que qualquer presidente americano anterior na doutri
na do l'tat, c'est moi, avanou o processo um passo adiante. O
seguinte dilogo curioso ocorreu em sua inquirio durante uma
ao por injria, movida contra ele em 1915 por um lder do
Partido Democrtico:
Pergunta: Como o senhor sabia que a justia real fora feita?
Roosevelt: Porque eu fiz; porque... estava dando o melhor de mim.
Pergunta: O senhor quer dizer que, quando faz algo, por isso a
justia real feita?
Roosevelt: Sim. Ouando fao algo, o fao de forma a atingir a
justia real. Eu quero dizer exatamente isto 49.
Woodrow Wilson era menos ingenuamente egosta, porm
mais profundamente confiante na identidade da poltica ameri
cana com a justia universal. Depois do bombardeio de Vera
Cruz, em 1914, ele assegurou ao mundo que "os Estados Uni
dos atacaram o Mxico para servirem humanidade">". Durante
a Primeira Guerra Mundial, ele aconselhou aos fuzileiros navais
48 Conde Sforza, Foreign A.ffairs, October 1927, pg. 67.
49 Citado em H. F. Pringle: Theodore Rooseueit, pg. 318.
50 PlIblic Papers of Woodrow Wilson: Tbe New Democracy, ed. R. S. Baker, i, pg. 104.
104 E. H. CARR
americanos "no somente pensar sempre primeiro na Amrica,
mas tambm sempre pensar primeiro na humanidade" - um es
foro tornado menos difcil por sua explicao de que os Esta
dos Unidos haviam sido "fundados para o beneficio da humani
dade">'. Pouco tempo antes da entrada dos Estados Unidos na
guerra, num discurso ao Senado sobre os propsitos da guerra,
estabeleceu essa identificao de forma ainda mais categrica:
"Estes so princpios americanos, polticas americanas... So os
princpios da humanidade, e devem prevalecer't",
Deve-se observar que declaraes desse teor procedem
quase que exclusivamente de estadistas e autores anglo-saxes.
verdade que quando um proeminente nacional-socialista de
clarou que "tudo que beneficie o povo alemo est certo, tudo
que prejudique o povo alemo est errado":", ele estava sim
plesmente propondo a mesma identificao do interesse nacio
nal com o direito universal, que j havia sido estabelecida, nos
pases de lngua inglesa, por Wilson, Toynbee, Lord Cecil e mui
tos outros. Mas quando a pretenso traduzida numa lngua es
trangeira, o comentrio parece forado e a identificao no con
vincente, mesmo para os povos envolvidos. D-se, normalmente,
duas explicaes para esta curiosa discrepncia. A primeira ex
plicao, popular nos pases de lngua inglesa, que a poltica
das naes de lngua inglesa , de fato, mais virtuosa e desinte
ressada do que a dos Estados continentais, de modo que Wil
son, Toynbee e Lord Cecil esto, em sentido amplo, certos quan
do identificam os interesses nacionais britnicos e americanos
com o interesse da humanidade. A segunda explicao, popular
nos pases continentais, que os povos de lngua inglesa so
mestres consumados na arte de ocultar seus interesses nacio
nais egostas sob o manto do bem geral, e que este tipo de hipo
crisia uma peculiaridade especial e caracterstica da mente do
anglo-saxo.
31 Ibidem, pgs. 318-19.
32 Ibidem, ii, pg. 414,
33 Citado em Toynbee, Survey of lnternational .Affairs, 1936, pg. 319.
105 A crtica realista
Parece desnecessrio aceitar quaisquer dessas tentativas
hericas de resolver a charada. A soluo simples. As teorias
da moral social so sempre produto de um grupo dominante,
que se identifica com a comunidade como um todo, e que possui
facilidades, negadas aos grupos ou indivduos subordinados, para
impor sua viso da vida na comunidade. As teorias da moral
internacional so, pela mesma razo e em virtude do mesmo pro
cesso, o produto das naes ou grupos de naes dominantes.
N os ltimos cem anos, e mais particularmente desde 1918, os
povos de lngua inglesa formaram o grupo dominante no mundo
e as atuais teorias da moral internacional foram projetadas para
perpetuar sua supremacia, e se expressaram no idioma peculiar
a eles. A Frana, mantendo algo de sua tradio do sculo de
zoito, e recuperando uma posio de dominncia por um curto
perodo aps 1918, teve um papel menor na criao da atual
moral internacional, principalmente atravs de sua insistncia
no papel da lei na ordem moral. A Alemanha, jamais uma potn
cia dominante, e reduzida impotncia aps 1918, permane
ceu, por essas razes, fora do crculo mgico dos formadores da
moral internacional. Tanto a viso de que os povos de lngua
inglesa so os monopolistas da moral internacional, quanto a
viso de que eles so hipcritas internacionais consumados,
podem ser reduzidas ao simples fato de que os atuais cnones
da virtude internacional foram, por um processo natural e inevi
tvel, criados principalmente por eles.
A CRTICA REAUSTA DA HARMONIA DE INTERESSES
A doutrina da harmonia de interesses sucumbe sem dificuldade
anlise nos termos deste princpio. Ela o pressuposto natu
ral de uma classe prspera e privilegiada, cujos membros tm
voz dominante na comunidade e so, portanto, propensos a iden
tificar os interesses dela com os seus prprios. Em virtude dessa
identificao, qualquer um que ataque os interesses do grupo
106 E. H. CARR
dominante incorrer na repulsa por atacar o alegado interesse
comum de toda a comunidade e lhe ser dito que, ao fazer esse
ataque, estar atacando seus prprios interesses mais elevados.
A doutrina da harmonia de interesses serve, ento, como um
artificio moral engenhoso invocado, com perfeita sinceridade,
por grupos privilegiados, para justificar e manter sua posio
dominante. Mas um outro ponto requer meno. A supremacia,
dentro da comunidade, do grupo privilegiado pode ser, e
freqentemente , to esmagadora que, de fato, em certo senti
do seus interesses so os da comunidade, uma vez que seu bem
estar necessariamente traz consigo algumas medidas de bem-es
tar para outros membros da comunidade, e seu colapso poderia
levar ao colapso da comunidade como um todo. Assim sendo,
portanto, a pretensa harmonia natural de interesses tenha algu
ma realidade, ela criada pelo poder dominante do grupo privi
legiado, e uma excelente ilustrao da mxima de Maquiavel
de que a moral produto do poder. Uns poucos exemplos pode
ro tornar esta anlise da doutrina da harmonia de interesses
mais clara.
No sculo dezenove, o fabricante ou comerciante britni
co, tendo descoberto que o laissezjaire promovia sua prpria
prosperidade, convenceu-se sinceramente de que tambm pro
movia a prosperidade da Gr-Bretanha como um todo. Esta
alegada harmonia de interesses entre ele prprio e a comunida
de no era inteiramente fictcia. O predomnio do fabricante e
do comerciante era to grande que, em certo sentido, uma iden
tidade entre sua prosperidade e a prosperidade britnica podia
ser corretamente defendida. A partir da foi um pequeno passo
para argumentar que um trabalhador em greve, ao prejudicar a
prosperidade do fabricante britnico, estava prejudicando a pros
peridade britnica como um todo, e, portanto, prejudicando a
sua prpria, de modo que podia ser muito bem denunciado, pe
los predecessores do Professor Toynbee, como imoral, e pelos
predecessores do Professor Zimmern, como estpido. Alm dis
107 A crtica realista
so, em certo sentido este argumento era perfeitamente correto.
Contudo, a doutrina da harmonia de interesses e da solidarieda
de entre as classes deve ter parecido uma brincadeira amarga
para o trabalhador pobre, cujo status inferior e cuja insignifican
te parte na "prosperidade britnica" eram consagrados por ela.
Presentemente, esse trabalhador tornou-se forte o suficiente para
forar o abandono do laisses-faire, e sua substituio pelo "esta
do do servio social", que implicitamente nega a natural harmo
nia de interesses, e comea a criar uma nova harmonia por mei
os artificiais.
A mesma anlise pode ser aplicada s relaes internacio
nais. Os estadistas britnicos do sculo dezenove, tendo desco
berto que o comrcio livre promovia a prosperidade britnica,
convenceram-se sinceramente de que, ao fazerem isto, promo
viam tambm a prosperidade do mundo como um todo. O pre
domnio britnico no comrcio mundial era, nesta poca, to
esmagador que havia uma certa harmonia inegvel entre os in
teresses britnicos e os interesses do mundo. A prosperidade bri
tnica flua para outros pases, e um colapso econmico da Gr
Bretanha teria significado a runa em escala mundial. Os
defensores britnicos do livre comrcio poderiam argumentar, e
de fato o fizeram, que os pases protecionistas estavam no so
mente prejudicando a prosperidade do mundo como um todo,
mas prejudicando estupidamente a sua prpria prosperidade, de
modo que seu comportamento era to imoral quanto estpido.
Aos olhos britnicos, estava irrefutavelmente provado que o
comrcio internacional era um todo nico, e florescia ou decli
nava junto. Contudo, esta alegada harmonia internacional de
interesses parecia uma brincadeira para as naes pobres cujo
status inferior e insignificante parcela que lhes cabia no comr
cio internacional eram consagrados por ela. A revolta contra isso
destruiu aquela ampla supremacia britnica que dera uma base
aceitvel para a teoria. Economicamente, a Gr-Bretanha no
sculo dezenove era suficientemente dominante para fazer o lan
108 E. H. CARR
ce audacioso de impor sua prpria concepo de moral econ
mica internacional. Quando a competio de todos contra todos
substituiu a dominao do mercado mundial por uma nica po
tncia, as concepes da moral econmica internacional torna
ram-se necessariamente caticas.
Politicamente, a alegada comunho de interesses na manu
teno da paz, cujo carter ambguo j foi discutido, capitali
zada da mesma forma por uma nao ou grupo de naes domi
nantes. Da mesma forma que a classe governante, numa
comunidade, reza pela paz interna, que garante sua segurana e
seu predomnio, e denuncia a luta de classes, que pode amea
la, a paz internacional torna-se objeto de especial interesse das
potncias dominantes. No passado, os imperialismos romano e
bri tnico eram exibidos para o mundo sob o disfarce de pax Ro
mana e pax Britannica. Hoje em dia, quando nenhuma potncia
suficientemente forte para dominar o mundo e um grupo de na
es se reveste da supremacia, slogans como "segurana coleti
va" e "resistncia agresso" servem ao mesmo propsito de
proclamar a identidade de interesses entre o grupo dominante e
o mundo como um todo na manuteno da paz. Alm disso,
como nos exemplos que acabamos de considerar, na medida em
que a supremacia do grupo dominante seja suficientemente gran
de, a identidade de interesses existir em certo sentido. ''A In
glaterra", escreveu um professor alemo na dcada de vinte, "
a nica potncia com um programa nacional que, embora com
pletamente egosta, ao mesmo tempo promete ao mundo algo
que ele apaixonadamente deseja: ordem, progresso e paz eter
na"S4. Quando Churchill declarou que "o sucesso do Imprio Bri
tnico e sua glria esto inseparavelmente entrelaados com o
sucesso do mundov", esta declarao tem o mesmo fundamento
nos fatos do que a declarao de que a prosperidade dos indus
triais britnicos, do sculo dezenove, estava inseparavelmente
54 Dibelius, England, pg. 109.
55 Winston Churchili, Arms and lhe Couenant, pg. 272.
A crtica realista
109
entrelaada com prosperidade britnica como um todo. Alm do
mais, o objetivo das declaraes era o mesmo, ou seja, princi
palmente o de estabelecer o princpio de que a defesa do Imp
rio Britnico, ou da prosperidade do industrial britnico, era uma
questo de interesse comum de toda a comunidade, e que qual
quer um que o atacasse era, portanto, imoral ou estpido. uma
ttica familiar, o privilegiado lanar descrdito moral sobre o
no-privilegiado, retratando-o como perturbador da paz e esta
ttica empregada tanto internacionalmente quanto no seio da
comunidade nacional. "A lei e a ordem internacionais", escreve
o Professor Toynbee sobre a recente crise, "faziam parte dos
interesses verdadeiros de toda a humanidade... ao passo que o
desejo de perpetuar a esfera da violncia nos assuntos interna
cionais era um desejo anti-social, que no fazia parte dos inte
resses ltimos nem mesmo dos cidados ou do punhado de Es
tados que professavam oficialmente este credo destrutivo e
anacrnico't". Este foi precisamente o argumento, composto de
lugares-comuns e de falsidade em partes mais ou menos iguais,
que esteve presente em toda greve nos primrdios dos movi
mentos operrios americano e britnico. Era comum para os em
pregadores, apoiados por toda a imprensa capitalista, denunciar
a atitude "anti-social" dos lderes sindicais, acus-los de ataca
rem a lei e a ordem e de introduzirem o "reino da violncia", e
declarar que os interesses "verdadeiros" e "ltimos" dos traba
lhadores residiam na cooperao pacfica com os empregado
res". No campo das relaes sociais, o carter insincero deste
argumento h muito foi reconhecido. Mas justamente assim como
a ameaa da luta de classes pelo proletariado "uma reao c
tica natural contra os esforos sentimentais e desonestos das
56 Toynbee, Survey of International Affairs, 1935, ii, pg. 46.
57 "Reze honestamente e o Direito triunfar", disse o representante dos proprietrios de
minas de carvo da Philade1phia, numa das primeiras greves organizadas pelo Sindicato dos
Mineiros, "lembrando gue o Senhor Deus Onipotente ainda reina, e que seu reino o da lei
e da ordem, e no da violncia e do crime" (H. F. Pringle, Theodore Roosevell, pg. 267).
110 E. H. CARR
classes privilegiadas para esconder o conflito de interesses en
tre as classes, atravs da constante nfase no interesse mnimo
que tm em comurri'P", a defesa da guerra, pelas potncias insa
tisfeitas era "a reao ctica natural" contra as banalidades sen
timentais e desonestas, das potncias saciadas, sobre o interes
se comum na paz. Quando Hitler recusou-se a acreditar "que
Deus tenha permitido a algumas naes primeiramente adquiri
rem um mundo pela fora, para em seguida defenderem esta pi
lhagem atravs de teorias moralistas'P", ele meramente manifes
tava, em outro contexto, a negao marxista de uma comunho
de interesses entre "os que tm" e "os que no tm", o desmas
caramento marxista do carter interesseiro da "moral burgue
sa", e a exigncia marxista da expropriao dos expropriadores.
A crise de setembro de 1938 demonstrou, de forma gritan
te, as implicaes polticas da assertiva de um interesse comum
na paz. Quando Briand proclamava que "a paz vem antes de
tudo", ou Eden que "no h disputa que no se possa resolver
por meios pacficos't'", o pressuposto subjacente e estes luga
res-comuns era o de que, na medida em que a paz fosse mantida,
nenhuma mudana operar-se-ia no status quo que fosse prejudi
cial Frana ou Gr-Bretanha. Em 1938, a Frana e a Gr
Bretanha foram apanhadas no lao dos slogans que elas prprias
haviam usado, no passado, para desacreditar as potncias insa
tisfeitas, e a Alemanha tornou-se suficientemente dominante
(como Frana e Gr-Bretanha haviam sido at ento) para usar
o desejo da paz em seu prprio proveito. Em torno desta poca,
ocorreu uma mudana significativa na atitude dos ditadores da
Alemanha e da Itlia. Hitler retratou veementemente a Alema
nha como um sustentculo da paz, ameaado por democracias
belicosas. "A Liga das Naes", declarou em seu discurso ao
Reichstag, em 28 de abril de 1939, uma "criadora de proble
58 R. Niebuhr, Moral Man and Immoral Sonet}, pg. 153.
59 Discurso no Reicbstag; 30 de janeiro de 1939.
60 Leaglle of Nations: Eighteenth Assembfy, pg. 63.
A crtica realista 111
mas", e segurana coletiva significa "perigo constante de guer
ra". Mussolini tomou emprestado a frmula britnica, sobre a
possibilidade de resolver todas as disputas internacionais atra
vs de meios pacficos, e declarou que "no h, atualmente, na
Europa problemas to grandes e to prementes que justifiquem
uma guerra, que, um conflito europeu, tornar-se-ia naturalmen
te universal't'". Tais declaraes eram sintomas de que Alema
nha e Itlia j anteviam o tempo em que, como potncias domi
nantes, adquiririam o interesse na paz recentemente mantido por
Gr-Bretanha e Frana, e estariam aptas a seguirem seu cami
nho expondo os pases democrticos execrao mundial, como
inimigos da paz. Estes desdobramentos podem ter tornado mais
fcil a apreciao da sutil observao de Halvy, de que "a pro
paganda contra a guerra , ela prpria, uma forma de propagan
da de guerra"62.
A CRTICA REAUSTA DO INIERNAOONAUSMO
o conceito de internacionalismo uma forma especial da dou
trina da harmonia de interesses. Sucumbe ante a mesma anlise
e existem as mesmas dificuldades em encar-lo como um padro
absoluto, independente dos interesses e das polticas dos que o
promulgam. "Cosmopolitanismo", escreveu Sun Yat-sen, " a
mesma coisa que a teoria chinesa do imprio mundial, h dois
mil anos... A China outrora desejou ser a soberana do mundo, e
situar-se acima de qualquer outra nao, e, por isso, adotou o
cosmopolitanismo't'", No Egito da Dcima Oitava Dinastia, se
gundo Freud, "o imperialismo se refletiu na religio, sob a for
ma de universalidade e monotesmo"?". A doutrina de um nico
Estado mundial, propagada pelo Imprio Romano e, mais tarde,
61 The Times, May 15, 1939.
62 Halvy, A History of lhe English Peopie in 1895-1905 (trad. ingl.), i, Introduo, pg. xi.
63 Sun Yat-seri, San Min Chu I (trad. ingl.), pgs. 68-9.
64 Sigmund Freud, Moses and Monotbeisr, pg. 36.
112 E. H. CARR
pela Igreja Catlica, foi o smbolo de uma reivindicao de do
mnio universal. O internacionalismo moderno teve sua gnese
na Frana dos sculos dezessete e dezoito, durante os quais a
hegemonia francesa na Europa estava em seu auge. Este foi o
perodo que produziu "Grande Dessin" de Sully, e "Projet de
Paix Perptuelle" do Abade Saint-Pierre (ambos eram planos para
perpetuar um status quo internacional favorvel monarquia fran
cesa), que testemunhou o nascimento das doutrinas humanistas
e cosmopolitas do Iluminismo, e que estabeleceu o francs como
a lngua universal das pessoas educadas. No sculo seguinte, a
liderana passou para a Gr-Bretanha, que se tornou o reduto
do inter nacionalismo. Nas vsperas da Grande Exposio de
1851 que, mais do que qualquer outro fato isolado, estabeleceu
o ttulo da supremacia mundial da Gr-Bretanha, o Prncipe
Consorte falou, de forma tocante, no "grande objetivo final. .. a
que a histria inteira leva - a realizao da unificao da huma
nidade"" e Tennyson entoou cnticos ao "parlamento do ho
mem, federao do mundo". A Frana escolheu o momento de
sua maior supremacia no sculo dezenove para lanar um plano
da "Unio Europia" e o Japo, logo aps, desenvolveu a ambi
o de se proclamar o lder de uma sia unificada. Foi um pro
duto da crescente predominncia internacional dos Estados
Unidos a popularidade ampla, no fim da dcada de trinta, do
livro de um jornalista americano, que advogava uma unio mun
dial de democracias, na qual os Estados Unidos desempenhari
am o papel predominante.r"
Assim como os apelos por "solidariedade nacional", em
poltica interna, sempre partem de um grupo dominante, que pode
usar essa solidariedade para fortalecer seu controle da nao
como um todo, os apelos por solidariedade internacional e unio
mundial partem das naes dominantes, que tm esperana de
exercer controle sobre um mundo unificado. Os pases que lu
65 T. Martin, Life of lhe Prince Consort, iii. pg. 247.
66 Clarence Streit, Union Now.
A crtica realista
113
tam para forar seu caminho para o grupo dominante natural
mente tendem a invocar o nacionalismo, contra o internaciona
lismo das potncias hegemnicas. No sculo dezesseis, a Ingla
terra ops seu nacionalismo nascente ao internacionalismo do
Papado e do Imprio. No sculo passado, a Alemanha ops seu
nacionalismo nascente ao internacionalismo, primeiro da Fran
a, depois da Gr-Bretanha. Esta circunstncia tornou-a imper
mevel s doutrinas humanistas e universalistas que foram po
pulares na Frana do sculo dezoito, e na Inglaterra do sculo
dezenove e sua hostilidade ao internacionalismo foi posterior
mente agravada aps 1919, quando Gr-Bretanha e Frana em
penharam-se em criar urna nova "ordem internacional", como
sustentculo de seu prprio predomnio. "Por internacional",
escreveu um correspondente alemo do The Times, "entendemos
um conceito que coloca outras naes em vantagem sobre nossa
prpria"?". Contudo, havia pouca dvida de que a Alemanha, caso
viesse a se tornar hegemnica na Europa, adotaria slogans
internacionalistas e estabeleceria algum tipo de organizao in
ternacional para sustentar seu poder. Um ex-ministro trabalhis
ta britnico em certo ponto advogou a supresso do artigo 16
do Pacto da Liga das Naes, pelo motivo inesperado de que os
Estados totalitrios poderiam, algum dia, capturar a Liga e in
vocar aquele artigo para justificar o uso da fora por eles mes
rnos'", Parecia mais provvel que procurassem desenvolver o
Pacto Anti-Comintern em alguma forma de organizao inter
nacional. "O Pacto Anti-Comintern", disse Hitler no Reichstag,
em 30 de janeiro de 1939, "provavelmente tornar-se-, um dia,
o ponto de cristalizao de um grupo de potncias, cujo objeti
vo ltimo o de eliminar a ameaa paz e cultura do mundo
instigada por uma apario satnica". "Ou a Europa consegue a
solidariedade", ressaltou um jornal italiano, na mesma poca,
67 The Times, November 5, 1938.
68 Lord Marley na Cmara dos Lordes, em 30 de novembro de 1938: OfficialReport, col. 258.
114 E. H. CARR
"ou O eixo a impor"?". "A Europa, em sua totalidade", disse
Goebbels, "est adotando uma nova ordem e uma nova orienta
o sob a liderana intelectual da Alemanha Nacional-Socialis
ta e da Itlia Fascista"?". Esses no eram sintomas de uma mu
dana de opinio, mas do fato de que Alemanha e Itlia sentiam
aproximar-se o tempo em que poderiam se tornar suficientemente
fortes para esposarem o internacionalismo. "Ordem internacio
nal" e "solidariedade internacional" sero sempre slogans dos
que se sentem suficientemente fortes para se imporem sobre
outros.
A revelao das bases reais dos princpios declaradamente
abstratos, invocados na poltica internacional, a parte mais
comprometedora e mais convincente da condenao realista
contra a utopia. A natureza da acusao freqentemente
incompreendida pelos que procuram refut-la. A acusao no
consiste no fato de que os seres humanos no conseguem viver
segundo seus princpios. Pouco importa que Wilson, que pensa
va que o direito era mais precioso do que a paz, e Briand, que
pensava que a paz vem antes da justia, e Eden, que acreditava
na segurana coletiva, falhassem eles prprios, ou falhassem em
induzir seus concidados a aplicarem esses princpios consis
tentemente. O que importa que esses princpios, supostamen
te universais e absolutos, no eram, de forma alguma, princ
pios, e sim reflexos inconscientes da poltica nacional, baseados
numa especfica interpretao do interesse nacional numa po
ca especfica. Em certo sentido, a paz e a cooperao entre na
es, ou classes, ou indivduos, um fim comum e universal,
independentemente de interesses e polticas conflitantes. Em
certo sentido, existe um interesse comum na manuteno da or
dem, seja da ordem internacional ou da "lei e ordem" dentro de
uma nao. Contudo, na medida em que se tenta aplicar esses
princpios pretensamente abstratos a uma situao poltica con
69 Relazioni Intemasionali, citado em Tbe Times, December 5, 1938.
70 'Vleiscber Beobacbter, 1.0 de abril de 1939.
115
A crtica realista
ereta, eles se revelam como disfarces que deixam transparecer
interesses egostas. A falncia da viso utpica reside no em
seu fracasso em viver segundo seus princpios, mas no desmas
caramento de sua inabilidade em criar qualquer padro absoluto
e desinteressado para a conduo dos problemas internacionais.
O utpico, em face do colapso dos padres cujo carter interes
seiro ele no compreendeu, se refugia na condenao de uma
realidade que se recusa a adaptar-se queles padres. Uma pas
sagem, escrita pelo historiador alemo Meinecke aps a Primei
ra Guerra Mundial, o melhor julgamento, por antecipao, do
papel da viso utpica na poltica internacional do perodo:
"A profunda falha do tipo de pensamento ocidental, do di
reito natural, foi que, quando aplicado vida real dos Estados,
permaneceu letra morta, no penetrou na conscincia dos esta
distas, no impediu a atual hipertrofia do interesse estatal, e,
portanto, levou ou a queixas sem objetivo e suposies doutri
nrias, ou ainda falsidade e hipocrisia interiores"71.
Estas "queixas sem objetivo", estas "suposies doutrin
rias", esta "falsidade e hipocrisia interiores" sero familiares aos
que tenham estudado o que se escreveu sobre poltica internacio
nal, nos pases de lngua inglesa, entre as duas guerras mundiais.
71 Meinecke, Staatsrson, pg. 533.
CAPTULO VI
AS LIMITAES DO
REALISMO
o DESMASCARAMENTO, pela crtica realista, da fragilidade do edi
fcio utpico a primeira tarefa do pensador poltico. Somente
quando a simulao for demolida que poder haver alguma es
perana de erigir-se uma estrutura mais slida em seu lugar. Mas
no podemos, como medida final, acomodar-mo-nos no realis
mo puro. O realismo, embora preponderante em termos lgicos,
no nos d as fontes de ao que so necessrias at mesmo
para o prosseguimento do pensamento. Com efeito, o prprio
realismo, se o atacarmos com suas prprias armas, freqente
mente se revela, na prtica, como to condicionado quanto qual
quer outra forma de pensamento. Na poltica, a crena de que
certos fatos sejam inalterveis, ou certas tendncias irresistveis,
normalmente reflete uma falta de desejo, ou de interesse, em
mud-los ou resistir a eles. A impossibilidade de se ser um rea
lista consistente e completo uma das mais corretas e curiosas
lies da cincia poltica. O realismo consistente exclui quatro
coisas que parecem ser ingredientes essenciais de todo pensa
mento poltico eficaz: um objetivo finito, um apelo emocional,
um direito de julgamento moral e um campo de ao.
A concepo da poltica como um processo infinito parece,
a longo prazo, incompativel ou incompreensvel para a mente
humana. Todo pensador poltico que deseja atrair seus contem
porneos , consciente ou inconscientemente, levado a estabe
lecer um objetivo finito. Treitschke afirmava que a "coisa terr
vel" sobre os ensinamentos de Maquiavel no era "a imoralidade
dos mtodos que recomenda, mas sim a falta de contedo do
118 E. H. CARR
Estado, que existe apenas por existir"1. De fato, Maquiavel no
to consistente. Seu realismo se desmorona no ltimo captu
lo de O Prncipe, que se intitula "Uma Exortao para Libertar a
Itlia dos Brbaros". um objetivo cuja necessidade no pode
ser deduzida de nenhuma premissa realista. Marx, tendo dissol
vido o pensamento e a ao humanos no relativismo da dialtica,
postula o objetivo absoluto de uma sociedade sem classes, onde
a dialtica no mais opera - esse acontecimento longnquo para
o qual, moda verdadeiramente vitoriana, ele acreditava que
toda a criao estivesse se movendo. O realista, pois, acaba por
negar seu prprio postulado e por presumir uma realidade lti
ma fora do processo histrico. Engels foi um dos primeiros a
levantar esta acusao contra Hegel. "Declara-se ser todo o con
tedo dogmtico do sistema hegeliano verdade absoluta, em
contradio com seu mtodo dialtico, que dissolve todo
dogrnatismo"; Mas Marx se expe precisamente mesma crtica
quando leva o processo do materialismo dialtico a um fim com
a vitria do proletariado. Assim, a viso utpica penetra a cida
dela do realismo e, vislumbrar um contnuo, mas no infinito,
processo de avano no sentido de um objetivo finito revela-se
uma condio do pensamento poltico. Quanto maior a presso
emocional, mais prximo e mais concreto o objetivo. A Pri
meira Guerra Mundial tornou-se tolervel pela crena de que
era a ltima das guerras. A autoridade moral de Woodrow Wil
son foi construda sobre a convico, compartilhada por ele pr
prio, de que ele possua a chave para a cura justa, final e
abrangente dos males polticos da humanidade. digno de nota
o fato de que quase todas as religies concordam ao postularem
um estado final de completa bem-aventurana.
O objetivo finito, assumindo o carter de uma viso
apocalptica, adquire uma atrao emocional e irracional, que o
prprio realismo no pode justificar ou explicar. Todos conhe-
Treitschke, Auftiitze, iv, pg. 428.
2 Engels, Ludwig Foarbacb (trad. ingl.) , pg. 23.
I
119 As limitaes do realismo
cem a famosa previso de Marx sobre o futuro paraso sem
classes:
"Quando o trabalho deixar de ser simplesmente um meio de vida e se
tornar a primeira necessidade da vida; quando, com o completo de
senvolvimento do indivduo, as foras produtivas igualmente se de
senvolverem, e todas as fontes da riqueza coletiva jorrarem em livre
abundncia - somente ento - ser possvel transcender completa
mente o estreito horizonte do direito burgus, e a sociedade escrever
em seu estandarte: De cada um segundo sua capacidade, a cada um
segundo suas necessidades't'.
Sorel proclamou a necessidade de um "mito" para tornar
eficaz a pregao revolucionria. A Rssia Sovitica explorou,
com este propsito, o mito, primeiramente da revoluo mundi
al, e mais recentemente, da "ptria socialista". H muito o que
se dizer em favor da opinio do Professor Laski, de que "o co
munismo progrediu por seu idealismo, e no por seu realismo,
por sua promessa espiritual, e no por suas perspectivas materi
alistas?". Um telogo moderno analisou a situao com uma pers
piccia quase cnica:
"Sem as esperanas supra-racionais e as paixes da religio, nenhuma
sociedade ter a coragem para vencer o desespero e tentar o imposs
vel; pois a viso de uma sociedade justa uma viso impossvel, que
s pode ser aproximada pelos que no a acharem impossvel. As mais
verdadeiras vises da religio so iluses, que podem ser parcialmente
realizadas se se acreditar resolutamente nelas'?",
Novamente, essa afirmao quase igual a uma passagem
de Mein Kampf, na qual Hitler contrasta o "planejador" com o
poltico:
3 Marx e Engels, Works Cedo russa), xv, pg. 275.
.. Laski, Communism, pago 250.
5 R Niebuhr, Moral Man and Immoral Sodery, pg. 81
120 E. H. CARR
"Seu (isto , do planejador) significado repousa quase to
talmente no futuro, e ele , freqentemente, o que se entende
pela palavra weltfremd (no-prtico, utpico). Pois se a arte da
poltica for realmente a arte do possvel, ento o planejador per
tence ao grupo dos que se diz que agradam os deuses somente
se pedirem e exigirem deles o impossvel'".
Credo quia impossihile tornou-se uma categoria de pensamento
poltico.
O realismo consistente, como j se notou, envolve a acei
tao de todo o processo histrico e exclui julgamentos morais
sobre ele. Como vimos, os homens esto geralmente preparados
para aceitarem o julgamento da histria sobre o passado, elogian
do o sucesso e condenando o fracasso. Este teste , tambm, lar
gamente aplicvel poltica contempornea. Instituies tais
como a Liga das Naes, ou os regimes sovitico e fascista, so
em grande parte julgadas por sua capacidade em atingir o que
afirmam atingir; e a legitimidade desse teste implicitamente
admitida pela prpria propaganda delas, que constantemente
procura exagerar seus sucessos e minimizar seus fracassos. Con
tudo, est claro que a humanidade, como um todo, no est pre
parada para aceitar esse teste racional como uma base univer
salmente vlida de julgamento poltico. A crena de que o que
quer que acontea est sempre certo, e deve ser apenas devida
mente entendido para ser aprovado, deve ser sustentada de modo
consistente, eliminando-se os pensamentos voltados para obje
tivos, e assim esterilizando-o e finalmente destruindo-o. Aque
les, cuja filosofia parece excluir a possibilidade de julgamentos
morais, nem por isso deixam de faz-lo. Frederico, o Grande,
tendo explicado que os tratados devem ser cumpridos, pela ra
zo de que "s se pode trapacear uma vez", segue escrevendo
que a quebra de tratados "uma poltica m e velhaca", embora
no exista nada em sua tese que justifique o epteto moral". Marx,
(, Hitler, Mein Kalllpj, pg. 23l.
- /lllli-Maq/(iat'e1, pg. 248.
As limitaes do realismo 121
cuja filosofia parecia demonstrar que os capitalistas s poderi
am agir de uma certa maneira) gasta muitas pginas - algumas
entre as mais brilhantes de O Capital - para denunciar a cruel
dade dos capitalistas por agirem precisamente dessa maneira. A
necessidade) reconhecida por todos os polticos) seja em assun
tos internos ou internacionais) de disfarar interesses sob as
vestes de princpios morais ) por si s) um sintoma da insufici
ncia do realismo. Toda poca reclama o direito de criar seus
prprios valores) e de fazer julgamento luz deles; e mesmo
quando se utiliza armas realistas para dissolver outros valores)
ainda acredita no carter absoluto de seus prprios valores. Re
cusa-se) portanto) a aceitar a afirmao do realismo de que a
expresso "dever ser" uma expresso sem sentido.
Acima de tudo) o realismo consistente falha porque deixa
de oferecer qualquer campo para a ao voltada para objetivos
e significados. Se a seqncia de causa e efeito for suficiente
mente rgida para permitir a "previso cientfica" dos aconteci
mentos) se o nosso pensamento for irrevogavelmente condicio
nado por nosso status e nossos interesses) ento tanto a ao
quanto o pensamento se tornam desprovidos de objetivo. Se)
como Schopenhauer sustenta) "a verdadeira filosofia da histria
consiste na compreenso de que) atravs do emaranhado de to
das essas mudanas incessantes) temos diante dos olhos o mes
mo ser imutvel) que segue o mesmo rumo hoje) ontem e para
sempre?", ento a contemplao passiva tudo o que resta ao
indivduo. Tal concluso claramente repugnante mais pro
funda crena do homem sobre si mesmo. Que os assuntos huma
nos possam ser dirigidos e modificados pela ao e pelo pensa
mento humanos um postulado to fundamental) que sua rejeio
parece ser dificilmente compatvel com a sua prpria existncia
como ser humano. De fato) esse postulado tambm no rejei
tado pelos realistas que deixaram sua marca na histria.
8 Schopenhauer, U7e1t ais U7i1/e IInd Vorstellung, II, ch. 38.
122 E. H. CARR
Maquiavel, quando exortou seus compatriotas a serem bons ita
lianos, claramente estava pressupondo que eles eram livres para
seguirem ou ignorarem seu conselho. Marx, um burgus por nas
cimento e educao, se acreditava livre para pensar e agir como
um proletrio, e via, como sua misso, a de persuadir outros,
que presumia serem igualmente livres, a pensar e agir da mesma
forma. Lenin, que escreveu sobre a iminncia da revoluo mun
dial como uma "previso cientfica", admitiu, em outra parte,
que "no existe situao alguma que no possua, em absoluto,
nenhuma sada?", Em momentos de crise, Lenin apelava a seus
seguidores em termos que bem poderiam ter sido usados por um
crente to radical no poder da vontade humana como Mussolini,
ou por qualquer outro lder em qualquer perodo: "No momento
decisivo, e no lugar decisivo, voc tem de provar ser o mais for
te, voc precisa ser um vencedor"?". Todo realista, qualquer que
seja sua crena, por fim compelido a crer no somente em que
existe algo que o homem deve pensar e fazer, mas ainda que
existe algo que o homem pode pensar e fazer, e que este pensa
mento e esta ao no so mecnicos nem desprovidos de
sentido.
Voltamos, portanto, concluso de que qualquer pensamen
to poltico lcido deve basear-se em elementos tanto de utopia,
quanto de realidade. Onde o pensamento utpico tornou-se uma
impostura vazia e intolervel, que serve simplesmente como um
disfarce para os interesses dos privilegiados, o realista desem
penha um servio indispensvel ao desmascar-lo. Mas o puro
realismo no pode oferecer nada alm de uma luta nua pelo po
der, que torna qualquer tipo de sociedade internacional impos
svel. Tendo demolido a utopia atual com as armas do realismo,
ainda necessitamos construir uma nova utopia para ns mes
mos, que um dia haver de sucumbir diante das mesmas armas.
9 Lenin, Work.r (2.a ed. russa), XXV, pg. 340.
10 Lenin, Colleded Work.r (trad. ingl.), XXI, pg. 68.
123 As limitaes do realismo
A vontade humana continuar a procurar uma sada para as con
seqncias lgicas do realismo na viso de uma ordem interna
cional que, ao se cristalizar numa forma poltica concreta, tor
na-se eivada de interesse egosta e hipocrisia devendo, uma vez
mais, ser atacada com os instrumentos do realismo.
Aqui, portanto, est a complexidade, o fascnio e a tragdia
de toda vida poltica. A poltica composta de dois elementos
utopia e realidade - pertencentes a dois planos diferentes que
jamais se encontram. No h barreira maior ao pensamento po
ltico claro do que o fracasso em distinguir entre ideais, que so
utopia, e instituies, que so realidade. O comunista, que opu
nha o comunismo democracia, pensava normalmente no co
munismo como um ideal puro de igualdade e fraternidade, e na
democracia como uma instituio que existia na Gr-Bretanha,
Frana ou Estados Unidos, e que tinha como inerentes a todas
as instituies polticas os interesses escusos, as desigualdades
e a opresso. O democrata, que fazia a mesma comparao, es
tava de fato comparando um padro ideal de democracia exis
tente no cu, com o comunismo, como urna instituio existen
te na Rssia Sovitica, com suas divises de classes, suas caas
aos hereges e seus campos de concentrao. A comparao, fei
ta, em ambos os casos, entre um ideal e uma instituio,
irrelevante e no faz sentido. O ideal, uma vez incorporado numa
instituio, deixa de ser um ideal e torna-se a expresso de um
interesse egosta, que deve ser destrudo em nome de um novo
ideal. Esta constante interao de foras irreconciliveis a subs
tncia da poltica. Toda situao poltica contm elementos
mutuamente incompatveis de utopia e realidade, de moral e
poder.
Este ponto emergir, com maior clareza, da anlise da na
tureza da poltica, que agora levaremos a efeito.
PARTE III
POLTICA, PODER E MORAL
CAPTULO VII
A NATUREZA
DA POLTICA
o HOMEM sempre viveu em grupos. O menor tipo de agrupamen
to humano, a famlia, tem sido claramente necessria para a ma
nuteno da espcie. Mas, tanto quanto se sabe, os homens sem
pre formaram, desde os tempos mais primitivos, grupos
semi-permanentes maiores do que a famlia simples e uma das
funes de tais grupos era a de regular as relaes entre seus
membros. A poltica lida com o comportamento dos homens em
tais grupos permanentes ou semi-permanentes organizados. To
das as tentativas de deduzir-se a natureza da sociedade, a partir
do suposto comportamento do homem em isolamento, so pura
mente tericas, uma vez que no h razo para se presumir que
tal homem tenha existido. Aristteles lanou os fundamentos de
todo pensamento fundamentado sobre poltica quando declarou
que o homem era, por natureza, um animal poltico.
O homem, em sociedade, reage a seus iguais de duas for
mas opostas. s vezes demonstra egosmo, ou o desejo de se
satisfazer s expensas de outros. Em outras ocasies, demons
tra sociabilidade ou o desejo de cooperar com os outros, de
manter relaes recprocas de boa vontade e de amizade com
eles, ou mesmo de subordinar-se a eles. Em toda sociedade, pode
se ver estas duas qualidades em ao. Nenhuma sociedade pode
existir a menos que uma poro substancial de seus membros
demonstre, em algum grau, um desejo de cooperao e uma boa
vontade mtua. Mas toda sociedade requer alguma sano para
criar a quantidade de solidariedade imprescindvel sua manu
teno e essa sano aplicada por um grupo controlador, ou
128 E. H. CARR
indivduo, que age em nome da sociedade. O ato de pertencer
maioria das sociedades voluntrio, e a nica sano mxima
que pode ser aplicada a expulso. Contudo, a peculiaridade da
sociedade poltica, que, no mundo moderno, assume a forma de
Estado, a de que o ato de pertencer a ela compulsrio. O
estado, como outras sociedades, deve-se basear em algum senso
de interesses e obrigaes comuns entre seus membros. Mas um
grupo governante normalmente exerce coero para forar leal
dade e obedincia; e esta coero inevitavelmente significa que
os governantes controlam os governados, e os "exploram" para
seus prprios objetivos1.
O carter dualista da sociedade poltica , assim, fortemente
marcante. O Professor Laski nos diz que "todo Estado
construdo sobre as conscincias dos homenst". Por outro lado,
a antropologia, assim como muito da histria recente, ensina
que "a guerra parece ser a principal fora na criao do Estado"?
e o prprio Professor Laski, em outra passagem afirma que "nossa
civilizao mantm-se unida mais por medo do que por boa von
tade?". No h contradio entre essas opinies aparentemente
opostas. Quando Tom Paine, em Tbe RighlS of Man tenta con
frontar Burke com o dilema de que "os governos surgem ou do
povo, ou sobre o povo", a resposta ambas as coisas. Coero e
conscincia, inimizade e boa vontade, auto-afirmao e auto
subordinao, esto presentes em toda sociedade poltica. O es
tado construdo a partir desses dois aspectos conflitantes da
natureza humana. Utopia e realidade, o ideal e a instituio, moral
e poder, esto, desde o princpio, inextricavelmente combina
dos nele. Na construo dos Estados Unidos, como um autor
1 "Por toda parte percebo uma certa conspirao dos ricos, buscando sua vantagem prpria
sob o nome e o pretexto da comunidade" (More, Utopia). "A explorao de uma parte da
sociedade por outra comum a todos os sculos passados" (Manifesto Comunista).
2 A Defense oi Liberry against Tyrants (Vindiciae contra Tyranos), ed. Laski, Introduo, pg.
55.
3 Linton, The Study oi Man, pg. 240.
Laski, A Grammar oi Palitics, pg. 20.
A natureza da poltica 129
americano atual disse, "Hamilton representou a fora, a riqueza
e o poder, e Jefferson, o sonho americano"; e tanto o poder quanto
o sonho eram ingredientes necessrios".
Se isto for correto, podemos extrair da uma concluso im
portante. O utpico, que sonha ser possvel eliminar a auto-afir
mao da poltica, e basear um sistema poltico unicamente na
moral, est to distante dos fatos quanto o realista, que cr que
o altrusmo seja uma iluso, e que toda ao poltica seja basea
da no interesse prprio. Estes erros deixaram suas marcas na
terminologia popular. A expresso "poltica de poder" quase
sempre usada num sentido pejorativo, como se o elemento do
poder, ou da auto-afirmao, na poltica fosse algo anormal ou
suscetvel de eliminao de uma vida poltica sadia. Inversamen
te, h uma disposio, mesmo entre alguns autores que no so,
estritamente falando, realistas, em tratar a poltica como a cin
cia do poder e de um fim em si mesmo, e em excluir dela, por
definio, aes inspiradas pela conscincia moral. O Professor
Catlin descreve o homo politicus como o que "procura colocar em
conformidade com seus desejos os desejos dos outros, de modo
a que possa melhor atingir seus fins?". Tais implicaes
terminolgicas so desorientadoras. No se pode divorciar pol
tica de poder. Mas o homo politicus que s visa ao poder um
mito to irreal quanto o homo economicus que s visa ao lucro.
3 J. Truslow Adams, The Epic of America. pg. 112. A idia de que o estado tenha um
fundamento moral, tanto quanto um fundamento de poder, no consentimento de seus
cidados foi proposta por Locke e Rousseau, e popularizada pelas revolues americana e
francesa. Duas recentes expresses dessa idia podem ser citadas. A declarao de indepen
dncia da Tchecoslovquia, de 18 de outubro de 1918, descreveu a Austria-Hungria como
"um Estado que no possui justificativa para sua existncia, e que, uma vez que se recusa
a aceitar a base fundamental da atual organizao mundial (isto , a autodeterminao),
apenas uma construo artificial e imoral". Em fevereiro de 1938, Hitler disse a Schuschnigg,
o ento Chanceler austraco, que "um regime que no possui qualquer tipo de legalidade, e
que, em realidade, se impe somente pela fora, tem de cair, no longo prazo, em conflito
crescente com a opinio pblica" (discurso no Reichstag, em 17 de maro de 1938). Hitler
sustentava que os dois pilares do Estado so "a fora" e "a popularidade" (Mein Kompj, pg.
579).
6 Catlin, Tbe Science and Metbod of Poliria, pg. 309.
130 E. H. CARR
Deve-se basear a ao poltica numa coordenao de moral e
poder.
Esta verdade de importncia tanto pratIca quanto teon
ca. to fatal, em poltica, ignorar o poder quanto ignorar a
moral. O destino da China, no sculo dezenove, um exemplo
do que acontece a um pais que se contenta em crer na superiori
dade moral de sua civilizao, e a desprezar os caminhos do
poder. O Governo Liberal da Gr-Bretanha quase sofreu um
desastre, na primavera de 1914, porque procurou adotar uma
poltica, com relao Irlanda, baseada na autoridade moral,
sem o apoio de (ou melhor, diretamente oposta ao) poder mili
tar efetivo. Na Alemanha, a Assemblia de Frankfurt de 1848
o exemplo clssico da impotncia das idias divorciadas do po
der. A Repblica de Weimar fracassou porque multas das aes
polticas que adotou (de fato, quase todas, exceto sua oposio
aos comunistas) no contavam com o apoio de poder militar efe
tivo, ou mesmo ativamente se opunham ao poder". O utpico,
que acredita que a democracia no se baseia na fora, se recusa
a encarar esses fatos incmodos de frente.
Por outro lado, o realista, que acredita que, se voc cuidar
do poder, a autoridade moral cuidar dela prpria, est igual
mente incidindo em erro. A mais recente formulao desta dou
trina est incorporada na frase muito citada: ''A funo da fora
dar s idias morais o tempo necessrio para criarem razes".
Internacionalmente, este argumento foi utilizado em 1919 por
aqueles que, sem poderem defender o Tratado de Versailles no
plano moral, sustentavam que este ato de poder inicial prepara
ria o caminho para a subseqente pacificao moral. A experi
ncia fez muito pouco para confirmar esta crena confortvel.
A mesma falcia est implcita na opinio outrora popular de
7 significativo o fato de que a palavra R.ealpolitik tenha sido criada no outrora famoso
tratado de von Rochau, Grundstze der R.ealpolitik, publicado em 1853, que foi grandemente
inspirado nas lies de Frankfurt. A inspirao que a Realpolitik de Hitler retirou dos
ensinamentos da Repblica de Weimar evidente.
A natureza da poltica 131
que o objetivo da poltica britnica deveria ser o de "re-estruturar
a Liga das Naes, torn-la capaz de coibir um agressor poltico
por meio de poder armado e, depois, trabalhar constantemente
para a mitigao das queixas justas e reais?". Uma vez que o
inimigo tenha sido esmagado, ou o "agressor" reprimido pela
fora, o "depois" deixa de ocorrer. A iluso de que se possa dar
prioridade ao poder, que a moral vir naturalmente, to peri
gosa quanto a iluso de que se possa dar prioridade autoridade
moral, que o poder vir naturalmente depois.
Antes, contudo, de procedermos ao exame dos respectivos
papis do poder e da moral na poltica, devemos estudar as opi
nies dos que, embora longe de serem realistas, identificam a
poltica com o poder, e acreditam que os conceitos morais de
vam ser excludos de sua esfera. H, de acordo com essa opi
nio, uma contradio essencial entre poltica e moral e o ho
mem moral, como tal, jamais se relacionaria, portanto, com a
poltica. Esta tese possui muitos atrativos, e reaparece em dife
rentes perodos da histria, e em diferentes contextos. Assume,
pelo menos, trs formas:
i) Sua forma mais simples a doutrina da no-resistncia.
O homem reconhece a existncia do poder poltico como um
mal, mas acha que o uso da fora para resistir fora, um mal
ainda maior. Esta a base de doutrinas de no-resistncia como
as de Jesus ou de Gandhi, ou do atual pacifismo. Acarreta, em
resumo, um boicote da poltica.
ii) A segunda forma de anttese entre poltica e moral o
anarquismo. O estado, como o principal rgo do poder polti
co, "a mais flagrante, a mais cnica e a mais completa negao
da humanidade'?". O anarquista usar a fora para derrubar o
8Winston Churchill, Arou and lhe Caoenant, pg. 368. O argumento de que o poder a fora
motriz necessria para o remdio das queixas "justas" est desenvolvido no captulo 13.
9 Bakunin, Oevres, i, pg. 150; cf. vi. pg. 17: "Se existe um demnio em toda a histria
humana, este o princpio da autoridade e do comando".
132 E. H. CARR
estado. No se considera esta fora revolucionria, no entanto,
como poder poltico, mas como a revolta espontnea da consci
ncia individual ultrajada. No se pretende criar uma nova soci
edade poltica para substituir a velha, mas uma sociedade moral
da qual o poder, e conseqentemente a poltica, seriam comple
tamente eliminados. "Os princpios do Sermo da Montanha",
como ressaltou recentemente um telogo ingls, significaria "a
morte sbita da sociedade civilizada"!". O anarquista pretende
destruir a "sociedade civilizada" em nome do Sermo da Mon
tanha.
iii) Uma terceira escola de pensamento parte da mesma pre
missa da anttese fundamental entre moral e poltica, mas chega
a uma concluso totalmente diferente. A exortao de Jesus de
"dar a Csar o que de Csar, e a Deus o que de Deus", impli
ca a coexistncia de dois domnios separados: o poltico e o
moral. Mas o homem moral est na obrigao de ajudar ou, pelo
menos, de no impedir, o poltico no desempenho de suas fun
es no-morais. "Deixai cada alma sujeitar-se aos poderes mais
altos. Os poderes que existem foram institudos por Deus." Ns,
ento, reconhecemos a poltica como necessria mas amoral. Esta
tradio, que permaneceu adormecida durante a Idade Mdia,
quando a autoridade eclesistica e a secular eram teoricamente
uma s, foi revivida por Lutero, para realizar seu pacto entre a
igreja reformista e o estado. Lutero, "ao sugerir que os princpi
os do Evangelho possuam significado social, lanou os campo
neses de seu tempo num terror sagrado"!'. A diviso de compe
tncias entre Csar e Deus est implcita na prpria concepo
de uma Igreja "estabelecida". Mas a tradio se manteve mais
persistente e mais eficaz na Alemanha luterana do que em qual
quer outra parte. "No consultamos Jesus", escreveu um pastor
liberal alemo do sculo dezenove, "quando tratamos de coisas
que pertencem ao domnio da construo do estado e da econo
111 O Decano da igreja de So Paulo, citado num artigo de Tbe Times, August 2, 1937.
11 R. Niebuhr, Moral Man and ImmoralSociety, pg. 77.
A natureza da poltica 133
mia poltica"! enquanto Bernhardi afirmava que "a moral crist
individual e social, e sua natureza no pode ser poltica't". A
mesma atitude est inerente na teologia atual de Karl Barth, que
insiste em que os males polticos e sociais so o produto neces
srio da natureza pecadora do homem, e que o esforo humano
para erradic-los , portanto, ftil e a doutrina de que a moral
crist nada tem a ver com poltica vigorosamente sustentada
pelo regime nazista. Este ponto de vista basicamente diferen
te daquele do realista, que torna a moral funo da poltica.
