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CAPTULO 7

DESENVOLVIMENTO RURAL
1 APRESENTAO

A questo agrria brasileira, apesar de seus impasses e problemas, continua


negligenciada na agenda governamental. No perodo 2011-2012, ela foi agravada
pela seca no Semirido e pela ineficincia das aes que poderiam mitigar seus
efeitos mais perversos. Alm disso, a definio de novas regras no mbito do
Cdigo Florestal ter consequncias para o cumprimento do mandato constitucional relativo funo social da terra, dificultando ainda mais a obteno de
terras para o Programa de Reforma Agrria.
A desacelerao da reforma agrria, que vinha ocorrendo desde 2008, agravou-se no ltimo ano. Esta edio do peridico Polticas sociais: acompanhamento e
anlise mostra o desempenho recente do programa, ressalta algumas de suas caractersticas e os embates que trava em diferentes frentes, desde a obteno de terras
at as questes derivadas do frgil equacionamento ambiental dos assentamentos.
O tratamento que vem sendo dispensado agricultura familiar, analisado
pela tica do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF), aponta disfunes, revelando a concentrao da aplicao de recursos
nas reas e nos setores mais capitalizados: a regio Sul absorveu 51% do total de
recursos, distribudos em crdito de custeio e de investimento; e o Nordeste recebeu
apenas 13% dos recursos aplicados em 2011.
Tambm mereceu destaque especial uma apresentao do Programa de
Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), contextualizando
e analisando a implementao da perspectiva territorial, iniciativa inovadora do
ponto de vista do planejamento, mas que enfrenta dificuldades operacionais para
articular e coordenar as aes identificadas como necessrias em cada um dos
territrios j identificados.
Finalmente, o Tema em destaque trata da conformao do territrio rural
a partir da anlise dos embates e das disputas pelo domnio territorial e de seus
recursos naturais (florestais, minerais etc.) sob a lgica de acumulao do capital.
Ou seja, apresenta o rural visto a partir da territorializao dos conflitos agrrios.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

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2 FATOS RELEVANTES
2.1 A seca no Semirido

A pior seca dos ltimos trinta anos castigou de forma severa os habitantes de
diversos municpios brasileiros ao longo de 2012, e a previso que a estiagem
se estenda at meados de 2013. Segundo a Secretaria Nacional de Defesa Civil
(SNDC),1 entre janeiro e agosto de 2012, 1.967 cidades decretaram situao de
emergncia devido ao problema da estiagem. As situaes mais crticas ocorreram
na regio semirida do pas, onde residem 22,6 milhes de brasileiros, o equivalente a 11,8% da populao total do pas.2
O espao geogrfico do Semirido estende-se por oito estados da regio
Nordeste (Alagoas, Bahia, Cear, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do
Norte e Sergipe), alm do norte de Minas Gerais, totalizando uma extenso
territorial de 980,1 mil km2 (11,5% do territrio brasileiro). Compreende 1.135
municpios, dos quais 93,4% so considerados municpios de pequeno porte
(com populao inferior a 50 mil habitantes).
Fortemente marcado pela paisagem da caatinga, esse espao natural tambm historicamente relacionado fome e pobreza. Mais da metade de sua populao (59%) considerada pobre3 e vive em srias condies de vulnerabilidade
socioeconmica, com padres de sade, nutrio, educao, trabalho e condies
habitacionais bastante precrios. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)
da regio reflete parte desta realidade:4 cerca de 82% dos municpios do Semirido so de baixo IDH, e nenhum considerado de alto IDH (Silva, 2006, p.
19). As peridicas secas que ocorrem na regio, portanto, ampliam ainda mais o
drama econmico e social vivenciado por esta populao: conduzem a um desemprego macio dos que no tm acesso terra, criam descontinuidades foradas
na produo rural, colocam em risco as vidas dos agricultores familiares e de
seus rebanhos, suas reservas de alimentos e sementes, conduzindo-os condio
potencial de retirantes.
exatamente nessa regio que se encontra a base da pirmide da agricultura familiar brasileira. De acordo com Ipea (2013, p. 22), 60,4% dos agricultores familiares de baixa renda e dos agricultores assentados em projetos de reforma agrria

1. Para mais informaes, ver: <http://www.integracao.gov.br/reconhecimentos-em-2012>. Acesso em: 26 set. 2012.


2. A delimitao mais atual do espao brasileiro denominado Semirido encontra-se na Portaria no 89, de maro de 2005,
do Ministrio da Integrao Nacional (MI). A fonte das informaes estatsticas apresentadas nesta seo, quando no
forem devidamente referenciadas, o Censo Demogrfico de 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Elas esto compiladas em Medeiros et al. (2012).
3. Foram considerados pobres aqueles com renda domiciliar per capita de at meio salrio mnimo.
4. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) um indicador sinttico desenvolvido pelo Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) que considera trs dimenses bsicas do desenvolvimento humano: renda, educao e sade.

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vivem na regio Nordeste, especialmente no Semirido.5 AbSber (1999, p.24-25)


