Criao no Brasil de uma Escola

Superior de Administrao Pblica

Sergio Paulo Rouanet

Criao no Brasil de uma Escola

Superior de Administrao Pblica
Sergio Paulo Rouanet

ENAP Escola Nacional de

Administrao Pblica

ANESP Associao Nacional dos Especialistas

em Polticas Pblicas e Gesto Governamental

Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Clio Y. Fujiwara
Diretor de Gesto Interna
Augusto Akira Chiba

Presidente
Amarildo Baesso
Diretor Administrativo-Financeiro
Ricardo Vidal de Abreu
Diretora Scio-Cultural
Carmem Priscila Bocchi
Diretor de Comunicao e Divulgao
Srgio Augusto Ligiero Gomes
Diretora de Estudos e Pesquisas
Adlia C. Zimbro da Silva
Diretor de Assuntos Parlamentares e
Articulao Institucional
Carlos Frederico R. Gonalves
Diretor de Assuntos Profissionais
Roberto Seara M. Pojo Rego
Suplentes
Lgia Aparecida A. C. Lacerda,
Adriana Phillips Ligiero e
Cristvo de Melo

Rouanet, Sergio Paulo.

Criao no Brasil de uma Escola Superior de Administrao
Pblica / Sergio Paulo Rouanet. Braslia : ENAP, 2005.
96 p.

1. Escola de Governo. 2. Instituio de Ensino. 3. Administrao Pblica. 4. Administrao Pblica Ensino. 4. Formao
Profissional. I. Srgio Paulo Rouanet. II. Ttulo.
CDU 37.057(81)

Editor: Clio Y. Fujiwara Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:

Luis Antonio Violin Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto
Capa: Ana Carla Gualberto e Livino Silva Neto Ilustrao da capa: Ana Carla Gualberto
Cardoso Editorao eletrnica: Danae Carmen Saldanha de Olieira Supervisor Grfico:
Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos/ENAP
As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente, as da ENAP.
Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2005
Tiragem: 1.500 exemplares
ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
SAIS rea 2-A CEP: 70610-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3445 7096 Fax: (61) 3445 7178
Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

APRESENTAO ............................................................................................ 7
PREFCIO ..................................................................................................... 9
INTRODUO ............................................................................................... 11
PRIMEIRA PARTE
O QUADRO BRASILEIRO .............................................................................. 13
O SISTEMA DE ENSINO ................................................................................ 15
Escolas vinculadas a carreiras especficas .............................................. 15
Programas no vinculados a carreiras especficas .................................. 19
Empresas pblicas ................................................................................... 21
Centros estaduais ..................................................................................... 24
Instituies acadmicas ........................................................................... 28
Avaliao ................................................................................................. 31
O sistema administrativo .......................................................................... 33
SEGUNDA PARTE
OS MODELOS EXTERNOS ............................................................................. 35
O modelo francs .................................................................................... 35
O sistema administrativo .......................................................................... 51
O modelo alemo ..................................................................................... 63
TERCEIRA PARTE ......................................................................................... 69
Escola Superior de Administrao Pblica .............................................. 69
Insero no sistema administrativo .......................................................... 81
Implementao ......................................................................................... 92
Consideraes finais ................................................................................ 93

APRESENTAO

A Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) foi criada

no incio do processo de redemocratizao do Pas, em 1986, num contexto
de reforma administrativa, que tinha, entre outros, o objetivo de dotar os quadros
do servio pblico federal de pessoal capacitado para corresponder s novas
demandas da sociedade que a democracia exigia.
A criao de uma escola de governo que promovesse a formao e a
qualificao de quadros de nvel superior, com a misso de modernizar e tornar
eficiente a Administrao Pblica Federal, como hoje a ENAP, j era proposta
presente, em 1982, no relatrio ou, mais propriamente, no estudo , do
embaixador Sergio Paulo Rouanet, que a ENAP e a Associao Nacional dos
Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ANESP) agora
publicam.
Este relatrio, realizado a pedido do ento Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP), aponta que a fragilidade dos quadros da administrao pblica, com a ausncia de critrios objetivos para o acesso alta funo
pblica, gerava descontinuidades tanto na execuo de reformas administrativas
quanto na implementao de polticas pblicas. Era necessrio formular um
sistema que articulasse a formao do servidor pblico e a sua insero na alta
administrao, sem o qual a [...] escola no se justificaria nem do ponto de
vista dos alunos, nem do ponto de vista do Estado (p. 80), visto que [...]
seria irracional investir recursos na formao de uma elite administrativa
superqualificada e, ao mesmo tempo, bloquear o acesso dessa elite, em condies
durveis, a seus quadros de direo superior, privando-o, assim, de todos os
benefcios do investimento realizado (p. 84).
A preocupao constante, em todo o relatrio, com a necessidade de
interligar seleo, formao e progresso resulta na recomendao de se criarem
carreira ou cargos de natureza especial para o exerccio de atividades de direo,
superviso e assessoramento nos escales superiores da burocracia como forma
9

de solucionar a alocao dos funcionrios polivalentes que a futura escola

formaria.
Desse modo, o relatrio elaborado pelo professor Rouanet representa
um marco que influenciou a concepo da Escola Nacional de Administrao
Pblica e a constituio de uma carreira para seus egressos, a de Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG).
Das anlises sobre as experincias francesa e alem contidas no relatrio
possvel extrair algumas lies para problemas que ainda no conseguimos
equacionar satisfatoriamente, como, por exemplo, o estgio e a criao e estruturao das carreiras em todos os rgos federais. Por outro lado, outras recomendaes, como a diversificao da formao do servidor recrutado, o exerccio
do pensamento crtico e a formao generalista ampla, sem cair em modelos ou
modismos, so diretrizes que os cursos de formao da ENAP tm conseguido
cumprir a contento. Alm disso, a ENAP concretizou a proposta de ser uma
escola democrtica em seus mtodos e pluralista na orientao pedaggica,
conforme seu principal objetivo de formar servidores que possam enfrentar os
complexos e dinmicos problemas da Administrao Pblica brasileira.
Este relatrio , assim, extremamente instigante e nos faz refletir sobre
problemas que permanecem na agenda e nos auxilia a pensar na formao de
um servidor pblico atuante em contexto de grandes desafios presentes e
futuros , que tornam complexo o seu papel de responder adequadamente s
expectativas maiores, individualizadas e diversificadas da sociedade.
Esta publicao deve-se, em grande parte, atualidade das questes contidas
no relatrio, sua importncia histrica e ao fato de ser documento gerador de
novas configuraes no campo da organizao do servio pblico e da capacitao
de quadros superiores da administrao pblica. Assim, ela constitui subsdio
fundamental para todas as avaliaes e elaboraes sobre essas temticas, alm
de ser muito oportuna neste momento em que esto sendo preparadas as comemoraes dos vinte anos da ENAP, que se completam em 2006.

Helena Kerr do Amaral

Presidente da ENAP

10

PREFCIO

Este relatrio a base em que foram criadas a ENAP Escola Nacional

de Administrao Pblica e a carreira voltada para a formulao e a gesto
de polticas pblicas no Brasil Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental (EPPGG). O relatrio, assim, constitui-se no passo decisivo
para o processo de profissionalizao da Administrao Pblica Federal.
Profissionalizar o Estado significa constitu-lo de carreiras que
contenham uma formao voltada para as suas peculiaridades e promover
a sua incorporao no Estado, dotando-as das responsabilidades correspondentes a essa formao. No caso dos EPPGG, significou formar um
quadro permanente de profissionais com perfil generalista e de alto nvel
tcnico, isto , preparar dirigentes.
Essas caractersticas visam a minimizar problemas, como a descontinuidade administrativa, a interferncia clientelista na gesto pblica e a
necessidade de conferir maior grau de transparncia e qualidade tcnica ao
processo de formulao de polticas pblicas. E elas esto presentes na
carreira de Diplomata do autor do texto, embaixador e professor Sergio
Paulo Rouanet, que possui bibliografia repleta de conquistas profissionais,
patriticas e acadmicas.
Neste pequeno espao da publicao deste relatrio, o servio pblico
brasileiro, por meio da ANESP, quer dar ao seu autor o reconhecimento por
ter sido o causador de uma revoluo na administrao pblica deste pas.
Atualmente, o reconhecimento do nvel da carreira permite a seus
integrantes ocuparem postos relevantes em rgos, como a Casa Civil e os
Ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, do
Desenvolvimento Social, da Educao, da Justia, da Integrao Nacional.
O sucesso da carreira em nvel federal foi observado por vrios governos

11

estaduais, tanto que os estados de Gois, da Bahia, de Sergipe, de Mato

Grosso e de Minas Gerais contam com carreiras semelhantes.
Obviamente, todo esse caminho no tem sido linear. A integrao da
carreira de EPPGG no Estado ainda no ocorre sem problemas. Em grande
parte, isso se deve incipiente separao do espao poltico (decidir o que
fazer) do espao administrativo (como fazer) dentro do Poder Executivo
federal. Enquanto essa fronteira no for delineada, a execuo das polticas
pblicas padecer das ineficincias crnicas dos governos, como a descontinuidade e clientelismo.
Para vencer mais esse desafio, a participao dos membros da
carreira e de sua representao, a ANESP, deve continuar consistente com
o objetivo de produzir um Estado eficiente e uma sociedade equnime por
meio de uma carreira dirigente forte. Quanto s adversidades, fica a orientao do poeta espanhol Antonio Machado: Caminhante, no h caminho, se
faz caminho ao andar.

ANESP Associao Nacional dos Especialistas em Polticas

Pblicas e Gesto Governamental

Com a colaborao do prprio professor Rouanet, de diretores e de funcionrios da ANESP

e da ENAP, procurou-se dar coeso a alguns trechos faltantes das cpias remanescentes do
relatrio original, que, se somados, no passam de duas pginas de um relatrio de cem, o que
no prejudica o entendimento do texto. Tambm no se atualizaram as rotinas das outras
escolas de formao do exterior pesquisadas e as formas de integrao de suas carreiras em
seus respectivos Estados. As formas desses processos variam tanto no tempo quanto geograficamente, e o que importante a ocorrncia da prpria integrao da carreira no Estado.
Erros remanescentes so de responsabilidade da ANESP (NE).

12

INTRODUO

Incumbido, em abril de 1982, pelo Ministro de Estado das Relaes

Exteriores, Embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro, de cooperar com o
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) na formulao
de diretrizes gerais que pudessem levar implantao, no Brasil, de uma
Escola Superior de Administrao Pblica, solicitei audincia com o ministrochefe desse departamento, Dr. Jos Carlos Freire, a fim de ele receber termos
de referncias adicionais. Ficou claro, naquela entrevista, que era pensamento do DASP estudar a viabilidade de criar no Brasil uma instituio
oficial de ensino e treinamento que tivesse caractersticas semelhantes da
Escola Nacional de Administrao, da Frana (ENA), e, subsidiariamente,
de outras instituies, como a Bundesakademie fuer Oeffentliche Verwaltung,
da Repblica Federal da Alemanha.
Pareceu-me que minha contribuio a esse projeto deveria consistir
num estudo in loco daquelas instituies, precedido por um processo um
tanto quanto possvel completo de fact finding sobre a rede de rgos j
existentes no Brasil na rea de formao e treinamento dos servidores
pblicos de alto nvel e sobre o entrosamento desses rgos com o sistema
administrativo brasileiro. Assim sendo, um programa de trabalho em trs
etapas impunha-se espontaneamente: 1) investigao de uma faixa representativa de instituies de formao e treinamento j existentes no Brasil
e sua articulao com o aparelho do Estado; 2) investigao dos modelos
externos propostos; e 3) recomendaes para o caso brasileiro, luz dos
conhecimentos adquiridos na primeira e na segunda etapa.
Essas trs etapas so objeto, respectivamente, da primeira, segunda
e terceira partes deste relatrio, a primeira das quais incorpora, no essencial,
o texto de um relatrio preliminar que redigi em 17 de maio de 1982.
13

Todas as opinies expressas neste estudo tm carter pessoal e, em

nenhum momento, envolvem a responsabilidade do Ministrio das Relaes
Exteriores.

14

PRIMEIRA PARTE
O QUADRO BRASILEIRO

Na implantao da primeira etapa, durante a qual contei com a valiosa

assistncia do Dr. Alex dos Santos, da Funcep, visitei varias instituies em
Braslia, em Belo Horizonte, no Rio de Janeiro e em So Paulo e entrevistei
35 personalidades da vida pblica brasileira e especialistas em administrao
e polticas pblicas.
As informaes colhidas podem ser classificadas em duas categorias:
l) o sistema de ensino e de treinamento existente no Brasil para a formao
de recursos humanos destinados ao setor pblico; e 2) seu entrosamento
com o sistema administrativo.

15

16

O SISTEMA DE ENSINO

Devido s limitaes de tempo, foi necessrio recorrer ao mtodo da

amostragem e escolher uma faixa representativa de programas e instituies
de diferentes naturezas. Dentro dessa tica no exaustiva, foram estudadas:
a) quatro escolas que preparam candidatos para carreiras federais, da
administrao direta e indireta; b) dois centros de formao e treinamento
no vinculados a carreiras especficas; c) duas empresas pblicas com
sistemas prprios de aperfeioamento dos seus rgos superiores; d) trs
centros estaduais de formao e treinamento; e e) trs instituies
acadmicas com curso de graduao e ps-graduao na rea da administrao pblica e das polticas pblicas. Com a incluso de programas da rea
da administrao direta e indireta, da administrao estadual e de mbito
acadmico, o critrio da representatividade da amostra parece ter sido
adequadamente atendido.

Escolas vinculadas a carreiras especficas

Foram estudados o Instituto Rio Branco, a Escola Superior de
Administrao Fazendria, a Academia Nacional de Polcia e a Escola
Superior de Administrao Postal.
Instituto Rio Branco
Criado em 1945, o Instituto Rio Branco detm o monoplio para o
acesso carreira diplomtica, por meio do Curso de Preparao Carreira
Diplomtica (CPCD), embora excepcionalmente o ministro de Estado possa
determinar a realizao de concurso direto organizado pelo instituto.
A admisso ao CPCD est condicionada aprovao em exame
vestibular. So requisitos para inscrio nesse exame, inter alia, a concluso
17

de, pelo menos, dois anos de curso de graduao e idade mnima de 19 anos
e mxima de 30. O exame consta de trs fases.
Na primeira, so realizadas as provas vestibulares iniciais, que
constam de portugus, francs e ingls, simultaneamente em Braslia,
Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, So
Paulo, Curitiba e Porto Alegre. A prova de portugus eliminatria e o
candidato deve obter um mnimo de 60 pontos. Quanto s lnguas estrangeiras,
dever obter, pelo menos, 50 pontos em cada uma delas e perfazer um total
de 150 pontos nas trs lnguas.
Na segunda fase, os habilitados nas provas iniciais so submetidos,
em Braslia, a exames de sanidade fsica e psquica, a uma investigao de
carter tico e a entrevistas. Estas so destinadas a avaliar sua aptido
profissional.
Enfim, na terceira fase, so realizadas, em Braslia, as provas vestibulares finais, que constam de histria do Brasil, histria mundial e geografia
do Brasil (eliminatrias) e geografia geral, noes de direito e noes de
economia (classificatrias). Os candidatos aprovados so admitidos ao
CPCD, segundo a classificao e dentro do nmero de vagas fixado pelo
edital de abertura das inscries, e recebem bolsa de estudo.
O CPCD tem durao de dois anos, no decorrer dos quais so
aprofundados os conhecimentos em disciplinas como idiomas, direito,
economia e poltica. O currculo do segundo ano, por exemplo, constitudo
por uma seo de lnguas obrigatrias (francs e ingls) e complementares,
como o alemo, rabe, espanhol, italiano, japons e russo, uma seo bsica
(economia, direito internacional pblico, direito internacional privado) e uma
seo profissional (orientao profissional, histria das relaes diplomticas
do Brasil, prtica consular, promoo de exportaes, relaes
internacionais). Os alunos do segundo ano realizam, ainda, estgios
profissionalizantes em certos departamentos da Secretaria de Estado, alm
de viagens pelo Brasil.
Alm do CPCD, o Instituto Rio Branco proporciona outros cursos,
dos quais os mais importantes so o Curso de Aperfeioamento de
Diplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE). Esses dois cursos

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so pr-requisitos para a progresso funcional, respectivamente, de Segundo

e Primeiro Secretrio e de Conselheiro a Ministro de Segunda Classe.
Escola Superior de Administrao Fazendria
Criada em 1973, a Escola Superior de Administrao Fazendria
(ESAF) veio substituir o Centro de Treinamento e Desenvolvimento do
Ministrio da Fazenda (Cetremfa). Sua estrutura organizacional bsica
compe-se de um rgo central, sediado em Braslia, e de 23 projees
regionais, sediadas nas capitais.
Entre suas atividades incluem-se as seguintes: formao,
aperfeioamento, reciclagem, ps-graduao, pesquisa, recrutamento e
seleo, e cooperao tcnica. A execuo das atividades de treinamento
(aperfeioamento e reciclagem) e de recrutamento e seleo cabe, preferencialmente, s projees regionais. Recentemente foram desativados os
cursos de ps-graduao (poltica fiscal e administrao fazendria), aparentemente em conseqncia do desinteresse do alto escalo, que considerava
tais cursos excessivamente longos e acadmicos.
De especial importncia, na tica deste relatrio, o fato de que a
ESAF detm o monoplio para o recrutamento nas seguintes carreiras
fazendrias: fiscais, controladores de arrecadao federal e procuradores.
No caso dos fiscais, por exemplo, existe um concurso pblico, interno e
externo, que habilita os candidatos aprovados a ingressar num curso de
formao, de quatro meses. Concludo o curso, que comporta exames realizados durante a escolaridade, os formandos podem optar pelos postos de
sua preferncia, de acordo com a classificao final obtida.
A ESAF no tem obtido xito em sua tentativa de impulsionar um
programa de desenvolvimento de dirigentes fazendrios que estabelecesse
uma correlao entre a participao em programas de treinamento para
dirigentes, por um lado, e nomeaes, permanncia na funo e progresso
funcional, por outro.

19

Academia Nacional de Polcia

A Academia Nacional de Polcia, subordinada ao Departamento de
Policia Federal do Ministrio da Justia, um canal de seleo e recrutamento,
em regime de monoplio, para carreiras do grupo Polcia Federal, em nvel
tanto mdio como superior.
As carreiras de nvel mdio so de agente da Polcia Federal, escrivo
da Polcia Federal e papiloscopista policial. As de nvel superior incluem a
de delegado da Polcia Federal, de perito criminal e de tcnico de censura.
O ingresso para os dois nveis realiza-se por meio de concursos pblicos,
exigindo-se o segundo ciclo completo para o nvel mdio e um curso de
graduao completo para o nvel superior. A durao da escolaridade no
nvel mdio de trs a um mximo de quatro meses, e a do nvel superior
de cinco a um mximo de seis meses. So admitidos ao concurso candidatos
internos e externos e a relao de 20 para l, aproximadamente, entre
candidatos inscritos e aprovados.
A ttulo de exemplo, o concurso pblico para a carreira de delegado
inclui matrias como direito penal, direito processual penal e direito administrativo. O currculo para essa carreira inclui matrias como o regime financeiro
do DPF, a chefia e liderana, a administrao pblica (pessoal e financeira) e
quatro reas de especializao (polcia fazendria, polcia de represso a entorpecentes, polcia poltica e social e polcia martima, area e de fronteiras).
A academia formou, em 1981, 500 agentes de polcia federal, 49
escrives, 52 tcnicos de censura, 22 peritos criminais e 52 delegados. A
escolha dos cargos feita base da classificao final obtida.
Escola Superior de Administrao Postal
Criada em 1977, a Escola Superior de Administrao Postal (ESAP)
substituiu os cursos de administrao postal estabelecidos pela ECT em
convnio com a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, que
no haviam produzido os resultados esperados. A primeira do gnero na
Amrica Latina e a quinta no mundo, seu objetivo principal formar tcnicos
de nvel superior para a administrao postal: os administradores postais,
por meio do Curso de Administrao Postal o CAP.
20

O acesso ao CAP realiza-se por concurso aberto a candidatos que

tenham certificado de concluso de 2o grau. Podem candidatar-se funcionrios
da ECT, mas predominam os candidatos externos. Os concursos despertam
grande interesse, devido ao bom nvel salarial dos administradores postais
(atualmente, o salrio inicial da ordem de 150 mil cruzeiros e pode chegar a
250 mil, no caso dos diretores regionais) e garantia de estabilidade funcional.
O CAP tem sua estrutura curricular composta de 34 disciplinas e atividades,
ministradas em regime de tempo integral, num total de cinco semestres, ao
longo de 30 meses. O currculo compreende lnguas (ingls e francs), disciplinas de administrao (gesto de recursos humanos, organizao e mtodos,
oramentao, administrao financeira) e matrias especficas de
profissionalizao na rea postal (organizao e funcionamento da ECT, operaes postais, engenharia postal, operaes telegrficas, filatelia). O quinto
semestre reservado a estgios profissionalizantes. Os alunos recebem bolsa
e residncia gratuita. Atualmente, h oito bolsistas estrangeiros (da Amrica
Latina e frica Portuguesa). Concludo o curso, os alunos podem escolher,
por ordem de classificao, os postos de sua preferncia, em Braslia e nos
estados. Grande nmero de egressos da ESAP j ocupa o cargo de Diretor
Regional.
Alm do CAP, a ESAP ministra cursos de formao de executivos
(Formex), abertos aos dirigentes da empresa.

