REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO

FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRO PRETO

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Seo: Artigos Cientficos

Comentrios Lei n 12.846/2013 Lei anticorrupo

Comments on the Act 12.846/2013 Anti-corruption ACT
Patrcia Toledo de Campos
Resumo: O presente artigo realiza uma anlise pontual sobre a Lei n.
12.846/2013, publicada no Dirio Oficial da Unio de 02 de agosto de 2013.
Inicialmente, apresenta a participao nacional e internacional do Brasil no
combate corrupo. Posteriormente, exibe um panorama geral sobre a lei
anticorrupo, abordando as inovaes, bem como seus pontos obscuros e
polmicos.
Palavras-chave: Anticorrupo; Lei n 12.846/2013; responsabilidade civil e
administrativa de pessoa jurdica; compliance.
Abstract: This article provides an analysis of the Act no. 12.846/2013, published in
the Official Gazette of 2 August 2013. Initially, it presents at national and
international participation of Brazil in combating corruption. Subsequently, it brings
an overview of the anti-corruption Act, addressing the innovations, as well as its
obscure and controversial points.
Keywords: Corruption; Act no. 12.846/2013; civil and administrative liability of
legal entities; compliance.

DOI: http://dx.doi.org/10.11606/issn.2319-0558.v2n1p160-185
Artigo submetido em: maio de 2014

Aprovado

em:

julho

de

2014

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indicada a fonte como Contedo da Revista Digital de Direito Administrativo. A RDDA constitui veculo de
excelncia criado para divulgar pesquisa em formato de artigos cientficos, comentrios a julgados, resenhas de
livros e consideraes sobre inovaes normativas.

REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, v. 2, n. 1, p. 160-185, 2015.

COMENTRIOS LEI N 12.846/2013 LEI ANTICORRUPO

Patrcia Toledo de CAMPOS*
Sumrio: 1 Introduo; 2 Aspectos preliminares; 3 Consideraes
sobre a Lei n 12.846/2013; 3.1 Responsabilidade objetiva; 3.2 Atos
lesivos; 3.3 Das sanes; 3.3.1 Responsabilizao civil; 3.3.2
Responsabilizao administrativa; 3.4 Programa de compliance; 3.5
Do processo administrativo de responsabilizao; 3.6 Do acordo de
lenincia; 3.7 Do Cadastro Nacional de Empresas Punidas CNEP; 4
Consideraes finais; 5 Referncias bibliogrficas.

1 Introduo
Movida pelo mpeto de dar um basta corrupo, a populao brasileira foi s ruas em
junho de 2013 reivindicando, de modo especial, tica, moral e integridade por parte
dos governantes.
O Projeto de Lei n. 6.826/2010 proposto pela Controladoria Geral da Unio em 18 de
fevereiro 2010, com objetivo de assegurar garantias de lisura aos eventos
internacionais a serem realizados no Brasil, foi aprovado na Cmara dos Deputados em
maio de 2011. Porm, desde 2013 estava paralisado no Senado. Somente aps
inmeros e intensos protestos realizados no ms de junho que obteve regime de
tramitao de prioridade e foi aprovado em 05 de julho de 2013, sendo transformado
na Lei Ordinria n 12.846/2013 em 02 de agosto de 2013.
O referido diploma legal constitudo por sete captulos e tem por escopo
a responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos
contra a Administrao Pblica, nacional ou estrangeira.
Dentre as inovaes trazidas pela Lei n. 12.846/2013 esto a responsabilidade
objetiva de pessoas jurdicas, o compliance, o acordo de lenincia, o Cadastro Nacional
de Empresas Punidas CNEP, bem como a rigidez das sanes. Todavia, ainda que a
referida lei possa representar um passo importante, h diversos pontos que merecem
mais ateno, como a ausncia de regulamentao sobre critrios para aplicao de
multa, fatos agravantes e atenuantes da pena imposta pessoa jurdica, assim como
rito e competncia do procedimento administrativo.
Apesar de ser possvel considerar a Lei n. 12.846/2013 a regra mais severa que almeja
o combate a corrupo, pelo fato de estabelecer sanes rgidas s pessoas jurdicas
que praticarem atos contra a Administrao Pblica, nacional ou estrangeira,
necessrio tecer comentrios sobre o diploma legal sob anlise a fim de que, aps a
devida regulamentao, no se trate apenas de mais uma lei presente no

* Advogada. Bacharel em Direito pela Universidade Estadual de Londrina (UEL-PR), onde ps-graduanda em
Direito do Estado. Atualmente mestranda em Direito do Estado, subrea Direito Administrativo, pela
Faculdade de Direito do Largo de So Francisco da Universidade de So Paulo (USP).

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ordenamento jurdico que tenha por escopo a anticorrupo, mas sim de uma norma
eficaz que combata frontalmente a corrupo.

2 Aspectos preliminares
Muitos so os escndalos noticiados cotidianamente pela mdia envolvendo atitudes
antiticas de gestores pblicos, bem como de empresas que pactuam com a
Administrao Pblica. O vocbulo corrupo pronunciado e escrito com frequncia
nos meios de comunicao social.
Inmeras so as definies de corrupo existentes. Merece destaque a definio de
Klitgaard (1994, p. 40), pela qual
corrupo o comportamento que se desvia dos deveres formais de uma
funo pblica devido a interesses privados (pessoais, familiares, de grupo
fechado) de natureza pecuniria ou para melhorar o status, ou que viola
regras contra o exerccio de certos tipos de comportamento ligados a
interesses privados.

Logo, a busca por satisfazer exclusivamente interesses privados que intensifica a

corrupo, ou seja, o comportamento oposto aos deveres da funo pblica.
Como se sabe, a corrupo no ocorre somente no Brasil, mas tambm em pases
desenvolvidos - em que pese no Brasil a referida conduta seja bastante notria.
Exemplo disso o notrio caso de Watergate ocorrido na dcada de setenta nos
Estados Unidos, que revelou um esquema de corrupo pelo qual quatrocentas
empresas americanas subornavam funcionrios pblicos pelo importe de trezentos
milhes de dlares. Esse emblemtico acontecimento deu origem ao Foreign Corrupt
Practices Act, que foi aprovado pelo Congresso estadunidense em 1977, com a
finalidade de proibir empresas de subornarem funcionrio de governos estrangeiros,
candidatos a cargos polticos e partidos polticos estrangeiros, visando auferir
vantagens comerciais ou econmicas indevidas, bem como concretizar ou manter
negcios.
Visando combater a corrupo, o Brasil, a exemplo dos demais pases, ratificou a
Conveno das Naes Unidas contra corrupo (ONU), a Conveno Interamericana
de Combate Corrupo (OEA) e a Conveno sobre o Combate Corrupo de
Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais da
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Apesar de farta participao no cenrio internacional de combate corrupo, o Brasil
no ofuscou sua imagem de nao corrupta em mbito internacional e muito menos
conseguiu se desvencilhar dessa imagem no territrio ptrio.
Em junho de 2013, a populao se alastrou pelas cidades brasileiras reivindicando,
sobretudo, tica na gesto pblica. A atual lei n 12.846/2013, tambm chamada de lei

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anticorrupo, foi sancionada como uma resposta aos clamores da sociedade brasileira
em meio vasta corrupo espalhada por este pas, bem como para atender aos
compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no combate corrupo.