tambm enfatiza que no Semirido vive a mais importante massa de camponeses
residentes do Brasil, e destaca que mais do que qualquer outro contingente demogrfico do nosso interior, esta populao forma um povo e uma cultura (...) em um
ambiente fsico e humano que no reservou lugar para os fracos e acomodados.
As disputas polticas que se travam nesse territrio sempre naturalizaram a
ideia do Semirido brasileiro como um espao de excluso, no qual fome e pobreza
so resultados naturais de um meio ambiente bastante hostil. Sem dvida, o regime
irregular de chuvas que, no raro, submete a populao a anos seguidos de estiagem,
mas eventualmente produz tambm inundaes catastrficas um problema essencial dos grandes espaos sociais do serto. verdade tambm que, de forma geral,
os seus solos so pouco adequados para a atividade agrcola, tanto do ponto de
vista fsico quanto do geoqumico (solos parcialmente salinos ou carbonticos).
Isto no significa, entretanto, que as precrias condies de vida de grande parte
dos habitantes que ali vivem decorrem de um fenmeno natural. O meio natural
constitui um elemento condicionante, mas os determinantes da pobreza presente nesta regio so certamente outros, oriundos de fenmenos scio-histricos construdos pelo homem.
Ou seja, fome e pobreza so um produto humano, social, cultural e poltico.
Feitas essas consideraes iniciais, parece importante ressaltar dois pontos,
descritos a seguir.
1) Se o governo federal tem o combate misria como prioridade nacional, a questo do Semirido merece ateno privilegiada, pois se trata
de uma regio na qual a pobreza se apresenta em grande magnitude e
em extrema gravidade.
2) Se o governo federal pretende transformar estruturalmente as condies
de vida do sertanejo pobre, h que superar a histrica inefetividade das
polticas pblicas que so dirigidas a esta populao e priorizar aes
que atuem sobre a estrutura de relaes de poder que interage com
as difceis condies naturais do Semirido. Planos e polticas governamentais nunca conseguiram reverter o agudo processo de excluso
social presente neste territrio justamente porque se resumiram, de um
lado, a medidas compensatrias de carter clientelista e paternalista e,
de outro, a grandes obras hdricas de alto custo e baixa contribuio
para garantir o acesso gua a toda a populao. Nunca se promoveram
mudanas efetivas nas relaes dominantes de produo do Semirido.
5. A fonte de informaes estatsticas do referido estudo foi o Censo Agropecurio de 2006, do IBGE. As definies de
agricultores familiares de baixa renda e agricultores assentados em projetos de reforma agrria seguiram as normas
operacionais do crdito rural vigentes no Plano Safra 2006-2007. A primeira definio contemplou agricultores que
obtiveram uma renda bruta anual familiar de at R$ 3 mil, sendo no mnimo 30% desta auferida por meio de atividades
desenvolvidas no interior do estabelecimento agropecurio. A segunda definio contemplou agricultores familiares
assentados pelo Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA), beneficirios do Programa Nacional de Crdito Fundirio
(PNCF) e reassentados de reas afetadas pela construo de barragens.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Como ser visto adiante, o Semirido no somente um espao de solos


pobres e populao maltratada pelas foras de uma natureza perversa, como
apregoa a viso hegemnica. um territrio heterogneo, historicamente dominado pela pecuria extensiva e por vastos algodoais, e marcado por conflitos e
disputas em torno do acesso aos recursos naturais disponveis. No toa, foi palco
de lutas populares que so smbolos para o pas, como a Guerra de Canudos.6
Diante dessa realidade, e considerando que a reproduo social dos sertanejos pobres que ali vivem est subordinada, em primeira instncia, quantidade,
qualidade e localizao dos recursos naturais disponveis (terra e gua, essencialmente), qualquer poltica que vise melhorar definitivamente as condies de vida
desta populao deve intervir, prioritariamente, nos processos sociais que determinam a forma como so apropriados tais recursos naturais neste territrio.
No que diz respeito terra, a primeira questo a se ressaltar que a estrutura
fundiria do Semirido continua sendo extremamente concentrada. O latifndio
tem razes profundas no serto, e as polticas pblicas levadas a cabo nunca reverteram este processo de concentrao. Ao contrrio, na maior parte das vezes, o agravaram. Dos estmulos da poltica agrcola baseada no crdito rural aos incentivos
fiscais e s grandes obras do Departamento Nacional de Obras contra as Secas
(DNOCS) e da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene),
a grande propriedade rural sempre foi privilegiada em detrimento da agricultura
familiar. O avano da fruticultura irrigada e dos grandes projetos de minerao
so os exemplos mais atuais deste processo.
As estatsticas do ltimo Censo Agropecurio, realizado em 2006, confirmam essa situao. Neste ano, os agricultores familiares de baixa renda da regio
Nordeste representavam 75,6% do nmero de estabelecimentos agropecurios,
porm no ocupavam nem 20% da rea total. A rea mdia destes estabelecimentos era de apenas 9,6 ha, estando quase 70% deles em reas inferiores a 10 ha (Ipea,
2013). Considerando que o mdulo fiscal da regio de 70 ha, e que estudo da
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) chega a defender a necessidade de 300 ha para uma famlia viver bem na depresso sertaneja7 regio que
ocupa 38% do Semirido , parece desnecessrio apresentar qualquer outro indcio
do quo precrio o acesso terra por parte dos agricultores empobrecidos.
6. Uma excelente anlise sobre a luta de classes no serto nordestino est em Elegia para uma re(li)gio: Sudene,
Nordeste, planejamento e conflito de classes, de Francisco de Oliveira. Segundo o autor, o Nordeste algodoeiro-pecurio
viveu, no sculo XX, um movimento pendular de violncia oriundo da ambiguidade estrutural na qual se desenvolveram
a pecuria extensiva e a economia algodoeira. Esta ambiguidade estrutural a coexistncia do latifndio e do minifndio
oferecia lgica peculiar economia da regio. Por um lado, as culturas de subsistncia viabilizavam um baixo custo
de reproduo da fora de trabalho. Por outro, a cesso de um pedao de terra aos trabalhadores mantinha-os
dependentes e submissos (Oliveira, 1981).
7. Essa delimitao supe uma explorao minimamente rentvel e no danosa ao meio ambiente. Para mais informaes, ver: Guimares Filho e Lopes (2002).

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De todo modo, relevante ressaltar que a potencialidade produtiva no