Programas no vinculados a carreiras especficas

Estudei, nesse grupo, a Fundao Centro de Formao do Servidor
Pblico e o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico.
Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico
A Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (Funcep) foi
instituda pela Lei no 6.871, de 3 de dezembro de 1981, com a finalidade de
promover, elaborar e executar os programas de formao, treinamento, aperfeioamento e profissionalizao do servidor pblico da administrao federal
direta e autrquica, bem como estabelecer medidas visando ao seu bemestar social e recreativo.
21

Em seu papel de formao e treinamento excluda, portanto, a rea

do bem-estar social e recreativo , cabem Funcep, entre outras atividades
relacionadas com a capacitao e formao de tcnicos aptos a garantir a
qualidade e a continuidade da ao governamental, a uniformizao dos
mtodos e das tcnicas de ensino e a promoo de estudos e pesquisas de
interesse para a formulao da poltica pessoal civil.
Essas funes, previstas no estatuto (aprovado pelo Decreto no
85.524, de 16 de dezembro de 1980), combinam com outras que permitem
estabelecer vnculo entre os programas de capacitao e o acesso e a
progresso funcional dos servidores que neles participam tais como a de
promover o sistema do mrito na funo pblica e no acesso a funes
superiores e a execuo de atividades relacionadas com o recrutamento do
pessoal civil. Dadas essas atribuies, foi inteiramente lgica a deciso de
confiar Funcep a tarefa de coordenar o Programa de Desenvolvimento
de Administradores Pblicos, objeto da Exposio de Motivos no 33, de 2 de
fevereiro de 1982, na qual figura o nexo entre a ascenso e a progresso
funcional e a capacitao do treinando, a fim de implantar o procedimento
salutar de treinar candidatos para os cargos, feio da prtica largamente
adotada em grandes empresas e no meio militar, criando-se, assim, os
verdadeiros conceitos de carreira e de profissional.
Em seu curto perodo de vida, a Funcep executou vrios programas,
tais como um curso sobre informtica, um curso na rea gerencial, um
seminrio na rea de desenvolvimento de recursos humanos e um ciclo
sobre direito administrativo.
Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico
O Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico
(Cendec) um dos quatro rgos do Instituto de Planejamento Econmico
e Social (Ipea), fundao vinculada Secretaria de Planejamento da
Presidncia da Repblica.
Criado pela Portaria no 14, de 31 de janeiro de 1966, do ento ministro
extraordinrio para o Planejamento e Coordenao Econmica, o Cendec
desenvolve suas atividades seja isoladamente, seja em convnio com
entidades, como o Banco Mundial, a OEA e a Cepal. Suas funes incluem:
22

a) treinamento, por meio de cursos, seminrios e reunies; b) assessoria,

prestada a instituies nacionais, em reas em que seus tcnicos so especialistas; e c) pesquisa, em reas como metodologia do planejamento
educacional e produo e organizao de material didtico.
O programa de trabalho para 1982 compreende cursos em cooperao
com entidades nacionais (VI Ciclo de Treinamento de Especialistas em
Promoo Comercial, VI Curso de Introduo ao Planejamento Governamental, curso de programao oramentria) e cursos em cooperao
com entidades internacionais (curso regional de projetos agropecurios, curso
regional de projetos de energia eltrica, III Curso de Planejamento Social,
curso regional de projetos de transportes, VII Curso de Planejamento do
Desenvolvimento Regional e Estadual e o Seminrio sobre Experincia de
Treinamento nos Estados).
O corpo discente do Cendec composto por tcnicos, nacionais e
estrangeiros, que j atuam em suas respectivas reas. No dispe de corpo
docente permanente e pode contar, entre seus instrutores, com representantes do setor privado. Os cursos so de curta durao, no excedendo
trs meses. Em geral, so usados por entidades, como o Banco Mundial,
para seus programas em idioma portugus e espanhol.

Empresas pblicas
Foram selecionadas duas empresas: a Petrobras e a Eletrobrs.
Petrobras
Ao contrrio do Itamaraty, do Ministrio da Fazenda, da Polcia
Federal e da ECT, que tm escolas de formao ligadas instituio, mas
externas a ela, o sistema de formao da Petrobras interno, realizando-se
por meio de cursos e seminrios, dentro da Petrobras na sede e, mais
freqentemente, em refinarias ou terminais porturios.
um tipo de treinamento especfico, isto , setorial, como nos
exemplos mencionados transmisso de conhecimentos relevantes para
as atividades especiais da empresa , mas fora do contexto de uma instituio
23

prpria de ensino. Os futuros executivos j tm uma formao substantiva

bsica, predominando os engenheiros (de petrleo e de refinao e
processamento), os gelogos e os geofsicos, embora haja tambm tcnicos
em administrao, advogados e mdicos (medicina ocupacional). Cada um
desses profissionais pode ser colocado em qualquer setor, embora haja,
obviamente, alocaes prioritrias (advogados para o departamento jurdico, economistas para as atividades de planejamento).
A admisso faz-se mediante concurso pblico peridico, via de regra,
ainda que, em casos excepcionais, haja contrataes diretas mediante editais,
convocando os candidatos para entrevistas.
No caso dos engenheiros, h um sistema sui generis de treinamento, tendo em vista a inexistncia nas universidades de especializao em
engenharia de petrleo. A empresa abre concursos para os estudantes que
esto no penltimo ano de sua escolaridade, e os alunos aprovados
freqentam, no ano seguinte, um curso de engenharia de petrleo mantido
pela Petrobras, em sua prpria universidade, recebem bolsas da empresa e
j so considerados, virtualmente, empregados.
Dentro da empresa, h um sistema de treinamento gerencial em trs
nveis: operacional, cuja orientao bsica a execuo; organizacional,
cujo horizonte o ttico; e institucional, cujo horizonte o estratgico. H
tipos de treinamento prprios a cada nvel, embora haja a preocupao de
preparar o treinando para o nvel seguinte, ministrando-lhe alguns conhecimentos caractersticos desse nvel superior, a fim de facilitar a transio.
Em cada ciclo de treinamento, h um mdulo propriamente administrativo (planejamento, organizao, motivao, inovao, controle, deciso)
e um substantivo, ou conceitual (compreenso, em nveis crescentes de
complexidade, do tema do petrleo no Brasil e no mundo, em seus aspectos
tcnicos, econmicos, polticos, etc.). Assim, os integrantes do nvel
operacional freqentam um curso bsico de gerncia, em que, alm de
temas como as funes e o papel do gerente na empresa moderna ou
oramentao, so ministradas noes de economia ou informaes bsicas
sobre as caractersticas da Petrobras. No curso avanado de gerncia,
reservado ao nvel organizacional, h um mdulo ambiental, com temas
como panorama socioeconmico brasileiro e a crise mundial do petrleo,
24

outro instrumental, com temas de contedo propriamente gerencial, e um

terceiro sobre tecnologias de petrleo e atribuies da Petrobras. Para o
nvel institucional, enfim, h os seminrios para executivos de alto nvel, que
constam do programa, destinados a discutir os desenvolvimentos recentes
nos diversos campos em que se desdobra a ao prpria quele nvel.
Eletrobrs
Ao contrrio da Petrobras, em que o treinamento ministrado, em
geral, na prpria empresa, a Eletrobrs realiza cursos, via de regra, em
universidades, oferecidos aos profissionais que j atuam em suas respectivas
reas. Normalmente, os cursos de capacitao so organizados pelas
prprias empresas integrantes do sistema Eletrosul, Eletronorte, Light e
a Eletrobrs s organiza cursos prprios quando eles se tornam excessivamente onerosos para tais empresas. Assim, quando cada empresa s tem
uns poucos interessados, a Eletrobrs os agrupa num curso nico, ministrado
numa universidade e pago por ela.
A empresa tem atualmente quatro cursos de mestrado em universidades, como a USP e a de Santa Catarina, abertos exclusivamente aos
engenheiros do sistema.
O corpo de profissionais da empresa composto basicamente de
engenheiros eletricistas e civis (os civis, para a construo de barragens,
por exemplo). So admitidos mediante contratao direta, por meio de editais
e entrevistas, portanto no h concursos pblicos, como no caso da Petrobras.
H um total de 155.631 empregados em todo sistema controlado pela
Eletrobrs, dos quais 20.637 so dirigentes. Destes 60% so engenheiros.
Os cursos oferecidos so de natureza administrativa (gerencial) e
substantiva (temas tcnicos). A ttulo de exemplo do primeiro grupo, cite-se
o Curso Especial de Administrao para Desenvolvimento de Executivos,
de oito semanas de durao, realizado na Faculdade de Economia e Administrao da USP e na Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) da
Fundao Getlio Vargas. Como exemplo de curso eminentemente tcnico,
mencione-se o Curso Regional de Projetos de Energia Eltrica realizado no
Cendec, em Braslia, tambm com durao de oito semanas.
25

Centros estaduais
Foram investigados o Centro de Desenvolvimento em Administrao
(CDA), em Belo Horizonte, a Fundao Escola do Servio Pblico, no Rio de
Janeiro, e a Fundao do Desenvolvimento Administrativo, em So Paulo.
Centro de Desenvolvimento em Administrao
O Centro de Desenvolvimento em Administrao parte integrante
da Fundao Joo Pinheiro, criada em 1969 e vinculada Secretaria de
Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais. Sua rea de atuao
compreende a prestao de servios de consultoria e a formao de recursos
humanos no campo gerencial.
Como instituio de consultoria, o CDA tem prestado servios a
empresas privadas e pblicas e tambm a rgos estaduais, at de outros
estados. Entre seus trabalhos nessa rea, cite-se um projeto de modernizao
administrativa, realizado para os Tribunais de Justia e da Alada de Minas
Gerais; de planejamento estratgico e organizacional, para o Departamento
de guas e Energia do Estado de Minas Gerais; de levantamento de perfil
organizacional, para a Prefeitura Municipal de Londrina; e de desburocratizao e organizao, para a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
Na rea de interesse direto para este relatrio o desenvolvimento
de recursos humanos , o CDA iniciou suas atividades em 1972, com o
Primeiro Curso de Especializao em Administrao, sob orientao tcnica
da Universidade de Columbia. Em 1976, iniciou-se o sistema de cursos
fechados, concebidos para as necessidades especficas de organizaes,
e, a partir de 1980, lanou um sistema de treinamento em massa e a distncia.
Tais cursos so ministrados a partir de levantamento prvio das necessidades
da empresa, do qual resulta um pr-projeto, elaborado em consulta com os
dirigentes, e, em seguida, um projeto, que implementado e avaliado. Entre
os clientes desses cursos figuram os Ministrios da Agricultura e da Indstria
e Comrcio e vrias instituies de Minas Gerais e de outros estados, como
a Companhia Siderrgica Nacional. O CDA prepara-se, agora, para atender
a solicitaes de pases estrangeiros.
26

Alm dos cursos de treinamento gerencial, o CDA continua realizando

cursos de especializao em administrao, que podem ser caracterizados
como de ps-graduao profissionalizante. um programa de 11 meses de
durao, dirigido tanto para o setor pblico como para o privado. Os alunos
dedicam tempo integral ao programa.
Fundao Escola do Servio Pblico
Criada pelo Decreto-Lei estadual no 338, de 22 de dezembro de 1976,
a Fundao Escola do Servio Pblico (FESP) do Estado do Rio de Janeiro
sucedeu a antiga Escola de Servio Pblico, do mesmo estado. Vinculada
Secretria de Estado da Administrao, a FESP tinha como finalidade
recrutar, selecionar e treinar servidores para o cumprimento das diretrizes
fixadas pela poltica de pessoal do estado.
Como se nota, o conceito de treinamento e o de seleo e
recrutamento estavam interligados, constituindo, dessa forma, um avano
importante, no plano conceitual, com relao a outros rgos de formao
de pessoal, excetuadas as escolas federais mencionadas na seo A. Mas
obvio que uma concepo to ambiciosa s poderia concretizar-se se tivesse
surgido, efetivamente, um sistema de acoplamento ensino/acesso, ou ensino/
progresso, o que implicaria, por parte do governo estadual, uma reformulao
das regras que presidem ao ingresso e promoo dos servidores.
Nas circunstncias polticas que prevalecem, atualmente, no Estado
do Rio de Janeiro, um projeto desse gnero seria, pelo menos, irrealista. De
fato, esse objetivo bsico da FESP foi totalmente arquivado, e a escola
dedica-se a programas mais ou menos convencionais de treinamento, em
todos os nveis, cujos participantes no so sequer, em sua maioria, servidores
do estado (apenas 20%).
Alm de cursos sobre desenvolvimento gerencial e organizacional, a
atividade mais interessante da FESP parece ser, no momento, a realizao
de ciclos de debate, em que se analisam, luz da teoria administrativa e da
organizao, textos literrios, como O prncipe, de Maquiavel, ou Calgula,
de Camus (ciclo sobre liderana), ou Galileu, de Brecht (ciclo sobre inovao). Parece bvio, entretanto, que, desvirtuada de seu objetivo principal e
27

incapaz de competir com outros cursos de administrao pblica, a FESP

est longe de ter correspondido s expectativas nela depositadas.
Fundao do Desenvolvimento Administrativo
Criada pela Lei estadual no 435, de 24 de maro de 1974, a Fundao
do Desenvolvimento Administrativo (Fundap) teve seu estatuto aprovado
pelo Decreto no 7.611, de 23 de fevereiro de 1976. Vinculada Casa Civil
do governo do Estado de So Paulo, a Fundap tem como principal objetivo
promover a constante atualizao das prticas administrativas no setor
pblico estadual, realizando atividades de ensino, pesquisa e assistncia tcnica, de forma integrada.
Em 1979, houve uma importante alterao organizacional que instituiu,
em vez das trs reas bsicas de ensino, pesquisa e assistncia tcnica, um
sistema de ncleos e programas. Os ncleos esto organizados em torno de
alguns dos principais campos relacionados com a administrao pblica:
administrao de recursos humanos, finanas pblicas do Estado de So
Paulo, administrao de materiais, racionalizao administrativa, administrao e poltica de sade, administrao e poltica econmica, administrao e poltica urbana. Os programas so atividades que resultam de demandas
especficas do setor pblico. Cada ncleo ou programa pode dedicar-se as
trs modalidades de atuao, dentro do seu respectivo campo de trabalho
ensino, pesquisa e assistncia tcnica.
Como exemplo de pesquisa, saliente-se a realizada sobre o quadro
de Direo e Assessoramento (ncleo de administrao de recursos humanos) ou sobre o sistema nacional de sade e sua implantao no Estado de
So Paulo (ncleo de administrao e poltica da sade).
Como exemplo de assistncia tcnica, pode-se mencionar o convnio
concludo com o Instituto Nicaragense de Administrao Pblica, sob os
auspcios do Itamaraty.
Quanto ao setor de ensino, de interesse mais imediato para este
trabalho, existem cursos de curta durao em reas especficas, destinadas, em geral, aos funcionrios que atuam em setores correspondentes da
administrao. assim que, em 1982, esto previstos cursos e seminrios
28

sobre administrao energtica, de sade, etc. De maior alcance, contudo,

o Ciclo de Formao em Administrao Pblica, que existe desde o incio
da Fundap e j se encontra em sua stima promoo.
Esse ciclo um curso em nvel de ps-graduao, com durao de
um ano, destinado a funcionrios da administrao pblica paulista e de
outros estados. Consta de trs unidades consecutivas. A primeira conceitual
bsica oferece aos alunos uma formao terica nas disciplinas consideradas relevantes para o desenvolvimento das anlises de polticas pblicas.
O programa inclui administrao (teoria das organizaes), direito, economia
e poltica. A segunda anlise, metodologia e tcnicas permite aplicar os
elementos conceituais j adquiridos anlise de polticas governamentais
concretas, como poltica de sade e de transportes, sob um enfoque
multidisciplinar, isto , destacando, em cada poltica setorial, as dimenses
jurdica, econmica, poltica e administrativa. O programa inclui anlise de
polticas pblicas, anlise de empresas pblicas e disciplinas, como administrao de materiais, financeira, de recursos humanos, mtodos quantitativos,
etc. A terceira unidade reservada a trabalhos individuais, sobre um tema
de livre escolha. O acesso ao ciclo faz-se mediante concurso vestibular,
realizado por entidade externa Fundap. O regime de tempo parcial
quatro horas dirias, de segunda a sexta-feira.
Enfim, e especialmente importante, em nossa tica: a Fundap est na
origem dos estudos que levaram criao da Lei Complementar no 180, de
12 de maio de 1978, que instituiu nas secretarias as carreiras executivas
(cargos de direo, assessoria e assistncia). Como pr-requisito para o
ingresso nessas carreiras e para o acesso s classes superiores, a lei exige
a realizao de cursos, a serem ministrados pela Fundap. As dificuldades
prticas que essa inovao tem encontrado para ser implantada so obvias
e previsveis, mas no reduzem a importncia dessa tentativa pioneira de
estabelecer uma conjugao entre o ensino e o acesso alta funo pblica,
por meio de um sistema de carreiras.

29

Instituies acadmicas
Escolhi a Escola Brasileira de Administrao Pblica, do Rio de
Janeiro, a Escola de Administrao de Empresas, de So Paulo, e o Instituto
Universitrio de Pesquisas, do Rio de Janeiro.
Escola Brasileira de Administrao Pblica
A Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), localizada no
Rio de Janeiro, parte integrante da Fundao Getlio Vargas e foi criada
em 1952, em colaborao com as Naes Unidas.
Funcionando, de incio, como centro de treinamento de funcionrios
pbicos, deslocou-se, em seguida, para a rea de formao em administrao pblica. Nessa fase, a EBAP ensinava matrias administrativas stricto
sensu, mas dava tambm uma formao mais geral (poltica, economia)
em nvel de graduao. Depois de 1964, houve presso por parte dos prprios
alunos para que ela enfatizasse disciplinas propriamente gerenciais, para
que se formassem tcnicos em administrao semelhantes aos que eram
formados em massa pela multiplicidade de escolas de administrao que
proliferaram no perodo. Ajustando-se a essas solicitaes, a graduao
perdeu sua especificidade, que consistia em proporcionar formao ampla
na rea de polticas pblicas, e seu currculo tornou-se semelhante ao das
escolas convencionais. Por essa razo, e tambm por motivos oramentrios, decidiu-se desativar a graduao e implantar uma ps-graduao,
capaz de proporcionar uma viso mais abrangente da problemtica administrativa do Pas. A ps-graduao consta de um curso de Mestrado em
Administrao Pblica e do Curso Intensivo de Ps-Graduao em Administrao Pblica o Cipad.
O mestrado tem a durao de dois anos e aberto a titulares de diplomas
de graduao, em qualquer rea. Seu objetivo bsico proporcionar formao
de alto nvel em administrao pblica, habilitando recursos humanos destinados, inter alia, a exercer funes de direo e assessoramento de alto
nvel em rgos governamentais.

30

A seleo dos candidatos processa-se em duas etapas: por um exame

de seleo (prova de redao, teste de aptido quantitativa, teste de raciocnio
lgico-analtico, teste de habilidade verbal, teste de ingls), realizado em 20
cidades, e por uma entrevista subseqente. Os estudantes podero compor
seu programa de estudos de forma a perfazer: a) 28 unidades de crdito
quatro por disciplina nas disciplinas bsicas de integrao, que incluem
metodologia de pesquisa, teorias de administrao pblica, estudo de
problemas brasileiros, dinmica das organizaes modernas, formulao e
avaliao de polticas, desenvolvimento econmico e social e organizao
governamental brasileira; b) 16 unidades de crdito numa rea de concentrao prioritria, que inclui, atualmente, planejamento governamental, e a rea
de organizao governamental; c) 12 unidades de crdito na rea conexa
de polticas pblicas; e d) 4 unidades de crdito em disciplinas eletivas complementares. Eles devero, portanto, perfazer uma total de 60 unidades de
crdito, habilitando-se, assim, a prestar um exame geral de capacitao.
Aprovados nesse exame e tendo concludo, num prazo de trs anos, uma
monografia, recebero seu diploma.
H uma previso de o CIPAD atender tcnicos e gerentes da administrao direta e indireta que tenham, pelo menos, dois anos de desempenho
na funo de direo ou assessoramento, sejam titulares de diplomas de
graduao e, dada a natureza de suas funes, no possam ausentar-se por
muito tempo dos seus locais de trabalho. O Cipad desenvolve-se em dois
ciclos: o bsico, em que o estudante deve cursar disciplinas que totalizem
20 crditos, e um outro, de disciplinas eletivas, em que ele deve totalizar 12
crditos. A metodologia bsica consiste em reduzir ao mximo a carga horria
dos encontros em classe. Assim, depois de uma primeira aula numa disciplina
qualquer, o estudante receber material de leitura, que dever assimilar
num prazo de 45 dias, depois dos quais haver novo curto perodo de aulas,
seguido de um segundo intervalo de 30 dias, para leituras adicionais e
preparao de trabalho escrito, enfim um novo perodo curto de aulas, que
encerrar a escolaridade. O tempo mnimo para concluso do Cipad de,
aproximadamente, 11 meses.

31

Escola de Administrao de Empresas

Apesar de primariamente voltada para a administrao de empresas,
como indica seu nome, a Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo (EAESP), parte integrante da Fundao Getlio Vargas, dispe, desde
1969, de um curso de graduao em Administrao Pblica. Atualmente,
oferece cursos de ps-graduao, em nvel tanto de mestrado como de
doutorado.
O curso de graduao em Administrao Pblica ministrado em
oito semestres. Em cada semestre, so admitidos 50 estudantes, mediante
exame vestibular. Apesar do cuidado de, no curso de graduao, manteremse separados os currculos de administrao de empresas (opo A) e de
administrao pblica (opo B), toda a nfase da ps-graduao parece
ser posta na preparao para altos executivos do setor privado.
Instituto Universitrio de Pesquisa
O Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ),
vinculado Sociedade Brasileira de Instruo (Cndido Mendes), foi criado
em 1963. Em 1968, iniciou-se o mestrado e, em 1980, o doutorado. Os dois
cursos tm concentrao em cincia poltica e sociologia.
No obstante, o IUPERJ tem produzido contribuies de alto valor
terico em matria de administrao e polticas pblicas. Assim, as teses de
mestrado defendidas e aprovadas incluem ttulos, como A racionalidade
do empresrio brasileiro ou O status do funcionrio no rgo e
envolvimento na organizao. Os projetos de pesquisa j concludos
incluem ttulos como Elite administrativa e desenvolvimento no Brasil;
Processo decisrio em organizaes complexas; Determinantes
socioeconmicos e polticos de polticas pblicas; Administradores
pblicos: atitudes e percepes; e Empresas, burocracias e mediao
de interesses. O estudo desses temas, numa perspectiva poltica e
sociolgica, seguramente essencial para aprofundar a compreenso do
fato administrativo brasileiro.

32

 o que ficou evidente, por exemplo, no excelente estudo de caso

preparado pelo IUPERJ em convnio com a Secretaria de Modernizao e
Reforma Administrativa (SEMOR): Administradores pblicos de alto
nvel na burocracia brasileira o caso do Ministrio da Agricultura, que
fornece valiosas indicaes sobre o perfil da alta burocracia brasileira,
correlacionando-a com fatores polticos macro-sociais, e sobre o funcionamento concreto, num rgo do servio pblico, das lideranas burocrticas.