3 Consideraes sobre a Lei n 12.846/2013

A lei anticorrupo (Lei n. 12.846/201) tem por objetivo sanar a lacuna existente no
sistema jurdico brasileiro sobre a responsabilizao administrativa e civil de pessoas
jurdicas que praticam atos ilcitos em desfavor da Administrao Pblica nacional e
estrangeira, principalmente, atos de corrupo e fraude em licitaes e contratos
administrativos.
constituda por sete captulos, quais sejam, I Disposies Gerais, II Dos atos
lesivos Administrao Pblica nacional ou estrangeira, III Da responsabilizao
administrativa, IV Do processo administrativo de responsabilizao, V Do acordo de
lenincia, VI Da responsabilizao judicial e VII Disposies Finais.
Ao longo desse texto sero apresentados os principais aspectos polmicos e
problemticos trazidos em seu bojo.
3.1 Responsabilidade objetiva
O primeiro deles se refere responsabilidade objetiva da pessoa jurdica. Pode-se dizer
que a principal novidade apresentada pela Lei n. 12.846/2013 est em seu artigo 1, a
saber, a previso legal de que ser objetiva a responsabilidade das pessoas jurdicas
pelos atos lesivos praticados em desfavor da Administrao Pblica.
Vale destacar que a responsabilizao de pessoa jurdica em decorrncia de atos
lesivos Administrao Pblica no representa novidade exclusiva da lei
anticorrupo. O Superior Tribunal de Justia possui entendimento consolidado no
sentido de que numa ao de improbidade, por exemplo, a pessoa jurdica pode
figurar no polo passivo, ainda que desacompanhada de seus scios, sendo
responsabilizada com seu patrimnio pela prtica de ato mprobo (RESp. 970.393).
Pois bem. Ao lecionar sobre a responsabilidade objetiva, Cavalieri Filho (2008, p.137)
afirma que todo prejuzo deve ser atribudo ao seu autor e reparado por quem o
causou independente de ter ou no agido com culpa. Resolve-se o problema na
relao de nexo de causalidade, dispensvel qualquer juzo de valor sobre a culpa.
Como a responsabilidade civil objetiva prescinde da culpa, restando comprovado o
fato, o resultado e o nexo causal, a pessoa jurdica ser responsabilizada. A mera
configurao desses elementos ensejar a responsabilizao da empresa,
independente da pessoa natural que realmente tenha praticado o ato prejudicial
Administrao Pblica.

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Justen Filho (2013), no entanto, possui entendimento diverso. Para o administrativista,

o ato de corrupo somente realizado pela ao humana de pessoas fsicas. Dessa
forma, as sanes previstas na lei anticorrupo apenas iro ser consumadas se na
ao da pessoa fsica contiver dolo.
Nas palavras do autor,
em momento algum a Lei n. 12.846/2013 instituiu uma espcie de
corrupo objetiva, em que seria bastante e suficiente a ocorrncia de
eventos materiais. Ocorre que, consumada a infrao em virtude da conduta
reprovvel de um ou mais indivduos, poder produzir-se a
responsabilizao de pessoa jurdica. Essa responsabilizao ser objetiva,
na acepo de que bastar a existncia de um vnculo jurdico com a pessoa
fsica infratora.

Apesar de no art. 5, alneas a, b, c, d, e e f o legislador ter se utilizado de

elementos subjetivos, como de modo fraudulento consilium fraudis1, ao disciplinar
os atos lesivos Administrao Pblica no tocante a licitaes e contratos, remetendonos imprescindibilidade da comprovao do dolo especfico do agente nesses casos,
entende-se aqui, em contraponto opinio de JUSTEN FILHO que, ao afastar a anlise
do elemento culpa na prtica da infrao, a lei buscou evitar a irresponsabilidade de
pessoas jurdicas por ausncia de comprovao de elementos subjetivos, como a
inteno de causar o dano.
Logo, no necessrio comprovar a culpa ou o dolo de agentes especficos, mas
simplesmente a atuao genrica da empresa inclinada fraude, sem necessidade de
individualizao de conduta ou comprovao do elemento subjetivo de pessoas a ela
vinculadas.
Afirmar que os fatos tpicos previstos na Lei Anticorrupo somente se consumariam
quando a ao da pessoa fsica contivesse o elemento subjetivo dolo (JUSTEN FILHO,
2013) seria ir antemo do objetivo pretendido pela lei. Como dispe o artigo 3, a
responsabilizao da pessoa jurdica no exclui a responsabilidade individual de
quaisquer pessoas naturais autoras, coautoras, partcipes, dirigentes,
administradores e independe da responsabilizao individual das referidas pessoas.

Art. 5 Constituem atos lesivos administrao pblica, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei,
o
todos aqueles praticados pelas pessoas jurdicas mencionadas no pargrafo nico do art. 1 , que
atentem contra o patrimnio pblico nacional ou estrangeiro, contra princpios da administrao
pblica ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos: (...)
IV - no tocante a licitaes e contratos: (...)
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurdica para participar de licitao pblica ou celebrar
contrato administrativo;
f) obter vantagem ou benefcio indevido, de modo fraudulento, de modificaes ou prorrogaes de
contratos celebrados com a administrao pblica, sem autorizao em lei, no ato convocatrio da
licitao pblica ou nos respectivos instrumentos contratuais.

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Assim, ainda que no se comprove o dolo da pessoa fsica, a pessoa jurdica dever ser
responsabilizada pela leso causada Administrao Pblica nacional ou estrangeira.
A Lei n. 12.846/2013 tambm enftica ao afirmar que dirigentes e administradores
que tenham concorrido para o ilcito praticado sero responsabilizados na medida de
sua culpabilidade, isto , somente sero responsabilizados se restar comprovado que
agiram com culpa ou dolo de lesionar a Administrao Pblica nacional ou estrangeira.
No entanto, enfatiza-se que a responsabilizao de dirigentes e administradores
independer da responsabilizao (objetiva) da pessoa jurdica.
Alm de dolo ou culpa, entende-se que os seguintes critrios tambm devem ser
observados para aferir a culpabilidade dos dirigentes e administradores que
lesionaram a Administrao Pblica, a fim de proporcionar-lhes uma sano adequada:
(i) os motivos que os levaram prtica do ato; (ii) as circunstncias e as consequncias
do ato lesivo; (iii) o comportamento concorrente da Administrao Pblica nacional ou
estrangeira para o evento danoso; (iv) a reiterao da conduta do agente; (v) os riscos
que a conduta danosa causou aos direitos da empresa; (vi) o montante do lucro
auferido; e (vii) a colaborao do dirigente ou administrador durante a apurao do
ilcito.
A observncia dos critrios acima possibilitar a anlise profunda da conduta do
indivduo, permitindo que se estabelea de forma apropriada o grau de
reprovabilidade do ato ilcito praticado e, em seguida, a aplicao adequada da sano.
Dessa forma, possvel a seguinte afirmao: enquanto a pessoa jurdica
responsabilizada objetivamente pelos atos ilcitos praticados, os dirigentes e
administradores da pessoa jurdica penalizada tero suas condutas analisadas sob o
prisma da responsabilidade subjetiva, pois a responsabilizao da pessoa jurdica no
exclui a responsabilidade individual de quaisquer pessoas naturais.
Cumpre enfatizar que a citada concluso no minimiza as inmeras indagaes que
podem ser levantadas sobre o tema. Ao contrrio, surgem algumas questes
relacionadas constitucionalidade da lei: plausvel penalizar a empresa sem que
haja comprovao de sua culpa? No possvel que os funcionrios pratiquem atos
ilcitos almejando prejudicar a empresa? E quanto ao scio investidor, que detm
menor poder de administrao, limitando-se a ter participao nas cotas da sociedade
empresarial, ser prejudicado por conta de funcionrios ou de scios que
efetivamente praticavam a gesto da sociedade?. Vejamos.
O alicerce da responsabilidade no ordenamento ptrio a responsabilidade subjetiva,
excepcionado quando h lei dispondo em contrrio.
O Cdigo Civil de 2002 dispe que o empregador ser responsvel pelos atos ilcitos
praticados por seus empregados, no exerccio do trabalho que lhes competir (art. 932,