Semirido brasileiro varia bastante de regio para regio. O Semirido compreende
um conjunto de diferentes microclimas, com lugares onde chove mais que em
outros e com regies de solos mais profundos e mais sedimentados, o que favorece
o acmulo de gua e evita a evaporao. Segundo Silva (2006, p. 19), o zoneamento realizado em 2003 pela Embrapa revelou que h, no Semirido, cerca de
16 milhes de hectares (16% do total) com bom potencial agrcola; 43 milhes
de hectares (44%) com potencial agrcola limitado, mas passveis de explorao
sob determinadas condies; e aproximadamente 35 milhes de hectares (36%)
com fortes restries ao uso agrcola. Considerando este cenrio menos estereotipado sobre o potencial da regio, parece evidente que a severa situao de pobreza
da grande maioria da populao sertaneja no oriunda das condies naturais do
Semirido, mas da forma como os seus solos so apropriados. A agricultura familiar
no serto se desenvolve em propriedades minsculas e nos piores solos da regio. Esta
a questo central que explica a extrema pobreza no territrio.
No que diz respeito disponibilidade de gua na regio sertaneja, importa
revelar, inicialmente, que o Semirido brasileiro um dos mais chuvosos do mundo,
com uma pluviosidade mdia de 750 mm por ano. Uma vez que a captao de
gua das chuvas pode ser realizada por tecnologias simples, baratas e eficientes,
este , sem dvida, um dos caminhos para a democratizao do acesso gua
na regio. Segundo Malvezzi (2007, p. 10-12), entretanto, a infraestrutura de
armazenamento de gua de chuva atualmente instalada no Semirido capaz de
armazenar apenas 36 bilhes de metros cbicos, restando, portanto, cerca de 720
bilhes de metros cbicos desperdiados anualmente. Para ter uma ideia do
volume de gua no utilizado, o polmico e oneroso projeto de transposio do
rio So Francisco, segundo o autor, transferir para as bacias receptoras apenas
900 milhes de metros cbicos por ano. Ou seja, a gua de chuva desperdiada
no Semirido aproximadamente oitocentas vezes maior que aquela que a transposio transferir para o Nordeste setentrional (Malvezzi, 2007, p. 64).
Se a insuficincia da infraestrutura de armazenamento de gua da chuva
construda pelo poder pblico ao longo dos ltimos cem anos patente, o
relatrio do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)
ressalta, ainda, que a gua armazenada no Semirido atende prioritariamente a
demandas concentradas, como a das cidades, das indstrias e dos permetros irrigados. Ou seja, h graves problemas de distribuio e gesto desta gua que nunca
foram superados (Consea, 2008, p. 4).
Em verdade, os grandes investimentos em infraestrutura hdrica no Semirido, que marcaram as polticas direcionadas regio ao longo do sculo XX, no
foram realizados com o objetivo de democratizar o acesso gua e efetivar este

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

direito humano bsico populao sertaneja. Milhares de audes, barragens e


poos foram construdos em propriedades privadas para sustentar os rebanhos de
grandes e mdias propriedades, sem qualquer garantia do uso pblico da gua.
Quanto aos grandes reservatrios administrados por rgos estatais, sua utilizao
pblica foi assegurada, mas nunca se construram adutoras para conduzir esta
gua at as populaes mais necessitadas, nem se articulou esta disponibilidade de
gua a outras polticas pblicas, agrcolas ou agrrias. As terras nas proximidades
dos audes se valorizaram e, consequentemente, foram apropriadas por mdios e
grandes proprietrios (Garjulli, 2003).
Segundo Francisco de Oliveira (Oliveira, 1981, p. 55), a implantao dessas
benfeitorias com recursos do Estado a expresso da fora e do poder poltico das
oligarquias da regio, que conseguiram, com as obras hdricas, aumentar o seu
poder econmico e manter sua base poltica de sustentao, por meio do controle
sobre a gua. Dito de outra forma, a m distribuio das guas no Semirido est
umbilicalmente associada grande concentrao fundiria. Trata-se de uma histrica estrutura concentradora de terra, gua, riquezas e poder. A manuteno de uma
populao sertaneja pobre e totalmente dependente da ao estatal sempre fez
parte da lgica de funcionamento desta estrutura.
Frisa-se, portanto, novamente, que o problema central do acesso gua na
regio semirida do pas no advm das condies naturais deste espao geogrfico.
O mito da escassez de gua, na verdade, sempre contribuiu para camuflar a essncia
do problema: a situao de insegurana hdrica vivida pela maior parte da populao
sertaneja oriunda da alta concentrao e da m distribuio das guas do Semirido, que, por sua vez, tm suas razes na alta concentrao fundiria. Reconhecer este
ponto implica reconhecer, portanto, que a questo agrria deve retornar para o centro
da agenda de discusses das polticas pblicas de erradicao da pobreza.
Conforme j mencionado, as lutas e os conflitos no Semirido so histricos e acompanharam o movimento de ocupao deste territrio. Os primeiros
movimentos sociais com carter classista, entretanto, s surgiram por volta de
1950, com as ligas camponesas. De acordo com Oliveira (1981, p. 106), esta
massa agrria apareceu pela primeira vez na histria social e poltica do Nordeste
como agente poltico autnomo, que no poderia ser mais confundido com os
eleitores de cabresto.
Com o golpe militar de 1964, contudo, as ligas foram extintas e suas
lideranas, presas e exiladas. Desde ento, novos atores emergiram e se fortaleceram: sindicatos rurais, Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST),
Pastoral da Terra, Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), comunidades
quilombolas, indgenas e ribeirinhas, alm de centenas de organizaes no
governamentais (ONGs), originando a Articulao do Semirido (ASA).
Estes movimentos conquistam uma organicidade crescente, e parte de suas

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propostas polticas baseadas em um novo olhar sobre o serto 8 tem sido