Avaliao
Um rpido exame da amostra autoriza duas concluses preliminares.
A primeira que as nicas instituies que se aproximam do modelo da
ENA so as quatro que formam os futuros integrantes das carreiras
especificas: o Instituto Rio Branco, a Escola Superior de Administrao
Fazendria, a Academia Nacional de Polcia e a Escola Superior de Administrao Postal. A semelhana bsica consiste em que tais escolas detm o
monoplio do recrutamento para categorias funcionais estruturadas em
carreiras, que constituem o reservatrio do qual so obrigatoriamente
recrutados os ocupantes de cargos de direo superior. Como na ENA,
existe uma articulao entre ensino e acesso, os recursos humanos so
gerados para uma clientela pronta a receb-los e o segmento do aparelho
estatal ao qual eles se destinam est organizado de forma a funcionar
base desses recursos humanos.
Quanto aos demais casos, o panorama o seguinte:
a) tanto a Funcep como o Cendec proporcionam treinamento
especfico de carter predominantemente administrativo, num caso, e
predominantemente econmico, no outro a funcionrios e a tcnicos que,
via de regra, j esto includos no servio pblico, e tais programas no tm
qualquer relao direta com a seleo e o recrutamento;
b) os programas de capacitao das empresas pblicas destinam-se
exclusivamente aos quadros j admitidos ou em atividade, afastando-se,
assim, do modelo da ENA, que prepara para o ingresso em carreiras;

33

c) no mbito estadual, o Centro de Desenvolvimento em Administrao, da Fundao Joo Pinheiro, ministra cursos especficos, a pedido de
rgos federais, mas tais cursos no tm o objetivo de preparar candidatos
para o ingresso no servio pblico. A FESP tem essa atribuio, mas em
seus seis anos de funcionamento jamais desempenhou esse papel, por razes
que so mais do domnio da sociologia poltica que da cincia da administrao. A Fundap oferece uma valiosa experincia nesse terreno, e sua
tentativa, j concretizada em lei, de criar carreiras executivas e de subordinar
o ingresso a tais carreiras realizao de cursos especficos, merece ser
acompanhada de perto, mas, ao que parece, tambm em So Paulo o sistema
no vem sendo aplicado;
d) enfim, na rea acadmica, o mestrado da EBAP tem o objetivo de
formar recursos humanos destinados a exercer funes de direo ou
assessoramento de alto nvel em rgos governamentais, mas, obviamente,
a participao nos programas da escola no assegura a quem quer que seja
a designao para tais funes: como universidade, ela no visa formar
funcionrios, e sim produzir e transmitir conhecimentos.
Em suma, o sistema atual ou aperfeioa funcionrios j recrutados,
ou oferece uma formao desvinculada do recrutamento. Com as raras
excees mencionadas, no existe qualquer relao entre os dois plos do
processo o da gerao e o da absoro dos recursos humanos. O primeiro
plo forma pessoas que no tm nenhuma garantia de serem aproveitadas
pelo Estado e o segundo seleciona e capacita dirigentes que no foram
qualificados por nenhuma instituio previamente definida.
A segunda concluso, na verdade um corolrio da primeira, que
uma Escola Superior de Administrao Pblica, concebida segundo o modelo
da ENA, teria espao prprio de atuao, exercendo funes que no esto
sendo desempenhadas por nenhuma outra instituio. Dada sua nfase sobre
a formao, ela se distinguiria dos centros de aperfeioamento j em
atividade. Ao contrrio das escolas setoriais que preparam para carreiras
especficas, ela formaria funcionrios polivalentes e, ao contrrio das
instituies oficiais ou acadmicas que transmitem conhecimentos com acesso
funo pblica, estaria expressamente orientada para o fornecimento ao
Estado dos seus futuros quadros superiores. Dada a especificidade do seu
34

campo, que exclui, em princpio, as superposies com outros programas,

os riscos de conflitos jurisdicionais seriam mnimos, havendo um amplo
escopo para uma cooperao mutuamente fecunda com a universidade e
outros centros de ensino e treinamento.

O sistema administrativo
Virtualmente, todas as pessoas entrevistadas criticaram as regras do
jogo que regem atualmente o acesso alta funo pblica. Os cargos de
direo superior so providos com extrema flexibilidade, na maioria dos
casos por meio da designao de pessoas alheias instituio e, muitas
vezes, oriundas do setor privado. Qualquer mudana de ministrio acarreta
mudanas radicais nos quadros dirigentes, com enorme perda para o servio
pblico, que se priva da colaborao de servidores teis, no momento em
que j haviam adquirido a experincia necessria para o exerccio dos seus
cargos, e tem de pagar o preo de um novo perodo de aprendizado dos
novos ocupantes.
Essas regras, ou ausncia delas, excluindo qualquer critrio objetivo
para acesso aos cargos superiores privam os programas de formao e
aperfeioamento de grande parte do seu valor prtico.Tais programas
tornam-se suprfluos, do ponto de vista do servidor, na medida em que no
asseguram o acesso a posies mais elevadas, e antieconmicos, do ponto
de vista do Estado, que no recebe qualquer retorno do investimento realizado
na formao dos recursos humanos, sob a forma de aumento de eficcia no
exerccio da funo poltica. Desencadeia-se, assim, um crculo vicioso. A
administrao tende a ser ineficiente, porque o nvel de qualificao dos
seus dirigentes muitas vezes precrio, e os programas de qualificao so
abstratos, porque a administrao no est preparada para usar os
servidores que deles participam e porque as nomeaes para os cargos
superiores so feitas por critrios que, em geral, ignoram o nvel de
qualificao alcanado. Formulado em outros termos, o crculo vicioso
consiste em que a administrao no racional, porque seus quadros no
passaram por procedimentos especiais de qualificao, e os programas de
qualificao so estreis, porque a administrao no racional.
35

Se as condies com que so preenchidos os cargos dirigentes

dificultam os atuais programas de ensino, essas mesmas condies
inviabilizariam, pura e simplesmente, a implantao de uma escola como a
ENA, que s pode funcionar com a garantia prvia de que seus alunos
teriam acesso s funes superiores, em bases estveis e seguras. Uma
soluo espontanesta, baseada na expectativa de que os egressos da
escola acabariam por impor-se naturalmente, medida que ela fosse
grangeando respeito e legitimidade, sem nenhuma necessidade de assegurar
a seus alunos uma reserva de mercado dentro da administrao, ignora o
fato de que a existncia, por 30 anos, de uma instituio altamente
prestigiada, como a EBAP, no foi suficiente para alterar o quadro indicado.
Na ausncia de um sistema efetivo que permitisse articular formao e
acesso, a escola ficaria girando no vazio, preparando funcionrios para um
Estado que no est preparado para receb-los. Essa articulao foi
conseguida, em nvel setorial, pelos Ministrios das Relaes Exteriores, da
Fazenda e da Justia. Trata-se de imaginar uma frmula que logre a mesma
articulao em nvel global, violentando o menos possvel os hbitos administrativos brasileiros.
Encerrei a primeira fase do meu programa de trabalho com a convico de que a escola necessria administrao e a administrao
precisa profissionalizar-se para que a escola se torne possvel.

36

SEGUNDA PARTE
OS MODELOS EXTERNOS

Visitei Paris, entre os dias 7 e 11 de junho, para informar-me sobre a

Escola Nacional de Administrao e seu entrosamento com o sistema
administrativo francs. Conversei, durante essa visita, com o chefe do
Gabinete do Ministro da Funo Pblica e com membros da direo do
Instituto de Estudos Polticos da Escola Internacional de Administrao
Publica e, naturalmente, da direo da ENA. Entre 1o e 5 de julho estive na
Repblica Federal da Alemanha, para informar-me sobre o sistema de
formao dos altos funcionrios e as modalidades do seu recrutamento
pelo Estado. Durante essa visita, entrevistei-me com diretores e professores
da Universidade de Cincias da Administrao, de Speyer, e da Academia
Federal de Administrao Pblica, de Bonn.
Estavam previstas a ida do Dr. Alex dos Santos aos Estados Unidos,
para informar-se sobre o sistema norte-americano, e sua posterior viagem a
Zurique, para que, juntos, pudssemos integrar as trs experincias e propor
recomendaes para o caso brasileiro. Tendo sido alterados esses planos,
este relatrio se limitar aos termos de referncia originais, descrevendo
detalhadamente o modelo francs e, em carter subsidirio, o alemo.

O modelo francs
A Escola Nacional de Administrao
Generalidades
A Escola Nacional de Administrao (ENA) foi criada em 1945 por
iniciativa do governo provisrio presidido pelo general de Gaulle com o
37

objetivo de formar os quadros superiores da administrao, com exceo

dos corpos de engenheiros e dos corpos tcnicos.
A inteno era preparar para o Estado uma elite dirigente com
formao mais slida, pois a anterior, que havia arrastado o Pas catstrofe
de 1940, era geralmente vista como incompetente. Alm disso, a escola
serviria para unificar os critrios de acesso aos grandes corpos do Estado,
cada um dos quais tinha concursos particulares e regras prprias de seleo,
que, no fundo, implicavam cooptao, mais que recrutamento objetivo.
A ENA est, hoje em dia, entre as grandes coles que tradicionalmente tm formado as elites francesas, como a cole Normale Suprieure
e a cole Polytechnique. Ela sofreu, desde a origem, duas reformas. A
primeira ocorreu em 1963 e consistiu, essencialmente, em suprimir as quatro
seces iniciais administrao geral, administrao econmica e financeira,
administrao social e relaes exteriores em nome do princpio da
formao polivalente. Em 1971, o princpio da polivalncia foi, por sua vez,
contestado e uma nova reforma introduziu duas especializaes: a via da
administrao geral e a da administrao econmica. Com o novo governo
socialista, a ENA dever ser objeto de uma terceira reforma, que aparentemente eliminar o sistema das duas vias.
A escola est sob a autoridade direta do primeiro-ministro. coordenada
por um diretor, que tem, sob sua autoridade, um diretor de estudos, um
diretor de estgios e um secretrio-geral. Tem um conselho de administrao, presidido pelo vice-presidente do Conselho de Esta-do, do qual
participam dois membros escolhidos entre docentes e pesquisadores das
universidades, seis membros escolhidos pelos rgos aos quais a escola
fornece funcionrios, trs personalidades escolhidas por sua competncia
profissional e no pertencentes universidade nem administrao, dois
membros nomeados por proposta das federaes sindicais de funcionrios,
um ex-aluno da ENA nomeado por proposta da Associao dos Antigos
Alunos, um ex-aluno formado h, pelo menos, cinco anos, designado pelo
Conselho de Administrao, um representante de cada uma das turmas em
processo de escolaridade, um membro do corpo docente da escola e um
representante eleito pelo pessoal administrativo e auxiliar da escola.
38

A escolaridade gratuita. Desde o ingresso, os alunos adquirem a

condio de funcionrios estagirios e, a esse ttulo, recebem uma remunerao, que, em 1981, era de 5.500 francos mensais, se estudantes solteiros.
Podem ser admitidos ouvintes entre os funcionrios estrangeiros e, excepcionalmente, estudantes de outros pases em condies normais de escolaridade.
O Brasil j enviou pelo menos dois estudantes em regime normal, um dos
quais o Professor Slvio Eid, da Fundap. No incio, o perodo de escolaridade foi fixado em 30 meses, podendo ser reduzido a 24. Hoje, ele de dois
anos e cinco meses.
Preparao
Em teoria, a preparao para os concursos da ENA pode ser feita
em vrias instituies, em Paris ou na provncia. Os candidatos ao concurso
interno, isto , o reservado aos funcionrios, tm a possibilidade de ingressar
num ciclo preparatrio, ministrado num estabelecimento de ensino superior.
Algumas universidades, como a de Paris I e IX, a de Aix, a de Nice, a de
Rennes e a de Estrasburgo, oferecem cursos de preparao para os
candidatos ao concurso externo. Vrios institutos de estudos polticos, na
provncia, exercem a mesma funo, como os Institutos de Bordeaux,
Grenoble e Lyon. Mas todas essas instituies tm um papel absolutamente
secundrio se comparadas com o Instituto de Estudos Polticos, de Paris,
que detm o virtual monoplio no fornecimento dos vestibulandos.
O Instituto de Estudos Polticos o herdeiro da antiga Escola Livre
de Cincias Polticas, que foi fundada depois da guerra de 1870, com o
objetivo de proporcionar formao intelectual adequada aos candidatos
funo pblica. De fato, foi ela que formou grande parte da elite dirigente
francesa durante a III Repblica. Foi dissolvida depois de 1945, devido
posio politicamente suspeita que teria sido assumida por seus ex-alunos e
pela prpria escola, durante o regime de Vichy, e substituda pelo atual
instituto, mais democrtico. A escolaridade gratuita e so concedidas bolsas
de estudos. Se a Escola Livre preparava basicamente para os concursos
diretos, institudos pelos diversos corpos do Estado, o instituto prepara, hoje,
para os concursos da ENA, depois de abolido o regime dos concursos diretos.
39

A admisso ao instituto realiza-se mediante concurso vestibular entre

os estudantes que tenham concludo seu baccalaurat. Podem ser admitidos
diretamente ao segundo ano, tambm mediante concurso, os portadores de
diplomas de cada uma das grands coles, como a Escola Normal Superior
e a Politcnica.
A escolaridade normal de trs anos. O primeiro ano uma transio
entre os estudos secundrios e o ensino superior e comporta um programa
comum a todos os estudantes (histria, geografia, instituies polticas,
economia). No segundo ano, os estudantes escolhem uma de quatro sees,
correspondentes s principais carreiras para as quais est orientado o instituto:
seo de servio pblico, para os que se destinam ao funcionalismo; seo
econmico-financeira, para os que se destinam vida empresarial (empresas
pblicas ou privadas); seo poltica, econmica e social, para os que se
destinam ao setor de informaes e dos meios de comunicao; e, enfim,
seco de relaes internacionais, para os que se destinam a carreiras nessa
rea (tais carreiras no incluem, bem entendido, a diplomtica, para a qual
o recrutamento assegurado pela ENA, o que significa que os estudantes
nela interessados se orientaro para a seo de servio pblico). No terceiro
ano, o estudante prepara-se para o diploma, com o qual se conclui normalmente a escolaridade. Alm disso, o instituto oferece programas de psgraduao e pode conferir diplomas de doutorado de terceiro ciclo e de
doutorado de Estado.
A seo de servio pblico, em que se concentram os candidatos
ENA, compreende economia, direito pblico, problemas sociais ou questes
internacionais, cursos optativos (escolhidos entre os ministrados pelo instituto
cujo total deve perfazer certo nmero de crditos), estatstica, informtica,
uma lngua viva e educao fsica. As provas finais incluem uma dissertao de cinco horas sobre economia; outra, com a mesma durao, sobre
direito pblico; uma prova de cinco horas baseada em documentos, seja no
campo da economia, seja no campo do direito pblico; uma prova escrita,
de trs horas, seja sobre problemas sociais, seja sobre problemas
internacionais; e, enfim, uma exposio oral sobre os temas das quatro
provas escritas.
40

Alm da preparao oferecida na seco do servio pblico, o instituto

proporciona aos candidatos ENA um curso de preparao suplementar
orientada especificamente para os concursos vestibulares da escola. Esse
curso oferecido exclusivamente aos estudantes j diplomados pelo prprio
instituto ou pelos institutos provinciais. Alm disso, o instituto um dos
centros escolhidos pela ENA para a realizao dos ciclos preparatrios
destinados aos funcionrios, candidatos ao concurso interno.
A posio dominante exercida pelo Instituto de Estudos Polticos de
Paris no fornecimento de candidatos ENA tem sido duramente criticada,
porque ela vista como incompatvel com o objetivo de reduzir as
disparidades entre a capital e as provncias. Apesar de os esforos feitos
para descentralizar a preparao, na prtica a situao hegemnica de Paris
no se tem modificado. Assim, em 1971, apenas seis dos candidatos aprovados, num total de 77, eram portadores de diplomas de institutos provinciais.
Em 1976, dos 62 candidatos admitidos no concurso jurdico, 59 vinham de
Paris, e todos os 26 aprovados no concurso econmico eram parisienses.
Ingresso
O acesso ENA atualmente aberto, mediante concurso, para: a)
candidatos com menos de 25 anos que sejam titulares de diploma de curso
superior (licena), tenham concludo, com xito, trs anos de estudos jurdicos
ou econmicos ou, a titulo excepcional, sejam julgados aptos, por uma
comisso ad hoc, a apresentarem-se ao concurso, apesar de no preencherem
essas condies; b) funcionrios com menos de 30 anos que tenham, pelo
menos, cinco anos de servio pblico ou, pelo menos, trs a partir de sua
efetivao no cargo. Os concursos abertos primeira categoria so os
chamados concursos externos, ou concursos-estudantes, e os reservados
segunda denominam-se concursos internos, ou concursos-funcionrios.
Existem dois concursos externos e dois internos um com nfase jurdica e
o outro com nfase econmica, podendo o candidato inscrever-se em um
ou em outro. No conjunto, portanto, h quatro concursos.
Todos os concursos compreendem exames prvios ou de admissibilidade, realizados em Paris e em certos centros provinciais, e exames de
admisso, aos quais so admitidos os que passaram pela primeira barreira.
41

O primeiro concurso externo (jurdico) compreende provas de

admissibilidade, constando de: a) uma composio, redigida em quatro horas,
sobre um tema de direito pblico; b) uma redao, em cinco horas, a partir
de um dossi de nota de sntese destinada a avaliar a aptido do candidato
para o raciocnio jurdico; c) uma composio, em cinco horas, sobre
problemas polticos, internacionais, econmicos e sociais do mundo contemporneo; d) resposta, em trs horas, a vrias perguntas de economia; e)
uma composio, em trs horas, escolha do candidato, seja sobre um
tema internacional, seja sobre um tema social; e f) uma composio, em
trs horas, escolha do candidato, sobre direito comercial, direito civil,
geografia econmica e humana, histria contempornea, lingstica geral,
psicologia e sociologia, contabilidade privada, informtica, ma-temtica ou
estatstica. Numa segunda fase, o primeiro concurso externo compreende
provas de admisso, constando de: a) uma conversa de 30 minutos com a
banca, sobre temas polticos, internacionais, econmicos, sociais, culturais
e tcnicos do mundo contemporneo; b) uma argio oral de 30 minutos,
escolha do candidato, seja sobre temas sociais, seja sobre temas internacionais; c) uma argio oral de 30 minutos sobre economia e finanas; d)
uma prova oral de lngua viva; e e) uma prova de exerccios fsicos.
O segundo concurso externo (econmico) compreende, numa primeira
fase, provas de admissibilidade, constando de: a) uma composio, em quatro
horas, sobre um tema de economia; b) redao, em cinco horas, de nota de
interpretao de um documento econmico; c) uma composio, em cinco
horas, sobre problemas polticos, internacionais, econmicos e sociais do
mundo atual; d) redao, em trs horas, de uma nota de sntese sobre
problemas de ordem interna ou internacional; e) resposta, em trs horas, a
perguntas sobre direito pblico; e f) uma composio, em trs horas,
escolha do candidato, sobre gesto contbil e financeira das empresas,
demografia, direito comercial, econometria, informtica, matemtica,
estatstica, geografia econmica e humana, questes internacionais ou
psicologia e sociologia. Numa segunda fase, o segundo concurso externo
compreende provas de admisso, constando de: a) uma conversa de 30
minutos com a banca sobre problemas polticos, internacionais, econmicos,
sociais, culturais ou tcnicos do mundo contemporneo; b) uma argio
42

oral de 30 minutos sobre questes sociais; c) uma argio oral de 30

minutos, escolha do candidato, sobre economia e finanas ou sobre
questes internacionais; d) uma prova oral de lngua viva; e e) uma prova
de exerccios fsicos.
Quanto ao concurso interno, os funcionrios que desejam candidatarse tm a possibilidade de cursar um ciclo preparatrio, que pode ser de um
a um mximo de dois anos, para os detentores de diploma superior, e de
dois a um mximo de trs anos, para os demais. O ingresso nesse ciclo est
condicionado a um vestibular, que tambm inclui provas de admissibilidade
e de admisso. Como j foi dito, esse ciclo preparatrio, pago pela ENA,
realiza-se nas universidades ou nos institutos de estudos polticos. Concluda a preparao, os candidatos apresentam-se aos concursos internos
jurdico ou econmico e submetem-se, como no caso dos concursos
externos, dupla barreira da admissibilidade e da admisso. As diferenas
entre as provas do concurso externo e as do concurso interno so mnimas.
Entre elas, figura a supresso, nas provas de admissibilidade do concurso
interno com dominante econmica, da composio, em trs horas, sobre
gesto contbil e financeira das empresas, questes demogrficas, etc. No
conjunto, contudo, no parece haver nenhuma inteno de simplificar o
concurso-funcionrio, tornando-o menos rigoroso que o concurso-estudante.
A diferena est, sobretudo, na fase anterior ao concurso: presume-se que
o funcionrio teve menos oportunidades de formao intelectual que o
estudante e, por isso, a lei oferece um meio para compensar essa situao
desprivilegiada, por meio dos ciclos preparatrios. Nisso, ela genuinamente democrtica, porque qualquer funcionrio que preencha os requisitos
de tempo de servio, mesmo que esteja classificado no ponto mais baixo da
hierarquia funcional e mesmo que no disponha sequer de diploma de
baccalaurat, tem a possibilidade de candidatar-se aos ciclos preparatrios.
Na realidade, esse sistema no tem tido a eficcia desejada. Alm da
dificuldade intrnseca de compensar, num curto perodo, lacunas cumulativas
resultantes de toda uma formao deficitria, a discriminao persiste no
nmero de vagas atribudas a cada categoria de candidato. A lei prev que
o mnimo de um tero e o mximo da metade das vagas devem ser
reservados anualmente aos funcionrios, mas, na pratica, as vagas abertas
43

para o concurso interno esto mais prximas do limite mnimo que do mximo.
Nos ltimos anos, esse limite tem sido de cerca de 40%.
O sistema de concursos, aparentemente to monoltico, comporta
uma curiosa exceo: todos os anos, de um a dois diplomados na Escola
Politcnica podem ser admitidos diretamente na ENA, segundo a classificao obtida naquela escola. um segredo de polichinelo esse privilgio criado
para beneficiar um promissor estudante chamado Valry Giscard dEstaing,
que tem assim a condio olmpica, para os padres franceses, de ser simultaneamente um polytechnicien e um enarca, o que, talvez, constitua um
smbolo de status mais valorizado, nessa sociedade estranhamente
estamental, do que a condio de ex-presidente da Repblica.
Estgios
O sistema de estgios uma das caractersticas bsicas da ENA.
Existem dois estgios: o chamado estgio administrativo e o estgio de
empresa
O primeiro ano na ENA inteiramente consagrado ao estgio administrativo, tambm chamado estgio de dpaysement.Com efeito, o objetivo
o de expatriar, ou regionalizar, o futuro enarca, colocando-o em contato
com realidades extraparisienses. Em geral, o estgio realiza-se numa
prefeitura, isto , numa autoridade departamental. O estudante recebe o
ttulo de Chefe de Gabinete-Adjunto do Prefeito. Sua misso assessorar o
prefeito em suas tarefas administrativas, mas no deve limitar-se a atividades
burocrticas. Espera-se do estagirio que saiba inserir-se na vida local,
entrando em contato com agricultores e comerciantes e com os notveis
de sua regio: o maire, os conselheiros municipais, os magistrados. Deve
participar da soluo de problemas locais e aprender, na prtica, a confrontarse com questes administrativas concretas. Deve, sobretudo, adquirir um
estilo de alto funcionrio, que nenhum ensino terico pode transmitir: savoir
faire mundano, capacidade de organizar uma recepo, de falar de improviso,
de lidar com pessoas de diferentes origens sociais, de usar, com a necessria
discrio e sempre que preciso, sua autoridade de representante do Estado.
Outra modalidade de estgio administrativo o realizado numa embaixada,
44

onde o aluno receber o ttulo de Secretrio de Assuntos Internacionais.