Entretanto, no campo da poltica, ele tende a se tornar indistin
to do realismo.
A te o ria do divrcio entre os campos da poltica e da moral
superficialmente atraente, nem que seja pelo simples fato de
evitar o insolvel problema de encontrar uma justificativa mo
ral para o uso da fora 14. Mas no se revela plenamente satisfa
tria. Tanto a no-resistncia quanto a anarquia so conselhos
tpicos do desespero, que parecem encontrar grande aceitao
somente quando os homens se sentem sem esperanas de atingi
rem algo atravs da ao poltica e a tentativa de manter Deus e
Csar em compartimentos estanques demasiadamente contr
ria ao profundo desejo da mente humana de reduzir sua viso do
mundo a algum tipo de ordem moral. No nos satisfazemos, a
longo prazo, em crer que o politicamente bom seja moralmente
mau e, uma vez que no podemos moralizar a fora, nem alij-la
da poltica, nos defrontamos com um dilema que no pode ser
completamente resolvido 15. Os planos da utopia e da realidade
I ~ Citado em \Xl F Bruck, Social and Economic History of GerTIJany, pg. 65.
13 Bernhardi, Gerrnany and lhe Next War (trad. ingl.), pg. 29.
14 "A fora no lugar certo", como Maxron disse certa vez na Cmara dos Comuns, uma
concepo sem sentido, "porque o lugar certo, para mim, exatamente onde eu queira us
la, e para ele tambm, e para qualquer outro" (House of Commons, November 7, 1933:
Oflicial Record, cal. 130). A fora, em poltica, sempre o instrumento de algum tipo de
interesse de grupo.
15 Acton gostava de dizer que "os grandes homens so quase sempre homens maus", e cita
o dito de Walpole de que "jamais um grande pas foi salvo por homens bons" (Hislory of
Freedoru, pg. 219) Rosebery demonstrou maior acuidade quando ressaltou que "h uma
pergunta que o povo ingls faz sobre grandes homens: Ele foi um 'homem bom'?" (Napoleon:
The Las/ Phase, pg. 364).
134 E. H. CARR
nunca coincidem. O ideal no pode ser institucionalizado, nem
a instituio idealizada. "A poltica", escreve Niebuhr, "ser,
at o fim da histria, uma rea onde a conscincia e a fora se
encontram, onde os fatores ticos e coercitivos da vida humana
se interpenetraro e criaro, tentativamente, seus arranjos dif
ceis"!". Os arranjos, assim como as solues de outros proble
mas humanos, permanecero difceis e tentativos, Mas constitui
parte fundamental de todo arranjo baseado num compromisso
que ambos os fatores sejam levados em conta.
Devemos agora, portanto, analisar o papel que desempe
nham na poltica internacional estes dois fatores primordiais:
poder e moral.
16 R. Niebuhr, Moral Man and Imrnoral Sociery, pg. 4.
CAPTULO VIII
o PODER NA POLTICA
INTERNACIONAL
A POLTICA , em certo sentido, sempre poltica de poder. N or
malrnente, no se aplica o termo "poltica" a todas as atividades
do Estado, e sim s questes envolvendo um conflito de poder.
Uma vez que esse conflito tenha sido resolvido, a questo deixa
de ser "poltica" e se torna matria da rotina administrativa. Da
mesma forma, nem todas as relaes entre estados so "polti
cas". Quando os estados cooperam entre si para manterem servi
os postais, ou de transportes, ou para prevenirem o alastramento
de epidemias, ou, ainda, para suprimirem o trfico de entorpe
centes, essas atividades se denominam "no-polticas" ou "tcni
cas". Mas logo que surge uma questo que envolve, ou parece
envolver, o poder de um estado com relao a outro, o assunto
se torna imediatamente "poltico". Embora no se possa definir
a poltica exclusivamente em termos de poder, seguro dizer-se
que o poder sempre um elemento essencial da poltica. Para se
entender um assunto poltico, no basta (como bastaria no caso
de uma questo legal ou tcnica) saber do que se trata. necess
rio, tambm, saber quem est envolvido. Uma questo, levantada
por um pequeno nmero de indivduos, no constitui o mesmo
fato poltico do que a mesma questo levantada por um sindica
to poderoso e bem organizado. Um problema poltico entre Gr
Bretanha e Japo algo bem diferente do que possa ser o mes
mo problema entre Gr-Bretanha e Nicargua. "A poltica
comea onde esto as massas", disse Lenin, "no onde esto os
milhares, e sim os milhes, a onde comea a poltica sria?'.
Lenin, Se/ec/ed Worb, (trad. ingl.), vii, pg. 295. I
136 E. H. CARR
Houve perodos da histria em que seria suprfluo insistir
neste fato, e em que o dito de Engels, de que "sem fora e mo
de ferro nada se consegue na histria"? passaria por um lugar
comum. Mas no, relativamente bem ordenado mundo do libera
lismo do sculo dezenove, formas mais sutis de coero oculta
ram dos observadores menos perspicazes, as maquinaes
contnuas, embora silenciosas, do poder poltico. Nas democra
cias, de toda forma, essa dissimulao ainda parcialmente efe
tiva'. Aps a Primeira Guerra Mundial, a tradio liberal foi
trazida para a poltica internacional. Autores utpicos, dos pa
ses de lngua inglesa, acreditavam seriamente em que o estabe
lecimento da Liga das Naes significaria a eliminao da fora
nas relaes internacionais, e a substituio dos exrcitos e ma
rinhas pela discusso. A "poltica de poder" era vista como uma
marca dos velhos tempos ruins, e tornou-se uma expresso inju
riosa. O motivo para esta crena ter persistido por mais de dez
anos foi o fato de que as grandes potncias, cujo principal inte
resse era a preservao do status quo, detinham, durante todo o
perodo, um virtual monoplio do poder. Uma partida de xadrez
entre um campeo mundial e um escolar seria to rpida e facil
mente vencida, que poder-se-ia entender o espectador leigo que
supe que, para se jogar xadrez, necessria pouca habilidade.
Da mesma forma, o ingnuo espectador do jogo da poltica in
ternacional poderia presumir, entre 1920 e 1931, que o poder
desempenhava um papel pouco importante no jogo. O que se
passou a denominar "volta poltica de poder" em 1931 foi, de
2 Marx e Engels, WorkJ (ed. russa), vii, pg, 212.
3 Mesmo Lord Baldwin comprometeu-se, em 1925, com a perigosa meia-verdade de que "a
democracia o governo pela discusso, pelo debate" (On Engjand, pg. 95). N uma carta
recente ao Tbe Times, Frederic Harrison ressalta, sobre a British Commonwealth, que ela
"no se funda na conquista, nem se mantm pela fora das armas. No foi adquirida pela
fora de nossa marinha, ou de nosso exrcito, mas pela fora do carter, e est firmemente
unida por elos de identidade, de um interesse de uma lngua e de uma histria comuns" (The
Times, june 30, 1938). Tambm, uma perigosa meia-verdade, que abafa a outra e igual
mente importante metade, afirmar que a Comunidade Britnica se mantm unida pelo
imenso poder econmico e militar da Gr-Bretanha, e se dissolveria imediatamente se este
poder fosse perdido.
137
o poder na poltica internacional
fato, o trmino do monoplio de poder que as potncias do status
quo desfrutavam. O lamento de Stalin, de que "nos nossos dias,
no costume levar em conta o fraco", e a observao de Neville
Chamberlain, de que "no mundo, como se encontra hoje em dia,
uma nao desarmada tem pouca chance de se fazer Ouvir?",
foram tributos curiosos (mais surpreendente no caso do militan
te marxista do que no caso do herdeiro da tradio britnica do
sculo dezenove) iluso de que outrora teria havido uma po
ca em que os pases fracos e desarmados desempenhavam um
papel importante na poltica internacional.
O pressuposto da eliminao da fora na poltica s pode
ria ser o resultado de uma atitude totalmente acrtica em rela
o aos problemas polticos. Nos assuntos da Liga das Naes,
a igualdade formal e a participao de todos no debate no tor
naram o fator poder nem um pouco menos decisivo. Os prprios
fundadores da Liga no alimentavam tal iluso. House pensava,
originariamente, que s as grandes potncias deveriam ser ad
mitidas na Ligas. Nos primeiros projetos, britnicos e america
nos, do Pacto, constava que a participao no Conselho da Liga
seria limi tada s grandes potncias e Lord Cecil notou, num des
ses projetos, que "de qualquer forma, as potncias menores no
exerceriam nenhuma influncia considervel'"', Esta previso se
realizou. Um delegado italiano afirma que, durante o longo pe
rodo de sua atuao regular em Genebra, ele "jamais viu uma
disputa de alguma importncia ser resolvida de outra forma que
no por um acordo entre as grandes potncias", e que o procedi
mento da Liga era "um sistema de desvios, todos levando a uma
ou outra dessas duas hipteses: acordo ou desacordo entre Gr
Bretanha, Itlia, Frana e Alemanha?", "Apesar de nossa igual
~ Relatno do 16.0 Congresso do Partido Comimista fumo, reeditado em L'Union Sovitique et
la Cause de la Paix, pg. 25; Tbe Times, june 26, 1939.
5 lntimate Papers oj Colonel HOJIJe, ed. C. Seymour, iv, pg. 24.
6 Miller, The Drafting oj tbe Couenant, ii, pg. 61. Os aumentos subseqentes do nmero de
membros do Conselho da Liga das Naes j foram mencionados.
7 Tbe Foreign Policy oj tbe Potuers (1935: reeditado de Foreign Affairs), pgs. 86-7.
138 E. H. CARR
dade jurdica aqui", disse De Valera um pouco mais tarde, "em
matrias como a paz europia, os pequenos Estados so impo
tentes?", As decises sobre a aplicao de sanes contra a It
lia, no inverno de 1935-36, foram, com efeito, tomadas somente
pela Gr-Bretanha e a Frana, detentoras da efetiva fora eco
nmica e militar no Mediterrneo. As potncias menores segui
ram sua liderana; e uma delas foi realmente "recompensada",
pela Gr-Bretanha e Frana, por isso.
Entretanto, no foi somente em Genebra que os pases mais
fracos ajustaram seu curso de ao ao dos mais fortes. Quando a
Gr-Bretanha abandonou o padro ouro, em setembro de 1931,
vrias potncias menores foram obrigadas a seguir seu exemplo.
Quando a Frana abandonou o padro ouro, em setembro de
1936, Sua e Holanda (os ltimos pases que o adotavam livre
mente) foram compelidas a fazer o mesmo, e muitos outros pa
ses menores tiveram de alterar o valor de suas moedas. Quando
a Frana era militarmente forte na Europa, na dcada de vinte,
um certo nmero de potncias menores se agrupou sob sua gide.
Quando a fora militar da Alemanha eclipsou a da Frana, a
maioria desses pases fizeram declaraes de neutralidade, ou
passaram para o lado da Alemanha. A alegada "ditadura das gran
des potncias", que por vezes denunciada por autores utpi
cos, como se fosse uma poltica malvola deliberadamente ado
tada por certos estados, um fato que constitui algo como uma
"lei da natureza" em poltica internacional.
Torna-se necessrio, neste ponto, dissipar a atual iluso de
que a poltica dos estados que esto, em termos gerais, satisfei
tos com o status quo} e cuja palavra de ordem "segurana",
seja, de alguma forma, menos preocupada com a fora do que a
poltica dos estados insatisfeitos, e que a expresso popular "po
ltica de poder" se aplique aos atos desses ltimos, mas no aos
dos primeiros. Esta iluso, que exerce uma atrao quase
irresistvel sobre os publicistas das potncias saciadas, res
8 League of Nations: Sixteenth Assemb/y, Parte Il, pg. 49.
139 o poder na poltica internacional
ponsvel por multas idias confusas sobre poltica internacio
nal. A busca da "segurana", pelas potncias saciadas, tem sido
freqentemente motivo de flagrantes exemplos de poltica de
poder. Com o objetivo de se assegurarem contra a vingana de
um inimigo derrotado, as potncias vitoriosas, no passado, re
corriam a medidas como a tomada de refns, a mutilao ou
escravizao de homens em idade militar, ou, nos tempos atu
ais, o desmembramento e ocupao de territrio ou desarma
mento forado. um grande equvoco representar a luta entre
as potncias saciadas e as insatisfeitas como uma luta entre a
moral, de um lado, e a fora, do outro. uma questo na qual,
qualquer que seja o envolvimento moral, a poltica de fora
predomina de ambos os lados.
A histria do Tratado de Locarno um exemplo simples e
revelador da ao da poltica de poder. A primeira proposta de
um tratado que garantisse a fronteira ocidental alem foi feita
pela Alemanha, em dezembro de 1922, e enfaticamente rejeita
da por Poincar. Nessa poca (s vsperas da invaso do Ruhr),
a Alemanha tinha tudo a temer da Frana, e esta nada a temer
de uma Alemanha indefesa e, assim, o tratado no atraiu a Fran
a. Dois anos depois, e a situao havia mudado. A invaso do
Ruhr trouxe pouca vantagem Frana, e deixou-a perplexa quan
to ao prximo passo a ser dado. A Alemanha poderia tornar-se,
um dia, poderosa de novo. A Alemanha, por outro lado, ainda
temia a supremacia militar francesa, e ansiava por uma garantia.
Foi o momento psicolgico em que o temor da Frana pela Ale
manha estava quase igualmente equilibrado pelo temor da Ale
manha pela Frana e um tratado, que no havia sido possvel
dois anos antes, e que no seria possvel cinco anos depois, foi,
ento, bem-vindo para ambos. Alm disso, os interesses de po
der da Gr-Bretanha coincidiam com os da Alemanha. A Ale
manha tinha abandonado as esperanas de conseguir uma revi
so das fronteiras ocidentais, mas no das outras fronteiras. A
Gr-Bretanha estava pronta a garantir as fronteiras alems no
140 E. H. CARR
ocidente, mas no as outras. A Alemanha, ansiosa para acelerar
a retirada .do exrcito aliado da Rennia, no tinha) ainda, espe
ranas de pr fim s restries impostas pelas clusulas de
desmilitarizao do Tratado de Versail1es e estava, portanto,
preparada para aceitar o novo acordo, reafirmando sua aceita
o dessas clusulas e colocando-as sob uma garantia.
Tal foi o pano de fundo do famoso Tratado de Locarno. Seu
sucesso foi estrondoso. Por muitos anos) desde ento, fizeram
se tentativas de repeti-lo em outros campos. Vrios "Locarnos"
sobre o Mediterrneo e a Europa do Leste foram discutidos, no
entanto, o fracasso em serem materializados desapontou e intri
gou as pessoas que acreditavam que todos os problemas inter
nacionais) em toda parte, poder-se-iam resolver por instrumen
tos que seguissem o mesmo padro. O que no conseguiram
entender que o Tratado de Locarno era uma expresso da pol
tica de poder, num perodo e local particulares. Dez anos aps
sua celebrao, o delicado equilbrio em que se apoiava desapa
receu. A Frana temia a Alemanha mais do que nunca. Mas a
Alemanha no mais temia nada da Frana. O Tratado no pos
sua mais nenhum sentido para a Alemanha, exceto como uma
afirmao das clusulas de desmili tarizao do Tratado de
Versail1es, que ela, agora, podia esperar derrubar. A nica parte
do Tratado de Locarno que ainda correspondia situao da
poltica de poder era a garantia britnica Frana e Blgica.
Esta foi repetida pela Gr-Bretanha depois de o resto do Trata
do ter sido denunciado pela Alemanha. A histria de Locarno
um exemplo clssico de poltica de poder. Ele permanece in
compreensvel aos que procuram solues uniformes a priori do
problema da segurana, e vem a poltica de fora como um fe
nmeno anormal, visvel apenas em perodos de crise.
O fracasso em reconhecer que a fora um elemento es
sencial da poltica viciou, at agora, todas as tentativas de se
estabelecer formas de governo do meio internacional, e confun
diu quase todas as tentativas de se discutir o assunto. O poder
141 o poder na poltica internacional
um instrumento indispensvel de governo. Internacionalizar o
governo, em qualquer sentido real, significa internacionalizar o
poder e o governo internacional , de fato, o governo pelo esta
do que conta com o poder necessrio para o propsito de gover
nar. Os casos de autoridades internacionais, estabelecidas pelo
Tratado de Versailles em vrias partes da Europa, foram de ca
rter temporrio, e no tiveram, portanto, de enfrentar os pro
blemas das polticas de longo prazo. Contudo, mesmo esses ca
sos ilustram a ntima conexo entre governo e poder. A Alta
Comisso Inter-aliada, que exerceu, na Rennia ocupada, as fun
es de governo necessrias segurana das tropas aliadas, fun
cionou bem enquanto as polticas britnica e francesa coincidi
ram. Quando a crise do Ruhr causou uma sria divergncia de
opinio entre os governos britnico e francs, a poltica france
sa foi aplicada nas zonas ocupadas pelas tropas francesas e bel
gas e a poltica britnica, nas zonas ocupadas pelas tropas brit
nicas, com a poltica de governo nesses locais sendo determinada
pela nacionalidade do poder sobre que repousava a autoridade.
A Comisso Inter-aliada designada para conduzir o plebiscito
na Silsia Superior seguiu a poltica francesa de favorecer a
Polnia, na medida em que as tropas aliadas, de que sua autori
dade dependia, eram fornecidas quase exclusivamente pela Fran
a. Essa poltica s foi corrigida quando tropas inglesas foram
enviadas para a rea. O controle efetivo de todo governo de
pende da fonte de seu poder.
O problema da relao entre governo internacional e poder
foi levantado, de forma mais aguda, pelo sistema de mandatos e
pela freqente proposta de que a administrao de alguns ou
todos os territrios coloniais fosse "internacionalizada". Aqui
nos defrontamos com uma questo de governo permanente, en
volvendo a formulao de uma poltica de longo prazo, de tipo
diferente daquele elaborado entre aliados sob a presso de uma
guerra ou para o objetivo de implementar um tratado imposto
em conjunto. Pode-se ilustrar sua natureza a partir do caso da
142 E. H. CARR
Palestina. A poltica na Palestina era dependente da quantidade
de fora militar que ali pudesse ser empregada, e tinha, portan
to, que ser determinada, no pela Comisso de Mandatos, que
no tinha fora sua disposio, mas pelo governo britnico,
que supria a fora; pois qualquer que fosse a opinio da Comis
so de Mandatos, no se poderia pensar que tropas britnicas
fossem usadas para levar a efeito uma poltica com a qual o go
verno ou o eleitorado britnicos no concordassem". Sob qual
quer sistema internacional de governo, a poltica dependeria, nos
momentos crticos, da deciso do Estado que suprisse as foras
das quais a autoridade do governo dependesse. Se, como acon
teceria quase inevitavelmente, o controle de um territrio inter
nacional fosse dividido geograficamente entre as foras dos di
ferentes Estados, as diferentes zonas, em perodos de divergncia
internacional, seguiriam polticas discordantes e as antigas riva
lidades internacionais voltariam a ocorrer, numa nova e igual
mente perigosa forma. Problemas de desenvolvimento econ
mico seriam no menos desafiadores. A administrao
internacional de reas coloniais, escreveu Lugard, ele prprio
um administrador experiente e esclarecido, "paralisaria toda a
iniciativa pela mo morta de uma super-burocracia, desprovida
de sentimento nacional e abafando todo o patriotismo, e seria
bastante desvantajosa para os pases envolvidos"!". Qualquer
governo internacional real impossvel na medida em que o
poder, que uma condio fundamental do governo, est orga
nizado nacionalmente. O secretariado internacional da Liga das
N aes pde funcionar precisamente porque era um servio
pblico, no era responsvel pela poltica, sendo, portanto, in
dependente do poder.
9 Em 1926, quando a Comisso de Mandatos discutia a Palestina, Rappard "pensava que o
pas mandatrio seria gravemente responsabilizado se, algum dia, se defrontasse com a
impossibilidade de evitar um pogrom, devido insuficincia de tropas. Sua responsabilida
de, com efeito, seria compartilhada pela Comisso de Mandatos, se esta no houvesse
alertado para o perigo" (Permanent MandatesCommission, Minllte.; of Ninth Sessio, pg. 184).
A responsabilidade da Comisso era, portanto, limitada a "alertar".
10 Lugard, Tbe Dual Mandate in Tropical Africa, pg. 53.
o poder na poltica internacional 143
Pode-se dividir o poder poltico, na esfera internacional, em
trs categorias, para fins de discusso: a) poder militar, b) poder
econmico, c) poder sobre a opinio. Descobriremos, entretan
to, que estas trs categorias so bastante interdependentes; e
embora sejam separveis teoricamente, difcil, na prtica, ima
ginar um pas que, por algum perodo de tempo, possua algum
tipo de poder isolado dos outros. Em sua essncia, o poder
um todo indivisvel. "As leis da dinmica social", disse recente
mente um crtico, "so leis que s podem ser estabelecidas em
termos de poder, e no em termos desta ou daquela forma de
poder"!'.
a) o PODER MILITAR
A suprema importncia do instrumento militar repousa no
fato de que a ultima ratio do poder, nas relaes internacionais,
a guerra. Todo ato do Estado, no aspecto do poder, est dirigi
do para a guerra, no como uma arma desejvel, mas como uma
arma que pode ser necessria como ltimo recurso. O aforismo
famoso de Clausewitz, de que "a guerra no nada mais do que
a continuao das relaes polticas por outros meios", foi re
petido com aprovao tanto por Lenin quanto pela Internacio
nal Comunista'; e Hitler pensava na mesma coisa quando disse
que "uma aliana cujo objetivo no inclua a inteno de lutar
sem sentido e intil"!", Seguindo a mesma orientao, Hawtrey
define a diplomacia como "a guerra em potencial"!". Estas ob
servaes so meias-verdades. Mas o mais importante reco
nhecer que elas so verdades. A guerra espreita os bastidores da
poltica internacional assim como a revoluo espreita os basti
11 Bertrand Russell, Pouer, pg. 11. Devo a este livro, que uma anlise hbil e estimulante
do poder como "o conceito fundamental na cincia social", a classificao tripartite adotada.
12 Lenin, Collected Works (trad, ingl.), xviii, pg. 97; Teses do Sexto Congresso do Comintern,
apud Taracouzio, Tbe Sooiet Union and lnternational Latu, pg. 436.
13 Hitler, Mein KampJ, pg. 749.
14 R. G. Hawtrey, Economic Apeeis of Sovereignry, pg. 107.
144 E. H. CARR
dores da poltica interna. H poucos pases europeus onde, em
alguma poca dos ltimos trinta anos, uma revoluo em poten
cial no tenha sido um fator importante na poltica'"; e a comu
nidade internacional possui, a esse respeito, a mais prxima se
melhana com aqueles Estados onde a possibilidade de revoluo
mais freqente e presente nas idias.
Sendo a guerra em potencial, portanto, um fator dominante
na poltica internacional, o poderio militar torna-se um padro
aceito dos valores polticos. Toda grande civilizao do passado
desfrutou, em sua poca, uma superioridade de poder militar. A
Cidade-Estado grega atingiu seu apogeu quando seus exrcitos
de hoplitas provaram ser mais do que um adversrio altura das
hordas persas. No mundo atual, as potncias (a prpria palavra
bastante significativa) so classificadas de acordo com a qua
lidade e a suposta eficincia do equipamento militar, incluindo
a fora humana, sua disposio. O reconhecimento da condi
o de grande potncia , normalmente, o prmio por lutar com
sucesso numa grande guerra. A Alemanha, aps a Guerra Fran
co-Prussiana, os Estados Unidos, aps a guerra contra a Espanha,
e o Japo, aps a Guerra Russo-japonesa, so exemplos recente
e familiares. A ligeira dvida relacionada com o status da Itlia
como grande potncia deve-se parcialmente ao fato de que ela
jamais provou seu valor numa guerra importante. Qualquer sin
toma de ineficincia ou despreparo militar, numa grande potn
cia, reflete-se imediatamente em status poltico. O motim naval
em Invergordon, em setembro de 1931, foi o golpe final no pres
tgio britnico, e compeliu a Gr-Bretanha a desvalorizar sua
moeda. A execuo dos principais generais soviticos, sob ale
gao de traio, em junho de 1937, pareceu revelar tanta fra
queza na mquina militar sovitica que a influncia da Rssia
Sovitica sofreu uma sbita e severa queda. Governantes de to
das as grandes potncias periodicamente pronunciam discursos
13 Provavelmente, oportuno rememorar o papel assumido, na poltica britnica, pela
ameaa de o Partido Conservador no sentido de apoiar a ao revolucionria no Ulster,
145 o poder na poltica internacional
exaltando a eficincia de seu exrcito, de sua marinha e de sua
fora area e as revistas e paradas militares so organizadas com
o fito de impressionar o mundo com a fora militar, e o conse
qente status poltico, da nao. Nas crises internacionais, fro
tas, tropas e esquadres areos se mostram significativamente
nos pontos cruciais com o mesmo propsito.
Estes fatos revelam a moral de que a poltica externa ja
mais pode, ou jamais deveria, divorciar-se da estratgia. A pol
tica externa de um pas se limita no somente por seus objeti
vos, mas ainda por sua fora militar, ou, mais precisamente, pela
razo entre sua fora militar e a dos outros pases. O problema
mais srio, relativo ao controle democrtico da poltica externa,
que nenhum governo pode permitir-se divulgar informaes
completas e francas acerca de sua prpria fora militar, ou todo
o conhecimento que possui sobre a fora militar dos outros pa
ises. As discusses pblicas sobre poltica externa so, portan
to, conduzidas na ignorncia total ou parcial de um dos fatores
que devem ser decisivos para determin-la. Uma regra constitu
cional, consagrada h muito, impede que membros do Parlamento
proponham projetos que acarretem despesa pblica. Poder-se-ia
impor a mesma restrio contra os que advogam polticas que
acarretem risco de guerra pois somente o governo e seus asses
sores podem estabelecer as circunstncias com conhecimento
completo dos fatos relevantes. Muitos livros e discursos con
temporneos, sobre poltica internacional, lembram os proble
mas matemticos complicados que o estudante chamado a re
solver ignbrando "o peso do elefante". As solues propostas
so claras e precisas no plano abstrato, mas so obtidas no se
levando em conta o fator estratgico vital. Mesmo um trabalho
to importante, e de certa forma to valioso, como Annual Survey
oi International Affairs, freqentemente ala vo para o reino da
fantasia quando embarca na crtica de polticas, precisamente
porque negligencia as limitaes militares que sempre esto pre
sentes na mente dos que devem resolver problemas de poltica
146 E. H. CARR
externa na vida real. Se todo autor desejoso de escrever sobre
poltica internacional, nos ltimos vintes anos, houvesse feito
um curso compulsrio de estratgia elementar, resmas de dispa
rates no teriam sido escritas.
O poder militar, sendo um elemento essencial na vida do
Estado, torna-se no s um instrumento, mas um fim em si mes
mo. Poucas dentre as guerras importantes dos ltimos cem anos
parecem ter sido travadas com o objetivo deliberado e consci
ente de expandir o comrcio ou o territrio. Lutam-se as guer
ras mais srias para tornar o prprio pas militarmente mais for
te ou, com mais freqncia, para evitar que outro pas se torne
militarmente mais forte, de modo que se encontra muita justifi
cativa para o epigrama de que "a principal causa da guerra a
prpria guerra"!". Cada fase das guerras napolenicas foi elabo
rada para preparar o caminho para a fase seguinte: a invaso da
Rssia foi levada a efeito com o objetivo de tornar Napoleo
suficientemente forte para derrotar a Gr-Bretanha. A Guerra
da Crimia foi lanada pela Gr-Bretanha e pela Frana com o
fito de evitar que a Rssia se tornasse suficientemente forte para,
no futuro, atacar suas possesses e interesses, no Oriente Prxi
mo. Uma nota endereada Liga das Naes, pelo governo so
vitico em 1924, descreve as origens da Guerra Russo-japonesa
de 1904-5 como se segue: "Quando os barcos torpedeiros japo
neses atacaram a frota russa em Porto Artur, em 1904, foi clara
mente um ato de agresso, de um ponto de vista tcnico, mas,
politicamente falando, foi um ato causado pela poltica agressi
va do governo tsarista contra o Japo, que, visando a prevenir o
perigo, deu o primeiro golpe em seu adversrio"!", Em 1914, a
ustria enviou um ultimato Srvia porque acreditava que os
servios estivessem planejando a queda da Monarquia Dual; a
Rssia temia que a ustria-Hungria, caso derrotasse a Srvia,
viesse a se tornar forte o suficiente para amea-la. A Alemanha
16 R. C. Hawtrey, Econami .Aspects oi Sovereignty. pg. 105.
17 League oi Nations: Offidaljournal, May 1924. pg. 578.
o poder na poltica internacional
147
temia que se a Rssia derrotasse a ustria-Hungria, tornar-se-ia
forte o suficiente para amea-la. A Frana, desde h muito,
acreditava que a Alemanha, se derrotasse a Rssia, seria forte o
suficiente para amea-la, e por isso concluiu a aliana Franco
Russa; e a Gr-Bretanha temia que a Alemanha, se derrotasse a
Frana e oc.upasse a Blgica, se tornaria forte o suficiente para
amea-la. Finalmente, os Estados Unidos vieram a temer que a
Alemanha, se vencesse a guerra, se tornasse suficientemente forte
para amea-los. Portanto a guerra, nas mentes de todos os prin
cipais combatentes, tinha um carter defensivo ou preventivo.
Eles lutavam com o objetivo de no serem postos numa posio
mais desfavorvel numa possvel guerra futura. Mesmo as aqui
sies coloniais foram freqentemente impelidas pelo mesmo
motivo. A consolidao e a anexao formal dos antigos povoa
mentos britnicos na Austrlia foram inspiradas pelo medo do
pretenso propsito de Napoleo de l estabelecer colnias fran
cesas. Razes militares, mais do que econmicas, levaram cap
tura das colnias alems durante a guerra de 1914 e, depois,
impediram sua devoluo Alemanha.
provvel ser esta a razo porque o exerccio do poder
sempre parece gerar o apetite por mais poder. No existe, como
o Dr. Niebuhr diz, "nenhuma possibilidade de se traar uma li
nha precisa entre o desejo de viver e o desejo de poder"18. O
nacionalismo, tendo atingido seu primeiro objetivo sob a forma
de unidade e independncia nacional, se transforma quase auto
maticamente em imperialismo. A poltica internacional confir
ma amplamente os aforismos de Maquiavel de que "os homens
nunca se sentem seguros possuidores do que tm at que adqui
ram algo mais de outros"!", e de Hobbes, de que o homem "no
pode assegurar o poder e os meios de viver bem aquilo que pos
sui sem a aquisio de mais"?", As guerras comeadas por rnoti
18 R. Niebuhr, Moral Man and Immoral Sociery, pg, 42.
19 Maquiavel, Discorsi, i, capo V.
20 Hobbes, Leoiat, capo xi.
148 E. H. CARR
vos de segurana tornam-se, rapidamente, guerras de agresso e
de locupletao. O Presidente McKinley convocou os Estados
Unidos a intervirem em Cuba, contra a Espanha, para "assegu
rar o trmino completo e final das hostilidades entre o governo
da Espanha e o povo de Cuba, e o estabelecimento de um go
verno estvel na ilha"?'. Entretanto, na poca do fim da guerra,
a tentao de expandir-se anexando as Filipinas, tornou-se
irresistvel. Quase todo pas participante da Primeira Guerra
Mundial entendia sua participao como uma guerra de auto
defesa e essa crena era particularmente forte no lado aliado. ]
durante o curso da guerra, todo governo aliado na Europa anun
ciava seus objetivos de guerra, que incluam a aquisio de ter
ritrio das potncias inimigas. Nas condies atuais, guerras de
objetivo limitado tornaram-se quase to impossveis quanto guer
ras de engajamento limitado. Uma das falcias da teoria da se
gurana coletiva a de que se possa fazer a guerra com o prop
si to especfico e desinteressado de "resistncia agresso".
Houvesse a Liga das Naes, no outono de 1935, sob a lideran
a da Gr-Bretanha, adotado "sanes militares" contra a Itlia,
teria sido impossvel restringir a campanha expulso das tro
pas italianas da Abissnia. As operaes teriam, muito prova
velmente, levado ocupao das colnias italianas da frica
Oriental pela Gr-Bretanha e Frana, de Trieste, Fiume e Albnia
pela Iugoslvia, e das ilhas do Dodecaneso pela Grcia ou Tur
quia ou ambas e os objetivos de guerra teriam sido anunciados,
evitando, em vrios itens capciosos, a devoluo desses territ
rios Itlia. As ambies territoriais realmente parecem ser tan
to o produto quanto a causa da guerra.
b) o PODER ECONMICO
A fora econmica sempre foi um instrumento do poder
poltico, ainda que se considere apenas a sua associao com o
21 Britisb and Foreign Slale Papers, ed. Hertslet, xc, pg. 811.
149
o poder na poltica in ternacional
instrumento militar. S os mais primitivos tipos de campanhas
militares foram totalmente independentes do fator econmico.
O prncipe mais rico, ou a cidade-estado mais rica, podiam alu
gar os servios do maior e mais eficiente exrcito de mercenri
os e todo governo era, por isso, compelido a seguir uma poltica
voltada aquisio de riqueza. Todo o progresso da civilizao
tem sido to ligado ao desenvolvimento econmico a tal ponto
que no nos surpreendemos em descobrir, atravs da histria
moderna, uma associao ntima e crescente entre poder econ
mico e poder militar. Nos prolongados conflitos que marcaram
o fim da Idade Mdia na Europa Ocidental, os mercadores das
cidades, apoiados sobre o poder econmico organizado, derro
taram os bares feudais, que depositavam sua confiana na bra
vura militar individual. A ascenso das naes modernas foi,
em toda parte, marcada pela emergncia de uma nova classe
mdia economicamente baseada na indstria e no comrcio. O
comrcio e as finanas foram os fundamentos da efmera supre
macia poltica das cidades italianas da Renascena e, mais tar
de, da Holanda. As principais guerras internacionais do perodo
desde a Renascena at meados do sculo dezoito foram guerras
comerciais (algumas receberam realmente este nome). Durante
esse perodo, sustentava-se universalmente que, uma vez que a
riqueza era uma fonte de poder poltico, o Estado deveria pro
curar ativamente promover a aquisio de riqueza e acreditava
se que a maneira correta de tornar um pas poderoso era estimu
lar a produo interna, comprar o menos possvel do exterior e
acumular riqueza na forma conveniente de metais preciosos. Os
que defendiam esta linha de ao tornaram-se conhecidos, mais
tarde, como mercantilistas. O mercantilismo foi um sistema de
poltica econmica baseado no at ento inquestionvel pressu
posto de que a promoo da aquisio de riquezas era parte da
funo nor mal do Es tado,
150 E. H. CARR
A SEPAR..4A-O ENTRE ECONOMIA E POLinCA
A doutrina liberal dos economistas clssicos desfechou um ata
que frontal contra este pressuposto. As principais implicaes
do laisser-faire j foram discutidas. Sua importncia no atual con
texto a de esta doutrina ter revelado um completo divrcio
terico entre economia e poltica. Os economistas clssicos con
ceberam uma ordem econmica natural com leis prprias, inde
pendente da poltica, e funcionando para o maior lucro de todos
quando a autoridade poltica interferisse o mnimo possvel em
sua operao automtica. Esta doutrina dominou o pensamento
econmico, e, at certo ponto, a prtica econmica (embora bem
mais na Gr-Bretanha do que em qualquer outra parte) do scu
lo dezenove. A teoria do estado liberal do sculo dezenove pres
supunha a existncia, lado a lado, de dois sistemas separados. O
sistema poltico, que era a esfera do governo, ocupava-se da ma
nuteno da lei e da ordem e do provimento de certos servios
essenciais. Era considerado primordialmente como um mal ne
cessrio. O sistema econmico, que era prerrogativa da empresa
privada, satisfazia as necessidades materiais e, desta forma, or
ganizava a vida cotidiana da grande massa de cidados". Na teo
ria inglesa atual, a doutrina da separao entre poltica e econo
mia foi, por vezes, levada a conseqncias surpreendentes. "Ser
verdade", perguntava Sir Norman Angell pouco antes da Pri
meira Guerra Mundial, "que riqueza, prosperidade e bem-estar
dependem do poder poltico das naes ou essa relao, na ver
dade, no existe?":". E toda a argumentao depende do confi
ante pressuposto de que todo leitor inteligente responder nega
tivamente. Por volta de 1915, um filsofo ingls identificou uma
22 A distino entre os dois sistemas est implcita na previso de Saint-Simon de que o
"regime industrial" sucederia o "regime militar", e a "administrao" substituiria o "gover
no", mais conhecida sob a forma dada por Engels, de que "a administrao das coisas"
substituiria o "governo dos homens" (citaes de Halvy, Ere des Tyrannies, pg. 224).
23 Angell, The Great I1lusion, capo ii.
o poder na poltica internacional 151
tendncia inelutvel no sentido de que, j que a riqueza, e seu
controle e gozo, vo para a classe produtora, o poder e o prest
gio ficam com a classe profissional" e considerou esta separa
o entre poder econmico e poder poltico no apenas inevit
vel, mas tambm "essencial para uma sociedade decente'f".
Mesmo antes de 1900, uma anlise mais penetrante poderia
ter mostrado que a iluso do divrcio entre poltica e economia
estava se dissipando rapidamente. Ainda est aberta ao debate
a questo de saber se o imperialismo do final do sculo dezenove
deve ser visto como um movimento econmico que utilizou ar
mas polticas, ou como um movimento poltico que utilizou ar
mas econmicas. Entretanto, no resta qualquer dvida de que
economia e poltica marcharam de mos dadas para o mesmo
objetivo. "No precisamente a caracterstica dos estadistas
britnicos", perguntou Hitler, "auferir vantagens econmicas da
fora poltica, e transformar cada ganho econmico em poder
poltico?"25. A Primeira Guerra Mundial, ao reunir abertamente
economia e poltica, tanto no campo interno quanto na poltica
externa, acelerou um desenvolvimento que j estava a caminho.
Revelou-se ento que o sculo dezenove, embora parecendo re
tirar a economia da esfera poltica, forjou, de fato, armas eco
nmicas de fora nunca vista para uso dos interesses da poltica
nacional. Um oficial do Estado-Maior alemo ressaltou a Engels,
na dcada de 1880, que "os fundamentos da guerra esto, pri
mordialmente, na vida econmica geral dos pOVOS"26 e este di
agnstico foi amplamente confirmado pelas experincias de
1914-18. Em nenhuma guerra anterior a vida econmica das na
es beligerantes havia sido to completa e implacavelmente or
ganizada pela autoridade poltica. Na longa aliana entre o bra
o armado e o brao econmico, este ltimo foi, pela primeira
vez, um parceiro igual, seno superior. Inutilizar o sistema eco
24 B. Bosanquet, Social and lntemational ldeals, pgs. 234-5.
25 Hitler, Mein Kampf, pg. 158.
26 Engels, .Anti-Dbring (trad. ingl.), pg. 195.
152 E. H. CARR
nmico de uma potncia inimiga tornou-se um objetivo de guer
ra tanto quanto derrotar seus exrcitos e frotas. "A economia
planejada", que significa o controle pelo Estado, com objetivos
polticos, da vida econmica da nao, foi uma criao da Pri
meira Guerra Mundia1
27
"Potencial de guerra" tomou-se um
outro nome para o poder econmico.
Retornamos, portanto, aps o importante, mas anormal,
interldio do liberalismo do sculo dezenove, posio em que
se pode reconhecer claramente a economia como parte da pol
tica. Podemos, ento, resolver a controvrsia, que , em grande
parte, o produto das idias e da terminologia do sculo dezenove,
sobre a assim chamada interpretao econmica da histria. Marx
estava basicamente certo quando insistia na crescente impor
tncia do papel das foras econmicas na poltica e depois de
Marx, a histria jamais pde ser escrita de novo exatamente como
o era antes dele. Mas Marx acreditava, to firmemente quanto o
liberal do laisses-faire, num sistema econmico com leis prpri
as, funcionando independentemente do estado, que era seu aces
srio e instrumento. Ao escrever como se economia e poltica
pertencessem a domnios separados, uma subordinada outra,
Marx revelava-se dominado pelos pressupostos do sculo
dezenove mais ou menos da mesma forma que seus mais recen
tes opositores, que esto igualmente seguros de que "as leis fun
damentais da histria so leis polticas, as leis econmicas so
secundrias'f". As foras econmicas so, de fato, foras polti
cas. No se pode tratar a economia nem como um acessrio menor
27 A economia planejada se desenvolveu no s por atritos internacionais, mas tambm por
atritos sociais dentro do estado. Pode ser, portanto, do ponto de vista lgico, vista tanto
como uma poltica nacionalista ("nacionalismo econmico"), quanto como uma poltica
socialista. O segundo aspecto era irrelevante para atual discusso, sendo, desta forma,
omitido no texto. Segundo Bruck (Sodal and Economic History oi Germany, pg. 157), o
termo Planwirtschajt foi inventado na Alemanha durante a Primeira Guerra Mundial. Mas a
expresso"der staatlicbe Wirtschaftsplan" aparece numa coletnea denominada Grundriss der
Sotfal"konomik (i. 424), publicada em Tbingen pouco antes da guerra, com o sentido geral
de "poltica econmica do estado".
28 Moeller van der Bruck, Germany'.r Third Empire, pg. 50. A idia um lugar-comum dos
autores fascistas e nazistas.
153 o poder na poltica internacional
da histria, nem como uma cincia independente luz da qual a
histria pode ser interpretada. Poder-se-ia poupar muita confu
so por meio do retorno geral ' denominao "economia polti
ca", que foi dado nova cincia pelo prprio Adam Smith, sem
abandon-la em favor do abstrato "economia", como ocorreu
na prpria Gr-Bretanha, at os fins do sculo dezenove", A
cincia da economia pressupe uma dada ordem poltica, e no
pode ser proveitosamente estudada, isolada da poltica.
ALGUMAS FALACIAS DA SEPARAA-O ENTRE ECONOMIA E POLTICA.
No teria sido necessrio insistir exaustivamente nesse pon
to se sua importncia fosse puramente histrica ou terica. A
iluso de um distanciamento entre poltica e economia - uma
herana tardia do liberalismo do sculo dezenove - deixou de
corresponder a qualquer aspecto da realidade atual. Mas conti
nuou a persistir no pensamento sobre poltica internacional, onde
criou muita confuso. Dedicou-se uma imensa quantidade de
discusses questo sem sentido de saber se nossos problemas
polticos tm causas econmicas (como a Conferncia Econ
mica de 1927 SUpS)30 ou se nossos problemas econmicos tm
causas polticas (como o relatrio Van Zeeland sugeriu). Outro
enigma igualmente sem sentido, que ocupou as atenes, era
saber se o problema de matrias-primas poltico ou econmi
co. Confuso similar foi causada pela declarao do governo
britnico, em 1922, de que a taxa de imigrao judaica na Pales
tina seria determinada pela "capacidade econmica do pas",
suplementada, em 1931, pelo posterior comunicado de que "as
consideraes relevantes quanto aos limites da capacidade de
29 Na Alemanha, "economia poltica" foi primeiramente traduzido como Nationalkonornie,
que foi experimentalmente substitudo no sculo atual por Sozialkonomie.
30 "Eu deliberadamente me furtei de tocar nos aspectos estritamente polticos... , contu
do, impossvel ignorar o fato de estarmos trabalhando sua sombra" (Report... on the
Possibility of obtaining a General Reduction of the Obstacles to International Trade,
Cmd. 5648).
154 E. H. CARR
absoro so puramente econmicas". Foi somente em 1937 que
a Comisso Real descobriu que "uma vez que os rabes so hos
tis imigrao judaica, o fator da 'hostilidade entre os dois po
vos' assume imediatamente importncia econmica"!'. Com efei
to, todo caso de migrao e de refugiados foi complicado pela
suposio de que havia algum teste objetivo da capacidade de
absoro. O conflito entre duas interpretaes opostas, e igual
mente defensveis, da promessa no Tratado de N euilly "de ga
rantir as sadas econmicas da Bulgria para o Mar Egeu" foi
um outro exemplo da confuso surgida do uso muito irrespons
vel desta palavra enganosa. Tentativas de resolver problemas
internacionais atravs da aplicao de princpios econmicos
divorciados da poltica esto fadadas esterilidade.
O mais patente fracasso prtico, causado pela persistncia
nesta iluso do sculo dezenove, foi a falncia das sanes da
Liga em 1936. Uma leitura cuidadosa do texto do Artigo 16 do
Pacto isenta seus autores da responsabilidade pelo erro. O par
grafo 1 proscreve as armas econmicas e o pargrafo 2 as armas
polticas, a serem empregadas contra o violador do Pacto. O
pargrafo 2 claramente complementar ao pargrafo 1, e presu
me, por ser bvio, que, na eventualidade da aplicao de san
es, seriam necessrias "foras armadas para proteger os Mem
bros da Liga". A nica diferena entre os dois pargrafos que,
enquanto todos os membros teriam de aplicar as armas econ
micas, seria natural utilizar as foras armadas necessrias dos
membros que as possussem em fora suficiente e em proximi
dade geogrfica razovel do agressor". Analistas posteriores, ob
cecados pelo pressuposto de que economia e poltica so coisas
~ l Todas essas passagens foram retiradas do Report of tbe Palestine Royal Commission of 1937,
Cmd. 5479, pgs. 298-300.
~ 2 Esta interpretao confirmada pelo relatrio do Comit Phillimore, em cujas propostas
o texto do Artigo 16 se baseou. O Comit "considerou as sanes econmicas e financeiras
como sendo simplesmente a contribuio ao trabalho de repelir agresso que poderia ser
feita eficazmente pelos pases que no estivessem em posio de fornecerem ajuda militar
real" (lnlernalional Sanetions: Repor: by a Crollp oiMembers of lhe Royal institute oiintemational
.Affairs, pg. 115, onde os textos importantes foram examinados).
o poder na poltica internacional
155
separadas e separveis, desenvolveram a doutrina de que os pa
rgrafos 1 e 2 do Artigo 16 no eram complementares, mas al
ternativos, sendo a diferena o fato de que as "sanes econ
micas" eram obrigatrias e as "sanes militares" opcionais. Esta
doutrina foi ardentemente sustentada por muitos que entendi
am que a Liga poderia, concebivelmente, valer uns tantos mi
lhes de libras em comrcio, mas no uns tantos milhes de vi
das humanas; e no famoso Plebiscito da Paz, de 1934 na
Gr-Bretanha, cerca de dois milhes de votantes iludidos ex
pressaram, simultaneamente, sua aprovao quanto s sanes
econmicas e sua desaprovao quanto s militares. "Uma das
muitas concluses a que cheguei", disse Lord Baldwin nessa
poca, " a de que no h sanes que funcionem que no signi
fiquem guerra"33. Mas a amarga lio de 1935-6 foi necessria
para se levar para casa a verdade de que, no que diz respeito a
sanes, assim como guerra, o nico lema "tudo ou nada", e
que o poder econmico impotente se a mo armada no esti
ver pronta para sustent-lo". O poder indivisvel e as armas
militares e econmicas so, meramente, diferentes instrumen
tos do poder
35.
Uma forma diferente, e igualmente seria, sob a qual se en
contra esta separao ilusria entre poltica e economia a
fraseologia popular, que distingue entre "fora" e "bem-estar",
33 House of Cornmons, May 18, 1934; O.Jftcial Report, col. 2139.
34 No se sugere, evidentemente, que a fora militar deva ser sempre usada. A Grande
Esquadra britnica foi pouco acionada na Primeira Guerra Mundial. Mas seria muito
temerrio presumir que o resultado teria sido o mesmo se o governo britnico no estivesse
preparado para us-la. O que paralisou as sanes em 1935-36 foi o conhecimento geral de
que os pases da Liga no estavam preparados para utilizar a fora militar.
35 Vale a pena ressaltar que Stresernann estava totalmente ciente desse ponto da entrada da
Alemanha na Liga das Naes. Quando o Secretrio-Geral perguntou se a Alemanha, caso
no participasse de sanes militares, ainda assim poderia participar de sanes econmi
cas, Stresemann respondeu: "No podemos tampouco; se tomarmos parte num boicote
econmico contra um vizinho poderoso, uma declarao de guerra contra a Alemanha
poderia ser a conseqncia, uma vez que a excluso de um outro pas do intercmbio com
uma nao de sessenta milhes de cidados seria um ato hostil" (Slresemann's Diaries and
Papers (trad. ingl.) , ii, pg. 69).
156 E. H. CARR
entre "canhes" e "manteiga". "Os argumentos do bem-estar so
econmicos", ressalta um autor americano, os argumentos da
fora so polticosv". Esta falcia particularmente difcil de
se desnudar porque parece ser extrado de fatos familiares. Todo
governo moderno, e todo parlamento, se defronta continuamen
te com o dilema de empregar dinheiro em armamentos ou em
servios sociais e isto encoraja a iluso de que a escolha real
mente feita entre "fora" e "bem-estar", entre armas polticas
e manteiga econmica. A reflexo mostra, contudo, que este no
o caso. A questo nunca assume a forma "voc prefere ca
nhes ou manteiga?". Pois todos (exceto um punhado de paci
fistas nos pases anglo-saxes que herdaram uma longa tradio
de segurana no desafiada) concordam que, em caso de neces
sidade, as armas devem vir antes da manteiga. A questo real
sempre se "j temos armas suficientes que nos permitam conse
guir alguma manteiga?", ou "tomando por base que precisamos
de x armas, podemos aumentar a receita suficientemente para
tambm conseguirmos mais manteiga?". Mas o mais claro
desmascaramento desta falcia vem do punho do Professor
Zimmern; e o desmascaramento no menos eficaz por ser in
consciente. Tendo dividido os Estados existentes, segundo a li
nha popular, entre os que buscam "bem-estar" e os que buscam
"poder", o Professor Zimmern reveladoramente acrescenta que
"os Estados do bem-estar, de forma geral, gozam uma prepon
derncia de poder e recursos sobre os Estados do poder":", le
vando-nos, portanto, infalivelmente concluso correta de que
os " Estados do bem-estar" so Estados que, j gozando de pre
ponderncia de poder, no esto primordialmente preocupados
em aument-lo; e os "Estados do poder" so Estados que, sen
do inferiores em poder, esto primordialmente preocupados em
aument-lo, e devotam a maior parte de seus recursos a este fim.