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III), bem como que haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa,
nos casos especificados em lei (art. 927, pargrafo nico).
A Constituio Federal, por sua vez, ao tratar dos princpios gerais da atividade
econmica, aduz que a lei poder estabelecer a responsabilizao da pessoa jurdica,
sujeitando-a s punies compatveis com sua natureza, nos atos praticados contra a
ordem econmica e financeira e contra a economia popular (art. 173, 5). Todavia,
observando o ordenamento jurdico, em especial, a Lei do Sistema Financeiro (lei n.
4.595/1964), a Lei da Concorrncia (lei n. 12.529/2011) e o Cdigo de Defesa do
Consumidor, verifica-se que tais circunstncias esto todas regulamentadas. Ademais,
a nova lei anticorrupo empresarial no abrange os referidos assuntos, mas apenas os
atos praticados contra a Administrao Pblica, nacional ou estrangeira.
Destarte, a possvel discusso a respeito da constitucionalidade da lei paira no fato de
que, em que pese a lei n. 12.846/2013 tenha expressamente previsto a
responsabilidade objetiva de pessoas jurdicas, esta foi alm dos limites previstos na
Constituio Federal.
3.2 Atos lesivos
A lei anticorrupo, em seu artigo 5, enuncia que os atos lesivos Administrao
Pblica, ensejadores da responsabilizao objetiva da pessoa jurdica, so aqueles que
atentam contra o patrimnio pblico nacional ou estrangeiro, contra princpios da
administrao pblica ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo
Brasil. Na sequncia elenca um rol taxativo composto por cinco incisos.
Destaca-se que as condutas previstas no art. 5 no so exclusivas e originais da lei
anticorrupo, eis que j eram consideradas ilcitas pelo Cdigo Penal, pela Lei de
licitaes ou pela Lei de Improbidade Administrativa.
De fato, no se passou a considerar ilcito ato que anteriormente era
permitido e praticado pelas empresas. [...] A novidade que enquanto, at
hoje, salvo algumas excees, a pena para atos de corrupo concentrava-se
apenas na pessoa fsica, doravante, a pessoa jurdica passar a ser punida, e
o ser em razo de qualquer ato praticado em seu benefcio, por qualquer
empregado ou representante, ainda que no tenha concorrido ou
concordado (PENA, 2013).

Uma das preocupaes trazida pela Lei n. 12.846/2013 consiste na abertura excessiva
dos tipos estabelecidos em seu art. 5. A lei se utiliza de condutas imprecisas, que
permitem vastas compreenses, garantindo alto grau de subjetividade para a atividade
hermenutica dos intrpretes, o que ocasiona menos segurana jurdica. Os tipos
abertos admitem o excesso de subjetividade na sua compreenso e podem prejudicar
pessoas jurdicas em virtude das sanes serem intensamente graves e rduas
(SANTOS JNIOR; PARDINI, 2014).

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Dessa forma, caber ao sujeito competente verificar a configurao do ato lesivo

Administrao Pblica no caso concreto e utilizar-se do princpio da razoabilidade no
momento da aplicao da sano.
3.3 Das sanes
A sano pode ter natureza civil, penal e administrativa e pode ser definida como a
imposio de um mal quele que no observa uma conduta prevista por uma norma
jurdica.
A Lei n. 12.846/2013 prev a responsabilizao administrativa e civil da pessoa
jurdica. A responsabilizao civil a que melhor consegue atingir os anseios
sancionatrios aplicveis s pessoas jurdicas, j que o processo administrativo tem se
demonstrado mais efetivo no combate s ilicitudes oriundas de contratos
administrativos e procedimentos licitatrios, conforme dispe o anteprojeto da
referida lei.
Na esfera administrativa, as sanes aplicveis s pessoas jurdicas responsveis pelos
atos lesivos so multa e publicao extraordinria da deciso condenatria. J na
esfera judicial, as sanes consistem em perdimento de bens, direitos ou valores que
representem vantagem ou proveito direta ou indiretamente obtidos da infrao,
suspenso ou interdio parcial de suas atividades, dissoluo compulsria da pessoa
jurdica e proibio de receber incentivos, subsdios, subvenes, doaes ou
emprstimos de rgos ou entidades pblicas e de instituies financeiras pblicas ou
controladas pelo poder pblico.
3.3.1 Responsabilizao Civil
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, assim como o Ministrio
Pblico, podero ajuizar ao com vistas aplicao de sanes s pessoas jurdicas
que praticarem os atos lesivos enunciados no artigo 5 da Lei Anticorrupo.
A rigidez das sanes previstas pela Lei n. 12.846/2013 a fez ganhar ainda mais
repercusso. No tocante esfera judicial, as sanes aplicveis s pessoas jurdicas
esto previstas em seu artigo 19 e consistem em represses mais graves que sero
aplicadas aps deciso do Poder Judicirio, de modo isolado ou cumulativamente.
A penalidade mais grave aplicvel empresa prevista na Lei Anticorrupo consiste na
dissoluo compulsria, tambm denominada de pena de morte da pessoa jurdica.
Esta sano somente ser fixada se restar comprovado ter sido a personalidade
jurdica utilizada de forma habitual para facilitar ou promover a prtica de atos ilcitos
ou ter sido constituda para ocultar ou dissimular interesses ilcitos ou a identidade dos
beneficirios dos atos praticados.

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Merece destaque o veto do pargrafo 2 do artigo 19. Este dispositivo estabelecia que
a aplicao de trs das sanes trazidas no artigo 19 dependeria de comprovao de
culpa ou dolo. Porm, as razes apresentadas para o veto, previstas na Mensagem n.
314, de 01.08.2013, foram que este dispositivo iria contrariar a lgica norteadora do
projeto de lei, centrada na responsabilidade objetiva de pessoas jurdicas que
cometam atos contra a Administrao Pblica, o que anularia todos os avanos
apresentados pela nova lei, uma vez que no h que se falar na mensurao da
culpabilidade de uma pessoa jurdica.
H divergncia de entendimentos acerca da mensurao da culpabilidade de pessoa
jurdica, tendo em vista se tratar de ente desprovido de vontade prpria. Gomes
(1999, p. 35-41) se posiciona no sentido de que, pelo fato de a pessoa jurdica no ser
provida de conscincia, no h como mensurar sua culpabilidade. Por outro lado,
Tiedemann (1995, p. 21) afirma que possvel a aplicao da culpabilidade social
empresa.
Todavia, como dispe Pinto (2014, p. 63): Em relao ao uso da culpabilidade ao ente
coletivo (ponto controvertido no Direito Penal), para o Direito Administrativo esta
discusso no se aplicaria. Costa (2010, p. 224) disserta que no h bices para a
utilizao da responsabilidade objetiva das pessoas jurdicas, exceto nos casos de
penalidades muito onerosas, como o encerramento de suas atividades, porm, no
tocante s pessoas naturais, a responsabilidade exigida a subjetiva.
Dessa forma, verificamos que a lei anticorrupo foi disciplinada no sentido de
responsabilizar objetivamente as pessoas jurdicas que cometam os atos ilcitos por ela
tipificados. Assim, vincular a aplicao das sanes de (i) suspenso ou interdio
parcial de atividades, (ii) dissoluo compulsria da pessoa jurdica e (iii) proibio de
receber incentivos, subsdios, subvenes, doaes ou emprstimos de rgos ou
entidades pblicas e de instituies financeiras pblicas ou controladas pelo poder
pblico, comprovao de culpa ou dolo, inserindo no centro da lei elementos da
responsabilidade subjetiva, anularia todos os progressos que sua promulgao tem
como finalidade.
Por fim, cumpre consignar que a lei anticorrupo no previu prazo para a sano de
suspenso e interdio das atividades da pessoa jurdica infratora. Logo, caber ao
magistrado analisar o caso concreto e determinar um perodo, atentando-se para os
limites da razoabilidade.
3.3.2 Responsabilizao Administrativa
Alm da responsabilidade apurada na esfera judicial, a pessoa jurdica tambm poder
ser responsabilizada no mbito administrativo.