Tambm aqui sua atividade no ser meramente burocrtica. Deve
familiarizar-se com os problemas do posto, pela leitura dos arquivos, mas
dever tambm deslocar-se no pas, entrar em contato com as autoridades
locais, travar conhecimento com pessoas de diferentes categorias
socioprofissionais. Como no estgio prefeitoral, deve adquirir uma sensibilidade para as formas tanto quanto para os contedos. essencialmente
nesses estgios que o futuro enarca adquire os instrumentos para aproximarse do perfil ideal-tpico do alto funcionrio, nesse pas que no parece
ter-se libertado totalmente do ancien rgime: capaz de conversar com
embaixatrizes e lderes sindicais, vontade, tanto num salo parisiense como
numa festa de viticultores, de ser Talleyrand na era da informtica.
O estgio de empresa, de durao mxima de trs meses, realiza-se
numa empresa pblica ou privada, na Frana ou no exterior, durante o perodo
da escolaridade propriamente dita. Espera-se do estudante que se informe
sobre os problemas gerencias da empresa, mas tambm trabalhe com os
operrios, a fim de familiarizar-se com os problemas de condio social
diferente dos da sua.
Os estgios so supervisionados por um diretor, que aconselha e
controla cada estagirio. No final, o estudante recebe uma nota, base de
um parecer sobre as aptides do estagirio, enviado pelo rgo em que se
realizou o estgio, e de um mmoire de stage redigido pelo aluno.
Escolaridade
A escolaridade stricto sensu comea no segundo ano, depois de
concludo o estgio administrativo. Ela voltada para a prtica administrativa, com virtual excluso das aulas magistrais. A inteno familiarizar o
estudante com trabalhos em dossis, base de temas administrativos
concretos. A tcnica pedaggica habitual, para um trabalho assim concebido,
a do seminrio, em que temas especficos so examinados, numa perspectiva interdisciplinar, e recorrer-se-, sempre que possvel, ao trabalho
em grupo. Essa pedagogia supe que os estudantes j adquiriram, antes do
ingresso na ENA, os conhecimentos tericos indispensveis. Como escola
45

de aplicao, a ENA evita entrar em tpicos que, supostamente, j so

conhecidos e, de resto, foram objeto de provas rigorosas nos concursos
vestibulares. Dadas as caractersticas de seriedade do ensino francs e,
sobretudo, a alta qualidade do Instituto de Estudos Polticos, que, para a
maioria dos estudantes, como vimos, funciona como antecmara da ENA,
essa suposio est longe de ser infundada.
A escolaridade consta de um tronco comum, de duas vias a de
administrao geral e a de administrao econmica e de opes.
O tronco comum abrange: a) uma srie de matrias de interesse
geral para a administrao, incluindo textos e documentos administrativos,
problemas oramentrios e fiscais, relaes internacionais e problemas
sociais; b) lnguas vivas; c) atividades esportivas; e d) sesses especializadas,
a pedido dos alunos. Na rubrica textos e documentos administrativos, os
alunos aprendem as normas da redao administrativa e legislativa. As lnguas
vivas atualmente lecionadas, segundo modernas tcnicas de laboratrio,
so o ingls, alemo, espanhol, italiano, russo, portugus, rabe, chins,
japons, grego moderno, hebraico, turco e indonsio.
Um ms antes do fim do estgio administrativo, o primeiro-ministro
publica a lista dos postos oferecidos pelos distintos rgos pblicos, distribuindo-os entre a via da administrao geral e a da administrao econmica.
Iniciada a escolaridade stricto sensu, os estudantes escolhem uma outra
via, luz do seu maior ou menor interesse pelos diferentes postos oferecidos.
Se o nmero de candidatos a uma das vias exceder o nmero de postos
oferecidos nessa via, o primeiro-ministro realiza os ajustamentos necessrios,
transferindo postos de uma para outra via. S possvel mudar de via, uma
vez feita a escolha mediante permuta. Os interessados devem fazer um
pedido por escrito ao diretor, at uma certa data, e este pode autorizar a
mudana, ouvido o Conselho de Administrao. Em cada via, a escolaridade
consta essencialmente de seminrios, com maior ou menor nfase sobre os
temas jurdico-administrativos ou sobre os econmicos, conforme a via.
Alm dos seminrios, ministrado um ensino especial para cada via. Esse
ensino complementar inclui, para a via da administrao geral, iniciao s
tcnicas de gesto (contabilidade, matemtica aplicada, informtica) e
complementos de formao econmica e, para a via da administrao
46

econmica, um ensino aprofundado sobre as linguagens econmicas

contabilidade de gesto, matemtica aplicada, informtica, contabilidade nacional e anlise econmica.
Quanto s opes, finalmente, todo estudante deve escolher duas:
uma opo principal, ou maior, e uma opo secundria, ou menor. Os
temas so, em geral, propostos pelos prprios alunos. Os candidatos carreira
diplomtica devem escolher obrigatoriamente uma opo internacional. Entre
as opes internacionais recentes, figuram temas como o dilogo Norte
Sul, o no-alinhamento, o Mxico e, entre as no-internacionais, temas como
economia de sade pblica, poltica de transportes, autogesto.
O aproveitamento aferido por provas, que incidem sobre o programa
comum, o programa da via e o programa da opo. Elas no se realizam em
bloco, sob a forma de um concurso de sada, como ocorria anteriormente, e
so distribudas durante todo o perodo da escolaridade.
Classificao e designao
A classificao final dos alunos feita a partir das notas obtidas nos
estgios e nas provas, segundo os seguintes coeficientes: 14 pontos para o
estgio administrativo; 2 pontos para o estgio de empresa; 64 pontos para
as provas relativas ao programa da via; e 20 pontos para o programa da
opo, num total de 100 pontos. Os alunos escolhem em seguida, na lista de
vagas, os postos de sua preferncia, segundo a ordem de sua classificao.
Para bem compreender esse sistema, necessrio esclarecer que
cada rgo oferece postos em cada uma das vias. Assim, em 1982, o
Conselho de Estado est oferecendo quatro postos para a via da administrao geral e dois para a da administrao econmica, enquanto o Tribunal
de Contas oferece quatro para a via da administrao geral e um para a da
administrao econmica. Existe, conseqentemente, uma lista de classificao especfica para os alunos que optaram pela primeira via e outra para os
que optaram pela segunda via. Assim, por exemplo, os quatro primeiros
classificados da via da administrao geral e os dois primeiros classificados
da via da administrao econmica podero, se quiserem, ingressar no
Conselho de Estado. Seus colegas menos afortunados podero, ento,
47

exercer sua escolha entre os postos remanescentes, por ordem de sua

classificao em cada via.
Feita a escolha, os alunos so automaticamente designados para o
caso inicial da carreira selecionada. A ENA d acesso aos seguintes corpos:
Conselho de Estado, Tribunal de Contas, Tribunais Administrativos, Inspeo
de Finanas, Inspeo Geral dos Assuntos Sociais, corpo diplomtico e
consular, corpo de expanso econmica no exterior, corpo prefeitoral e corpo
de administradores civis.
Crticas
O prprio sucesso da ENA, que, em seus 37 anos de existncia,
povoou com seus ex-alunos grande parte da alta administrao francesa e
forneceu nao um presidente da Repblica, vrios primeiros-ministros e
um sem-nmero de ministros de Estado, no podia deixar de suscitar reaes
negativas. Alm dos seus mritos prprios, que, no fundo, ningum contesta,
ela tem o mrito um tanto inesperado de haver conseguido unificar, numa
indignao comum, todas as correntes de opinio, desde a extrema direta
extrema esquerda.
direita, a ENA vista como a encarnao da ameaa dirigista,
smbolo de um Estado tecnocrtico, annimo e impessoal, isolado das foras
vivas da nao e impulsionado por um frenesi centralizador, que sufoca
toda iniciativa individual.
As crticas de esquerda receberam um impulso decisivo com a
publicao, em 1967, do livro Lenarchie ou les mandarins de la socit
bourgeoise, assinado por Jacques Mandrin, pseudnimo de um ex-aluno
da ENA, Jean Pierre Chevnement. Foi Mandrin que lanou em circulao
o termo enarca, que hoje parece ter perdido seu contedo pejorativo.
Para Mandrin, a ENA no uma escola, e sim um concurso. Primeiro,
um concurso de ambies, em seguida um concurso de sada, s vezes um
concurso de circunstncias. Ela uma fbrica de mandarins, cuja nica
funo fornecer seus quadros ao poder burgus. Como uma nova glndula,
a ENA secreta para a sociedade burguesa uma verdadeira casta administrativa. Para a italiana Maria Antonieta Machiocci, autora do livro De la
48

France, essa casta administrativa segregada pela ENA um mandarinato

que, hoje em dia, est a servio da burguesia, mas os intendentes do capitalismo podem ser tambm os hussardos do socialismo.
Acusada por essas correntes extremas de ser, por um lado, agente
do Estado intervencionista e, por outro, funcionria do capital, a ENA tem
sido tambm objeto de crticas mais moderadas. Essa corrente, mais reformista
que revolucionria, reconhece os mritos da instituio, mas aponta suas
deficincias. Essas crticas vm, em grande parte, dos prprios ex-alunos e
abrangem toda a gama dos tpicos at agora examinados. Quanto formao
anterior escola, salientam o carter antidemocrtico do Instituto de Estudos
Polticos de Paris e os males decorrentes de sua posio hegemnica no
fornecimento de corpo discente da ENA , que desprivilegiava os candidatos
da provncia. Quanto ao ingresso, consideram que seus critrios desfavorecem
candidatos de meios modestos, como ocorre na conversao que tm de
manter com a banca durante o concurso, na qual no podem competir com
os parisienses ricos, habituados a um estilo social que predispe a seu favor
os examinadores. Alm disso, o concurso interno uma fico, porque, na
prtica, foram poucos os funcionrios de baixa hierarquia que conseguiram
chegar escola. Quanto aos estgios, salientam, mais uma vez, seu carter
discriminatrio, porque os prefeitos e embaixadores tendero a enviar ao
diretor de estgio relatrios mais favorveis aos estudantes bem-nascidos,
superiores aos demais em savoir faire social, o que se reflete na
classificao final. Quanto escolaridade, contestam o sistema das duas
vias, insuficientes para a expresso genuna das diferenas de aptido e
vocao existentes entre os alunos. Enfim, a crtica mais severa quanto
ao sistema de classificao, verdadeira corrida de obstculos, que impede
o desenvolvimento de um esprito cooperativo entre os alunos, e quanto s
hierarquias de prestgio, que separam os grands corps, como o Conselho
de Estado, dos corpos menos valorizados, como o dos administradores civis,
que criam, por sua vez, hierarquias entre os estudantes designados para um
ou outro rgo. Para dar credibilidade a essa ltima crtica, 68 alunos da
ENA comprometeram-se, em carta endereada ao primeiro-ministro, em
1971, a no escolher os grands corps. Essa promessa herica foi em parte
49

cumprida, pois quatro dos signatrios, classificados entre os primeiros,

escolheram um corpo de menor prestgio, o prefeitoral.
Essas crticas, menos apocalpticas que as de extrema direita e as de
extrema esquerda, que propem, simplesmente, a supresso da ENA
inspiraram vrios projetos de reforma, dos quais dois se concretizaram,
como vimos, em 1968 e 1971. O objetivo essencial da maioria deles era
promover a democratizao da ENA. A partir de 1971, o governo ento no
poder estava convencido de que esse objetivo tinha sido alcanado. Essa
convico no era partilhada pelos partidos da oposio.
A nova reforma
A expectativa era grande, portanto, quando Franois Mitterand
assumiu a Presidncia da Repblica. Afinal, seu partido sempre fora
especialmente severo com a ENA. O autor do panfleto mais vitrilico contra
a ENA, Jean-Pierre Chevnement, era um membro influente do PS, e o
jornal do partido tinha publicado inmeras crticas escola. O Partido
Comunista tinha sido menos veemente, mas tambm partilhava a opinio
geral da esquerda de que a ENA era uma fbrica de elites burguesas. Que
faria o novo governo? Suprimir a ENA? Mud-la to radicalmente que ela
se tornasse irreconhecvel?
Os primeiros pronunciamentos oficiais eliminaram essa incerteza.
Em visita ENA, o ministro da Funo Pblica, Anicet le Pors (comunista),
referiu-se alta qualidade da escola, reconhecida na Frana e no exterior,
e limitou-se a exprimir a inteno de o governo democratiz-la. Em suma,
ela seria modificada, como j ocorrera antes, mas no seria nem extinta
nem desfigurada. Era o discurso da reforma, e no o da revoluo.
O pensamento do governo tornou-se mais claro numa entrevista dada
pelo senhor le Pors ao jornal Le Monde, em 24 de junho de 1982.
O aspecto mais espetacular das reformas projetadas era abrir um
terceiro canal (troisime filire) de ingresso na ENA, alm do concursoestudante e do concurso-funcionrio. Esse novo canal se destinaria aos
detentores de mandatos eletivos locais e aos responsveis pelos sindicatos
e associaes. Os candidatos seriam selecionados por um concurso, cujas
50

provas e bancas seriam diferentes das dos concursos clssicos. Poderia

ser exigido, como condio prvia, o exerccio de 7 a 10 anos de funo
eletiva, sindical ou associativa. O limite de idade poderia ser fixado em 45
anos. Os candidatos admitidos seriam alunos da ENA, como os outros, e
poderiam ser afetados por qualquer dos corpos do Estado, segundo sua
classificao, mas deveriam ser tomadas medidas especficas para sua
reclassificao (reclassement), que levassem em conta sua idade e
experincia. O acesso ENA segundo essa nova modalidade j poderia
concretizar-se a partir de 1983. No incio, o terceiro canal permitiria a
entrada de cerca de 10 pessoas, mas esse nmero, no futuro, seria sensivelmente maior.
Alm do terceiro canal, as seguintes medidas seriam adotadas:
a) democratizao do concurso interno pelo aumento para 40 anos
do limite de idade, pela ampliao e regionalizao dos ciclos preparatrios,
pela paridade do nmero de vagas nele oferecidas com as vagas oferecidas
no concurso externo, pelo estabelecimento de provas e bancas diferentes,
pela maior participao nas bancas de personalidades alheias administrao e ao magistrio superior e pela eliminao de prticas que implicam
concorrncia desleal com os funcionrios, como a que permite a titulares
de diplomas do magistrio superior (agrgs), em sua qualidade de
funcionrios, inscreverem-se nos concursos internos; e
b) extino do sistema de duas vias, acompanhada de maior diversidade nas opes e nos concursos de entrada.
Como era de se esperar, a proposta que tem suscitado maiores controvrsias a relativa ao terceiro canal, em parte pela impreciso com que ela
foi apresentada pelo ministro. Assim, no ficou claro em que consistiriam
as medidas de reclassement, destinadas a levar em conta a idade e a
experincia dos funcionrios. A Associao dos Antigos Alunos da ENA
reagiu a essa parte da proposta com um reflexo corporativo tpico. Caso
essa frmula significasse que os estudantes do terceiro canal teriam direito
a entrar nos corpos do Estado, segundo modalidades mais favorveis e
numa hierarquia inicial mais elevada que os estudantes dos outros dois canais,
haveria uma ruptura grave com os princpios que regeram a escola desde
51

sua fundao, pois esse tratamento excepcional ameaaria a unidade da

escola e confrontaria a prpria administrao com um problema ainda mais
grave. Uma reao de outro tipo foi expressa pela Unio Nacional
Interuniversitria, que se disse particularmente escandalizada com a
instaurao, em 1983, de um concurso especial destinado a transformar a
ENA numa verdadeira escola de quadros da CGT do PC e de outras
organizaes polticas ou sindicais prximas do poder sociocomunista (Le
Monde, 20 de julho de 1982).
cedo ainda para julgar a idia do terceiro canal medida
subversiva ou simplesmente demaggica, como querem seus adversrios,
ou democratizadora, como sustentam seus partidrios. Em todo caso ela s
poder ser avaliada a partir de 1983. Fruto de uma iniciativa pessoal do
presidente Mitterand, o que parece evidente que ela no suscita grandes
entusiasmos nem entre os ministros, nem na direo e no corpo discente da
ENA, nem entre os prprios lderes sindicais. Quanto s outras medidas, a
mais importante , sem dvida, a que elimina o sistema das duas vias, o que
parece positivo, considerando a enorme complexidade desse sistema,
sobretudo se essa medida for acompanhada, efetivamente, de maior diversidade nos concursos vestibulares, que permita aproveitar candidatos de
diferentes origens intelectuais, e no somente os que estudaram direito e
economia no Instituto de Estudos Polticos.
Avaliao
No conjunto, o balano indubitavelmente favorvel ENA. O alto
nvel de sua escolaridade permitiu formar elites dirigentes que se contam
entre as melhores do mundo. Seu sistema de concursos eliminou, para todos
os efeitos prticos, o favoritismo e a influencia de relaes de famlia, que
tm uma importncia especial num pas, sob vrios aspectos, to tradicional
como a Frana. Seus defeitos no so intrnsecos instituio, mas resultam
de caractersticas gerais da sociedade. Se ela no igualitria porque a
sociedade francesa como tal no igualitria, como no fundo no igualitria
nenhuma sociedade, capitalista ou socialista. No a ENA que favorece os

52

estudantes de origem socioeconmica mais elevada, e sim todo o sistema

de seleo social que operou antes da chegada dos estudantes ENA.
No que est ao seu alcance, pelo contrrio, a escola tem-se esforado,
ao longo de sua j longa evoluo, para equalizar as oportunidades de todos
os estudantes, por meio dos concursos internos e dos ciclos preparatrios
correspondentes e por meio dos vencimentos pagos a todos os alunos, que
permitem aos estudantes mais modestos sobreviverem com dignidade. E,
se verdade que a designao dos estudantes para corpos de diferente
hierarquia social e econmica cria distines entre os alunos, a culpa, mais
uma vez, no da instituio, e sim de um Estado que, por razes histricas,
est organizado corporativamente.

O sistema administrativo
Generalidades
O servio pblico francs regido pelo Estatuto Geral dos
Funcionrios, de 1946, e compreende quatro categorias hierrquicas: A,
B, C e D.
A categoria A composta dos funcionrios com atribuies de estudos
gerais, concepo e direo. Cabe a esses funcionrios, essencialmente,
adaptar o funcionamento dos servios administrativos poltica geral do
governo, preparar projetos de lei ou de regulamentos e elaborar as diretrizes
necessrias sua execuo. Esto includos nessa categoria os secretriosgerais dos ministrios, diretores, chefes de servio, diretores adjuntos,
subdiretores. Esto includos, sobretudo, os integrantes dos corpos do Estado,
como o Conselho de Estado ou a Inspeo de Finanas. O critrio bsico
para seu recrutamento a posse de um diploma superior.
A categoria B comporta atribuies de execuo destinadas a
traduzir, em medidas especificas, os princpios gerais contidos nos textos
de lei ou de regulamento. Essas funes exibem, contudo, uma certa
faculdade de iniciativa e de deciso. Entre esses funcionrios, esto os
secretrios de administrao, existentes em todos os ministrios. O diploma
exigido o do ensino de segundo grau.
53

As categorias C e D incluem os funcionrios com funes exclusivamente executivas. o caso dos adjuntos administrativos e dos datilgrafos.
O diploma exigido o de concluso do primeiro ciclo ou um simples
certificado de estudos.
O meio normal para acesso ao funcionalismo civil, em qualquer de
suas categorias, o concurso, que pode ser de provas ou de ttulos e externo
ou interno. Os concursos so, muitas vezes, dispensveis para os funcionrios
das categorias C e D. So tambm isentos de concurso certos grupos
especiais, como os invlidos, as vivas e os rfos de guerra.
Todas essas categorias esto estruturadas em carreiras. Em conseqncia, os cargos so, via de regra, preenchidos por promoo e no por
recrutamento direto. O princpio bsico que rege a matria a distino
entre hierarquia (grade) e cargo (emploi). A hierarquia confere ao funcionrio o direito a ocupar um dos cargos que lhe esto reservados. Em certos
cargos de direo superior, providos pelo critrio da confiana, o acesso ao
cargo pode dar-se independentemente da hierarquia e inclusive aberto a
no funcionrios.
Cada nvel hierrquico subdivido em escales. Conseqentemente,
h duas formas bsicas de promoo: por escalo e por nvel.
A primeira em funo da antiguidade e da notao e tem efeitos
meramente pecunirios, no acarretando modificao das funes. Pelo
critrio da antiguidade, cada funcionrio deve, em princpio, ser promovido
ao escalo mais elevado, depois de um nmero especfico de anos. Esse
perodo, contudo, pode ser encurtado ou aumentado pelo critrio da notao,
equivalente ao nosso boletim de merecimento. O desempenho de cada
funcionrio, com efeito, objeto de uma apreciao anual. A conjugao
desses dois critrios assegura ao funcionrio oportunidades normais de
ascenso e protege a administrao contra o imobilismo e a ineficincia
que poderiam resultar de uma promoo totalmente automtica.
A promoo de nvel acarreta tambm aumento de vencimentos, mas
tem o efeito adicional de habilitar o funcionrio a ocupar cargos mais
elevados. A princpio, esse tipo de promoo era totalmente discricionrio.
Atualmente, alm dessa modalidade, a promoo de nvel pode tambm ser
feita, seja levando em conta a notao recebida pelo funcionrio e os
54

resultados de provas especiais, seja levando em conta exclusivamente os

resultados dessas provas.
A remunerao dos funcionrios depende da posio que ocupam na
hierarquia dos nveis e dos cargos e, no interior de um mesmo nvel ou
cargo, condicionada pela antiguidade. Para levar em conta esse critrio
hierrquico, foi elaborado um sistema de ndices, correspondentes a cada
nvel. Assim, no Estatuto de 1946 foi estabelecida, para cada categoria, a
seguinte escala de ndices: categoria D, ndices de 100 a 185; categoria C,
ndices de 130 a 250; categoria B, ndices de 185 a 360; e categoria A,
ndices de 225 a 800. Assim, o leque de remunerao entre as categorias
extremas era da ordem de 1 para 8. Por esse sistema extremamente simples,
o valor absoluto da remunerao mais baixa condiciona todos os demais.
Se esta aumenta, todas as demais sofrem o aumento correspondente, medido
pelo ndice. Atualmente o sistema de ndices faz a diferena entre a remunerao bruta e a lquida, isto , entre a remunerao total e a efetivamente
recebida depois de deduzidos os encargos sociais e fiscais. Assim, o leque
de remunerao ampliou-se at 1.165 e, portanto, o diferencial entre as
posies extremas passou a ser de 1 para 11,65.
A categoria A, que a que nos interessa aqui, inclui vrios grupos de
funcionrios. A ela pertencem, por exemplo, os adidos (attachs) de administrao central, lotados nos ministrios com a incumbncia de preparar notas,
analisar dossis, substituir os administradores civis nas tarefas administrativas
correntes, assim como os engenheiros dos trabalhos pblicos dependentes
do Ministrio do Equipamento e do Alojamento e, em geral, formados por
uma escola especfica, a Escola de Aplicao dos Engenheiros dos Trabalhos
Pblicos. Outro grupo, muito importante, constitudo pelos integrantes das
carreiras s quais d acesso a Escola Politcnica e as quais esto entre as
mais prestigiadas da administrao, tal como o corpo dos engenheiros de
pontes e estradas (ponts et chausses). Enfim, vm os funcionrios
formados pela ENA, que integram os principais cargos do Estado.
Examinarei, a seguir, os mais representativos desses corpos e rgos,
cuja lista completa figura no item Classificao e designao do Modelo
Francs: o Conselho de Estado, a Inspeo de Finanas, o corpo prefeitoral,
o corpo diplomtico e consular e o corpo dos administradores civis.
55