N esta terminologia popular, os "Estados do bem-estar" so os
36 F. L Schuman, lnternational Politia, pg. 356.
37 Zimrnern, Quo Vadimus?, pg. 41.
157 o poder na poltica internacional
que possuem poder preponderante, e os "Estados do poder" so
os que no possuem. Esta classificao no to ilgica quanto
possa parecer. Toda grande potncia assume a postura de que o
nmero mnimo de armas necessrias para proporcionar o grau
de poder que consideram desejvel tem precedncia sobre a
manteiga, e que s pode buscar o "bem-estar" quando este m
nimo tiver sido atingido. Por muitos anos antes de 1933, a Gr
Bretanha, estando satisfeita com seu poder, era um "Estado do
bem-estar". Aps 1935, achando seu poder contestada e inade
quado, tornou-se um "Estado do poder" e mesmo a oposio
deixou de pressionar com insistncia pelos pedidos anteriores
de servios sociais. O contraste no entre "fora" e "bem
estar", e ainda menos entre "poltica" e "economia", mas entre
diferentes graus de poder. Na busca do poder, instrumentos mi
litares e econmicos sero ambos utilizados.
AUTARQUIA
Havendo, assim, estabelecido que a economia deve ser adequa
damente vista como um aspecto da poltica, podemos dividir
em duas grandes categorias os mtodos pelos quais o poder eco
nmico colocado a servio da poltica nacional. O primeiro
conter as medidas cujo objetivo se define pela conveniente
palavra autarquia; o segundo, medidas econmicas diretamente
voltadas para o fortalecimento da influncia nacional sobre ou
tros pases.
Autarquia, ou auto-suficincia, era um dos objetivos da
poltica mercantilista, e os estados, com efeito, a buscaram des
de as pocas mais remotas. Mas o problema da autarquia , en
tretanto, caracteristicamente moderno. Na Idade Mdia, a
autarquia era uma condio natural e necessria da vida econ
mica pois o transporte de longa distncia de quaisquer bens que
no os de pequeno volume e grande valor no era compensador.
A partir do fim da Idade Mdia, o transporte tornou-se gradual
158 E. H. CARR
mente mais seguro, mais barato e mais rpido. Os pases se tor
naram menos auto-suficientes e a elevao no nvel de vida foi
baseada, em parte, no intercmbio internacional de produtos
especializados. Mas foi mente nos ltimos cem anos que o ad
vento do vapor tornou o transporte por terra e mar to rpido e
barato, que o custo do transporte da maior parte dos bens hoje
insignificante em relao ao custo de produo, e irrelevante,
em muitos casos, se o artigo produzido a 500 ou a 5.000 mi
lhas do ponto onde ser usado ou consumido. Mtodos de pro
duo em massa, pelos quais os bens se tornam mais baratos na
medida em que uma maior quantidade produzida no mesmo
local, posteriormente promoveram a concentrao da produo.
No apenas so nossas necessidades atuais mais altamente
especializadas do que nunca, mas tambm vivemos num mundo
onde, pela primeira vez na histria, pode ser possvel- e mesmo
at desejvel - do ponto de vista do custo, plantar todo o trigo a
ser consumido pela raa humana no Canad, produzir toda a l
na Austrlia, fabricar todos os automveis em Detroit e todo
tecido de algodo na Inglaterra ou Japo. Internacionalmente,
as conseqncias do laissev-faire absoluto so to fantsticas e
inaceitveis quanto as conseqncias de um laissezfaire absolu
to dentro do estado. Nas condies atuais, a promoo artificial
de algum grau de autarquia uma condio necessria para a
existncia social ordenada.
A autarquia no , contudo, apenas uma necessidade soci
al, mas ainda um instrumento de poder poltico. , primeira
mente, uma forma de estar preparado para a guerra. No perodo
mercantilista, era normalmente estabelecido, tanto na Gr
Bretanha quanto em outras partes, que a fora militar de um
estado dependia da produo de bens manufaturados. Adam
Smith formulou suas famosas excees doutrina do laissezfaire
quando aprovou o Ato de Navegao britnico e as subvenes
ao pano para vela de navios e plvora. Mas o princpio da
autarquia recebeu sua definio clssica da pena de Alexander
o poder na poltica internacional 159
Hamilton, que em 1791, sendo ento o Secretrio do Tesouro
dos Estados Unidos, fez um relatrio Cmara dos Represen
tantes que enuncia, em palavras que poderiam ter sido escritas
hoje, toda a moderna doutrina da autarquia. Hamilton havia sido
instrudo a dar parecer sobre "os meios de promover tais (manu
faturas) para tornar os Estados Unidos independentes de naes
estrangeiras para o suprimento de material militar e outros bens
essenciais". Vale a pena citar uma pequena passagem do relat
no:
"No s a riqueza, mas a independncia e segurana de um pas pare
cem estar materialmente ligadas prosperidade das manufaturas. Toda
nao, com uma viso desses grandes objetivos, deve empenhar-se para
possuir dentro dela todos os elementos indispensveis ao suprimento
nacional... Os extremos embaraos dos Estados Unidos durante a l
tima guerra, por incapacidade de se suprir, ainda so matria de viva
lembrana; pode-se esperar uma guerra futura para demonstrar os
danos e perigos de uma situao qual esta posio ainda aplicvel,
num grau muito elevado, a menos que essa situao seja alterada por
ao pronta e vigorosa".
Hamilton continuou examinando, por partes, todos os m
todos pelos quais se pode atingir o resultado desejado - impos
tos, proibies, subvenes e incentivos
38
Na Alemanha, exa
tamente cinqenta anos mais tarde, List argumentava que "do
desenvolvimento do sistema protecionista alemo dependem a
existncia, a independncia e o futuro da nacionalidade
germnica"39, e, na ltima metade do sculo dezenove, as suces
sivas vitrias prussianas demonstraram a ntima conexo entre
um sistema industrial altamente desenvolvido e o poder militar.
Durante esse perodo a Gr-Bretanha, em virtude de sua
supremacia industrial, usufruiu virtualmente de completa
autarquia em relao aos produtos industriais, embora no das
38 Works of .Alexander Hamilton, IV, pgs. 66 e seguintes.
39 List, Tbe National System oi Politica] Economy, pg. 425.
160 E. H. CARR
matrias-primas necessrias para produzi-los. Na oferta de ali
mentos, deixou de ser auto-suficiente em torno de 1830. Mas
esta falha foi, em boa parte, remediada por seu poderio naval,
cuja manuteno tornou-se uma de suas maiores preocupaes.
Uma Comisso Real sobre o Suprimento de Alimentos e Matri
as-Primas em Tempo de Guerra, reunida em 1905, discutiu, mas
rejeitou, planos para o armazenamento preventivo na Gr
Bretanha de suprimentos de reserva, e nem mesmo discutiu qual
quer plano para encorajar a produo interna. Depositou-se to
tal confiana na capacidade da marinha proteger os canais
costumeiros de comrcio e, desta forma, compensar a ausncia
de suprimentos suficientes no plano interno", A atual opinio,
de que os governantes do sculo dezenove no estavam atentos
para o fato de ser a autarquia, ou algum substitutivo adequado,
politicamente desejvel, no confirmada pelos fatos.
O efeito da Primeira Guerra Mundial nos conceitos da eco
nomia, como um todo, j foi discutido. O impulso que ela deu
busca da autarquia foi imediato e poderoso. O bloqueio, e o des
vio de grande parte da frota mundial para o transporte de tropas
e munies, foraram medidas mais ou menos rigorosas de
autarquia tanto entre os beligerantes quanto entre os neutros.
Por quatro anos, as potncias centrais foram compelidas a de
penderem exclusivamente de seus prprios recursos, e a realiza
rem, contra a vontade, o ideal de Fichte em Tbe Closed Commercial
State. Mesmo para as potncias aliadas, o advento do submarino
tornou a confiana nas importaes de ultramar, como alterna
tiva autarquia, mais precria do que se havia suposto at en
to. Os governos aliados, em nenhuma hiptese, consideraram a
autarquia como um expediente lamentvel e temporrio. Em ju
nho de 1916, eles se reuniram em Paris para discutir a poltica
econmica do ps-guerra, e decidiram "tomar as medidas neces
srias, com urgncia, para se tornarem independentes dos pases
inimigos, no que concerne a matrias-primas e artigos manufa
40 5upp/y oi Food and Raw MateriaIs in Time oi War, Crnd. 2644.
o poder na poltica internacional
161
turados essenciais a suas atividades econmicas normais":", No
ano seguinte, uma Comisso Real britnica estabeleceu uma lis
ta de artigos a respeito dos quais se estabeleceu "que a possibi
lidade de presso econmica, de pases estrangeiros que contro
lam o suprimento de matrias-primas, requer medidas especiais
de defesa, e que a ao governamental muito necessria para
promover a independncia econmica". Essa poltica foi posta
em funcionamento pelo Ato de Salvaguarda das Indstrias de
1921. Quando os suprimentos internos no eram possveis, o
controle e a abertura de rotas de suprimentos ultramarinos tor
nava-se um objetivo primordial. O desejo de controlar supri
mentos adequados de petrleo fomentou uma poltica britnica
ativa em mais de um pas produtor de petrleo.
Internacionalmente, nas vitrias obtidas nas guerras o im
portante papel desempenhado pelos bloqueios tornou inevit
vel a proeminncia de "sanes econmicas" na constituio da
Liga das Naes. Estava claro que o bloqueio deveria ser apli
cado mais vigorosamente do que nunca numa nova guerra e a
autarquia se desenvolveu como um armamento defensivo natu
ral contra o instrumento do bloqueio. O uso real desta arma
contra a Itlia em 1935 reforou este princpio. "18 de novem
bro de 1935 marca o ponto de partida de um novo captulo da
histria italiana", disse Mussolini Assemblia Corporativa
N aciorial em 23 de maro de 1936. " ... A nova fase da histria
italiana ser determinada por este postulado: assegurar, dentro
do mais breve tempo possvel, a maior taxa possvel de inde
pendncia econmica." Havia, de fato, pouca novidade nesta
doutrina, que era simplesmente uma parfrase do que Hamilton,
List, e a Comisso Real Britnica de 1917 haviam dito. Mas o
aumento da tenso internacional conferiu ao problema uma re
levncia crtica. Um conhecido publicista americano pediu a
compra conjunta, por Estados Unidos e Gr-Bretanha, de "me
tais de importncia estratgica", com o objetivo de "retirar a
I As resolues esto em History oj the Peace Conferenee, ed. Temperley, V, pgs. 368-9.
162 E. H. CARR
grande quantidade desses importantes metais dos mercados onde
as potncias ditatoriais e carentes tm de compr-los'v". "Ne
nhuma medida", acrescentava uma autor britnico, "seria mais
eficaz para debilitar o rearmamento alemo do que uma deciso
britnica de adquirir toda a produo existente de minrio sue
CO"43. Estes conselhos, praticamente, no eram necessrios para
convencer os governos do valor militar da autarquia. O desen
volvimento de materiais sintticos pela Alemanha e a acumula
o de estoques de produtos alimentcios e de matrias-primas
essenciais pela Gr-Bretanha, foram dois dos sintomas mais sig
nificativos. A autarquia, como outros elementos do poder, cara.
Pode custar a um pais to caro tornar-se auto-suficiente em al
gum bem importante quanto construir um navio de guerra. O
gasto pode revelar-se demasiado, e a aquisio no valer o cus
to. Mas negar que a autarquia um elemento do poder e, como
tal, desejvel, confundir a questo.
oPODER ECON6MICO COMO INSTRUMENTO DA POLTICA
O segundo emprego da arma econmica como um instru
mento da poltica nacional, ou seja, sua utilizao para adquirir
poder e influncia no exterior, tem sido to amplamente reco
nhecido e abertamente discutido que apenas um breve sumrio
se afigura suficiente. Essa questo assume duas formas princi
pais: a) a exportao de capital; e b) o controle de mercados
es trangeiros.
a) A exportao de capital tem sido, nos tempos recentes,
uma prtica normal dos estados poderosos. A supremacia polti
ca da Gr-Bretanha, durante o sculo dezenove, estava associa
da intimamente posio de Londres como centro financeiro do
42 W. Y Elliot em Politicol Quorterfy, abril-junho 1938, pg. 181.
43 G. D. H. Cole em PoliticolQuorterfy, jan.-maro 1939, pg. 65.
o poder na poltica internacional 163
mundo. Apenas na Europa, onde a Gr-Bretanha no aspirava
influncia poltica, os investimentos britnicos eram pouco sig
nificativos, somando apenas cinco por cento de todo o capital
britnico investido no exterior. A ascenso dos Estados Unidos
em termos de poder poltico neste sculo deveu-se, em grande
parte, sua presena no mercado como fornecedor de capitais
em larga escala, primeiramente para a Amrica Latina, e, desde
1914, para a Europa. A realizao de objetivos polticos atravs
do investimento governamental direto ocorria em casos como o
da compra, pelo governo britnico, de aes da Companhia do
Canal de Suez e da Companhia de Petrleo Anglo-Iraniana, ou a
construo da Ferrovia Oriental Chinesa com capital do gover
no russo. Mais freqentemente, os governos usam seu poder para
estimular investimentos de bancos e de pessoas fsicas segundo
os interesses da poltica nacional. Assim, a aliana franco-russa
foi cimentada por cerca de 400 milhes de libras de capital fran
cs, emprestado por investidores franceses ao governo russo.
N a Alemanha, "o banco de capital acionrio no era simples
mente uma organizao de crdito, mas um instrumento polti
co-econmico; era um instrumento da poltica de poder da Ale
manha":". Toda a poltica do imperialismo do sculo dezenove
estava baseada no desenvolvimento das partes atrasadas do
mundo por meio do investimento de capital europeu. Interesses
polticos foram promovidos por investidores privados que goza
vam, como as companhias privilegiadas do sculo dezenove, de
amparo governamental ou, mais comumente, de apoio diplom
tico". Marx descreveu esta poltica como a substituio "dos
mtodos feudais de guerrear... pelo processo mercantil, de ca
nhes por capital?" e criou-se uma nova e expressiva frase para
44 WF. Bruck, Sona/ and Economic Histary oi Germany, pg. 80.
4; Todo o assunto minuciosamente investigado, e inmeros so citados, em War and lhe
Priuate lnuestor, de Eugene Staley. A principal concluso de Staley a de que a poltica
oficial raramente foi influenciada, em grau significativo, pelo investimento privado, mas
que este foi sempre oficialmente dirigido e encorajado como um instrumento da poltica.
46 Marx, Gesammelte Schnften, i, pg. 84.
164 E. H. CARR
descrever a "diplomacia do dlar" dos Estados Unidos: "A di
plomacia da atual administrao", disse Taft em 1912, "busca
estar de acordo com as idias modernas sobre intercmbio co
mercial. Esta poltica tem sido caracterizada como a substitui
o de balas por dlares. Ela apela igualmente aos sentimentos
humanitrios idealsticos, aos ditames da poltica e da estrat
gia sensatas, e aos objetivos comerciais legtimos":".
O aparecimento freqente da esquadra americana em guas
da Amrica Latina (como as da esquadra inglesa em outras par
tes) mostrou, alm disso, que, se os dlares eram um substituto
humanitrio para as balas, eles poderiam e seriam apoiados pe
las balas em caso de necessidade poltica.
A diminuio do uso, aps 1919, de investimentos de capi
tal no exterior, como instrumento da poltica, se explica pelo
rpido decrscimo na acumulao de excedentes de capital atra
vs do mundo, e pela insolvncia de muitos devedores em po
tencial. Mas muitos exemplos familiares ainda podem ser cita
dos. A Frana fortaleceu sua influncia sobre a Polnia e a
Pequena Entente por meio de emprstimos e crditos abundan
tes, pblicos e privados, a estes pases. Vrios governos conce
deram ou garantiram emprstimos ustria com o propsito
poltico de manter a independncia daquele pas e, em 1931, a
presso financeira francesa obrigou a ustria a abandonar o pro
j eto de uma unio alfandegria com a Alemanha. O rpido
declnio da influncia francesa na Europa Central, aps 1931,
estava intimamente ligado ao fato de que a Frana, desde a cri
se, no pde continuar sua poltica de assistncia financeira
queles pases. Quando, em dezembro de 1938, anunciou-se que
o grupo francs Schneider-Creusot havia vendido suas aes da
indstria Skoda a um grupo tcheco, representando o governo
tchecoslovaco, um correspondente do The Times comentou que
"esta transao outra indicao da retirada francesa da Euro
47 Annual Presidential Message lo Congress, December 3, 1912.
o poder na poltica internacional 165
pa Central, e pe um fim ao captulo da expanso poltica fran
cesa":", Aps 1932, quando estabeleceu-se um embargo no-ofi
cial aos emprstimos externos do mercado britnico, pde-se li
citamente dizer que os emprstimos externos da Gr-Bretanha
estavam sujeitos superviso poltica. Os anos de 1938 e 1939
testemunharam a concesso Turquia, pela Gr-Bretanha e Ale
manha, e China, pelos Estados Unidos e Gr-Bretanha, de cr
ditos "comerciais" cujo objetivo poltico dificilmente poderia
ser disfarado.
b) A luta pelo controle dos mercados estrangeiros proporci
ona um exemplo adicional da interao entre poltica e econo
mia pois, normalmente, impossvel saber se o poder poltico
usado, para a aquisio de mercados, por seu valor econmico,
ou se mercados so buscados para estabelecer e fortalecer o
poder poltico. A luta por mercados foi o aspecto mais caracte
rstico da guerra econmica do perodo entre as duas guerras
mundiais. Seria errneo atribuir exclusivamente a rivalidades
polticas a intensa presso para exportar que se manifestou por
toda parte. Na estrutura industrial de hoje, a escala de produ
o mais econmica de muitos bens excede a capacidade de con
sumo da maioria dos mercados nacionais e vender caro num
mercado interno protegido, e barato num mercado externo livre
(que a essncia do "dumping"), pode perfeitamente ser a pol
tica correta do ponto de vista puramente comercial. Entretanto,
o uso do "dumping" como instrumento poltico incontestvel;
e os pases poderosos encontraram seus mercados "naturais" em
reas onde residem seus interesses polticos, e onde sua influn
cia poltica pode mais facilmente afirmar-se. A principal razo
para a Europa Central e a Europa do Sudeste serem os merca
dos "naturais" alemes era seu fcil acesso devido ao poder mi
litar alemo. O rearmamento alemo e a penetrao econmica
48 The Times, December 29, 1938.
166 E. H. CARR
alem nessas reas aconteceram simultaneamente. Este no era,
contudo, um fenmeno novo. Pode-se encontrar um exemplo
admirvel de entrelaamento do poder poltico e econmico na
posio britnica no Egito. A penetrao econmica britnica
no Egito, nas duas ltimas dcadas do sculo dezenove, resul
tou da ocupao militar britnica, que visava a proteger os inte
resses britnicos no Canal de Suez, que haviam sido adquiridos
para resguardar as rotas comerciais e as linhas estratgicas de
comunicao britnicas.
Os mtodos empregados para encorajar exportaes e cap
turar mercados externos so familiares demais para serem dis
cutidos. O mais simples de todos a concesso de crditos ou
emprstimos para financiar as exportaes. Antes de 1914, a Gr
Bretanha estava to pouco preocupada com o problema de mer
cados que os emprstimos obtidos em Londres pelos credores
estrangeiros eram livres de quaisquer condies no que tange
aos para os quais seriam empregados. Emprstimos externos
obtidos em qualquer outra parte traziam a condio de que o
total ou parte da soma deveria ser gasta, pelo devedor, no pas
credor". A partir de 1919, esta condio tem sido quase univer
salmente aplicada. Na Gr-Bretanha, duas instituies governa
mentais (o Fundo de Desenvolvimento Colonial e o Departa
mento de Garantia aos Crditos para a Exportao) se engajaram
no financiamento das exportaes britnicas, o primeiro para o
Imprio, o segundo para os pases estrangeiros. Antes de 1939,
as operaes do Departamento de Garantia aos Crditos para a
Exportao eram oficialmente descritas como possuindo um
carter puramente comercial. Contudo, por uma lei aprovada em
1939, o limite de garantias dadas pelo Departamento aumentou,
e destinou-se uma soma de dez milhes de libras para garantir
as transaes "relacionadas com o que parea ( junta de Co
~ 9 Exemplos de Frana e ustria so citados por C.K. Hobson, Tbe Export of Capital
(1914), pg. 16. Rssia e Blgica tambm eram dos principais pases que normalmente
impunham esta condio.
o poder na poltica internacional
167
mrcio) desejvel que se d garantia, segundo o interesse nacio
nal"so. Ao apresentar esta medida Cmara dos Comuns, o Pre
sidente da junta de Comrcio negou a alegao de que a Gr
Bretanha "tivesse declarado uma guerra comercial contra a
Alemanha", mas descreveu a medida como "um rearmamento
econmico", e acrescentou que "o rearmamento econmico que
estamos tentando agora exatamente igual ao nosso outro
rearmamento"SI. Em julho de 1939, a quantia de dez milhes de
libras foi aumentada para sessenta milhes. Incentivos fiscais
para exportao e manipulaes de cmbio so simplesmente
formas indiretas de crditos para a exportao.
O mtodo atual mais caracterstico de aquisio de merca
dos, e do poder poltico que vem com eles, , contudo, o acordo
de comrcio reciproco que um retorno ao sistema de escambo
ligeiramente disfarado. Assim, as compras britnicas de carne
e cereais na Argentina, e de toucinho e manteiga na Dinamarca
e nos Estados Blticos, asseguraram mercados, nestes pases,
para o carvo e as manufaturas inglesas. Os Acordos de Ottawa
foram uma variao ligeiramente mais complicada do mesmo
tema. N os pases balcnicos e da Europa Central, a Alemanha,
ao comprar produtos locais (principalmente cereais e tabaco)
para os quais no se podia achar outra via de sada lucrativa,
assegurou no apenas um mercado para os produtos alemes,
mas uma esfera de influncia poltica. Um dos sintomas do ca
rter artificial da influncia poltica francesa nesta regio foi seu
fracasso em assegurar qualquer participao subs tancial em seu
comrcio. O poder de compra tomou-se uma vantagem interna
cional e o fato de que o preo no era mais o fator dominante (a
Alemanha realizou a maior parte de suas compras no sudeste
europeu a taxas abaixo dos preos mundiais) colocou o compra
dor, e no o produtor, em posio de ditar o ritmo. Colocou-se,
50 Pode ser significativo o fato de que um funcionrio do Ministrio das Relaes Exteri
ores, em 1938, foi transferido para a equipe do Departamento de Garantia aos Crditos
para a Exportao.
51 House of Commons, Dec. 15, 1938: Oificial Report, cal. 2319.
168 E. H. CARR
assim, um novo poder nas mos dos pases de grande populao
e alto padro de vida. Mas uma vantagem limitada que, se uti
lizada em excesso, tende a destruir a si mesma.
oPODER ECONM1CO E A MORAL INfERNAGONAL
Uma reflexo final pode concluir este esquema sumrio sobre o
uso da arma econmica como um instrumento do poder polti
co. A substituio da arma militar pela arma econmica (que
Marx chamou de substituio de canhes por capital) um sin
toma no tanto de moral superior como de fora superior. Esse
fato pode ser constatado a partir de alguns exemplos. A Gr
Bretanha, ofendida pelo julgamento dos engenheiros da Metro
Vickers em Moscou, poderia obter satisfao impondo um em
bargo s importaes soviticas. A Itlia, atingida pelo assassinato
de um oficial italiano na Grcia, no poderia utilizar-se deste
expediente econmico (pois um embargo italiano s importaes
gregas teria sido insignificante) ela s poderia obter satisfao
por meio do mtodo militar brutal de bombardear Corfu. Em
1931, a Gr-Bretanha estabeleceu o que veio a ser conhecido
como "bloco da libra" (ou zona da libra) por mtodos no-polti
cos e, aparentemente, amplamente eficaz. A Alemanha, visando
a estabelecer um equivalente" bloco do marco" no centro e su
deste da Europa, recorreu a mtodos abertamente polticos, que
incluram a ameaa e mesmo o uso da fora. A fora econmico
financeira britnica permitia que este pais no interviesse na
guerra civil espanhola. O governo britnico confiou nas "balas
esterlinas" para evitar o permanente predomnio da Alemanha e
da Itlia na Espanha, independentemente do desenrolar da guer
ra. No que concerne ao Extremo Oriente, o Primeiro-Ministro,
na mesma poca, ressaltava que "quando a guerra acabar, e co
mear a reconstruo da China, esta reconstruo possivelmen
te no poder ocorrer sem algum auxlio nosso"52. A crescente
S2 House of Commons, November 1, 1938, reproduzido em Tbe Strugglefor Peace, de N.
Chamberlain, pe:. 340.
169
o poder na poltica internacional
fora dos Estados Unidos no comrcio e nas finanas internaci
onais foi, de alguma forma, uma das razes que permitiram ao
governo dos Estados Unidos abandonar sua prtica tradicional
de desembarcar fuzileiros navais nos territrios de repblicas
latino-americanas recalcitrantes, e adotar a "poltica de boa vi
zinhana".
Esse ponto, contudo, tem uma aplicao mais ampla em
todos os problemas de "agresso" e de anexao territorial. Um
dos documentos mais reveladores deste aspecto do poder um
despacho do Encarregado de Negcios da Rssia em Pequim ao
seu governo, em 1910:
"Se fssemos suficientemente poderosos economicamente", escreveu
este diplomata de modo muito franco, "teria sido mais simples dirigir
todos os nossos esforos celebrao de um tratado econmico. Se,
contudo, como eu receio ser o caso, ao fazer isto estivermos traba
lhando em favor de interesses estrangeiros, e se formos incapazes de
garantir qualquer lucro do arranjo que conseguirmos (da mesma for
ma que no fomos capazes, por exemplo, de aproveitar as extraordi
nrias vantagens do tratado de comrcio de 1881), ento no h ne
nhuma razo, em minha opinio, para nos afastarmos das bases da
poltica que seguimos at agora, a de aquisio territorial" 53.
Um escritor britnico recentemente fez uma observao
semelhante sobre o Extremo Oriente:
"Livre comrcio, como defendido pela Gr-Bretanha no sculo
dezenove, era a causa do mais forte na concorrncia comercial. A "es
fera de influncia", com seus direitos especiais, era o objetivo dos es
tados, que procuravam compensar sua fraqueza em tal concorrncia
pela aplicao direta do poder poltico'P".
A supremacia naval e econmica inconteste da Gr
Bretanha, no sculo dezenove, permitiu-lhe estabelecer uma
53 B. de Siebert, Entente Diplomacy oi tbe World War, pg. 20.
54 G. F. Hudson, The Far East in World Politics, pg. 54.
170 E. H. CARR
posio de comando na China com um mnimo de fora militar e
de discriminao econmica. Uma potncia relativamente fra
ca, como a Rssia, s poderia esperar alcanar um resultado se
melhante por meio de agresso nua e anexao. O Japo, mais
tarde, aprendeu a mesma lio. Em seu conhecido memorando
de janeiro de 1907, Crowe, argumentava que a Gr-Bretanha
era "a protetora natural das comunidades mais fracas", e que,
atravs de sua poltica de livre comrcio num mercado aberto,
"ela, sem dvida, fortalece seu controle sobre a amizade inte
resseira de outras naes"55. Poder-se-ia desenvolver a argumen
tao acrescentando que a Gr-Bretanha, em virtude de sua for
a econmica inerente e da poltica de livre comrcio tornada
possvel por essa fora, era capaz de exercer, em muitos pases,
uma quantidade de influncia e controle indiretos que nenhuma
outra potncia teria conseguido sem interferncia na indepen
dncia poltica dos pases envolvidos, e que esta vantagem tor
nou to natural para a Gr-Bretanha, quanto difcil para outros
se erguerem como defensores da independncia poltica das pe
quenas naes. No Egito, a Gr-Bretanha conciliou seu predo
mnio econmico e militar com a independncia formal do pais,
enquanto uma potncia mais fraca teria sido obrigada a recorrer
anexao para obter efeito semelhante. A Gr-Bretanha foi
capaz de abandonar sua autoridade formal sobre o Iraque e l
manter seus interesses, enquanto a Frana no conseguia o mes
mo resultado na Siria. A arma econmica , por excelncia, a
~ r m a dos pases fortes. significativo que uma proposta do go
verno sovitico, em 1931, de um pacto de "no-agresso econ
mica" tenha sido recebida com a maior hostilidade pelos trs
pases mais poderosos da poca: Gr-Bretanha, Frana e Esta
dos Unidos.
Entretanto, talvez seja difcil descartar, como infundada, a
opinio comum de que o emprego da arma econmica menos
55 Britisb Documents on lhe Origins of lhe War, ed. Gooch & Temperley, iii, pg. 403.
171 o poder na poltica internacional
imoral do que a utilizao da arma militar. Isto pode no ser
sempre verdade. O bloqueio, em tempo de guerra, pode causar
tanto sofrimento quanto uma srie de ataques areos. Mas, em
termos gerais, em certo sentido os dlares so mais humanitri
os do que as balas, mesmo quando o objetivo o mesmo.
menos imoral estabelecer um embargo contra as importaes
soviticas do que bombardear os gregos. No se pode duvidar,
razoavelmente, que uma forma de controle econmico (como a
dos Estados Unidos na Amrica Central) que preserve uma re
lativa independncia poltica seja mais aceitvel para as naes
subordinadas e, deste modo, menos imoral, do que o controle
direto (como o estabelecido pela Alemanha, em 1939, na Bo
mia e Morvia). Essa distino no seria anulada mesmo ao se
demonstrar que os Estados Unidos, se fossem economicamente
to fracos quanto a Alemanha, poderiam ter adotado a mesma
conduta. verdade que o pobre tem mais razes para roubar do
que o rico, e que isto afeta o nosso julgamento moral dos casos
individuais de roubo. Mas geralmente se reconhece o roubo como
sendo intrinsecamente imoral. Este simplesmente um exem
plo da maneira pela qual a prpria moral se envolve em ques
tes de poder.
A questo moral requerer posterior considerao. Por en
quanto, a lio mais importante que se retira neste campo o
carter ilusrio da distino popular entre poder econmico e
poder militar. O poder, que um elemento de toda a ao pol
tica, uno e indivisvel. Utiliza armas econmicas e militares
para os mesmos fins. Aquele que forte tender a preferir a arma
menor e mais "civilizada", porque esta, geralmente, ser sufici
ente para a realizao de seus propsitos e enquanto ela for su
ficiente, ele no ser tentado a recorrer arma militar, mais des
truidora. Mas o poder econmico no pode ser isolado do poder
militar, nem o militar do econmico. Ambos so partes integran
tes do poder poltico; e, a longo prazo, um no pode sobreviver
sem o outro.
172 E. H. CARR
c) O PODER SOBRE A OPINIo
o poder sobre a opinio a terceira forma de poder. Os
refres que cantam "Temos os navios, temos os homens, temos
o dinheiro tambm" diagnosticaram acuradamente os trs ele
mentos essenciais do poder poltico: armamentos, homens e
poder econmico.
Mas no se estima o potencial humano pela mera contagem
de cabeas. "O Sulto do Egito ou o Imperador romano", como
ressaltou Hume, "poderiam tratar seus sditos indefesos como
animais selvagens, contra os sentimentos e inclinaes destes.
Mas teriam, pelo menos, de tratar seus mamelucos ou guardas
pretorianos como homens, segundo suas opinies't". O poder
sobre a opinio , portanto, no menos essencial aos objetivos
polticos do que o poder econmico ou militar, e tem estado
sempre associado a eles. A arte da persuaso sempre se consti
tuiu numa parte necessria da bagagem de um lder poltico. A
retrica tem um registro longo e honrado nos anais dos estadis
tas. Mas a opinio popular, que considera a propaganda como
uma arma substancialmente moderna, , apesar de tudo, funda
mentalmente correta.
A PROPAGANDA NO MUNDO MODERNO
A razo mais bvia do crescimento da proeminncia do poder
sobre a opinio em pocas recentes, o alargamento das bases
da poltica, que aumentou bastante o nmero daqueles cuja opi
nio politicamente importante. At pocas relativamente re
centes, o nmero de pessoas cuja opinio valia a pena influenci
ar era pequeno. Estas pessoas eram unidas por estreitos laos de
interesses e, de um modo geral, altamente educadas e os meios
de persuaso eram correspondentemente limitados. "A explica
56 Tbe Pbilasopbical WorkJ oj David Hume, iv, pg. 31.
o poder na poltica internacional 173
o cientfica", segundo Hitler, para a intelligentsia. A moderna
arma da propaganda para as mass as'". O Cristianismo parece
ter sido o primeiro grande movimento na histria com uma atra
o das massas. Muito apropriadamente, foi a Igreja Catlica
que primeiro compreendeu e desenvolveu as potencialidades do
poder sobre grandes massas de opinio. A Igreja Catlica na Idade
Mdia foi (e, dentro dos limites de seu poder, permaneceu) uma
instituio para difundir certas opinies e extirpar outras con
trrias quelas: criou a primeira censura e a primeira organiza
o de propaganda. H certa dose de razo na observao de
um historiador recente de que a igreja medieval teria sido o pri
meiro estado totalitrio da histria". A Reforma foi um movi
mento que, simultaneamente, despiu a Igreja, em vrias partes
da Europa, de seu poder sobre a opinio, de sua riqueza, e da
autoridade que o poder militar do imprio lhe havia conferido.
O problema do poder sobre a opinio, em sua moderna for
ma de massa, foi criado por desenvolvimento na tcnica econ
mica e militar - pela substituio do artesanato individual por
indstrias de produo em massa, e da fora profissional volun
tria pelo exrcito de cidados convocados. A poltica contem
pornea dependente da opinio de grandes massas de pessoas
mais ou menos politicamente conscientes, dentre as quais as que
mais se manifestam, as mais influentes, e as mais acessveis
propaganda so as que vivem nas grandes cidades ou em torno
delas. Nenhum governo atual ignora esse problema. Na aparn
cia, a atitude adotada com relao a ele pelas democracias e
pelos Estados totalitrios diametralmente oposta. As demo
cracias sustentam que seguem a opinio das massas; os Estados
totalitrios estabelecem um padro e foram adaptao de to
dos a ele. Na prtica, o contraste no to bem definido. Os
Estados totalitrios, ao estabelecerem sua poltica, alegam ex
pressar o desejo das massas; e essa alegao no totalmente
57 Hitler, Mein KBmpf, pg. 196.
58 G. G. Coulton, Mediaeval Panorama, pg. 458 et all
174 E. H. CARR
infundada. As democracias, ou os grupos que as controlam, por
sua vez, no so totalmente inocentes nas artes de moldar e di
rigir a opinio das massas. Os propagandistas totalitrios, sejam
marxistas ou fascistas, insistem continuamente no carter ilus
rio da liberdade de opinio nos pases democrticos. Permanece
um slido substrato de diferena entre a atitude das democraci
as e dos estados totalitrios no que diz respeito opinio das
massas, que pode ser um fator decisivo em tempos de crise.
Ambos, todavia, concordam em reconhecer sua importncia fun
damental.
As mesmas condies econmicas e sociais que tornaram a
opinio das massas extremamente importante na poltica tam
bm criaram instrumentos de eficincia e alcance nunca vistos
para mold-la e dirigi-la. O mais antigo desses instrumentos, e
ainda provavelmente o mais poderoso, a educao popular
universal. O estado que oferece a educao necessariamente
determina seu contedo. Nenhum estado permitir que seus fu
turos cidados absorvam, em suas escolas, ensinamentos sub
ver iivos aos princpios em que se baseia. Nas democracias, en
sina-se criana a amar as liberdades democrticas; nos estados
totalitrios, a admirar a fora e a disciplina do totalitarismo. Em
ambos os casos, ela ensinada a respeitar as tradies, crenas
e instituies de seu prprio pas, e a ach-las melhores do que
as de qualquer outro. No se pode, entretanto, exagerar a influ
ncia des ta moldagem inconsciente precoce. A afirmao de
Marx, de que "o proletrio no tem ptria", deixou de ser verda
de desde que o trabalhador passou a freqentar as escolas da
rede oficial.
Mas quando falamos de propaganda hoje em dia, pensamos
principalmente naqueles outros instrumentos cujo uso a educa
o popular tornou possvel: o rdio, o cinema e a imprensa po
pular. O rdio, o cinema e a imprensa compartilham, no mais
alto grau, do atributo caracterstico da indstria moderna, ou
seja, de que a produo em massa, o quase-monoplio e a padroni
175 o poder na poltica internacional
zao so uma condio para o trabalho econmico e eficiente.
Sua gerncia tornou-se, acompanhando a seqncia natural do
desenvolvimento, concentrada em um nmero de mos cada vez
menor e essa concentrao facilita e toma inevitvel o controle
da opinio de forma centralizada. A produo massificada da
opinio o corolrio da produo em massa dos bens. Assim
como a concepo de liberdade poltica do sculo dezenove to
mou-se ilusria para grandes massas da populao, devido ao
crescimento e concentrao do poder econmico, a concepo
de liberdade de pensamento do sculo dezenove est sendo, da
mesma forma, fundamentalmente modificada pelo desenvolvi
mento desses novos instrumentos novos extremamente podero
sos de poder sobre a opinio. O preconceito que a palavra pro
paganda ainda provoca em muitas mentes atualmente'? muito
prximo do preconceito contra o controle estatal da indstria e
do comrcio. Segundo o antigo conceito liberal, dever-se-ia dei
xar a opinio, assim como a indstria e o comrcio, seguir seu
curso natural sem uma regulamentao artificial. Esta concep
o desmoronou diante do duro fato de que, nas condies atu
ais, a opinio, como o comrcio, no pode estar isenta de con
troles artificiais. A questo no mais se os homens devam ser
politicamente livres para expressar suas opinies, mas se a li
berdade de opinio pos sui, para grandes massas do povo, algum
sentido que no a sujeio influncia de inmeras formas de
propaganda dirigidas por interesses escusos de um tipo ou de
outro. Nos pases totalitrios, o rdio, a imprensa e o cinema
so indstrias estatais absolutamente controladas pelos gover
nos. Nos pases democrticos, as condies variam, mas em toda
parte h uma visvel tendncia na direo do controle centrali
zado. So criadas corporaes imensas, que so poderosas de
mais e vitais demais para a comunidade para permanecerem to
59 "Eu gostaria", disse o Secretrio do Interior na Cmara dos Comuns em 28 de julho de
1939, "que no houvesse necessidade de nenhuma publicidade governamental em parte
alguma do mundo. Ainda pretendo viver o bastante para ver o fim desse condenvel
resqucio dos anos de guerra" (Oificial Report, col. 1834).
176 E. H. CARR
talmente independentes da mquina do governo, e que acham
conveniente aceitar a colaborao voluntria com o estado como
uma alternativa a serem formalmente controladas por ele. A na
cionalizao da opinio processou-se, em toda parte, pari pass
com a nacionalizao da indstria.
A PROPAGANDA COMOINSTRUMENTO DA POLiTlCA
o emprego organizado do poder sobre a opinio pblica, como
um instrumento normal da poltica externa, um fato moderno.
Antes de 1914, ocorreram casos de utilizao da propaganda,
pelos governos, nas relaes internacionais. Bismarck e outros
estadistas utilizaram livremente a imprensa, embora mais com o
objetivo de fazer pronunciamentos aos governos estrangeiros do
que como um meio de influenciar a opinio pblica em geral. A
cooperao entre o missionrio e o comerciante, e o apoio dado
a ambos pela fora militar, foi um exemplo familiar do sculo
dezenove de associao entre a propaganda e o poder econmi
co e militar no interesse da expanso nacional. Mas o campo da
propaganda era limitado e as nicas pessoas que a exploravam
intensivamente eram os revolucionrios. Qualquer recurso sis
temtico propaganda, por parte dos governos, teria sido visto
como indigno e bastante desabonador.
No levou muito tempo para que os beligerantes de 1914
18 se conscientizassem de que "a guerra psicolgica deve acom
panhar a guerra econmica e a guerra militar"60. Era uma condi
o para o sucesso nas frentes militar e econmica que o "moral"
prprio fosse mantido e que o moral do outro lado fosse solapa
do e destrudo. A propaganda foi o instrumento pelo qual se
buscou ambos esses fins. Lanaram-se panfletos sobre as linhas
inimigas, incitando suas tropas ao motim, e este procedimento,
como a maioria das novas armas de guerra, foi inicialmente de
60 H. D. Lasswell no prefcio de Allied Propaganda and lhe Collapse oi lhe German Empire, de
G. G. Bruntz. Este livro o estudo disponvel mais completo sobre o assunto.
177 o poder na poltica internacional
nunciado como contrrio ao direito internacional!'. Alm disso,
as novas condies da guerra anularam, neste e em tantos ou
tros aspectos, a distino entre civil e combatente e o moral da
populao civil se tornou, pela primeira vez, um objetivo mili
tar.
"O bombardeamento de longa distncia", escreveu o Chefe do Esta
do-Maior britnico em janeiro de 1918, "s produziria seu efeito moral
mximo se as investidas se repetirem constantemente em curtos inter
valos, de forma a criar, em cada rea bombardeada, uma angstia
ininterrupta. So esses ataques freqentes, em oposio aos isolados e
espasmdicos, que interrompem a produo industrial e minam a con
fiana pblica"62.
Os chefes militares de outros pases beligerantes estavam,
sem dvida, considerando o mesmo problema em termos seme
lhantes. A desmoralizao da populao civil era o objetivo pri
meiro no apenas dos muitos ataques areos, mas ainda do
bombardeamento de Paris, longa distncia, pelo "Grande
Bertha" alemo. O trabalho da bomba e do obus foi reforado,
especialmente durante os ltimos meses da guerra, por uma in
tensa produo de propaganda impressa. Durante a Primeira
Guerra Mundial, a interdependncia ntima entre as trs formas
de poder foi constantemente demonstrada. O sucesso da propa
ganda de ambas as partes, tanto internamente quanto nos pases
neutros e inimigos, variou de acordo com os resultados cambi
antes da luta econmica e militar. Quando, finalmente, o blo
queio e as vitrias aliadas nos campos de batalha estrangularam
os recursos alemes, a propaganda aliada tornou-se tremenda
mente eficaz e desempenhou um papel considervel no colapso
61 Em 1917, dois aviadores britnicos, capturados pelos alemes, foram condenados a dez
anos de trabalhos forados por lanarem tais panfletos em contraveno s leis de guerra.
As sentenas foram abrandadas quando os britnicos ameaaram represlias. A prtica foi
explicitamente sancionada pelos regulamentos da Haia sobre a conduta da guerra area
(Bruntz, op. cit., pgs. 142-4).
62 Tbe War in lheAir (Bntsh Offtcial History oi lhe War), de H. A. Jones, vi, apndice VI, pg.
26.
178 E. H. CARR
final. A vitria de 1918 foi atingida por meio de uma hbil com
binao do poder militar, do poder econmico e do poder sobre
a opinio.
Em que pese o reconhecimento geral da importncia da pro
paganda nas ltimas fases da guerra, ela ainda era vista por qua
se todos, como uma arma apropriada especificamente para um
perodo de hostilidades. "Da mesma forma que lano obuses nas
trincheiras inimigas, ou gs venenoso no inimigo", escreveu o
General alemo, que foi o principal responsvel pelo envio de
Lenin e seus seguidores, num trem selado para a Rssia, "eu,
como um inimigo, tenho o direito de usar a propaganda contra
ele"63. A abolio dos ministrios e departamentos de propagan
da ao fim da guerra, foi uma medida automtica de desmobi
lizao. Mesmo ao longo dos vinte anos que s ~ seguiram ao
armistcio, no que era ainda formalmente um perodo de paz,
muitos governos utilizaram a propaganda com uma intensidade
maior do que no perodo de guerra e novas agncias oficiais e
semi-oficiais brotavam em todo pas, para influenciar a opinio
pblica interna e externa. Este novo processo tornou-se poss
vel e inevitvel devido popularizao da poltica internacio
nal e crescente eficincia dos mtodos de propaganda. Uma
vez que ambos os processos devem continuar, sua permanncia
parece assegurada.
A iniciativa de introduzir a propaganda como um instru
mento normal das relaes internacionais deve ser creditada ao
governo sovitico. As causas disto foram parcialmente aciden
tais. Os bolcheviques, quando assumiram o poder na Rssia,
encontravam-se desesperadamente fracos no que tange s armas
militares e econmicas normais do conflito internacional. O prin
cipal elemento de fora sua disposio era sua influncia so
bre a opinio pblica de outros pases; e era, portanto, natural e
necessrio que explorassem esta arma ao mximo. Nas primei
63 Hoffmann, War Diaries (trad. ingl.), ii, pg. 176.
179
o poder na poltica internacional
ras pocas, eles seriamente acreditavam em sua habilidade para
dissolver os exrcitos alemes atravs de panfletos de propa
ganda e da confraternizao entre as linhas. Mais tarde, conta
ram com a propaganda nos pases aliados para paralisar a inter
veno aliada contra eles na guerra civil. Se a propaganda no
houvesse sido suplementada pela criao de um Exrcito Ver
melho eficaz, ela poderia, isoladamente, ter sido ineficiente. Mas
a importncia do papel que desempenhou suficientemente de
monstrada pelo temor propaganda bolchevique sentido duran
te muitos anos depois, e que ainda no est extinto em muitos
pases europeus e asiticos. A Rssia Sovitica foi o primeiro
estado moderno a estabelecer, sob a forma da Internacional
Comunista, uma organizao internacional permanente de pro
paganda em larga escala.
Houve, contudo, uma causa mais profunda para que o con
trole sobre a opinio tivesse atingido um lugar de destaque na
poltica da Rssia Sovitica. Desde o fim da Idade Mdia, ne
nhuma organizao poltica havia pretendido ser o depositrio
da verdade universal, ou a missionria de um evangelho univer
sal. A Rssia Sovitica foi a primeira unidade nacional a pregar
uma doutrina internacional e a manter uma organizao eficaz
de propaganda mundial. Esta inovao parecia ser to revoluci
onria, que a Internacional Comunista alegava, no princpio, ser
totalmente desvinculada do poder do governo sovitico. Mas esta
separao, que pode ter sido real quanto a detalhes administra
tivos, jamais se estendeu s questes principais da poltica e
depois que o Estado Sovitico se consolidou sob Stalin, a sepa
rao tornou-se no mais do que uma mera fico. Este proces
so no teve um significado apenas local, e nos d a pista de todo
o problema do lugar ocupado por aquilo que atualmente cha
mado de "ideologia" na poltica internacional. Com efeito, se
verdade que o poder sobre a opinio no pode ser dissociado
das outras formas de poder, ento aparentemente o poder no
pode ser internacionalizado uma vez que no pode existir em
180 E. H. CARR
poltica algo como uma oplnlao internacional, e a propaganda
internacional uma contradio tanto quanto seria um exrcito
internacional. Essa viso, to paradoxal quanto possa parecer,
pode ser apoiada por argumentos muito coerentes e tanto ela
quanto suas implicaes demandam um exame cuidadoso.
PROPAGANDA NAOONAL OU INTERNAOONAL?
Muitas idias polticas que influenciaram fortemente a humani
dade, basearam-se em princpios manifestamente universais e,
portanto, tiveram um carter internacional, pelo menos em teo
ria. Os ideais da Revoluo Francesa, do livre comrcio, do co
munismo em sua forma original de 1848, ou na sua re-encarnao
de 1917, do Sionismo, o ideal da Liga das Naes, todos so,
primeira vista (como eram em inteno), exemplos da opinio
internacional divorciada do poder e alimentados pela propagan
da internacional. Contudo, a reflexo estabelecer limites a esta
primeira impresso. O quanto qualquer dessas idias foi politi
camente eficaz at assumir uma colorao nacional e ser apoia
da por um poder nacional? A resposta no fcil. Albert Sorel
tem uma passagem conhecida sobre o curso assumido pelo en
tusiasmo dos revolucionrios franceses:
"Eles confundem... a propagao das novas doutrinas com a extenso
do poder francs, a emancipao da humanidade com a grandeza da
Repblica, o reino da razo com o da Frana, a libertao dos povos
com a conquista dos estados, a revoluo europia com o domnio da
Revoluo Francesa sobre a Europa
u 64

o poder militar de Napoleo foi, notoriamente, o fator mais
potente na propagao, atravs da Europa, das idias de 1789.
A influncia poltica da idia do livre comrcio data de sua ado
o, pela Gr-Bretanha, como base da poltica britnica. Os re
64 A. Sorel, L 'Europe el la Rvolution Franaise, pgs. 541-2.
181 o poder na poltica internacional
volucionrios de 1848 fracassaram, em toda parte, em alcanar
o poder poltico e os ideais de 1848 permaneceram estreis. Nem
a Primeira nem a Segunda Internacional conseguiram qualquer
autoridade real. Como 1914 havia demonstrado, havia movimen
tos operrios nacionais, mas no havia nenhum movimento ope
rrio internacional. A Terceira, ou Internacional Comunista,
exerceu pouca influncia at que o poder do estado russo pas
sou a apoi-la e Stalin deturpou e disseminou as idias de 1917
da mesma forma que Napoleo deturpou e disseminou as idias
de 1789. O trotskismo, no estando apoiado no poder de estado
algum, permanece sem influncia. O sionismo, politicamente
impotente na medida em que contou somente com a propaganda
internacional, eficaz enquanto apoiado politicamente pelas
grandes potncias. A propaganda ineficaz, como fora polti
ca, at que adquira um lar nacional e se una ao poder econmi
co e militar.
a destino da Liga das Naes, e da propaganda em seu fa
vor , provavelmente, o melhor exemplo atual dessa tendncia.