gradativamente inserida na agenda dos rgos governamentais.
O maior exemplo desse avano foi a instituio, no incio da dcada de
2000, do Programa Um Milho de Cisternas (P1MC). Inicialmente apoiado pela
Agncia Nacional de guas (ANA), este programa foi incorporado, em 2003, s
polticas do ento Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Nutricional (Mesa), atual Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS). Desenvolvido e implementado pela sociedade civil (leia-se ASA), com
apoio de recursos federais, o objetivo do programa transformar a realidade social
das famlias beneficiadas9 por meio da construo de cisternas, tecnologia eficiente
e barata de captao e armazenamento das guas da chuva.
Sem dvida, o P1MC representa um claro passo frente em relao aos programas que o antecederam, e seu impacto na qualidade de vida dos beneficirios
imediato: reduz doenas veiculadas por guas contaminadas; diminui a mortalidade infantil; atenua o trabalho de mulheres e crianas, habitualmente sobrecarregadas com a penosa tarefa de abastecer os lares; e, principalmente, estabelece
maior independncia em relao aos polticos locais, que sempre usaram a seu
favor a necessidade bsica das pessoas de terem gua em casa.10 Entretanto, tais
cisternas suprem apenas o abastecimento de gua para uso domstico. O programa
no garante o abastecimento de gua para a produo, muito menos a terra para se
produzir, elementos imprescindveis para debelar definitivamente os altos ndices de
insegurana alimentar na regio, gerar renda e ampliar a autonomia das famlias.
Alm disso, at setembro deste ano, mais de uma dcada aps sua instituio, haviam sido construdas apenas 500 mil cisternas, metade da meta que d nome ao
programa. Segundo o j citado Relatrio do Consea, estudos avaliativos realizados
pelo MDS e pela Embrapa Semirido mostram a necessidade mnima de 1,3 milho de cisternas para abastecimento humano (Consea, 2008, p. 4).11
8. Esse novo olhar sobre o serto refora, em primeiro lugar, a ideia de que o semirido vivel, uma regio na
qual possvel construir ou resgatar relaes de convivncia entre os seres humanos e a natureza, com base na
sustentabilidade ambiental e combinando qualidade de vida das famlias sertanejas, promoo da cidadania e
incentivo a atividades econmicas e tecnologias apropriadas para a regio (Silva, 2006, p. 26).
9. O Programa Um Milho de Cisternas (P1MC) destinado s famlias com renda at meio salrio mnimo por membro da famlia includas no Cadastro nico do governo federal e que residem permanentemente em rea rural sem
acesso ao sistema pblico de abastecimento de gua.
10. Para mais informaes, ver Malvezzi (2007, p. 14).
11. Com o objetivo declarado de acelerar o processo de instalao de cisternas no semirido, em dezembro de 2011, o governo
federal suspendeu o apoio ao programa implementado pela Articulao do Semirido (ASA) e anunciou a compra de milhares
de cisternas de plstico/PVC, que deveriam ser instaladas nas comunidades via convnios com estados e municpios. A medida
foi amplamente contestada pelos movimentos sociais do semirido, que realizaram ato pblico, com a participao de mais
de 15 mil pessoas, no dia 20 de dezembro de 2011, na cidade de Petrolina. Segundo os manifestantes, a cisterna de placa
construda a partir da metodologia desenvolvida pela ASA utiliza insumos e mo de obra locais, dinamiza a economia regional, associa um trabalho pedaggico com as famlias e, principalmente, promove a autonomia, pois os prprios beneficirios
aprendem a realizar a manuteno das cisternas. A cisterna plstica, entretanto, tem custo unitrio 58% mais alto que a
cisterna de placa, produzida em centros industriais longnquos, mais frgil, beneficia poucas empresas fornecedoras, gera
dependncia da comunidade em relao a estas empresas, produz lixo ambiental, entre outras desvantagens. Diante da presso
social e de denncias de que a medida, na verdade, objetivava favorecer o reduto eleitoral do ministro Fernando Bezerra, do
MI, o governo federal recuou, restabeleceu o contrato com a ASA e reduziu a compra pblica de 300 mil cisternas de plstico
para 60 mil.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O drama que a populao do Semirido viveu em 2012 o indicador mais


forte de que as aes governamentais no foram suficientes. Como consequncia
da situao alarmante, at outubro de 2012, o governo federal j havia liberado
R$ 3,2 bilhes para aes emergenciais.12 Estas aes abrangeram distribuio de
gua por carro-pipa, recuperao de poos, auxlio financeiro emergencial (Bolsa
Estiagem),13 antecipao dos pagamentos do Programa Garantia-Safra, apoio
atividade econmica, por meio de linha especial de crdito e venda de milho para
alimentao animal a preos subsidiados. Sem dvida, tais medidas foram importantes porque amenizaram, em alguma medida, a tragdia social que se instalou
na regio. Entretanto, foram somente aes emergenciais, que ignoraram o conflito distributivo existente no territrio e, por isso, no transformaram a realidade
da populao sertaneja.
A ao governamental que mais avana nesse sentido foi instituda em 2007 e,
assim como o P1MC, implementada pela ASA. Trata-se do Programa Uma Terra e
Duas guas (P1+2), cuja proposta bsica assegurar que as famlias sertanejas tenham
acesso a tecnologias necessrias para captar gua para consumo humano e para as
atividades produtivas e, tambm, terra suficiente para que vivam no Semirido.
Em outras palavras, o programa pressupe uma expanso da rea de agricultura, a
partir de uma reforma agrria apropriada para a regio, associada construo de
uma malha de pequenas obras hdricas para captao de gua de chuva.
A escala alcanada pelo P1+2, contudo, bastante reduzida. Desde que
surgiu, em 2007, at setembro de 2012, o programa construiu 9 mil cisternascalado, 420 barragens subterrneas, 302 tanques de pedra, 208 bombas dgua
popular (BAPs) e um barreiro-trincheira. Tais projetos beneficiaram aproximadamente 12 mil famlias (ASA, [s.d.]).
A baixa execuo desse programa, at o momento, manifesta no apenas a
inoperncia do governo federal na implementao da reforma agrria mas principalmente a concepo de desenvolvimento que este reserva para o campo brasileiro. Apesar de alguns avanos nos discursos e nas proposies de polticas para o
Semirido, permanece no centro das decises governamentais uma viso estritamente econmica, que objetiva incentivar atividades produtivas empresariais ligadas
ao capital transnacional e agricultura de exportao. Neste sentido, as melhores
terras da regio, bem como os grandes volumes de gua e os maiores volumes de
recursos pblicos, continuam sendo destinadas aos grandes empreendimentos,
que hoje se materializam no agronegcio, na minerao e no hidronegcio.
12. Para mais informaes, ver <http://www2.planalto.gov.br/imprensa/noticias-de-governo/governo-ja-liberou-r-3-bilhoespara-amenizar-efeitos-da-estiagem>.
13. A Bolsa Estiagem um auxlio financeiro emergencial pago aos agricultores familiares enquadrados nos critrios do benefcio. Cada famlia beneficiada receber o montante de R$ 400,00, transferidos em cinco parcelas mensais de R$ 80,00.