O Conselho de Estado
O Conselho de Estado o rgo supremo da administrao francesa,
o primeiro entre os grands corps. o mais alto tribunal do Poder Executivo
e decide, em ltima instncia, assuntos do contencioso administrativo. Mas
essa funo est longe de esgotar suas atribuies. Ele consultado pelo
governo sobre os projetos de lei a serem submetidos ao Parlamento e sobre
os projetos de regulamentos. Estatui irrecorrivelmente sobre assuntos
eleitorais e fiscais. Chama a ateno do governo sobre medidas tomadas
por ministros ou prefeitos e, se as considerar irregulares ou ilegais, tem o
poder de anul-las. Apesar da existncia de um tribunal constitucional, o
Conselho de Estado pode interpretar a Constituio ou julgar a
constitucionalidade de leis e medidas, assumindo, assim, o papel da Corte
Suprema no sistema norte-americano. Em caso de danos sofridos por particulares
em conseqncia de aes do Estado, pode conceder-lhes reparaes.
Esse rgo extraordinariamente prestigioso tem uma longa histria,
que remonta monarquia absoluta: o herdeiro do Conselho do Rei e da
Cria Rgia, cria esta que assessorava diretamente o monarca. Significativamente, o conselheiro que o preside no recebe o nome de presidente, e
sim o de vice-presidente, evocando a poca em que o prprio rei dirigia os
seus trabalhos. Em sua forma atual, o Conselho de Estado foi constitudo
em 1797, pela Constituio do ano VII. No primeiro imprio, desempenhou
um papel de grande importncia, tendo sido o principal redator do Cdigo
Civil. Atravessou inclume todas as convulses que agitaram a Frana, e
seu prestgio e importncia so hoje maiores que nunca.
A carreira normal dos membros do Conselho de Estado compreende
os nveis hierrquicos de auditores de segunda classe, auditores de primeira
classe, matres de requtes e conselheiros de Estado. Os auditores so
recrutados exclusivamente entre os alunos da ENA. O jovem enarca que
teve o privilgio de ser designado para o Conselho comea sua carreira como
auditor de segunda classe, ascendendo, em pouco tempo, ao nvel de auditor
de primeira classe. Os matres de requtes so designados entre os auditores
de primeira classe, mas existe um tour extrieur (na terminologia francesa,
regime de nomeaes discricionrias) pelo qual uma nomeao entre quatro
56

pode incidir sobre personalidades alheias ao Conselho de Estado. Os conselheiros de Estado, enfim, so escolhidos entre os matres de requtes, embora
tambm aqui o governo possa utilizar o tour extrieur: uma nomeao entre
trs reservada a personalidades, como prefeitos, embaixadores, oficiais
generais, professores universitrios. Alm dos conselheiros ordinrios, o
governo nomeia, dessa vez a ttulo transitrio quatro anos , 12 conselheiros
extraordinrios. Os membros do Conselho de Estado podem ser destacados
para exercer outras funes, em geral cargos de cpula nos ministrios.
Aos atrativos decorrentes do prestgio do rgo agrega-se um estmulo
adicional: uma carreira rpida, em que as promoes so virtualmente automticas. No surpreende, assim, que seja o corpo preferido pelos alunos da ENA.
A inspeo de finanas
A Inspeo de Finaas o segundo grand corps na hierarquia do
prestgio. Como o Conselho do Estado, a Inspeo das Finanas recebeu
sua fisionomia atual em fins do sculo XVIII.
Dependendo diretamente do ministro das Finanas e dos Assuntos
Econmicos, esse corpo tem como misso principal controlar as contas de
todas as administraes financeiras do Estado e mesmo de servios semiautnomos, como a Caisse dEpargne e a Scurit Sociale. Os inspetores,
que fazem suas verificaes mediante visitas no anunciadas, no tm poder
decisrio e encaminham aos setores competentes as irregularidades
encontradas.
A carreira compreende os nveis de inspetor adjunto, inspetor de
terceira, segunda e primeira classe e inspetor-geral. Cada nvel comporta
vrios escales, como a regra no servio pblico francs. Os inspetores
adjuntos so recrutados entre os alunos da ENA. A promoo aos nveis
seguintes discricionria, depois da inscrio num quadro de acesso. Os
inspetores de terceira classe so escolhidos entre os inspetores adjuntos
que contem com 18 meses de servios efetivos e tenham passado por um
exame de capacitao. Os inspetores de segunda classe so escolhidos
entre os inspetores de terceira classe que contem com quatro anos e meio
de servio nessa classe e os de primeira classe, entre os de segunda classe
57

que contem com seis anos de servio. Os inspetores-gerais so escolhidos

entre os inspetores de primeira classe que tenham servido durante oito anos.
somente nesse nvel que intervm o regime do tour extrieur, mas limitado
aos altos funcionrios do Ministrio das Finanas que contem com, pelo
menos, 18 anos de servio ativo e contnuo. Como os membros do Conselho
de Estado, os inspetores podem ser destacados para tarefas alheias ao
corpo, ocupando, em geral, as mais altas funes da administrao.
O corpo prefeitoral
Esse corpo abrange, na verdade, duas carreiras distintas: a prefeitoral
e a subprefeitoral.
Os prefeitos so os delegados e representantes do governo central
em cada departamento. So nomeados discricionariamente pelo presidente
da Repblica, mas freqente a designao para esse cargo de subprefeitos
e administradores civis, desde que atendam a certos requisitos da
antiguidade. Os prefeitos so divididos numa classe ordinria, com sete
escales, e numa classe extraordinria. A promoo por livre escolha do
presidente da Repblica.
Os subprefeitos assessoram os prefeitos em suas tarefas departamentais e podem exercer as funes de administrador de um
arrondissement, secretrio-geral da prefeitura ou chefe do gabinete do
prefeito. Os subprefeitos podem ser recrutados: a) entre os administradores
civis; b) entre os funcionrios dos corpos cujo recrutamento assegurado
pela ENA; c) entre certos funcionrios da prefeitura uma nomeao para
cada nove, beneficiando os antigos alunos da ENA; e d) dentro de certos
limites quantitativos, entre os titulares de um diploma exigido para o concurso
externo da ENA. Os subprefeitos so nomeados pelo presidente da
Repblica. Sua carreira consta de duas classes normais e de uma extraordinria, cada uma subdividida em escales. As promoes so discricionrias
e dependem de antiguidade-mnima na classe imediatamente anterior.
A participao do enarca na carreira prefeitoral e subprefeitoral, como
se verifica, menos clara que nos casos anteriores. Seu acesso a essas
carreiras no direto, mas s na medida em que pertence aos outros corpos,
58

seja o corpo dos administradores civis, seja um dos demais corpos para os
quais a ENA assegura o recrutamento normal. O caminho habitual para ao
aluno da ENA que deseja fazer uma carreira subprefeitoral ou prefeitoral
escolher, sada da escola, um dos postos de administrador civil oferecidos
pelo Ministrio do Interior. Para 1982, esse ministrio est oferecendo 20
postos, 13 para a via da administrao geral e 7 para a via da administrao
econmica. Em seguida, o novo administrador civil pode ser imediatamente
destacado para um departamento, na qualidade de subprefeito, podendo
ascender nesse quadro, e, eventualmente, ser nomeado prefeito.
O corpo diplomtico e consular
O corpo diplomtico e consular compreende a dignidade de
embaixador de Frana e os corpos de ministros plenipotencirios, conselheiros e secretrios dos negcios estrangeiros, secretrios adjuntos dos
negcios estrangeiros, chanceleres, secretrios de chancelaria, criptgrafoschefes e criptgrafos. Em nossa tica, somente so relevantes, por ordem
ascendente, os corpos de conselheiros e secretrios dos negcios estrangeiros e os dos ministros plenipotencirios, assim como a dignidade de
embaixador de Frana.
O corpo dos conselheiros e secretrios dos negcios estrangeiros
compreende um quadro geral e um quadro do Oriente. Os integrantes deste
ltimo quadro so recrutados por concurso prprio, organizado pelo prprio
Quai d0rsay. O acesso ao quadro geral, na classe inicial a de secretrio
de negcios estrangeiros, com sete escales reservado, em princpio,
aos alunos da ENA, embora possam ser admitidos outros funcionrios da
categoria A (sob certas condies) que no freqentaram a ENA. As classes
seguintes so a de conselheiro de segunda classe e a de conselheiro de
primeira classe, com cinco e trs escales, respectivamente.
O corpo dos ministros plenipotencirios compreende duas classes e
uma classe extraordinria: (hors classe). Os ministros plenipotencirios de
segunda classe (2 escales) so escolhidos entre os conselheiros de primeira
classe, tanto do quadro geral como do quadro de Oriente, que tenham
preenchido certos requisitos de antiguidade. Os ministros plenipotencirios
59

de primeira classe (l escalo) so escolhidos entre os de segunda classe,

com trs anos de servio efetivo nessa classe. Os ministros plenipotencirios
de classe extraordinria (l escalo) so escolhidos entre os de primeira
classe, com dois anos de servio efetivo. Podem ser designados, nessas
trs classes, ministros plenipotencirios alheios ao pessoal diplomtico e
consular, mediante certos requisitos de idade e de tempo de servio pblico,
razo de uma nomeao entre seis feitas pelos critrios normais.
Enfim, a dignidade de embaixador de Frana concedida pelo
presidente da Repblica a personalidades de sua escolha, pertenam ou
no carreira diplomtica.
Podem ser chefes da misso no exterior os embaixadores de Frana
e os ministros plenipotencirios, embora excepcionalmente possam ser
designados os conselheiros de primeira classe, tanto do quadro geral como
do quadro do Oriente.
Como se verifica, os enarcas esto longe de deterem uma posio
mono polstica no acesso carreira diplomtica e consular e no desdobramento
da carreira. Esse monoplio no existe no corpo de conselheiros e secretrios
dos negcios estrangeiros, cuja classe inicial aberta a no-enarcas, no corpo
dos ministros plenipotencirios, em que esto sujeitos concorrncia seja dos
conselheiros do quadro do Oriente, que no passaram pela ENA, seja de
personalidades alheias carreira, nem muito menos no posto de embaixador
de Frana, cujo provimento prerrogativa exclusiva do presidente da Repblica.
Por essas razes, e tambm porque os vencimentos no exterior so pouco
atraentes, a carreira diplomtica e consular das menos ambicionadas pelos
alunos da ENA.
Os administradores civis
Sua funo executar, nos diferentes ministrios, as diretrizes gerais
do governo, preparar projetos de lei, de regulamento e de decises
ministeriais, expedir instrues necessrias sua implementao e assumir
certas funes de direo. um corpo sui generis, porque tem uma vocao
interministerial e depende do primeiro-ministro, apesar de sua lotao em
ministrios especficos. Seus membros esto sujeitos a um rodzio peridico
entre os vrios ministrios.
60

Os administradores civis so recrutados: a) entre os alunos da ENA;

b) entre os adidos de administrao central que preencham certas condies
de antiguidade, razo de duas nomeaes por nove administradores civis
egressos da ENA; e (c) entre outros funcionrios de categoria A que
preencham os mesmos requisitos de antiguidade, razo de uma nomeao para cada nove administradores civis sados da ENA.
A carreira de administrador civil compreende os de segunda classe,
de primeira classe e de classe extraordinria, cada uma delas subdividida
em escales. A promoo de uma classe a outra feita discricionariamente
pelo primeiro-ministro, depois da inscrio num quadro de acesso. A
promoo de um escalo a outro da competncia do ministro diretamente
interessado.
Em princpio, so reservados aos administradores civis os cargos de
chefes de servio, diretores adjuntos e subdiretores. Os cargos mais elevados
diretores e diretores-gerais so de livre designao do governo, podendo
recair sobre funcionrios e no funcionrios. O princpio da reserva de
cargos para os administradores civis est sujeito s seguintes excees: a)
ele no se aplica aos ministrios da Justia e das Relaes Exteriores; b)
certos cargos podero ser atribudos, por seu carter especial, aos membros
dos corpos tcnicos superiores; e c) uma certa proporo desses cargos
poder ser atribuda a integrantes de outros corpos cujo recrutamento
normalmente assegurado pela ENA ou a funcionrios dos servios externos
do ministrio interessado.
O corpo dos administradores civis o mais desfavorecido entre os
corpos do Estado. Com exceo dos que fazem carreira no corpo
subprefeitoral ou prefeitoral, h poucas perspectivas para seus integrantes
assumirem cargos de direo realmente significativos. Os poucos que lhes
so reservados, como vimos, esto sujeitos competio de outros
funcionrios. Alm disso, h discriminao em relao ao nvel dos vencimentos, pois a carreira comea e termina com ndices inferiores aos iniciais
e terminais das outras carreiras. Comparados com seus colegas dos grands
corps, os enarcas que tiveram o infortnio de ser relegados a esse corpo
constituem verdadeiro proletariado dentro da elite funcional francesa.
61

Avaliao
Os aspectos positivos do sistema administrativo francs so evidentes.
Foi possvel, de alguma forma, conciliar os usos e as instituies herdados
do perodo feudal com as exigncias de um Estado moderno. O sistema de
carreiras, desde as de nvel subalterno at as mais elevadas, assegura a
seus integrantes uma total estabilidade e ao Estado uma reserva sempre
disponvel de experincia acumulada, responsvel pela extraordinria continuidade da administrao, por meio de todas as crises polticas e mudanas de
regime. Ao mesmo tempo, os riscos de rotinizao e de ineficincia que
poderiam resultar de excessiva estabilidade so, em grande parte, evitados
pelo regime das promoes, que no dependem apenas da antiguidade, mas
de critrios objetivos de merecimento.
O aspecto mais discutvel da administrao francesa , sem dvida, o
carter privilegiado dos grands corps, que descendem, em linha direta, das
instituies do ancien rgime. Esse arcasmo no apenas uma curiosidade
de museu, pois a estrutura de privilgios neles sedimentada corresponde a
realidades totalmente contemporneas. O passado sobrevive, mas
refuncionalizado. Os grands corps so compostos, em sua maioria, de pessoas
oriundas dos estratos mais elevados e funcionam como instncias mediadoras
que asseguram sua insero na alta administrao e na vida poltica. Os
grands corps recrutam elites e promovem sua circulao, no sentido mais
estritamente paretiano: dois plos de um circuito sistmico fechado.
Quanto ao plo da entrada, convm citar uma estatstica da ENA. Os
253 integrantes dos grands corps que haviam sado da ENA, entre 1953 e
1963, distribuam-se entre as seguintes categorias socioprofissionais, definidas
pela atividade do pai: funcionrios da categoria A, 90 (contra apenas 13 nas
categorias B, C e D); executivos, 48; profissionais liberais, 36; comerciantes,
27; empresrios, 16; os restantes, 36, dos quais 2 de origem operria.
Quanto ao plo de sada os integrantes dos grands corps que
deixaram seus rgos de origem para ocupar outras funes , vale lembrar
que, entre os ministros da V Repblica, Maurice Couve de Murville e Jacques
Chaban Delmas eram inspetores das Finanas, Michel Debr e Georges
Pompidou, membros do Conselho de Estado, e Jacques Chirac, membro do
62

Tribunal de Contas, para no citar o inspetor de Finanas Valry Giscard

dEstaing. No disponho de dados sobre o governo socialista, mas no deve
ser muito menor a proporo dos integrantes dos grands corps que ocupam
altas funes pblicas.
No de estranhar, assim, que o sistema dos grands corps tenha
sido to enfaticamente criticado. Muitos preconizam sua abolio pura e
simples. Outros, mais moderados, pretendem apenas reduzir os privilgios
mais manifestos e nivelar as discrepncias que separam, por exemplo, o
Conselho de Estado do corpo dos administradores civis.
Parece ser essa a orientao do governo atual. Em discurso pronunciado
pelo presidente da Repblica em 4 de janeiro de 1981, encontra-se o seguinte
trecho: Qualquer que seja a qualidade dos membros dos grands corps,
nada deveria impedir que agentes oriundos de outros horizontes, que no
tiveram a possibilidade de prosseguir seus estudos, em geral por razes
sociais, mas tiveram ocasio de mostrar suas capacidades, ascendam a
postos que at agora lhes eram vedados. Na entrevista, j citada, de 24 de
junho de 1982, o ministro da Funo Pblica deu a seguinte resposta a uma
pergunta sobre as intenes do governo no tocante aos grands corps:
A reforma da funo pblica uma obra de longo prazo, e no devemos
correr o risco, pelo simples prazer das reformas, de demolir todo o edifcio...
O objetivo deveria ser, ao mesmo tempo, descompartimentalizar a alta funo
pblica e harmonizar os perfis de carreira. Isso implica vrias medidas: a instaurao de uma verdadeira interministerialidade na gesto dos corpos
interministeriais e sobretudo no dos administradores civis; o estabelecimento
de um sistema de tours extrieurs que facilite a mobilidade dos funcionrios,
entre os diferentes corpos, cuja estrutura deve ser homogeneizada. nesse
esprito que poderia ser considerada a criao de um nvel de administrador
geral, h muito desejada pelos administradores civis.

A frase do presidente Mitterand poderia ser interpretada como se fosse

inteno de o governo implantar um sistema de tours extrieurs que permitisse
a entrada direta, nos grands corps, de pessoas de condio social mais
modesta, em contraste com a pratica atual de s recorrer a esse sistema para
beneficiar altos funcionrios ou personalidades notveis. Na verdade,
63

Mitterand parecia estar aludindo formula do terceiro canal, que facilitaria

a entrada, nos grands corps, de agentes de outros horizontes, mas pela
ENA. O ministro da Fundao Pblica fala em tours extrieurs, mas limitados
aos j funcionrios e, especialmente, aos administradores civis. A criao do
nvel de administrador geral constituiria outra soluo para reduzir as
disparidades entre as carreiras, aumentando as vantagens pecunirias e as
oportunidades funcionais dos administradores civis, sem afetar os grands
corps. Reformas prudentes, isentas de todo radicalismo: no se deve correr
o risco, pelo simples prazer da reforma, de demolir todo o edifcio.
Comentrios gerais
Em geral, h um entrosamento bastante satisfatrio entre a ENA e o
Estado. As resistncias iniciais por parte dos funcionrios mais antigos, que
viam sua posio ameaada pela concorrncia de colegas superqualificados,
j pertencem ao passado e, hoje em dia, a ENA um aspecto normal da
paisagem administrativa francesa. O sistema de carreiras oferece uma
estrutura de recepo ideal para os recursos humanos produzidos pela escola,
e esta injeta nas carreiras o sangue novo de que elas necessitam para no
sucumbirem esclerose burocrtica. O mpeto dos enarcas, que queriam
conquistar o Estado, e as contrapresses dos que no queriam deixar-se
anexar pelos enarcas acabaram produzindo um sistema de equilbrio, que
modera, de forma saudvel, o regime de monoplio da ENA. Esse monoplio
no existe nas classes iniciais do corpo dos administradores civis, nas classes
iniciais do corpo diplomtico, nas classes iniciais do corpo subprefeitoral
nem em qualquer nvel do corpo prefeitoral. Ele existe nas classes iniciais
do Conselho de Estado e da Inspeo de Finanas, entre outros, mas nos
nveis mais elevados os enarcas tm de aceitar a presena de outras
personalidades, recrutadas pelo tour extrieur. Enfim, nos ministrios, os
cargos de direo superior so de livre provimento do governo, e mesmo os
reservados, em princpio, aos administradores civis e aos enarcas, em sua
maioria, podem ser ocupados pelos integrantes dos corpos tcnicos. Esse
equilbrio sbio e deve ser imitado em qualquer tentativa de adaptar para
o Brasil o modelo francs.

