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Supremo Tribunal Federal

Ementa e Acrdo

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02/12/2014

SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 745.745 MINAS


GERAIS
RELATOR
AGTE.(S)
PROC.(A/S)(ES)
AGDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. CELSO DE MELLO


: MUNICPIO DE BELO HORIZONTE
: PROCURADOR-GERAL DO MUNICPIO DE BELO
HORIZONTE
: MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE MINAS
GERAIS
: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO ESTADO DE
MINAS GERAIS

E M E N T A: RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO


(LEI N 12.322/2010) MANUTENO DE REDE DE ASSISTNCIA
SADE DA CRIANA E DO ADOLESCENTE DEVER ESTATAL
RESULTANTE DE NORMA CONSTITUCIONAL CONFIGURAO,
NO CASO, DE TPICA HIPTESE DE OMISSO INCONSTITUCIONAL
IMPUTVEL AO MUNICPIO DESRESPEITO CONSTITUIO
PROVOCADO POR INRCIA ESTATAL (RTJ 183/818-819)
COMPORTAMENTO QUE TRANSGRIDE A AUTORIDADE DA LEI
FUNDAMENTAL DA REPBLICA (RTJ 185/794-796) A QUESTO DA
RESERVA
DO
POSSVEL:
RECONHECIMENTO
DE
SUA
INAPLICABILIDADE, SEMPRE QUE A INVOCAO DESSA
CLUSULA PUDER COMPROMETER O NCLEO BSICO QUE
QUALIFICA O MNIMO EXISTENCIAL (RTJ 200/191-197) O PAPEL DO
PODER JUDICIRIO NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS
PBLICAS INSTITUDAS PELA CONSTITUIO E NO EFETIVADAS
PELO PODER PBLICO A FRMULA DA RESERVA DO POSSVEL NA
PERSPECTIVA DA TEORIA DOS CUSTOS DOS DIREITOS:
IMPOSSIBILIDADE DE SUA INVOCAO PARA LEGITIMAR O
INJUSTO INADIMPLEMENTO DE DEVERES ESTATAIS DE
PRESTAO CONSTITUCIONALMENTE IMPOSTOS AO PODER
PBLICO A TEORIA DA RESTRIO DAS RESTRIES (OU DA
LIMITAO DAS LIMITAES) CARTER COGENTE E

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ARE 745745 AGR / MG


VINCULANTE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE
DAQUELAS DE CONTEDO PROGRAMTICO, QUE VEICULAM
DIRETRIZES DE POLTICAS PBLICAS, ESPECIALMENTE NA REA
DA SADE (CF, ARTS. 6, 196 E 197) A QUESTO DAS ESCOLHAS
TRGICAS A COLMATAO DE OMISSES INCONSTITUCIONAIS
COMO
NECESSIDADE
INSTITUCIONAL
FUNDADA
EM
COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS JUZES E TRIBUNAIS E DE QUE
RESULTA UMA POSITIVA CRIAO JURISPRUDENCIAL DO DIREITO
CONTROLE JURISDICIONAL DE LEGITIMIDADE DA OMISSO DO
PODER PBLICO: ATIVIDADE DE FISCALIZAO JUDICIAL QUE SE
JUSTIFICA PELA NECESSIDADE DE OBSERVNCIA DE CERTOS
PARMETROS CONSTITUCIONAIS (PROIBIO DE RETROCESSO
SOCIAL, PROTEO AO MNIMO EXISTENCIAL, VEDAO DA
PROTEO INSUFICIENTE E PROIBIO DE EXCESSO)
DOUTRINA PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM
TEMA DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS DELINEADAS
NA CONSTITUIO DA REPBLICA (RTJ 174/687 RTJ 175/1212-1213
RTJ 199/1219-1220) EXISTNCIA, NO CASO EM EXAME, DE
RELEVANTE INTERESSE SOCIAL RECURSO DE AGRAVO
IMPROVIDO.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, em Segunda Turma, sob a Presidncia do
Ministro Teori Zavascki, na conformidade da ata de julgamentos e das
notas taquigrficas, por unanimidade de votos, em negar provimento ao
recurso de agravo, nos termos do voto do Relator.
Braslia, 02 de dezembro de 2014.
CELSO DE MELLO RELATOR

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Relatrio

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SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 745.745 MINAS


GERAIS
RELATOR
AGTE.(S)
PROC.(A/S)(ES)
AGDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. CELSO DE MELLO


: MUNICPIO DE BELO HORIZONTE
: PROCURADOR-GERAL DO MUNICPIO DE BELO
HORIZONTE
: MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE MINAS
GERAIS
: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO ESTADO DE
MINAS GERAIS

RE LAT RI O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Relator): Trata-se


de recurso de agravo, tempestivamente interposto, contra deciso que
conheceu do agravo (previsto e disciplinado na Lei n 12.322/2010), para
negar seguimento ao recurso extraordinrio, eis que o acrdo recorrido
est em harmonia com diretriz jurisprudencial prevalecente nesta
Suprema Corte.
Inconformada com esse ato decisrio, a parte ora agravante interpe
o presente recurso, postulando o provimento do agravo que deduziu.
Por no me convencer das razes expostas, submeto, apreciao
desta colenda Turma, o presente recurso de agravo.
o relatrio.