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o que vem ocorrendo, por exemplo, na regio da chapada do Apodi, no


estado do Rio Grande do Norte. Em junho de 2011, foi publicado o Decreto
no 0-001, que desapropria quase 14 mil ha no municpio de Apodi para a implantao do Projeto Permetro Irrigado da Chapada do Apodi. A desapropriao
atinge diversas comunidades rurais e oito assentamentos da reforma agrria.
Desde a assinatura desse decreto, vrias mobilizaes populares contra a
implantao do projeto foram organizadas pelo Sindicato dos Trabalhadores e
Trabalhadoras Rurais de Apodi, pela Marcha Mundial das Mulheres, pela Comisso
Pastoral da Terra, entre outros movimentos sociais. Resumidamente, denunciaram que o projeto passar as terras da chapada e as guas da barragem de Santa
Cruz para o controle de cinco grandes empresas do hidro e do agronegcios,
concentrando ainda mais a posse da terra e da gua no Semirido brasileiro.
Enfatizaram, ainda, que a desapropriao desarticular a produo de milhares
de agricultores familiares que desenvolvem experincias de base agroecolgica e
de convivncia com o Semirido; trar srias consequncias para a produo de
mel (pois o agrotxico utilizado no permetro irrigado provocar a diminuio da
quantidade de abelhas); e comprometer a oferta hdrica da barragem de Santa
Cruz para outros usos. Enfim, denunciaram que o projeto expropriar das populaes seus meios e modos de vida, acentuando os nveis de pobreza da regio e
perpetuando a dependncia deste importante segmento da sociedade s polticas
sociais compensatrias.
Alm disso, os movimentos sociais ressaltaram que no faltam exemplos de
distritos irrigados social e ambientalmente indesejados no Semirido, seja pelo
alto custo de manuteno do sistema, seja pela grande concentrao de terras que
acarretaram, seja pelos deletrios efeitos ao meio ambiente e sade da populao.
A prpria regio da chapada do Apodi, no estado do Cear, foi desapropriada em
1986 com a inteno divulgada de dividir a rea em lotes de 4 ha a 16 ha entre os
irrigantes, como deveria acontecer em todos os permetros irrigados do Nordeste.
O que ocorreu, entretanto, que os agricultores familiares ficaram sem terra e
sem indenizao, e as grandes empresas produtoras de frutas ocuparam toda a
regio, boa parte com macio apoio governamental (Cintra, 2010).
A populao da regio sofre, atualmente, graves consequncias desse processo.
Uma equipe da Universidade Federal do Cear (UFC) detectou a presena de
22 princpios ativos de agrotxicos entre eles inseticidas, fungicidas, herbicidas
e acaricidas na gua que fornecida para as diversas comunidades que vivem
na chapada do Apodi, alguns deles extremamente txicos (Ellery et al., 2010).
Comunidades denunciam a morte de trabalhadores e de animais domsticos, relacionam vrias queixas de sade e temem os efeitos crnicos, de malformao

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

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congnita a cnceres.14 No bastasse isto, em abril de 2010, o principal porta-voz


das campanhas contra as pulverizaes areas realizadas na regio foi assassinado
com dezoito tiros.
Em resposta presso popular, em dezembro de 2011, a Presidncia da
Repblica comunicou ao Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais de
Apodi que o projeto de irrigao da chapada do Apodi seria paralisado provisoriamente. Oito meses depois, entretanto, a ordem de servio para o incio das
obras foi assinada em Braslia, prevalecendo, portanto, uma lgica meramente
econmica e produtivista, que no leva em considerao o modo de viver das
comunidades nem a proteo da vida humana e da sociobiodiversidade.
Como resultado, os conflitos na regio comearam a eclodir. Em 22 de novembro de 2012, trabalhadores do DNOCS adentraram, sem mandado judicial
ou permisso dos agricultores, as terras coletivas da Associao dos Produtores
Rurais de Agrovila Palmares/Promares para construir uma estrada desmatada.
Por se sentirem ameaados diante da invaso de suas terras, os agricultores da
associao registraram boletim de ocorrncia contra o DNOCS, e j se disseram
dispostos a partir para o enfrentamento (Alves, 2012).
Esse exemplo evidencia, portanto, que ao alimentar um padro de desenvolvimento que tem como eixo estruturante o crescimento econmico pela via da
exportao de commodities, o governo inviabiliza a justa prioridade que atribuiu
ao combate misria no pas. A chamada porta de sada da pobreza rural s
se efetivar se as polticas pblicas promoverem mudanas efetivas nas relaes
dominantes de produo do Semirido, principalmente a partir da desconcentrao das terras e das guas neste territrio. Sem um reordenamento fundirio
que modifique substancialmente as relaes de produo, no se modificaro as
condies desfavorveis para o sertanejo, que permanecer em constante precariedade socioeconmica, sujeito aos flagelos das secas.
2.2 O Cdigo Florestal

Em maio deste ano, um novo Cdigo Florestal foi aprovado no Congresso


Nacional: a Lei no 12.651/2012 revogou a Lei no 4.771/1965, o antigo cdigo.
Na tentativa de amenizar os recuos em termos de regramento ambiental, o
Poder Executivo vetou uma srie de dispositivos da nova lei e publicou a Medida
Provisria no 571/2012, com a inteno, manifesta no Artigo 1o-A desta medida
provisria (MP), de primar por princpios preservacionistas, buscando equilbrio
entre proteo ambiental e produo rural, previsto no princpio constitucional
da funo social da terra (Brasil, 2012a).
14. Por exemplo, aps a morte de um jovem trabalhador que atuava no almoxarifado qumico da monocultura de
abacaxi de determinada empresa, vtima de uma grave doena heptica, 53% dos trabalhadores desta empresa foram
diagnosticados com alteraes na funo do fgado devido exposio diria a agrotxicos no trabalho.