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O modelo alemo
Universidade de Cincias da Administrao
A Universidade de Cincias da Administrao, de Speyer, dedica-se
a atividades de formao, aperfeioamento e pesquisa no campo da administrao pblica. financiada conjuntamente pelo governo federal e pelos
estados, com uma participao predominante do estado-sede, o de RenniaPalatinado. Seu enfoque multidisciplinar. Conta com 17 cadeiras
(Lehrsthle), repartidas em quatro departamentos principais o de Direito
Pblico, o de Cincia da Administrao, o de Economia Pblica e o de
Histria, Sociologia, Cincia Poltica e Psicologia.
A universidade foi criada, em 1947, pelas autoridades francesas de
ocupao. A inteno explcita era instituir, na Alemanha ou, pelo menos, na
zona francesa, uma instituio semelhante ENA, com um nvel de
competncia comparvel com o da antiga burocracia do Reich, mas com
uma viso do mundo mais diversificada e mais aberta. O Beantemstaat,
que constitura a espinha dorsal de todos os regimes autoritrios alemes,
desde a monarquia prussiana at a Alemanha guilhermina e a nacionalsocialista, deveria ser substitudo por um Rechtstaat, administrado por
funcionrios-cidados. Para isso, Speyer deveria oferecer uma formao
multidimensional e interdisciplinar e deter o monoplio para o acesso alta
funo pblica. O ideal da formao polivalente manteve-se, mas no foi
atingido o objetivo de assegurar para Speyer o privilgio do recrutamento.
O peso da tradio prevaleceu, e continuou o sistema clssico do
recrutamento feito pelos prprios ministrios.
Nessas condies, Speyer tem como clientela prioritria os diplomados
de curso superior (sobretudo direito) que estejam no perodo de referendar,
isto , como ser explicado adiante, entre o primeiro e o segundo exame de
Estado. a atividade de Ausbildung, ou seja, formao, que inclui programas
curtos, destinados aos referendare que desejam apenas complementar sua
formao bsica, e os programas de ps-graduao, destinados aos que
desejam obter mestrado ou doutorado em cincias da administrao.
Nenhum dos dois programas oferece qualquer garantia de aproveitamento
65

por parte do Estado, mas normalmente a participao nos programas de Speyer

melhora as chances de aceitao do candidato por parte dos rgos pblicos.
Alm da formao, Speyer oferece programas de Fortbildung
(aperfeioamento) destinados aos funcionrios j em atividade, e conta com
um centro de pesquisa.
A atividade de formao compreende, em primeiro lugar, um curso
de um semestre, destinado a proporcionar conhecimentos bsicos de
administrao e cincias sociais, bem como noes de direito, para os no
juristas. Em segundo lugar, h um curso de ps-graduao, de um ano completo, no qual os estudantes devem estudar matrias: 1) administrativas o
Verwaltungswissenschaftenbereich; 2) eletivas o Schwerpunktbereich,
escolhidas entre os cursos oferecidos anual-mente pela universidade; e 3)
complementares, que podem constar seja de uma combinao de dois ou
mais cursos, seja de cursos adicionais no previstos no programa, e ser
introduzidos a pedido dos interessados o Ergaenzungsbereich. Ao fim
do curso de ps-graduao, que inclui atividades prticas em rgos da
administrao, o estudante pode receber o titulo de mestre ou doutor, depois
de ter defendido a respectiva tese ou dissertao.
A atividade de aperfeioamento dirige-se aos integrantes de servio
pblico superior, membros das administraes estaduais. Consta de seminrios
de curta durao, relacionados com problemas concretos da administrao.
Para os altos funcionrios de menor hierarquia, so oferecidos seminrios de
introduo e, para os mais graduados, seminrios de liderana. Os de introduo
incluem assuntos como soluo de problemas, organizao e pessoal, relao
entre administrao e meio ambiente, e os de liderana, assuntos como organizao e gerncia, planejamento e deciso, finanas e economia.
Enfim, a atividade de pesquisa exercida pelo Instituto de Pesquisa
em Administrao Pblica, vinculado diretamente ao governo do estado de
Rennia-Palatinado, mas com um staff composto principalmente por
professores da universidade. Tem seu prprio programa de pesquisas e
publicaes, mas executa, igualmente, projetos encomendados pelo governo
federal e pelos estados. O instituto tem uma extensa lista de publicaes,
entre as quais vrios estudos relativos aos problemas dos paises em
desenvolvimento.
66

A academia federal
Ao contrrio da Universidade de Speyer, que se dedica a atividades
de formao, aperfeioamento e pesquisa, a Academia de Bonn
Bundesakademie fuer Oeffentliche Verwaltung concentra-se na rea do
aperfeioamento (Fortbildung). H, nesse campo, uma diviso de trabalho
com Speyer, que se dedica Fortbildung de funcionrios estaduais,
enquanto a academia reservada Fortbildung de funcionrios federais.
Fundada em 1969, a academia est subordinada ao Ministrio do
Interior, dada a inexistncia, na Alemanha, de um rgo de cpula especializado em servio pblico, como h na Frana e no Brasil.
As atividades de aperfeioamento exercidas pela academia dividemse em trs programas principais: o introdutrio (Einfuehrungsfortbildung),
o adaptativo (Anpassungsfortbildung) e o promocional
(Befoerderungsfortbildung).
O programa introdutrio destina-se aos ocupantes dos cargos iniciais
do servio pblico superior, durante os trs primeiros anos de sua entrada
em funo. Consta de cursos elementares, com durao mxima de duas
semanas, visando transmitir noes bsicas sobre os objetivos e a organizao do sistema administrativo alemo, o oramento, a tcnica legislativa, o
planejamento e o processo decisrio.
O programa adaptativo destina-se a preparar os ocupantes dos cargos
pblicos a exercerem mais eficazmente suas funes atuais. Para isso,
transmite conhecimentos estreitamente vinculados prtica, no campo da
liderana e da cooperao, do planejamento e da organizao, da expresso
verbal, das tcnicas de negociao, assim como conhecimentos mais tericos,
visando atualizar o funcionrio em novas tendncias no campo da ao
administrativa. Concebido originalmente apenas para o servio superior,
esse tipo de aperfeioamento estende-se agora tambm aos servios
elevados, intermedirio e subalterno. A durao de cada curso de uma
semana, no mximo.
Enfim, o programa promocional destina-se a preparar funcionrios
para o exerccio das funes mais elevadas que as correspondentes ao seu
cargo atual. So oferecidos cursos especiais para os funcionrios do servio
67

elevado que se candidatam ao ingresso no servio superior e outros para os

integrantes do servio superior que desejam ocupar altos cargos de chefia.
Os temas incluem sistemas de liderana e de organizao, planejamento
e deciso, competncias atitudinais, administrao e sociedade, por
exemplo. A durao dos cursos no ultrapassa quatro semanas.
Alm dessas modalidades principais, existem ainda outros programas
de aperfeioamento, como os destinados a relaes internacionais e a idiomas.
O sistema administrativo
Em geral, o servio pblico alemo continua funcionando segundo o
modelo da antiga burocracia weberiana e no se alterou substancialmente
desde o perodo imperial. Tanto o servio pblico dos estados (Laender)
como o do governo federal so subdivididos em quatro grupos: o hhere
Dienst, ou superior, o gehobene Dienst, ou elevado, o mittlere Dienst, ou
intermedirio, e o einfache Dienst, ou subalterno, correspondendo, grosso
modo, s categorias A, B, C e D do funcionalismo francs. Esses grupos
so mais ou menos estanques, embora haja alguma mobilidade vertical em
direo s categorias mais elevadas. O critrio para a classificao em
cada categoria o da instruo formal. Os integrantes dos servios superiores
tm um curso universitrio completo; os do servio elevado, a Abitur, o
baccalaurat francs; os do servio intermedirio, uma mittlere Reife,
certificado de concluso de uma escola profissional; e os do servio
subalterno, simplesmente um diploma de concluso do curso primrio
(Grundschule). Cada uma dessas categorias est estruturada em carreiras,
que oferecem a seus integrantes a condio do Beamte (funcionrios), em
contraste com os simples Angestellte (empregados), contratados para tarefas
especficas, regidos pelo direito privado e que no tm estabilidade nem
perspectivas de ascenso funcional.
Em cada grupo, h hierarquias complexas. O servio superior, que o
que nos interessa aqui, comea, em seu patamar inferior, com o nvel de
Regierungsrat, ao qual se seguem os de Obeergierungsrat,
Regierungsdirektor, Ministerialrat, e termina no nvel de Ministerialdirektor.
A essa hierarquia funcional corresponde uma hierarquia organizacional. Assim,
cada ministrio conta, em geral, com Hauptabteilungen, imediatamente
68

abaixo do gabinete do secretrio-geral e do ministro de Estado, com

Abteilungen, com Dezernate e com Referate, que podemos traduzir, aproximadamente, por departamentos principais, departamentos, divises e servios
ou sees. Os postos so preenchidos de acordo com a hierarquia funcional
um Regierungsrat ocupar normalmente as funes de Referent ou
Hilfesreferent e um Ministerialdirektor, as de chefe de um departamento
principal. Os cargos de secretrio de Estado (nosso secretrio-geral) e o de
ministro de Estado so polticos, mas no so raros os casos de secretrios de
Estado designados entre funcionrios de carreira.
At hoje, a alta funo pblica continua sendo exercida predominantemente por diplomados em direito (juristas, na terminologia alem), apesar
de todas as tentativas que vm sendo feitas para quebrar esse quase-monoplio,
pela admisso de portadores de outros diplomas economia e cincias sociais,
assim como diplomas tcnicos e cientficos. O perfil ideal tpico do alto burocrata
o do jurista que concluiu seu curso universitrio, foi aprovado num primeiro
exame de Estado (Staatspruefung), realizou um estgio prtico de dois a
trs anos num tribunal ou rgo administrativo chamado perodo de
Referendar e foi aprovado, em seguida, num segundo exame de Estado.
Concludo esse segundo exame, o futuro funcionrio apresenta sua candidatura
ao ministrio de sua escolha e, se satisfizer os requisitos estabelecidos por
esse rgo (que quase sempre incluem uma entrevista com o candidato),
ser admitido no escalo inicial do servio superior.
Comentrios gerais
O sistema alemo parece-se com o francs pela existncia de carreiras
organizadas e pela diviso hierrquica do servio pblico em quatro categorias,
mas dele difere pela extrema descentralizao. Todo o peso do funcionalismo
est nos Laender, cada um dos quais tem um servio pblico totalmente
autnomo, num contraste radical com o da Frana, Estado fortemente
centralizador, cujos funcionrios que atuam em nvel departamental so, no
essencial, delegados do poder central.
No existe, como na Frana, uma instituio central canalizando o
acesso s carreiras. As instituies existentes proporcionam ou uma
69

formao que no oferece qualquer garantia de acesso (Speyer), ou um

aperfeioamento para funcionrios cujo acesso foi assegurado por outros
mecanismos (Bonn).
A adoo, no Brasil, do modelo alemo no parece recomendvel,
pois no teria, no fundo, nenhum carter inovador. Uma escola superior de
administrao semelhante de Speyer duplicaria a EBAP e outras escolas
em que a formao est desvinculada do acesso. Uma escola anloga de
Bonn duplicaria as funes de aperfeioamento e reciclagem que j vm
sendo exercidas competentemente por instituies como a Funcep ou a
Cendec. O aspecto atraente da academia que ela permite estabelecer um
nexo para o aperfeioamento e a progresso funcional, mas esse nexo s
possvel pela existncia de um sistema de carreiras organizadas, que justamente no h no Brasil. Se nos decidssemos a criar um sistema de carreiras
superiores, no seria apenas para tornar mais racionais os programas de
aperfeioamento, e sim pelos mritos intrnsecos desse sistema e pelas
oportunidades que ele ofereceria no s para acoplar aperfeioamento e
progresso, mas para acoplar formao e acesso.
Dito isso, a Universidade de Speyer e a Academia de Bonn so exemplares, do ponto de vista curricular e pedaggico. A Universidade de Speyer
oferece o modelo de um centro de formao cujos programas no so apenas
no campo da cincia da administrao, mas tm carter genuinamente
multidisciplinar incluindo matrias como histria, sociologia, cincia poltica e
psicologia. Ela combina, num certo sentido, os programas do Instituto de Estudos
Polticos, de Paris, e os da ENA, filosofia polivalente que poderia ser adotada
numa instituio como a que se pretende montar no Brasil. E a Academia de
Bonn, com seus programas de aperfeioamento no campo introdutrio,
adaptativo e promocional, poderia servir de inspirao eventual para centros
como a Funcep, sobretudo se crissemos um sistema de carreiras que desse
todo o seu contedo a programas desse gnero.
Em geral, contudo, depois de pesar os mritos dos dois sistemas,
parece-me que o modelo francs, articulando ensino e acesso, est mais
prximo do sistema que desejaramos implantar no Brasil.

70

TERCEIRA PARTE

Recomendaes
luz das informaes obtidas na primeira e na segunda etapa do
programa de trabalho, trata-se agora de refletir sobre: a) a forma de organizar
no Brasil uma Escola de Administrao Superior Pblica; e b) a insero
dos seus alunos no aparelho do Estado.

Escola Superior de Administrao Pblica

Generalidades
A escola seria criada em regime de fundao, vinculada ao DASP.
Seu objetivo seria formar recursos humanos de nvel superior e canaliz-los
para o servio pblico federal. No seria recomendvel que a escola
recebesse funes de aperfeioamento e reciclagem adicionais sua funo
bsica de formao e recrutamento. Por mais de uma razo, seria prefervel
continuar a prtica atual de inscrever grupos de funcionrios, conforme as
necessidades de cada rgo, em programas de treinamento ad hoc,
executados por instituies como o Cendec ou a Fundao Joo Pinheiro.
Uma poltica expansionista da escola que deslocasse ou substitusse
programas existentes criaria atritos e resistncias perfeitamente evitveis.
Esse princpio fundamental seria aplicvel s relaes entre a escola
e a Funcep. A funo deste centro, de promover, elaborar e executar os
programas de formao, treinamento, aperfeioamento e profissionalizao
do servidor pblico da administrao federal direta e autrquica, bem como
estabelecer medidas visando ao seu bem-estar social e recreativo, j contm
71

todos os elementos para uma diviso de trabalho. Caberia escola exclusivamente a formao de futuros funcionrios de nvel superior, ao passo que
a Funcep se ocuparia da profissionalizao, em todos os nveis hierrquicos,
de servidores j em atividade e da promoo do seu bem-estar social e
recreativo. O DASP teria assim, em sua rbita, duas fundaes destinadas
capacitao dos funcionrios, com atribuies conexas, mas com objetivos
distintos, e independentes entre si. No obstante, a escola poderia ser
instalada, inicialmente, na sede da Funcep, que dispe de facilidades fsicas,
sob muitos aspectos, superiores s da ENA e de suas congneres alems.
Essa soluo teria a vantagem de reduzir os custos do projeto, sobretudo
tendo em vista que as duas instituies, apesar de sua natureza distinta,
poderiam ter em comum certos servios bsicos de infra-estrutura.
Ingresso
O ingresso estaria aberto a brasileiros de ambos os sexos que tivessem
curso superior completo, em nvel de graduao e, no caso dos candidatos
do sexo masculino, tambm o certificado de quitao com as obrigaes
militares. Alternativamente, poderiam ser admitidos candidatos que tivessem
freqentado dois ou trs anos de curso superior. A idade mnima variaria,
evidentemente, conforme fosse adotado o primeiro ou o segundo critrio:
no Instituto Rio Branco, que admite candidatos com apenas dois anos de
curso superior, ela de 19 anos e na ENA de 24 anos. A idade mxima
poderia ser fixada em 30 anos.
A admisso se efetuaria mediante concurso, que comportaria um
exame prvio e um exame final. O exame prvio seria realizado em nvel
regional, como na ENA e no Instituto Rio Branco, abrangendo, alm de
Braslia, cidades localizadas nas principais regies socioeconmicas do Pas.
A ENA aplica, em seus exames de admissibilidade, provas de natureza
substantiva, e o Instituto Rio Branco, dada a especificidade da carreira
diplomtica, provas de idiomas. No caso da escola, um exame de portugus, com peso especial sobre uma redao relativa a temas brasileiros
contemporneos, bastaria para uma primeira avaliao sobre a capacidade
do candidato. Adicionalmente, poderia ser includa uma prova de cultura
72

geral, escrita e/ou oral. Nesse caso, a prova de portugus receberia um

peso sensivelmente maior.
Os candidatos aprovados nos estados viriam, em seguida, para Braslia,
recebendo transporte gratuito e dirias durante toda a fase dos exames.
Seriam submetidos a exames de sanidade fsica e psquica cujos resultados
condicionariam sua inscrio na segunda fase do vestibular.
Nessa segunda fase, deveramos de alguma forma, como na ENA,
criar condies para que fossem aproveitados candidatos de diferentes
origens intelectuais e acadmicas, o que importante numa administrao
to diversificada como a brasileira. A questo saber se a soluo dada
pela ENA abrir dois concursos, um jurdico e outro econmico atenderia
a essa exigncia. Esse sistema , por um lado, inutilmente repetitivo, pois
vrias provas comuns podem ser aplicadas a candidatos de diferentes
horizontes universitrios e, por outro lado, muito restritivo, porque o direito
e a economia esto longe de esgotar a gama das especializaes desejveis.
Depois de alguma reflexo, pareceu-me que a soluo mais simples seria
realizar um concurso nico, em que todas as provas seriam comuns, mas
pesos diferentes seriam atribudos a algumas provas.
Concretamente, haveria duas reas: a geral, e a especial. Na rea
geral, haveria cinco temas: ingls ou francs, escolha do candidato, histria
geral, histria do Brasil, geografia geral e geografia do Brasil. A cada tema
corresponderia uma prova, e cada prova teria coeficiente de 10, resultando
num coeficiente total de 50 para a rea em seu conjunto. Na rea especial,
haveria quatro temas: cincia da administrao, direito, economia e cincias
sociais (sociologia e poltica). Cada candidato, ao inscrever-se, selecionaria
um desses temas como tema principal. A cada tema corresponderia uma
prova. A prova relativa ao tema principal teria um coeficiente de 26, e as
relativas aos outros trs, um coeficiente de 8 cada uma, resultando, como
no caso anterior, em um coeficiente total de 50 para a rea. A soluo,
aritmeticamente mais simples, de atribuir um coeficiente de 20 prova do
tema principal e o coeficiente habitual de 10 s outras provas seria provavelmente insuficiente para estimular uma real diversificao das candidaturas.
bvio, contudo, que vrias outras combinaes so possveis, respeitado-se
o principio bsico do maior peso atribudo ao tema principal.
73

Normalmente, esse sistema atrairia para o concurso candidatos das

reas de administrao, direito, economia e cincias sociais. Ao mesmo
tempo, na medida em que a alocao do tema principal no seria feita pelo
critrio automtico do tipo de diploma de que dispe o candidato, mas por
livre escolha do interessado, o sistema no excluiria candidatos de outras
reas, para os quais no possvel, por razes prticas, prever provas
especializadas, mas teriam a possibilidade de optar pelos temas principais
em que se sentissem mais qualificados. Um sistema desse tipo teria a
vantagem de ser simples, porque o concurso seria nico, de atender ao
objetivo da polivalncia, porque todos os candidatos deveriam fazer todas
as provas, e de levar em conta a formao especfica do candidato, captando
estudantes de quatro orientaes distintas, e no apenas de duas, como
na ENA.
As notas de cada prova seriam de 0 a 100, convertidas em pontos, de
acordo com o respectivo coeficiente e mediante uma regra de trs simples.
Assim, a mesma nota 80, obtida em uma das provas da rea geral,
corresponderia a ((10x80)/100), ou 8 pontos, a ((26x80)/100), ou 20.8 pontos, se obtida na prova do tema principal e, se obtida em uma das outra trs
provas da rea especial, a ((8x80)/100), ou 6.4 pontos. Os candidatos que
no conseguissem perfazer um mnimo de 30 pontos em cada uma das duas
reas seriam eliminados. Os demais seriam admitidos, segundo sua
classificao, medida pelo nmero total de pontos, e os limites das vagas
fixadas pelo edital de abertura das inscries. No haveria provas eliminatrias. O critrio de condicionar a eliminao no ao fracasso em provas
especificas, que pode ser aleatrio, mas ao no-atingimento de um nvel
global dentro de cada rea, abrangendo vrias provas, parece ser mais
eqitativo para o candidato e suficiente para afastar os candidatos obviamente inabilitados.
Todas as provas seriam escritas, com exceo da de ingls ou francs,
que seria escrita e oral. Nessa prova, para efeito do cmputo dos pontos,
seria considerada a mdia da prova escrita e oral. A organizao das provas
excluiria da forma mais categrica as chamadas perguntas objetivas,
baseadas no critrio da mltipla escolha. Elas constariam essencialmente
de pequenos ensaios, escolha dos candidatos entre uma gama de temas
74

propostos. Numa segunda parte, e com peso menor, seriam feitas perguntas
especficas cuja resposta exigisse do candidato faculdades de sntese e de
reflexo, e no um saber memorizado.
O programa das provas seria elaborado por professores qualificados,
em consulta com o diretor da escola, para que eles fossem redigidos na
tica do interesse administrativo, evitando-se um academicismo excessivo.
Os programas da rea especial deveriam pressupor conhecimentos
suficientes, mas no profundos, pois esses temas seriam retomados durante
a escolaridade pelas razes indicadas a seguir.
Coloca-se, enfim, a questo relativa participao de funcionrios
nos exames vestibulares. No Brasil, como na Frana, esses funcionrios
esto em situao menos favorvel que a dos estudantes e, normalmente,
suas perspectivas de xito seriam menores. Parece bvio, portanto, que
tambm entre ns algumas medidas deveriam ser tomadas para compensar
essas desvantagens. A soluo francesa de um concurso especial para os
funcionrios sacrificaria o princpio da unidade do concurso, que proponho
neste trabalho, sem nenhuma vantagem bvia, porque ou ele seria mais
simples e mais acessvel que o concurso externo, o que criaria una discriminao oposta de que seriam vtimas os estudantes, ou seria substancialmente
idntico ao concurso externo, como na Frana, e nesse caso ele seria
suprfluo. Em compensao, a frmula dos ciclos preparatrios adotada
pela ENA parece ter seus mritos. A escola poderia financiar cursos de
preparao, mediante convnios com as universidades, em Braslia e nos
estados, e os funcionrios habilitados nesses cursos se submeteriam, em
seguida, ao procedimento geral dos exames prvios e dos exames finais.
No podemos, realisticamente, subestimar as dificuldades desse sistema.
Acho improvvel, luz dos mores administrativos brasileiros, que sejam
muito numerosos os chefes dispostos a liberar seus subordinados durante o
tempo necessrio para a preparao. Alm disso, se, na prpria Frana, os
funcionrios que efetivamente tm xito no concurso continuam sendo uma
minoria, no difcil imaginar os resultados desse sistema no Brasil, onde
os padres mdios de ensino so geralmente baixos e onde os funcionrios
menos graduados tm nveis de instruo, muitas vezes, catastrficos. No
entanto, o esforo merece ser tentado. preciso ter presente que a escola
75