Como foi mostrado, homens como Woodrow Wilson e Lord Cecil
conceberam a Liga das Naes como uma expresso da "opinio
organizada da humanidade", controlando o poder econmico e
militar dos governos. A opinio pblica internacional era o su
premo instrumento do poder ("de longe, a mais forte arma que
temos") e esta opinio deveria ser criada pela propaganda inter
nacional, que no se preocupava com fronteiras'". Atravs dos
anos vinte, esta falcia do poder da opinio internacional foi
sendo gradualmente exposta. Que tenha sobrevivido, deveu-se
ao persistente uso, pelos entusiastas da Liga, de slogans como
paz e desarmamento, capazes de suscitar simpatia universal pre
cisamente por significarem coisas diferentes, e realmente con
traditrias, para diferentes pessoas. Todo pais desejava atingir
os objetivos de sua poltica sem guerra, e, assim, defendia a paz.
Todo pas desejava o desarmamento dos outros pases, ou o de
65 Veja o Captulo 3.
182 E. H. CARR
sarmamento de armas que no considerasse vitais aos seus inte
resses. Aps o colapso da Conferncia de Desarmamento, tor
nou-se claro para todos que a Liga das Naes s podia ser efi
caz na medida em que fosse um instrumento da poltica nacional
de seus membros mais poderosos. A opinio em favor da Liga
deixou, igualmente, de ser internacional, e se confinou aos pa
ses em que se sentia que a Liga servia aos objetivos da poltica
nacional. Na Gr-Bretanha, a Liga das Naes tomou-se, pela
primeira vez, popular para o que se pode chamar de ala naciona
lista do Partido Conservador.
A falcia da crena na eficcia de uma opinio pblica in
ternacional divorciada do poder nacional pode ainda ser ilustra
da por fatos em outras partes do mundo. O grupo de movimen
tos, convenientemente classificados sob o ttulo de fascismo,
baseou-se em certos princpios aparentemente universais, tais
como a rejeio da democracia e da luta de classes, a insistncia
na liderana, e assim por diante. Nos seus primeiros tempos, o
fascismo era oficialmente de.scrito como "no um artigo para
exportao", e assim foi tratado, por muitos anos, pelos pases
que a ele aderiram. Num perodo posterior, esta limitao foi
explicitamente repelida'" e o fascismo tornou-se o tema de uma
vigorosa propaganda internacional em muitas partes do mundo.
Seria, entretanto, um diagnstico superficial pretender que, uma
vez que a Liga das Naes e a Internacional Comunista comea
ram como instrumentos da opinio internacional e acabaram
como instrumentos da poltica nacional, o fascismo teria come
ado como um instrumento da poltica nacional e terminado
como um instrumento da opinio internacional. Em ambos os
casos, a fase internacional foi uma iluso (o que no quer dizer
que muitas pessoas no acreditem sinceramente nela). A propa
ganda internacional do fascismo foi um instrumento da poltica
nacional de certos estados, e cresceu com o crescimento do po
der econmico e militar desses estados. Mas a reductio ad absurdum
66 Mussolini, 5critti e Discorsi, vi. 151; viil. 230
o poder na poltica internacional 183
da propaganda ideolgica internacional, como um disfarce da
poltica nacional, veio com a adoo de slogans negativos que
visavam a unir, numa aliana poltica, os que no partilhavam
de nenhuma ideologia positiva em comum. Assim, o Pacto Anti
Comintern no evitou que a Alemanha chegasse a um acordo
com a principal potncia comunista quando as necessidades da
poltica nacional assim o pediram e o "anti-fascismo" das na
es democrticas no as furtou de buscarem aliana com pa
ses cujas formas de governo no podiam ser distintas do fascis
mo. Esses slogans no tm sentido ou substncia se
desvinculados da poltica nacional dos pases que os utilizam.
O poder sobre a opinio no pode ser dissociado do poder eco
nmico e militar.
ACORDOS INTERNAOONAIS SOBRE PROPAGANDA
A propaganda hoje em dia to amplamente reconhecida como
uma arma poltica nacional a tal ponto que clusulas quanto a
seu uso so bastante comuns em acordos internacionais. Essas
clusulas foram, muito apropriadamente, introduzidas primeira
mente em acordos feitos com o governo sovitico com o objeti
vo de limitar as atividades da Internacional Comunista. Entre
tanto, pode-se pensar ter sido este um caso excepcional. Alm
do caso da Rssia Sovitica, o primeiro acordo registrado para
evitar a propaganda hostil parece ter sido um concludo entre as
companhias de radiodifuso alem e polonesa, que se encarre
gavam de assegurar que "a matria difundida no ofendesse, de
forma alguma, os sentimentos nacionais dos ouvintes nacionais
da outra parte corrrratante't'". A propaganda foi, pela primeira
vez, elevada dignidade de questo universal quando o gover
no polons fez propostas, na Conferncia de Paz, para uma con
veno sobre "desarmamento moral". Limitar a arma da propa
67 Leagllt of Nations, C. 602, M. 240,1931, ix, pg. 4.
184 E. H. CARR
ganda por meio de um conveno geral provou ser uma tarefa
to sem esperanas quanto a de limitar as armas rnilitares'". Mas
acordos bilaterais para a eliminao de propaganda hostil foram
concludos entre Alemanha e Polnia, em 1934, e entre Alema
nha e ustria, em 1936 (69). No Acordo Anglo-Italiano de 16
de abril de 1938, os dois pases "registraram seu acordo de que
qualquer tentativa, de alguma parte, de empregar os meios de
publicidade e propaganda sua disposio para prejudicar os
interesses da outra parte seria incompatvel com as boas rela
es que este acordo tem por objetivo estabelecer".
Tais acordos criaram uma dificuldade bvia para as demo
cracias, que defendem a no-limitao da liberdade de expres
so e da publicao de opinies sobre questes internacionais, e
no podem, assim, garantir formalmente evitar a propaganda,
em seu territrio, contra qualquer pais. Esse embarao se refle
tiu na fraseologia contorcida do Acordo Anglo-Italiano. O fato
, contudo, que na esfera da opinio, assim como na esfera eco
nmica, os princpios do laissezJaire do sculo dezenove no se
mantm, mesmo para as democracias. Assim como os governos
democrticos foram compelidos a controlar e organizar a vida
econmica em seus territrios, para competirem com os Esta
dos totalitrios, eles se vem em desvantagem ao lidar com es
ses Estados se no estiverem em condies de controlar e orga
nizar a opinio pblica. O reconhecimento desse fato se espalhou
rapidamente mesmo na Gr-Bretanha. Em questes afetas s
relaes internacionais, exerceu-se uma influncia discreta, che
gando, em pocas de crise, censura direta mas no oficial,
G8 Foi assinada em Genebra pela maioria dos membros remanescentes da Liga, em setembro
de 1936, uma conveno internacional pela qual as partes garantiam evitar a radiodifuso,
de seus territrios, de "incitamentos de guerra" ou, genericamente, de propaganda hostil,
contra as outras partes contratantes (League 0/Nations, C. 399 (1), M. 252 (1), 1936, xii).
G9 Em ambos os casos, o acordo sobre propaganda no figura num texto oficialmente
publicado, mas sua existncia foi revelada em comunicados. O comunicado do Ministrio
das Relaes Exteriores austraco sobre o Acordo Germano-Austraco, de 11 de julho de
1936, anunciou que "ambos os pases devem evitar todo uso agressivo de radiodifuso,
filmes, servios noticiosos e teatro" (Documenls on lnternational Affairs, 1936, pg. 324).
o poder na poltica internacional 185
mesmo antes da ecloso da Segunda Guerra Mundial, sobre ra
diodifuso, cinema e imprensa. Embora o uso dessa influncia
fosse freqentemente criticado em casos particulares, tornou-se
claro que qualquer governo no poder aplicaria, em circunstnci
as semelhantes, algumas daquelas medidas restritivas70. Simul
taneamente, houve um rpido crescimento da propaganda que
visava a familiarizar a opinio pblica com o ponto de vista bri
tnico. Desde 1935, um organismo chamado "British Council"
passou a exercer a funo de "tornar a vida e o pensamento do
povo britnico mais amplamente conhecidos no exterior". Em
1938, a BBC iniciou a difuso regular de boletins noticiosos em
vrias lnguas estrangeiras. Em junho de 1939, o Primeiro Mi
nistro anunciou a criao de um novo Departamento de Publici
dade Exterior do Ministrio das Relaes Exteriores, que serviu
como ncleo para o Ministrio da informao, estabelecido ime
diatamente com o incio da guerra.
VERDADE E MORAL NA PROPAGANDA
At aqui, discutimos o poder sobre a opinio precisamente nos
mesmos termos do que o poder militar e econmico e a conexo
ntima entre estas diferentes formas de poder to vital, e tem
sido to esquecida em discusses tericas, que esta parece ser a
abordagem mais proveitosa do problema por enquanto. Algu
mas pessoas podem, com efeito, argir ser esta a nica aborda
gem correta. Pois, em primeiro lugar, a opinio condicionada
pelo status e pelo interesse; em segundo lugar, como vimos num
capitulo anterior, uma classe ou nao dominante, ou um grupo
de naes proeminente, no apenas desenvolve opinies favo
70 Um debate revelador sobre a imprensa, iniciado pela oposio Liberal, teve lugar na
Cmara dos Comuns em 7 de dezembro de 1938. Enquanto os oradores do bloco Liberal
defendiam a liberdade de imprensa com argumentos comuns ao sculo dezenove, o pona
voz da oposio Trabalhista declarou que a liberdade de imprensa j era ilusria, e pediu
que "todo jornal do pai s fosse responsvel por cada item das notcias que divulgasse, e
responsvel perante esta Casa ou perante alguma autoridade pblica" (Official Report, col.
1293).
186 E. H. CARR
rveis manuteno de sua posio privilegiada, mas pode, em
virtude de sua superioridade econmica e militar, facilmente
impor estas opinies a outros. A vitria dos pases democrti
cos, em 1918, criou uma opinio quase universal de que a de
mocracia era a melhor forma de governo. Nos anos trinta, pode
se dizer que a opinio de muitas partes do mundo, quanto aos
mritos do fascismo, como forma de governo, sem exagero va
riou pari passu com o poder econmico e militar da Alemanha e
da Itlia em relao s outras grandes potncias. Estas percep
es podiam ser apoiadas por inmeros exemplos. Se forem ab
solutamente verdadeiras, ento o poder sobre a opinio seria,
de fato, indistinto em carter do poder econmico e militar, e
no haveria nada no qual, com poder e aptido tcnica suficien
tes, no se pudesse fazer os homens acreditarem. Algumas ve
zes j se sugeriu que este o caso. "Por meio de uma propagan
da astuta e persistente", dizia Hitler, "mesmo o cu pode ser
representado a um povo como o inferno, e a vida mais infeliz
como o paraso"?' e alega-se que especialistas americanos em
publicidade sustentam que" somente o custo limita a conduo
da opinio pblica para qualquer direo, em qualquer assun
to"72. Todavia, com certeza esses so exageros perdoveis dos
peritos na prtica da propaganda. Como veremos, nem mesmo
Hitler realmente acreditava no poder ilimitado da propaganda
para fabricar a opinio. Aqui, como em outros casos, a posio
realista extremada torna-se insustentvel. Quando colocamos o
poder sobre a opinio lado a lado com o poder econmico e mi
litar, devemos, no obstante, lembrar-nos de que no mais
estamos lidando com fatores puramente materiais, mas sim com
os pensamentos e sentimentos de seres humanos.
O poder absoluto sobre a opinio limitado de duas ma
neiras. Em primeiro lugar, limitado pela necessidade de algum
grau de relacionamento com o fato. Existem fatos objetivos que
71 Hitler, Mein Kampf, pg. 302.
72 J. Truslow Adams, The Epic oi America, pg. 360.
o poder na poltica internacional 187
no so totalmente irrelevantes para a formao da opinio. A
boa publicidade pode persuadir o pblico que um creme facial
feito com substncias de menor qualidade melhor. Mas nem
mesmo o melhor anunciante pode vender um creme facial feito
com cido sulfrico. Hitler condenou a futilidade da propagan
da alem na Primeira Guerra Mundial, que pintava o inimigo
como ridculo e desprezvel. Es ta propaganda no obteve su
cesso simplesmente porque, como os soldados alemes desco
briram nas trincheiras, era totalmente inverdica. O perigo de
que "a verdade aparecer", especialmente numa era de propa
ganda competitiva, uma limitao sria ao exerccio do poder
sobre a opinio. A educao, que um dos mais fortes instru
mentos desse poder, tende, ao mesmo tempo, a criar um esprito
de indagao independente, que um dos mais poderosos antdo
tos contra o manejo desse poder. Na medida em que deturpa e
interpreta os fatos com vistas a um objetivo especfico, a propa
ganda sempre contm em si mesma este elemento potencial de
autodestruio.
Em segundo lugar, o poder sobre a opinio limitado - e
provavelmente de maneira at mais eficaz - pelo pensamento
utpico inerente natureza humana. A propaganda, associada
ao poder econmico e militar, sempre tende a um ponto onde
passa a desafiar o seu prprio objetivo ao incitar a mente re
volta contra esse poder. um fato bsico sobre a natureza hu
mana o de que os seres humanos, no longo prazo, rejeitam a
doutrina de que a fora faz o direito. A opresso por vezes tem
o efeito de fortalecer a vontade e aguar a inteligncia de suas
vitimas, de modo que no nem universal, nem absolutamente
verdadeiro, que um grupo privilegiado possa controlar a opinio
em detrimento dos no-privilegiados. Como o prprio Hitler es
creveu, "toda perseguio desprovida de uma base espiritual"
precisa contar com "um sentimento de oposio contra a tenta
tiva de esmagar uma idia pela fora bruta"73. E este fato vital
73 Hitler, Mein Kampf pg. 187.
188 E. H. CARR
nos d uma outra pista da verdade de que a poltica no pode
ser definida apenas em termos de poder. O poder sobre a opi
nio, que parte necessria de todo poder, jamais absoluto. A
poltica internacional sempre poltica de poder pois imposs
vel eliminar o poder da poltica. Mas isto apenas parte da his
tria. O fato de que a propaganda nacional, em toda parte, se
disfara to astutamente em ideologias de carter aparentemen
te internacional, prova a existncia de um estoque internacional
de idias comuns, por mais limitado ou fraco que seja, ao qual
se pode apelar, e de uma crena em que estas idias comuns se
colocam, de algum modo, numa escala de valores, acima dos
interesses nacionais. Esse estoque de idias comuns o que en
tendemos por moral internacional.
CAPTULO IX
A MORAL NA POLTICA
INTERNACIONAL
o LUGAR da moral na poltica internacional, o problema mais
obscuro e difcil de todo o campo dos estudos internacionais.
Podem-se sugerir duas razes para esta obscuridade, uma geral
e outra particular.
Em primeiro lugar, a maioria das discusses sobre moral
so toldadas pelo fato de que o termo geralmente usado para
se referir a, no mnimo, trs coisas diferentes:
I) O cdigo moral do filsofo, que o tipo de moral mais
raramente praticada, porm mais freqentemente discutida.
lI) O cdigo moral do homem comum, que por vezes pra
ticado, mas raramente discutido (pois o homem comum dificil
mente examina os pressupostos morais que informam suas aes
e julgamentos, e se o faz, est particularmente sujeito auto
dissimulao.
IlI) O comportamento moral do homem comum, que se co
locar em relao bastante estreita com lI), mas que dificilmen
te ter alguma relao com I).
Pode-se observar que o relacionamento entre lI) e lII) re
cproco. No somente o comportamento do homem comum
influenciado por seu cdigo moral, mas tambm seu cdigo mo
ral influenciado pela forma pela qual os homens comuns se
comportam, inclusive ele prprio. Isto particularmente verda
de no que tange viso da moral poltica do homem comum,
que tende, mais do que a moral pessoal, a ser uma codificao
190 E. H. CARR
da pratIca existente e na qual a expectativa de reciprocidade
desempenha um papel importante.
O monoplio dos estudos internacionais pela escola utpi
ca, entre as duas guerras, resultou numa concentrao de inte
resse nas discusses sobre o que a moral internacional deveria
idealmente ser. Houve pouca discusso acerca do comportamen
to moral dos estados, exceto para conden-los rpida e violen
tamente luz dessa moralidade ideal.
No houve discusso alguma dos pressupostos do homem
comum sobre a moral internacional. Isto foi particularmente la
mentvel num perodo em que a popularizao da poltica, pela
primeira vez, tornava os pressupostos do homem comum mat
ria de importncia primordial e poder-se-ia descrever o abismo
cada vez maior entre a utopia internacional e a realidade inter
nacional em termos dessa divergncia entre a teoria do filsofo
e a prtica baseada nos pressupostos no expressos, e freqen
temente inconscientes, do homem comum. Alm disso, a utopia
acabou seguindo seu destino usual ao se tornar, apesar dela pr
pria, o instrumento de interesses estabelecidos. A moral inter
nacional, como exposta por muitos autores anglo-saxes con
temporneos, tornou-se pouco mais do que uma arma conveniente
para assestar golpes contra os que atacavam o status quo. Aqui,
como em toda parte, o estudante da poltica internacional no
pode despojar-se totalmente do sentido utpico. Mas ele deve
ser aconselhado a manter seus ps no cho, e a manter rigorosa
vigilncia sobre as relaes entre suas ambies para o futuro e
as realidades do presente. Isto igualmente muito difcil. O an
troplogo que investiga os cdigos morais e o comportamento
de uma tribo de canibais provavelmente parte do pressuposto
de que o canibalismo indesejvel, e est consciente do desejo
de que deva ser abolido. Mas ele pode muito bem ser ctico acer
ca do valor de denncias contra o canibalismo e, em todo caso,
no interpretar mal tais denncias para um estudo cientfico
do assunto. A mesma clareza de pensamento no distinguiu sem
A moral na poltica internacional
191
pre os estudantes da moral internacional, que geralmente tm
preferido o papel do missionrio do que o do cientista.
O segundo ponto de obscuridade peculiar ao campo in
ternacional. Por mais estranho que possa parecer, os autores
sobre a moral internacional no concordam entre si, e nem sem
pre est claro em suas mentes, se a moral que desejam discutir
a moral dos estados ou a dos indivduos. Este ponto to vital
discusso inteira que deve ser esclarecido logo no incio de
nosso estudo.
A NATTJREZA DA MORAL INTERNAGONAL
O perodo de governo pessoal absoluto, no qual o estado mo
derno comeou a tomar forma, no foi muito afetado pela dis
tino entre moral pessoal e moral estatal. Pode-se presumir a
responsabilidade do prncipe por atos do estado, sem se distorcer
os fatos. Charles I pode ter sido um bom pai e um mau rei. Mas,
em ambas as funes, seus atos podiam ser considerados como
os de um indivduo.' Quando, contudo, a crescente complicao
da mquina estatal e o desenvolvimento do governo constitucio
nal tornaram a responsabilidade pessoal do monarca uma evi
dente falsificao de identidade, a personalidade (que parecia
ser uma condio necessria da responsabilidade moral) foi
transferida do monarca para o estado. O Leviat, como dizia
Hobbes, um "Homem Artificial". Este foi um importante pas
so frente. Foi a personificao do estado que tornou possvel a
criao do direito internacional com base no direito natural. S
I Os governos aliados, no Tratado de Versailles, tentaram reviver este conceito histrico,
tornando o ex-Kaiser (Guilherme lI) pessoalmente responsvel por atos do Estado, mas a
tentativa foi quase universalmente condenada quando os nimos comearam a serenar. As
ditaduras modernas, entretanto, ajudaram a colocar esta concepo novamente na moda.
Assim, o Professor Toynbee classificou a invaso da Abissnia de "um pecado pessoal
deliberado do Signor Mussolini" (Sl/rvey o] lnternational Ajjairs, 1935, ii pg. 3), embora de
provavelmente tivesse achado inadequado descrever o Plano Hoare-Laval como o "pecado
pessoal" de Sir S. Hoare ou de Laval.
192 E. H. CARR
se podia presumir que os Estados tivessem deveres entre si em
virtude da fico que os considerava como pessoas. Mas a per
sonificao do estado foi uma forma conveniente de conceder
lhe no simplesmente deveres, mas direitos e, com o crescimen
to do poder estatal nos sculos dezenove e vinte, os direitos dos
estados tornaram-se mais evidentes do que seus deveres. Assim,
a personificao do estado, que comeou como um artifcio li
beral e progressista, acabou por se associar com a atribuio de
direitos ilimitados do estado sobre o indivduo e , hoje, nor
malmente denunciada como reacionria e autoritria. Os pensa
dores utpicos modernos rejeitam-na com fervor' e, conseqen
temente, so levados a negar que se possa atribuir moral ao
estado. A moral internacional, segundo este ponto de vista, deve
ser a moral dos indivduos.
A controvrsia acerca da atribuio de personalidade ao
estado no apenas enganosa, mas tambm sem sentido. Ne
gar personalidade ao estado to absurdo quanto defender o
oposto. A personalidade do estado no um fato cuja veracida
de ou falsidade sejam matria de discusso. Ela o que os juris
tas internacionais chamam de "a natureza postulada" do esta
d0
3
uma fico ou hiptese necessria; uma ferramenta
indispensvel criada pela mente humana para lidar com a estru
tura de uma sociedade desenvolvida." Teoricamente, possvel
imaginar uma ordem poltica primitiva na qual os indivduos so
indivduos e nada mais, assim como possvel imaginar uma
ordem econmica em que todos os produtores e comerciantes
so indivduos. Mas assim como o desenvolvimento econmico
Z Duguit, por exemplo, a chama de "antropomorfismo sem sentido nem valor" (Trail de
Droit Constitutionnel; 1, capo V).
3 Hall, Internationa! Law (8th. ed.), pg. 50; Pearce Higgins, International Law and Relations,
pg.38.
4 Isto no significa evidentemente, que o estado seja uma forma necessria de organizao
poltica, mas apenas que, na medida em que o estado a forma aceita, sua personificao
uma fico necessria. O mesmo se aplicaria a qualquer outra forma (por exemplo, a
classe social). A personificao do proletariado desenvolveu-se muito na Rssia Sovitica
(por exemplo, a fico de que ele "possui" os meios de produo).
193 A moral na poltica internacional
exigiu o recurso fico da responsabilidade coletiva, como na
sociedade por aes, o desenvolvimento poltico tambm ne
cessitou a fico da responsabilidade coletiva do estado. No
obstante, os direitos e obrigaes dessas entidades fictcias no
so vistos como unicamente legais. Um banco elogiado por
sua generosidade para com seus empregados, uma companhia
de armamentos atacada por conduta impatritica, e as estra
das de ferro tm "obrigaes para com o pblico" e exigem "ho
nestidade". Todas so questes que implicam a relevncia, no
apenas dos cdigos legais, mas igualmente dos padres morais.
A fico da pessoa-grupo, tendo direitos e obrigaes morais e
sendo, conseqentemente, capaz de comportamento moral, um
instrumento indispensvel da sociedade moderna e a mais in
dispensvel dentre essas pessoas-grupos o estado. Particular
mente, no parece ser possvel discutir poltica internacional em
outros termos. "Relaes entre ingleses e italianos" no um
sinnimo de "relaes entre a Gr-Bretanha e a Itlia". Um pa
radoxo curioso e significativo o fato de que os autores utpi
cos sobre assuntos internacionais, que denunciam com maior
vigor a personificao do estado como absurda e sinistra, apesar
disto, conferem elogios e crticas morais (geralmente estas lti
mas) a essas entidades imaginrias, "Gr-Bretanha", "Frana"
ou "Itlia", cuja existncia eles negam.
A continuidade um outro elemento da sociedade que tor
na indispensvel a fico da pessoa-grupo. Os crticos mais se
veros da personificao do estado no tero nenhum escrpulo
em celebrar o 150.0 aniversrio do The Times, ou a 38.a vitria
de "Cambridge" na regata e, tambm, confiantemente esperaro
que o "London County Council" pague, aps cinqenta anos, o di
nheiro que "ele" toma emprestado e gasta atualmente. A perso
nificao a categoria de pensamento que expressa a continui
dade das instituies e, de todas as instituies, o estado aquela
cuja continuidade mais importante que seja expressa. A ques
to de saber se o Tratado de Garantia da Blgica imps uma
194 E. H. CARR
obrigao Gr-Bretanha no sentido de auxiliar a Blgica em
1914 suscitou problemas legais e morais. Mas s se pode discu
tir esta questo inteligivelmente presumindo que a obrigao no
recaa pessoalmente sobre Palmerston, que assinou o Tratado
em 1839, nem pessoalmente sobre Asquith e Grey, que tiveram
de decidir o problema em 1914, nem sobre todos os ingleses
vivos em 1839, nem sobre todos os ingleses vivos em 1914, mas
sim sobre esta pessoa-grupo fictcia chamada "Gr-Bretanha",
que se considerava capaz de comportamento moral ou imoral ao
honrar ou desonrar uma obrigao". Em resumo, a moral inter
nacional a moral dos estados. A hiptese do estado personali
dade, e do estado responsabilidade, no nem verdadeira nem
falsa, porque no se prope a ser um fato, mas uma categoria de
pensamento necessria ao exame correto das relaes internaci
onais. verdade que outra questo moral tambm surgiu em
1914: a obrigao dos ingleses individualmente. Mas era uma
obrigao para com a " Gr-Bretanha", proveniente da obriga
o da "Gr-Bretanha" para com a "Blgica". As duas obriga
es eram distintas; e a confuso de raciocnio custo inevit
vel para o fracasso em distingui-las.
Muito curiosamente, esta distino parece trazer maior di
ficuldade ao filsofo do que ao homem comum, que prontamen
te distingue a obrigao do indivduo para com o Estado, da
obrigao do Estado para com outro Estado. Em 1935, a Opo
sio denunciou, na Cmara dos Comuns, o plano Hoare-Laval
como "um crime terrvel". Mas no denunciou Sir Hoare como
criminoso, nem o considerou como tal, a Oposio considerou
5 Um exemplo marcante de pensamento confuso sobre este assunto ocorreu numa recente
carta ao The Times. Ao comentar a alegada obrigao britnica com relao Frana em
1914, um renomado professor de Histria escreveu que "Grey pode ter achado que sua
honra pessoal estava envolvida no auxilio Frana, mas certamente no pensou que a do
Gabinete estava" (The Times, February 28, 1939). A promessa, se houve, de ajudar a Frana
h de ter sido dada por Grey no em seu nome, mas em nome da Gr-Bretanha. A menos
que ele acreditasse que todo o Gabinete tinha a mesma obrigao que ele prprio de velar
para que a promessa da Gr-Bretanha fosse honrada, no deveria ter feito nenhuma pro
messa em hiptese alguma.
195 A moral na poltica internacional
o culpado apenas de um erro de julgamento. Em 1938, alguns
ingleses se sentiram "envergonhados" pelo Acordo de Munique.
Eles no estavam envergonhados de si mesmos, pois teriam fei
to o que pudessem para evit-lo. Eles no estavam "envergo
nhados" de Chamberlain, pois a maioria deles admitia que ele
havia agido honestamente, embora erradamente, e ningum se
sente "envergonhado" de algum que cometa um engano hones
to. Eles estavam "envergonhados" da "Gr-Bretanha", cuja re
putao, em sua opinio, havia cado em virtude de um ato co
varde e indigno. Em ambos os casos, o mesmo ato que (pela
viso dos crticos) representou um fracasso intelectual da parte
do indivduo, representou tambm um fracasso moral da parte
da "Gr-Bretanha". Tornou-se comum o dito de que o emprsti
mo britnico de 10 milhes de libras Tchecoslovquia foi um
"pagamento para aplacar a conscincia" (uma moeda conscin
cia). A essncia de uma "moeda conscincia" que ela paga
por um delinqente moral e o delinqente moral que pagou os
10 milhes de libras no foi Chamberlain, nem os ingleses que
aplaudiram o acordo de Munique, mas sim a "Gr-Bretanha".
No se pode identificar a obrigao do estado com a obrigao
de qualquer indivduo, ou indivduos; e as obrigaes dos esta
dos que so o sujeito da moral internacional.
Normalmente, duas objees so levantadas contra este
ponto de vista. A primeira que a personificao do Estado
encoraja a exaltao deste em detrimento do indivduo. Esta
objeo, embora explique o desfavor em que a personificao
do Estado caiu entre os pensadores liberais, trivial. A personi
ficao do Estado uma ferramenta, e depreci-la em virtude
do uso que algumas vezes feito dela no mais inteligente do
que condenar uma ferramenta por ter matado um homem. A fer
ramenta pode igualmente ser posta a servio do liberalismo me
diante nfase do dever do estado para com o indivduo e os ou
tros estados. Nem a democracia pode, como um todo, prescindir
da personificao como um meio de enfatizar o dever do indiv
196 E. H. CARR
duo. Mesmo o mais sofisticado dentre ns provavelmente recu
sar-se-ia a pagar impostos a um grupo de concidados, embora
os paguemos com relativa naturalidade a um estado personifica
do. O mesmo se aplica com maior fora a sacrifcios mais gra
ves. "Jamais se conseguiria que jovens se sacrificassem por um
pas to infeliz como a Irlanda' , disse Parnell, "se no a imagi
nassem como uma mulher?". "Quem morre se a Inglaterra vi
ver?" No adequadamente parafraseado por "Quem morre se
outros ingleses vivem?". Alm disso, difcil imaginar como se
podem conduzir ordenadamente as relaes internacionais a
menos que ingleses, franceses e alemes creiam (por mais absur
da que seja esta crena) que "Gr-Bretanha", "Frana" e "Ale
manha" tm deveres morais entre si e uma reputao a ser
mantida cumprindo esses deveres. Parece que o esprito das re
laes internacionais tendem a melhorar quando se estimula esta
crena ao invs de depreci-la. De qualquer forma, est claro
que a sociedade humana ter de sofrer uma transformao subs
tancial antes de descobrir alguma outra fico igualmente con
veniente para substituir a personificao da unidade poltica.
A segunda objeo mais sria. Se a moral internacional
a moral de entidades fictcias, no seria ela prpria fictcia e
irreal? Podemos, de incio, aceitar a opinio de que um compor
tamento moral s pode provir de indivduos. Negar que "rela
es entre Gr-Bretanha e Itlia" signifique o mesmo que "rela
es entre ingleses e italianos" no negar que as "relaes entre
Gr-Bretanha e I tlia" dependem das aes de ingleses e italia
nos. O comportamento moral do estado uma hiptese mas no
devemos considerar "irreal" uma hiptese que aceita em cer
tos contextos como um guia do comportamento individual, e
que, de fato, influencia este comportamento. Uma vez que os
governantes, e outros que influenciam a conduo dos assuntos
internacionais, concordam em pensar que o estado tem obriga
es, e permitem que esta opinio guie suas aes, a hiptese
6 Citado em Democraty and War, ed. G. E. C. Catlin, pg. 128.
197 A moral na poltica internacional
permanece eficaz. Os atos a que a moral internacional est liga
da so praticados por indivduos, no em seu prprio nome, mas
em nome desses grupos fictcios de pessoas "Gr-Bretanha" e
"Itlia", e a moral em questo a atribuda a estas "pessoas".
Qualquer exame til da moral internacional deve partir do reco
nhecimento deste fato.
TEORIAS SOBRE A MORAL INTERNACIONAL
Antes de considerarmos os pressupostos morais que informam
o pensamento atual sobre os assuntos internacionais, devemos
levar em conta as teorias atuais sobre a moral internacional. Pois
embora sejam os pressupostos do homem comum, e no os do
filsofo, que determinam o cdigo moral aceito e o comporta
mento moral do governo, as teorias dos filsofos tambm exer
cem influncia no pensamento (e, com menor freqncia, na
ao) do homem comum, e no podem ser deixadas fora do qua
dro. As teorias da moral internacional tendem a cair em duas
categorias. As realistas (e, como vimos, tambm algumas que
no so realistas) sustentam que as relaes entre Estados so
governadas apenas pelo poder, e que a moral no influi nelas. A
teoria oposta, defendida por muitos autores utpicos, a de que
o mesmo cdigo de moral aplicvel tanto aos indivduos quan
to aos Estados.
A opinio realista de que nenhum padro tico aplicvel
s relaes entre os estados tem sua origem em Maquiavel, pas
sando por Spinoza e Hobbes at Hegel, em quem encontrou sua
expresso mais completa e consumada. Para Hegel, os estados
so entidades completas e moralmente auto-suficientes e as re
laes entre eles expressam apenas o acordo ou o conflito entre
vontades independentes, no unidas por nenhuma obrigao
mtua. A opinio oposta, de que o mesmo padro aplicvel
aos indivduos e aos Estados, estava implcita na concepo
original da personificao do Estado, e encontrou freqente ex
198 E. H. CARR
presso no apenas nos escritos dos filsofos, mas nas declara
es de governantes de tendncias utpicas. "A lei moral no foi
escrita apenas para os homens em seu carter individual", disse
Bright num discurso sobre poltica externa em 1858, " ... tam
bm foi escrita para as naes?". "Estamos no comeo de uma
era", disse Woodrow Wilson em sua mensagem ao Congresso
sobre a declarao de guerra em 1917, "em que requerer-se-
que os mesmos padres de conduta e de responsabilidade por
erros sejam observados entre as naes e seus governantes, as
sim como o so entre os cidados dos estados civilizados'?".
Quando, em julho de 1918, o fiel House tentou um primeiro
projeto de uma Liga das Naes, o Artigo 1 dizia: "Os mesmos
padres de honra e tica devero prevalecer internacionalmen
te, e nos negcios das naes, assim como em outros assuntos.
O acordo ou promessa de uma potncia deve ser inviolvel".
Nenhum pronunciamento nesse sentido foi includo no Pac
to da Liga. Mas o Dr. Benes, numa das primeiras Assemblias,
ressaltou que a Liga era HZpSO facto} uma tentativa de introduzir,
nas relaes internacionais, os princpios e mtodos emprega
dos... nas relaes mtuas dos indivduos par ticulares't'", Em seu
famoso discurso em Chicago, em 5 de outubro de 1937, o Presi
dente Roosevelt declarou que "a moral nacional to vital quanto
a moral privada"!'. Mas ele no as identificou especificamente.
N em a viso realista de que nenhuma obrigao moral pren
de os Estados, nem a viso utpica de que os estados esto su
jeitos s mesmas obrigaes morais dos indivduos, correspon
dem aos pressupostos do homem comum acerca da moral
internacional. Nossa tarefa a de examinar, agora, esses pressu
postos.
7 ]ohn Bright, Speccbes on Quution of Public Policy, pg. 479.
8 Public Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, pg. 479.
9 Intimate Papers of Colanel House, ed. C. Seymour, iv, pg. 28
la uague of Nations: Fourtb Assembfy, i, pg. 144.
11 International Conciliation, N.o 334, pg. 713.
199
A moral na poltica internacional
PRESSUPOSTOS COMUNS SOBRE A MORAL INTERNAOONAL
digno de nota o fato de que a tentativa de negar a relevncia
dos padres ticos para as relaes internacionais tem sido feita
quase exclusivamente pelo filsofo, e no pelo governante ou
pelo homem das ruas. Algum reconhecimento de uma obrigao
para com nossos semelhantes parece implcito em nosso concei
to de civilizao e a idia de certos deveres que obrigam auto
maticamente o homem civilizado deu origem idia semelhante
(embora no necessariamente idntica) de deveres que obrigam
as naes civilizadas. Um estado que no aja segundo certos
padres de comportamento para com seus prprios cidados e,
mais particularmente, para com os estrangeiros, ser taxado de
"incivilizado". Mesmo Hitler, num de seus discursos, se negou
a concluir um pacto com a Litunia "porque no podemos cele
brar tratados polticos com um estado que no observa as mais
primrias leis da sociedade humana'<'? e ele, freqentemente,
alegava a imoralidade do bolchevismo como uma razo para ex
cluir a Rssia Sovitica da famlia das naes. Todos concor
dam que existe um cdigo moral que liga os estados entre si.
Um dos mais importantes e mais claramente reconhecidos itens
deste cdigo a obrigao de no infligir morte ou sofrimento
"desnecessrios" a outros seres humanos, ou seja, morte ou so
frimento no-necessrios realizao de algum objetivo mais
alto que, certo ou errado, justifique uma derrogao da obriga
o geral. Este o fundamento da maioria das regras de guerra,
o mais antigo e mais desenvolvido captulo do direito internaci
onal e essas regras so geralmente observadas na medida em que
no impeam a conduo eficaz das operaes militares." Um
12 Discurso no Reicbstag, 21 de maio de 1935.
13 As regras de guerra, desde 1914, tm sido expostas a um teste severo. A distino entre
combatente e no-combatente diminui cada vez mais. Um ataque deliberado contra os
chamados no-combatentes pode, de fato, realizar importantes objetivos militares e o
conceito do sofrimento "desnecessrio", que o beligerante no tem o direito de infligir por
no ser essencial ao seu objetivo militar, torna-se cada vez mais restrito e difcil de se
sustentar. Em resumo, as atuais condies da guerra esto solapando, num ponto importan
te, um sentido de obrigao universal anteriormente existente e eficaz.
200 E. H. CARR
motivo humanitrio semelhante inspirou as convenes para a
proteo de "raas atrasadas" ou de minorias nacionais, e para o
amparo a refugiados.
As obrigaes at aqui mencionadas tm sido obrigaes
do estado para com os indivduos. Mas a obrigao de estado
para estado tambm claramente reconhecida. O nmero de si
nnimos atuais para o que anteriormente se denominava "a co
munidade das naes"?" mostra a persistncia da crena de que
os Estados so membros de uma comunho e, como tal, tenham
obrigaes. Presume-se que um novo estado, ao se tornar um
membro da comunidade internacional, em virtude de seu reco
nhecimento por outras potncias, se considere automaticamen
te obrigado, sem qualquer estipulao expressa, a aceitar as re
gras do direito internacional e os cnones da moral internacional.
Como vimos, o conceito de internacionalismo foi to livremen
te empregado entre as duas guerras com o propsito de justifi
car a ascendncia das potncias saciadas, que caiu em algum
descrdito entre os Estados insatisfeitos. Mas esta reao natu
ral no foi tanto uma negao da existncia de uma comunidade
internacional quanto um protesto contra a excluso da possibi
lidade de gozar de seus privilgios. O resultado do Tratado de
Versail1es, escreveu Goebbels, foi o de "excluir a Alemanha da
comunidade dos pases politicamente poderosos", e a funo do
N acional Socialismo era "unir o povo e uma vez mais recoloc
lo em seu devido lugar na comunidade das naes'"". Durante a
visita de Hitler a Roma, em maio de 1938, Mussolini declarou
que o objetivo comum de Itlia e Alemanha era "buscar entre si
e com os outros um regime de comunho internacional que pos
sa restaurar, para sempre, garantias mais eficazes de justia, se
14 Meia dzia de sinnimos, utilizados indiscriminadamente, foram colhidos de documen
tos recentes por G. Schwarzenberger (American [ournal of Intematlonal Law, xxxiii, pg. 59).
No h razo para se suspeitar de sarcasmo na referncia, num Edito Imperial japons de
1933, "fraternidade das naes".
15 Vlkischer Beobachter, 10 de abril de 1939.
A moral na poltica internacional
201
gurana e paz"!", Estas potncias constantemente apelavam para
a injustia das condies impostas a elas no passado, e para a
justia das exigncias que agora faziam e muitas pessoas, nestes
dois pases estavam, sem sombra de dvida, sincera a apaixona
damente preocupadas em justificar sua poltica luz dos pa
dres universais da moral internacional.
Particularmente, a teoria de que, uma vez que os estados
no tm obrigaes morais entre si, os tratados no possuem
fora obrigatria, no sustentada mesmo pelos governantes que
demonstram pouca inclinao para a cooperao internacional.
Todo estado celebra tratados na expectativa de que sero obser
vados e os estados que violam tratados ou negam que o fizeram,
ou defendem a violao com argumentos que visam a demons
trar que essa violao era legal ou moralmente justificvel. O
governo sovitico, nos primeiros anos de sua existncia, aberta
mente violou no apenas os tratados assinados pelos governos
russos anteriores, mas ainda o que ele prprio havia assinado
em Brest-Litovsk, e defendeu uma filosofia que parecia negar a
obrigao e a moral internacionais. Mas ele simultaneamente
celebrou, e procurou celebrar, outros tratados com a inteno
manifesta de observ-los, esperando que os outros os observas
sem. O governo alemo acompanhou sua violao ao Tratado
de Locarno, em 1936, com uma oferta de concluir um novo tra
tado. Em nenhum dos casos necessrio duvidar da sinceridade
dos governos envolvidos. A violao de tratados, mesmo quan
do freqentemente praticada, tida como algo excepcional que
requer uma justificativa especial. O sentimento geral de obriga
o permanece.
A opinio de que o mesmo padro tico aplicvel tanto
ao comportamento dos estados quanto ao dos indivduos est
to distante da crena corrente como a opinio de que nenhum
padro se aplica aos estados. O fato que a maioria das pesso
16 The Times, May 9, 1938.
202 E. H. CARR
as, embora creiam que os Estados devam agir moralmente, no
esperam deles o mesmo tipo de moral que esperam delas prpri
as e entre si.
Muitos pensadores utpicos ficaram to intrigados com esse
fenmeno que se recusaram a reconhec-lo. Outros sinceramen
te confessaram sua perplexidade. "A moral dos homens se para
lisa quando se trata de conduta internacional", observa o Pro
fessor Dewey'? e o Professor Zimmern detecta um "preconceito
enraizado contra a lei e a ordem no domnio intemacional'U''. A
discrepncia menos surpreendente do que parece primeira
vista. Os sofistas estavam h muito tempo familiarizados com o
problema da incompatibilidade entre a moral pessoal, profissio
nal. e comercial. A moral internacional uma outra categoria,
com padres que so, em parte, peculiares somente a ela pr
pria. Alguns dos problemas da moral do estado so comuns ao
campo da moral dos agrupamentos de pessoas. Outros so pe
culiares ao estado em virtude de sua posio de detentor supre
mo do poder poltico. A analogia entre o estado e outros agru
pamentos de pessoas , portanto, til, mas no decisiva.
DIFERENAS ENTRE A MORAL DO INDIVDUO E DO ESTADO
Podemos agora cuidar das principais razes por que no se
espera, normalmente, que os Estados observem os mesmos pa
dres de moral dos indivduos.
I) Existe a dificuldade inicial de atribuir ao estado, ou a
qualquer outra pessoa-grupo, amor, dio, inveja e outras emo
es ntimas que desempenham um papel muito importante na
moral individual. Parece bastante inadequado dizer, como es
creveu um autor do sculo dezoito, que "uma nao deve amar
as outras naes como a si mesma"!". Por essa razo, freqente
17 Foreign .Affairs, March 15, 1923, pg. 95.
18 Zimmern, Totuards a National Poliry, pg. 137.
19 Christian Wolff, citado em H. Kraus, Staatsethos, pg. 187.
203 A moral na poltica internacional
mente se diz que a moral do estado deve confinar-se ao tipo
formal de moral que pode ser codificado numa srie de regras, e
que se aproxima do Direito, e que no pode incluir qualidades
pessoais essenciais tais como altrusmo, generosidade e com
paixo, cujas obrigaes nunca se podem rigidamente definir e
precisar. O estado, assim como uma corporao pblica, pode
se dizer (como ocorre com freqncia) ser justo, mas no gene
roso. Isto no parece ser totalmente verdade. Como j notamos,
presume-se que as pessoas-grupos tenham direitos e obrigaes
legais assim como morais. Quando um banco, ou uma compa
nhia pblica, faz uma doao a um Fundo Municipal para assis
tncia s vtimas de algum grande desastre, o ato de generosida
de deve ser atribudo no aos diretores, cujos bolsos no so
afetados, nem aos acionistas, que no so consultados nem in
formados, mas ao prprio banco ou companhia. Quando o
Tesouro realiza uma "doao por compaixo", em alguns casos
de penria, o ato de compaixo efetuado no pelo funcionrio
que toma a deciso, nem pelo Ministro do Tesouro por si s,
mas pelo estado. Algumas pessoas esperavam que "os Estados
Unidos" perdoassem os dbitos dos estados europeus aps a
Primeira Guerra Mundial, e criticaram sua recusa em faz-lo em
bases morais. Em outras palavras, por paradoxal que possa pa
recer, ns esperamos, em certas circunstncias, que os estados e
outras pessoas-grupos no apenas cumpram suas obrigaes for
mais, mas que se comportem generosa e compassivamente. E
precisamente esta expectativa que cria o comportamento moral
em nome de uma entidade fictcia, como um banco ou um esta
do. Bancos subscrevem fundos de caridade e estados fazem do
aes benemerentes porque a opinio pblica espera isto deles.
O impulso moral tem sua origem no indivduo. Mas o ato moral
o ato da pessoa-grupo.
No obstante, embora muitas pessoas aceitem a hiptese
de que as pessoas-grupos - ou pessoas coletivas - tm, sob cer
tas condies, tanto um dever moral de agir altruisticamente
204 E. H. CARR
quanto de agir com justia, o dever da pessoa coletiva parece,
por consenso, ser mais limitado pelo interesse prprio do que o
dever do indivduo. Em teoria, o indivduo que sacrifica seus
interesses, ou mesmo sua vida, pelo bem de outros moralmen
te elogivel, embora este dever pudesse ser limitado pela obri
gao para com a famlia ou dependentes. No se espera, nor
malmente, que a pessoa coletiva se entregue ao altrusmo s
custas de algum sacrifcio de seus interesses. Um banco, ou com
panhia pblica, que deixasse de pagar dividendos em virtude de
contribuies generosas a instituies de caridade seria mais
digno de censura do que de elogio. Em sua campanha presiden
cial de 1932, Franklin Roosevelt referiu-se zombeteiramente
reputao de Hoover por atividades humanitrias na Europa, e
convidou-o a "voltar seus olhos dos que chama de pases atrasa
dos e estropiados para os grandes e aflitos mercados de Kansas,
Nebraska, Iowa, Wisconsin e outros Estados agrcolas"?", A obri
gao moral normalmente aceita de um estado no diminuir o
padro de vida de seus cidados em virtude de uma abertura de
suas fronteiras a um nmero ilimitado de refugiados estrangei
ros, embora possa ser sua obrigao aceitar um nmero to grande
quanto for compatvel com os interesses de seu prprio povo.
Os defensores britnicos da Liga das Naes, que exortaram a
Gr-Bretanha a render assistncia s vtimas de "agresso" no
sustentavam que ela devesse fazer isto mesmo em detrimento
de seus interesses vitais. Argumentaram que ela deveria dar a
assistncia que pudesse razoavelmente suportar", assim como
um banco pode razoavelmente suportar a doao de 500 guinus
s vitimas de um terremoto. O padro aceito da moral internaci
onal, em relao s virtudes altrusticas, parece ser o de que um
20 Discurso na Metropolitan Opera House, New York, transcrito no New York Times,
November 4, 1932.
21 A Unio da Liga das Naes "advoga sanes apenas nos casos em que o nmero e
recursos dos governos cooperando em nome da Liga torne razoavelmente certo que o
provvel agressor abandonar seu intento, de forma que no haja risco de guerra" (Headway,
December 1937, pg. 232).
205 A moral na poltica internacional
estado deva fazer uso delas na medida em que no sejam seria
mente incompatveis com seus interesses mais importantes. O
resultado que grupos seguros e ricos podem melhor se permi
tir um comportamento altrustico do que grupos que esto con
tinuamente preocupados com o problema de sua prpria segu
rana e solvncia; e esta circunstncia fornece a base para a
presuno, normalmente feita por ingleses e americanos, de que
a poltica de seus pases mais esclarecida moralmente do que a
dos outros.
11) No , contudo, apenas verdade que o homem comum
no exige da pessoa coletiva certos tipos de comportamento moral
que so exigidos do indivduo, ele espera, da pessoa coletiva,
certos tipos de comportamento que consideraria definitivamen
te imorais para o indivduo. O grupo no somente est isento de
algumas obrigaes morais do indivduo, mas ainda est defini
tivamente associado belicosidade e auto-afirmao, que se
transformam em virtudes positivas para a pessoa-grupo. O indi
vduo procura a fora mediante a unio com outros no grupo e
sua "devoo sua comunidade significa sempre a expresso
tanto de egosmo transferido quanto de altruisrno'P. Se ele
forte, convence o grupo a buscar objetivos que so os seus.
Se fraco, encontra na capacidade de auto-afirmao do
grupo uma compensao para sua prpria falta de poder para se
impor. Se ns no podemos vencer por ns prprios, queremos
que o nosso lado vena. A lealdade ao grupo se torna uma virtu
de cardeal do indivduo, e pode requerer que ele admita um com
portamento por parte da pessoa coletiva que condenaria nele
prprio. Torna-se um dever moral promover o bem-estar, e mais
tarde os interesses, do grupo como um todo e este dever tende a
eclipsar o dever para com uma comunidade mais ampla. Atos
que seriam imorais no indivduo podem tornar-se virtudes quando
praticados em nome da pessoa coletiva. "Se fizssemos em nos
Z2 R. Niebuhr, Moral Man and lmmoral Sede!}, pg. 40.
206 E. H. CARR
so proveito o que estamos fazendo pela Itlia", dizia Cavour a
D'Azeglio, "seramos grandes velhacos't". Honestamente, o
mesmo poderia ser dito por muitos diretores de companhias p
blicas e promotores de boas causas. "H uma crescente tendn
cia entre os homens atuais", escreve o DI. Niebuhr, "de se con
siderarem ticos porque delegaram seus vcios a grupos cada vez
maiores"?". Da mesma forma, delegamos nossas animosidades.
mais fcil para a "Inglaterra" odiar a ''Alemanha'' do que para
indivduos ingleses odiarem indivduos alemes. mais fcil ser
anti-semita do que odiar indivduos judeus. Condenamos tais
emoes em ns mesmos como indivduos, mas as aceitamos
sem escrpulos na qualidade de membros de um grupo.
IH) Essas consideraes se aplicam, em certo sentido, a to
das as pessoas coletivas, embora se apliquem com maior fora
ao estado. Existem, contudo, outros aspectos em que normal
mente no exigimos do estado nem mesmo um padro de com
portamento moral igual ao que exigimos de outros entes coleti
vos. O estado provoca um tipo de atrao emocional totalmente
diferente daquela exercida por qualquer outra pessoa coletiva.
Ele cobre um campo de atividades humanas muito maior, e exi
ge do indivduo lealdade muito mais intensa e sacrifcios muito
mais graves. O bem do estado mais usualmente visto como um
fim moral em si mesmo. Se nos pedem que morramos por nosso
pas, devem pelo menos nos deixar pensar que o bem do nosso
pas a coisa mais importante do mundo. O estado, assim, pas
sa a ser visto como possuindo um direito auto-preservao
que supera a obrigao moral. Na Cambridge History 01 British
Foreign Policy publicada aps a guerra, o Professor Holland Rose
justifica o "desonroso episdio" da captura da esquadra holan
desa em Copenhagen, em 1807, pela crena de Canning de que
"a prpria existncia da Gr-Bretanha estava em jogo":". Os que
23 Citado em E.L. Woodward, Tbree Studies in European Conseruatism, pg. 297.
24 R. Niebuhr, .Atiantic MonthlJ, 1927, pg. 639.
25 Cambridge History of Britisb Foreign Policy, i, pgs. 363-4.
207 A moral na poltica internacional
tm uma oplnlao diferente normalmente argumentam que
Canning estava enganado, e no que ele teria agido de outra for
ma se sua crena fosse corrigida.