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 745.745 MINAS


GERAIS

VOTO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Relator): No assiste
razo parte ora recorrente, eis que a deciso agravada ajusta-se, com
integral fidelidade, diretriz jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal
Federal na matria ora em exame.
Com efeito, a discusso sobre a essencialidade do direito sade fez
com que o legislador constituinte qualificasse, como prestaes de
relevncia pblica, as aes e servios de sade (CF, art. 197), em ordem a
legitimar a atuao do Poder Judicirio naquelas hipteses em que os
rgos estatais, anomalamente, deixassem de respeitar o mandamento
constitucional, frustrando-lhe, arbitrariamente, a eficcia jurdico-social,
seja por intolervel omisso, seja por qualquer outra inaceitvel
modalidade de comportamento governamental desviante.
Assim, a questo central da presente causa verificar se se revela possvel
ao Judicirio, sem que incorra em ofensa ao postulado da separao de
poderes, determinar a adoo, pelo Municpio, quando injustamente
omisso no adimplemento de polticas pblicas constitucionalmente
estabelecidas, de medidas ou providncias destinadas a assegurar,
concretamente, coletividade em geral, o acesso e o gozo de direitos
afetados pela inexecuo governamental de deveres jurdico-constitucionais.
Observo, quanto a esse tema, que, ao julgar a ADPF 45/DF,
Rel. Min. CELSO DE MELLO, proferi deciso assim ementada
(Informativo/STF n 345/2004):
ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL. A QUESTO DA LEGITIMIDADE
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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ARE 745745 AGR / MG


CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENO
DO PODER JUDICIRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAO
DE POLTICAS PBLICAS, QUANDO CONFIGURADA
HIPTESE
DE
ABUSIVIDADE
GOVERNAMENTAL.
DIMENSO POLTICA DA JURISDIO CONSTITUCIONAL
ATRIBUDA
AO
SUPREMO
TRIBUNAL
FEDERAL.
INOPONIBILIDADE
DO
ARBTRIO
ESTATAL

EFETIVAO DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONMICOS E


CULTURAIS. CARTER RELATIVO DA LIBERDADE DE
CONFORMAO DO LEGISLADOR. CONSIDERAES EM
TORNO DA CLUSULA DA RESERVA DO POSSVEL.
NECESSIDADE DE PRESERVAO, EM FAVOR DOS
INDIVDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE
DO NCLEO CONSUBSTANCIADOR DO MNIMO
EXISTENCIAL.
VIABILIDADE
INSTRUMENTAL
DA
ARGIO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE
CONCRETIZAO
DAS
LIBERDADES
POSITIVAS
(DIREITOS
CONSTITUCIONAIS
DE
SEGUNDA
GERAO).

Salientei, ento, em referida deciso, que o Supremo Tribunal


Federal, considerada a dimenso poltica da jurisdio constitucional outorgada
a esta Corte, no pode demitir-se do gravssimo encargo de tornar efetivos
os direitos econmicos, sociais e culturais que se identificam enquanto
direitos de segunda gerao (ou de segunda dimenso) com as
liberdades positivas, reais ou concretas (RTJ 164/158-161, Rel. Min.
CELSO DE MELLO RTJ 199/1219-1220, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
v.g.).
que, se assim no for, restaro comprometidas a integridade e a
eficcia da prpria Constituio, por efeito de violao negativa do
estatuto
constitucional,
motivada
por
inaceitvel
inrcia
governamental
no
adimplemento
de
prestaes
positivas
impostas ao Poder Pblico, consoante j advertiu, em tema de
inconstitucionalidade
por
omisso,
por
mais
de
uma
vez
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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(RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO DE MELLO), o Supremo Tribunal
Federal:
DESRESPEITO CONSTITUIO MODALIDADES
DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO
PODER PBLICO.
O desrespeito Constituio tanto pode ocorrer mediante
ao estatal quanto mediante inrcia governamental. A situao
de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento
ativo do Poder Pblico, que age ou edita normas em desacordo
com o que dispe a Constituio, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e
os princpios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal,
que importa em um facere (atuao positiva), gera a
inconstitucionalidade por ao.
Se o Estado deixar de adotar as medidas necessrias
realizao concreta dos preceitos da Constituio, em ordem a
torn-los efetivos, operantes e exeqveis, abstendo-se, em
conseqncia, de cumprir o dever de prestao que a Constituio lhe
imps, incidir em violao negativa do texto constitucional. Desse
non facere ou non praestare, resultar a inconstitucionalidade
por omisso, que pode ser total, quando nenhuma a providncia
adotada, ou parcial, quando insuficiente a medida efetivada pelo
Poder Pblico.
...................................................................................................
A omisso do Estado que deixa de cumprir, em maior ou
em menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional
qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade
poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm
desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que nela se
fundam e tambm impede, por ausncia de medidas concretizadoras,
a prpria aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei
Fundamental.
(RTJ 185/794-796, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)

certo tal como observei no exame da ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO
DE MELLO (Informativo/STF n 345/2004) que no se inclui,
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ordinariamente, no mbito das funes institucionais do Poder Judicirio
e nas desta Suprema Corte, em especial a atribuio de formular e de
implementar polticas pblicas (JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,
Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, p. 207,
item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domnio, o encargo
reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo.
Impende assinalar, contudo, que a incumbncia de fazer
implementar polticas pblicas fundadas na Constituio poder
atribuir-se, ainda que excepcionalmente , ao Judicirio, se e quando os
rgos estatais competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em carter vinculante, vierem a
comprometer, com tal comportamento, a eficcia e a integridade de
direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura
constitucional, como sucede na espcie ora em exame .
Corretssimo, portanto, o v. acrdo emanado do E. Tribunal de
Justia do Estado de Minas Gerais, que bem examinou a controvrsia
constitucional, dirimindo-a com apoio em fundamentos que tm o
beneplcito da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
Vale destacar, por oportuno, fragmento dessa unnime deciso
proferida pelo E. Tribunal de Justia local, cujo teor acha-se a seguir
reproduzido, no ponto que interessa resoluo do presente litgio:
Anoto que fato incontroverso a inexistncia de rede municipal
de assistncia pessoa portadora de deficincia fsica, visual, auditiva,
com paralisia cerebral, distrbios comportamentais, deficincia mental
ou com autismo capaz de atender a demanda do Municpio de Belo
Horizonte. Estes os fatos.
No que respeita ao direito, anoto que o art. 196 da Constituio
da Repblica dispe que a sade direito de todos e o Estado tem o
dever de promover aes preventivas ou de recuperao de quem esteja
doente. A norma constitucional enfocada decorre do princpio da