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Para que a pessoa jurdica possa ser sancionada na esfera administrativa necessrio
que tenha praticado um ilcito administrativo. O ilcito ser administrativo quando lhe
houver atribuda alguma sano administrativa, ou seja, uma medida aflitiva de carter
negativo, imposta pela Administrao Pblica como forma de resposta ao
comportamento ilcito cometido (MELLO, 2007, p. 62-63).
Logo, a responsabilizao administrativa consiste na imposio de uma sano ao
infrator de um dever jurdico pela Administrao Pblica, penalizando-o em virtude da
prtica de um ilcito administrativo.
A Lei Anticorrupo introduziu os atos lesivos que ensejaro a aplicao de sanes
administrativas, determinou quais as sanes administrativas aplicveis pessoa
jurdica e estabeleceu alguns parmetros para dos-las. Contudo, cumpre ressaltar que
a responsabilizao administrativa de pessoas jurdicas no constitui uma inovao na
rbita jurdica, eis que algumas leis tambm possuem essa previso, a saber, as Leis n.
12.529/20112, n. 8.666/1993 e n. 8.429/1992.
As sanes administrativas fixadas foram multa e publicao extraordinria da deciso
condenatria, as quais podero ser aplicadas isoladas ou cumulativamente e no
excluiro a obrigao da reparao integral do dano causado.
Quanto multa, o legislador limitou sua aplicao entre 0,1% (um dcimo por cento) e
20% (vinte por cento) do faturamento bruto do ltimo exerccio anterior ao da
instaurao do processo administrativo, excludos os tributos, prevendo que nunca
ser inferior vantagem auferida, quando for possvel sua estimao, e declarou que a
multa ser de R$ 6.000,00 (seis mil reais) a R$ 60.000.000,00 (sessenta milhes de
reais) quando no for possvel utilizar o critrio do faturamento bruto da pessoa
jurdica.
Destaca-se que o pargrafo sexto do artigo 6 estabelecia que o valor da multa no
poderia exceder o valor total do bem ou servio contratado ou previsto. Porm,
conforme Mensagem n. 314, de 01.08.2013, o referido dispositivo foi vetado sob o
argumento de que, limitada a penalidade, esta poderia se verificar insuficiente para
punir de modo efetivo os infratores e desestimular futuras infraes, colocando em
risco a efetividade da lei.
A Lei n. 12.846/2013 atua na preveno, ou seja, busca, por meio de sanes
elevadas, fazer com que a empresa se abstenha do ato de corrupo. Limitar o valor da
multa ao valor integral do bem ou do servio contratado seria um retrocesso, pois se a
importncia pactuada no representasse uma frao valiosa para o patrimnio da
empresa, esta poderia continuar a propagar a prtica corruptiva sem temer a aplicao
2

Enfatiza-se que a referida responsabilizao j existia, inclusive, na lei anterior n. 8.884/1994 ab

rogada.

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de uma penalidade insignificante. Dessa forma, andou bem a Presidncia em vetar o

referido dispositivo.
preciso salientar que um ponto obscuro constante na Lei n. 12.846/2013 sobre
multas encontra-se no artigo 24. A lei anticorrupo no aponta de modo preciso os
destinatrios dos valores arrecadados pelas multas pagas nem os destinatrios dos
bens perdidos pelas pessoas jurdicas sancionadas, limitando-se a afirmar que sero
destinatrios preferencialmente os rgos e entidades pblicas lesadas. Logo, caber
autoridade mxima de cada rgo ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio determinar no caso concreto o receptor da multa arrecada.
No tocante publicao extraordinria da deciso condenatria, o legislador
consolidou que esta se dar na forma de extrato de sentena, as expensas da pessoa
jurdica, em meios de comunicao de grande circulao na rea da prtica da infrao
e de atuao da pessoa jurdica ou, na sua falta, em publicao de circulao nacional,
bem como por meio de afixao de edital, pelo prazo mnimo de 30 dias, no prprio
estabelecimento ou no local de exerccio da atividade, de modo visvel ao pblico, e no
stio eletrnico na rede mundial de computadores.
O artigo 7 da Lei Anticorrupo estabelece os fatores que devero ser analisados e
sopesados quando da aplicao de sanes administrativas, a saber, a gravidade da
infrao, a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator, a consumao ou no da
infrao, o grau de leso ou perigo de leso, o efeito negativo produzido pela infrao,
a situao econmica do infrator, a cooperao da pessoa jurdica para a apurao das
infraes, a existncia de mecanismos e procedimentos internos de integridade,
auditoria e incentivo denncia de irregularidades e a aplicao efetiva de cdigos de
tica e de conduta no mbito da pessoa jurdica e o valor dos contratos mantidos pela
pessoa jurdica com o rgo ou entidade pblica lesados.
Cumpre mencionar que o inciso X do artigo 7 dispunha que tambm deveria ser
levado em considerao o grau de eventual contribuio da conduta de servidor
pblico para a ocorrncia do ato lesivo. Contudo, tal dispositivo foi vetado, nos termos
da Mensagem n. 314, de 01.08.2013, sob a justificativa de que no havia sentido
sopesar a penalidade aplicvel pessoa jurdica infratora em razo do comportamento
do servidor pblico que contribuiu para a prtica do ato lesivo Administrao Pblica.
Entendemos que o veto presidencial foi adequado. A empresa deve ser sancionada em
razo dos atos praticados unicamente por seu pessoal, ou seja, representantes,
dirigentes, administradores e funcionrios e, por essa razo, no deve obter qualquer
espcie de benefcio em virtude de eventual participao ou coautoria de agente
pblico.
Pois bem. Conforme destacam Nohara e Marrara, a Administrao Pblica atua de
acordo com o princpio da legalidade, o qual se apresenta sob as diretrizes da primazia
RDDA, v. 2, n. 1, 2015

CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

171

da lei e da reserva da lei. Estas diretrizes, no mbito sancionatrio, determinam, entre

outras coisas: (1) que a Administrao no aplique sano administrativa sem
previso em lei (lex certa); (2) que a Administrao respeite o princpio da
razoabilidade na fixao e aplicao das sanes (2009, p.436).
A Lei n. 12.846/2013 previu as sanes administrativas aplicveis e elencou alguns
critrios para dosar as sanes, balizando, parcialmente, o exerccio da
discricionariedade sancionatria. Porm, ainda que haja alguns parmetros a serem
levados em considerao, a anlise do princpio da razoabilidade tambm se faz
necessria no momento da cominao da sano, a fim de atribuir pessoa jurdica
infratora uma medida repressiva adequada, necessria e proporcional.
Vale destacar que, embora o dever de sancionar seja vinculado, a dosimetria da sano
possui carga de discricionariedade quanto ao contedo da ao administrativa.
Como leciona Marrara (2012, p. 215),
h situaes em que certa entidade pblica obrigada a praticar um ato
(uma sano, uma medida acautelatria, um ato normativo), porm detm
margem de escolha quanto ao contedo desse ato. Em outras palavras,
ainda que a prtica do ato seja obrigatria (no havendo discricionariedade
de ao), existe margem para escolha do contedo da ao. Esse tipo de
margem de escolha quanto ao contedo frequentemente surge nas
atividades administrativas de punio ou de controle prvio da atividade
privada.

Destarte, restando configurada a prtica do ilcito a autoridade administrativa

competente ter de cominar a sano pessoa jurdica infratora, pois se trata de ato
vinculado. No obstante, a dosagem da sano, ainda que balizada nos critrios
trazidos pela Lei Anticorrupo e no princpio da razoabilidade, ter carter
discricionrio.
Convm consignar que, para Carvalho Filho (p. 73), a aplicao da punio no
constitui ato discricionrio, eis que o administrador dever proferir sua deciso de
forma vinculada aos elementos do processo administrativo. Todavia, de igual forma,
sustenta que para a correta aplicao da sano necessrio observar o princpio da
proporcionalidade.
Assim, no tocante Lei Anticorrupo, para que a sano administrativa aplicada
pessoa jurdica seja adequada, imprescindvel que a autoridade competente, sopese,
com razoabilidade, os critrios estabelecidos no artigo 7 do diploma legal.
Caso a Administrao Pblica aplique uma sano desproporcional empresa que
praticou ato lesivo por exemplo, uma penalidade mais grave do que exigiria o ato
lesivo , estaremos diante de um ato ilegal. Logo, o Poder Judicirio poder anular o

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CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

172

ato administrativo sancionador3, garantindo, assim, o princpio da inafastabilidade da

jurisdio e o controle de legalidade dos atos administrativos.
Quando da anulao do ato administrativo sancionador, o Judicirio no poder
substituir o administrador, rever o caso concreto luz dos princpios da razoabilidade e
da proporcionalidade e aplicar sano mais branda. Caber ao Poder Judicirio
somente anular o ato sancionador e determinar autoridade administrativa a
aplicao de penalidade mais leve, cabendo a esta, por sua vez, realizar o exame dos
princpios da razoabilidade e da proporcionalidade e cominar uma penalidade menos
severa compatvel com a falta cometida4.
Outro aspecto que deve ser analisado o fato de a aplicao das sanes previstas na
Lei n. 12.846/2013 no afetarem os processos de responsabilizao e aplicao de
penalidades decorrentes das Leis n. 8.429/1992, n. 8.666/1993 e n. 12.462/2011.
Ao analisar os atos lesivos previstos na Lei Anticorrupo, verifica-se que as condutas
ilcitas se assemelham, e muito, com os tipos previstos na Lei de Licitaes, de
Improbidade, de Defesa da Concorrncia e do Regime Diferenciado de Contrataes
Pblicas (RDC). A ttulo de exemplo, veja: o artigo 36, 3, I, d da Lei de Defesa da
Concorrncia5, o artigo 5, inciso IV, alnea a da Lei Anticorrupo6, o artigo 10, inciso
VIII, da Lei de Improbidade Administrativa7, o artigo 88 da Lei de Licitaes8 e o artigo