Outras diferenas entre os padres de moral normalmente
esperados do estado e dos outros entes coletivos resultam do
fato de que o estado o repositrio do poder poltico, e no h
autoridade acima do estado capaz de lhe impor um comporta
mento do mesmo modo que o estado impe um mnimo de com
portamento moral sobre outras pessoas-grupo.
Um corolrio disto o fato de termos de conceder ao esta
do o direito de agir em sua prpria causa para reparar danos e
ofensas. Outro corolrio a dificuldade de assegurar a obser
vncia, por todos, de um padro comum uma vez que, enquanto
algumas obrigaes morais so sempre consideradas absolutas,
h uma forte tendncia no sentido de tornar a imperatividade
das obrigaes morais dependente de uma expectativa razovel
do cumprimento do mesmo dever por outros. As convenes
desempenham um papel importante em toda moral; e a essncia
de uma conveno o fato de que ela obriga na medida em que
outras pessoas realmente adotem essa conveno. O Banco
Barclays, ou a Qumica Imperial Limitada, incorreria em censu
ra moral se empregasse agentes secretos para roubarem docu
mentos confidenciais dos cofres das instituies rivais, uma vez
que tais mtodos no so habitualmente utilizados por compa
nhias contra outras. Mas nenhum estigma se liga "Gr
Bretanha" ou "Alemanha" por agirem dessa forma pois acredi
ta-se que estas prticas sejam comuns a todas as grandes
potncias, e um estado que no recorra a esses expedientes po
der encontrar-se em desvantagem. Spinoza argumentava que
no se podem acusar os estados por faltarem com a palavra; pois
todos sabem que outros estados fariam o mesmo se isto servisse
aos seus interesses". Uma razo para no se esperar um padro
mais alto de moral dos estados porque estes, de fato, deixam,
26 Spinoza, Tractatss Politicus, iii, 14.
208 E. H. CARR
com freqncia, de se comportar moralmente, e porque no h
meios de compeli-los a se comportarem dessa forma.
IV) Isto nos leva dificuldade mais fundamental que se nos
defronta em nossa anlise das obrigaes morais atualmente atri
budas ao estado. Aceita-se normalmente que a moral de uma
pessoa coletiva s pode ser a moral social (um estado, ou uma
companhia limitada, no pode ser um santo ou um mstico) e a
moral social implica dever para com outros membros da comu
nidade, seja esta uma famlia, uma igreja, um clube, uma nao
ou a prpria humanidade. "Nenhum indivduo pode criar uma
conscincia para si mesmo", escreve T. H. Green, "ele sempre
precisa de uma sociedade para cri-la por ele"27. Em que sentido
podemos encontrar uma base para a moral internacional pressu
pondo uma sociedade de estados?
EXISTE UMA COMUNIDADE INTERNACIONAL?
Os que negam a possibilidade de uma moral internacional natu
ralmente contestam a existncia de uma comunidade internaci
onal. Bosanquet, o hegeliano ingls que se pode considerar um
representante tpico desta opinio, argumenta que "o estado
nao a organizao mais ampla que possui a experincia co
mum necessria para criar uma vida em comum'f" e rejeita enfa
ticamente "a suposio de que a humanidade seja um ente
associado real, um objeto de devoo e um guia do dever mo
ral"29. Parece que a resposta a isso poderia ser a de que um ente,
produto de uma associao, jamais pode ser "real", exceto como
uma hiptese de trabalho e que a questo de saber se um ente
coletivo dado um objeto de devoo ou um guia do dever mo
ral uma questo de fato que deve ser respondida pela observa
27 T.H. Green, Prolegomeno to Etbics, pg. 35l.
28 B. Bosanquet, The Pbilosopbical Theory of tbe State, pg. 320.
29 B. Bosanquet, Soeis! and lnternational Ideais, pg. 292.
209
A moral na poltica internacional
o e no pela teoria, e pode ter diferentes respostas em dife
rentes tempos e lugares. J foi mostrado que existe uma suposi
o difundida da existncia de uma comunidade mundial, da qual
os estados so unidades, e que o conceito das obrigaes morais
dos estados est intimamente ligado a essa suposio. Existe
uma comunidade mundial pelo fato (e por nenhum outro) de que
as pessoas falam, e, dentro de certos limites, se comportam,
como se houvesse uma comunidade mundial. Existe uma comu
nidade mundial porque, como Salvador de Madariaga argumen
ta, "ns introduzimos esta verdade em nosso acervo de pensa
mento espiritual sem discusso prvia"?",
Por outro lado, seria uma iluso perigosa supor que esta
comunidade mundial hipottica possui a unidade e a coerncia
de comunidades do tamanho ou menores do que o estado. Se exa
minarmos as formas pelas quais a comunidade mundial no pos
sui um padro suficiente de coerncia, teremos a pista das ra
zes das imperfeies da moral internacional. Esta insuficincia
se manifesta principalmente de duas maneiras: 1) o princpio da
igualdade entre os membros de uma comunidade no aplicado
e, realmente, no nada fcil de ser aplicado no caso da comu
nidade mundial; 11) o principio de que o bem do todo tem prece
dncia sobre o bem da parte, que um postulado de qualquer
comunidade totalmente integrada, no geralmente aceito.
oPRINCPIO DA IGUALDADE
I) O princpio da igualdade dentro de uma comunidade
difcil de se definir. A igualdade no jamais absoluta, e pode
s vezes ser definida como uma ausncia de discriminao por
motivos entendidos como irrelevantes. Na Gr-Bretanha, as ra
zes pelas quais alguns tm rendas mais altas, ou pagam mais
impostos que outros, so (correta ou erradamente) consideradas
relevantes mesmo por aqueles que esto nas categorias menos
30 S. de Madariaga, Tbe Wor/d's Design, pg. 3,
210 E. H. CARR
favorecidas, e o princpio da igualdade no , portanto, infringi
do. Mas o princpio seria infringido, e a comunho quebrada, se
as pessoas com olhos azuis fossem menos favoravelmente trata
das do que as com olhos castanhos, ou as pessoas de Surrey do
que as de Hampshire. Em muitos pases, as minorias so discri
minadas por motivos que consideram irrelevantes, e elas dei
xam de se sentirem, e de serem vistas, como membros da comu
nidade".
N a comunidade internacional tal discriminao endmica.
Origina-se, em primeiro lugar, da atitude dos indivduos. Conta
se que Gladstone, certa vez teria exortado uma audincia de
concidados seus a "se lembrarem de que a santidade da vida
nos vilarejos das montanhas afegs, entre as neves do inverno,
no menos inviolvel aos olhos do Todo-Poderoso do que as de
vocs":". Pode-se dizer, seguramente, que os olhos do Todo-Po
deroso no so, quanto a isso, os da grande maioria dos ingle
ses. O senso de interesse e obrigao comuns da maioria dos
homens mais aguado com relao famlia e aos amigos do
que aos seus demais concidados, e mais aguado com relao
aos seus concidados do que a pessoas de outros lugares. A fa
mlia e os amigos formam um grupo de presena "cara a cara", e
o senso de obrigao moral tende a ser forte. Os membros de
uma nao moderna so levados, devido a uma educao mais
ou menos uniforme, imprensa nacional popular, ao rdio, s
facilidades de viagem e ao uso hbil de smbolos:", a adquirirem
31 Somente em tempos recentes que o fato de todos os habitantes de um territrio serem
membros da comunidade comeou a ser considerado um pressuposto. Como os judeus na
Alemanha nazista, os habitantes negros da frica do Sul no so vistos hoje como membros
da comunidade. Nos Estados Unidos, muitos sulistas brancos hesitariam em admitir que os
negros sejam membros da comunidade da mesma forma que eles.
32 Citado pelo Delegado do Haiti em League oi Nations: Fifteenth AssembIJ, 6th Committee,
pg.43.
33 ''As atitudes morais sempre se desenvolvem mais sensivelmente em relacionamentos de
pessoa a pessoa. Esta uma razo por que lealdades mais genricas, naturalmente mais
abstratas do que as imediatas, perdem um pouco de seu poder sobre o corao humano; e
por que uma sociedade astuta tenta restaurar este poder tornando uma pessoa o smbolo da
comunidade" (R. Niebuhr, Moral Man and Immoral Socie!), pgs. 52-3).
A moral na poltica internacional
211
algo do carter de um grupo "cara-a-cara". O ingls comum traz
em sua mente um quadro genrico do comportamento, da vida
diria, dos pensamentos e interesses dos demais ingleses, embo
ra no faa nenhum quadro deste tipo acerca do grego ou do
lituano. Alm disso, a clareza da imagem de seu quadro acerca
de "estrangeiros" normalmente variar em relao proximida
de geogrfica, racial e lingstica, de modo que o ingls comum
tender a achar que possui algo, embora pouco, em comum com
o alemo ou o australiano, e absolutamente nada em comum com
o chins ou o turc0
34.
Diz-se que um correspondente de um jor
nal americano na Europa teria estabelecido a regra de que vale
ria a pena reportar um acidente se este envolvesse a morte de
um americano, cinco ingleses, ou dez europeus. Aplicamos, cons
ciente ou inconscientemente, um pouco deste padro de valores
relativos. "Se a China no estivesse to longe", disse N eville
Chamberlain na Cmara dos Comuns, por ocasio do bombar
deio japons a cidades chinesas, CCe se essas cenas que esto
ocorrendo no estivessem to distantes da nossa conscincia
diria, os sentimentos de piedade, horror e indignao que se
levantariam, aps a total observao desses acontecimentos,
poderiam lanar nosso povo por caminhos que at ento jamais
imaginara"35. O mesmo motivo reapareceu em sua fala nacional,
durante a crise tcheca, em 27 de setembro de 1938: "Quo terr
vel, fantstico, e incrvel o fato de estarmos cavando trinchei
ras e testando mscaras contra gases por causa de uma querela
num pas distante, entre povos dos quais nada conhecernos't".
Estas palavras foram criticadas em muitas partes. Mas h pouca
34 Naturalmente, as variaes de sentimento tambm so influenciadas pelos preconceitos
polticos da poca.
35 Cmara dos comuns, 21 de junho de 1938: O.fficial Reporl, col. 936. Um correspondente
do Tbe Times, comentando sobre "as incongruncias da compaixo" na esfera internacio
nal, questiona se "a conscincia mundial" encara "100 chineses mortos ou arruinados como
equivalentes a um judeu perseguido", ou se "simplesmente o fato de que os judeus esto
mo, enquanto os chineses esto muito longe, e so amarelos" (The Times, Novernber 25,
1938).
36 N. Charnberlain, Tbe Struggle for Peace, pg. 275.
212 E. H. CARR
dvida de que representam a reao inicial do ingls comum.
Nossa atitude normal quanto a estrangeiros uma completa
negao daquela ausncia de discriminao por motivos
irrelevantes que reconhecemos como o princpio da igualdade.
Esta atitude do indivduo se reflete na atitude dos estados
entre si e a dificuldade se intensifica devido estrutura da co
munidade internacional. Mesmo se a igualdade entre indivduos
de diferentes pases fosse reconhecida, ainda assim, as desigual
dades entre os estados seriam flagrantes. As desigualdades exis
tentes entre um punhado de estados conhecidos, no sujeitos a
controle externo, so infinitamente mais evidentes, mais perma
nentes e mais difceis de se esquecer do que as desigualdades
entre uma massa annima de cidados sujeitos, pelo menos no
minalmente, mesma lei. A importncia atribuda idia da igual
dade em poltica internacional revelada pelo nmero e pela
insistncia das demandas baseadas nessa idia. O "tratamento
de nao mais favorecida", a "Porta Aberta", a "liberdade dos
mares", o pedido japons pelo reconhecimento da igualdade ra
cial no Pacto da Liga das Naes, o antigo desejo alemo de
"um lugar ao sol", a mais recente exigncia alem de
Gleichherechtigung ou "igualdade de status", foram todos pedidos
de aplicao do princpio da igualdade. Os elogios igualdade
foram repetidamente ouvidos nas Assemblias e Comits da Liga
das Naes - principalmente, seno exclusivamente, pelos de
legados dos pases rneriores". Contudo, o termo usado com
pouca consistncia. Algumas vezes, significa meramente igual
dade formal dos estados perante a lei. Em outros contextos, sig
nifica igualdade de direitos, ou igualdade de oportunidades, ou
37 Entre as grandes potncias apenas a Frana, muito dependente de sua posio em defesa
das potncias menores, advogou consistentemente o princpio da igualdade. "No h, e
confiamos em que jamais haja", disse Blum numa ocasio (Leaglle of Nations: Sixteentb
Assembfy, Part lI, pg. 28), "uma ordem de precedncia entre as potncias que formam a
comunidade internacional. Se fosse estabelecida uma hierarquia entre os estados dentro da
Liga das Naes... ento a Liga seria arruinada, moral e materialmente" - uma declarao
memorvel, tendo-se em conta a constituio hierrquica do Conselho da Liga.
213
A moral na poltica internacional
igualdade de posses. s vezes, parece significar igualdade entre
as grandes potncias. Quando Hitler argumentou que "de acor
do com todo o senso comum, a lgica, e os princpios gerais da
mais alta justia humana... todos os povos deveriam comparti
lhar igualmente os bens do mundo'P", muito dificilmente, ele
queria dar a entender que a Litunia deveria gozar tanto dos
"bens do mundo" quanto a Alemanha. Mesmo que presumamos
que igualdade de direitos ou privilgios signifique igualdade pro
porcional, e no absoluta, teremos avanado pouco, uma vez
que no existe nenhum critrio aceito para se determinar as pro
pores. Ainda assim isto nos adiantaria pouco muito. O pro
blema no o fato de que os direitos e privilgios da Guatemala
sejam apenas proporcionalmente, e no absolutamente, iguais
aos dos Estados Unidos, mas que tais direitos e privilgios da
Guatemala s sejam gozados devido boa vontade dos Estados
Unidos. A constante intromisso, ou intromisso em potencial,
das potncias torna quase sem sentido qualquer concepo de
igualdade entre os membros da comunidade internacional.
o BEM DO TODO E O BEM DA PARTE
lI) A outra falha capital da comunidade internacional a
incapacidade de conseguir a aceitao geral do postulado de que
o bem do todo tem precedncia sobre o bem da parte. A Gr
Bretanha possui uma conscincia nacional comum porque o ho
mem de Surrey normalmente agir segundo o pressuposto de que
o bem da Gr-Bretanha mais importante do que o bem de Surrey.
Um dos principais obstculos ao crescimento de uma conscin
cia nacional alem comum foi a dificuldade em se persuadir os
prussianos, saxes e bvaros a considerarem o bem da Alema
nha mais importante do que o bem da Prssia, Saxnia e Bavria.
Hoje em dia est claro que, apesar de aspiraes piedosas, as
pessoas ainda hesitam em agir segundo a crena de que o bem
38 Discurso no Reichstag, em 28 de abril de 1939.
214 E. H. CARR
do mundo, como um todo, seja maior do que o bem de seus pr
prios pases. A lealdade para com uma comunidade mundial ain
da no suficientemente poderosa para criar uma moral inter
nacional que supere os interesses nacionais vitais. Alm disso, a
concepo de uma comunidade implica o reconhecimento de seu
bem como algo que seus membros devam promover, e o concei
to de moral implica o reconhecimento de princpios universais
com carter obrigatrio. Se nos recusamos a reconhecer os de
sejos mais importantes do todo, poderemos dizer que existe uma
comunidade mundial, ou algum tipo de moral internacional?
Este o dilema fundamental da moral internacional. Por
um lado, encontramos a aceitao quase universal de uma moral
internacional que envolve um sentimento de obrigao para com
a comunidade internacional ou a humanidade como um todo.
Por outro lado, encontramos uma relutncia quase igualmente
universal em admitir que, nesta comunidade internacional, o bem
da parte (ou seja, nosso prprio pas) possa ser menos importan
te que o bem do todo. Esse dilema se resolve, na prtica, de
dois modos diferentes. O primeiro o mtodo, que Hitler to
mou emprestado da Escola Darwiniana, de identificar o bem do
todo com o bem do mais apto. Os mais aptos so, e isto um
pressuposto, "os portadores da mais alta tica"39 e basta provar,
pelas aes, que um pas o mais apto, para estabelecer a iden
tidade de seu bem com o bem do todo. O outro mtodo o da
doutrina neo-liberal da harmonia de interesses, da qual Lord
Cecil, Woodrow Wilson e o Professor Toynbee foram citados
como representantes. Esta doutrina, como qualquer doutrina que
conceba a existncia de uma natural harmonia de interesses,
identifica o bem do todo com a segurana dos que a fruem.
Quando Woodrow Wilson declarou que os princpios america
nos eram os princpios da humanidade, ou o Professor Toynbee
que a segurana do Imprio Britnico era "o interesse supremo
39 Hitler, Mein Kampj, pg. 421.
A moral na poltica internacional 215
do mundo inteiro":", estavam, com efeito, fazendo a mesma afir
mao de Hitler, de que seus concidados eram "os portadores
da mais alta tica" e produz-se o mesmo resultado ao se identi
ficar o bem de toda a comunidade internacional com o bem da
parte dela em que estejamos particularmente interessados. Am
bos os mtodos so igualmente fatais para a concepo efetiva
de qualquer moralidade internacional.
No h escapatria para o dilema fundamental de que toda
comunidade, e todo cdigo de moral, postula algum reconheci
mento de que o bem da parte deve ser sacrificado ao bem do
todo. Quanto mais explicitamente encararmos esta questo na
comunidade internacional, mais perto estaremos de uma solu
o de nosso problema. A analogia com a comunidade nacional,
embora imperfeita, uma vez mais til. O liberalismo moderno,
escreveu Hobhouse pouco antes de 1914, "postula, no que haja
uma harmonia realmente existente, que s requer prudncia e
bom senso para ser posta em prtica, mas apenas que existe uma
harmonia tica possvel. .. que os homens podem alcanar, e que
neste feito reside o ideal social":". O termo "tica" deixa
transparecer a falha do argumento. A "harmonia que apenas re
quer prudncia e bom senso para ser posta em prtica" do scu
lo dezenove era uma harmonia de interesses. A "harmonia ti
ca" s se alcana atravs do sacrifcio de interesses, e necessria
precisamente por no existir nenhuma harmonia natural de inte
resses. Na comunidade nacional, constantemente e com sucesso
so feitos apelos ao auto-sacrifcio, mesmo quando o sacrifcio
demandado o da vida. Contudo, mesmo na comunidade nacio
nal, seria errneo supor que a assim chamada "harmonia" se es
tabelea unicamente atravs do auto-sacrifcio voluntrio. O
sacrifcio requerido freqentemente imposto, e a "harmonia"
se baseia na considerao realista de que do "interesse" do
indivduo sacrificar voluntariamente o que, caso contrrio, lhe
40 Vide o Captulo 5.
41 L.T. Hobhouse, Liberalio, pg. 129.
216 E. H. CARR
seria arrancado pela fora. A harmonia, no plano nacional,
atingida atravs desta combinao de moral e poder.
No plano internacional, o papel do poder maior, e o da
moral menor. Quando se exige o auto-sacrifcio de um indiv
duo, este sacrifcio pode ou no ser voluntrio. Quando se de
manda auto-sacrifcio de um Estado, so maiores as chances de
que este alegado auto-sacrifcio se revele, na verdade, como uma
submisso forada a uma potncia maior. Porm, mesmo nas re
laes internacionais, o auto-sacrifcio no de todo imposs
vel. Muitas concesses feitas pela Gr-Bretanha s colnias no
se podem explicar em termos do interesse britnico ou da sub
misso ao mais forte. As concesses feitas pela Gr-Bretanha
Alemanha, por mais ineficazes que tenham sido, foram ditadas,
no totalmente pelos interesses britnicos ou pelo medo do po
derio alemo, mas sim por uma crena em algum conceito de
moral internacional que independia dos interesses britnicos.
Qualquer ordem moral internacional deve repousar sobre algu
ma hegemonia de poder. Mas esta hegemonia, como a suprema
cia de uma classe dominante num estado, por si prpria um
desafio aos que dela no compartilham e, para sobreviver, h de
conter um elemento de reciprocidade, de auto-sacrificio da par
te dos que possuem, o que a tomar tolervel aos outros mem
bros da comunidade mundial. atravs desse processo de dar e
receber, da disposio de no insistir em todas as prerrogativas
do poder, que a moral encontra seu mais seguro ponto de apoio
na poltica internacional e, muito provavelmente, tambm na
poltica nacional. , sem dvida, sem sentido comear esperan
do sacrifcios de vulto. O padro do que razoavelmente pode
mos obter no deve ser colocado muito alto. Mas o rumo mais
prejudicial ao estabelecimento de uma moralidade internacional
, com certeza, o de pretender que o povo alemo o portador
da mais elevada tica, ou que os princpios americanos so os
princpios para toda a humanidade ou que a segurana da Gr
Bretanha se constitui no bem supremo do mundo, de tal forma
A moral na poltica internacional 217
que qualquer sacrifcio requerido de qualquer nao seja, de fato,
necessrio.
Quando o Professor Zimmern exorta o "homem comum" a
"ampliar sua viso, de modo a ter em mente que os problemas
pblicos do sculo vinte so problemas mundiais'r", o sentido
mais concreto contido nesta afirmao o de que o reconheci
mento do princpio do auto-sacrifcio, que se supe normalmen
te que se esgote perto da fronteira nacional, deva ser estendida
para alm dela. No certo que o homem comum permanea
surdo a este apelo. Se o Ministro do Tesouro fosse tentar justifi
car um aumento no imposto de renda sob o argumento de que
estaremos melhor com essa perda de renda, certamente devera
mos demiti-lo como maluco e este o tipo de argumento que
utilizado, quase invariavelmente, para justificar qualquer ao
internacional que acarrete um aparente sacrifcio de interesses.
Um apelo direto necessidade de auto-sacrifcio, pelo bem co
mum, pode ser, por vezes, mais eficaz.
Mas necessrio esclarecer um outro ponto em que muitas
iluses so freqentes. No seio da comunidade nacional, presu
mimos que, neste processo de auto-sacrifcio e de dar e receber,
o dar deve partir principalmente dos mais privilegiados pela or
dem existente. Na comunidade internacional, os autores e esta
distas das potncias satisfeitas normalmente presumem que o
processo de dar e receber opera somente dentro da ordem exis
tente, e que todos devem sacrificar-se para manter esta ordem.
A paz internacional, disse Eden certa vez, tem de ser "baseada
numa ordem internacional, com as naes unidas para preserv
las" e, para esta paz internacional, "toda nao contribui por
que reconhece que ali reside seu prprio interesse duradouro'T".
A falcia latente neste e em muitos outros pronunciamentos
fatal para qualquer concepo funcional de moral internacional.
O processo de dar e receber deve aplicar-se aos desafios postos
42 Zimrnern, Tbe Prospeas o/ Civilisation, pg. 26.
43 Anthony Eden, Foreign Affair!, pg. 197.
218 E. H. CARR
ordem existente. Os que se aproveitam mais desta ordem s
podem, a longo prazo, esperar mant-la por meio de concesses
suficientes para torn-la tolervel aos que dela se aproveitam
menos e a responsabilidade de velar para que estas mudanas se
operem, na medida do possvel, de forma ordenada cabe tanto
aos defensores quanto aos que desafiam a ordem existente. Isto
nos leva ao exame do direito e da mudana na poltica interna
cional.
PARTE IV
DIREITO E MUDANA
CAPTULO X
OS FUNDAMENTOS DO
DIREITO
NENHUM tpico tem estado sujeito a tanta confuso, no pensa
mento contemporneo sobre os problemas internacionais, do que
o relacionamento entre a poltica e o direito. Existe, entre as
muitas pessoas interessadas nas questes internacionais, uma
forte inclinao para tratar o direito como algo independente da
poltica e eticamente superior a ela. Contrasta-se a "fora moral
do direito" com os mtodos implicitamente imorais da poltica.
Somos conclamados a estabelecer "o reino do direito", a manter
"a ordem e o direito internacional" ou a "defender o direito in
ternacional" e presume-se que, ao agirmos dessa forma, trans
feriremos nossas diferenas da turbulenta atmosfera poltica da
defesa do interesse prprio para o mais puro, o mais sereno ar
da justia imparcial. Antes de admitirmos esses conceitos po
pulares, devemos examinar com muito cuidado a natureza e fun
o do direito na comunidade internacional, e suas relaes com
a poltica internacional.
A NATUREZA DO DIREITO INTERNACIONAL
o direito internacional difere do direito nacional dos estados
modernos por ser o direito de uma comunidade no-desenvolvi
da e no totalmente integrada. No possui trs instituies que
so partes essenciais de qualquer sistema desenvolvido de direi
to nacional: um mbito judicirio, um executivo e um legislativo.
I) O direito internacional no reconhece a competncia de
nenhuma corte para exarar, sobre matrias de direito ou de fato,
222 E. H. CARR
decises tidas como obrigatrias pela comunidade como um todo.
Desde h muito habito de alguns estados celebrarem acordos
especiais para submeterem disputas particulares a uma corte in
ternacional para a soluo judicial. A Corte Permanente de Jus
tia Internacional, estabelecida pelo Pacto da Liga, representa
uma tentativa de estender e generalizar este hbito. Mas a insti
tuio da Corte no modificou o direito internacional: simples
mente criou certas obrigaes especiais para os estados que a
aceitaram.
11) O direito internacional no possui agentes competentes
para forarem a observncia da lei. Em certos casos, ele, de fato,
reconhece o direito de uma parte ofendida, onde haja ocorrido
uma violao do direito, adotar represlias contra o transgressor.
Mas este o reconhecimento de um direito de defesa, e no o
estabelecimento de uma penalidade por um agente da lei. As
medidas contempladas no Artigo 16 do Pacto da Liga, na medi
da em que sejam vistas como punitivas e no meramente pre
ventivas, fazem parte desta categoria.
111) Das duas principais fontes do direito (o costume e a legis
lao) o direito internacional s reconhece a primeira, lembran
do, neste aspecto, o direito de todas as comunidades primitivas.
Determinar os estgios pelos quais um certo tipo de ao ou
comportamento passa a ser, de costumeiro a obrigatrio para
todos os membros da comunidade tarefa mais do psiclogo
social do que do jurista. Mas foi por processo semelhante que o
direito internacional passou a existir. Nas comunidades avana
das, a outra fonte do direito (a legislao direta) mais abun
dante, e nenhum estado moderno poderia possivelmente
dispens-la. Esta falta de legislao internacional parece to sria
que, na opinio de muitos especialistas, os "estados, em certas
ocasies, se constituem em corpos legislativos e muitos acordos
multilaterais entre estados so, de fato, "tratados que geram leis"
223
Os fundamentos do Direito
(trait-Iois) I . Esta opinio est sujeita a graves objees. Um tra
tado, qualquer que seja seu escopo ou contedo, no possui a
caracterstica essencial da lei: no automtica e incondicio
nalmente aplicvel a todos os membros da comunidade, quer
concordem com ele ou no. De tempos em tempos, tentativas
foram feitas com intuito de incorporar o direito internacional
costumeiro em tratados multilaterais entre estados. Todavia, o
valor dessas tentativas tem sido amplamente anulado pelo fato
de que nenhum tratado pode incluir compulsoriamente um esta
do que no o aceitou. As Convenes da Haia de 1907, sobre a
regulamentao da guerra, so por vezes citadas como exemplo
de legislao internacional. No entanto, essas convenes no
somente no possuem jurisdio sobre os estados que no as
assinaram, como tampouco obrigam as partes contratantes em
relao aos estados que no fazem parte das convenes. O Pacto
Briand-Kellogg no , como por vezes se diz levianamente, um
ato legislativo proibindo a guerra. , sim, um acordo entre um
grande nmero de estados "para renunciar guerra como um
instrumento da poltica nacional em suas relaes entre si". Os
acordos internacionais so contratos concludos por estados em
sua condio de sujeitos do direito internacional, e no leis cri
adas por estados na condio de legisladores internacionais. A
legislao internacional ainda no existe.
Estas limitaes do direito internacional, por mais srias
que sejam, no o impedem, contudo, de ser considerado como
direito, do qual possui todas as caractersticas essenciais. Parti
cularmente, a relao entre o direito e a poltica ser a mesma
tanto na esfera internacional quanto na esfera nacional.
Foi observado que a questo fundamental em filosofia po
ltica a de saber por que o homem permite ser governado. A
questo correspondente, que se liga s razes da cincia do di
reito, a de saber por que os homens obedecem lei. Por que a
jurisdio da lei aceita?
I A Fundao Carnegie, por exemplo, deu o ttulo de "Legislao Internacional' a uma cole
o, publicada sob seus auspcios, de "instrumentos multipartites de interesse geral".
224 E. H. CARR
No se pode obter a resposta do prprio direito assim corno
no se pode obter a comprovao do postulado de Euclides do
prprio Euclides. O direito age no pressuposto de que a questo
esteja suficientemente esclarecida. Mas urna questo que no
pode ser apresentada apenas pelos que procuram justificar o "rei
no do direito". Aplica-se tanto ao direito internacional quanto
ao nacional. No direito internacional, freqentemente assume a
forma de saber se ou por que razo, os tratados so estabeleci
dos. A resposta legal a esta questo a de que os tratados geram
obrigaes no direito internacional, o que inclui a regra (sujeita
a algumas excees que sero discutidas dentro em pouco) de
que os tratados devem ser cumpridos. Mas, provavelmente, o
que se deseja efetivamente perguntar : por que o direito inter
nacional, e com ele a regra de que os tratados devem ser manti
dos, sua jurisdio aceita e as obrigaes cumpridas? Estas no
so perguntas que o direito internacional possa responder. o
propsito deste captulo inquirir em que campo se deve procu
rar a resposta, e corno devem ser essas respostas.
Ao abordarmos o problema da autoridade suprema do di
reito, encontraremos a mesma divergncia fundamental que res
saltamos, no campo da poltica, entre os utpicos, que pensam
em termos de tica, e os realistas, que pensam em termos de
poder. Entre os estudiosos do direito, os utpicos so normal
mente conhecidos corno "jus-naturalistas", que encontram a
autoridade do direito no direito natural, e os realistas corno
"positivistas", que encontram a autoridade do direito na vonta
de dos estados. A terminologia tende a se tornar imprecisa e
cambiante. Alguns utpicos alegam rejeitar o direito natural, e
adotam alguns outros padres corno razo, utilidade, "direito
objetivo'?", "supremo sentido de justia":', ou urna "norma fun
damental". Por outro lado, alguns positivistas, corno Spinoza,
alegam aceitar o direito natural, mas o esvaziam de seu signifi
2 Duguit, Trait de Droit Canstitutionnei, i, pg. 16.
~ Krabbe, Tbe Modem Idea of lhe Slale (trad. ingl.) pg. 110.
225
Os fundamentos do Direito
cada por identific-lo com o direito do mais forte. Outros
positivistas arvoram o pavilho de "escola histrica do direito"
ou da "interpretao econmica do direito". Mas a divergncia
fundamental permanece entre os que vem o direito primaria
mente como um ramo da tica, e os que o vem primariamente
como um veiculo do poder.
A VISA-O DO DIREITO NAWRAL
A viso naturalista do direito, como a viso utpica da poltica,
tem uma histria mais longa atrs de si do que a viso positivista
ou realista. Nas comunidades primitivas, o direito est ligado
religio e at um estgio posterior do desenvolvimento humano
sempre aparece como emanando de um deus ou de um legisla
dor divinamente nomeado. A civilizao secular dos gregos se
parou o direito da religio, mas no da moral. Os pensadores
gregos encontraram na concepo de direito natural um direito
no-escrito mais elevado, do qual a lei humana derivava sua
validade, e pelo qual ela podia ser testada. A aceitao do cris
tianismo pelo Imprio Romano restaurou a autoridade divina. O
direito natural foi, por algum tempo, identificado com o direito
divino e somente na Renascena retomou seu papel indepen
dente como um padro tico no-teolgico.
Como vimos, os sculos dezessete e dezoito reviverarn, sob
uma nova forma, a identificao do direito natural com a razo.
"O Direito em geral", diz Montesquieu, " a razo humana, na
medida em que governa todos os povos da terra?". Foi sob esses
auspcios que o direito internacional moderno foi criado por
Grotius e seus sucessores, para atender s necessidades dos no
vos estados-naes surgidos das runas do mundo medieval. O
direito internacional teve, portanto, origem marcadamente ut
pica. Isto era necessrio e inevitvel. As novas convenes, que
vieram para regular, mais ou menos eficazmente, as relaes entre
4 Montesquieu, Espri: desLois, Livro 1, capo iii..
226 E. H. CARR
os estados, surgiram sem dvida de necessidades prticas. Mas
no teriam conseguido uma aceitao to ampla se no fossem
tidas como obrigatrias em virtude do direito natural e da razo
universal. Mas aqui percebemos a reincidncia de um paradoxo
que tambm aparece no domnio da poltica. Onde a prtica
menos tica, a teoria se toma mais utpica. Devido ao estgio
de desenvolvimento mais primitivo da comunidade internacio
nal, a moral desempenha um papel menos efetivo na prtica do
direito internacional do que na esfera do direito nacional. Nas
teorias do direi to internacional, a utopia tende a predominar
sobre a realidade numa escala sem paralelo com outros ramos
da jurisprudncia. Alm disso, esta tendncia maior em pero
dos em que a anarquia prevalece na prtica das naes. Durante
o sculo dezenove, uma fase comparativamente ordeira nos as
suntos internacionais, a cincia do direito internacional assu
miu urna feio realista. Desde 1919, o direito natural retomou
sua influncia, e as teorias do direito internacional se tornaram
marcadamente mais utpicas do que em qualquer perodo ante
rior.
A viso moderna do direito natural difere, contudo, num
aspecto importante, da viso que prevaleceu at o final do s
culo dezoito. Antes dessa poca, sempre se concebeu o direito
natural corno algo essencialmente esttico, um padro fixo e
eterno que deveria, na natureza das coisas, ser o mesmo ontem,
hoje e para sempre. A tendncia histrica do pensamento do
sculo dezenove, que primeiramente ameaou eclipsar o direito
natural corno um todo, acabou por imprimir-lhe um novo rumo
e, no fim do sculo, surgiu a nova concepo do "direito natural
de contedo varivel' ". O direito natural, segundo esta inter
pretao, no mais significa algo eterno, fixo e invarivel, mas
sim o sentimento inato dos homens, em qualquer tempo ou lu
gar, sobre o que deveria ser o "direito justo". Esta definio
5 A frase pertence a Stamrnler, cuja obra Lebre uondem Recbte (1902-7) foi traduzida para o
ingls sob o ttulo de Tbe Theory ofJus/ice.
227 Os fundamentos do Direito
revisada do direito natural nos ajuda um pouco. Ela pe fim ao
velho enigma de que, em certo tempo, a escravido foi aprovada
pelo direito natural, e em outro, proibida ou de que a proprieda
de privada seja, em alguns lugares, tida como um direito natu
ral, e em outros, como uma violao do direito natural. Deve
mos ento considerar o direito como obrigatrio por ser uma
emanao, no de algum princpio tico eterno, mas de princpi
os ticos de um tempo e comunidade determinados. Isto , de
toda forma, uma parte da verdade. O carter tico do impulso
que se encontra na origem de muitas regras do direito, nacional
e internacional, incluindo-se a regra do direito internacional de
que os tratados devem ser mantidos, no ser negado por ne
nhuma pessoa razovel. A existncia, em muitos idiomas euro
peus, de um sem-nmero de palavras que cruzam as fronteiras
entre o direito e a tica deixa transparecer a inconsistncia da
convico generalizada a respeito da ntima relao entre direi
to e tica.
No obstante, essa explicao do porque o direito tido
como obrigatrio, se mostrar, a partir de um melhor exame, ina
dequada e, em certo grau, equivocada. O cerne da questo so
bre o direito natural no o fato de que as pessoas diferem,
dependendo do tempo e do lugar, sobre que regras particulares
que prescrevem (essa questo poderia ser resolvida pela teoria
"varivel" do direito natural), mas sim que o direito natural (ou
razo, ou "direito objetivo", ou qualquer outro de seus termos
substitutos) pode ser to facilmente invocado para incitar de
sobedincia lei quanto para justificar a obedincia a ela. O
direito natural possui sempre dois aspectos e dois usos. Pode ser
invocado pelos conservadores para justificar a ordem existente,
como ocorre quando se alega que os direitos dos governantes,
ou os direitos de propriedade, derivam do direito natural. Pode
igualmente ser invocado por revolucionrios para justificar a
rebelio contra a ordem existente. H no direito natural, um ele
mento anrquico que se constitui na anttese direta do direito.
228 E. H. CARR
As teorias do direito que buscam a autoridade suprema do direi
to em seu contedo tico podem explicar apenas por que leis
boas (ou tidas como boas num lugar e perodo determinados)
so consideradas obrigatrias. Porm existe um consenso razoa
velmente generalizado no sentido de considerar obrigatrias
mesmo as leis reconhecidamente ruins e pode-se, perfeitamen
te, duvidar da sobrevivncia de uma comunidade em que tal
opinio no prevalea. Normalmente, admite-se que pode ha
ver um direito ou dever de desobedecer a uma lei ruim. Mas, em
tais casos, reconhece-se a existncia de um conflito entre dois
deveres e aceita-se que somente circunstncias bastante excep
cionais justificam uma deciso em favor do dever de desobede
cer. Nenhuma teoria do direito parece adequada quando explica
a obrigatoriedade da lei sob o argumento de que est de acordo
com o direito natural, ou porque boa.
A viso realista ou positivista do direito foi exposta clara e ex
plicitamente, pela primeira vez, por Hobbes, que definiu o di
reito como um comando imperativo: "Jus est quod iussum est", O
direito est, portanto, totalmente divorciado da tica. Pode ser
opressivo ou, mesmo, imoral. tido por obrigatrio porque existe
uma autoridade que fora sua obedincia. uma expresso da
vontade do estado, e utilizado pelos que controlam o estado
como um instrumento de coero contra os que se opem a seu
poder. O direito seria, portanto, a arma do mais forte. Esse pen
sador contraditrio que foi Rousseau, em certas partes trata o
direito como a anttese do despotismo mas registrou sua opi
nio em termos enfticos: "O esprito das leis de todos os pa
ses sempre o de favorecer o forte contra o fraco, o que possui
contra o que no possui. Esta desvantagem inevitvel, e no
comporta excees'?".
6 Rousseau, miJe, Livro IV
Os fundamentos do Direito
229
Segundo Marx, todo direito um "direito de desigualda
de?". A principal contribuio do marxismo ao problema a
insistncia na relatividade do direito. O direito no refletiria um
padro tico fixo, mas sim a poltica e os interesses do grupo
dominante num estado e num perodo determinados. O direito,
como Lenin afirma, "a formulao, o registro das relaes de
poder" e "uma expresso da vontade da classe dominante?". A
viso realista da base fundamental do direito bem resumida
pelo Professor Laski: "As regras legais sempre tentam atingir um
objetivo considerado desejvel por algum grupo de homens, e
apenas atravs da constante formulao de qual seja este fim
que podemos obter uma jurisprudncia realista?".
A resposta realista questo de por que a lei tida como
obrigatria contm, como no caso da resposta "naturalista", uma
parte da verdade. Algumas pessoas, de fato, obedecem a certas
leis porque uma infrao poderia lev-las a um contato pouco
desejvel com a policia e os tribunais. Mas nenhuma comunida
de poderia sobreviver se a maioria de seus membros respeitasse
a lei apenas em virtude de um temor constante punio. Como
afirma Lauds, "nenhuma lei pode obrigar se no houver uma
conscientizao"? e h evidncias abundantes acerca da dificul
dade de se forar o cumprimento de leis que ofendem seriamen
te a conscincia da comunidade, ou de qualquer parte conside
rvel dela. O direito tido como obrigatrio porque representa
o sentimento de justia da comunidade: um instrumento do
bem comum. O direito tido como obrigatrio porque impos
to pelo brao forte da autoridade: pode ser, mas freqentemente
opressivo. Ambas as respostas so verdadeiras; e ambas so
apenas meias-verdades.
7 Marx e Engels, Works (ed. russa), xv, pg. 272.
8 Lenin, Works (2.a ed. russa), xv, pg. 330; xii, pg. 288.
9 Representative Opinions of Mr. Justice Holmes, ed. Laski, Introduo.
10 Laud, Sermon IV, Works} I, pg. 112.
230 E. H. CARR
oDIREITO COMO UMA FUNAo DA SOOEDADE POLIICA
Se desejarmos, ento, reconciliar estas meias-verdades contra
ditrias e inadequadas, e encontrar uma resposta nica ques
to de por que a lei respeitada, devemos busc-la no relacio
namento do direito com a poltica. O direito tido como
obrigatrio porque, caso contrrio, a sociedade poltica no po
deria existir e no haveria nenhum direito. O direito no uma
abstrao. Ele "s pode existir dentro de um quadro social. ..
Onde existe o direito, tem de haver uma sociedade dentro da
qual ele seja operativo"!'. No precisamos nos alongar no exa
me da antiga controvrsia de se, como os positivistas susten
tam, o estado cria o direito, ou como defendem os naturalistas,
o direito que cria o estado. suficiente dizer que nenhuma
sociedade poltica pode existir sem o direito, e que o direito no
pode existir exceto numa sociedade poltica12. Este ponto foi
claramente exposto por um autor alemo contemporneo:
"Todo direito sempre a expresso de uma comunidade. Toda co
munidade legal (Rechtsgemeinschaft) tem uma viso comum do direi
to (Recht) determinada por seu contedo. uma tarefa impossvel
tentar construir uma comunidade legal sem tal viso comum, ou esta
belecer uma comunidade legal antes que um consenso mnimo sobre o
contedo do direito da comunidade seja atingido"13.
Poltica e direito esto indissoluvelmente interligados pois
as relaes de homem a homem em sociedade, que so o objeto
da poltica, tambm so o objeto do direito. O direito, como a
poltica, um ponto de encontro para tica e poder.
11 Zimmern, lnternational .Affairs, xvii Oan.-Feb. 1938), pg. 12.
12 "No devemos mais inquirir se o Estado anterior ao direito, ou o direito anterior ao
Estado. Devemos encar-los como funes inerentes vida comum, que inseparvel da
idia do homem. Sero ambos fatos primordiais. Ambos tero sido coevos, como sementes
ou germes, ao prprio homem: ambos tero surgido, como frutos desenvolvidos, simulta
neamente, e um em virtude do outro" (Gierke, Natural La and the Theory of Sodery, trad.
ingl., pg. 224).
13 F. Berber, Sicherheit und Gerechtigkeit, p. 145.
231
Os fundamentos do Direito
O mesmo verdade sobre o direito internacional, que no
pode ter existncia exceto na medida em que exista uma comu
nidade internacional que, tendo por base um consenso mnimo,
o reconhea como obrigatrio. O direito internacional . uma
funo da comunidade poltica das naes. Seus defeitos se de
vem, no a qualquer falha tcnica, mas ao carter embrionrio
da comunidade em que funciona. Assim como a moralidade in
ternacional mais fraca do que o sentimento moral nacional, o
direito internacional necessariamente mais fraco e pobre em
contedo do que o direito interno de um estado moderno alta
mente organizado. O diminuto nmero de estados que formam
a comunidade internacional cria os mesmos problemas especiais
tanto no direito quanto na tica. A evoluo de regras gerais
igualmente aplicveis a todos, que a base do elemento tico
do direito, torna-se extremamente difcil. As regras, por mais
gerais que sejam na forma, sempre estaro voltadas para um es
tado particular ou para um determinado grupo de estados e, por
essa razo, seno por outras, o elemento poder mais predomi
nante e mais bvio no direito internacional do que no direito
domstico, cujos sujeitos so um grande corpo de indivduos
annimos. As mesmas consideraes tornam o direito internaci
onal mais francamente poltico do que outros ramos do direito.
Uma vez, portanto, que se entenda que o direito funo
de uma ordem poltica determinada, cuja existncia suficiente
para torn-lo obrigatrio, podemos ver a falcia da personifica
o do direito implcita em expresses populares como "o reino
do direito" ou "o governo das leis e no dos homens". O homem
das ruas tende a personificar a lei como algo que, aprove ou
no, ele reconhece como obrigatrio e esta personificao to
natural para fins dirios quanto a personificao do estado. ,
contudo, perigosa para o pensamento claro. O direito no pode
ser auto-contido pois a obrigao de obedecer ao direito sempre
se situa em algo fora dele. No nem auto-criado e nem auto
aplicvel. "Existem homens que governam", diz um filsofo
232
E. H. CARR
chins, "mas no h leis que governam"14. Quando Hegel esta
belece a incorporao do mais elevado bem moral ao estado,
podemos perguntar: que estado? Ou, melhor ainda, o estado de
quem? Quando os autores modernos de poltica internacional
encontram o mais elevado bem moral no imprio do direito, po
demos tambm perguntar: que direito? Ou, o direito de quem?
O direito no uma abstrao. No pode ser entendido inde
pendentemente do fundamento poltico em que se apia, nem
dos interesses polticos a que serve.
No teremos dificuldade, igualmente, em detectar a falcia
na iluso comum de que o direito mais moral do que a poltica.
Uma transao) ao se tomar legal, no se torna moral. Pagar a
um trabalhador menos do que um salrio que lhe permita viver
no mais moral porque esse salrio est estipulado num con
trato assinado pelo trabalhador, e vlido perante a lei. As ane
xaes do territrio francs, pelos alemes em 1871, e do terri
trio alemo, pelos aliados em 1919, podem ter sido morais ou
imorais. Mas elas no se tornaram nem um pouco mais morais
pelo fato de terem sido registradas em tratados assinados pelas
potncias perdedoras, e vlidos perante o direito internacional.
No , em si, nem um pouco mais moral despojar os judeus de
suas propriedades por uma lei para este fim do que simplesmen
te enviar tropas de assalto para expuls-los. As leis dos Medas e
Persas provavelmente no eram claramente morais. Se o direito
"sempre procura atingir um objetivo considerado desejvel por
algum grupo de homens", o carter tico do direito , obvia
mente) condicionado por esse objetivo. A ao poltica pode ser,
14 Hsun-tze, citado em Liang Chi-chao, History of Cbinese Political Thought, pg. 137. Um
perfeito exemplo da confuso resultante do tratamento do direito como algo auto-contido
e auto-aplicado pode ser encontrado num dito de Winston Churchill: "Tem de existir a
segurana de que algum augusto tribunal internacional seja estabelecido para sustentar,
aplicar e ele prprio obedecer o direito" (Manchester Guardian, Decernber 12, 1938). Se
Churchill houvesse parado para perguntar quem estabeleceria este augusto tribunal, quem
aplicaria suas decises, quem criaria o direito e quem velaria para que o tribunal o obede
cesse, as implicaes polticas desta proposta aparentemente simples teriam se tornado
patentes.
233
Os fundamentos do Direito
e freqentemente , invocada para se opor a uma lei imoral ou
opressiva. A qualidade peculiar do direi to, que o torna uma ne
cessidade em qualquer sociedade poltica, no reside em seu
objeto, nem em seu contedo tico, mas sim em sua estabilida
de. O direito proporciona sociedade aquele elemento de fixi
dez, regularidade e continuidade sem o qual nenhuma vida coe
ren te possvel. base fundamental da sociedade poltica
organizada que os direitos e deveres dos cidados, entre si e
para com o estado, sejam definidos pela lei. O direito quando
incerto em sua interpretao, ou inconstante em sua aplicao,
deixa de cumprir sua funo essencial.
Estabilidade e continuidade no so, contudo, os nicos
requisitos da vida poltica. A sociedade no pode viver apenas
pelas leis, e o direito no pode ser a autoridade suprema. A are
na poltica o cenrio de uma luta mais ou menos constante
entre conservadores que, de modo geral, desejam manter a situ
ao legal existente, e radicais, que desejam alter-la em aspec
tos importantes; e os conservadores, nacionais e internacionais,
tm o hbito de posarem como defensores do direito, e de dene
grirem seus oponentes como agressores das leis. Nas democraci
as, essa luta entre conservadores e radicais conduzida s cla
ras, de acordo com regras legais. Mas essas regras so, elas
prprias, fruto de um acordo poltico que precedeu lei. Todo
sistema jurdico pressupe uma deciso poltica inicial, explci
ta ou implcita, alcanada por voto, barganha ou fora, como a
da autoridade encarregada de fazer e desfazer as leis. Por trs de
todo direito existe esse pano de fundo poltico necessrio. A
autoridade ltima do direito deriva da poltica.
CAPTULO XI
A INVIOLABILIDADE
DOS TRATADOS
UMA das funes da lei necessria vida civilizada a de prote
ger os direitos que foram criados por contratos privados, con
cludos numa forma reconhecida como vlida pelo direito. O
direito internacional defende, com algumas reservas, os direitos
criados por tratados e acordos internacionais. Este principio
essencial existncia de qualquer tipo de comunidade interna
cional e , como vimos, reconhecido em teoria por todos os es
tados. O fato de que as nicas obrigaes escritas dos estados
so as contidas nos tratados, e que o direito internacional cos
tumeiro , por vezes, incerto em seu contedo, conferiu aos tra
tados um lugar mais proeminente no direito internacional do que
o ocupado pelos contratos no direito nacional. Com efeito, o
contedo, dos tratados , por vezes, erroneamente considerado
como parte do prprio direito internacional, embora ningum
considere as clusulas de um contrato entre Smith e Robinson
como parte do direito nacional. Tem-se atribudo, portanto, um
relevo indevido inviolabilidade dos tratados, que foi posteri
ormente intensificado pela controvrsia acerca dos tratados de
paz de 1919-20. Entre as duas guerras, certos autores, especial
mente os de pases interessados na manuteno do acordo de
paz, tentaram tratar a regra pacta sun: seruanda no meramente
como uma regra fundamental do direito internacional, mas como
a pedra basilar da sociedade internacional - uma atitude jocosa
mente descrita por um autor alemo como "pacta sunt-seruandismo'":
1 Walz in Deursches Recht,Jg. IV (1934), pg. 525. A observao do Professor Lauterpacht,
de que a regra pac/a sI/n/ seT7/anda "constitui o critrio mais elevado, irredutvel e final" na
236 E. H. CARR
Essa questo se tornou uma das mais controversas de todo cam
po da poltica internacional e o fracasso em distinguir entre "a
inviolabilidade dos tratados" como uma regra do direito inter
nacional, e "a inviolabilidade dos tratados" como um principio
da tica internacional, freqentemente causou confuso.