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dignidade humana estabelecido no art. 1, III, da mesma
Constituio.
...................................................................................................
Ressalto que certo que o Poder Judicirio no pode substituir o
Poder Executivo na prtica do ato administrativo. A misso
constitucional deste a de exercer o controle judicial do referido ato.
Deve distanciar-se do critrio poltico, isto , fica circunscrito apenas
em verificar se o agente pblico atuou dentro dos princpios
constitucionais da legalidade, moralidade, eficincia, impessoalidade,
finalidade, bem como aos atributos do mesmo ato. Todavia, quando o
Poder Judicirio determina ao Poder Executivo o cumprimento de
obrigao constitucional e legal, no est substituindo o
Administrador Pblico, mas apenas determinando que se cumpra a
lei.
No se pode perder de vista que o objetivo maior do
Administrador o bem estar pblico. E, no caso, este bem-estar a
proteo das crianas e adolescentes em situao de riscos, os quais,
efetivamente, tm o direito de serem amparados pelo Poder Pblico. E
este, insista-se, tem a obrigao, dentre outras, de garantir a
assistncia integral sade, conforme estabelece o 1, do art. 227, da
Constituio da Repblica.
Est patenteado o desrespeito ao direito sade
constitucionalmente assegurado ao menor. E, na condio de executor
das aes e servios afetos ao sistema nico de sade, o apelante
voluntrio omitiu-se quanto ao seu dever elementar.
Portanto, a sentena est correta e merece integral confirmao.

Mais do que nunca, preciso enfatizar que o dever estatal de atribuir


efetividade aos direitos fundamentais, de ndole social, qualifica-se como
expressiva limitao discricionariedade administrativa.
Isso significa que a interveno jurisdicional, justificada pela
ocorrncia de arbitrria recusa governamental em conferir significao
real ao direito sade, tornar-se- plenamente legtima (sem qualquer
ofensa, portanto, ao postulado da separao de poderes), sempre que se
impuser, nesse processo de ponderao de interesses e de valores em
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conflito, a necessidade de fazer prevalecer a deciso poltica fundamental
que o legislador constituinte adotou em tema de respeito e de proteo ao
direito sade.
Cabe referir, neste ponto, ante a extrema pertinncia de suas
observaes, a advertncia de LUIZA CRISTINA FONSECA
FRISCHEISEN, ilustre Procuradora Regional da Repblica, hoje
eminente Conselheira do Conselho Nacional de Justia (Polticas
Pblicas A Responsabilidade do Administrador e o Ministrio
Pblico, p. 59, 95 e 97, 2000, Max Limonad), cujo magistrio , a
propsito da limitada discricionariedade governamental em tema de
concretizao das polticas pblicas constitucionais, corretamente
assinala :
Nesse contexto constitucional, que implica tambm na
renovao das prticas polticas, o administrador est vinculado s
polticas pblicas estabelecidas na Constituio Federal; a sua
omisso passvel de responsabilizao e a sua margem de
discricionariedade mnima, no contemplando o no fazer.
.......................................................................................................
Como demonstrado no item anterior, o administrador pblico
est vinculado Constituio e s normas infraconstitucionais
para a implementao das polticas pblicas relativas ordem
social constitucional, ou seja, prpria finalidade da mesma: o
bem-estar e a justia social.
...................................................................................................
Conclui-se, portanto, que o administrador no tem
discricionariedade para deliberar sobre a oportunidade e
convenincia
de
implementao
de
polticas
pblicas
discriminadas na ordem social constitucional, pois tal restou
deliberado pelo Constituinte e pelo legislador que elaborou as
normas de integrao.
.......................................................................................................
As dvidas sobre essa margem de discricionariedade devem ser
dirimidas pelo Judicirio, cabendo ao Juiz dar sentido concreto

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norma e controlar a legitimidade do ato administrativo (omissivo
ou comissivo), verificando se o mesmo no contraria sua finalidade
constitucional, no caso, a concretizao da ordem social
constitucional. (grifei)

No deixo de conferir, no entanto, assentadas tais premissas,


significativo relevo ao tema pertinente reserva do possvel (LUS
FERNANDO SGARBOSSA, Crtica Teoria dos Custos dos Direitos,
vol. 1, 2010, Fabris Editor; STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN,
The Cost of Rights, 1999, Norton, New York; ANA PAULA DE
BARCELLOS, A Eficcia Jurdica dos Princpios Constitucionais,
p. 245/246, 2002, Renovar; FLVIO GALDINO, Introduo Teoria
dos Custos dos Direitos, p. 190/198, itens ns. 9.5 e 9.6, e p. 345/347,
item n. 15.3, 2005, Lumen Juris), notadamente em sede de efetivao e
implementao (usualmente onerosas) de determinados direitos cujo
adimplemento, pelo Poder Pblico, impe e exige, deste, prestaes estatais
positivas concretizadoras de tais prerrogativas individuais e/ou coletivas.
No se ignora que a realizao dos direitos econmicos, sociais e
culturais alm de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de
concretizao depende, em grande medida, de um inescapvel vnculo
financeiro subordinado s possibilidades oramentrias do Estado, de tal
modo que, comprovada, objetivamente, a alegao de incapacidade
econmico-financeira da pessoa estatal, desta no se poder
razoavelmente exigir, ento, considerada a limitao material referida,
a imediata efetivao do comando fundado no texto da Carta Poltica.
No se mostrar lcito, contudo, ao Poder Pblico, em tal hiptese,
criar obstculo artificial que revele a partir de indevida manipulao de
sua atividade financeira e/ou poltico-administrativa o ilegtimo,
arbitrrio e censurvel propsito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar
o estabelecimento e a preservao, em favor da pessoa e dos cidados, de
condies materiais mnimas de existncia (ADPF 45/DF, Rel. Min.
CELSO DE MELLO, Informativo/STF n 345/2004).
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Cumpre advertir, desse modo, que a clusula da reserva do possvel