no poder escapar a crticas semelhantes s que tm sido dirigidas ENA

e, essencialmente, de que ela seria elitista e antidemocrtica. Uma tentativa
realmente sria de ajudar os funcionrios mais modestos a ascenderem a
cargos de direo, por meio da escola, contribuiria para atenuar esse gnero
de crtica.
Escolaridade
A escolaridade seria gratuita, e todos os alunos receberiam bolsas de
estudo e moradia funcional. Sua durao total, incluindo os estgios, seria
de seis semestres, mas poderia ser reduzida ocasionalmente pelo DASP,
segundo as convenincias da administrao.
A escolaridade bsica compreenderia trs grupos de disciplinas:
complementao terica, profissionalizao administrativa e polticas
pblicas.
As disciplinas do primeiro grupo seriam lecionadas no primeiro e
segundo semestres. Compreenderiam economia, direito e cincias sociais.
Dadas as deficincias do ensino brasileiro, no seria prudente supor que a
formao anterior dos alunos nessas matrias tivesse sido suficiente. Por
outro lado, os rudimentos exigidos durante o vestibular no bastariam para
o futuro administrador. Da a importncia de que fossem aprofundados esses
conhecimentos, pois essas disciplinas seriam indispensveis para a formao
intelectual do futuro funcionrio e constituiriam a base necessria para uma
viso pluridisciplinar dos problemas administrativos. Essa parte da
escolaridade permitiria aos estudantes rever e ajustar tica de escola
aquele complexo temtico no qual realizaram a prova principal, durante o
vestibular economia, direito ou cincias sociais , e adquirir novos conhecimentos nas outras duas reas. A incluso da economia e do direito no
currculo da escola obvia e no exige justificao. A incluso das cincias
sociais (sociologia e poltica) se destinaria a familiarizar o estudante com o
contexto mais amplo em que se exerce a ao administrativa. A escola no
deve formar nem tcnicos em informtica nem especialistas em fluxogramas,
mas dirigentes que dominem esses instrumentos, sabendo que so simples
instrumentos, e, em nenhum momento, no percam de vista sua relatividade.
O estudo das cincias sociais habilitaria os alunos a adquirirem uma viso
76

de conjunto do universo social em que atuaro como administradores e os

exercitaria no hbito do pensamento crtico, sem o qual a ao administrativa
pode degenerar-se no conformismo, no paroquialismo e na rotina. No seria
responsvel entrar em detalhes sobre os programas e sua distribuio durante
os dois semestres, tarefa que deve caber a especialistas. Em qualquer
hiptese, evidente que a nfase dos programas jurdicos deveria recair
sobre o direito pblico, sobretudo o direito constitucional e administrativo,
embora uma formao adicional em direito civil e comercial, assim como
em direito processual fosse igualmente importante, sobretudo para os funcionrios que iriam exercer suas funes em certos ministrios especializados,
como o da Justia; que os programas de economia deveriam dar nfase
teoria econmica em geral e sobretudo macroeconomia, incluindo temas
como contabilidade nacional, comrcio exterior e teoria do desenvolvimento;
que os pro-gramas de sociologia deveriam incluir a histria das idias sociolgicas, de Comte a Parsons, e temas como a estratificao social, marginalidade urbana, sociologia do desenvolvimento; e que os programas polticos
deveriam compreender uma breve histria do pensamento poltico, a anlise
dos diferentes sistemas polticos, as relaes internacionais e os problemas
polticos dos pases em desenvolvimento.
O grupo de profissionalizao administrativa seria lecionado durante
o terceiro e o quarto semestre e incluiria disciplinas auxiliares, como
estatstica e informtica, e disciplinas propriamente administrativas, como
as teorias da ao administrativa, organizao e mtodos, administrao de
recursos humanos, administrao de material, administrao financeira,
planejamento e deciso, oramentao.
Enfim, o quinto semestre seria dedicado anlise concreta das polticas
pblicas. O objetivo seria aplicar os conhecimentos adquiridos nos quatro
semestres anteriores para examinar a poltica fiscal e financeira, a poltica
urbana, a poltica de transportes, a poltica de energia, a poltica de sade
pblica, a poltica educacional, a poltica previdenciria, destacando, de forma
interdisciplinar, as dimenses jurdicas, econmicas, sociolgicas, polticas
e administrativas de cada uma delas.
Alm desses trs grupos, seria ministrado um ensino de lnguas e
outro sobre matrias opcionais. Quanto s lnguas, recomenda-se o estudo
77

aprofundado do francs, ingls e espanhol. Se no vestibular foi suficiente

demonstrar conhecimentos de francs ou de ingls, seria necessrio agora
que o futuro administrador dominasse a fundo o ingls, como idioma internacional, o francs, pela importncia da frica francfona para o Brasil, e o
espanhol, lngua de nossos vizinhos latino-americanos. O ensino das lnguas
deveria estender-se ao longo dos cinco semestres.
No sistema da ENA, as opes poderiam ser fixadas pelos prprios
alunos, desde que fossem propostas por, pelo menos, dez interessados.
um mtodo flexvel que merece ser adotado. Poderiam ser previstas cerca
de dez opes, nas diferentes reas abrangidas pela escolaridade: temas
concretos como a crise do petrleo, conflito Norte-Sul, institution-building
nos pases em desenvolvimento, caractersticas do federalismo brasileiro,
companhias multinacionais, acordos de bitributao, sindicalismo, relaes
entre a Igreja e o Estado, administrao e poltica empresarial das empresas
pblicas, controle dos gastos pblicos, para citar algumas, sem qualquer
preocupao sistemtica. O programa das opes seria de fraca intensidade
na ENA, so previstas 30 horas de trabalho em grupo, durante cinco
meses. O estudante teria de escolher, no mnimo, trs matrias opcionais.
As matrias opcionais seriam tambm oferecidas durante toda a
escolaridade, a fim de permitir ao aluno escolher o momento de suas participao em um ou outro curso, luz de sua carga horria nas demais
disciplinas.
Os mtodos pedaggicos variariam de acordo com a natureza das
disciplinas. As do grupo de complementao terica, por sua prpria
natureza, comportariam uma concentrao maior nas aulas expositivas,
embora o mtodo do seminrio devesse ser utilizado tanto quanto possvel.
Nas matrias de profissionalizao administrativa, as aulas expositivas se
tornariam mais raras, cedendo lugar ao trabalho de seminrio, com discusso
em conjunto de temas selecionados. A anlise das polticas pblicas excluiria
totalmente qualquer elemento terico e se concentraria na discusso prtica,
base de dados e documentos reais, dos diferentes aspectos envolvidos
nas polticas pblicas. O programa de lnguas seria essencialmente prtico,
baseado em tcnicas de laboratrio. Enfim, as matrias opcionais seriam
lecionadas exclusivamente por meio de seminrios.
78

As tcnicas de controle dos conhecimentos seriam igualmente

variveis. Assim, o desempenho, no grupo de complementao terica, seria
avaliado por provas escritas; no grupo de profissionalizao administrativa,
por provas escritas e trabalhos de pesquisa, individuais e/ou de grupo; e, no
grupo das polticas pblicas, por meio de monografias sobre aspectos
especficos. As lnguas comportariam provas escritas e orais, e as matrias
opcionais seriam avaliadas por trabalhos coletivos.
No haveria corpo docente permanente. Ele seria predominantemente
acadmico no grupo de complementao terica (recrutado entre professores
universitrios e especialmente da UNB), composto, em sua maioria, de
altos funcionrios federais e de tcnicos em administrao, no grupo de
profissionalizao administrativa, e constitudo, no grupo de polticas pblicas,
pelas pessoas diretamente envolvidas em cada setor, convidando-se, sempre
que possvel, os ministros responsveis por seu setor, para exposies iniciais
ou conclusivas. Os idiomas seriam lecionados por professores qualificados
e as matrias opcionais, por especialistas em cada tema. Alm disso, seriam
convidadas, para conferncias especficas nas diversas reas da escolaridade, pessoas de diferentes segmentos do meio profissional, acadmico e
intelectual e de diferentes setores do Estado, inclusive representantes do
Poder Legislativo e do Judicirio. O objetivo seria expor o estudante a realidades diversas ou a interpretaes distintas da mesma realidade, a partir de
pontos de vista diferentes, variveis conforme a perspectiva de cada
observador, para que se evitassem as certezas dogmticas e se alimentasse
uma certa inquietao criadora.
Como se verifica, o sistema proposto nesta seo, alm de desvios
menores, afasta-se do modelo da ENA em dois pontos essenciais.
Em primeiro lugar, foi rejeitado o principio de que a escola no deveria
retomar matrias anteriormente estudadas, que j se supem conhecidas.
Essa suposio pode ser realista num pas como a Frana, de alto nvel de
ensino, mas no realista no Brasil, onde o ensino em geral sabidamente
deficiente. Tratando-se de disciplinas to fundamentais para a formao do
alto funcionrio, como direito, economia, sociologia e poltica, a escola estaria
assumindo um risco inaceitvel se partisse da hiptese de que a formao
prvia dos candidatos nessas reas havia sido satisfatria. Uma frmula
79

possvel seria organizar o exame vestibular nessas disciplinas com o nvel

de rigor necessrio para s admitir os candidatos que dispusessem dos
conhecimentos adequados, mas, nesse caso, a taxa de reprovaes poderia
ser de tal ordem que o nmero de vagas oferecidas raramente seria
preenchido. A frmula escolhida foi a intermediria: exigir no vestibular
conhecimentos genricos e, em compensao, procurar proporcionar a todos
os alunos, independentemente de sua origem intelectual, uma formao
complementar, durante dois semestres. Uma conseqncia dessa deciso
foi deslocar o estgio para o fim da escolaridade, enquanto na ENA ele
ocorre no perodo inicial. De resto, essa seqncia parece mais lgica, porque
o estudante estar mais apto a compreender os problemas concretos da
administrao depois de ter concludo sua formao geral.
Em segundo lugar, no foi acolhido o sistema das duas vias, que,
alis, est sendo eliminado na prpria Frana, uma formao comum e de
manejo muito menos complexo e mais compatvel com o objetivo de um
funcionalismo polivalente. O objetivo adicional de assegurar uma diversidade
mnima nas fontes de recrutamento alcanado pelo sistema do vestibular,
organizado para receber candidatos de, pelo menos, quatro orientaes
acadmicas. Alm disso, o sistema de opes permite levar em conta a
diferena de aptides, pois os estudantes tm a liberdade de propor ou
escolher matrias opcionais conexas com seu campo de interesses.
Estgios
Terminada a escolaridade stricto sensu, o sexto semestre seria
consagrado aos estgios. Haveria trs tipos de estgios: um regional, outro
profissional e um terceiro, institucional.
O estgio regional comportaria um deslocamento para os estados,
para que o futuro funcionrio, que normalmente exercer suas funes em
Braslia, tenha contato direto com as realidades regionais. O estagirio estaria
vinculado ao Gabinete do Governador ou a uma prefeitura municipal. O
estgio profissional seria realizado numa empresa pblica ou numa empresa
privada, inclusive em reas como televiso ou jornalismo. O estgio
institucional seria realizado seja num ministrio, seja no Judicirio ou no
Congresso, a fim de familiarizar o aluno com os outros poderes da Repblica.
80

Classificao
No Brasil, dada a inexistncia de disparidades to acentuadas entre
os vrios setores da administrao, a funo do processo classificatrio
no pareceria, primeira vista, ser to decisiva. A mera existncia de
vocaes e interesses distintos entre os estudantes j constituiria uma base
para a repartio consensual dos cargos, sem grandes traumatismos ou
hostilidades irredutveis. Assim, se o Ministrio da Indstria e Comrcio
(MIC) oferecesse quatro vagas, para as quais s houvesse quatro candidatos,
ou se, em conseqncia de um processo de negociao interna entre os
estudantes, os outros candidatos optassem por postos oferecidos por outros
ministrios, o problema estaria resolvido para aquele ministrio e para aqueles
candidatos. Nesse caso, poder-se-ia supor que o critrio da classificao
s precisaria entrar em jogo subsidiariamente, para resolver impasses
residuais, naqueles casos em que, apesar de todos os esforos de conciliao, o nmero de candidaturas continuasse superando o de vagas. Assim,
se houvesse seis candidatos para as quatro vagas do MIC, seriam es-colhidos
os quatro candidatos mais bem classificados. Mas um mnimo de reflexo
mostra que esse processo de excluso automtica poderia desequilibrar
todo o sistema, levando reabertura de negociaes aparentemente j concludas, pois os dois candidatos excludos poderiam, por hiptese, reivindicar
vagas em ministrios nos quais todas as vagas j estariam preenchidas,
eternizando as negociaes.
Para evitar essas dificuldades, no vejo outra alternativa seno propor
o princpio da classificao como critrio geral para o provimento das vagas:
os estudantes escolheriam, entre as vagas disponveis, os postos de sua
preferncia, segundo a ordem de sua classificao. Afinal, esse critrio j
est consagrado no Brasil, e adotado, entre outras instituies, pela Escola
Superior de Administrao Fazendria, pela Academia de Polcia e pela
Escola Superior de Administrao Postal e tem, sem dvida, o mrito da
objetividade. Alm disso, seria inconsistente adotar o princpio da
classificao para o ingresso na escola e rejeit-lo para a designao
funcional dos alunos.

81

Restaria determinar a forma de estabelecer a lista de classificao.

Pelo sistema francs, ela se baseia num mtodo de coeficientes, que d
pesos diferentes para as provas do tronco comum, as correspondentes ao
programa da via, ao programa das opes e aos estgios. Essa soluo
eqitativa, porque no seria razovel atribuir o mesmo peso a matrias que
exigem meses de escolaridade e a reas como a das opes, limitadas a
poucas sesses, ou dos estgios, em que a nota pode no ter sido dada
segundo critrios inteiramente objetivos. Proponho, portanto, que se extraia:
a) a mdia geral das notas obtidas no grupo da complementao terica, da
profissionalizao administrativa, das polticas pblicas e das lnguas e seja
ela convertida em pontos, segundo um coeficiente de 65; b) a mdia geral
das notas obtidas nas opes e seja ela convertida em pontos, segundo um
coeficiente de 20; e c) a mdia das notas dos trs estgios e seja ela
convertida em pontos, segundo um coeficiente de 15. A lista de classificao
seria elaborada de acordo com o total dos pontos obtidos.
Administrao
A escola seria administrada por um diretor nomeado pelo DASP,
entre pessoas de notrio saber na rea da cincia da administrao, da
economia, do direito ou das cincias sociais e, de preferncia, que tivessem
exercido funes pblicas no mbito executivo, legislativo ou judicirio.
Tratando-se de servidor pblico com cargo efetivo, seria posto disposio
da escola por seu rgo de origem, segundo as normas habituais que
regulamentam o afastamento provisrio dos funcionrios.
O diretor indicaria os titulares dos outros cargos que fossem considerados necessrios, como o de diretor de estudos, diretor de estgios e
chefe dos servios de secretaria.
O diretor seria assistido por um conselho de administrao presidido
pelo ministro-chefe do DASP , do qual seriam membros natos todos os
rgos pblicos para os quais a escola fornecesse recursos humanos. Para
assegurar relaes cooperativas com instituies congneres, seria especialmente importante que dele fizessem parte, igualmente, representantes da
rea universitria, como a UNB e a EBAP, e das escolas que preparam
para carreiras especficas.
82

Insero no sistema administrativo

Toda a seo anterior seria um simples exerccio intelectual, se o
governo, ao criar a escola, no adotasse medidas paralelas para assegurar
a insero efetiva de seus alunos no aparelho do Estado. Sem essa insero,
a escola no se justificaria do ponto de vista dos alunos, nem do ponto de
vista do Estado. Ela no seria justificvel do ponto de vista dos alunos,
porque nenhum candidato se interessaria em realizar o esforo necessrio
para freqentar uma escola de difcil acesso, durante trs anos, com um
regime de escolaridade extremamente rigoroso, se no tivesse uma garantia
prvia de aproveitamento estvel em postos de nvel superior com as escalas
de remunerao correspondentes. E no se justificaria do ponto de vista do
Estado, porque seria irracional investir recursos na formao de uma elite
administrativa superqualificada e, ao mesmo tempo, bloquear o acesso dessa
elite, em condies durveis, a seus quadros de direo superior, privando-o,
assim, de todos os benefcios do investimento realizado.
Isso merece destaque, porque todo o sistema administrativo brasileiro
est concebido segundo linhas que parecem excluir, em princpio, a absoro dos alunos da escola que estejam em condies compatveis com seu
nvel de qualificao.
As perspectivas atuais
Segundo a Lei no 5.645, de 10 de dezembro de 1970, os cargos so
classificados como: a) de provimento em comisso, abrangendo o grupo de
direo e assessoramento superiores; e b) de provimento efetivo. Vejamos
quais seriam as perspectivas dos enarcas brasileiros, em cada um desses
casos.
Sua vocao natural seria assumir cargos de nvel superior. No
haveria objees de princpio a que isso ocorresse, se nos basessemos em
certos textos normativos. Assim, o Capitulo IV do Decreto-Lei no 200
especifica que a designao para as funes de assessoramento superior
da administrao civil dever recair em pessoas cujas qualificaes, capacidade e experincia especfica sejam examinadas, aferidas e certificadas
83

por rgo prprio, na forma definida em regulamento. O Decreto no 72.862,

de 27 de setembro de 1973, atribui a um rgo vinculado ao DASP a funo
de recrutar, selecionar e aperfeioar pessoas destinadas s funes de
direo e assessoramento superiores da administrao direta e das autarquias
federais. Aceito o princpio de que a designao para esses cargos depende
de critrios objetivos, que incluem a profissionalizao por parte do Estado,
seria natural aceitar a conseqncia desse princpio, abrindo aos alunos da
escola a possibilidade de ascender a tais cargos ou, pelo menos, aos de
direo, j que os de assessoramento prestam-se menos a critrios objetivos.
Mas, num sentido estritamente tcnico, os cargos de direo e
assessoramento superior so os definidos no Decreto no 71.235, de 10 de
outubro de 1972 o chamado grupo DAS, que compreende os cargos de
provimento em comisso a que sejam inerentes as atividades de planejamento, orientao, coordenao e controle no mais alto nvel da hierarquia
administrativa dos rgos da administrao federal direta e das autarquias
federais. O nvel hierrquico dos integrantes desse grupo, especificados
em anexo, de tal modo alto que no se pode conceber o ingresso dos
alunos da escola nesse grupo, nem mesmo em seu nvel mais baixo. Por sua
natureza, esses cargos so de provimento discricionrio, e no podem deixar
de s-lo. Mas quer na acepo mais ampla do Decreto-Lei no 200 ou na do
Decreto no 72.862, quer na acepo rigorosa do Decreto no 71.235, o objetivo
bsico de assegurar o acesso dos alunos no s a funes superiores, mas
a postos estveis no estaria atendido, porque os ocupantes dos cargos de
direo e assessoramento superior, ou grupo DAS, no sentido do ltimo
decreto, podem ser exonerados a qualquer momento, deixando, no caso dos
no-funcionrios, de pertencer ao servio pblico.
A segunda possibilidade parece mais promissora. Segundo a Lei
o
n 5.645, os cargos efetivos distribuem-se em grupos, dos quais os seguintes
poderiam ser caracterizados como de nvel superior ou comportando estratos
superiores: o grupo II, pesquisa cientfica e tecnolgica; o grupo III, diplomacia;
o grupo IV, magistrio; o grupo V, polcia federal; o grupo VI, tributao,
arrecadao e fiscalizao; e o grupo IX, outras atividades de nvel superior.
Segundo o Decreto no 70.320, de 23 de maro de 1972, cada um desses
grupos deve estar estruturado em categorias funcionais, definidas como o
84

conjunto de atividades desdobrveis em classes e identificveis pela natureza

e pelo grau de conhecimentos exigvel para o seu desempenho. Em outras
palavras, a categoria funcional, descontados os casos de classe nica, parece
equivaler, mutatis mutandis, ao conceito de carreira: sries de classes, em
que a passagem de uma para outra classe implica assumir cargos de natureza
funcional mais elevados, o que exige maior soma de responsabilidades e
nvel superior de conhecimentos. Entre as malhas desse emaranhado tcnico,
parece abrir-se, enfim, uma fresta pela qual os enarcas brasileiros
poderiam penetrar no Estado. Esse caminho parece tanto mais sedutor quanto
o decreto especifica, em seu artigo 3o, que o cargo efetivo integra classe
de categoria funcional, exigindo-se para o respectivo provimento, em classe
inicial, ou nica, habilitao em prova competitiva especifica ou em concurso
pblico de carter eliminatrio, e, em seu artigo 6o, que o decreto de
estruturao do grupo poder estabelecer requisitos especficos para ingresso
na classe inicial, ou nica, das categorias funcionais que o integrarem, bem
como sobre progresso e ascenso funcionais. Bastaria incluir, entre esses
os requisitos especficos, o de que o candidato deveria ter um diploma da
escola cuja obteno exigiu, precisamente, a habilitao em prova
competitiva especfica ou em concurso pblico de carter eliminatrio. Os
alunos da escola teriam, assim, o direito a ingressarem na classe inicial da
categoria funcional de sua escolha ou, no caso daquelas que comportassem
estratos intermedirios ou inferiores, numa classe correspondente sua
formao superior. Nossa esperana de encontrar uma brecha para os alunos
da escola dentro dos parmetros atualmente em vigor recebe, entretanto,
um primeiro choque, quando verificamos que os grupos em que se repartem
as categorias funcionais possveis j dispem, em geral, de carreiras organizadas cujo acesso regulado por normas prprias e segundo sistemas
especficos de formao. o caso, em especial, dos grupos diplomacia,
magistrio, polcia federal, tributao, arrecadao e fiscalizao. As categorias funcionais correspondentes no podem, obviamente, estar abertas
aos alunos da escola. Nos outros casos, as categorias funcionais ou no
esto estruturadas em carreiras, ou comportam, em sua maioria, cargos
tcnicos que, por suas prprias caractersticas, no poderiam ser ocupados
pelos alunos, dado o tipo de formao recebido na escola.
85