A 3 Seo do STJ reconheceu a nulidade do ato sancionador por no observar o princpio da

proporcionalidade e pela deciso administrativa no encontrar respaldo no conjunto probatrio colhido
no processo. (MS n. 13.091/ DF, rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, j. 27.2.2008, v.u., DJU 7.3.2008).
4
RMS 24.901, Rel. Min. Ayres Britto, RTJ 194/590; MS 24.803, Rel. Min. Gilmar Mendes, RTJ 214/371.
5
Art. 36. Constituem infrao da ordem econmica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer
forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que no
sejam alcanados:
3 As seguintes condutas, alm de outras, na medida em que configurem hiptese prevista
no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infrao da ordem econmica:
I - acordar, combinar, manipular ou ajustar com concorrente, sob qualquer forma:
d) preos, condies, vantagens ou absteno em licitao pblica.
6
Art. 5 Constituem atos lesivos administrao pblica, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei,
todos aqueles praticados pelas pessoas jurdicas mencionadas no pargrafo nico do art. 1, que
atentem contra o patrimnio pblico nacional ou estrangeiro, contra princpios da administrao
pblica ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos:
IV - no tocante a licitaes e contratos:
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo
de procedimento licitatrio pblico.
7
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou
omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou
dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente.
8
Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior podero tambm ser aplicadas s
empresas ou aos profissionais que, em razo dos contratos regidos por esta Lei:
II - tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da licitao.

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CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

173

47, inciso V, da Lei que institui o RDC9 tipificam a mesma conduta, porm com sanes
diversas. Por essa razo, vem sendo aventada a possvel ocorrncia do bis in idem e a
consequente dvida sobre qual norma dever ser aplicada.
Entendemos que o artigo 30 da lei anticorrupo no deixou dvidas acerca da
aplicao conjunta de sanes previstas em seu bojo e de penalidades dispostas nas
Leis n. 8.429/1992, n. 8.666/1993 e n. 12.462/ 2011.
sabido que a Administrao Pblica somente pode cumular sanes administrativas
se houver previso legal para tanto, o que ocorre no presente caso. Todavia, a
cominao de sanes administrativas idnticas pela mesma conduta num mesmo
procedimento sancionatrio ou at mesmo em outro terminantemente coibida haja
vista o princpio da proibio do bis in idem.
o que leciona Marrara e Nohara (2009, p. 451),
a Administrao somente est autorizada a cumular sanes administrativas
quando houver autorizao legal expressa. Em nenhum caso, poder a
autoridade aplicar duas sanes administrativas idnticas em razo da
mesma conduta. No poder, tampouco, multiplicar os processos
administrativos para sancionamento da mesma conduta, devendo extinguir
o processo sancionatrio novo quando a conduta que lhe serve de objeto j
tiver dado causa a sano administrativa do administrado ou do servidor
pblico.

Assim, no tocante Lei Anticorrupo, a autoridade competente dever verificar se a

infrao cometida pela empresa tambm punvel por outras leis. Caso seja, em se
tratando das Leis n. 8.429/1992, n. 8.666/1993 e n. 12.462/ 2011, averiguar se no
h sano idntica j cominada ou em processo de sancionamento. Se j houver,
dever extinguir o processo sancionatrio. Se no houver, poder iniciar o processo
administrativo. Caso seja, porm se trate de outras leis, a Administrao no dever
proceder abertura de processo administrativo, eis que no h previso legal de
cumulao de sanes administrativas para demais normas, sob pena de
caracterizao de bis in idem.
Por fim, ressalta-se que se a conduta ilcita prevista na lei anticorrupo tambm for
punvel pelas Leis n. 8.429/1992, n. 8.666/1993 e/ou n. 12.462/ 2011, mas com
sanes de natureza diversa, no ocorrer bis in idem, uma vez que h previso legal
de cumulao de sanes (art. 30, Lei n 12.846/2013) e se tratam de sanes
administrativas distintas.
3.4 Programa de compliance
9

Art. 47. Ficar impedido de licitar e contratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios,
pelo prazo de at 5 (cinco) anos, sem prejuzo das multas previstas no instrumento convocatrio e no
contrato, bem como das demais cominaes legais, o licitante que:
V - fraudar a licitao ou praticar atos fraudulentos na execuo do contrato.

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CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

174

O artigo 7, inciso VIII, da Lei Anticorrupo enuncia que a existncia de mecanismos e

procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo denncia de
irregularidades e a aplicao efetiva de cdigos de tica e de conduta no mbito da
pessoa jurdica sero levadas em considerao no momento da aplicao das sanes.
Em outras palavras, a lei n. 12.846/2013 est concedendo benefcio de atenuao de
pena s empresas que inserirem efetivamente procedimentos de combate
corrupo, como cdigos de tica e de conduta, bem como canal de ouvidoria e de
denncia, a fim de prevenir a prtica de ilicitudes e implantar uma mudana cultural
no modo de agir das pessoas jurdicas que contratam com o Poder Pblico.
O ministro-chefe da Controladoria Geral da Unio (CGU), Jorge Hage (2014), declarou
que
a lei vai contribuir com a mudana de atitude e mentalidade do
empresariado brasileiro. (...) Percebemos o interesse das empresas em se
preparar, em instaurar mecanismos de compliance [integridade] e cdigos
de conduta. Os empresrios esto ansiosos para saber qual vai ser a
exigncia de administrao pblica.

Diante disso, verifica-se que h uma expectativa de que as empresas que pactuam com
a Administrao Pblica se conscientizem aos poucos do efeito pedaggico e
repressivo das sanes e, visando obter a concesso da atenuante prevista no artigo
7, elaborem o programa de compliance, definido como ato de cumprir, de estar em
conformidade e executar regulamentos internos e externos, impostos s atividades da
instituio, buscando mitigar o risco atrelado reputao e ao regulatrio/legal
(MANZI, 2008, p.15).
Vale destacar que a prtica de compliance j utilizada por algumas empresas (p.ex.
Siemens10).
A previso de compliance na Lei n. 12.846/2013 constitui um avano direcionado
tica e transparncia das relaes negociais entre a Administrao Pblica e o setor
privado. Ademais, trata-se de um sinal de que a empresa deve adotar um determinado
padro de conduta compatvel com uma boa-f objetiva.
O pargrafo nico do artigo 7 dispe que os parmetros de avaliao de mecanismos
e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo denncia de
irregularidades e a aplicao efetiva de cdigos de tica e de conduta no mbito da
pessoa jurdica sero estabelecidos em regulamento do Poder Executivo Federal.
10

A Siemens implementou globalmente em 2007 um programa de fortalecimento da tica e

integridade, interna e externamente [...] A rea de compliance da Siemens j fez diversas investigaes
internas na empresa no mundo e, sempre que encontrou indcios de irregularidades, fez uma minuciosa
apurao dentro da empresa e levou proativamente o tema s autoridades competentes (SELHORST,
2014)

RDDA, v. 2, n. 1, 2015

CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

175

Como leciona Carvalho Filho (2013, p. 58),

a formalizao do poder regulamentar se processa, basicamente, por
decretos e regulamentos. Nesse sentido que o art. 84, IV, da Constituio
Federal dispe que ao Presidente da Repblica compete expedir decretos e
regulamentos para a fiel execuo das leis. Pelo princpio da simetria
constitucional, o poder conferido a outros Chefes do Poder Executivo
(governadores, prefeitos, interventores) para os mesmos objetivos.