ressalvada a ocorrncia de justo motivo objetivamente afervel no pode
ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente,
do cumprimento de suas obrigaes constitucionais, notadamente
quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificao
ou, at mesmo, aniquilao de direitos constitucionais impregnados de um
sentido de essencial fundamentalidade.
Tratando-se de tpico direito de prestao positiva, que se subsume ao
conceito de liberdade real ou concreta, a proteo sade que
compreende todas as prerrogativas, individuais ou coletivas, referidas na
Constituio da Repblica (notadamente em seu art. 196) tem por
fundamento regra constitucional cuja densidade normativa no permite
que, em torno da efetiva realizao de tal comando, o Poder Pblico
disponha de um amplo espao de discricionariedade que lhe enseje
maior grau de liberdade de conformao, e de cujo exerccio possa
resultar, paradoxalmente, com base em simples alegao de mera
convenincia e/ou oportunidade, a nulificao mesma dessa prerrogativa
essencial.
O caso ora em exame pe em evidncia o altssimo relevo
jurdico-social que assume, em nosso ordenamento positivo, o direito
sade, especialmente em face do mandamento inscrito no art. 196 da
Constituio da Repblica, que assim dispe:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo,
proteo e recuperao. (grifei)

Na realidade, o cumprimento do dever poltico-constitucional


consagrado no art. 196 da Lei Fundamental do Estado, consistente na
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obrigao de assegurar, a todos, a proteo sade, representa fator, que,
associado a um imperativo de solidariedade social, impe-se ao Poder
Pblico, qualquer que seja a dimenso institucional em que atue no plano de
nossa organizao federativa.
A impostergabilidade da efetivao desse dever constitucional
desautoriza o acolhimento do pleito que o Municpio de Belo Horizonte
deduziu em sede recursal extraordinria.
Tal como pude enfatizar em deciso por mim proferida no exerccio
da Presidncia do Supremo Tribunal Federal, em contexto assemelhado
ao da presente causa (Pet 1.246/SC), entre proteger a inviolabilidade do
direito vida e sade que se qualifica como direito subjetivo
inalienvel a todos assegurado pela prpria Constituio da Repblica
(art. 5, caput, e art. 196) ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa
fundamental, um interesse financeiro e secundrio do Estado,
entendo, uma vez configurado esse dilema, que razes de ordem
tico-jurdica impem, ao julgador, uma s e possvel opo: aquela que
privilegia o respeito indeclinvel vida e sade humanas.
Essa relao dilemtica, que se instaura na presente causa, conduz
os Juzes deste Supremo Tribunal a proferir deciso que se projeta no
contexto das denominadas escolhas trgicas (GUIDO CALABRESI e PHILIP
BOBBITT, Tragic Choices, 1978, W. W. Norton & Company), que nada
mais exprimem seno o estado de tenso dialtica entre a necessidade
estatal de tornar concretas e reais as aes e prestaes de sade em favor
das pessoas, de um lado, e as dificuldades governamentais de viabilizar a
alocao de recursos financeiros, sempre to dramaticamente escassos, de
outro.
Mas, como precedentemente acentuado, a misso institucional desta
Suprema Corte, como guardi da superioridade da Constituio da
Repblica, impe, aos seus Juzes, o compromisso de fazer prevalecer os

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direitos fundamentais da pessoa, dentre os quais avultam, por sua
inegvel precedncia, o direito vida e o direito sade.
Cumpre no perder de perspectiva, por isso mesmo, que o direito
pblico subjetivo sade representa prerrogativa jurdica indisponvel,
assegurada generalidade das pessoas pela prpria Constituio da
Repblica. Traduz bem jurdico constitucionalmente tutelado, por cuja
integridade deve velar, de maneira responsvel, o Poder Pblico, a quem
incumbe formular e implementar polticas sociais e econmicas que
visem a garantir, aos cidados, o acesso universal e igualitrio assistncia
mdico-hospitalar.
O carter programtico da regra inscrita no art. 196 da Carta
Poltica que tem por destinatrios todos os entes polticos que
compem, no plano institucional, a organizao federativa do Estado
brasileiro (JOS CRETELLA JNIOR, Comentrios Constituio de
1988, vol. VIII/4332-4334, item n. 181, 1993, Forense Universitria) no
pode convert-la em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o
Poder Pblico, fraudando justas expectativas nele depositadas pela
coletividade, substituir, de maneira ilegtima, o cumprimento de seu
impostergvel dever por um gesto irresponsvel de infidelidade
governamental ao que determina a prpria Lei Fundamental do Estado.
Nesse contexto, incide, sobre o Poder Pblico, a gravssima obrigao
de tornar efetivas as aes e prestaes de sade, incumbindo-lhe
promover, em favor das pessoas e das comunidades, medidas
preventivas e de recuperao , que, fundadas em polticas pblicas
idneas, tenham por finalidade viabilizar e dar concreo ao que
prescreve, em seu art. 196, a Constituio da Repblica, tal como este
Supremo Tribunal tem reiteradamente reconhecido:
O
DIREITO

SADE
REPRESENTA
CONSEQNCIA CONSTITUCIONAL INDISSOCIVEL DO
DIREITO VIDA.