Desenvolvimento Rural

333

Contudo, j no relatrio da Comisso Mista do Congresso Nacional,15


aprovado pouco tempo depois pela Cmara dos Deputados, tal artigo foi alterado, com supresses de incisos inteiros, a exemplo do inciso I, que reconhecia
florestas e outras formas de vegetao nativa como bens de interesse pblico.
A substituio de trechos como modelo de desenvolvimento ecologicamente sustentvel por expresses do tipo presena do pas nos mercados nacional e internacional
de alimentos e bioenergia evidencia a inteno parlamentar de submeter os direitos
ambientais s regras de mercado. Tais alteraes, aprovadas pelo Senado Federal,
receberam alguns vetos da Presidncia. O prximo passo, portanto, a apreciao
dos vetos pelo Congresso Nacional.
O Cdigo Florestal de 1965 estava embasado na subordinao da atividade
produtiva aos princpios da preservao ambiental. Estes, por sua vez, estavam em
perfeita harmonia com o princpio da funo social da terra, consagrado na Constituio Federal de 1988 (CF/88). Tal relao estava evidente em seu Artigo 1o,
1o, que estabelecia como uso nocivo da propriedade a utilizao de florestas e outras formas de vegetao nativa em desacordo com o dispositivo constitucional. O
princpio da funo social ainda era nominalmente evocado no Artigo 16, 4o, que
tratava da aprovao da localizao da reserva legal em imveis rurais (Brasil, 1988).
A consonncia entre o cdigo anterior e a funo social da terra demonstra-se tambm no tratamento pequena propriedade familiar. A Lei
no 4.771/1965 assinalava uma estreita relao entre o conceito de pequena propriedade familiar e o de minifndio. Em seu Artigo 1o, 2o, inciso I, o cdigo
estabelecia regionalmente o tamanho limite das propriedades familiares, muito prximo das mdias dos mdulos fiscais nas respectivas regies. Trazia tambm, ao longo do texto, dispositivos que flexibilizavam as regras ambientais
para tal grupo, considerando, por exemplo, como de interesse social, atividades
de manejo florestal sustentvel nestas propriedades (Brasil, 1965, Artigo 1o, V,
b) e apontando a possibilidade de recomposio da reserva legal com rvores
frutferas e exticas intercaladas com nativas Artigo 16, 3o (Brasil, 1965).
O princpio norteador destes dispositivos era manter o equilbrio entre as dimenses ambiental, social e econmica da funo social da terra e evitar que o
rigor das normas ambientais prejudicasse o desenvolvimento socioeconmico de
famlias detentoras de diminutas reas de terra.
A Lei no 4.771/1965 estava bem recepcionada na CF/88 (Brasil, 1988): o
Artigo 225 do captulo VI estabelece que o meio ambiente equilibrado bem
de uso comum do povo, cabendo ao poder pblico e coletividade o dever de
15. Relatrio apresentado em 12 de julho de 2012. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mo
strarintegra?codteor=1023047&filename=PAR+19+MPV57112+%3D%3E+MPV+571/2012>. Acesso em 4 abr. 2013.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

334

preserv-lo para a presente e as futuras geraes. O Artigo 170, alm disso, cita
o meio ambiente como um dos princpios que devem reger a ordem econmica.
O meio ambiente , pois, um direito difuso. Aplic-lo aos imveis rurais implica
relativizar o direito de propriedade: para que este seja legtimo, seu detentor no
deve prejudicar os direitos da coletividade. Assim, a atividade econmica em um
estabelecimento rural deve, alm de propiciar prosperidade ao proprietrio, ser
benfica ou, ao menos, no causar danos a terceiros. Isto implica, entre outros
aspectos, no prejudicar os bens e servios ecossistmicos, como ar, gua e clima,
que so de uso comum de todos.
Essa sintonia no ocorre com o novo Cdigo Florestal. A Lei no 12.651/2012
resultado da iniciativa de um grupo de parlamentares defensores de interesses do
setor do agronegcio, cujo principal objetivo era proteger produtores rurais em
dbito com a legislao ambiental das aes fiscalizatrias e punitivas do Estado
e legalizar reas de explorao agropecuria em desacordo com o cdigo anterior,
como as reservas legais e reas de preservao permanente (APPs). Em seu conjunto, apresenta dispositivos que visam reduzir reas de proteo ambiental para
manter e ampliar o uso alternativo do solo.
Uma anlise do captulo X dessa lei, o qual trata do Programa de Apoio e Incentivo Preservao e Recuperao do Meio Ambiente, permite evidenciar a subordinao do direito ambiental aos interesses econmicos. Seu Artigo 41 estabelece trs
eixos de ao a fim de que os proprietrios cumpram a lei ambiental: i) pagamento ou incentivos financeiros a servios ambientais; ii) compensao a medidas de
conservao e recuperao ambiental; e iii) incentivos comercializao, inovao,
acelerao para recuperao, conservao e uso sustentvel de recursos naturais.
Por pagamentos ou incentivos so consideradas retribuies, monetrias ou no,
a atividades de conservao que redundem em melhorias ao meio ambiente, quais
sejam (Brasil, 2012a, Artigo 41, I):
a) sequestro de carbono;
b) conservao da beleza cnica natural;
c) conservao da biodiversidade;
d) conservao dos recursos hdricos;
e) regulao do clima;
f ) valorizao cultural e do conhecimento tradicional ecossistmico;
g) conservao e melhoramento do solo; e
h) manuteno de reas de preservao permanente, de reserva legal e reas
de uso restrito.

Desenvolvimento Rural

335

A compensao, prevista no inciso II do Artigo 41 (Brasil, 2012a), destinase a restituir as despesas do proprietrio oriundas da necessidade de adequar seu
imvel legislao ambiental. Para isto, so previstos os seguintes instrumentos:
a) crdito agrcola, a juros menores, com prazos maiores que os de mercado;
b) seguro agrcola em condies melhores que as praticadas no mercado;
c) deduo das reas de APP, de reserva legal e de uso restrito da base de
clculo do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), gerando crditos tributrios;
d) destinao de parte dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso
da gua para a manuteno, recuperao ou recomposio de APPs,
reas de reserva legal e de uso restrito;
e) linhas de financiamento para atender iniciativas de preservao voluntria ou de recuperao de reas degradadas; e
f ) iseno fiscal para insumos e equipamentos utilizados na recuperao e
manuteno das reas de APP, de reserva legal e de uso restrito.
Alm disso, o Artigo 41 da Lei no 12.651/2012 prev que, para financiar
a atividade de regularizao ambiental, o produtor poder deduzir, da base de
clculo do Imposto de Renda, parte dos gastos efetuados para recomposio de
APPs, reas de reserva legal e de uso restrito. A utilizao de fundos pblicos para
concesso de crditos, reembolsveis ou no, para compensao e recomposio
destas reas tambm est prevista neste normativo. Por fim, o artigo estabelece
que as reas destinadas APPs e reserva legal so elegveis para incluso em mercados nacionais e internacionais de servios ambientais (Brasil, 2012a).
A leitura que se tira desses dispositivos que o proprietrio/produtor no
pode ser onerado por preservar o meio ambiente. Mesmo os mnimos legais de
preservao, caso repercutam em nus ao produtor, obrigam o Estado a compens-lo ou restitu-lo por meio de isenes de impostos, subsdios, financiamentos
subsidiados. Em ltima anlise, a sociedade que acaba pagando a um particular
para ter direito ao meio ambiente equilibrado. De direito, o meio ambiente equilibrado transforma-se em mercadoria.
A questo da pequena propriedade ficou completamente subvertida no
novo cdigo. Esta no mais se relaciona com a questo dos minifndios e a especial necessidade dos pequenos produtores em manter uma atividade produtiva em
prol de sua sobrevivncia. Agora, tratamentos especiais so destinados a imveis
de at quatro mdulos fiscais. No foi tomado o cuidado de restringir a regra
apenas ao proprietrio que detenha, ao todo, apenas esta rea. Assim, o produtor
rural que detenha, por exemplo, cinco imveis rurais de quatro mdulos fiscais