Por essa razo, o ministro-chefe da Controladoria Geral da Unio (CGU), Jorge Hage,
afirmou que h receio de que os regulamentos estaduais e municipais venham a
prejudicar a execuo da lei, mas narrou que tem esperana de que os demais entes
federativos aguardem a regulamentao federal e tomem-na como referncia a fim de
minimizar as discrepncias e eventuais decises arbitrrias. Todavia, verifica-se que os
Estados no compartilharam do mesmo entendimento, haja vista que o Estado de
Tocantins regulamentou a Lei Anticorrupo por meio do Decreto 4.954, em 13 de
dezembro de 2013 e o Estado de So Paulo tambm o fez atravs do Decreto 60.106,
publicado no dia 30 de janeiro de 2014.
Apesar das regulamentaes estaduais, as empresas aguardam ansiosamente os
parmetros a serem estabelecidos pelo Poder Executivo Federal para que possam se
adequar perfeitamente ao dispositivo previsto na Lei Anticorrupo, estipulando
regras para atuar com probidade empresarial, prevenindo condutas que violem os
princpios da Administrao Pblica e, consequentemente, beneficiando-se da
atenuante, caso venham a ser condenadas.
Sugere-se que as empresas possuam um sistema de controle para garantir sua atuao
tica e adotem a criao de um organismo, portador de hbil conhecimento sobre a
matria, para analisar os procedimentos anticorrupo e orient-las a procederem
com condutas que no tenham pertinncia aos ilcitos previstos na Lei Anticorrupo,
garantindo, assim, a probidade institucional.
Portanto, aguarda-se a regulamentao federal que haver de vir, bem como a
regulamentao pelos Poderes Pblicos estaduais e municipais que j est sendo
objeto de decretos, rogando-se pela harmonia entre as regulamentaes para evitar
insegurana jurdica e possveis dissonncias no sistema jurdico brasileiro.
3.5 Do processo administrativo de responsabilizao
A Lei Anticorrupo dispe que a instaurao e o julgamento de processo
administrativo para apurao da responsabilidade de pessoa jurdica cabem
autoridade mxima de cada rgo ou entidade dos poderes executivo, legislativo e
judicirio, observado o contraditrio e a ampla defesa. Afirma, ainda, que a
competncia poder ser delegada, porm veda a subdelegao.

RDDA, v. 2, n. 1, 2015

CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

176

No mbito do Poder Executivo federal, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) ter

competncia concorrente para instaurar processos administrativos de
responsabilizao de pessoas jurdicas ou para avocar os processos instaurados com
fundamento na Lei n. 12.846/2013, para exame de sua regularidade ou para corrigir
lhes o andamento, bem como para apurar, processar e julgar os atos ilcitos praticados
contra a Administrao Pblica estrangeira.
O processo administrativo para apurao da responsabilidade de pessoa jurdica ser
conduzido por comisso designada pela autoridade instauradora e composta por dois
ou mais servidores estveis. O ente pblico, a pedido da comisso, poder requerer as
medidas judiciais necessrias para a investigao e o processamento das infraes,
inclusive busca e apreenso. Cautelarmente, a comisso poder propor autoridade
instauradora que suspenda os efeitos do ato ou processo objeto da investigao.
A concluso do processo dever ocorrer no prazo de cento e oitenta dias contados da
data da publicao do ato que a instituir podendo ser prorrogado, mediante ato
fundamentado da autoridade instauradora e, ao final, devero ser apresentados
relatrios sobre os fatos apurados e eventual responsabilidade da pessoa jurdica,
sugerindo de forma motivada as sanes a serem aplicadas. De posse dos relatrios, o
processo administrativo ser remetido autoridade instauradora para julgamento (art.
12).
A pessoa jurdica objeto de investigao ter o prazo de 30 dias para defesa, contados
a partir de sua intimao.
No tocante ao processo administrativo de responsabilizao, verifica-se que o
legislador foi econmico em trazer normas disciplinadoras do processo administrativo
sancionador da lei.
A primeira encontra-se na competncia para instaurar e julgar os procedimentos
administrativos. A Lei n. 12.846/2013 no atribuiu competncia a um nico rgo
dotado de conhecimentos especficos necessrios, pelo contrrio, delegou
autoridade mxima de cada rgo ou entidade dos poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, sendo possvel, ainda, a delegao competncia concorrente da
Controladoria Geral da Unio no mbito do Poder Executivo federal, do que resulta
uma infinidade de autoridades capazes de instaurar e conduzir os referidos processos,
o que se espera ser delimitado com os vindouros decretos de regulamentao.
Essa infinidade de autoridades competentes se agrava ainda mais por incluir,
geralmente, de ocupantes de cargos em comisso, ou seja, de nomeao poltica. A Lei
n. 12.846/2013 foi estereotipada como a Lei Anticorrupo empresarial, no entanto,
sabe-se que, muitas vezes, a prtica da corrupo se inicia no agente pblico que, com
frequncia, fica impune a sanes. O fato de a deciso do processo administrativo ser
proferida por indivduo ocupante de cargo poltico e de a deciso no estar vinculada a

RDDA, v. 2, n. 1, 2015

CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

177

parecer de servidores efetivos que integraram a comisso ocasiona certo desequilbrio

ao processo administrativo e em nada colabora para combater a corrupo.
Por essa razo, h quem diga que existem riscos de politizao das instncias
administrativas na gerncia da Lei Anticorrupo.
Como se pode notar, imensos poderes so outorgados s autoridades
administrativas, as quais, no entanto, no gozam de autonomias
institucionais, no tm independncia funcional nem garantias
constitucionais que lhes assegurem imunidades contra interferncias
polticas (OSRIO, 2014).

Assim, previsvel que a prtica corruptiva continuar a se propagar nesse nterim,

principalmente se a Administrao Pblica tiver algum interesse poltico e/ou
econmico na pessoa jurdica sob julgamento ou, ainda, se a autoridade tiver sua
campanha eleitoral financiada por determinada empresa.
A influncia das empresas no poder pblico tem sido cada vez maior. Todavia, apesar
da falta de mecanismos para que esse ndice possa diminuir, h expectativa de
possveis melhoras.
O prximo passo a vedao do financiamento empresarial [em eleies].
Se no conseguirmos que o financiamento pblico seja exclusivo, que ao
menos ele seja pblico e de pessoa fsica. Mas com o teto bem baixo de
contribuies individuais, algo como mil reais, para evitar que as pessoas
sejam canais fraudulentamente para doaes de grandes empresrios. Com
isso, h condies de eliminar o absoluto poder econmico nas eleies, que
a negao do princpio bsico da democracia: um homem, um voto (HAGE,
2014).

Outra omisso da lei anticorrupo se trata da ausncia de previso recursal. possvel

que a lei no tenha previsto a interposio de recurso administrativo por ser a
autoridade mxima de cada rgo ou entidade a responsvel por instaurar e julgar os
processos administrativos. Contudo, como leciona Jaloreto (2013),
sempre que houver concentrao excessiva de poder de deciso sobre punir
ou no punir, sobre decidir se um acusado culpado ou inocente,
estaremos diante das sutilezas caractersticas da natureza humana. Desvios
de carter e de conduta so possveis, at sob certo ponto de vista, so
previsveis.