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O direito pblico subjetivo sade representa
prerrogativa jurdica indisponvel assegurada generalidade das
pessoas pela prpria Constituio da Repblica (art. 196). Traduz
bem jurdico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve
velar, de maneira responsvel, o Poder Pblico, a quem incumbe
formular e implementar polticas sociais e econmicas idneas
que visem a garantir, aos cidados, o acesso universal e igualitrio
assistncia farmacutica e mdico-hospitalar.
O direito sade alm de qualificar-se como direito
fundamental que assiste a todas as pessoas representa
conseqncia constitucional indissocivel do direito vida. O Poder
Pblico, qualquer que seja a esfera institucional de sua atuao no
plano da organizao federativa brasileira, no pode mostrar-se
indiferente ao problema da sade da populao, sob pena de incidir,
ainda que por censurvel omisso, em grave comportamento
inconstitucional.
A INTERPRETAO DA NORMA PROGRAMTICA
NO
PODE
TRANSFORM-LA
EM
PROMESSA
CONSTITUCIONAL INCONSEQENTE.
O carter programtico da regra inscrita no art. 196 da
Carta Poltica que tem por destinatrios todos os entes polticos que
compem, no plano institucional, a organizao federativa do Estado
brasileiro no pode convert-la em promessa constitucional
inconseqente, sob pena de o Poder Pblico, fraudando justas
expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira
ilegtima, o cumprimento de seu impostergvel dever, por um gesto
irresponsvel de infidelidade governamental ao que determina a
prpria Lei Fundamental do Estado.
(RE 393.175-AgR/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

O sentido de fundamentalidade do direito sade (CF, arts. 6


e 196) que representa, no contexto da evoluo histrica dos direitos
bsicos da pessoa humana, uma das expresses mais relevantes das
liberdades reais ou concretas impe ao Poder Pblico um dever de
prestao positiva que somente se ter por cumprido, pelas instncias
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governamentais, quando estas adotarem providncias destinadas a
promover, em plenitude, a satisfao efetiva da determinao ordenada
pelo texto constitucional.
V-se, desse modo, que, mais do que a simples positivao dos
direitos sociais que traduz estgio necessrio ao processo de sua
afirmao constitucional e que atua como pressuposto indispensvel
sua eficcia jurdica (JOS AFONSO DA SILVA, Poder Constituinte e
Poder Popular, p. 199, itens ns. 20/21, 2000, Malheiros) , recai, sobre o
Estado, inafastvel vnculo institucional consistente em conferir real
efetividade a tais prerrogativas bsicas, em ordem a permitir, s pessoas,
nos casos de injustificvel inadimplemento da obrigao estatal, que
tenham elas acesso a um sistema organizado de garantias
instrumentalmente vinculadas realizao, por parte das entidades
governamentais, da tarefa que lhes imps a prpria Constituio.
No basta, portanto, que o Estado meramente proclame o
reconhecimento formal de um direito. Torna-se essencial que, para
alm da simples declarao constitucional desse direito, seja ele
integralmente respeitado e plenamente garantido, especialmente
naqueles casos em que o direito como o direito sade se qualifica
como prerrogativa jurdica de que decorre o poder do cidado de
exigir, do Estado, a implementao de prestaes positivas impostas
pelo prprio ordenamento constitucional.
Tenho para mim, desse modo, presente tal contexto, que o Estado no
poder demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante, que lhe
foi outorgado pelo art. 196, da Constituio, e que representa como
anteriormente j acentuado fator de limitao da discricionariedade poltico-administrativa do Poder Pblico, cujas opes, tratando-se de proteo sade,
no podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em juzo de
simples convenincia ou de mera oportunidade, a eficcia desse direito
bsico de ndole social.

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Entendo, por isso mesmo, como j anteriormente assinalado,


que se revela invivel o recurso extraordinrio deduzido pelo Municpio
de Belo Horizonte, notadamente em face da jurisprudncia que se
formou, no Supremo Tribunal Federal, sobre a questo ora em anlise.
Nem se atribua, indevidamente, ao Judicirio, no contexto em exame,
uma (inexistente) intruso em esfera reservada aos demais Poderes da
Repblica.
que, dentre as inmeras causas que justificam esse
comportamento afirmativo do Poder Judicirio (de que resulta uma
positiva criao jurisprudencial do direito), inclui-se a necessidade de fazer
prevalecer a primazia da Constituio da Repblica, muitas vezes
transgredida e desrespeitada por pura, simples e conveniente omisso
dos poderes pblicos.
Na realidade, o Supremo Tribunal Federal, ao suprir as omisses
inconstitucionais dos rgos estatais e ao adotar medidas que objetivam
restaurar a Constituio violada pela inrcia dos Poderes do Estado, nada
mais faz seno cumprir a sua misso institucional e demonstrar, com esse
gesto, o respeito incondicional que tem pela autoridade da Lei
Fundamental da Repblica.
A colmatao de omisses inconstitucionais, realizada em sede
jurisdicional, notadamente quando emanada desta Corte Suprema,
torna-se uma necessidade institucional, quando os rgos do Poder
Pblico se omitem ou retardam, excessivamente, o cumprimento de
obrigaes a que esto sujeitos por expressa determinao do prprio
estatuto constitucional, ainda mais se se tiver presente que o Poder
Judicirio, tratando-se de comportamentos estatais ofensivos
Constituio, no pode se reduzir a uma posio de pura passividade.