Qualquer tentativa de encontrar um habitat para os diplomados da

escola, sem mudar as regras do jogo, revela-se, em definitivo, ilusria. A
questo no est em mudar ou no mudar, mas em escolher uma estratgia
de mudana e definir seu alcance.
Criao de um sistema generalizado de carreiras
Uma soluo possvel seria criar carreiras superiores em todos os
rgos federais que no as tivessem ainda. No se trataria, assim, de
europeizar o sistema administrativo brasileiro, implantando carreiras em
todos os nveis como as distribudas nas categorias A, B, C e D do sistema
francs ou no servio superior, elevado, intermedirio e subalterno do sistema
alemo , mas de criar exclusivamente carreiras executivas.
Esse sistema tem mritos e demritos prprios, independentemente
da criao de uma escola superior de administrao pblica, mas incontestvel que sua implantao constituiria uma resposta a nosso dilema.
Cada rgo disporia de, pelo menos, uma carreira superior, e os alunos
da escola seriam admitidos classe inicial da carreira de sua escolha. Tal
acesso no seria sob regime de monoplio, como ocorre em certos corpos
franceses, no s porque se evitariam resistncias inteis, como porque
muitos ministrios, pela natureza de suas funes, teriam de reservar certos
cargos tcnicos para ocupantes de outras origens, como agrnomos, engenheiros, mdicos e professores universitrios. Mas, em todas essas carreiras,
estaria assegurado o ingresso direto dos alunos da escola classe inicial,
segundo contingentes oferecidos anualmente por rgo, de acordo com suas
necessidades. Se tal soluo fosse adotada, todos os rgos que j no
dispusessem de carreiras superiores seriam convidados a submeter ao DASP
um anteprojeto para sua implantao, e os diferentes anteprojetos seriam, a
seguir, harmonizados em suas grandes linhas, respeitando-se as
peculiaridades de cada rgo.
conveniente recordar que o sistema de carreiras tem longa tradio
no Brasil. Conforme lembrou o professor Jos Maria Arantes, da FGV, em
seu importante Estudo do plano de classificao de cargos, foi esse o
sistema que prevaleceu no Brasil entre 1936 e 1960 e, nesse sentido, sua
86

adoo teria mais o carter de restaurao que de revoluo. Pela Lei

no 284, de 1936, a unidade bsica de classificao era a carreira entendida
como o conjunto de classes. Apenas, o conceito de carreira era extremamente impreciso e, no fundo, a passagem de uma classe para outra s tinha
efeitos salariais, com a conseqncia de que as atribuies de cada carreira
eram confiadas indistintamente a qualquer funcionrio, independentemente
de sua classe.
O sistema que agora se prope no seria, portanto, uma volta ao
passado, no s porque inclui apenas carreiras superiores, como, sobretudo,
porque tais carreiras seriam organizadas em bases mais racionais. Por esse
sistema, no se levaria apenas em conta a classificao dos funcionrios,
mas tambm a estrutura da organizao.
Haveria, em primeiro lugar, um ordenamento de classes verticais
dentro de uma carreira e, em segundo lugar, uma classificao de cargos,
com especificao das respectivas funes, enfim, um sistema que permitisse
estabelecer uma correlao flexvel entre a linha funcional (classe) e a
linha organizacional (cargo). Dessa forma, cada classe receberia um
contedo ocupacional especfico, e a progresso funcional implicaria efetivamente o exerccio de novas atribuies, como recomendado na moderna
teoria das organizaes e praticado no setor privado, em contraste com a
prtica de 1936 e, no fundo, com a prtica atual, em que, salvo raras excees, a mudana de classe sinnimo de majorao de salrios.
Mas, se o acesso a uma classe qualifica o funcionrio para o exerccio
de um cargo, ele no cria direitos automticos, o que importante para no
reduzir, de forma inaceitvel, a liberdade de cada ministro de prover cargos
superiores com pessoas de sua confiana.
O exemplo do Ministrio das Relaes Exteriores ilustrativo. Nele,
a linha funcional e a organizacional so perfeitamente demarcadas. Sua
estrutura funcional compreende seis classes: terceiro, segundo e primeirosecretrio, conselheiro, ministro de segunda classe e ministro de primeira
classe. Sua estrutura organizacional inclui, na Secretaria de Estado, cargos
como chefe de diviso e de departamentos e, no exterior, cargos de cnsul,
cnsul-geral, ministro-conselheiro, embaixador. Certos cargos (linha
organizacional) esto reservados a certas classes (linha funcional). Assim,
87

o cargo de chefe de diviso normalmente exercido por um conselheiro ou

um ministro de segunda classe; o de chefe de departamento, por um ministro
de segunda classe ou de primeira; o de cnsul, por um conselheiro; o de
cnsul-geral e o de ministro-conselheiro, por um ministro de segunda classe;
e o de embaixador, por um ministro de primeira classe. Ao mesmo tempo,
dada a separao entre as duas linhas, em nenhum momento o integrante
da carreira diplomtica tem direito lquido a ocupar qualquer cargo. Podem
existir afinidades eletivas entre certas classes e certos cargos, mas o provimento dos cargos obedece ao princpio bsico que rege o provimento dos
cargos DAS, na alta administrao federal: o regime da confiana. A diferena
que os candidatos possveis, excetuado o cargo de embaixador, pertencem
todos a uma carreira, que constitui o reservatrio do qual so escolhidos os
ocupantes e ao qual eles retornam, quando liberados do seu cargo.
As caractersticas centrais desse sistema poderiam ser adotadas na
criao das novas carreiras, mas com adaptaes destinadas a facilitar sua
aceitao. O novo sistema seria mais flexvel, tanto no acesso s carreiras
como no provimento dos cargos. Quanto ao ingresso, ele combinaria o
conceito da garantia de acesso (todos os formandos da escola teriam direito
a vagas oferecidas na classe inicial, segundo sua classificao) com o
conceito do recrutamento aberto (os ministros podem designar para aquela
classe candidatos de outras origens, dentro de certos limites quantitativos).
Quanto ao provimento dos cargos, este comportaria um elemento objetivo
(a escolha recairia preferencialmente sobre integrantes das carreiras, nas
classes correspondentes) e um elemento discricionrio (o ministro poderia
escolher, nas carreiras, pessoas de sua confiana ou mesmo, sob certas
condies, pessoas alheias s carreiras).
Assim, suponhamos que a carreira executiva criada no Ministrio da
Agricultura comportasse trs classes, em ordem ascendente: III, II e I, que
habilitassem, respectivamente, para os cargos das linhas divisionais C, B e
A da estrutura da organizao. A classe inicial estaria aberta a alunos da
escola e a candidatos de outras origens agrnomos, veterinrios, engenheiros florestais recrutados por ttulos, por concursos especficos ou por
qualquer outro critrio, segundo propores a serem especificadas. O ministro
teria a liberdade de: a) prover os cargos das linhas divisionais C, B e A com
88

quaisquer integrantes das classes III, II e I, respectivamente, qualquer que

fosse sua origem; e b) prover esses cargos com pessoas alheias carreira
executiva, dentro de limites quantitativos, que se tornariam cada vez mais
flexveis medida que os cargos se tornassem mais elevados.
Se o governo se decidir pela soluo das carreiras mltiplas, valeria
a pena estudar, de perto, a experincia do Estado de So Paulo, que, como
assinalei na primeira parte deste trabalho, criou, nas secretarias, um sistema
de carreiras executivas a cujo acesso a lei exige habilitao prvia em
cursos da Fundap.
Criao de uma carreira nica
O sistema anterior teria a desvantagem de ser de longa implantao
e de implicar modificaes excessivamente profundas no conjunto da
administrao. Ele exigiria um penoso processo de transformao e transposio de atribuies, pelo menos to complexo como o acarretado pela
implantao do plano de classificao dos cargos. Pergunto-me se no
haveria uma soluo mais simples que tivesse a vantagem adicional de no
retardar por muito tempo a entrada em funcionamento da escola.
Essa soluo poderia ser a criao no de vrias carreiras superiores,
mas de apenas uma: a de agente do servio federal, concebida conforme o
modelo do administrador civil, no sistema francs.
Como se recorda, o corpo dos administradores civis exerce suas
funes primordialmente nos ministrios, ao contrrio do que ocorre nos
demais corpos, aproximando-se mais, portanto, das realidades da administrao brasileira. No entanto, est subordinado ao primeiro-ministro e tem a
caracterstica sui generis de estar sujeito exigncia de uma rotao
peridica entre os vrios ministrios.
A existncia de corpos radicalmente distintos obriga a ENA a servir
a uma multiplicidade de clientelas, dispersando seus alunos entre carreiras
muito distintas entre si. A circunstncia afortunada de que no existe no
Brasil nada de semelhante aos grands corps permitiria a uma escola superior
de administrao pblica concentrar-se na produo de um nico gnero
de funcionrio: o agente do servio federal.
89

O DASP negociaria com os diferentes rgos da administrao direta

e autrquica e, eventualmente, com as empresas estatais a abertura de
certo nmero de vagas para esses agentes, sempre com antecedncia de
trs anos, a fim de permitir a fixao de vagas para o vestibular. Se a
previso dos postos disponveis para 1986 de 80, seria esse, grosso modo,
o nmero de vagas fixadas em edital para o vestibular de 1983. No fim de
sua escolaridade, os alunos escolheriam os postos de sua preferncia, por
ordem de sua classificao, segundo o sistema j indicado. Seriam, em
seguida, afetados ao rgo de sua escolha, onde integrariam um quadro
especial criado em todos os ministrios e demais rgos federais que j no
dispusessem de carreiras organizadas: o quadro dos agentes do servio
federal. Como na Frana, eles pertenceriam a uma carreira nica, mas
exerceriam suas funes em ministrios especficos e estariam sujeitos s
suas instncias hierrquicas.
Ingressando nesse quadro especial, na classe inicial de sua carreira,
os agentes seriam designados para cargos correspondentes a essa classe.
Uma certa proporo de cargos deveria ser reservada aos agentes. Esse
mtodo parece mais prudente que o de especificar os cargos que seriam
exercidos por esses funcionrios, como no sistema francs, que, em princpio,
reserva aos administradores civis os cargos de chefe de servio, diretores
adjuntos e subdiretores, mas acaba por abrir tantas excees que essa reserva
se torna, em grande parte, terica. Se admitirmos que a estrutura
organizacional do rgo abrange trs linhas divisionais, imediatamente abaixo
do secretrio-geral, poderamos fixar o princpio de que 40% dos cargos da
terceira linha, 30% dos cargos da segunda linha e 20% dos cargos da primeira
linha deveriam ser preenchidos por agentes do servio federal. Essas porcentagens so modestas e deixam aos ministros a faculdade de prover os cargos
tcnicos com titulares de outras origens ou de designar para outros cargos
pessoas de sua confiana pessoal. Basicamente, no se altera o princpio
de que a escola daria acesso a uma carreira, e no a cargos. O direito
carreira absoluto, mas o direito ao cargo relativo, limitado como est
pela faculdade que tem o ministro de escolher livremente, no quadro dos
agentes, os servidores de sua preferncia, de designar livremente, fora desse
quadro, ocupantes de outras origens, dentro dos limites quantitativos previstos
90

em lei, e de exonerar livremente os ocupantes de qualquer cargo. Mas essa

relatividade tem suas compensaes. No momento em que fossem exonerados dos seus cargos, por mudana de ministrio ou por qualquer outra
razo normal, os agentes continuariam em suas carreiras e poderiam receber
outros cargos no mesmo ministrio ou em outro rgo, distinguindo-se dos
outros ocupantes de cargos de direo, que, quando no funcionrios, deixam
de pertencer ao servio pblico. A perda do cargo no acarretaria em si
mesma nenhum prejuzo para o agente, dentro de sua carreira, exceto o
decorrente de suspenso da gratificao de chefia, pois o salrio bsico
correspondente a seu nvel continuaria assegurado.
O nmero de postos de agentes oferecidos anualmente pelos ministros
teria evidentemente uma relao com o nmero de cargos a eles reservados,
e o ministro teria a faculdade de s abrir um pequeno nmero de vagas
anuais. Mesmo depois que todos os cargos de terceira linha reservados aos
agentes estivessem preenchidos, o quadro especial teria de renovar-se continuamente com novos enarcas, medida que os agentes mais graduados fossem
designados para cargos de segunda e primeira linha ou pelos motivos normais
de afastamento ou aposentadoria.
A carreira do administrador civil, na Frana, consta, como vimos, de
trs classes. Ele comea a carreira como administrador de segunda classe,
dividida em oito escales, passa a administrador de primeira classe, dividida
em sete escales, e termina como administrador de classe extraordinria
(hors classe), tambm dividida em sete escales. A cada escalo
corresponde um ndice de vencimentos, segundo o sistema geral do servio
pblico francs: os ndices extremos do a medida da amplitude que separa
o vencimento inicial do terminal.
A carreira de agente do servio federal tambm seria dividida em
classes e escales. Ao sair da escola, entraria no escalo mais baixo da
classe inicial e seria promovido ao escalo seguinte pelo critrio da antigidade. Como na Frana, essa automaticidade seria corrigida por um boletim
de merecimento elaborado por seu, chefe imediato, que determinaria o prolongamento ou o encurtamento desse perodo. O perodo mdio de permanncia
em cada escalo seria de aproximadamente dois anos. A promoo de um
escalo para outro seria de competncia do ministro diretamente interessado.
91

A promoo de uma classe para outra seria feita pelo presidente da Repblica
com base em um quadro elaborado pelo DASP, a partir de propostas
submetidas por todos os rgos que dispusessem de agentes. A incluso
nesse quadro dependeria de uma antiguidade mnima por exemplo, s
poderiam ser includos os funcionrios que tivessem chegado ao ltimo tero
escalar de sua classe e da realizao de cursos especiais de aperfeioamento.
Os vencimentos teriam de ser suficientemente altos para estimular
as candidaturas escola e impedir o xodo de seus ex-alunos para o setor
privado. O Estado correria o risco de perder grande parte dos seus agentes,
se no lhes oferecesse remunerao compatvel com os nveis do mercado
de trabalho. Se fosse adotado o sistema de ndices, conjugados aos diferentes
escales, um critrio possvel seria comear a escala com um salrio igual
ao maior salrio inicial recebido pelos integrantes das demais carreiras
organizadas, como a dos fiscais e dos procuradores. Os reajustamentos
posteriores, medida que o agente progredisse em sua carreira, far-se-iam
automaticamente pelo sistema de ndices. As eventuais majoraes salariais
adotadas para o servio pblico em geral implicariam, no caso dos agentes,
a majorao do salrio inicial, que, segundo o sistema de ndices, refletir-se-ia
na majorao de todos os demais nveis salariais. Alm do salrio bsico
correspondente sua classe e ao seu escalo, o agente receberia a gratificao por exerccio de cargo de chefia e as vantagens habituais do resto do
servio pblico, como a gratificao por tempo de servio e outras. A experincia aconselharia a melhor maneira de manter em alto nvel o salrio
real, sem criar privilgios, mas tambm sem colocar o agente em posio
menos favorvel que a de outros funcionrios de responsabilidades comparveis, lotados em outros setores da administrao direta e indireta.
A exigncia da mobilidade prevista para os administradores civis poderia
ser adotada para o agente, em bases experimentais. Assim, em todos os
cinco anos, os agentes seriam lotados em outros rgos, onde ocupariam
cargos compatveis com sua hierarquia. Esse sistema teria a vantagem de
ampliar o horizonte profissional do servidor, proporcionando-lhe contato direto
com vrios setores do servio pblico. Essa exigncia poderia ser suprimida
de todo ou meramente adiada, se a prtica demonstrasse que ela entraria em
conflito com as convenincias do servio nos diferentes ministrios.
92

O sistema francs prev certas modalidades de ingresso no corpo

dos administradores civis por parte de funcionrios que no freqentaram a
ENA. O sistema aqui proposto to flexvel e deixa abertas tantas possibilidades para que funcionrios e no-funcionrios ascendam a funes
dirigentes, sem terem passado pela escola, que no vejo nenhuma
necessidade de introduzir brechas no seu regime de exclusividade com
relao carreira do agente de servio federal. De resto, o sistema de
concursos internos ofereceria oportunidades a todos os funcionrios de
ingressarem nessa carreira pela escola.
Na fase de implantao da carreira, no entanto, poderia ser
considerada a frmula adotada pelo Estado de So Paulo, segundo a qual o
cargo efetivo do funcionrio que, at certa data, estiver exercendo funes
de direo superior e de assessoramento ser convertido no cargo de agente
de servio pblico (que no tem nada em comum, bem entendido, como o
futuro agente de servio federal, apesar da semelhana terminolgica, pois
ele titular de um cargo, e no integrante de uma carreira). Esses agentes
so, posteriormente, integrados nas carreiras executivas criadas pela Lei
Complementar no 180. Essa frmula merece ser meditada como forma de
aproveitar, na carreira do agente de servio federal, a experincia dos funcionrios e mesmo dos no-funcionrios que tivessem exercido funes
de direo e assessoria. Poderamos estipular que, num perodo de 30 dias
depois da publicao da lei ou do decreto que institusse a carreira, os
ocupantes de tais cargos, ainda que no fossem funcionrios, pudessem
solicitar a incorporao carreira em que seriam enquadrados, de acordo
com a natureza das funes dirigentes exercidas ou segundo sua hierarquia.
Concluindo esse perodo, a escola seria a nica via de acesso carreira.
Se o governo optasse pelo sistema da carreira nica, seu
enquadramento na sistemtica de classificao dos cargos atualmente em
vigor no ofereceria dificuldades. A carreira do agente de servio federal
seria uma categoria funcional, no sentido de Decreto no 70.320, de 23
maro de 1972, e poderia ser includa no grupo IX, outras atividades de
nvel superior, deixando intactos os demais grupos, que comportam
categorias funcionais no acessveis aos alunos da escola, como o grupo
diplomacia ou o grupo tributao, arrecadao e fiscalizao.
93

O que esse sistema tem de sedutor que ele de fcil aplicao,

porque implica a criao de apenas uma carreira, modifica o menos possvel
as normas administrativas em vigor, porque compatvel com a atual
classificao dos cargos, respeita a liberdade de ao dos ministros, porque
sua faculdade de prover cargos dirigentes com pessoas de sua confiana
permanece em grande parte intacta, evita conflitos com os demais funcionrios,
porque os agentes de servio federal no tm nenhuma posio monopolstica
na administrao, deixa amplo espao para a atuao das universidades e de
outros centros de treinamento, cujos diplomados conservam todas as oportunidades de ascenderem a altas funes, e finalmente resolve o problema
bsico do qual dependia a viabilidade da escola: a insero dos seus alunos,
em bases seguras, na alta burocracia do Estado.

Implementao
A criao da escola e a criao de condies para que seus alunos
pudessem inserir-se no sistema administrativo constituiria um processo
integrado, e as duas tarefas deveriam ser iniciadas simultaneamente. A
exposio de motivos que encaminhasse ao presidente da Repblica a
proposta relativa escola deveria ser acompanhada de outra, que definisse
os ajustamentos essenciais sua implantao, quer eles assumissem a forma
de um sistema de carreiras mltiplas, quer a forma de um sistema de carreira
nica, quer a forma de sistemas alternativos, se as duas propostas que
apresentei neste relatrio no fossem consideradas viveis.
No tenho elementos para avaliar as implicaes financeiras das
sugestes nele contidas, s posso adiantar, quanto escola, que os custos
de sua implantao ficariam consideravelmente reduzidos se ela funcionasse
na sede da Funcep e, quanto ao sistema de carreiras, que no haveria a
implicao de criao de novos cargos, mas a redefinio dos critrios para
seu exerccio, de modo a assegurar uma participao razovel dos alunos
da escola, o que parece excluir qualquer ampliao sensvel do nmero
total de funcionrios.

94

Em qualquer hiptese, nada impede que se recorra, em carter

subsidirio, cooperao internacional. Essa cooperao assumiria, no caso
da escola, a forma de um financiamento do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) ou de instituies congneres, o que exigiria a
elaborao de um projeto por consultorias especializadas, com exato
dimensionamento dos custos, inclusive da parcela que seria coberta com
recursos internos. Alm da cooperao financeira, poderia ser pedida
assistncia tcnica, multilateral ou bilateral, e, nesse caso, a cooperao da
Frana seria especialmente til tanto para a criao da escola, como para a
criao de um sistema de carreiras. Mas, no conjunto, essa cooperao
seria residual. Parece claro que o Brasil tem todas as condies tcnicas e,
provavelmente, tambm as financeiras, para implantar, sem qualquer
assistncia externa, uma escola superior de administrao pblica.

Consideraes finais
Este relatrio no seria completo se no se referisse a um certo
nmero de reaes negativas (ao lado de muitas positivas), citadas durante
a primeira etapa do programa de trabalho, idia de criar, no Brasil, uma
escola nos moldes da ENA. Muitos entrevistados consideraram inoportuno
implantar no Brasil, no atual momento poltico, uma escola que tivesse as
caractersticas elitistas e antidemocrticas atribudas ENA e produzisse
uma casta de funcionrios privilegiados acentuando os desnveis existentes
que, por seu tipo de formao tcnica, fossem pouco sensveis s dimenses
mais amplas da ao administrativa.
A objeo seria mais plausvel se o atual sistema de formao e de
acesso alta funo pblica estivesse isento dessas deficincias. No me
parece bvio que esse sistema, em que o provimento de cargos de direo
superior, em geral, efetua-se margem de qualquer critrio objetivo, seja,
prima facie, mais igualitrio que o sistema proposto, em que o acesso a
esses cargos pela escola obedeceria rigorosamente ao critrio do mrito,
qualquer que fosse a origem social dos candidatos.

95

De qualquer forma, se a objeo em si no vlida, a preocupao

que ela traduz no frvola e merece ser levada em conta em qualquer
tentativa de implantar, no Brasil, uma escola superior de administrao
pblica. Foi o que tentei fazer neste relatrio, propondo uma escola democrtica e pluralista.
A proposta democrtica na medida em que seriam oferecidas
oportunidades de ingresso a candidatos de todas as regies do Pas, e no
apenas dos centros mais avanados; na medida em que os funcionrios
menos graduados teriam ocasio de se inscreverem em cursos preparatrios
pagos pela escola, antes de se apresentarem ao vestibular; e na medida em
que a escolaridade seria gratuita e todos os estudantes receberiam bolsas
de estudo e moradia funcional.
A proposta pluralista na medida em que os currculos so concebidos
de forma a evitar uma concentrao excessiva em disciplinas tcnicas e
quantitativas, reservando-se parte da escolaridade a disciplinas destinadas
a dar formao mais ampla e viso mais completa das inter-relaes entre
a esfera administrativa e a esfera social e poltica; na medida em que
participariam do corpo docente personalidades de todos os horizontes
acadmicos oriundas de todos os segmentos do meio profissional e
intelectual; na medida em que se daria aos estudantes uma oportunidade de
conhecer, de perto, o funcionamento das instncias polticas e judicirias,
por meio de conferncias pronunciadas por membros do Parlamento e da
Magistratura e por meio do estgio institucional, inovao imaginada especialmente para familiarizar o futuro membro do Executivo com os membros
dos demais poderes da Repblica.
Democrtica em seus mtodos de recrutamento e pluralista em sua
orientao pedaggica, a escola dificilmente produziria meros tcnicos,
insensveis s implicaes sociais e polticas da ao administrativa: ela
formaria funcionrios de um Estado moderno capaz abrir-se aos desafios
propostos pelo ambiente e de enfrent-los por meio de uma interao
dialgica com a sociedade.

96