Entendemos que houve falha do legislador nesse aspecto. A lei reguladora do processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal (n. 9.784/1999) dispe no
inciso X, pargrafo nico de seu artigo 2, que dever ser observada a garantia do
direito interposio de recursos nos processos de que possam resultar sanes e nas
situaes de litgio. Para tanto, mais do que necessria a aplicao subsidiria da Lei

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CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

178

n. 9.784/1999 a fim de que haja grau recursal para minimizar possveis acordos ilegais
entre a Administrao Pblica e grandes grupos econmicos.
De igual forma, verifica-se que a Lei Anticorrupo disps timidamente sobre a
garantia do contraditrio e da ampla defesa, limitando-se a estabelecer o prazo de 30
dias para defesa. Entendemos que, apesar da timidez da lei n. 12.846/2013 a respeito
da referida garantia constitucional, o princpio do contraditrio e da ampla defesa
aplicado a todos os processos administrativos tramitados pela Administrao Direta e
Indireta da Unio, ainda que no haja disposio em lei especfica, tendo em vista os
arts. 2, pargrafo nico, X, 3, III, 26, 28, 46 da LPA (MARRARA; NOHARA, 2009, p.
438).
Tambm necessrio tecer breve comentrio sobre a possibilidade de prorrogao do
trmino do processo administrativo. A lei n. 12.846/2013 dispe que o encerramento
do processo administrativo dever ocorrer no prazo de cento e oitenta dias; podendo
ser prorrogado, mediante ato fundamentado da autoridade instauradora. Observa-se
que o legislador no definiu o perodo da prorrogao, se ser por mais cento e oitenta
dias ou qualquer outro prazo que j poderia ter sido fixado por ele. Porm, o que no
pode ocorrer a pessoa jurdica ficar por tempo indefinido merc da autoridade
competente. A investigao pela prtica de atos ilcitos de determinada empresa no
deve ser perptua, eis que durante o lapso da apurao dos fatos a imagem da pessoa
jurdica comprometida no mercado econmico.
Outro atributo a ser ressaltado da Lei Anticorrupo est em seu artigo 14, a saber, a
desconsiderao da personalidade jurdica no mbito administrativo, entendimento
admitido pelo Superior Tribunal de Justia11.
Da leitura do dispositivo supra, a desconsiderao da personalidade jurdica configura
uma exceo regra geral de penalizao de pessoa jurdica prevista no artigo 1,
caput e pargrafo nico da Lei n. 12.846/2013.
Nota-se que a Lei Anticorrupo est em sintonia com o artigo 50 do Cdigo Civil
Brasileiro. O instituto da desconsiderao da personalidade jurdica foi previsto para
reprimir o abuso da personalidade jurdica, caracterizado quando h desvio da
finalidade da pessoa jurdica, ou seja, exerccio da atividade-fim da pessoa jurdica
visando precipuamente o benefcio dos scios e administradores, ou confuso
patrimonial, a saber, a ausncia de separao entre o patrimnio da pessoa jurdica e o
patrimnio particular dos administradores (DONIZETTI; QUINTELLA, p.80-81).
11

Administrativo. Recurso ordinrio em mandado de segurana. Licitao. Sano de inidoneidade para

licitar. Extenso de efeitos sociedade com o mesmo objeto social, mesmos scios e mesmo endereo.
Fraude lei e abuso de forma. Desconsiderao da personalidade jurdica na esfera administrativa.
Possibilidade. Princpio da moralidade administrativa e da indisponibilidade dos interesses pblicos.
(RO MS 15.166/BA. DJ 08.09.03. p. 262).

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179

Para que seja aplicada a desconsiderao da personalidade jurdica, basta que tenha
sido utilizada com abuso do direito para facilitar, encobrir ou dissimular a prtica dos
atos ilcitos previstos na Lei Anticorrupo ou para provocar confuso patrimonial,
sendo estendidos todos os efeitos das sanes aplicadas pessoa jurdica aos seus
administradores e scios com poderes de administrao, observados o contraditrio e
a ampla defesa.
Dessa forma, se restar comprovado durante o processo administrativo que a empresa
abusou da personalidade jurdica para encobrir a prtica de atos ilcitos previstos no
artigo 5 da Lei n. 12.846/2013 ou, ainda, para provocar confuso patrimonial, a
autoridade competente dever aplicar a teoria da desconsiderao da personalidade
jurdica, visando coibir o abuso de direito e inibir a prtica de fraude atravs de
adulterao do instituto da personalidade civil. Ressalta-se que os scios sem poderes
de administrao que no tenham contribudo para as condutas ilcitas no sero
alcanados pela desconsiderao, uma vez que o dispositivo prev tal ressalva.
Em recente deciso do Supremo Tribunal Federal (MS 32.494-MC/DF), o Ministro
relator Celso de Mello suspendeu deciso do Tribunal de Contas da Unio (TCU) que
determinou a desconsiderao da personalidade jurdica, fundamentando, sobretudo,
no periculum in mora, reconhecendo, todavia, que a questo da possibilidade da
Administrao Pblica determinar a desconsiderao ainda tema pendente de
anlise pelo Supremo Tribunal.
Por fim, destaca-se que a Administrao Pblica dever informar o Ministrio Pblico
ao trmino do processo administrativo para apurao de eventuais delitos (art. 15). De
acordo com o Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo,
Arthur Lemos Jnior, at que se finde o processo administrativo, fatos importantes da
investigao a ser realizada pelo Ministrio Pblico podero ser perdidos. Ademais,
suscita que pode ocorrer de a Administrao Pblica e a Promotoria de Justia estarem
apurando o mesmo fato simultaneamente.
[...] Enquanto a administrao pblica est apurando, pode ser que o
promotor de justia tambm esteja. Se informasse antes, poderamos fazer
uma parceria. A lei poderia ter indicado essa comunicao. A lei no propicia
uma investigao em fora tarefa (LEMOS JNIOR, 2014).

Logo, verifica-se que o referido dispositivo legal no foi muito bem recebido pelos
Promotores de Justia.
3.6 Do acordo de lenincia
O acordo de lenincia previsto no artigo 16 da Lei n. 12.846/2013 e muito se
assemelha ao instituto da delao premiada previsto no Direito Processual Penal. Vale
enfatizar que no consiste numa exclusividade da Lei Anticorrupo, uma vez que no
ano 2.000 a antiga Lei Antitruste (Lei n. 8.884/1994) inaugurou o referido instituto em
seu artigo 35-B.

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180

Trata-se do acordo celebrado entre a autoridade mxima de cada rgo e as pessoas

jurdicas responsveis pela prtica de atos lesivos Administrao Pblica que tiverem
colaborado de modo efetivo com a investigao e o processo administrativo. O aludido
auxlio deve resultar na descoberta de outros envolvidos no ilcito e no alcance de
informaes e documentos que comprovem a infrao apurado.
Os requisitos concomitantes para a celebrao do acordo de lenincia so a pessoa
jurdica ser a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a
apurao do ato ilcito; a pessoa jurdica cessar seu envolvimento na infrao
investigada a partir da data de propositura do acordo; e a pessoa jurdica admitir sua
participao no ilcito e cooperar com as investigaes e o processo administrativo,
comparecendo, sempre que solicitada, a todos os atos processuais, at seu
encerramento.
Por meio do referido acordo, a pessoa jurdica obter somente a iseno das sanes
de publicao da deciso condenatria e de proibio de receber incentivos, subsdios,
subvenes, doaes ou emprstimos de rgos ou entidades pblicas e de
instituies financeiras pblicas ou controladas pelo poder pblico, bem como a
reduo de dois teros do valor da multa.
Logo, a feitura do acordo de lenincia apenas abrandar as penalidades a serem
impostas pessoa jurdica, mas no interferir no dever de reparar integralmente os
danos causados. Entendemos que, no caso de impossibilidade ftica de reparao
integral do dano, a autoridade competente dever estabelecer condies que
contribuam para o ressarcimento do dano pela empresa infratora, ainda que
parcialmente e a longo prazo. Desse modo, se a pessoa jurdica autora da conduta
ilcita tiver preenchido simultaneamente os requisitos para a celebrao do acordo de
lenincia, far jus iseno de sanes e/ou reduo da multa mesmo que tenha
havido to-somente reparao substancial do dano.
Tambm necessrio tecer comentrios acerca do artigo 17 da Lei Anticorrupo, o
qual visa conceder iseno ou atenuao das sanes administrativas previstas nos
artigos 86 a 88 da Lei de Licitaes por meio de acordos de lenincia. Partilhamos do
entendimento de Machado (2014, p. 133):
O acordo de lenincia medida excepcional que relativiza o princpio da
indisponibilidade do interesse pblico e, como tal, deve ser acompanhado
de intenso regramento. No caso da Lei 12.846/2013, as sanes previstas
so exclusivamente pecunirias e, para os fins a que se destina, o desconto
arrecadatrio pode compensar o aprofundamento de investigao a ser
realizada pelos rgos de controle. No entanto, ao permitir a celebrao de
acordo de lenincia nas hipteses dos artigos 86 a 88, se est a abranger as
penas de suspenso, impedimento e declarao de inidoneidade, cuja razo
de ser bastante distinta das penas de multa ou advertncia.