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As situaes configuradoras de omisso inconstitucional ainda que se
cuide de omisso parcial derivada da insuficiente concretizao, pelo Poder
Pblico, do contedo material da norma impositiva fundada na Carta
Poltica refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a
inrcia do Estado qualifica-se como uma das causas geradoras dos
processos informais de mudana da Constituio, tal como o revela
autorizado magistrio doutrinrio (ANNA CNDIDA DA CUNHA
FERRAZ, Processos Informais de Mudana da Constituio,
p. 230/232, item n. 5, 1986, Max Limonad; JORGE MIRANDA,
Manual de Direito Constitucional, tomo II/406 e 409, 2 ed., 1988,
Coimbra Editora; J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
Fundamentos da Constituio, p. 46, item n. 2.3.4, 1991, Coimbra
Editora).
O fato inquestionvel um s: a inrcia estatal em tornar efetivas
as imposies constitucionais traduz inaceitvel gesto de desprezo
pela Constituio e configura comportamento que revela um
incompreensvel sentimento de desapreo pela autoridade, pelo valor e
pelo alto significado de que se reveste a Constituio da Repblica.
Nada mais nocivo, perigoso e ilegtimo do que elaborar uma
Constituio, sem a vontade de faz-la cumprir integralmente, ou, ento,
de apenas execut-la com o propsito subalterno de torn-la aplicvel
somente nos pontos que se mostrarem convenientes aos desgnios dos
governantes, em detrimento dos interesses maiores dos cidados.
A percepo da gravidade e das consequncias lesivas derivadas do
gesto infiel do Poder Pblico que transgride, por omisso ou por
insatisfatria concretizao, os encargos de que se tornou depositrio, por
efeito de expressa determinao constitucional, foi revelada, entre ns, j
no perodo monrquico, em lcido magistrio, por PIMENTA BUENO
(Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do Imprio,
p. 45, reedio do Ministrio da Justia, 1958) e reafirmada por eminentes

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autores contemporneos em lies que acentuam o desvalor jurdico do
comportamento estatal omissivo (JOS AFONSO DA SILVA, Aplicabilidade
das Normas Constitucionais, p. 226, item n. 4, 3 ed., 1998, Malheiros;
ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ, Processos Informais de
Mudana da Constituio, p. 217/218, 1986, Max Limonad; PONTES DE
MIRANDA, Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1,
de 1969, tomo I/15-16, 2 ed., 1970, RT, v.g.).
O desprestgio da Constituio por inrcia de rgos meramente
constitudos representa um dos mais graves aspectos da patologia
constitucional, pois reflete inaceitvel desprezo, por parte das instituies
governamentais, da autoridade suprema da Lei Fundamental do Estado.
Essa constatao, feita por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la
Constitucin, p. 222, 1983, Ariel, Barcelona), coloca em pauta o fenmeno
da eroso da conscincia constitucional, motivado pela instaurao, no mbito do
Estado, de um preocupante processo de desvalorizao funcional da
Constituio escrita, como j ressaltado, pelo Supremo Tribunal Federal, em
diversos julgamentos, como resulta evidente da seguinte deciso
consubstanciada em acrdo assim ementado:
()
DESCUMPRIMENTO
DE
IMPOSIO
CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE E DESVALORIZAO
FUNCIONAL DA CONSTITUIO ESCRITA.
O Poder Pblico quando se abstm de cumprir, total ou
parcialmente, o dever de legislar, imposto em clusula
constitucional, de carter mandatrio infringe, com esse
comportamento negativo, a prpria integridade da Lei
Fundamental, estimulando, no mbito do Estado, o preocupante
fenmeno da eroso da conscincia constitucional (ADI 1.484-DF,
Rel. Min. CELSO DE MELLO).
A inrcia estatal em adimplir as imposies constitucionais
traduz inaceitvel gesto de desprezo pela autoridade da Constituio e
configura, por isso mesmo, comportamento que deve ser evitado.
que nada se revela mais nocivo, perigoso e ilegtimo do que elaborar uma

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Constituio, sem a vontade de faz-la cumprir integralmente, ou, ento,
de apenas execut-la com o propsito subalterno de torn-la aplicvel
somente nos pontos que se mostrarem ajustados convenincia e aos
desgnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos
cidados.
DIREITO SUBJETIVO LEGISLAO E DEVER
CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR: A NECESSRIA
EXISTNCIA DO PERTINENTE NEXO DE CAUSALIDADE.
O direito legislao s pode ser invocado pelo interessado,
quando tambm existir simultaneamente imposta pelo prprio
texto constitucional a previso do dever estatal de emanar
normas legais. Isso significa que o direito individual atividade
legislativa do Estado apenas se evidenciar naquelas estritas hipteses
em que o desempenho da funo de legislar refletir, por efeito de
exclusiva determinao constitucional, uma obrigao jurdica
indeclinvel imposta ao Poder Pblico. (...).
(RTJ 183/818-819, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)

Em tema de implementao de polticas governamentais previstas e


determinadas no texto constitucional, notadamente nas reas de
educao infantil (RTJ 199/1219-1220) e de sade pblica (RTJ 174/687
RTJ 175/1212-1213), a Corte Suprema brasileira tem proferido decises
que neutralizam os efeitos nocivos, lesivos e perversos resultantes da
inatividade governamental, em situaes nas quais a omisso do Poder
Pblico representava um inaceitvel insulto a direitos bsicos
assegurados pela prpria Constituio da Repblica, mas cujo exerccio
estava sendo inviabilizado por contumaz (e irresponsvel) inrcia do
aparelho estatal.
O Supremo Tribunal Federal, em referidos julgamentos, colmatou a
omisso governamental, conferiu real efetividade a direitos essenciais,
dando-lhes concreo, e, desse modo, viabilizou o acesso das pessoas
plena fruio de direitos fundamentais, cuja realizao prtica lhes
estava sendo negada, injustamente, por arbitrria absteno do Poder
Pblico.
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Para alm de todas as consideraes que venho de fazer, h, ainda,