336

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

ser beneficiado pela lei, embora, ao todo, tenha vinte mdulos fiscais. Outras
benesses favorecem imveis de at dez ou quinze mdulos, como a liberao de
reas desmatadas de APP para a continuidade de atividades agropecurias (Brasil,
2012a, Artigos 61-A, 4o, I, e 61-B).
O novo Cdigo Florestal est completamente dissociado do princpio constitucional da funo social da terra, seja por seu contedo estritamente produtivista, seja pelo fato de sequer aludir ao princpio em seu texto. Ao dar demasiada
nfase produo, parece ter o carter de um cdigo agrcola que protege os
produtores rurais da fiscalizao do Estado. Subordina a questo do meio ambiente lgica de mercado, em uma concepo equivocada de que transformar
os bens e servios ecossistmicos em mercadorias seria a nica soluo para preservar o meio ambiente, uma vez que o Estado seria incapaz de exercer o poder
de polcia em prol da garantia de direitos da coletividade. Perdeu-se, ainda, uma
grande oportunidade de se discutir o modelo agrrio brasileiro, ao no se incluir,
em conjunto com as questes ambiental e econmica, a questo social relativa
equidade na distribuio da terra no pas. A lei acaba por cristalizar ainda mais o
modelo agrrio inquo imperante, concentrando eventuais ganhos de um incerto
mercado de servios ambientais em poucas mos.
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS
3.1 Reforma agrria: a reforma agrria em crise

O Programa de Reforma Agrria, embora conste da programao oficial (Plano


Plurianual PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015), praticamente desapareceu da
agenda governamental, ao menos desde os anos finais do mandato do presidente
Luiz Incio Lula da Silva. A partir de 2011, o programa ficou ainda menor, e,
mais grave, os assentamentos se tornaram alvo da imputao de serem, em grande
medida, os responsveis pela tragdia da pobreza rural mais extrema.
O Plano Brasil Sem Misria, insgnia mais forte do atual governo na rea
social, estabeleceu como objetivo central a promoo da incluso social e produtiva da populao extremamente pobre, aquela com renda monetria mensal
domiciliar de at R$ 70,00 per capita, um contingente estimado em 16,2 milhes
de pessoas. Sua lgica apoia-se em um entendimento basicamente monetarista da
pobreza, secundarizando os processos que reforam a excluso social e dificultam
o acesso a servios pblicos, com os agravos da baixa escolaridade e das precrias
condies de moradia e trabalho.
O desenho do Programa de Combate Pobreza, apesar de todos os seus
mritos, ainda no estabeleceu aes e mecanismos capazes de atuar de forma
definitiva sobre a extrema pobreza rural. De certa forma, ao no levar em conta

Desenvolvimento Rural

337

a extraordinria concentrao fundiria, na origem da questo agrria brasileira,


limitou suas possibilidades de oferecer uma soluo definitiva misria rural.
Os tmidos avanos do programa de reforma agrria no permitem a superao das fragilidades sociais existentes no campo, limitando o pleno usufruto dos
direitos de cidadania por parte de trabalhadores rurais, assentados, agricultores
familiares e comunidades tradicionais.
Proporcionalmente, o Brasil urbano e o Brasil rural praticamente se equivalem em termos de pessoas vivendo em condies de extrema pobreza. Do total de
16,2 milhes de pessoas nesta situao, 46,7%, de acordo com o Censo Agropecurio, residiam no rural e 53,3%, no urbano. Os valores absolutos, por seu turno, revelam outras nuances desta questo: dado que as reas urbanas concentram
85% da populao total do pas, o grupo mais vulnervel englobaria cerca de 8,6
milhes de pessoas, apenas 5,4% da populao do Brasil urbano. No Brasil rural,
por sua vez, onde vivem 15,6% da populao, uma em cada quatro pessoas seria
extremamente pobre.
O acesso terra (em quantidade e qualidade adequadas) ainda tem centralidade na determinao das possibilidades de xito dos assentamentos de reforma
agrria, das polticas de agricultura familiar e das condies de permanncia dos
trabalhadores rurais em seus lugares de origem. A configurao historicamente
dada e politicamente perpetuada da estrutura fundiria, as estratgias nem sempre
legais de ocupao e domnio de vastos territrios e de todo o patrimnio
natural neles contido so excludentes e reproduzem relaes de trabalho precrias,
quando no anlogas condio de escravido. So estes os condicionantes maiores da pobreza rural, que evidenciam, mais diretamente que a simples computao das rendas, as causas da situao de excluso social e tornam coincidentes os
estados de extrema pobreza e de insegurana alimentar. As condies sob as quais
vivem pequenos agricultores e trabalhadores rurais restringem as possibilidades
de uma produo agrcola substantiva, geradora de autonomia e renda, uma vez
que eles desenvolvem sua produo sob os estreitos limites definidos pela escassez
ou pelo acesso precrio terra, sem assistncia tcnica permanente ou apoio em
uma poltica eficaz de extenso rural. Auferindo baixos preos de comercializao por fora da dependncia de intermedirios e da estrutura oligopolizada do
mercado atacadista e tendo poucos meios de acesso a feiras e mercados urbanos,
eles enfrentam relaes de trabalho extremamente adversas ainda predominantes
no meio rural por exemplo, a baixa remunerao, a informalidade e a sazonalidade das ocupaes.
Apesar disso, as estratgias do Plano Brasil Sem Misria para o rural buscam
superar alguns obstculos. O plano firmou as seguintes linhas de ao: i) assistncia tcnica direcionada para a produo de alimentos para autoconsumo e