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CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

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Assim, pode ocorrer de autoridades imoralmente pactuarem a lenincia apenas para

romper com a aplicao de penalidades mais gravosas contidas na Lei de Licitaes, o
que, para ns, inviabiliza o zelo ao dispositivo em comento.
Em concluso, para encerrar o presente tpico importante colacionar alguns
obstculos que podem tornar o acordo de lenincia menos atraente. A Lei n.
12.846/2013 pecou em no contemplar possveis efeitos penais do pacto, podendo o
Ministrio Pblico se utilizar das lenincias para alcanar decretos condenatrios
contra pessoas fsicas e eventuais reparaes de danos no mbito civil. A Lei
Anticorrupo tambm falhou em no disciplinar a extino da punibilidade pessoa
jurdica infratora que efetivamente cooperar com as investigaes e com o processo
administrativo, limitando-se a estipular apenas reduo da pena de multa aplicada. De
igual forma, no houve previso de lenincia dplice no decorrer do processo
administrativo quanto infrao que venha a surgir no decorrer das investigaes. E,
ainda, o fato de o acordo de lenincia no impedir que o rgo ministerial promova
ao judicial a fim de aplicar as sanes previstas no artigo 19 da Lei Anticorrupo
(MARRARA, 2013).
Destarte, verifica-se que o acordo de lenincia almeja garantir a efetividade da
colaborao realizada pela pessoa jurdica que praticou atos lesivos Administrao
Pblica, por meio da identificao de outros elementos envolvidos na infrao e da
obteno clere de informaes e/ou documentos comprobatrios do ilcito apurado,
assim como o resultado satisfatrio do processo. Contudo, ressalta-se que pode
ocorrer de as empresas no se sentirem atradas para pactuarem a lenincia em
virtude dos escassos benefcios que lhe sero conferidos.
3.7 Do Cadastro Nacional de Empresas Punidas CNEP
No ltimo captulo da Lei Anticorrupo, captulo VII, referente s Disposies Finais,
foi implantado o Cadastro Nacional de Empresas Punidas CNEP, no mbito do Poder
Executivo federal, responsvel por reunir e dar publicidade s sanes aplicadas pelos
rgos ou entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio de todas as esferas
de governo, os quais devero informar e manter atualizados no Cadastro Nacional de
Empresas Inidneas e Suspensas - CEIS, os dados relativos s sanes por eles
aplicadas, nos termos do disposto nos artigos 87 e 88 da Lei n 8.666, de 21 de junho
de 1993.
Em que pese a Lei Anticorrupo no tenha deixado claro qual a funo do cadastro,
observa-se que a pretenso do legislador foi agrupar e tornar pblicas as sanes
aplicadas pelo Poder Pblico s empresas responsabilizadas pela prtica de atos lesivos
Administrao Pblica, bem como aos acordos de lenincia celebrados, o qual dever
ser alimentado periodicamente pela autoridade competente de cada rgo.

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CAMPOS, Patrcia Toledo de. Comentrios Lei n 12.846/2013 (...).

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Da leitura da lei, verifica-se que qualquer punio conferida pessoa jurdica ensejar
na inscrio de sua razo social no Cadastro Nacional de Empresas Punidas. Assim,
resta claro que este procedimento visa desestimular a prtica de atos ilcitos contra a
Administrao Pblica, uma vez que ser divulgada a imagem da empresa como
corrupta, tratando-se, portanto, de uma propaganda negativa para a pessoa jurdica
ou, ainda, de uma espcie de rotulao de empresa ficha suja.
A instaurao do Cadastro Nacional de Empresas Punidas repercutiu no empresariado
brasileiro. As empresas que esto aderindo ao programa de compliance pugnam para
que sejam concedidos mritos, como reduo de juros em financiamentos, para
aquelas que gozarem de boa reputao no mbito empresarial (fichas limpas). J as
empresas que possuem aes na Bolsa de Valores esto mais receosas pelo fato de se
restar configurada sua participao em atos lesivos tipificados na Lei Anticorrupo, o
preo de suas aes ser surpreendentemente reduzido.
O cadastro dever conter razo social e CNPJ, tipo de sano, data de aplicao e data
final da vigncia do efeito limitador ou impeditivo da sano, quando for o caso, e,
aps transcorrido o prazo do cumprimento do acordo de lenincia, da reparao do
dano causado ou aquele disciplinado no ato sancionador, os registros sero excludos
mediante solicitao do rgo sancionador.
Registra-se que o legislador no previu prazo mximo para a publicidade das
informaes constantes no CNEP. Assim, verificamos que, caso a delimitao do lapso
configure faculdade da autoridade competente, h possibilidade de a empresa
enfrentar arbitrariedades praticadas pelo administrador pblico, ocasionando-lhe
severas consequncias at que a deciso administrativa seja revista na esfera judicial,
as quais poderiam ser evitadas se o instituto e o prazo fossem disciplinados
concomitantemente.
Alm disso, cremos que a inscrio no Cadastro Nacional de Empresas Punidas deveria
ter outra implicao legal. O CNEP no deveria apenas reunir e dar publicidade s
sanes aplicadas s empresas que tenham praticado condutas ilcitas em desfavor da
Administrao, mas tambm servir como banco de dados de anlise obrigatria para
futuras contrataes do Poder Pblico. Dessa forma, pessoas jurdicas que no
tivessem sua ficha completamente limpa seriam impedidas de pactuar com a
Administrao Pblica no mbito federal, estadual ou municipal.

4 Consideraes finais
sabido que a corrupo torna o pas menos desenvolvido, eis que o servio pblico se
torna ineficiente, a concorrncia de mercado destruda e, como consequncia, h
reduo do nmero de investimentos naquele pas; o que ratifica a informao de que
a eficincia governamental cativa investimentos e, portanto, crescimento econmico
(MAURO, 1995, p. 681-712).

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Para se obter crescimento econmico e combater efetivamente a corrupo

empresarial necessrio atribuir mais efeitos prejudiciais do que benficos s pessoas
jurdicas que pactuam de modo ilcito com o poder pblico. Da leitura da Lei
Anticorrupo empresarial, observa-se que h passos nessa direo, haja vista a
previso de sanes mais rigorosas que intimidam as empresas de praticarem atos
ilegais contra a Administrao Pblica o que, como corolrio, eleva a nao a uma
posio de destaque no cenrio mundial.
Pode-se dizer, portanto, que o objetivo da Lei n. 12.846/2013 combater
frontalmente a corrupo atravs de desestmulos de prticas ilcitas por parte de
empresas privadas que se relacionam com o poder pblico, e proporcionar maior
segurana e integridade ao mercado econmico.
Todavia, quanto ao motivo que garantir o sucesso da Lei Anticorrupo, clara a
divergncia entre os operadores do Direito. Enquanto alguns, como o ministro-chefe
da Controladoria Geral da Unio, Jorge Hage, apostam no poder inibitrio da simples
existncia da previso de multas pesadas, mostrando ao empresrio que vale a pena
ele se prevenir (HAGE, 2014), outros sustentam a efetiva aplicao da lei.
Para ns, o xito da nova Lei Anticorrupo Empresarial depende de sua efetiva
aplicao. Entendemos que para qualquer lei ser efetivamente cumprida necessria
fiscalizao. Logo, no foge regra a Lei Anticorrupo, que, de igual forma, somente
atingir seus objetivos se houver efetiva fiscalizao por parte das autoridades
competentes.
A partir do momento em que as autoridades tornarem efetiva a fiscalizao sobre as
empresas que pactuam com o poder pblico, processando-as e multando-as, caso
pratiquem algum ilcito previsto na Lei n. 12.846/2013, as demais empresas se
tornaro temerosas e buscaro agir com maior cautela para cumprir os deveres
estabelecidos em lei.
ntido que a lei atua na preveno. Por tal razo, no se espera que a corrupo seja
totalmente banida pelo advento da Lei n. 12.846/2013, mas o fato de estabelecer
punies ao corruptor-empresrio almejando prevenir prticas ilcitas e desonestas
contra a Administrao Pblica levar a sociedade a um aprendizado de grande valia
que ser responsvel pela mudana de inmeros comportamentos no mbito
empresarial brasileiro, garantindo, assim, seu real triunfo.

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