um outro parmetro constitucional que merece ser invocado no caso ora
em julgamento.
Refiro-me ao princpio da proibio do retrocesso , que, em tema de
direitos fundamentais de carter social, impede que sejam
desconstitudas as conquistas j alcanadas pelo cidado ou pela
formao social em que ele vive, consoante adverte autorizado
magistrio doutrinrio (GILMAR FERREIRA MENDES, INOCNCIO
MRTIRES COELHO e PAULO GUSTAVO GONET BRANCO,
Hermenutica
Constitucional
e
Direitos
Fundamentais,
1 ed./2 tir., p. 127/128, 2002, Braslia Jurdica; J. J. GOMES
CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio,
p. 320/322, item n. 03, 1998, Almedina; ANDREAS JOACHIM KRELL,
Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha,
p. 40, 2002, Sergio Antonio Fabris Editor; INGO W. SARLET,
Algumas consideraes em torno do contedo, eficcia e
efetividade do direito sade na Constituio de 1988 , in
Interesse Pblico, p. 91/107, n. 12, 2001, Notadez; THAIS MARIA
RIEDEL DE RESENDE ZUBA, O Direito Previdencirio e o
Princpio da Vedao do Retrocesso, p. 107/139, itens ns. 3.1 a 3.4,
2013, LTr, v.g.).
Na realidade, a clusula que probe o retrocesso em matria social
traduz, no processo de sua concretizao, verdadeira dimenso negativa
pertinente aos direitos sociais de natureza prestacional (como o direito
sade), impedindo, em consequncia, que os nveis de concretizao
dessas prerrogativas, uma vez atingidos, venham a ser reduzidos ou
suprimidos, exceto na hiptese de todo inocorrente na espcie em que
polticas compensatrias venham a ser implementadas pelas instncias
governamentais.

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Lapidar, sob todos os aspectos, o magistrio de J. J. GOMES
CANOTILHO, cuja lio, a propsito do tema, estimula as seguintes
reflexes (Direito Constitucional e Teoria da Constituio,
p. 320/321, item n. 3, 1998, Almedina):
O princpio da democracia econmica e social aponta
para a proibio de retrocesso social.
A idia aqui expressa tambm tem sido designada como
proibio de contra-revoluo social ou da evoluo reaccionria.
Com isto quer dizer-se que os direitos sociais e econmicos
(ex.: direito dos trabalhadores, direito assistncia, direito
educao), uma vez obtido um determinado grau de realizao,
passam a constituir, simultaneamente, uma garantia institucional e
um direito subjectivo. A proibio de retrocesso social nada pode
fazer contra as recesses e crises econmicas (reversibilidade fctica),
mas o principio em anlise limita a reversibilidade dos direitos
adquiridos (ex.: segurana social, subsdio de desemprego,
prestaes de sade), em clara violao do princpio da proteco
da confiana e da segurana dos cidados no mbito econmico, social
e cultural, e do ncleo essencial da existncia mnima inerente ao
respeito pela dignidade da pessoa humana. O reconhecimento desta
proteo de direitos prestacionais de propriedade, subjetivamente
adquiridos, constitui um limite jurdico do legislador e, ao mesmo
tempo, uma obrigao de prossecuo de uma poltica congruente com
os direitos concretos e as expectativas subjectivamente aliceradas. A
violao no ncleo essencial efectivado justificar a sano de
inconstitucionalidade relativamente aniquiladoras da chamada justia
social. Assim, por ex., ser inconstitucional uma lei que extinga o
direito a subsdio de desemprego ou pretenda alargar
desproporcionadamente o tempo de servio necessrio para a aquisio
do direito reforma (). De qualquer modo, mesmo que se afirme sem
reservas a liberdade de conformao do legislador nas leis sociais, as
eventuais modificaes destas leis devem observar os princpios do
Estado de direito vinculativos da actividade legislativa e o ncleo
essencial dos direitos sociais. O princpio da proibio de
retrocesso social pode formular-se assim: o ncleo essencial dos

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direitos j realizado e efectivado atravs de medidas legislativas (lei da
segurana social, lei do subsdio de desemprego, lei do servio de
sade) deve considerar-se constitucionalmente garantido sendo
inconstitucionais quaisquer medidas estaduais que, sem a criao de
outros esquemas alternativos ou compensatrios, se traduzam na
prtica numa anulao, revogao ou aniquilao pura a simples
desse ncleo essencial. A liberdade de conformao do legislador e
inerente auto-reversibilidade tm como limite o ncleo essencial j
realizado. (grifei)

Bem por isso, o Tribunal Constitucional portugus (Acrdo n 39/84), ao


invocar a clusula da proibio do retrocesso, reconheceu a
inconstitucionalidade de ato estatal que revogara garantias j
conquistadas em tema de sade pblica, vindo a proferir deciso assim
resumida pelo ilustre Relator da causa, Conselheiro VITAL MOREIRA,
em douto voto de que extraio o seguinte fragmento (Acrdos do
Tribunal Constitucional, vol. 3/95-131, 117-118, 1984, Imprensa Nacional,
Lisboa):
Que o Estado no d a devida realizao s tarefas
constitucionais, concretas e determinadas, que lhe esto
cometidas, isso s poder ser objecto de censura
constitucional em sede de inconstitucionalidade por omisso. Mas
quando desfaz o que j havia sido realizado para cumprir essa
tarefa, e com isso atinge uma garantia de um direito fundamental,
ento a censura constitucional j se coloca no plano da prpria
inconstitucionalidade por aco.
Se a Constituio impe ao Estado a realizao de uma
determinada tarefa a criao de uma certa instituio, uma
determinada alterao na ordem jurdica , ento, quando ela seja
levada a cabo, o resultado passa a ter a proteco directa da
Constituio. O Estado no pode voltar atrs, no pode
descumprir o que cumpriu, no pode tornar a colocar-se na
situao de devedor. (...) Se o fizesse, incorreria em violao
positiva (...) da Constituio.
...................................................................................................