A VAUDADE LEGAL E MORAL DOS TRATADOS
A despeito do reconhecimento universal, por todos os pases,
de que os tratados so em principio obrigatrios, o direito inter
nacional anterior a 1914 era relutante em considerar absoluto o
carter obrigatrio dos dispositivos dos tratados. Deve-se levar
em conta o fato de que enquanto os estados interessados na
manuteno do status quo defendiam com vigor a validade in
condicional dos tratados no direito internacional, um estado
cujos interesses houvessem sido adversamente afetados por um
tratado normalmente, logo que possvel, o repudiava impune
mente. A Frana em 1848, anunciou que "os tratados de 1815
no mais so vlidos aos olhos da Repblica Francesa'V. A Rssia,
em 1871, repudiou a Conveno dos Estreitos, que estabelecera
restries passagem de seus vasos de guerra, que lhe havia
sido imposta por ocasio do fim da Guerra da Crimia. Estas
foram apenas as mais evidentes dentre vrias ocorrncias simi
lares do sculo dezenove. Para atender a tais condies, os ju
ristas internacionais desenvolveram a doutrina de que uma cha
mada clusula rebus sie stantibus estaria implcita em todo tratado,
ou seja, que as obrigaes de um tratado s teriam eficcia, frente
ao direito internacional, enquanto as condies que prevaleci
am poca da concluso do tratado continuassem. Essa doutri
na, se levada sua conseqncia lgica, pareceria levar con
cluso de que um tratado no possui outra autoridade que no a
sociedade internacional (The Function of Law in the International Community, pg. 418), um
bom exemplo da atitude criticada.
2 Circular de Lamartine, de 5 de maro de 1848, publicada no MoniteuT daquela data.
A inviolabilidade dos Tratados 237
relao de poder entre as partes, e que quando esta relao se
altera o tratado desmorona. Essa postura no era rara. "Todo
tratado", escreveu Bismarck numa frase famosa, "tem apenas o
significado de uma constatao de uma posio definida nos
assuntos europeus. A reserva rebus sic stantibus est sempre suben
tendida'P. O mesmo efeito produzido pela doutrina, ocasio
nalmente proposta, de que o estado goza do direito incondicio
nal de denunciar qualquer tratado a qualquer tempo. Esta opinio
foi colocada em sua forma mais descomprometida por Theodore
Roosevelt: "A nao tem, evidentemente, o direito de ab-rogar
um tratado, de maneira solene e oficial, por motivos que consi
dere suficientes, exatamente como possui o direito de declarar
guerra ou exercer um outro ato de poder por uma causa conside
rada suficiente?", Woodrow Wilson observou, numa conversa
privada durante a Conferncia de Paz, que, quando era um pro
fessor de direito internacional, sempre supusera que um estado
possua o poder de denunciar qualquer tratado a que estivesse
ligado, e a qualquer tempos". Em 191 S, um famoso jurista inter
nacional neutro, da escola "naturalista", escreveu sobre a regra
pacta sunt seruanda que "ningum a considera como uma regra de
direito vlida sem exceo, seja dentro ou fora do estado?".
Mesmo a Gr-Bretanha que, como a nao mais poderosa
do mundo, teria o maior interesse na manuteno da validade
dos tratados, era manifestamente contrria a aceitar a opinio
de que os dispositivos dos tratados fossem incondicionalmente
obrigatrios. O exemplo mais famoso o do Tratado de Garan
tia Belga de 1839, pelo qual as principais potncias europias,
inclusive a Gr-Bretanha, se obrigavam, conjuntamente e indi
vidualmente, a resistir a qualquer violao da neutralidade da
Blgica por qualquer uma delas. Em 1870, Gladstone disse
3 Bismarck, Gedanken und Erinnerungen, ii, pg. 258.
4 Citado em H. F. Pringle, Tbeadore Roosevell, pg. 309.
5 Miller, Tbe Drafting oj lhe Covenant, i, pg. 293.
6 Krabbe, The Modem Idea oj lhe Slate (trad. ingl.) pg. 266.
238 E. H. CARR
Cmara dos Comuns, numa passagem que foi citada com apro
vao por Grey em seu discurso de 3 de agosto de 1914, que ele
"no estava apto a apoiar a doutrina amplamente sustentada nes
ta Casa, de que o simples fato da existncia da garantia obriga a
todas as partes, sem levar em conta a posio particular em que
uma delas possa se encontrar na ocasio em que o cumprimento
da garantia seja necessrio". Tal interpretao Gladstone achou
"rgida" e "impraticvel'?", Uma minuta confidencial, escrita em
1908 por Lord Hardinge, ento Subsecretrio Permanente de
Estado para Assuntos Estrangeiros, foi concebida dentro do
mesmo esprito:
"O compromisso sem dvida existe... mas se podemos ser chamados
a cumprir nossa obrigao e a defender a neutralidade da Blgica, nos
opondo sua violao, deve necessariamente depender de nossa pol
tica na poca e das circunstncias do momento. Supondo que se a
Frana violasse a neutralidade da Blgica, numa guerra contra a Ale
manha, duvidoso, nas atuais circunstncias, que Inglaterra ou Rssia
movam um dedo para manter a neutralidade belga, enquanto que, se a
neutralidade da Blgica fosse violada pela Alemanha, provvel que o
inverso ocorresse".
Grey, comentando numa minuta posterior, meramente ob
servou que esta reflexo ia "direto ao ponto".
Um outro princpio, no menos elstico do que a clusula
rebus sic stantibus, tem sido por vezes invocado para justificar o
no-cumprimento de obrigaes internacionais: o princpio da
"necessidade" ou dos "interesses vitais". uma mxima jurdi
ca conhecida a de que no se pode exigir de ningum o imposs
vel e o impossvel s vezes mantido no direito internacional
para incluir atos prejudiciais aos interesses vitais (significando
primordialmente a segurana) do estado. Alguns autores tm
sustentado, especificamente, que todo estado possui o direito
7 Citado em Grey, S'peecbes on Foreign .Affairs, 1904/14, pg. 307.
8 Britisb Documents on the Origin of the War, ed, Gooch and Ternperley, viii, pgs. 377-8.
239 A inviolabilidade dos Tratados
legal da auto-preservao que supera qualquer obrigao para
com outros estados. Esta viso assume um peso significativo
em tempos de guerra. Em sua nota de protesto contra as medi
das britnicas de bloqueio, em dezembro de 1914, o governo
dos Estados Unidos colocou-a como o princpio do direito in
ternacional pelo qual os beligerantes no deveriam interferir no
comrcio neutro "a menos que tal interferncia seja manifesta
mente uma necessidade imperativa para a proteo de sua segu
rana nacional, e, ento, somente na medida em que seja uma
necessidade". O governo britnico agradecidamente aceitou esta
interpretao, e esteve, a partir da, pronto para justificar suas
atividades de bloqueio no plano de uma "necessidade imperati
va" inconteste, cujos requisitos ningum estava to qualificado
a estabelecer quanto ele prprio". Em tais emergncias, o leigo
descarta os preciosismos legais e chega aos mesmos resultados
por outros mtodos. Na poca do Jameson Raid, o The Times
publicou um poema, do Poeta Liaureado'", que comeava com es
tas linhas conciliadoras:
"Deixem que os juristas e os estadistas
Se confundam sobre pontos do direito:
Se sbias forem nossa espada e sela
E armas, quem se importar? 11
"Dane-se o direito, eu quero o Canal construdo" era um
ditado popularmente atribudo a Theodore Roosevelt na poca
da crise do Panam. Em 1939, um "porta-voz naval" japons,
comentando a abordagem de navios estrangeiros em guas chi
nesas por patrulhas japonesas, teria dito: "No uma questo
de termos o direito de fazer isto. Trata-se de algo necessrio e
9 A correspondncia foi publicada em Cmd. 7816 de 1915.
10 Poel Laureate - poeta oficialmente apontado para servir Casa Real na Gr-Bretanha. O
detentor do titulo pode escrever poemas sobre os grandes acontecimentos nacionais. (N.
do T.).
11 The Times, january 11, 1896.
240 E. H. CARR
que estamos fazendo"12. "Uma vez que ela (isto , a nao) este
ja em perigo de opresso ou de aniquilao", escreveu Hitler, "a
questo da legalidade assume um papel secundrio'<".
Realmente, quando se oferecem, implcita ou explicitamen
te, explicaes para o no-cumprimento de obrigaes de trata
dos, freqentemente difcil descobrir, pelas palavras emprega
das, se a justificativa alegada se baseia em termos legais ou
morais. Adota-se a opinio de que, em virtude da operao da
clusula rebus sic stantibus, ou por outra razo, a obrigao no
mais existe perante o direito? Ou a obrigao legal mantida,
ou e se aceita que o Estado poder violar o direito sob a justifi
cativa de que imoral, no-razovel ou impraticvel, assim como
o cidado, s vezes, poder estar moralmente autorizado a vio
lar o direito nacional? De um modo geral, pode-se dizer que,
antes de 1914 a regra pacta sunt seruanda era interpretada elasti
camente, e o no-cumprimento das obrigaes podia ser defen
dido como legalmente admissvel, enquanto que, desde 1919, a
interpretao da regra tendeu a tornar-se mais rgida, e o no
cumprimento tem sido defendido principalmente em termos de
que consideraes de razo ou moral permitiram ao estado vio
lar sua obrigao estritamente legal. O dilema do direito inter
nacional o do dogma eclesistico. Uma interpretao elstica,
adaptada s diversas necessidades, aumenta o nmero de fiis.
Uma interpretao rgida, embora teoricamente desejvel, pro
voca secesses na Igreja. No se pode duvidar de que os repdi
os mais freqentes e abertos s regras do direito internacional,
desde 1919, foram devidos, em parte, aos bem-intencionados
esforos das potncias vitoriosas para fortalecer essas regras e
interpret-las com maior rigidez e preciso.
Um exame das numerosas transgresses de obrigaes
estabelecidas em tratados, durante este perodo, fornece resul
tados menos definitivos do que se poderia esperar. Em muitos
12 Tht Timtf, May 26, 1939.
13 Hitler, Mtin Kampj, pg. 104.
A inviolabilidade dos Tratados 241
casos, o estado envolvido se defendeu negando que houvesse
ocorrido alguma quebra das obrigaes do tratado, ou alegando
que o tratado, em primeiro lugar, havia sido violado pela outra
parte. Em dezembro de 1932, a Cmara de Deputados da Fran
a recusou-se a cumprir o Acordo de Dbito de Guerra com os
Estados Unidos, nos termos de que "as circunstncias determi
nantes" haviam mudado desde a concluso do acordo, seis anos
antes. Trata-se da argumentao mais prxima, desde 1919, de
uma explcita invocao da clusula rebus sic stantibus 14. O no
cumprimento britnico do Acordo de Dbito de Guerra Anglo
Americano foi justificado em termos de "necessidade econmi
cas". Mas o campo principal da argumentao no era legal, mas
moral: o encargo imposto pelo acordo era "exorbitante" e "In
justo""". The Times adotou a opinio de que o dbito "no pos
sua a mesma validade moral de uma transao comercial co
murri"!". Num estgio anterior, N eville Chamberlain, en to
Ministro do Tesouro, explicitamente admitiu que a obrigao era
legalmente devida, mas apelou para outras obrigaes que po
deriam ser consideradas maiores do que as da lei:
"Quando nos dizem que os contratos devem ser sagrados, e que no
podemos, de forma alguma, violar as obrigaes que assumimos, no
se deve esquecer que temos outras obrigaes e responsabilidades; obri
gaes no apenas para com nossos concidados, mas tambm para
com muitos milhes de seres humanos pelo mundo afora, cuja felici
dade ou misria podem depender do quanto se insista no cumprimen
to dessas obrigaes, por um lado, e o quanto se cumpra, de fato, por
outro lado" 17.
Ao repudiar as clusulas militares do Tratado de Versailles,
em maro de 1935, a Alemanha baseou seu ato na alegada falha
14 Resoluo de 14 de dezembro de 1932, em Documents on lntemational AffairI, 1932, pgs.
80-82.
15 As citaes so da Nota britnica de 4 de junho de 1934.
16 The Times, june 2, 1934.
17 Discurso na Cmara dos Comuns, em 14 de dezembro de 1932, em Documents on International
AffairI, 1932, pg. 128.
242 E. H. CARR
das outras partes em implementarem suas prprias obrigaes
no sentido do desarmamento. Um ano mais tarde, o repdio ao
Tratado de Locarno foi justificado em termos de que, aps o ato
francs de concluir o Pacto Franco-Sovitico, o tratado havia
"deixado de existir na prtica"18. Estes foram, ostensivamente,
argumentos legais. Mas, num discurso pblico pouco aps a ocu
pao da Rennia, Hitler rejeitou a alegao legal em favor da
moral: "Se o resto do mundo se apega letra dos tratados, eu
me apego moral eterna"!".
De um modo geral, portanto, pode-se dizer que as viola
es de tratados, entre as duas guerras, foram justificadas, no
no campo legal das derrogaes admitidas pelo direito interna
cional inviolabilidade dos tratados, mas sim no terreno tico
de que certos tratados, embora legalmente obrigatrios, eram
desprovidos de validade moral. No se negou que as violaes
de tais tratados eram tecnicamente violaes do direito interna
cional; mas foram toleradas em termos de que os prprios trata
dos eram uma ofensa contra a moral internacional. importan
te para o estudante da tica e do direito internacional perscrutar
o que se acreditava, popularmente, tornar os tratados moral
mente ignominiosos e, portanto, moralmente invlidos.
18 Diplomatic Disaasions Directed Totuards a European Settlement, Cmd. 5143, pg. 78.
19 Citado em Toynbee, Survey 0/lntemational.Affairs, 1936, pg. 319. Tais alegaes no so
peculiarmente modernas, e tm sido freqentemente vistas como legtimas. Mesmo em
1908, um conceituado historiador ingls lembra as palavras de Pitt que, com a simples
mudana de substantivos prprios, so precisamente apropriadas atitude de Hitler: "Seu
apoio exigncia britnica de por Deus epela Natureza derrubou as restries artificiais de
tratados injustos, sua denncia Conveno do Pardo como 'uma estipulao da ignomnia
nacional', cristalizaram o sentimento inarticulado da nova Inglaterra" (Quarlerfy Review,
Oct. 1908, pg. 325). Uma passagem posterior no mesmo artigo diz o seguinte: "Atravs da
alquimia de sua viso intensa e ideais polticos prprios, ele imps na Inglaterra uma
concepo de desenvolvimento nacional, e de objetivos nacionais, baseados num ideal de
expanso imperialista, para cuja realizao a nao deveria sacrificar tudo, ou deixar de
crer no seu prprio direito e poder de existir" (ibidem, pgs. 334-5). interessante obser
var que o autor claramente considera estas frases laudatrias.
243
A inviolabilidade dos Tratados
TRATADOS AsSINADOS SOB COAyfo
Em primeiro lugar, sentia-se que havia um vcio moral em trata
dos assinados sob coao. Este sentimento se ligou, principal
mente, ao Tratado de Versail1es, assinado pela Alemanha sob a
presso de um ultima/um de cinco dias. A propaganda alem muito
trabalhou para popularizar o conceito de ser o Tratado de
Versailles um "Diktat" sem validade moral e a idia gozou de
ampla difuso aps a concluso do Tratado de Locarno, quando
os estadistas britnicos e franceses impetuosamente rivalizaram
com Stresemann na nfase conferida ao significado moral da
aceitao voluntria, pela Alemanha, de alguns dispositivos acei
tos sob coao em Versailles. A atitude adotada para com trata
dos concludos sob coao depende da atitude adotada para com
a guerra pois todo tratado que pe fim a uma guerra quase
inevitavelmente aceito pelo perdedor sob coao. Na medida,
portanto, em que se reconhea qualquer tipo de guerra como
moral, tratados concludos sob coao no podem ser incondi
cionalmente condenados como imorais. As objees morais mais
freqentemente feitas ao Tratado de Versailles parecem, de fato,
ter sido baseadas no tanto em sua assinatura sob coao como
na severidade de seu contedo, e no fato de que os governos
aliados, invertendo o processo seguido em todas as confernci
as de paz importantes at ento, inclusive a de Brest-Litovsk,
recusaram-se a manter negociaes orais com os plenipotenci
rios das potncias derrotadas. Este ato de insensatez desacredi
tou o tratado mais do que o ultimatum que precedeu sua assina
tura.
TR.4TADOS INJUSTOS
Em segundo lugar, adotava-se normalmente a oplnlao de que
tratados poderiam ser invalidados moralmente em virtude do
carter de seus contedos. No pode, com efeito, existir nenhu
244 E. H. CARR
ma regra de direito internacional correspondente regra do di
reito nacional que invalida contratos "imorais" ou "contrrios
poltica pblica". A ausncia de uma ordem poltica internacio
nal torna impossvel qualquer definio legal de poltica pblica
internacional ou do que seja internacionalmente imoral'', Mas
os que consideram o contedo de um determinado tratado in
ternacional imoral concedero, de um modo geral, ao estado pre
judicado o direito moral de denunci-lo pois o direito internaci
onal no proporciona outro meio de reparao. Convm observar,
alm disso, que existe uma tendncia a se conceder o mesmo
direito moral de denunciar um tratado que no seja, estritamen
te falando, imoral, mas que seja injusto no sentido de que impo
nha condies flagrantemente incompatveis com as relaes de
poder existentes entre as partes contratantes. As clusulas de
desarmamento do Tratado de Versailles foram amplamente tidas
como destitudas de validade por no ser razovel impor uma
posio de inferioridade permanente a uma grande potncia. Em
geral, reprovou-se o Tratado de Versailles por este ter tentado
perpetuar a fraqueza alem, devido ao seu colapso no fim da
guerra. Este argumento no , provavelmente, estritamente ti
co, uma vez que se assenta na posio de poder e reconhece um
direito moral baseado simplesmente na fora. Mas trata-se de
um exemplo da forma curiosa pela qual poder e tica se
interpenetram em todos os problemas polticos. Um caso em
parte similar surgiu em conexo com o Artigo 16 do Pacto da
Liga das Naes. Quando os Estados Unidos deixaram de ratifi
car o Pacto, sentiu-se que as obrigaes impostas por aquele
20 Alguns autores alemes, aps 1919, tentaram sustentar que os tratados so invlidos, no
direito internacional, se conflitam com "o direito natural das naes". Esta bibliografia foi
revista por Verdross, American [ournal of International Law, xxi (oct, 1937), pgs. 571 e
seguintes. Mas esta opinio encontrou pouco apoio em outras partes. Por ocasio de um
julgamento da Corte Permanente de Justia Internacional, em 1934, o juiz alemo, numa
opinio individual, expressou o entendimento de que a Corte "jamais aplicaria uma con
veno cujo contedo fosse contrrio aos bonnes moeurs?' (Corte Permanente de Justia
Internacional, Srie A/B N.o 63, pg. 150). Mas a Corte como tal jamais pareceu se
comprometer com esta proposta.
245 A inviolabilidade dos Tratados
artigo no mais obrigavam moralmente, uma vez que os mem
bros da Liga no poderiam, razoavelmente) se arriscar a toma
rem medidas que lhes angariasse a inimizade de um pas to po
deroso. O teste do que se reconhece normalmente como razovel
se aplica validade moral dos tratados, assim como a outros
problemas de moral internacional.
Os TRATADOS COMO INSTRUMENTOS DE PODER
A terceira considerao, por vezes invocada para negar o car
ter moralmente obrigatrio dos tratados internacionais, de tipo
mais abrangente. Visa a levantar dvidas sobre o crdito moral
no de tratados particulares, mas de todos os tratados, por se
rem, por sua natureza, instrumentos de poder e desprovidos de
valor moral. Um autor marxista argumentava que, na sociedade
capitalista, a obrigatoriedade legal dos contratos apenas um
mtodo de usar o poder do estado para proteger e ampliar os
interesses da classe dominante", Do mesmo modo, pode-se sus
tentar, com considervel dose de razo, que a insistncia na va
lidade legal dos tratados internacionais seja uma arma usada
pelas naes dominantes para manter sua supremacia sobre as
naes mais fracas, a quem os tratados so impostos. Esse argu
mento est implcito na viso realista do direito como um ins
trumento opressivo do poder dissociado da tica.
O argumento auxiliado pela maneira elstica e inconsis
tente pela qual a doutrina da inviolabilidade dos tratados tem
sido aplicada na prtica dos estados. Em 1932-33, os governos
francs e britnico insistiam, com particular veemncia, em que
as clusulas de desarmamento do Tratado de Versailles eram le
galmente obrigatrias para a Alemanha, e s poderiam ser revis
tas com o consentimento das potncias interessadas. Em dezem
bro de 1932, a Cmara dos Deputados francesa encontrou razes
21 Renner, Die Recbtsinstinae des Priuatsrecbt und ibre 50ziale Funk/ion, pg. 55.
246 E. H. CARR
para se recusar a pr em pratlca o acordo de dbito de guerra
com os Estados Unidos. Em junho de 1933, o governo britnico
cessou o pagamento das prestaes regulares devidas em virtu
de de seu acordo de dbito de guerra, substituindo-as por "pa
gamentos simblicos" sem expresso e um ano mais tarde esses
pagamentos simblicos foram encerrados. Contudo, em 1935
Gr-Bretanha e Frana uma vez mais se uniram numa condena
o solene Alemanha pelo repdio unilateral de suas obriga
es luz das clusulas de desarmamento do Tratado de
Versailles. Tais incoerncias so to comuns que o realista en
contra pouca dificuldade em reduzi-las a uma simples regra. O
elemento do poder inerente a todo tratado poltico. O conte
do de tal tratado reflete, em certo grau, a fora relativa das par
tes contratantes. Os estados mais fortes insistiro na inviola
bilidade dos tratados concludos com os estados mais fracos.
Os estados mais fracos denunciaro os tratados concludos com
os estados mais fortes logo que a situao de poder se altere e o
estado mais fraco se sinta suficientemente forte para rejeitar ou
modificar a obrigao. Desde 1918, os Estados Unidos no con
cluram tratado algum com um estado mais forte e, portanto,
tm sustentado sem reservas a inviolabilidade dos tratados. A
Gr-Bretanha concluiu o acordo de dbito de guerra com um
pas financeiramente mais forte, e no cumpriu. Ela no con
cluiu nenhum outro acordo importante com uma potncia mais
forte e, com esta nica exceo, sustentou a inviolabilidade dos
tratados. Os pases que celebraram o maior nmero de tratados
com estados mais fortes que eles, e subseqentemente fortale
ceram suas posies, foram Alemanha, Itlia e Japo e estes fo
ram os pases que denunciaram ou violaram o maior nmero de
tratados. Mas seria precipitado presumir qualquer distino mo
ral entre estas diferentes atitudes. No h razo para supor que
estes pases insistiriam menos que Gr-Bretanha ou Estados Uni
dos na inviolabilidade de tratados favorveis a eles prprios,
celebrados com Estados mais fracos.
247 A inviolabilidade dos Tratados
A tese convincente na medida em que se desenvolve. A
regra pacta sunt seruanda no um principio moral, e sua aplica
o no pode ser sempre justificada em termos ticos. uma
regra do direito internacional e, como tal, no apenas necess
ria existncia de uma sociedade internacional, como tambm
assim reconhecida universalmente. Mas o direito no pretende
resolver todo problema poltico; e quando ele falha, a culpa nor
malmente cabe aos que procuram empreg-lo para fins para os
quais ele no foi feito. No uma crtica ao direito descrev-lo
como sustentculo da ordem estabelecida. A essncia do direito
promover a estabilidade e manter a estrutura existente da so
ciedade e perfeitamente natural que os conservadores de toda
parte se auto-denominem como o partido da lei e da ordem, e
denunciem os radicais como perturbadores da paz e inimigos do
direito. A histria de toda sociedade revela uma forte tendn
cia, por parte dos que desejam alteraes importantes da ordem
existente, a cometerem atos ilegais ou que podem ser denuncia
dos como tal pelos conservadores. verdade que em socieda
des altamente organizadas, onde existe um mecanismo legalmente
constitudo para provocar mudanas no direito, esta tendncia
ao ilegal mitigada. Mas nunca totalmente afastada. Os ra
dicais sempre esto mais sujeitos a entrar em conflito com a lei
do que os conservadores.
Antes de 1914, o direito internacional no condenava como
ilegal o recurso guerra com o fim de alterar a ordem internaci
onal existente e no existia nenhum mecanismo legalmente cons
titudo para causar mudanas de outra forma. Aps 1918, to
mou-se quase universal a condenao da guerra "de agresso", e
quase todas as naes do mundo assinaram um pacto renunci
ando guerra como instrumento de poltica. Enquanto, desta
forma, o recurso guerra com o propsito de alterar o status quo
hoje normalmente envolve a quebra de uma obrigao de trata
do, sendo ilegal perante o direito internacional, no se consti
tuiu nenhum mecanismo internacional eficaz para estabelecer
248 E. H. CARR
mudanas por meios pacficos. O rudimentar sistema do sculo
dezenove, ou ausncia de sistema, era lgico ao reconhecer como
legal o nico mtodo eficaz de alterar o status quo. A rejeio do
mtodo tradicional, tornado ilegal, e o fracasso em criar qual
quer alternativa eficaz tornou o direito internacional contempo
rneo um sustentculo da ordem existente numa extenso at
ento desconhecida no direito internacional ou no direito naci
onal de qualquer pas civilizado. Esta a causa mais fundamen
tal para o recente declnio do respeito pelo direito internacio
nal; e os que, ao deplorarem o fenmeno, deixam de reconhecer
sua origem, se expem, no sem razo, condenao por hipo
crisia ou obtusidade.
De todas as consideraes que tornam improvvel a obser
vncia da regra legal da inviolabilidade dos tratados, e que apre
sentam uma justificativa moral plausvel para a denncia de tra
tados, esta ltima , de longe, a mais importante. O respeito
pelo direito internacional e pela inviolabilidade dos tratados no
aumentar em virtude dos sermes dos que, tendo muito a ga
nhar com a manuteno da ordem existente, insistem mais fir
memente no carter moralmente obrigatrio do direito. O res
peito pelo direito e pelos tratados s ser mantido na medida
em que o direito reconhea mecanismos polticos eficazes atra
vs dos quais ele se possa modificar e superar. Deve haver um
reconhecimento claro deste jogo de foras polticas que antece
dem todo o direito. Somente quando estas foras esto em equi
lbrio pode o direito cumprir sua funo social, sem se tomar
uma ferramenta nas mos dos defensores do status quo. Atingir
esse equilbrio no uma tarefa legal, e sim poltica.
CAPTULO XII
A SOLUO JUDICIRIA
DOS LITGIOS
INTERNACIONAIS
ALM de estabelecer direitos legais, o direito proporciona meca
nismos para solucionar litgios sobre esses direitos. A jurisdio
das cortes nacionais compulsria. Qualquer pessoa citada deve
comparecer perante a corte ou perder sua causa revelia e a
deciso da corte obrigatria para todos os envolvidos.
O direito internacional, embora estabelea mecanismos para
a soluo de litgios, no estabelece nenhuma jurisdio com
pulsria. At o fim do sculo dezenove, o processo judicirio
aplicado aos litgios internacionais quase invariavelmente assu
mia a forma de um acordo ad hoc para submeter um litgio parti
cular a um rbitro ou rbitros, cujo mtodo de nomeao era
fixado pelo acordo, e cujo veredicto era aceito previamente como
obrigatrio. Sob a Conveno da Haia, de 1899, foi estabelecida,
na prpria Haia, uma Corte Permanente de Arbitragem. Esta
no era, contudo, uma corte, mas sim um quadro fixo do qual os
estados desejosos de recorrer arbitragem podiam selecionar os
rbitros convenientes. A Corte Permanente de Justia Interna
cional, estabelecida pelo Pacto da Liga das Naes, realmente
era uma corte estabelecida como tal. Mas s exercia jurisdio
com o consentimento das partes, fosse este consentimento ex
presso num acordo ad hoc, relacionado ao dissdio particular, ou
num acordo genrico entre as partes para submeterem Corte
todos os dissdios classificados em determinada categoria. "Est
bem solidificado no direito internacional", declarou a prpria
250 E. H. CARR
Corte num de seus julgamentos, "que nenhum estado pode, sem
seu consentimento, ser compelido a submeter seus litgios com
outros estados mediao, arbitragem ou a qualquer outro meio
de soluo pacfica"}
UTGIOSAjUIUVEISE NA-O-AjUIzAVEIS
N o direito nacional, todos os litgios so teoricamente sujeitos
deciso judicial pois se o ponto em questo no estiver cober
to por nenhuma regra legal, a corte decidir simplesmente que o
queixoso no tem razo. verdade que o queixoso pode no se
satisfazer com esta deciso, e procurar obter satisfao atravs
da ao poltica. Mas isto apenas significa que ele no deseja
uma deciso legal, no que a lei no tenha deciso a dar, ou que
a deciso no seja obrigatria. No direito internacional, nem
todos os litgios esto sujeitos a deciso judicial pois nenhuma
corte competente a menos que as partes envolvidas no litgio
concordem em conferir-lhe jurisdio e reconhecer sua deciso
como obrigatria. H muitos tratados em vigor nos quais as par
tes definem os tipos de litgios que concordam em reconhecer
como ajuizveis. Em alguns tratados anteriores a 1914, litgios
de certas categorias limitadas e especficas eram reconhecidos
como ajuizveis. Noutros, a definio dos litgios ajuizveis as
sumia uma forma negativa e um tanto elstica: as partes do tra
tado se comprometiam a submeter arbitragem qualquer dispu
ta entre eles que no afetasse seus "interesses vitais",
"independncia" ou "honra nacional". A tentativa mais prxima
de uma definio de litgios ajuizveis era contida no Artigo 13
do Pacto da Liga, e repetida no Artigo 36 da Corte Permanente,
que enumerava vrios tipos de litgio "declarados estarem entre
os que so geralmente apropriados para submisso arbitragem
ou soluo judiciria". Finalmente, diversos tratados de arbitra-
I Permanent Court of Intemational Justice, Srie 2, N.o 5, pg. 27.
251 A soluo judiciria dos litgios internacionais
mento concludos aps 1919, notadamente os negociados em
Locarno, reconheciam como ajuizveis o que era chamado de
litgios entre as partes "sobre seus direitos respectivos".
As frmulas do Pacto, do Estatuto e dos tratados de
arbitramento de Locarno deram um forte impulso idia de que
os litgios internacionais poderiam ser classificados por meio de
um teste objetivo, de ipsofacto ajuizveis e ipso facto no-ajuiz
veis. Qualquer classificao deste tipo est apoiado numa ilu
so. As frmulas em questo no proporcionam definio obje
tiva alguma sobre um litgio ajuizvel. Elas apenas indicam certos
tipos de litgio que as partes desses instrumentos concordam
em reconhecer como sujeitas deciso judiciria. A frmula do
Pacto e do Estatuto no realmente uma definio, mas uma
enumerao de exemplos que no pretende ser exaustiva ou
(como a qualificao "geralmente" demonstra) irnperiosas. A fr
mula de Locarno uma tentativa de atribuir um carter objetivo
distino entre litgios ajuizveis e no-ajuizveis, identifican
do-a com a distino entre conflitos de cunho legal e conflitos
de interesses. Esta frmula tem pouco valor prtico. Meramente
obriga as partes a reconhecerem como ajuizvel qualquer litgio
que concordem ser uma questo de direito. Toda parte pode evi
tar o arbitramento pelo simples processo de colocar o problema
noutras bases que no a do direito legal. Como conseqncia, o
governo britnico, se estivesse ligado a esse tipo de tratado,
presumivelmente teria simplesmente se recusado a submeter
arbitragem o seu no-pagamento do acordo de dbito de guerra
com os Estados Unidos, nos termos de que o ponto em questo
no era o direito legal de os Estados Unidos exigirem o paga
2 Litigios "sobre a interpretao de um tratado" so a primeira categoria de litgios reconhe
cidos pelo Pacto como "geralmente apropriados" para soluo judiciria. E digno de nota
o fato de que os idealizadores do Pacto, que elaboraram este artigo, no obstante rejeitaram
uma proposta de inserir, no Pacto, um dispositivo para que as disputas quanto sua prpria
interpretao fossem submetidas Corte Permanente (Miller, Tbe Drofting oilhe Coienant,
II, pgs. 349, 516). O comportamento em casos concretos , por vezes, mais significativo
do que o enunciado in 1/0C1I0 de regras abstratas.
252 E. H. CARR
menta, e de que o litgio no se referia, portanto, aos "direitos
respectivos" das partes. Como o Professor Lauterpacht demons
trou conclusivamente, no h critrio objetivo acerca da "ade
quao" de um litgio soluo judiciria. "No a natureza de
um litgio especfico que o torna imprprio para a soluo judi
ciria, mas sim a ausncia de interesse de um estado em v-lo
resolvido por meio da aplicao do direirot". A questo que se
nos defronta dupla: Por que os estados desejam submeter
soluo judiciria apenas certos tipos de litgio, e por que en
contram tanta dificuldade em definir, em termos claros, que tipo
de litgios desejam submeter?
Deve-se procurar a resposta a esta pergunta na relao ne
cessria do direito com a poltica. A soluo judiciria de litgi
os pressupe a existncia do direito internacional e o reconheci
mento deste como obrigatrio; e o acordo que cria o direito e o
considera obrigatrio um fato poltico. A aplicabilidade do
procedimento judicirio depende, por conseguinte, de acordo
poltico explcito ou implcito. Nas relaes internacionais, o
acordo poltico tende a se restringir s esferas que no afetam a
segurana e a existncia do estado e primordialmente nessas
esferas que a soluo judiciria dos litgios eficaz. A maioria
das questes internacionais que, no passado, foram soluciona
das por arbitramento ou por algum outro procedimento legal,
tratavam-se ou de reclamaes pecunirias ou de disputas sobre
fronteiras nacionais em regies remotas ou habitadas de forma
esparsa. A excluso, nos tratados de arbitragem celebrados an
tes de 1914, de disputas que afetassem "interesses vitais", "in
dependncia" ou "honra nacional" significava precisamente a
excluso das matrias sobre as quais o acordo poltico no po
3 Lauterpacht, Tbe Functio oi Law in lhe lnternational Communiry, pgs.369 e outras. uma
pena que o Professor Lauterpacht, tendo conduzido brilhantemente sua anlise at o
ponto de reconhecer a ausncia de interesse dos Estados como fator limitador da soluo
judiciria das desavenas internacionais, no tenha parado a. De forma verdadeiramente
utpica, classificou essa "ausncia de interesse" como perversa e no merecedora da aten
o de um jurista internacional.
A soluo judiciria dos litgios internacionais 253
deria ser atingido. Nas situaes em que o desacordo poltico
ameaasse, a arbitragem era reconhecida como impraticvel. Ve
remos em breve que o que virtualmente a mesma reserva foi
mantido nos subseqentes acordos para arbitragem ou soluo
judiciria, sob a forma da excluso, desses acordos, de questes
que pusessem em perigo a inviolabilidade dos tratados ou dos
direitos legais existentes.
A mesma considerao explica por que nenhuma definio
de litgios reconhecidos como ajuizveis pode ser universal ou
permanentemente vlida pois o acordo poltico um fator que
varia no espao e no tempo", Antes de 1917, havia um entendi
mento poltico geral, no mundo inteiro, de que os direitos de
propriedade dos indivduos era vlido, e que um estrangeiro cuja
propriedade fosse, por qualquer razo, confiscada pelo governo
do pas em que se situasse poderia pedir compensao luz do
direito internacional. Enquanto existisse este entendimento, as
questes baseadas nele poderiam ser resolvidas por arbitragem,
com o estabelecimento do regime sovitico na Rssia, este en
tendimento deixou de se aplicar quele pas e quando o governo
sovitico fez seu primeiro aparecimento internacional importan
te, na Conferncia de Gnova em 1922, cuidadosamente rejei
tou, com antecedncia, a idia de as queixas contra si devessem
ser submetidas arbitragem. "No julgamento de questes desse
tipo", dizia o memorandum apresentado Conferncia, "as dis
crdias especficas inevitavelmente terminaro por opor duas
formas de propriedade... Em tais circunstncias, no pode ha
ver um superrbitro imparcial". E quando, na subseqente Con
ferncia da Haia, o delegado britnico pateticamente argiu "se
seria impossvel encontrar um nico juiz imparcial no mundo
inteiro", Litvinov firmemente replicou que "era necessrio re
conhecer o fato de que no havia um mundo, mas dois, um mun
4 O governo britnico, em .Iell memorandso de 1928 sobre arbitramento (Leagllt o/ Nations:
Official fOllmal, pgs. 694-704), criticou os tratados gerais de arbitramento nos termos de
que, no caso de cada pas, "as obrigaes que possa desejar aceitar para com determinado
estado, pode no desejar aceitar para com outro".
254 E. H. CARR
do sovietico e um no-sovitico?". "Imparcialidade" um con
ceito sem sentido onde no haja um termo em comum entre duas
vises opostas. O procedimento judicirio no pode operar sem
postulados polticos aceitos.
O argumento do delegado britnico citado, de que o obst
culo arbitragem internacional era a dificuldade de encontrar
juizes imparciais, havia sido ouvido em ocasies anteriores. "O
grande obstculo extenso da arbitragem", declarou o delega
do americano na Conferncia da Haia de 1907, "no a falta de
desejo das naes civilizadas de submeterem seus litgios de
ciso de um tribunal arbitral; mais a apreenso de que o tribu
nal selecionado no seja imparcial". Cita-se algo semelhante dito
por Lord Salisbury". Esta opinio se apia num equvoco. O
potencial vis pessoal do juiz internacional no o obstculo
real. O preconceito popular contra a submisso de assuntos de
importncia nacional ao veredicto de um "estrangeiro" se ba
seia, primordialmente, no na crena de que o juiz estrangeiro
seria parcial, mas no fato de que existem certos fundamentos de
carter poltico que no estamos preparados para ver questiona
dos por qualquer autoridade estrangeira, seja judiciria ou pol
tica. A abolio da propriedade privada para Rssia Sovitica, o
direito de bloqueio para Gr-Bretanha, a Doutrina Monroe para
os Estados Unidos so exemplos familiares de tais fundamentos
polticos. Esses fundamentos no precisam, contudo, ser ques
tes importantes. Palmerston tratou o episdio do "Don Pacifi
co" em 1850, e Mussolini o assassinato de um general italiano
na Grcia em 1923, como questes polticas que eles no esta
vam dispostos a submeter solues judicirias7.
5 Citado em Taracouzio, Tbe Soviet Union and lntemational Lau; pg. 296.
6 Proceedings oI The Hague Peace Conference (trad. ingl.: Carnegie Endowrnent), Conference
of 1907, ii, pg. 316.
7 Numa ocasio posterior, o professor Gilbert Murray, representando a frica do Sul na
Assemblia da Liga das Naes, lamentou que uma questo judicial (isto , a compensao
para a Itlia) haja sido trazida perante um organismo poltico e decidida em termos polti
cos (League of Nations: Fourtb Assemb/y, pgs. 139 e seguintes) - um excelente exemplo da
falcia, to brilhantemente exposta pelo Professor Lauterpacht, de que certas questes so
ipso facto judicirias.
A soluo judiciria dos litgios internacionais 255
Mas existe um outro sentido, mais geral, pelo qual a ausn
cia de pressupostos polticos comuns impede o desenvolvimen
to do procedimento judicirio na comunidade internacional. O
direito nacional, embora muito mais total e minuciosamente
desenvolvido do que o direi to internacional, jamais totalmen
te auto-suficiente. A aplicao do direito ao caso concreto
sempre sujeita ao elemento da discrio do juiz, uma vez que o
legislador dificilmente poderia prever todas as circunstncias
relevantes de cada caso. "H muitas situaes", escreve o deca
no Pound, "em que o destino da ao judicial deixado total
mente ao sentido individual do juiz acerca do que seja corre
to?". Provavelmente teria sido mais justo dizer que o bom juiz
se guiar, em tais casos, no tanto pelo seu prprio "sentido do
que seja correto", mas pelo sentido geralmente aceito pela co
munidade de que servidor. Mas que algum "sentido do que
seja correto", seja individual ou geral, um ingrediente neces
srio de muitas decises judiciais, poucos tentaro negar. A im
portncia dos pressupostos polticos que inspiram a Suprema
Corte dos Estados Unidos na interpretao da Constituio, e a
maneira pela qual, no curso da histria americana, estes pressu
postos mudaram em resposta s condies sociais cambiantes,
so bem conhecidas". O problema, em ltima anlise, o funda
mento da relao entre os direitos do indivduo e as necessida
des da comunidade. Toda comunidade nacional necessariamen
te encontra uma soluo funcional para o problema. A
comunidade internacional, no entanto, ainda no o fez. A con
trovrsia acerca da liberdade dos mares mostra que a Gr
Bretanha no estaria desejosa de se arriscar a qualquer interpre
tao de seus direitos martimos por uma corte internacional
8 Roscoe Pound, Law and Morais (2.a ed.), pg. 62.
9 O professor Laski ressaltava, h muitos anos, que "o estrangeiro nos Estados Unidos s
pode observar com a maior surpresa o quo habilmente so disputadas possveis nomea
es para um lugar vago na Corte Suprema" (Introduo traduo inglesa de Duguit, Law
in tbe Modem State, xxiii), A surpresa diminuiu desde que o carter poltico da Cone passou
a ser mais bem compreendido.
256 E. H. CARR
luz das supostas necessidades da comunidade internacional como
um todo e h questes importantes sobre as quais cada grande
potncia oporia reservas semelhantes. A ausncia de uma viso
aceita do bem geral da comunidade como um todo, sobrepondo
se ao bem particular de qualquer membro individual dela, que j
vimos ser o problema crucial da moral internacional, tambm se
coloca no caminho do desenvolvimento da soluo judiciria em
sua aplicao aos litgios internacionais.
Encontramos, por conseguinte, no problema do ajuizamento
dos litgios internacionais um outro exemplo do fato de que o
direito uma funo da sociedade poltica, dependente, para
seu desenvolvimento, do desenvolvimento daquela sociedade, e
condicionado pelos pressupostos polticos que aquela socie
dade compartilha em comum. Segue-se que o fortalecimento do
direito internacional, e a extenso do nmero e do carter dos
litgios internacionais reconhecidos como apropriados solu
o judiciria, um problema poltico, e no legal. No h ne
nhum princpio do direito que permita a algum decidir que uma
questo determinada apropriada para o tratamento por mto
dos legais. A deciso poltica e seu carter deve ser determi
nado pelo desenvolvimento poltico da comunidade internacio
nal ou das relaes polticas entre os pases envolvidos. Do
mesmo modo, no h nenhum princpio do direito que permita a
algum decidir se uma regra de direito, ou uma instituio jur
dica valiosa para a comunidade nacional, deva ser introduzida,
por analogia, no direito internacional. O nico critrio vlido
saber se o presente estgio de evoluo poltica da comunidade
internacional justifica a introduo da regra ou instituio em
questo. Nas relaes internacionais modernas, o mecanismo de
soluo judiciria se desenvolveu muito antes do estabelecimento
da ordem poltica na qual possa funcionar eficazmente. Podem
se realizar progressos para a extenso da soluo judiciria dos
litgios internacionais, no atravs do aperfeioamento de um
mecanismo j bastante perfeito, mas sim pelo desenvolvimento
257 A soluo judiciria dos litgios internacionais
da cooperao poltica. O fato de que os membros da British
Commonwealth tenham, at aqui, se recusado a estabelecer qual
quer tipo de procedimento permanente e obrigatrio para a so
luo judiciria de litgios entre si serve como um alerta para os
que se dispem a atribuir importncia indevida ao aperfeioa
mento do mecanismo judicirio nas relaes internacionais.
um paradoxo curioso o fato de que, ao assinar a Clusula
Opcional do estatuto da Corte Permanente, e ao excluir sua
operao dos litgios entre os membros da British Commonwealth,
a Gr-Bretanha e as Colnias se obrigaram, neste aspecto, mui
to mais para com pases estrangeiros do que entre si.
PROJETOS DE '.54RBITRAMENTO GERAL JJ
Muitos pensadores do perodo do entre-guerras foram, contudo,
muito alm de meros planos para a extenso modesta e gradual
do alcance do procedimento judicirio nas relaes internacio
nais. Tornou-se uma ambio amplamente acalentada o estabe
lecimento, por uma simples penada, da soluo compulsrio de
todos os litgios internacionais atravs da arbitragem. Esque
mas para o arbitramento obrigatrio foram discutidos em mui
tas ocasies antes de 1914, mas no conseguiram ser aceitos. O
Pacto da Liga das N aes, embora proporcionando o estabeleci
mento da Corte Permanente e encorajando a submisso de lit
gios apropriados arbitragem ou soluo judiciria, pouco alen
to trouxe aos defensores do arbitramento obrigatrio. Em todos
os litgios, deixou a escolha do procedimento discrio dos
estados envolvidos e o procedimento poltico do "inqurito pelo
Conselho" sempre permaneceu aberto. Foi precisamente este
aspecto poltico do Pacto que se tornou alvo de ataques da es
cola utpica. Cresceu o sentimento de que a forma para se esta
belecer um "imprio do direito" internacional, e evitar guerras
futuras, era a submisso, pelos estados, de todas as disputas in
ternacionais de qualquer tipo a um tribunal internacional de ar
258 E. H. CARR
bitragem, que teria o poder de decidir sua discrio em termos
de direito estrito, de eqidade ou de bom senso. Essa era a vaga
concepo contida no popular lema "arbitragem para tudo"!",
Esta exigncia de "arbitramento geral" teria sido satisfeita pelo
Protocolo de Genebra e pelo Ato Geral. Acreditava-se que, se o
governo britnico no houvesse rejeitado o Protocolo, ou se o
Ato Geral tivesse sido aceito sem reservas pela principais po
tncias, existiria um procedimento satisfatrio para o arbitramen
to compulsrio de todos os litgios internacionais, e uma impor
tante causa das guerras estaria removida.
Mas aqui chegamos a uma extraordinria confuso, ou srie
de confuses, de pensamento que, por todo este perodo, cercou
e obscureceu o problema da soluo pacfica de litgios interna
cionais. Quando o Pacto da Liga, por uma emenda inserida aps
o estabelecimento da Corte Permanente de Justia Internacio
nal, colocou a "soluo judiciria" ao lado da "arbitragem", "ar
bitragem" significava o veredicto de um juiz ou tribunal esco
lhido ad hoc, e "soluo judiciria" o veredicto de uma corte
regularmente constituda e no h razo para supor que se pre
tendia qualquer outra distino entre elas. Mas a distorcida ten
tativa de descobrir uma distino objetiva entre litgios ajuizveis
e no-ajuizveis levou a uma distino igualmente falaciosa en
tre "soluo judiciria", significando a soluo de litgios
"ajuizveis" segundo a letra da lei, e "arbitragem", significando
a soluo de litgios "no-ajuizveis", que no eram cobertos
pela letra da lei, em termos de eqidade. Esta concepo deixou
seus traos no Protocolo de Genebra. De acordo com o relat
rio da Assemblia sobre este instrumento, "os rbitros no pre
cisam ser necessariamente juristas", e se obtiverem um parecer
da Corte Permanente sobre qualquer ponto de direito, este pa
recer "no os obriga legalmente"!'. Mas a distino entre "solu
o judiciria" e "arbitragem" foi totalmente desenvolvida, pri
10 ''AlI-in arbitration", no original. (Nota do Tradutor).
11 League of Nations: Fifth A.r.remb(y, First Committe, pg. 486.
A soluo judiciria dos litgios internacionais 259
meiramente, no Ato Geral. Sob este instrumento, "as questes
em que as partes estejam em conflito acerca de seus direitos
respectivos" deveriam ser submetidas Corte Permanente para
"soluo judiciria". Qualquer outro tipo de litgio internacio
nal deveria ser submetido a "arbitragem" de um tribunal arbitral.
Na ausncia de qualquer estipulao das partes em contrrio, o
tribunal, ao pronunciar seu veredicto, aplicaria os mesmos dis
positivos legais aplicveis pela Corte Permanente. Mas, "na
medida em que no haja tal regra aplicvel ao litgio, o tribunal
decidir ex aequo et bono". Esta referncia aos dispositivos legais
parece incompreensvel. Se o litgio residisse em direitos legais,
no seria submetido ao tribunal arbitral, mas Corte Permanen
te. Se no se tratasse de direitos legais, o litgio no poderia ser
resolvido pela aplicao de dispositivos legais. A concepo de
que haja uma classe de litgios internacionais que surgem, por
assim dizer, do vcuo, e que no so afetados por nenhum direi
to legal ou dispositivo do direito internacional existentes, puro
mito.
Uma confuso mais sria est, contudo, oculta. Existe uma
distino perfeitamente vlida, familiar tanto s questes naci
onais quanto s internacionais, entre litgios "legais", surgidos
de demandas baseadas em direitos legais existentes, e litgios
"polticos", surgidos de demandas para a alterao dos direitos
legais existentes. A diferena reside, entretanto, no na nature
za da disputa, mas na questo de saber se o queixoso busca sua
reparao por meio do procedimento legal ou do poltico. Nos
estados, as demandas do primeiro tipo so resolvidas pelos tri
bunais, as do ltimo tipo, pela ao poltica. O indivduo que
no tem sua queixa reparada por um tribunal pode buscar repa
rao por meio da legislao. Internacionalmente, no entanto, a
distino menos clara. Nenhuma corte internacional reco
nhecida como competente para solucionar todas as disputas "le
gais", e no h mecanismo reconhecido para solucionar todos
o s litgios "polticos". N es tas circunstncias, os estados que
260 E. H. CARR
demandam contra outros estados no so obrigados a deixar claro,
e nem sempre deixam, se a demanda se baseia em direitos legais
ou se significa uma demanda para alterar esses direitos. Mas a
distino, embora por vezes obscurecida na prtica, bastante
real. Nacional e internacionalmente, os litgios "polticos'" so,
em termos gerais, mais srios e perigosos do que os "legais".
Revolues e guerras surgem menos de disputas sobre direitos
legais existentes do que do desejo de alterar esses direitos. O
poltico sbio e o estudante de poltica sbio devotaro grande
dose de ateno aos litgios polticos.
Quando, portanto, afirmou-se oficialmente que o Protoco
lo de Genebra constitua "um sistema para a soluo pacfica de
todos os litgios que poderiam surgir"12, ou que o Ato Geral es
tabeleceu "um meio completo de solucionar todos os litgios de
qualquer carter"13, poder-se-ia ter tirado a concluso, como
muitas pessoas o fizeram, de que se havia estabelecido a solu
o por arbitramento dos litgios polticos, isto , de litgios sur
gidos de demandas para alterar os direitos legais existentes. Um
exame mais acurado, contudo, no justifica esta concluso. Numa
passagem discreta do relatrio da Assemblia sobre o Protoco
lo, era explicado que o procedimento no se aplicava aos "litgi
os que objetivassem a reviso de tratados e atos internacionais
vigentes, ou que procurassem comprometer a integridade
territorial existente dos estados signatrios". De fato, aduzia o
relator, "a impossibilidade de aplicar a arbitragem compulsria
a tais casos era to bvia que seria bastante suprfluo torn-la
tema de um dispositivo especial"!". O Ato Geral menos ing
nuo. Pretende estabelecer a arbitragem compulsria para litgios
que no tratem dos "direitos respectivos" das partes. Pretende
autorizar o tribunal arbitral a decidir tais litgios ex aequo et bono.
Mas a autorizao se aplica apenas "na medida em que no exis
12 League o/ Nations: Fifih Assembfy, pg. 497.
13 Memorandum on tbe General Act, Cmd. 3803, pg. 4.
14 League o/ Nations: Fiftb Assembfy, pg. 194.
261 A soluo judiciria dos litgios internacionais
ta nenhum dispositivo (legal) aplicvel ao litgio" e esta qualifi
cao tem o mesmo efeito da reserva no relatrio do Protocolo
de Genebra. A essncia de um litgio poltico o requerimento
de que o dispositivo legal relevante) embora admissivelmente
aplicvel) no deva ser aplicado. Quando surge um litgio a par
tir da reclamao de um estado de que suas fronteiras existen
tes) ou de que as restries sua soberania por um tratado em
vigor) ou de que suas obrigaes sob um acordo financeiro) so
inaceitveis) intil submet- lo a um tribunal arbitral cujo pri
meiro dever seja o de aplicar "o dispositivo legal aplicvel ao
Iitgio". O direito legal existe e inconteste. O litgio surge de
uma demanda para alter-lo. Os litgios polticos no podem ser
solucionados dentro da estrutura do direito) por tribunais que
apliquem regras de direito. O Protocolo de Genebra e o Ato Ge
ral) embora pretendessem estabelecer a soluo pacfica de to
dos os litgios internacionais) de fato deixou intocadas as cate
gorias mais importantes e perigosas dos litgios internacionais.
Nenhum esquema de "arbitramento gerar' mais abrangente
do que o do Protocolo de Genebra e do A to Geral foi oficial
mente proposto ou considerado. Alguns governos estavam pron
tos a aceitar o arbitramento para alguns litgios que no amea
assem a ordem poltica existente) uma limitao pouco menos
restritiva do que os interesses vitais) a independncia e a honra
nacional dos antigos tratados de arbitramento. Nenhum gover
no) contudo) estava desejoso de dotar uma corte internacional
do poder de modificar seus direitos legais. Alguns tericos) no
entanto, estavam mais prontos do que os estadistas prticos para
deixarem de lado essa dificuldade e dotarem um chamado tribu
nal arbitral da tarefa de no apenas aplicar as regras existentes,
mas de criar novas. Uma organizao britnica) denominada New
Commonwealth Society, desenvolveu um plano elaborado para
um tribunal arbitral que "solucionaria) baseado na eqidade e
na conscincia) litgios polticos) inclusive os que dissessem res
peito reviso de tratados") assim estabelecendo "um mtodo
262 E. H. CARR
indireto de legislao nas questes entre as naes" por um tri
bunal de eqidade?". Tal plano pareceria ser o corolrio neces
srio da crena do Professor Lauterpacht de que "os conflitos
de interesses internacionais so devidos... s imperfeies da or
ganizao legal internacional'<'". Os conflitos de interesses in
ternacionais sero, no futuro, resolvidos por um tribunal que se
tomar o supremo rgo do governo mundial, exercendo no
apenas a funo judiciria de interpretar os direitos dos Esta
dos, mas tambm a funo legislativa de alter-los. Ento ser
realizado o sonho de um outro grande jurista internacional, de
"uma comunidade legal internacional cujo centro de gravidade
resida na administrao da justia internacional't ".
Essas teorias tm um mrito importante. Reconhecem a
falcia, implcita no Protocolo de Genebra e no Ato Geral, de
que uma ordem legal internacional, baseada no reconhecimento,
interpretao e execuo dos direitos existentes, seja uma me
dida adequada para a soluo pacfica dos litgios internacio
nais. Mas ao evitarem esta falcia, caem numa outra ainda mais
grave. Percebendo que deveriam criar um modo de modificar os
direitos existentes, foraram esta funo essencialmente polti
ca num modelo legal, e atriburam seu exerccio a um tribunal.
No dispostas a reconhecer a base poltica de todo sistema le
gal, dissolvem a poltica no direito. Nesta zona cinzenta quase
judiciria, o juiz se torna legislador, as questes polticas so
resolvidas por um tribunal imparcial, em termos de eqidade e
bom senso, e a distino entre direito e poltica desaparece.
A extrema dificuldade do problema internacional , sem
dvida, responsvel pela prescrio de um remdio to herico.
Mas o fato de que o problema seja difcil pouco justifica que
possamos propor uma soluo que ningum encara como factvel
ou desejvel em nossas comunidades nacionais muito mais or
15 Lord Davies, Force, pgs. 73, 8I.
16 Lauterpacht, Tbe Function of Law in tbe intemational Commllnity, pg. 250.
17 Kelsen, Tbe Legal, Process and lnternational Order, pg. 250.
A soluo judiciria dos litgios internacionais 263
ganizadas. A arbitragem obrigatria dos litgios internacionais
de todos os tipos , segundo o Professor Lauterpacht, uma "con
dio sine qua non para o mecanismo normal da manuteno da
paz"18. Todavia, a arbitragem obrigatria de demandas no ba
seadas em direitos legais raramente aplicada nos estados civi
lizados, e menos ainda nos que gozam de um longo perodo de
paz interna. No nos ocorre atribuir os "conflitos de interes
ses", em nossa poltica interna, s imperfeies de nossa organi
zao legal, ou submeter a um tribunal nacional arbitral, para
decises imparciais em termos de eqidade e bom senso, dispu
tas sobre a necessidade de alistamento militar, a abolio da prova
de rendimentos, o status legal dos sindicatos, ou a nacionaliza
o das minas. A dificuldade no reside no fato de no poder
mos encontrar um grupo de pessoas imparciais, profundamente
imbudas dos princpios de eqidade e bom senso, mas no de
que imparcialidade, eqidade e bom senso no so as qualida
des primordiais, ou, pelo menos, no so as nicas, requeridas
numa deciso sobre tais assuntos. Esses assuntos so polticos,
e so solucionados pelo processo que permite a ao do poder,
seja sob a forma de votao majoritria, como nas democracias,
seja pela vontade de um ditador ou partido, como nos estados
totalitrios. Nem nas democracias nem nos estados totalitrios
tais questes so decididas por um tribunal "imparcial".
A lNAPUCABIUDADE DOPROCEDIMENTO ]UDICIALAOS LITGIOS
POLTIcos
Por que, ento, necessrio, no apenas na teoria (pelo bem do
pensamento correto), mas tambm na prtica (pelo bem do bom
governo), preservar a distino entre o legal e o poltico, entre
questes que desejamos solucionar atravs do procedimento ju
dicirio em termos dos direitos legais existentes, e questes que
18 Lauterpacht, The Function of LAw in lhe lnternational Communiry, pg. 438.
264 E. H. CARR
s podem ser resolvidas pelo processo poltico, porque se tra
tam de demandas pela modificao dos direitos legais existen
tes?
A primeira resposta a de que o procedimento judicirio
difere fundamentalmente do poltico ao excluir o fator poder.
Quando um litgio submetido a uma corte, o pressuposto o
de que qualquer diferena de poder entre as partes seja
irrelevante. A lei no reconhece outra desigualdade que no a
de situaes jurdicas. Na poltica, prevalece o pressuposto con
trrio. Aqui o poder um fator essencial em qualquer disputa. A
soluo de um conflito de interesses entre agricultores e indus
triais britnicos depender, pelo menos em parte, de suas res
pectivas foras de voto e nos grupos de presso de que possam
dispor junto ao governo. A soluo de um conflito de interesses
entre Estados Unidos e Nicargua depender, em grande parte
(pois a razo entre o poder e os demais fatores maior na pol
tica internacional do que na nacional), da fora relativa dos dois
pases. Os conflitos de interesses s podem ser tratados por um
rgo que leve em conta o fator poder. Nada se consegue, e a
verdadeira funo do direito aviltada e desacreditada, se esta
funo poltica for atribuda a um tribunal cuja constituio e
processo se assemelhem deliberadamente a uma corte de justi
a. Como Bernard Shaw observou, as funes de juiz e legisla
dor so "mutuamente excludentes": o primeiro deve ignorar todo
o interesse, o ltimo deve levar em considerao todos os inte
resses ".
A segunda resposta igualmente fundamental. Vimos que
mesmo o procedimento estritamente judicial de uma corte por
vezes traz consigo pressupostos polticos, uma vez que a aplica
o da lei ao caso concreto est sempre sujeita a envolver um
elemento de discrio judicial, e esta discrio, se no for pura
mente caprichosa, dever retirar inspirao desses pressupos
tos. Se um tribunal for chamado a decidir no em termos de di
19 G. B. Shaw, John BulI'.; Otber Island, Prefcio.
A soluo judiciria dos litgios internacionais 265
reito legal mas no sentido de deixar de lado os direitos legais em
favor da eqidade e do bom senso, a necessidade de pressupos
tos polticos claramente definidos se torna mais do que bvia.
Em tais casos, a discrio judicial, ao invs de se limitar a pon
tos deixados ambguos pelo direito, tem alcance infinito e as
decises do tribunal, se no forem meras expresses da opinio
individual, devem-se basear em preceitos bem estabelecidos,
compartilhados pela comunidade como um todo ou pelos que
falam em seu nome. A existncia de tais preceitos, nas comuni
dades nacionais, por vezes torna possvel o uso do arbitramento
mesmo em questes polticas; e a mesma possibilidade no de
todo excluda na esfera internacional. Mas, em termos gerais,
um obstculo fundamental ao arbitramento internacional ex aequo
et bono o fato de que preceitos comuns, de longo alcance, rara
mente existam na comunidade internacional. Submeter a um tri
bunal internacional, para deciso no em termos de direito, mas
de eqidade e bom senso, litgios concernentes aos interesses
britnicos no Egito, ou aos interesses dos Estados Unidos na
zona do Canal do Panam, ou ao futuro de Danzig, ou s fron
teiras da Bulgria, teria sido impraticvel, no apenas porque a
soluo desses problemas envolve questes de poder, mas tam
bm porque no h acordo poltico, mesmo do tipo mais vago,
sobre o que significam eqidade e bom senso relacionados a tais
problemas. Nas raras ocasies em que as partes deram poderes a
tribunais internacionais para decidirem em termos que no os
do direito estrito, os tribunais demonstraram a maior relutncia
em utilizar a discrio a eles dada; no, corno supe o Professor
Lauterpacht, porque "o direito mais justo do que os frouxos
conceitos de justia e eqidade":", mas porque nenhum tribunal
responsvel se sente inclinado a se comprometer, em qualquer
assunto importante, com um pronunciamento peremptrio acerca
do que seja "eqitativo" ou "justo" nas relaes internacionais.
Um tribunal internacional, uma vez havendo deixado o terreno
20 Lauterpacht, Tbe Function oi Law in lhe International Commllniry, pg. 252.
266 E. H. CARR
comparativamente slido do direito internacional e dos direitos
legais, no pode encontrar nenhum ponto de apoio em nenhum
conceito pacfico acerca de eqidade, ou bom senso, ou de bem
da comunidade. Permanece, nas palavras do Professor Zimmern,
"uma pliade de perucas e togas vociferando no vazio"?'.
A dificuldade, contudo, permanece. As questes polticas,
nacional e internacionalmente, so muito mais ameaadoras do
que as questes de direitos legais. A peridica, ou melhor, a cons
tante reviso dos direitos existentes uma das primeiras neces
sidades de uma sociedade organizada e provocar revises, na
sociedade internacional, por outros meios que no a guerra o
problema mais vital da poltica internacional contempornea. O
primeiro passo foi nos livrarmos do beco sem sada do
arbitramento e do procedimento judicirio, onde no se pode
encontrar nenhuma soluo para o problema. Aps este passo,
estamos livres para abord-lo por outras e, provavelmente, mais
promissoras, avenidas.
21 Zimrnern, Tbe League oj Nations and lhe &i/e of Law, pg. 125. As palavras foram usadas
para descrever a corte arbitral internacional de Taft. Elas poder-se-iam aplicar, mais ade
quadamente, ao tribunal de eqidade defendido pela New Commonwealth Society.
CAPTULO XIII
MUDANA PACFICA
o RECONHECIMENTO da necessidade de mudana poltica tem sido
um lugar- comum entre os pensadores de todos os perodos e de
todos os matizes de opinio. "Um estado sem os meios de pro
mover alguma mudana", disse Burke numa frase famosa, "est
sem os meios de promover sua prpria conservao?'. Em 1853,
Marx escreveu causticamente sobre a questo do Oriente:
"A impotncia... se exprime numa nica proposta: a manuteno do
status quo. Esta convico geral de que um estado de coisas resultante
do acaso e das circunstncias deve ser obstinadamente mantido, uma
prova de falncia, uma confisso das principais potncias de sua com
pleta incapacidade para levar avante a causa do progresso e da civili
zao"z.
o professor Gilbert Murray colocou o mesmo ponto de for
ma diferente:
"A guerra no surge sempre por mera iniqidade ou loucura. Por ve
zes surge do prprio crescimento e desenvolvimento. A humanidade
no pode permanecer esttica",
Parece derivar dessa viso que a tentativa de estabelecer
uma distino moral entre guerras de "agresso" e guerras "de
fensivas" errnea. Se uma mudana necessria e desejvel, o
uso ou a ameaa do uso da fora para manter o status quo pode
ser moralmente mais condenvel do que o uso ou a ameaa de
Burke, Ref/exons on lhe Revo/ution in France, pg. 19.
2 Marx e Engels, Work.r (ed. russa), IX, pg. 372.
3 G. Murray, The League of Nations and lhe Democratic Idea, pg. 16.
I
268 E. H. CARR
uso da fora para alter-lo. Poucas pessoas, hoje, crem que a
ao dos colonos americanos que atacaram o status quo pela for
a em 1776, ou dos irlandeses que atacaram o status quo pela
fora entre 1916 e 1920, eram necessariamente menos morais
do que as dos britnicos que o defenderam pela fora. O critrio
moral no deve ser o do carter "agressivo" ou " defensivo" da
guerra, mas a natureza da mudana a que visa e qual se resiste.
"Sem rebelio, a humanidade se estagnaria e a injustia seria
irremedivel?". Poucos autores srios sustentam ser sempre e
incondicionalmente errado comear uma revoluo e igualmen
te difcil de crer que seja sempre e incondicionalmente errado
comear uma guerra. Todos concordaro, contudo, que guerra e
revoluo so, por si mesmas, indesejveis. O problema da "mu
dana pacifica" , em poltica nacional, o de como efetuar as
alteraes necessrias e desejveis sem revoluo e, em poltica
internacional, o de como efetuar tais alteraes sem guerra.
Toda demanda efetiva por mudana, como qualquer outra
fora poltica efetiva, compe-se de poder e moral; e o objetivo
da mudana pacfica no pode ser expresso em termos de poder
puro nem de moral pura. bastante estril, exceto como exerc
cio acadmico, discutir se o propsito de toda mudana deva
ser o estabelecimento da "justia", pelo desagravo das queixas
"justas"; ou a manuteno da "paz", pela satisfao das foras
que, caso contrrio, se tornariam fortes o suficiente para desen
cadear uma revoluo ou uma guerra. Mas perigoso supor que
os dois objetivos so idnticos, e que no se requer o sacrifcio
de nenhum deles. Qualquer soluo do problema da mudana
poltica, seja nacional ou internacional, deve se basear num meio
termo entre moral e poder.
oPAPEL DO PODER NA MUDANA PoLinCA
O papel necessrio do poder na mudana poltica ser ignorado
pelos observadores mais superficiais. Poucas campanhas
.. B. Russell, Pouer, pg. 263.
Mudana pacfica 269
"revisionistas" na histria se basearam mais firmemente em con
sideraes morais do que a dos "dreyfusards" na Frana. Porm
o protesto contra condenao de Dreyfus jamais teria sido efi
caz se no fosse encampado por poderosas organizaes polti
cas, e usado, por elas, como arma contra oponentes polticos.
As queixas de Albnia e Nicargua, qualquer que seja a base
moral," jamais sero eficazes a menos que sejam endossadas, por
razes de interesse, por alguma ou algumas das grandes potn
cias. justo atribuir o crescimento da legislao social, nos l
timos cem anos, crescente conscientizao das demandas da
classe trabalhadora. Porm esses resultados jamais teriam sido
atingidos sem o uso constante, ou a ameaa do uso, da fora na
forma de greves e revolues. " verdade", observa John
Strachey, "que os governos sempre nos afirmam que jamais cede
ro fora. Toda a histria nos afirma que eles jamais cedero a
outra coisa qualquer". "Secesso pacfica!" exclamava Daniel
Webster em 1849. "Senhor, seus olhos e os meus no. foram des
tinados para ver tal milagre."! "A recuperao dos territrios
perdidos", escreveu Hitler numa passagem famosa de Mein
Kampj, "no se consegue por meio de invocaes solenes ao Se
nhor Deus, ou de esperanas piedosas numa Liga das Naes,
mas sim atravs da fora armada?". Hitler poderia mesmo ter
apelado para a respeitvel autoridade de Gladstone que, na poca
em que o liberalismo ainda era uma fora poltica, observou que
"este pas jamais obteria suas liberdades se, numa crise poltica,
s se rememorasse ao povo o dio violncia, o amor ordem e
o exerccio da pacincia'"'. Diz-se que nenhuma classe dominan
te jamais abdica do que possui. O Artigo 19 do Pacto da Liga
das Naes permanece um monumento solitrio pattica fal
cia de que as queixas internacionais sero reconhecidas como
justas, e voluntariamente sanadas pela fora do "parecer" una
5 J. Strachey, The Menace oj Fascism, pg. 228.
6 Citado em J. Truslow Adams, Tbe Epic oj America, pg. 239.
7 Hitler, Mein Kampj, pg. 70S.
8 Citado em E. Pethick-Lawrence, My Pari in a Changing World, pg. 269.
270 E. H. CARR
nimemente proferido por um corpo representativo da opinio
pblica mundial.
Enquanto o problema de fundo da mudana poltica (o meio
termo entre poder e moral) idntico na poltica nacional e in
ternacional, a questo do processo , contudo, complicada pelo
carter anrquico" da comunidade internacional. As analogias
retiradas dos processos de mudana na esfera nacional s po
dem ser aplicadas no campo internacional com cautela. Vimos
que no se podem invocar os procedimentos judicirios, nacio
nal ou internacionalmente, para a soluo dos principais proble
mas polticos. Mas a analogia de legislao parece, primeira
vista, mais frutfera. O processo legislativo, ao contrrio do pro
cesso judicial, reconhece o papel do poder, que inerente a toda
mudana poltica (pois a autoridade legislativa o poder supre
mo do Estado, impondo sua vontade comunidade inteira) e a
legislao, que um autor alemo chamou de "revoluo Iegal?",
a forma mais bvia e regular de provocar a mudana poltica
dentro do estado. "O que a mudana pacfica, como uma efi
caz instituio do direito internacional ou da sociedade interna
cional?", pergunta o Professor Lauterpacht, e ele mesmo res
ponde: " a aceitao, pelos Estados, do dever legal de
concordarem com as mudanas no direito, decretadas por um
rgo internacional cornpeterite"?".
J foi ressaltado que o direito internacional repousa no cos
tume, e que no h, no presente momento, algo como legislao
internacional ou um legislativo internacional. Os termos do Ar
tigo 19 do Pacto demonstram o quo longe estavam, em 1919,
os principais estados da "aceitao do dever legal de concorda
rem com as mudanas no direito, decretadas por um rgo inter
nacional competente". Nem poderia ser de outra forma. O raci
ocnio mostrar que o processo legi slativo, assim como o
8-. No original "unorganised" (nota do editor)
9 Berber, Sicherheit und Gerechligkeit, pg. 9.
10 Peaceful Change, ed. C. A. W Manning, pg. 141.
Mudana pacfica 271
judicirio, pressupe a existncia de uma ordem poltica. ape
nas atravs da combinao de consentimento e coero, que
sustenta toda sociedade poltica, que podemos chegar ao esta
belecimento de um rgo supremo, seja parlamento, conselho
de estado ou autocrata individual, cuja ordem cria o direito obri
gatrio para todos os membros da comunidade. Essas condies
no so satisfeitas na comunidade internacional. A Assemblia
da Liga das Naes, cujas decises requeriam unanimidade, era
uma conferncia dotada do poder de concluir acordos internacio
nais, no um poder legislativo que aprovasse uma legislao in
ternacional pois, como Eden observou, sem cerimnia, numa
de suas sesses, "seria claramente impraticvel. .. dar Assem
blia o poder de impor mudanas contra a vontade das partes
envolvidas"!'. A dificuldade no reside na falta de mecanismo
para a legislao internacional, mas na ausncia de uma ordem
poltica internacional, suficientemente bem integrada, para tor
nar possvel o estabelecimento de uma autoridade legislativa,
cu.jos decretos sejam reconhecidos como obrigatrios para os
estados sem seu consentimento especfico. Se aceitarmos a iden
tificao do Professor Lauterpacht, de mudana pacfica com
legislao internacional, s poderemos concluir que, em suas pa
lavras, "um sistema internacional de mudana pacfica... corre o
risco de ser irreal, a menos que seja parte e parcela de uma orga
nizao poltica completa da humanidade'<". A condio para a
legislao internacional o superestado mundial.
Precisamos, contudo, nos acomodar concluso desencora
jadora de que qualquer sistema internacional de mudana pac
fica deve aguardar o advento do superestado? A analogia da le
gislao pode demonstrar ser no apenas desencorajadora, mas
tambm enganosa. A crena corrente, quase universal, na exce
lncia da legislao, como instrumento reformador dentro do
estado, principalmente um desenvolvimento dos ltimos cin
11 League of Nations: SetJenteenthAssembfy, pg. 46.
12 Peacifuf Change, ed. C. A. W Mannng, pg. 164.
272 E. H. CARR
qenta anos. At o final do sculo dezenove, muitas pessoas
inteligentes continuavam a encarar o estado como um mal ne
cessrio, e a legislao como um lamentvel instrumento para
ser usado somente em caso de necessidade cornprovada.P No
seio da comunidade nacional, a distino familiar ao pensamen
to do sculo dezenove entre "sociedade" e "estado" perdeu
muito de seu significado devido ao desenvolvimento das fun
es sociais do estado moderno. Na esfera internacional, entre
tanto, estamos na presena de uma "sociedade" que no possui
um "estado" correspondente e, por conseguinte, vamos encon
trar alguma ajuda na concepo, que dificilmente pareceria pa
radoxal a qualquer poca, exceto a nossa, de mudanas na es
trutura social sendo efetuadas pacificamente, sem legislao ou
qualquer outra forma clara de interveno estatal. Mesmo hoje,
fcil exagerar o papel da legislao e pode ainda ser verdade
dizer (como certamente teria sido cem anos atrs) que as altera
es mais importantes na estrutura da sociedade, e no equil
brio de foras dentro dela, foram realizadas sem ao legislativa.
Pode ser desnecessariamente pessimista tirar a concluso de que
a ausncia de um poder legislativo internacional aborta qual
quer processo internacional de mudana pacfica.
Se, portanto, procuramos a mais prxima analogia, na co
munidade nacional, com as relaes turbulentas que tornam cr
tico o problema da mudana na sociedade internacional, pode
mos encontr-la nas relaes das entidades-grupais, dentro do
estado, cujos conflitos no foram no passado, e em larga medida
no so, solucionados por nenhum processo legislativo. Dessas
entidades-grupais, de longe as mais importantes, e de longe as
mais instrutivas para o nosso objetivo, so as que representam o
capital e o trabalho, respectivamente. Aqui temos o mesmo cons
tante conflito entre "os que tm" e "os que no tm", entre os
13 A observao do Professor Lauterpacht, de que "o crculo de interesses diretamente
regulados pelo direito se expande com o desenvolvimento da civilizao" (The Ftmction of
Low in lhe lnternational Commul1iD', pg. 392), uma banalidade hoje em dia, mas teria sido
paradoxo para os pensadores do sculo dezenove.
273 Mudana pacfica
"satisfeitos" e os "insatisfeitos"; a mesma relutncia, de uma
parte ou de ambas, em aceitar o principio do "arbitramento ge
ral" para a soluo de seus litgios; o mesmo reconhecimento da
inaplicabilidade ou inadequao do procedimento legislativo; os
mesmos apelos pela "lei e a ordem" do grupo satisfeito; e o
mesmo uso, ou ameaa de uso, da violncia, pelos insatisfeitos,
para satisfazer suas queixas. Por vezes se diz que no pode exis
tir um processo internacional de mudana pacfica uma vez que
os estados insistem em serem juizes de suas prprias causas. Eis
aqui uma classe de disputas na qual ambas as partes normal
mente insistem em ser juzes de sua prpria causa, e na qual
algum progresso, pelo menos, foi feito para um processo ordeiro
de mudana pacfica.
A fora sempre foi um fator crucial nas relaes entre capi
tal e trabalho. No comeo da Revoluo Industrial, toda tentati
va de auto-ajuda organizada, por parte dos trabalhadores, foi
rigorosamente reprimida. Essa represso irrestrita terminou, na
Gr-Bretanha, com a revogao dos Combination Acts em 1825,
mas continuou na Rssia at 1905. Entre estas duas datas, os
trabalhadores de todo pas industrial importante asseguraram o
reconhecimento do seu direito de se utilizarem da arma da gre
ve organizada. A greve no apenas demonstrou ser um instru
mento eficaz para extrair concesses dos empregadores, mas tam
bm se tornou um smbolo reconhecido da principal arma de
fora - a revoluo 14. Em pocas recentes, o elemento fora foi
uma vez mais eliminado das relaes entre empregador e empre
gados pelos governos autoritrios da Rssia Sovitica'>, da It
lia e da Alemanha, atravs de legislao proibindo as greves e
\4Este o significado da "greve por um dia", que foi popular em certos pases e que, embora
intil em si mesma, visava a demonstrar que os trabalhadores eram suficientemente fortes
para desafiar o poder do estado. O sucesso ou fracasso da greve por um dia era, ento, um
teste de fora, e seu resultado permitia que ambos os lados tirassem as concluses apropri
adas sem recorrerem a medidas extremas.
\5 A posio no substancialmente alterada pelo fato de que, na Rssia Sovitica, o
empregador normalmente uma companhia ou instituio estatal.
274 E. H. CARR
de um executivo suficientemente forte e rude para levar a efeito
tal proibio. Os pases democrticos, de tempos em tempos,
proibiram as greves, embora os trabalhadores quase sempre re
sistissem a tais proibies, e essas proibies raramente pude
ram ser impostas por um longo perodo". Teoricamente, a fora
poderia, da mesma forma, ser eliminada da soluo dos litgios
internacionais por um superestado poderoso e autoritrio. Mas
esse resultado, desejvel ou no, fica fora do plano da conside
rao prtica e, portanto, encontraremos uma analogia melhor,
para a posio internacional, se considerarmos os pases e os
perodos em que as relaes entre capital e trabalho no foram
dominadas pelo poder esmagador do estado. Na ltima parte do
sculo dezenove, e na primeira parte do vinte, "os que no tm"
de muitos pases continuamente melhoraram sua posio por
meio de uma srie de greves e negociaes, e "os que tm", seja
em virtude de senso de justia, ou por medo da revoluo em
caso de recusa, preferiram ceder terreno do que submeter a ques
to a um teste de fora. Esse processo, por fim, criou em ambos
os lados um desejo de submeter os litgios a vrias formas de
conciliao e arbitramento, e terminou por criar algo semelhan
te a um sistema regular de "mudana pacfica". Em muitos pa
ses, tal sistema tem estado em operao por muitos anos com
grande sucesso, embora o direito supremo do recurso greve
no tenha sido abandonado. Se pudermos aplicar esta analogia
s relaes internacionais, podemos esperar que, uma vez que
as potncias insatisfeitas se conscientizem da possibilidade de
reparar queixas atravs de negociaes pacficas (precedidas, sem
16Na Gr-Bretanha, as greves nas fbricas de munies foram proibidas durante a Primeira
Guerra Mundial pelas Leis de Munies de Guerra. Mas embora ocorressem greves, a lei
raramente foi imposta, e perdeu o vigor com o fim da guerra. Sob a Lei de Disputas
Comerciais de 1927, as greves polticas foram declaradas ilegais, mas nenhum caso previsto
nessa lei aconteceu desde que foi aprovada. A situao noutros pases resumida num
panfleto publicado pela Liga Americana para a Democracia Industrial (Shall Strikes be
Outlawed?De Joel Seidman), que conclui que "os trabalhadores sentem que seu direito de
greve sua mais segura garantia de um tratamento justo", e que "pelo caminho da negoci
ao coletiva voluntria se espalha a maior esperana de relaes industriais satisfatrias".
275 Mudana pacfica
dvida, em primeira instncia, por ameaas de fora), algum pro
cesso regular de "mudana pacfica" pode gradualmente ser es
tabelecido e ganhar a confiana dos insatisfeitos. Uma vez que
tal sistema seja reconhecido, podemos esperar que a conciliao
seria tida como natural, e a ameaa da fora, embora nunca for
malmente abandonada, recuaria cada vez mais. Se esta analogia
de fato vlida, ou se esta esperana puramente utpica, tra
ta-se de uma questo que dificilmente pode ser solucionada,
exceto pelo teste da experincia. Mas pode-se registrar, com al
guma confiana, a opinio de que esta a nica linha de ao
que permite algum projeto de estabelecimento de qualquer pro
cesso internacional, mesmo imperfeito, de mudana pacfica.
As implicaes deste processo devem, contudo, ser clara
mente reconhecidas. Poucas questes de mudana social ou po
ltica, de magnitude suficiente para envolver o risco de uma re
voluo ou de uma guerra, podem ser solucionadas sem o
prejuzo, ou o aparente prejuzo, dos interesses de uma das par
tes. Que a parte, a cujas expensas a mudana tiver de ser efetu
ada, concordaria, sem a necessidade da utilizao de meios de
presso para for-la a fazer tal coisa, uma das estranhas ilu
ses do malfadado Artigo 19 do Pacto e esta iluso deve ser
descartada. Na verdade, uma tal abnegao dificilmente pode
ser esperada. O governante, o lder sindical, ou o diretor de com
panhia, so mandatrios daqueles cujos interesses eles represen
tam e para justificarem concesses extensas s expensas destes,
eles devem geralmente estar em posio de argumentar que ce
deram por fora maior. Quando a mudana feita pela legisla
o, o agente compulsrio o estado. Mas quando a mudana se
efetua pelo processo de barganha, a "fora maior" s pode ser a
da parte mais forte. O empregador que cede s demandas dos
grevistas argumenta a impossibilidade de resistir. O lder sindi
cal, que suspende uma greve fracassada, argumenta que o sindi
cato fraco demais para continuar. A expresso "ceder a amea
as de fora", que por vezes entendido com sentido negativo,
, no entanto, uma parte normal do processo.
276 E. H. CARR
o paralelo no deve ser levado muito longe. O papel da
fora, mesmo nos estados democrticos mais avanados, com
efeito, mais constante e mais evidente do que admitem os de
mocratas mais sentimentais. Num pas to ordeiro .como a Gr
Bretanha, no sculo atual, a fora foi utilizada, ou sua ameaa,
para assegurar fins polticos, por nacionalistas irlandeses, mu
lheres sufragistas, comunistas, fascistas e trabalhadores organi
zados. Mas, dentro do estado, existem freios ao recurso muito
violento da fora. Em primeiro lugar, existe o processo legisla
tivo, e proporciona um mtodo alternativo de mudana. A f no
voto j afastou de polticas revolucionrias os trabalhadores de
muitos pases. Em segundo lugar, o estado demonstra (freqen
temente de forma imperfeita) manter um equilbrio imparcial
entre as partes quanto questo em disputa. Graas a esses frei
os, um certo descrdito moral se liga, nos pases democrticos,
na mente de todas as classes, ao uso aberto, ou ameaa de uso,
da fora at que outros meios de mudana sejam tentados.
Em poltica internacional, nenhum desses freios existe. O
uso, ou ameaa de uso, da fora , portanto, um mtodo normal
e reconhecido para provocar mudanas polticas importantes, e
tido como moralmente condenvel principalmente pelos pa
ses "conservadores", cujos interesses sofreriam com as mudan
as. A maior operao de "mudana pacfica", no sculo deze
nove, foi a realizada pelo Congresso de Berlim, que reviu o
tratado imposto pela Rssia Turquia em San Stefano. Mas esta
reviso somente teve lugar sob a ameaa tcita de uma declara
o de guerra contra a Rssia pela Gr-Bretanha e ustria
Hungria!". O Tratado de Lausanne, de 1923, foi uma reviso,
extrada pelo uso e ameaa de uso da fora, do tratado assinado
com a Turquia em Svres em 1920. Foi denunciado por Lloyd
George como "uma rendio abjeta, infame e covarde" e esta
17 Um autor que pesquisou a histria da mudana pacfica at 1914 registra a concluso de
que U sempre mais sbio apresentar Europa un foi! accompli" (Crutrwell, History of
Peociful Chonge, pg. 3).
Mudana pacfica 277
oplnlao se generalizou na poca18. A revrs ao das fronteiras
tchecoslovacas, efetuada pelo Acordo de Munique de setembro
de 1938, tambm foi produto de uma ameaa de fora e aqui
temos o testemunho explcito de Benes, de que no se conse
guiu nenhum mtodo alternativo. Realmente, cinco anos antes
ele havia declarado publicamente "que nenhum pas poderia ser
forado por algum a rever suas fronteiras, e algum que tentas
se no caso da Tchecoslovquia teria que levar seu exrcito jun
to"!". Pode-se adicionar outro exemplo curioso. Quando a Polnia
anexou Vilna, em 1920, a Litunia fechou a fronteira e cortou
todas as comunicaes com a Polnia. duvidoso se este isola
mento conferiu alguma vantagem Litunia. Mas nenhum
governante lituano poderia ter justificado a reabertura da fron
teira e a conseqente perda de moral ante seu pas, se no esti
vesse em posio de argumentar "fora maior". Em maro de
1938, a Polnia mobilizou um exrcito e apresentou um ultimatum
Litunia. A fronteira foi de pronto reaberta e relaes normais
foram estabelecidas. Uma operao de mudana pacfica, geral
mente considerada salutar, no poderia ser realizada exceto sob
ameaa de guerra. Normalmente, a ameaa de guerra, tcita ou
expressa, parece ser uma condio necessria para importantes
mudanas polticas na esfera internacional".
Este princpio no somente foi demonstrado na prtica em
muitas ocasies, como tambm recebeu uma grande dose de re
conhecimento da parte dos idealizadores e comentadores do
18 Lloyd George, The Trutb .About lhe Peace Treaty, ii, pg. 1351.
19The Times, 26 de abril de 1933, citado pelo Professor Manning em Poltica, dezembro de
1938, pg. 363.
20 Os que opinam que as mudanas realizadas sob a ameaa de fora armada no so
"mudanas pacficas" tm, evidente, a liberdade de definir seus termos como bem dese
jarem. Mas deve-se notar que uma definio assim restrita igualmente excluiria as mudan
as efetuadas atravs de um processo legislativo ou judicial, se estes implicarem coero. Se
o territrio tchecoslovaco houvesse sido transferido Alemanha, em setembro de 1938,
por uma deciso da Assemblia da Liga ou de um tribunal de eqidade, tornada eficaz pela
mobilizao de exrcitos da Liga ou de uma fora policial internacional, a mudana no
teria sido mais digna, por este motivo, do epteto "pacifica". A fora armada teria sido
utilizada precisamente da mesma maneira.
278 E. H. CARR
Pacto da Liga das Naes. O mecanismo da Liga foi posto em
ao em virtude do perigo de guerra. O Artigo 11 mencionava
"qualquer guerra ou ameaa de guerra" e "quaisquer circunstn
cias. que ameacem perturbar a paz internacional" enquanto o
Artigo 19 pretendia lidar com "tratados que se tornaram
inaplicveis" (uma expresso que nunca foi satisfatoriamente
explicada) e com "as condies internacionais cuja continuao
possa pr em perigo a paz do mundo". Alm disso, o artigo mais
eficaz do Pacto, para promover a mudana pacfica, e o nico
que foi invocado para tal firrr", no era o Artigo 19 mas o Artigo
15, pelo qual poder-se-iam fazer recomendaes sem a aquies
cncia das partes envolvidas e, na eventualidade de uma guerra,
tais recomendaes poderiam ser apoiadas por sanes. Mas, por
outro lado, a nica condio que poderia acionar este artigo era
"um litgio que pudesse levar ruptura". As queixas de que o
Pacto tomava conhecimento eram, em termos gerais, as queixas
de estados suficientemente fortes para criarem um perigo de guer
ra. Em 1932, quando a Finlndia apresentou ao Conselho uma
queixa contra a Gr-Bretanha, em virtude do apresamento de
barcos finlandeses na Primeira Guerra Mundial, o governo bri
tnico argumentou, inter alia} que este no era um caso para o
Conselho, uma vez que o litgio no parecia poder "levar rup
tura". No mesmo ano, o governo britnico submeteu ao Conse
lho, baseado no Artigo 15, um litgio com o Ir em virtude de
negcios da Companhia Petrolfera Anglo-Iraniana. A diferena
essencial era a de que a Gr-Bretanha era forte o suficiente para
criar o perigo de uma ruptura, e a Finlndia no
22
Quando o
21 A Assemblia Especial, tratando do litgio da Manchria pelo Artigo 15 do Pacto, endos
sou as recomendaes da Comisso Lytton para modificaes substanciais do status quo na
Manchria, pouco necessrio aduzir que a ao militar japonesa foi a fora que inspirou
tais recomendaes, que provaram ser, contudo, insuficientes para satisfazer o Japo.
22 Na questo finlandesa, Madariaga expressava a opinio de que "era extremamente peri
goso para o Conselho, a Assemblia, e a Liga das Naes estabelecer a doutrina de que as
partes irascveis devam ser ouvidas, e as calmas no, porque no ltimo caso no haveria
problema de ruptura" (League oj' Nations: Official [aurnal, November 1934, pg. 1458). A
insuficincia do caso finlands, contudo, no era tanto o fato de a Finlndia ser calma, mas
sim o de ser fraca.
279 Mudana pacfica
Artigo 19 foi invocado, pela primeira vez, pela Bolvia em 1921,
argumentou-se convincentemente que, uma vez que as condi
es de que a Bolvia se queixava existiam por um longo pero
do sem ameaar a paz, no havia motivo para submet-las Liga.
Noutras palavras, teria sido necessrio, para pr em ao o pro
cesso de mudana pacfica, que a Bolvia fosse forte o suficien
te para ameaar guerra contra o Chile. A doutrina do Pacto, por
tanto, confirma a lio da experincia, de que no se pode efetuar
uma mudana pacfica em poltica internacional, em qualquer
escala importante, na ausncia de uma ameaa, ou ameaa po
tencial, de guerra.
Este um lado da questo e, uma vez que se trata do lado
ignorado em grande parte dos trabalhos sobre poltica internaci
onal, foi o lado deliberadamente enfatizado aqui. No devemos,
porm, diminuir o valor da mudana pacfica, mesmo se consi
derada apenas deste ponto de vista. Se as relaes entre empre
gadores e empregados forem tais que os primeiros no possam
resistir, ou os ltimos no possam sustentar, a uma presso de
demanda por um aumento de salrios e uma reduo de horas de
trabalho, prefervel (independente de qualquer problema de
justia ou injustia da demanda) que seja concedida ou rejeita
da em virtude de negociaes pacficas do que em virtude de
uma greve longa e exacerbada, que quase arruna empregadores
e empregados. Se as relaes de poder entre os principais pases
europeus, em 1877, tornavam inevi tvel que se retirasse da
Bulgria muito dos territrios a ela concedidos pelo Tratado de
San Stefano, ento era prefervel que se chegasse a este resulta
do atravs de discusses em torno de uma mesa em Berlim, do
que atravs de uma guerra entre Gr-Bretanha e ustria-Hungria,
de um lado, e Rssia, do outro. Se considerarmos a mudana
pacfica um instrumento mais ou menos mecnico, substituindo
o alternativo instrumento da guerra, para o reajustamento da
distribuio de territrios e de outras coisas desejveis para
mudanas no equilbrio das foras polticas, ela desempenha uma
280 E. H. CARR
funo cuja utilidade seria hipocrisia negar. Muitas mudanas
realizadas nas comunidades nacionais, seja por legislao ou
outra coisa qualquer, e reconhecidas como saudveis, no pos
suem outra base que no esta.
oPAPEL DA MORAL NA MUDANA POLirrCA
No obstante, claro que existe um outro aspecto da mudana
pacfica que ocupa os pensamentos dos homens, e que no
mais possvel discutir mudana pacfica ou qualquer outro tipo
de processo poltico apenas em termos de poder. Quando se faz
uma demanda controvertida por mudana, a pergunta que ime
diatamente excita a mente da maioria das pessoas a de saber
se a demanda justa. verdade que nossa opinio sobre se
justa tende a assumir nossas cores, e pode ser totalmente deter
minada por nosso prprio interesse. verdade que, se nossos
interesses no estiverem fortemente envolvidos, seremos tenta
dos a descobrir razes para considerar justa uma soluo que
parea inevitvel, ou que s poderia ser evitada por um grande
esforo de nossa parte. Tambm verdade que, aqui como em
qualquer outra questo poltica, o poder desempenha um papel
na determinao de nossa concepo moral, de modo que esta
remos dispostos, ceteris paribus, a encarar a soluo desejada pelo
forte ou pela maioria como mais justa do que uma soluo dese
jada pelo fraco ou pela minoria. Mas quando todas essas con
cesses tiverem sido feitas, a opinio adotada acerca da
moralidade da transao (uma opinio no totalmente domina
da por consideraes de poder) influenciar a atitude da massa
das pessoas afetadas por ela. "Se o governo ordeiro tiver de contar
com o consenso geral", escreve Bertrand Russell, "deve-se en
contrar alguma forma de persuadir a maioria da humanidade a
concordar com outra doutrina que no a de Trasmaco'?" e se
um processo ordeiro de mudana pacfica for um dia estabeleci
23 B. Russell, Potuer, pg. 100.
281 Mudana pacfica
d-o nas relaes internacionais, deve-se encontrar alguma forma
de basear sua operao no apenas no poder, mas no difcil meio
termo entre poder e moral que o fundamento de toda a vida
poltica. O estabelecimento de u:m processo de negociao pa
cfica nos litgios entre capital e trabalho pressupe, no apenas
uma percepo aguda de ambos os lados sobre a fora e a fra
queza de suas respectivas posies em certo perodo, mas tam
bm uma certa dose de consenso sobre o que seja justo e razo
vel em suas relaes mtuas, um- esprito de dar e receber e
mesmo de auto-sacrifcio, de modo a existir uma base, ainda que
imperfeita, para discutir as reivindicaes em termos da justia
aceita por ambos. o carter embrionrio desse sentimento co
mum entre as naes, no a falta de um legislativo mundial, nem
a insistncia dos estados em serem juzes de suas prprias cau
sas, que o obstculo real no caminho de um processo interna
cional de mudana pacifica. .
Em que extenso este sentimento comum operativo com
relao s reivindicaes de mudana internacional? Evidente
mente em certo grau. Podem-se selecionar, para anlise, dois
casos concretos de reivindicaes- de mudana, um da esfera
quasi-internacional, outro da esfera internacional.
N o sculo dezenove, a reivindicao de governo prprio
para a Irlanda encontrou, entre um grande nmero de pessoas
na Gr-Bretanha, um apoio baseado no em consideraes de
poder, mas no reconhecimento comum, como um cnone da moral
internacional, do direito das "nacionalidades oprimidas" auto
determinao, e numa aquiescncia em sacrificar o interesse pr
prio por este princpio. O conjunto de sentimentos comuns en
tre Gr-Bretanha e Irlanda era consideravelmente maior do que
o normalmente existente entre dois pases estrangeiros. Contu
do, a reivindicao por mudana no se tornou eficaz at que,
devido movimentao do poderio militar britnico noutra par
te, a fora pde se colocar por trs dela. Se o ajuste finalmente
realizado em 1921 pudesse ter sido atingido em 1916, teramos
282 E. H. CARR
um exemplo real de mudana pacfica conseguida, como a maior
parte dos exemplos internacionais de mudana pacfica, sob a
ameaa de guerra. Mas mesmo em 1921, o acordo no poderia
ser alcanado e sobretudo no poderia ser mantido somente so
bre a base do poder. O Tratado Anglo-Irlands foi um caso fla
grante de "ceder s ameaas da fora": foi celebrado com os
autores de uma revolta vitoriosa. Mas teve seu necessrio fun
damento moral na aceitao de um padro comum do gue fosse
justo e razovel nas relaes mtuas entre os dois pases, e na
disposio de ambos (particularmente do lado mais forte) faze
rem sacrifcios no interesse da conciliao. Isto provocou o es
trondoso sucesso de um acordo sobre o gual, na poca de sua
concluso, se espalhavam os prognsticos mais sombrios.
O segundo exemplo o do fracasso em se atingir uma solu
o pacfica com a Alemanha, no perodo entre as duas guerras
mundiais. A massa da opinio poltica na Gr-Bretanha e na Ale
manha (e na maioria dos outros pases) concordou, por muitos
anos, gue um critrio de justia e injustia poderia com proprie
dade ser aplicado ao Tratado de Versail1es e houve um consenso
surpreendentemente considervel, embora longe de ser total,
sobre as disposies do tratado gue eram justas ou injustas. In
felizmente, a Alemanha esteve guase totalmente desprovida, por
guinze anos aps 1918, do poder gue , como vimos, uma fora
motriz necessria da mudana poltica e essa deficincia impe
diu gue fosse levado a efeito, exceto numa escala menor, o con
senso de opinio geral de gue partes do Tratado de Versail1es,
deveriam ser modificadas. Na poca em gue a Alemanha reco
brou seu poder, adotou uma atitude completamente cnica acer
ca do papel da moral na poltica internacional. Embora continu
asse a basear suas reivindicaes em termos de justia,
expressou-as cada vez mais claramente em termos de fora nua
e isto provocou a reao da opinio pblica dos pases do status
quo) gue se tornou cada vez mais inclinada a esguecer as antigas
admisses de injustias do Tratado de Versail1es, e a considerar
Mudana pacfica 283
a questo como exclusivamente um problema de poder ". A fcil
aquiescncia das potncias do status quo com aes como a de
nncia das clusulas militares, a reocupao da Rennia, ou a
anexao da ustria, se deveu no totalmente ao fato de ser a
linha de menor resistncia, mas em parte tambm a um consen
so de opinio de que essas mudanas eram, por si, razoveis e
justas". Contudo, elas foram recebidas com censuras e protes
tos oficiais, que inevitavelmente criaram a impresso de que as
potncias que protestavam concordaram apenas porque no es
tavam aptas ou desejosas de fazerem um esforo para resistir.
Remoes sucessivas de injustias h muito reconhecidas do
Tratado de Versailles tornaram-se no um motivo de reconcilia
o, mas de maior distanciamento, entre a Alemanha e as potn
cias de Versail1es, e destruram, ao invs de aumentarem, o con
junto limitado de sentimentos comuns que anteriormente
existira.
Ultrapassa o propsito do presente livro discutir a poltica
externa, presente ou futura, da Gr-Bretanha ou de qualquer
outro Estado. Mas a defesa do status quo no uma poltica que
possa durar muito com sucesso. Terminar em guerra to segu
ramente quanto o conservadorismo rgido terminar em revolu
o. A "resistncia agresso", embora necessria como instru
mento transitrio da poltica nacional, no uma soluo pois a
disposio de lutar para evitar mudanas to amoral quanto a
disposio de lutar para for-las. Estabelecer meios de mudan
a pacfica , portanto, o problema fundamental da moral e da
poltica internacionais. Podemos descartar, como puramente ut
picos e tolos, planos para um processo de mudana pacfica di
tada por um poder legislativo ou uma corte mundial. Podemos
descrever como utpico, no sentido correto (ou seja, desempe
24 A reao foi, lgico, intensificada devido poltica interna da Alemanha nazista.
25 Na Gr-Bretanha, uma leitura atenta da imprensa britnica, em 7 e 8 de maro de 1936,
demonstrar o quo amplamente a reocupao da Rennia foi no meramente tolerada,
mas bem-vinda. Posteriormente, o tom da imprensa foi se tornando menos favorvel,
sendo claramente influenciado pela atitude oficial mais crtica.
284 E. H. CARR
nhando a funo prpria de uma utopia ao proclamar um ideal a
ser realizado, embora no totalmente atingvel), o desejo de eli
minar o elemento poder, e de basear o processo de barganha da
mudana pacfica num sentimento comum do que seria justo e
razovel. Mas tambm devemos ter em mente a viso realista da
mudana pacfica como um ajustamento s relaes de poder
alteradas e uma vez que a parte que demonstra reunir a maior
quantidade de poder normalmente sai vencedora de operaes
de mudana pacfica, devemos dar o mximo para aumentar nos
so poder tanto quanto possvel. Na prtica, sabemos que s se
pode conseguir a mudana pacfica atravs de um meio-termo
entre a concepo utpica, de um sentimento comum do que
certo, e a concepo realista, de um ajustamento mecnico a 'um
equilbrio de foras alterado. Eis por que uma poltica externa
bem-sucedida deve oscilar nos plos aparentemente opostos da
fora e da conciliao.