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Em grande medida, os direitos sociais traduzem-se para o
Estado em obrigao de fazer, sobretudo de criar certas instituies
pblicas (sistema escolar, sistema de segurana social, etc.).
Enquanto elas no forem criadas, a Constituio s pode
fundamentar exigncias para que se criem; mas aps terem sido
criadas, a Constituio passa a proteger a sua existncia, como se j
existissem data da Constituio. As tarefas constitucionais impostas
ao Estado em sede de direitos fundamentais no sentido de criar certas
instituies ou servios no o obrigam apenas a cri-los, obrigam-no
tambm a no aboli-los uma vez criados.
Quer isto dizer que a partir do momento em que o Estado
cumpre (total ou parcialmente) as tarefas constitucionalmente
impostas para realizar um direito social, o respeito constitucional
deste deixa de consistir (ou deixar de consistir apenas) numa
obrigao positiva, para se transformar (ou passar tambm a ser)
numa obrigao negativa. O Estado, que estava obrigado a actuar
para dar satisfao ao direito social, passa a estar obrigado a
abster-se de atentar contra a realizao dada ao direito
social.
Este enfoque dos direitos sociais faz hoje parte integrante da
concepo deles a teoria constitucional, mesmo l onde escasso o
elenco constitucional de direitos sociais e onde, portanto, eles tm de
ser extrados de clusulas gerais, como a clusula do Estado social.
(grifei)

Em suma: as razes ora expostas convencem-me da inviabilidade do


recurso extraordinrio deduzido pelo Municpio de Belo Horizonte, em
face das consideraes expendidas, nesta causa, pelo v. acrdo proferido
pelo E. Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais.
Isso significa, portanto, considerada a indiscutvel primazia
constitucional reconhecida assistncia sade, que a ineficincia
administrativa, o descaso governamental com direitos bsicos do
cidado, a incapacidade de gerir os recursos pblicos, a incompetncia
na adequada implementao da programao oramentria em tema de
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sade pblica, a falta de viso poltica na justa percepo, pelo
administrador, do enorme significado social de que se reveste a sade
dos cidados, a inoperncia funcional dos gestores pblicos na
concretizao das imposies constitucionais estabelecidas em favor das
pessoas carentes no podem nem devem representar obstculos
execuo, pelo Poder Pblico, notadamente pelo Estado, das normas
inscritas nos arts. 196 e 197 da Constituio da Repblica, que traduzem e
impem, ao prprio Estado, um inafastvel dever de cumprimento
obrigacional, sob pena de a ilegitimidade dessa inaceitvel omisso
governamental importar em grave vulnerao a direitos fundamentais da
cidadania e que so, no contexto que ora se examina, o direito sade e o
direito vida.
Desse modo, entendo assistir razo ao acrdo proferido pelo
E. Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, que se ajusta, com
absoluta fidelidade, jurisprudncia que o Supremo Tribunal Federal
firmou na matria ora em exame.
Impende ressaltar, finalmente, no que se refere alegada transgresso
ao postulado constitucional que impe, ao Poder Judicirio, o dever de
motivar suas decises (CF, art. 93, IX), que o Supremo Tribunal Federal
embora sempre enfatizando a imprescindibilidade da observncia dessa
imposio da Carta Poltica (RTJ 170/627-628) no confere, a tal
prescrio constitucional, o alcance que lhe pretende dar a parte ora
recorrente, pois, na realidade, segundo entendimento firmado por esta
prpria Corte, O que a Constituio exige, no art. 93, IX, que a deciso
judicial seja fundamentada; no, que a fundamentao seja correta, na
soluo das questes de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as
premissas, corretamente assentadas ou no, mas coerentes com o dispositivo
do acrdo, est satisfeita a exigncia constitucional (RTJ 150/269, Rel. Min.
SEPLVEDA PERTENCE grifei).

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Vale ter presente, a respeito do sentido que esta Corte tem dado
norma inscrita no inciso IX do art. 93 da Constituio, que os
precedentes deste Tribunal desautorizam a abordagem hermenutica feita
pela parte ora recorrente, como se dessume de diversos julgados
(AI 731.527-AgR/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES AI 838.209-AgR/MA,
Rel. Min. GILMAR MENDES AI 840.788-AgR/SC, Rel. Min. LUIZ FUX
AI 842.316-AgR/RJ, Rel. Min. LUIZ FUX, v.g.), notadamente daqueles
referidos pelo eminente Relator do AI 791.792-QO-RG/PE, Rel. Min.
GILMAR MENDES, em cujo mbito se reconheceu, a propsito da
clusula constitucional mencionada, a existncia de repercusso geral
(RTJ 150/269, Rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE AI 529.105-AgR/CE,
Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA AI 637.301-AgR/GO, Rel. Min. CRMEN
LCIA RE 327.143-AgR/PE, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.).
Sendo assim, e tendo em considerao as razes expostas, nego
provimento ao presente recurso de agravo, mantendo, em consequncia, a
deciso ora agravada.
o meu voto.

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Supremo Tribunal Federal


Extrato de Ata - 02/12/2014

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 26 de 26

SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 745.745
PROCED. : MINAS GERAIS
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.(S) : MUNICPIO DE BELO HORIZONTE
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICPIO DE BELO HORIZONTE
AGDO.(A/S) : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO ESTADO DE MINAS
GERAIS
Deciso: A Turma, por votao unnime, negou provimento ao
recurso de agravo, nos termos do voto do Relator. 2 Turma,
02.12.2014.
Presidncia do Senhor Ministro Teori Zavascki. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes e
Crmen Lcia.
Subprocuradora-Geral
Marques.

da

Repblica,

Dra.

Cludia

Sampaio

Ravena Siqueira
Secretria

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