CONCLUSO
CAPTULO XIV
AS PERSPECTIVAS
DE UMA NOVA ORDEM
INTERNACIONAL
oFIM DA ANTIGA ORDEM
Perodos de crise tm sido comuns na histria. O aspecto carac
terstico dos vinte anos de crise, entre 1919 e 1939, foi a queda
sbita das esperanas visionrias da primeira dcada para o som
brio desespero da segunda, da utopia que no se prendia reali
dade para uma realidade da qual a utopia fora rigorosamente
excluda. A miragem da dcada de vin te, como agora sabemos,
era o reflexo tardio de um sculo anterior que no se poderia
ressuscitar: a idade de ouro de territrios e mercados em conti
nua expanso; de um mundo policiado pela hegemonia britnica
auto-afirmada e no muito onerosa; de uma civilizao "oci
dental" coerente, cujos conflitos se poderiam harmonizar por
um alargamento progressivo da rea de desenvolvimento e ex
plorao comum; dos pressupostos fceis de que o que era bom
para um era bom para todos, e o que era economicamente corre
to no podia ser moralmente errado. A realidade, que certa vez
tinha dado contedo a essa utopia, j estava em decadncia an
tes do final do sculo dezenove. A utopia de 1919 era vazia e
sem substncia. No exerceu influncia alguma no futuro por
que no mais possua razes no presente.
A primeira e mais bvia tragdia desta utopia foi seu colap
so ignominioso e o desespero que este colapso trouxe consigo.
"As massas europias se conscientizaram, pela primeira vez",
288 E. H. CARR
disse um autor antes da Segunda Guerra Mundial, "que a exis
tncia, nesta sociedade, no governada por foras racionais e
sensatas, mas sim por foras irracionais e demonacas"l. No
era mais possvel racionalizar as relaes internacionais preten
dendo-se que o que era bom para a Gr-Bretanha tambm era
bom para a Iugoslvia, e o que era bom para a Alemanha tam
bm o era para a Polnia, de forma que os conflitos internacio
nais fossem apenas produtos transitrios de mal-entendidos evi
tveis ou m vontade curvel. Por mais de cem anos, a realidade
do conflito foi escamoteada pelos pensadores polticos da civi
lizao ocidental. Os homens da dcada de trinta retomaram,
chocados e perplexos, ao mundo da natureza. As brutalidades
que, nos sculos dezoito e dezenove, se restringiam ao trato en
tre povos civilizados e no-civilizados foram transpostas para
as relaes entre os povos civilizados. A relao entre o totali
tarismo e a crise claramente no foi de causa, mas de efeito. O
totalitarismo no era a doena, mas sim um de seus sintomas.
Em toda parte por onde se espalhava a crise, traos desse sinto
ma podiam ser encontrados.
A segunda tragdia do colapso da utopia, que derivou da
primeira e. mais tarde intensificou-a, foi de um tipo mais sutil.
N a ltima metade do sculo dezenove, quando a harmonia de
interesses j estava ameaada por conflitos de gravidade cres
cente, a racionalidade do mundo foi salva por uma boa dose for
te de darwinismo. A realidade do conflito foi admitida. Mas uma
vez que o conflito terminasse com a vitria do mais forte, e a
vitria do mais forte era uma condio para o progresso, a honra
estaria salva s custas do inapto. Aps 1919, somente os fascis
tas e os nazistas se apegaram abertamente a este instrumento
fora de moda, para racionalizao e moralizao das relaes
internacionais. Mas os pases ocidentais recorreram a um expe
diente igualmente dbio e desastroso. Perturbados pela falncia
da harmonia de interesses, e chocados por seu desvio darwinista,
I P. Drucker, The End oi Economic Man, pg. 56.
As perspectivas de uma nova ordem internacional 289
tentaram construir uma nova moral internacional fundada, no
no direito do mais forte, mas no direito dos que possuam. Como
todas as utopias que so institucionalizadas, essa utopia tornou
se uma arma para interesses disfarados e foi transformada num
sustentculo do status quo. um ponto discutvel se os polticos
e publicistas das potncias satisfeitas, que tentaram identificar
a moral internacional com a segurana, a lei e a ordem, e outros
slogans venerados dos grupos privilegiados, no tm sua parte
de responsabilidade pelo desastre tanto quanto os polticos e
publicistas das potncias insatisfeitas, que brutalmente nega
ram a validade de uma moral internacional assim constituda.
Ambas as tentativas de moralizar as relaes internacionais ne
cessariamente falharam. No podemos aceitar nem a doutrina
darwinista, que identifica o bem do todo com o bem do mais
apto, e contempla sem repugnncia a eliminao do inapto, nem
a doutrina de uma harmonia natural de interesses, que perdeu o
fundamento na realidade que possua, e que se tornou inevita
velmente um manto para os interesses ocultos dos privilegiados.
Ambas as doutrinas se tornaram insustentveis como base da
moral internacional. O colapso delas nos deixou sem soluo
pronta para o problema de reconciliar o bem da nao com o da
comunidade mundial e a moral internacional est sofrendo uma
reformulao total.
Em que direo podemos procurar um renascimento da
moral internacional? , sem dvida, possvel que no haja pers
pectiva de tal renascimento e que o mundo esteja caindo num
daqueles perodos histricos de retrocesso e caos, em que o
molde existente da sociedade se esfacela, e de onde formas no
vas e familiares finalmente surgem. Se assim for, a experincia
no dever ser breve ou indolor. Os que crem na revoluo
mundial como um atalho para a utopia esto singularmente ce
gos s lies da histria e o nmero dos que sustentam esta crena
parece ter diminudo nos ltimos anos. No h maior razo para
se presumir que o caminho leva revoluo mundial do que para
290 E. H. CARR
se encontrar refgio no puro desespero. Nossa tarefa explorar
as runas de nossa ordem internacional e descobrir sobre que
novos fundamentos podemos esperar reconstru-la, e como ou
tros problemas polticos, este problema deve ser considerado
tanto do ponto de vista do poder quanto do da moral.
A NAyfO SOBREVIVERA' COMO UNIDADE DE PODER?
Antes de considerarmos o papel do poder em qualquer nova or
dem internacional, devemos primeiro perguntar qual ser a uni
dade de poder. O atual aspecto da poltica internacional se deve
ao fato de que as unidades efetivas so estados-naes. O as
pecto da futura ordem internacional est intimamente ligado ao
futuro da unidade grupal.
A Revoluo Francesa, que inaugurou o perodo da histria
agora chegando a seu fim, levantou a questo dos direitos do
homem. Sua demanda por igualdade foi uma demanda por igual
dade entre os indivduos. No sculo dezenove, esta reivindica
o se transformou numa reivindicao por igualdade entre os
grupos sociais. Marx estava certo ao perceber que o indivduo
isolado no poderia ser a unidade efetiva na luta pelos direitos
humanos e pela igualdade humana. Mas estava errado ao supor
que a unidade suprema era a classe social e ao no levar em
conta as qualidades coesivas e abrangentes da unidade nacio
nal. As grandes figuras europias do fim do sculo dezenove
foram Disraeli e Bismarck, que se empenharam em fundir as
"duas naes" em uma, atravs do servio social, educao po
pular e imperialismo, refutaram o mote de que "o proletrio no
tem ptria", e prepararam o caminho para o "trabalhismo nacio
nal", o "socialismo nacional" e mesmo para o "comunismo na
cional". Antes de 1914, a reivindicao de igualdade j estava
comeando a se transformar, na Europa ocidental, de igualdade
entre as classes em igualdade entre as naes. Autores italianos
descreveram a Itlia como uma nao "proletria", usando o ter
As perspectivas de uma nova ordem internacional 291
mo no sentido de "no-privilegiada". A Alemanha reivindicou
igualdade na forma de seu lugar ao sol, uma coisa pela qual,
como disse Bernhardi, "se deveria lutar e vencer contra uma fora
superior de interesses e poderes hostis"2. Na Frana, ministros
socialistas e ex-socialistas apelaram pela paz industrial no inte
resse da unidade nacional. Imperceptivelmente, a luta entre as
classes comeava a parecer, mesmo para os prprios trabalha
dores, menos importante do que a luta entre as naes. E a luta
pela igualdade se tornou, de acordo com as leis comuns do po
der poltico, indistinto da luta pelo predomnio.
Esta , ento, a razo bsica da extrema importncia da
poltica internacional aps 1919. O conflito entre os privilegia
dos e os no-privilegiados, entre os defensores da ordem exis
tente e os revolucionrios, que foi travado no sculo dezenove
dentro das comunidades nacionais da Europa ocidental, foi
transferido, no sculo vinte, para a comunidade internacional.
A nao se tornou, mais do que nunca, a unidade suprema, em
tomo da qual, se centraram as reivindicaes humanas por igual
dade e as ambies humanas por predomnio. Em toda parte na
Europa, surgiram governos nacionais e estados de partido nico
e onde as questes partidrias sobreviveram, eram consideradas
como algo fora de moda e deplorvel uma ndoa na unidade
nacional que se exigia fosse apagada. A desigualdade que amea
ou uma convulso mundial no foi a desigualdade entre indiv
duos, nem a desigualdade entre classes, mas sim a desigualdade
entre naes. "Assim como a desigualdade de riqueza e de opor
tunidades entre as classes freqentemente leva a revolues",
dizia Mussolini, "calcula-se que uma desigualdade similar entre
as naes, se no for corrigida pacificamente, leva a exploses
de carter muito mais grave"3. A nova harmonia que se reivindi
cava no era (como os filsofos do laisserfaire presumiam) uma
harmonia entre indivduos, nem (como Marx presumia quando
2 Bernhardi, GernJany and lhe Next War (trad. ingl.), pg. 8I.
3The Times, April 21,1939.
292 E. H. CARR
negou a possibilidade de sua realizao) uma harmonia entre as
classes, mas sim uma harmonia entre as naes. Hoje em dia
no precisamos comentar o erro, semelhante ao que Marx come
teu sobre a classe social, de tratar a nao como a unidade giupal
suprema da sociedade humana. No precisamos parar para per
guntar se ela o melhor ou o pior tipo de unidade para servir de
foco do poder poltico. Mas somos obrigados a nos perguntar se,
e se assim for, por que outra coisa, ela dever ser substituda.
As especulaes acerca deste assunto naturalmente tendem a
duas questes:
a) as maiores e mais abrangentes unidades de poder polti
co no mundo possuem necessariamente um carter territorial?
b) se assim for, continuaro a manter aproximadamente o
aspecto do Estado-nao contemporneo?
A questo de saber se as maiores e mais abrangentes uni
dades de poder devam ser necessariamente territoriais, no pode
receber uma resposta dogmtica aplicvel a todos os perodos
da histria. No presente, tais unidades possuem uma forma ca
racteristicamente territorial. fcil observar na histria passa
da o desenvolvimento gradual levando, com lapsos ocasionais,
a essa realizao e o poder poltico provavelmente jamais este
ve, mesmo nas sociedades mais primitivas, totalmente divorcia
do da posse de territrio. Porm, em muitos perodos da hist
ria, dos quais o medieval o mais recente, o poder se baseou
ostensivamente, e mesmo de fato, sobre outros fundamentos
que no a soberania territorial. Foi a aceitao do princpio cuius
regia eius religia que substituiu a unidade baseada na vassalagem
religiosa pela unidade baseada no domiclio e assim plantou as
bases do estado-nao moderno. Em nenhum perodo anterior
da histria moderna as fronteiras foram to rigidamente
demarcadas, e seu carter de barreiras to rudemente imposto,
como hoje em dia e em perodo algum, como j vimos, foi to
manifestamente impossvel organizar e manter qualquer forma
As perspectivas de uma nova ordem internacional 293
internacional de poder. A tcnica moderna, militar e econmi
ca, parece ter indissoluvelmente fundido poder e territrio.
difcil, para o homem contemporneo, at mesmo imaginar um
mundo no qual o poder poltico fosse organizado no em termo
de territrio, mas de raa, credo ou classe. Contudo, no se pode
ignorar a atrao duradoura das ideologias que transcendem os
limites das unidades polticas existentes. Poucas coisas so per
manentes na histria e seria temerrio presumir que a unidade
territorial de poder uma delas. Seu abandono em favor de al
guma outra forma de poder grupal organizado seria, contudo,
to revolucionrio que pouco do que se tem como verdade na
poltica internacional do perodo atual, se aplicaria ao novo ar
ranjo. As relaes internacionais seriam suplantadas por um novo
conjunto de relaes grupais.
A questo de saber se as unidades territoriais do futuro iro
manter aproximadamente seu aspecto atual possui importncia
prtica mais imediata. O problema do tamanho timo das uni
dades, sejam unidades de produo industrial ou agrcola, ou
unidades de poder econmico e poltico, um dos mais intrin
cados e importantes atualmente; e o futuro prximo poder tes
temunhar evolues surpreendentes. A esse respeito, no campo
do poder poltico, podem-se observar duas tendncias opostas.
Numa direo, existe uma tendncia claramente marcada
para a integrao e a formao de unidades polticas e econmi
cas ainda maiores. Essa tendncia se estabeleceu na ltima par
te do sculo dezenove, e parece ter estado intimamente ligada
ao crescimento do capitalismo e do industrialismo em larga es
cala e tambm ao aperfeioamento dos meios de comunicao e
dos instrumentos tcnicos do poder. A Primeira Guerra Mundial
deu a este desenvolvimento um destacado relevo.
"A soberania, ou seja, a liberdade de tomar decises de grande impor
tncia histrica", escreveu Naumann em seu famoso livro publicado
em 1915, "est hoje concentrada em muito poucas partes do globo.
Ainda est distante o dia em que haver 'um rebanho e um pastor',
294 E. H. CARR
mas j se passaram os dias em que um sem-nmero de pastores con
duziam seus rebanhos livremente sobre os pastos da Europa. O esp
rito da indstria de larga escala e das organizaes supra-nacionais to
mou conta da poltica... Isto est de acordo com a tcnica militar
centralizada.t'"
o interldio de 1918, quando o nacionalismo momentane
amente reassumiu seu papel desintegrador, demonstrou ter sido,
pelo menos na Europa, um perigoso fiasco. A multiplicao de
unidades econmicas aumentou desastrosamente os problemas
do perodo do ps-guerra. Naumann, com seu Mittel-Europa, se
revelou um profeta mais seguro do que Woodrow Wilson, com
seu principio de auto-determinao. Os vitoriosos de 1918 "per
deram a paz" na Europa Central porque continuaram a perse
guir um princpio de desintegrao poltica e econmica, numa
poca que pedia unidades cada vez maiores. O processo de con
centrao continuou. Quanto mais a autarquia for tida como
objetivo, tanto maiores devem ser as unidades. Os Estados Uni
dos fortaleceram sua posio no continente americano. A Gr
Bretanha criou um "bloco esterlino" e lanou os fundamentos
de um sistema econmico fechado.
A Alemanha reconstituiu a Mittel-Europa, e buscou a in
fluncia nos Balcs. A Rssia Sovitica transformou seus vas
tos territrios numa unidade compacta de produo industrial e
agrcola. O Japo tentou criar uma nova unidade da "sia do
Leste" sob o domnio japons. Essa era a tendncia para a con
centrao do poder econmico e poltico nas mos de seis ou
sete unidades altamente organizadas, em torno das quais have
ria de girar um nmero de unidades satlites sem movimento
prprio aprecivel. Por outro lado, existe algum indcio de que,
embora o desenvolvimento tcnico, industrial e econmico, dos
ltimos cem anos, haja ditado um aumento progressivo do ta
manho da unidade poltica eficaz, pode haver um tamanho que
4 F. Naumann, Central Europe (trad. ingl.), pgs. 4-5.
As perspectivas de uma nova ordem internacional 295
no possa ser excedido sem provocar um recrudescimento das
tendncias desintegradoras. Se existe uma lei desse tipo em ope
rao, impossvel formul-la com alguma preciso e sero ne
cessrias mais investigaes para lanar alguma luz sobre as
condies que governam o tamanho das unidades econmicas e
polticas. Este assunto , contudo, provavelmente mais decisivo
do que qualquer outro para o curso da histria mundial nas pr
ximas geraes.
Uma previso pode ser feita com alguma certeza. O con
ceito de soberania deve tornar-se, no futuro, ainda mais obscuro
e indistinto do que atualmente. O termo foi inventado, aps a
ruptura do sistema medieval, para descrever o carter indepen
dente da autoridade reivindicada e exercida pelos estados que
no mais reconheciam sequer a supremacia formal do Imprio.
Nunca passou de um rtulo conveniente e, quando comearam
a ser estabelecidas distines entre soberania poltica, legal e
econmica, ou entre soberania externa e interna, estava claro
que o rtulo deixara de exercer a funo, para a qual era apto, de
marca distintiva para uma nica categoria de fenmenos. Dis
cusses de questes como se as colnias britnicas eram pode
res "soberanos", ou a quem tocava a "soberania" dos territrios
administrados por mandato, revelam a crescente confuso. Tais
discusses, ou tratam de argumentos legais acerca da natureza
dos poderes constitucionalmente atribudos s autoridades des
sas reas (em cujo caso o uso do termo "soberania" pouco aju
da) ou de argumentos puramente formais sobre a questo de saber
se conveniente usar o rtulo "soberania" para descrever situa
es que divergem, em escala maior ou menor, de um padro
comum. O conceito de soberania se torna definitivamente ilu
srio quando, por exemplo, no cmputo do valor do comrcio
ou dos investimentos coloniais britnicos, Egito e Iraque so
excludos por se tratarem de estados soberanos. No parece pro
vvel que as futuras unidades de poder levem muito em conta a
soberania formal. No h razo para que cada unidade seja com
296 E. H. CARR
posta de grupos de varios estados formalmente soberanos, na
medida em que a autoridade efetiva (mas no necessariamente a
nominal) exercida por um nico centro. A unidade grupal efe
tiva do futuro, com toda a probabilidade, no ser a unidade
formalmente reconhecida como tal pelo direito internacional.
Qualquer projeto de uma ordem internacional que se baseie nes
tas unidades formais tende a ser irreal.
Pode-se muito bem aduzir a isto o fato de que as unidades
grupais, sob alguma forma, certamente sobrevivero como
repositrios do poder poltico, qualquer que seja a forma que
tais unidades possam assumir. O nacionalismo foi uma das for
as atravs das quais o aparentemente irreconcilivel choque de
interesses entre as classes, dentro da comunidade nacional, foi
resolvido. No h fora correspondente que possa ser invocada
para conciliar o hoje aparentemente inconcilivel choque de in
teresses entre as naes. sem sentido imaginar um mundo hi
pottico onde os homens no mais se organizem em grupos com
objetivos de conflito e o conflito no pode, uma vez mais, ser
transferido para um campo mais amplo e mais abrangente. Como
freqentemente foi observado, a comunidade internacional no
se pode organizar contra Marte. Este apenas um outro aspecto
do dilema com o qual o colapso das condies folgadas da civi
lizao do sculo dezenove nos defrontou. No mais parece ser
possvel criar uma clara harmonia de interesses s custas de
outrem. No se pode mais escamotear o conflito.
oPODER NA NOVA ORDEM INIERNACIONAL
O poder um ingrediente necessrio de qualquer ordem polti
ca. Historicamente, toda semelhana no passado a uma socieda
de mundial foi produto da ascendncia de uma nica potncia.
No sculo dezenove, a esquadra britnica no apenas garantiu a
ausncia de guerras importantes, como policiou os mares e ofe
receu segurana igual a todos. O mercado monetrio de Londres
As perspectivas de uma nova ordem internacional 297
estabeleceu um nico padro de moeda para virtualmente o
mundo inteiro. O comrcio britnico assegurou, ainda que de
forma imperfeita e limitada, uma ampla aceitao do principio
do livre comrcio. No sculo dezenove, o ingls tornou-se a "ln
gua franca" de quatro continentes. Essas condies, que foram,
ao mesmo tempo, produto e garantia da supremacia britnica,
criaram a iluso (e, em certo sentido, a realidade) de uma socie
dade mundial possuindo interesses e afinidades em comum. A
hiptese atuante de uma ordem internacional foi criada por uma
potncia superior. Esta hiptese foi destruda pelo declnio, re
lativo ou absoluto, dessa potncia. A esquadra britnica no
mais suficientemente forte para evitar a guerra; o mercado de
Londres s pode forar um nico padro monetrio numa rea
limitada; o livre comrcio desabou totalmente; e se a lngua in
glesa mantm, e aumentou, sua ascendncia, isto se deve ao fato
de que compartilhada pela Gr-Bretanha com outros pases
importantes. Atravs de que poder poder a ordem internacio
nal ser restaurada?
Esta questo tende a ser respondida por diferentes naes
em diferentes formas. A maioria dos ingleses contemporneos
est consciente de que as condies que garantiram a ascendn
cia formidvel da Gr-Bretanha no mais existem. Mas eles s
vezes se consolam com o sonho de que a supremacia britnica,
ao invs de desaparecer, se transformar na mais alta e mais
eficaz forma de uma ascendncia dos povos de lngua inglesa. A
pax britannica ser perpetuada e se tornar uma pax angio-saxonnica,
sob a qual as colnias britnicas, colocando-se a meio caminho
entre a metrpole e os Estados Unidos, sero habilidosamente
fiadas no tecido da cooperao anglo-americana. Esta idia ro
mntica remonta aos ltimos anos do sculo dezenove, quando
a Gr-Bretanha j estava consciente do fardo crescente da su
premacia mundial, e quando Cecil Rhodes teve uma das primei
ras vises registradas de um imprio mundial baseado numa as
sociao anglo-americana. Estranhamente, foi um Embaixador
298 E. H. CARR
americano em Londres que, logo antes da guerra, deu idia sua
expresso mais concreta. Em 1913, Walter Hines Page props
que o Presidente Wilson visitasse Londres e conclusse uma ali
ana anglo-americana. "Eu penso", declarou o embaixador, "que
o mundo notar a quem ele pertence e ficar quieto">. O Trata
do Naval de Washington, de 1922, foi uma jogada mais ou me
nos consciente da Gr-Bretanha buscando uma sociedade igual
com os Estados Unidos na administrao do mundo. A esperan
a era reiterada sempre, dentro das reservas e da cautela ditadas
pelas susceptibilidades americanas, pelos estadistas britnicos
no perodo entre as duas guerras mundiais.
"Eu sempre acreditei", disse Lord Baldwin no Albert Hall, em maio
de 1935, "que a maior segurana contra a guerra em qualquer parte do
mundo - na Europa, no Oriente, em toda parte - seria a colaborao
estreita do Imprio Britnico com os Estados Unidos da Amrica. Os
poderes combinados das marinhas, o potencial humano, o poder eco
nmico imediato do bloqueio combinado, e uma recusa a comerciar e
a conceder emprstimos, seriam sanes que nenhuma potncia na terra,
por mais forte que fosse, ousaria enfrentar. Podem ser necessrios cem
anos at que este fim desejvel seja atingido; pode ser que isto jamais
acontea. Mas por vezes podemos ter nossos sonhos. Olho para o
futuro e vejo esta unio de foras pela paz e a justia no mundo, e s
posso pensar, mesmo que os homens ainda no possam advog-lo
abertamente, que algum dia, e em alguma poca, os que nos seguem
podero ver isto, e saber que a paz do mundo estar garantida pelos
que falam nossa lngua" 6.
O enorme crescimento do interesse, na Gr-Bretanha por
tudo o que se relaciona com os Estados Unidos demonstra o
quanto enraizada est esta ambio nos coraes britnicos.
Do outro lado do Atlntico, o quadro se delineia de forma
bastante diferente. Ao invs de um velho enfermo, ansioso de
renovar suas foras com o sangue novo de um scio, temos aqui
5 R. s. Baker, Woodrow Wilson: Life and Letters, v, pg. 31.
6 Tbe Times, May 28, 1935.
As perspectivas de uma nova ordem internacional 299
uma jovem e inexperiente nao, confiante em sua prpria for
a, mas ainda incerta quanto at onde esta fora a levar. Os
Estados Unidos, at a virada do sculo, no haviam demonstra
do seu desejo de reconhecimento como uma grande potncia.
Mas no tardou para que os lderes americanos comeassem a
ter vises de supremacia mundial.
"Meu sonho", disse Woodrow Wilson num discurso por ocasiao do
dia da independncia, em 1914, " o de que, medida que os anos
passem e o mundo conhea cada vez mais a Amrica, ele... se volte
para a Amrica devido s inspiraes morais que servem como base
de toda liberdade, ... e que a Amrica se sobressaia quando todos sou
berem que ela coloca os direitos humanos acima de quaisquer outros
direitos, e que sua bandeira no apenas a bandeira da Amrica, mas
sim da humanidade inteira?".
O sonho revelou-se proftico. Em 1918, a liderana mun
dial foi oferecida, por consenso quase unnime, aos Estados
Unidos. O fato de que foi, ento, recusada no significa que no
possa ser agarrada em alguma poca futura. Se os precedentes
histricos significam algo, a pax americana, imposta a uma Euro
pa dividida e enfraquecida, seria por uma contingncia de reali
zao mais fcil do que a pax anglo-saxonica, baseada numa asso
ciao igualitria dos povos de lngua inglesa. Mas estamos aqui
no reino da especulao, onde o estudante srio no pode fazer
mais do que examinar suposies e possibilidades.
O inconveniente necessrio de todas as concepes de uma
ordem mundial dependente da ascendncia de uma potncia su
perior o de que elas basicamente envolvem o reconhecimento
do direito do mais forte assumir a liderana mundial. A pax ro
mana foi produto do imperialismo de Roma, a pax britannica, do
imperialismo britnico. A poltica "de boa vizinhana" dos Es
tados Unidos na Amrica Latina no a anttese, mas a conti
nuao e a conseqncia do "imperialismo yankee" pois ape
7 R. S. Baker, Woodrow Wilson and World 5 ettlement, i, pg. 18.
300 E. H. CARR
nas o mais forte que pode manter sua supremacia e permanecer
"bom vizinho". No h nenhuma razo terica para se recusar,
a outras naes, o direito de aspirar liderana mundial.
"Quem quer que realmente deseje, em seu corao, a vitria da con
cepo pacifista do mundo", escreve Hitler em Mein Kampf, "deve
devotar-se , por todos os meios, conquista do mundo pelos ale
mes... O ideal pacifista e humanitrio provavelmente ser excelente
quando o homem superior a todos os outros houver primeiramente
conquistado e subjugado o mundo de forma a se tornar seu nico
senhor'Y,
A poltica do Japo, como o delegado da China ressaltou
numa Assemblia da Liga das Naes, era de estabelecer uma
pax niponica no Extremo Oriente". O ingls ou o americano tm
o direito de resistir a tais ambies. Mas eles no podem resistir
a elas nos termos universais que as tornam atraentes ao alemo
ou ao japons. A concepo de uma pax germanica ou de uma pax
niponica ou seja de uma ordem mundial dominada por Alemanha
ou Japo, no foi a priori mais absurda ou presunosa do que a
concepo de uma pax britannica no reinado de Elisabeth, ou de
uma pax americana na poca de Washington e Madison. A nica
razo por que seria absurdo para Nicargua ou Litunia aspira
rem a liderana mundial a de que, segundo qualquer progns
tico razovel, estes pases jamais sero suficientemente fortes
para terem a mais leve esperana de realizar tal ambio. Tentar
ignorar o poder como um fator decisivo em qualquer situao
poltica puramente utpico. Certamente no menos utpico
imaginar uma ordem internacional construda por uma coalizo
de Estados, cada qual se empenhando em defender e postular
seus interesses prprios. A nova ordem internacional s pode
ser construda a partir de uma unidade de poder suficientemen
te coerente e forte para manter sua ascendncia, sem ser
8 Hitler, Mein Kampj, pg. 315.
9 uague of Nations, Eighleenlh AssembIJ, pg. 49.
As perspectivas de uma nova ordem internacional 301
compelida a assumir partidos nas rivalidades das unidades me
nores. Quaisquer que sejam as questes morais envolvidas, existe
a questo do poder que no pode ser expresso em termos de
moral.
A MORAL NA NOVA ORDEM INIERNAOONAL
Se , contudo, utpico ignorar o elemento poder, uma forma
irreal de realismo o que ignora o elemento moral em qualquer
ordem mundial. Assim como dentro do estado todo governo,
embora necessite do poder como base de sua autoridade, tam
bm precisa da base moral do consentimento dos governados.
Uma ordem internacional no pode se basear apenas no poder,
pela simples razo de que a humanidade, a longo prazo, sempre
se revoltar contra o poder puro. Qualquer ordem internacional
pressupe uma dose substancial de consentimento geral. No
obstante, nos condenaremos ao desapontamento se exagerarmos
o papel que a moral deve desempenhar. O inevitvel dualismo
da poltica sempre manter consideraes de moral ligadas a
consideraes de poder. Jamais atingiremos uma ordem poltica
em que as queixas do fraco e da minoria recebam a mesma aten
o pronta do que as queixas do forte e da maioria. O poder tem
grande capacidade para criar a moral conveniente para si, e a
coero uma fonte frutfera de consentimento. Mas aps te
rem sido feitas todas essas reservas, permanece verdade que uma
nova ordem e uma nova harmonia internacionais s podem ser
construdas tendo por base uma ascendncia geralmente aceita
como tolerante e no-opressiva ou, pelo menos, como prefer
vel a qualquer alternativa praticvel. Criar essas condies a
tarefa moral da potncia ou potncias preponderantes. O argu
mento moral mais eficaz que poderia ser usado em favor de uma
hegemonia mundial britnica ou americana, mais do que uma
hegemonia alem ou japonesa, era o de que a Gr-Bretanha e os
Estados Unidos, aproveitando uma longa tradio e algumas li
302 E. H. CARR
es duras do passado, no total aprenderam, com maior sucesso
do que Alemanha e Japo, a importncia capital de sua tarefa. A
crena na existncia do desejo de buscar o consentimento dos
governados, por outros mtodos que no os da coero, de fato
desempenhou um papel maior na administrao britnica e ame
ricana de territrios dominados do que na alem ou japonesa. A
crena na utilidade da conciliao, mesmo ao lidar com aqueles
contra quem teria sido mais fcil usar a fora, desempenhou, no
passado, um papel maior na poltica externa britnica e america
na do que na alem ou japonesa. Que qualquer superioridade
moral que isto possa significar seja primordialmente produto de
um longo e seguro gozo de poder superior no altera o fato, em
bora esta considerao possa bem afetar o apelo do argumento
para alemes e japoneses, e expor os britnicos e americanos
acusao de farisasmo quando estes o invocarem.
, contudo, desprovido de utilidade discutir estes proble
mas de poder e moral num cenrio do sculo dezenove, como se
algum afortunado giro da roda do tempo pudesse restaurar as
antigas condies e permitir a reconstituio da ordem interna
cional segundo algo como as antigas linhas. A real crise interna
cional do mundo moderno o colapso final e irrevogvel das
condies que tornaram possvel a ordem do sculo dezenove.
A antiga ordem no pode ser restaurada, e uma drstica mudan
a de perspectiva inevitvel. Os que buscam a conciliao in
ternacional podem estudar, com vantagem, as condies que
tornaram, at certo ponto, bem-sucedido o processo de concili
ao entre as classes sociais. As condies essenciais deste pro
cesso foram as de que a realidade do conflito fosse reconhecida
francamente, e no posta de lado como uma iluso das mentes
de agitadores perversos; que a hiptese fcil de uma harmonia
natural de interesses, que uma quantidade mdica de boa von
tade e bom senso seria suficiente para manter, fosse relegada ao
esquecimento; que o que era moralmente desejvel no fosse
identificado com o que era economicamente vantajoso; e que os
As perspectivas de uma nova ordem internacional 303
interesses econmicos fossem, se necessano, sacrificados para
resolver o conflito pela mitigao das desigualdades. Nenhuma
dessas condies foi ainda realizada na comunidade internacio
nal. Estadistas britnicos e americanos ainda falam normalmen
te como se houvesse uma harmonia natural de interesses, entre
as naes do mundo, que requer apenas boa vontade e bom sen
so para sua manuteno, e que est sendo deliberadamente per
turbada por ditadores perversos. Economistas britnicos e ame
ricanos ainda presumem normalmente que o que
economicamente bom para Gr-Bretanha e Estados Unidos
economicamente bom para os demais pases, e portanto moral
mente desejvel. Poucas pessoas ainda esto dispostas a reco
nhecer que o conflito entre as naes, como o conflito entre as
classes, no pode ser resolvido sem sacrifcios reais, envolven
do, com toda a probabilidade, uma substancial reduo do con
sumo dos grupos privilegiados e dos pases privilegiados. Pode
haver outros obstculos ao estabelecimento de uma nova ordem
internacional. Mas o fracasso em reconhecer o carter funda
mental do conflito, e a natureza radical das medidas necessrias
sua soluo, certamente um deles.
Por fim, a melhor esperana de progresso para a concilia
o internacional parece se localizar ao longo do caminho da
reconstruo econmica. Na comunidade nacional, a necessi
dade nos levou longe e nos abandonamos vantagem econmi
ca como norma do que desejvel. Em praticamente todos os
pases (e no menos nos Estados Unidos), tem sido feitos gran
des investimentos de capitais nos ltimos anos, no pelo objeti
vo econmico de auferir lucros, mas pelo objetivo social de cri
ar empregos. Por algum tempo o preconceito dos economistas
ortodoxos contra essa poltica foi suficientemente forte para res
tringi-la a meias-medidas. Na Rssia Sovitica, tal preconceito
no existia desde o princpio. Nos outros estados totalitrios,
ele rapidamente desapareceu. Mas noutras partes o rearmamento
e a guerra proporcionaram a primeira cura substancial para o
304 E. H. CARR
desemprego. A lio no ser esquecida. A repetio da crise de
1930-33 no ser tolerada em parte alguma, pela simples razo
de que os trabalhadores aprenderam que o desemprego pode ser
curado por um gigantesco programa, economicamente no
rernunerativo, de gastos em armamentos e esses gastos seriam
igualmente eficazes, do ponto de vista do emprego, se fossem
dedicados a outros objetivos economicamente no-remunera
tivos, como a construo de moradias gratuitas, carros gratuitos
ou roupas gratuitas. Enquanto isso, estaremos nos movendo ra
pidamente, em toda parte, para a abolio ou restrio dos lu
cros industriais. Nos pases totalitrios isto tem sido hoje virtu
almente conseguido. Na Gr-Bretanha, h muito se presume que
ganhar mais do que uma taxa limitada de lucro em servios p
blicos essenciais imoral. Este pressuposto hoje se estende
indstria de armamentos. Sua extenso a outras indstrias ape
nas uma questo de tempo, e ser acelerada por qualquer crise.
A crise rearrnamentista de 1939, mesmo se houvesse passado
sem guerra, teria produzido, em toda parte, mudanas na estru
tura social e industrial menos revolucionrias apenas do que as
produzidas pela prpria guerra. E a essncia desta revoluo o
abandono da vantagem econmica como norma de poltica. O
emprego se tomou mais importante do que o lucro, a estabilida
de social mais do que o aumento do consumo e a distribuio
eqitativa da renda mais do que a produo mxima.
Internacionalmente, esta revoluo complica alguns proble
mas e pode ajudar a resolver outros. Na medida em que o poder
dominar totalmente as relaes internacionais, a subordinao
de qualquer outra vantagem s necessidades militares intensifi
ca a crise, e d uma viso prvia do carter totalitrio da prpria
guerra. Mas uma vez que a questo do poder esteja resolvida, e
a moral reassume seu papel, a situao no de desesperana.
Tanto internacionalmente quanto nacionalmente, no podemos
retornar ao mundo pr-1939 tanto quanto no podemos retornar
ao mundo do pr-guerra de 1919. A aceitao franca da subor
As perspectivas de uma nova ordem internacional 305
dinao da vantagem econmica aos fins sociais, e o reconheci
mento de que o que economicamente bom nem sempre mo
ralmente bom, devem ser estendidos da esfera nacional inter
nacional. A crescente eliminao da fora motriz do lucro da
economia nacional facilitaria, de qualquer forma, sua elimina
o parcial da poltica externa. Aps 1918, tanto o governo bri
tnico quanto o americano concederam a certos pases exauri
dos "crditos de assistncia", dos quais no se esperava
seriamente nenhum retorno econmico. Emprstimos externos
com o objetivo de estimular a produo de mercadorias para ex
portao tm sido um aspecto comum da poltica do ps-guerra
em muitos pases. Posteriores extenses desta poltica foram di
tadas principalmente por consideraes militares. Mas se a crise
de poder pode ser vencida, no h razo para que no possa ser
estendida para outros propsitos. Quanto mais subsidiarmos in
dstrias improdutivas por motivos polticos, mais o emprego
racional suplantar o lucro mximo como um objetivo da polti
ca econmica; quanto mais reconhecermos a necessidade de sa
crificarmos as vantagens econmicas aos fins sociais, menos
difcil parecer a conscientizao de que estes fins sociais no
se podem limitar por uma fronteira nacional, e que a poltica
britnica possa ter de levar em conta o bem-estar de Lille,
Dsseldorf ou Lodz, tanto quanto o bem-estar de Oldham ou
Jarrow. O alargamento de nossa viso da poltica nacional deve
ajudar a alargar nossa, viso da poltica internacional e, como
foi dito num capitulo anterior!", no de forma alguma certo
que uma aluso direta ao motivo do sacrifcio falharia sempre.
Isto, tambm, uma utopia. Mas se coloca mais diretamen
te na linha da evoluo recente do que as vises de uma federa
o mundial; ou do que os projetos de uma Liga das Naes
mais perfeita. Estas elegantes superestruturas devem ainda es
perar at que algum progresso tenha sido feito na escavao das
fundaes.
10 Ver captulo 9.
NDICE REMISSIVO
A
Acordo Anglo-Italiano (1938), 184
Acordo de Munique, 195, 277
Acordo de Ottawa, 167
Acton, Lord, 9, 94,133
Adams,J. T., 90, 129, 186,266
Aliana Franco-Russa, 4
Allen of Hurtwood, Lord, 52
Anarquismo, 131-3,226-8
19,37,53,59,150
Anti-semitismo, 81-2,206
Arbitragem, 250, 252, 253, 257-63,274
Aristteles, 127
Asquith, H. H., 194
Attlee, C. R., 70
Autarquia, 75,157-62,294
Auto-determinao, 21,294
B
Bacon, Francis, 23-4, 86
Bagehot, W, 66
Baker, R. 5., 12,21,25,45-7, 97-8, 133-4,
299
Bakunin, 131
Baldwin, Lord, 27,136, 155,298
Balfour, A. j., 49, 68, 101
Barth, Karl, 133
Bastiat, 65
BBC - British Broadcasting
Corporation, 185
Beard, c, 101
Becker,Carl, 95, 102
Beer, M., 19
Benes, E., 43, 198,277
Bentham,j., 34, 35, 38-9, 58,59
Berber, E, 230, 270
Bernhardi, 133,291
Bismarck, 96,100,176,291
Boclin, 86-7
Bolcheviques (ver tambm Comunismo,
Internacional Comunista) 24-5 94
95,179,199 " ,
Borkenau, E, 53
Bosanquet, B., 93, 151,208
Briand, A., 71, 97,110,114
Bright,j., 38, 198
British Council, 185
Bruck, Moeller van den, 27, 152
Bruck, W E, 133, 152, 163
Bruntz, G. G., 176
Bryan, W]., 45
Bryce,]ames,24
Buckle, 37,53,59,88
Bukharin, 25
Burocratas, Burocracia, 20-6
Burke, E., 59, 128,267
Burnet, Bishop, 91
Bury,]. B., 36
Butler, M., 50
Butler, Samuel, 71
C
Caird,].,93
Campanella, 9
Canning, 206-7
Carey,H., 69
Catlin, G. E. c., 129,196
Cavour, 206
Cecil, Lord, 26, 45-51, 98, 102,137, 181
Chamberlain, H. 5., 67
Chamberlain, Neville, 27-8, 51, 137, 168,
195,211,241
308 E. H. CARR
Chicherin,71
Churchill, Winston, 27, 43, 51, 81, 96,
108,131,232
Clausewitz,143
Clausula reb: sicstantibus, 236-42
Cobden, R., 50
Cole, G. D. H., 162
Colijn,77
Comisso da Palestina, 82
Comunismo, 119, 123, 130,290
Comte,37
Comunidade Internacional,
Comunidade de Naes, Sociedade
Internacional, 46, 154-6,162,166-9,
195,199-201,210,227
Conferncia de Desarmamento, 98,211,
212
Conferncia de Especialistas Econmicos
(1927), 74-5
Conferncia de Gnova, 253
Conferncia Econmica Mundial (1933),
75
Conferncia de Paz, 12,25-6,46-7,51-2,
98,101,237
Confcio, 9, 11
Congresso de Berlin, 276
Convenes da Haia, 223, 249, 253-4
Corte Permanente de Arbitragem, 259
Corte Permanente de Justia
Internacional, 222,244,249-50,257-9
Coulanges, Fustel de, 93
Coulton, G. G., 173
Croce,89
Crossman, R. H. S., 40
Crowe, Eyre, 88, 96, 170
Cruttwell, 276
D
Darwin, Darwinismo, 64-8, 214, 288-9
D'Azeglio,206
Democracia, 57, 123, 173-6, 186, 195-6,
233,276
Desarmamento, 26, 98,181-2
De Valera, 137-8
Dewey,202
Dibelius, 108
Dicey, A. v., 92, 100
Direito Internacional, 109, 192,200,
221-266,296
Direito Natural, 33-4, 115, 191,225-8,
237
Disraeli, 290
Dobb,M.,92
Dostoievski,67-8
Doutrina Monroe, 254
Dreyfus,268-9
Drucker, P., 288
Duguit, 192,224
E
Economia, Economia Poltica
(vertambmPoder Econmico), 9-11,
73-80,150-7,302-5
Eden, Anthony, 54,64,71,114,217,271
Elliot, W. Y, 162
Engels, E, 5,11,24,118-9, 136, 151,267
Esticos, 33
tica, ver Moralidade
F
Fascismo, 34, 114, 130, 174, 182-3, 186,
288
Fichte,160 .
Fischer-Williams,J.,42
Fisher, H. A. L., 90
Fora Policial Internacional, 41, 277
Ford, Henry, 60
Fourier, 11
Frederico o Grande, 120
Freeman,93
309 ndice Remisso
Freud, S., 111
G
Gierke, 230
Ginsberg, M., 8
Gladstone, 38, 210, 238, 269
Goebbels, 114,200
Gooch, G. P., 96, 238
Green,1: H., 63, 93, 208
Grotius, 225
Guilherme II, 191
Guyot, Yves, 66
H
Halvy,E. 92, 111, 150
Hall,192
Hamilton, A., 129, 158-9, 161
Hardinge, Lord, 238
Harmonia de Interesses, 57-89, 105-41,
215-6,288-9,291-2,296
Harrison, Frederic, 136
Hawtry, R. G., 143, 146
Hegel, 17, 65, 89-90, 93, 118, 197,232
Henderson, Arthur, 76
Higgins, Pearce, 192
Hindenburg,71
Hitler, 71,110,113,119-20,143,151,
173,186-7,199-200,213-4,240-2,
269,300
Hoare, Samuel, 191, 194
Hobbes, 86,87, 191, 197,228
Hobhouse, L. T., 8, 93, 215
Hobson, C. K., 166
Hobson, J. A., 92
Hoffman, 178
Hook, Sidney, 5
Hoover, H., 204
House, Edward, 137, 198
Hsun-tse, 232
Hudson, G. E, 169
Hughes, c., 89
H ull, Cordell, 51
Hume, D., 172
Hurtwood, Lord, 52
Huxley, T. H., 68
I
Idade Mdia, Medieval, 8, 33, 132, 149,
157,173,179,292,295
Igualdade, 18-9,209-213,290-1
Intelectuais (vertambmRacionalismo),
20-3, 25-6, 27
Internacionalismo, 111-5,200
Internacional Comunista, 143, 179, 181,
182-3
J
James, w., 18
Jameson Raid, 81, 239
Jefferson, 129
Joffre,71
Julgamento Metro-Vickers, 168
Jung, 18
K
Kamenev, 25, 86
Kant, 5,36
Keynes, J. M., 60
Kitchener, Lord, 71
Kjellen,88
Krabbe, 224, 237
L
10,39,57-70,73-4,80,92,
99,106-7,150-3,158,184,291
Lamartine,236
Langer, W. 1.,67,98
Laski, H., 87, 119, 128,229,255
Lasswell, H., 176
Laud,W., 229
310 E. H. CARR
Lauterpacht, H., 54-5, 235, 252, 262-3,
265,270,272
Laval, 191
122, 135, 178,229
liang Chin-chao, 232
liberalismo, 38-9, 83,136,150,185,215,
269
liga das Naes, 18,23,26,41,50-2,
74-8,95,97,110,113,120,131,
136-7,142,146,180-4,198,204,212,
258-60,271,278
Linton, 128
List, E, 64, 159, 161
Litvinov, M., 18-9,253-4
Lloyd George, D, 47, 276-7
Locke, J., 129
Lugard, Lord, 142
Lukacs,90
Lutero, 132
M
Maquiavel, 24,85-6, 118, 120, 122, 147,
197
MacIver,5
Madariaga,S.de,209,278
Madison, 300
Malkin,98
Mandatos, 142,295
Mannheim, K., 22, 62
Marinkovitch, 76-7
Marley,Lord, 113
Marshall, A., 12-3
Martin, T., 112
Marx, K., 6, 7, 66, 89, 91, 92, 118-22,
136,163,174,229,267,290,292
Matsuoka,71
Maxton, J., 133
Mayer,). P., 40
Mazzini, 63-4
McKinley, 103, 148
McTaggart, 93
Manning, C. A. w., 270, 271,277
Meinecke, 21, 115
Mercantilismo, 149,157
Michon, P.,4
Mill,James, 35
Mill,). S., 38, 62, 69
Miller, D H., 48, 52, 137,237,251
Mirsky, D S., 25
MitteI-Europa, 294
Montesquieu, 225
Moralidade, tica, 28-9, 33-5, 57-8, 67-8,
83,96-7,104-5,127-34,168-72,
188-218,225-8,232-3,242-8,255-6,
267-8,270,280-4,287-90,301-5
More, Thomas, 9,128
Murray, Gilbert, 254,267
Mussolini, 71,111,122,161,182,191,
200,291
N
Nacionalismo, 62, 65, 112-3, 294-6
Namier,L.B.,12
Napoleo, 133, 180-1
Naumann, F., 24,293-4
Nicolau II, 71
Niebuhr, R., 110, 119, 132, 134,205,206,
210
Novicow,J.,66
o
Opinio Pblica, 35, 38, 44-9, 172-188
Owen, Robert, 10
p
Pada sunt seruanda, 235, 237, 240
Pacto Anti-Comintern, 113, 183
Pacto Franco-Sovitico, 43, 242
Pacto Kellogg-Briand, 41-2, 223
Pacto da Ligadas Naes, 41, 48, 113,
311
ndice Remisso
137,198,212,222,249-51,257-8,
278-9
Artigo 10., 41
Artigo 11.) 278
Artigo 13.,250
Artigo 15.,278
Artigo 16. (vertambm Sanes), 113,
155,222,244
Artigo 19.,269,270,275,278-9
Page, W. H., 298
Paine, Thornas, 128
Palrnerston, Lord, 194,254
Parnell, Charles, 196
Partido Nacional Socialista, Nazismo, 27)
86,104,114,133,200
Pearson, Karl, 67
Pethick-Lawrence, Mrs., 269
Plano Hoare-Laval, 191, 194
Plato, 9-11
Poder Econmico, 148-171
Poder Militar, 143-148
Poder sobre a Opinio, 172-188
Poincar,139
Pound, Roscoe, 255
Prncipe Consorte, 112
Pringle, H. E, 103, 109
Protocolo de Genebra, 42-3, 258-62
R
Racionalismo, 33-4, 40-4,57,83
Radek,25
Rappard, w., 142
Reade, Winwood, 68
Realismo, 13-15,85-115,118-123,228-9,
296-301
Refugiados, 83, 200
Relativismo, 90-4
Renner, K., 245
Repblica de Weimar, 130
Rhodes, Cecil, 81, 101, 297
Robbins, L., 10
Romilly,63
Roosevelt, E, 50, 198, 204
Roosevelt, T., 103, 109,237,239
Rose, Holland, 206
Rosebery, Lord, 133
Rousseau, 33, 129, 228
Rueff,j.,5
Russell,BenIand, 43, 72, 91, 94, 143,268
S
Sabine, C.w., 54, 86
Saint-Perre.Abb de, 112
Saint-Simon, 10
Salisbury, Lord, 254
Sanes, 42, 138, 148,154-5,161
Schacht, H.) 80
Schiller,90
Schopenhauer,121
Schuman, E L., 156
Schuschnigg, 129
Schwa.rzenberger, G.,200
Segurana Coletiva, 13-4,21,114
Seidman,j.,274
Seymout, c., 46, 137, 198
Sforza, Conde, 103
Shaw; G. B., 102, 264
Siebert, B. de, 169
Simon, John, 49
Simpson, j. Hope, 83
Sionismo, 82, 181
Smith, Adam, 10-1,60-1,64,66,158
Soberania, 295-6
Sociedade Nova Cornomwealth, 261
Sfocles, 33
SoreI, io, 17, 180
Spencer, H., 66
Spengler, O., 88-9
Spinoza,86-7,197,207,224
Staley, Eugene, 163
312 E. H. CARR
Stalin, 25, 137
Stammler,226
Statlisquo, 71-2,112,136-8,190,236,
247-8,268,278,283,289
Stead, 'W: T. 101
Stimson, H., 50
Strachey,John,269
Streit, c., 112
Stresonann,155,243
Stubbs,93
Sully,l12
Sun Yat-sen, 111
Suprema Corte dos Estados Unidos,
255
Sverdlov, 25
T
164
Taracouzio,254
Telegrama Kruger, 93
Temperley, H., 26, 88, 96, 161
Tennyson, 112
Totalitarismo, 173-5, 184,288,304
Toynbee,A., 43, 53-4, 86,102, 104, 109,
191,242
Tratado Anglo-Irlands, 282
Tratado de Brest-Litovsk, 201,243
Tratado de Garantia da Blgica (1839),
193-4,237
Tratado de Lausanne, 276
Tratado de Locamo, 139-40,201,242,
243,251
Tratado de Neully, 154
Tratado de San Stefano, 279
Tratado Naval de Washington, 298
Tratado de Versailles, 130,200,241,
243-6
Treitschke, 67, 117-8
Trotsky, Trotskismo, 25, 181
U
Unio para o Controle Democrtico, 25
Unio para a Liga das Naes, 51, 98,204
Utilitarismo, 38-9
Utopia, 7-13,17-29,33-9,50-3,57-9,
114-5,117-20,128,136,189-92,
257-8,273-5,300,305
W
Walewski, Conde, 96, 100
Walpole, R., 133
Walz,235

Watt,James,61
Webster, Daniel, 269
Wel1es,S. 51
Willcinson, Spencer, 71, 101
Wilson, 12, 21, 25, 50-7, 38,
97-8,103-4,114,181,198,214-5,237,
294,298-9
Wolf, c, 202
Woodward, E., 206
V
Venize1es,90
Vyshinsky, 86
Z
Zee1and, van, 75-6, 153
Zimmern, A., 49, 53, 54, 59, 156,217,
202,217,230,266
Zinoviev, 86