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

338

comercializao de excedentes; ii) fomento, significando a transferncia direta de


recursos financeiros no reembolsveis para estruturao produtiva de unidades
familiares; iii) promoo do acesso a mercados pblicos e privados, basicamente
mediante o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA); e iv) Bolsa Verde, transferncia de R$ 300,00 por trimestre para famlias cadastradas no Programa de
Apoio Conservao Ambiental.
exceo do Bolsa Verde, que possui lgica prpria e cujos potenciais beneficirios esto concentrados na Amaznia, as demais aes devem ser articuladas e
coordenadas para ter eficcia e evitar desperdcios. Ainda que cumpram tais requisitos, entretanto, no so potentes o suficiente para a erradicao da misria no campo.
A questo da democratizao do acesso terra se sobressai pela ausncia. gua,
semente, energia eltrica, assistncia tcnica e repasses financeiros so necessrios
e defensveis, mas, apesar disso, tais medidas no tm como alcanar grande parte
da populao rural carente: a sem terra e a sem terra suficiente.
Ao homogeneizar diferentes situaes e grupos em situao de pobreza pelo
corte nico da renda, as especificidades da populao que forma o rural brasileiro
pequenos agricultores, trabalhadores com ou sem terra so desconsideradas, e
o territrio que ocupam ou reivindicam ocupar perde relevncia. A poltica,
ento, acaba por abstrair a identidade poltica e social destes grupos e consagrar o
processo de desterritorializao que os atinge.
Enquanto se discute a atualidade da questo agrria brasileira, problemas seculares seguem sem soluo, afetando grandes parcelas dos povos rurais, impedindo a democratizao do acesso terra e aos bens naturais, corroendo as relaes
de trabalho, dificultando o acesso a polticas pblicas e direitos de cidadania. Para
os trabalhadores rurais e camponeses do Brasil profundo, resistir a nica forma
de sobreviver ameaa de desterritorializao, uma ameaa que, por vezes, se concretiza, seja por uso da fora do Estado ou de particulares, seja pela recorrncia a
manobras legislativas e judicirias, que acompanham o avano do capital sobre os
territrios de ribeirinhos, quilombolas e povos indgenas.
O objetivo de transformar o campo em um territrio de produo de
commodities agrcolas e minerais de mercantilizao da natureza no sentido mais
amplo tem se sobreposto ao mandado constitucional que deve garantir a funo
social da terra.
3.1.1 Balano geral dos assentamentos

O Programa de Reforma Agrria vem tendo desempenho bastante tmido, no


havendo indcios de que o ritmo de desapropriaes e de criao de novos assentamentos possa aumentar de forma a atender as demandas dos sem-terra.
Ao contrrio, manifestaes recentes atribudas ao mais alto escalo do governo

Desenvolvimento Rural

339

do conta da priorizao de outros objetivos e aes para a populao rural em


assentamentos rurais; os sem-terra, exceto em circunstncias especiais, no sero
atendidos. Em entrevista ao Valor econmico, o atual presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) deixou claro que:
Com respaldo da presidente Dilma Rousseff, o Incra vai deixar as aquisies de
terras em segundo plano e concentrar sua atuao na regularizao fundiria do
Nordeste. (...). O Incra dar mais assistncia tcnica aos produtores assentados para
que eles possam ter renda (Tarso, 2012).

Os dados relativos aos assentamentos realizados em 2011 apenas ilustram a


mudana de prioridades e colocam no centro da poltica fundiria os objetivos
de aumento da produo de alimentos e, com isso, a melhoria da qualidade de
vida dos assentados. Outra diretriz refere-se ao fomento de maior interao entre
o Incra e outros agentes governamentais, para que os assentados e assentamentos
se beneficiem dos diversos programas governamentais, tanto na rea social quanto
na de implementao de projetos de infraestrutura.
Tais objetivos no constituem novidade: h dcadas constam nos principais
documentos governamentais que tratam da questo agrria e do desenvolvimento
rural, com destaque para o Estatuto da Terra, de 1964, o I Plano Nacional de
Reforma Agrria (PNRA), de 1985, e o documento Novo mundo rural, de fins da
dcada de 1990, cujo objetivo era:
Promover o desenvolvimento socioeconmico sustentvel, em nvel local e regional,
por meio da desconcentrao da base produtiva e da dinamizao da vida econmica, social, poltica e cultural dos espaos rurais que compreendem pequenos
e mdios centros urbanos , usando como vetores estratgicos o investimento na
expanso e fortalecimento da agricultura familiar, na redistribuio dos ativos terra
e educao e no estmulo a mltiplas atividades geradoras de renda no campo, no
necessariamente agrcolas (MEPF, Incra e SDR, 1999).

Espera-se que se cumpram os objetivos de prover o efetivo suporte para a


estruturao produtiva dos assentamentos, para que haja aumento da produo,
para que os processos de comercializao atendam aos anseios e s necessidades
dos pequenos produtores rurais e para que o trabalho rural remunere adequadamente os produtores, proporcionando-lhes ganhos na qualidade de vida. Desde logo,
porm, preciso que os assentados recebam competente e tempestiva assistncia
tcnica, tenham acesso a recursos tcnicos necessrios para o desenvolvimento
sustentvel de suas unidades produtivas e tenham assegurada sua participao nos
programas pblicos de garantia de compra da produo.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

340

3.1.2 Assentamentos em 2011

Em 2011 os registros do Incra apontam que teriam sido incorporadas aos projetos
de assentamento 22 mil famlias, das quais menos de um quarto em projetos criados neste ano; as demais foram instaladas em projetos de anos anteriores. Afora
este desempenho global ser o menor registrado, pelo menos desde 2003, a criao
de assentamentos em terras pblicas, mais uma vez, ganha destaque.
TABELA 1

Assentamentos segundo a forma de obteno da terra em projetos criados em 2011


e em projetos criados at 2010 (jan.-dez./2011)
Assentamentos em projetos
criados at 2010

Assentamentos em projetos criados em 2011


Projetos

Origem/
obteno

rea
(ha)

(unidade)

Onerosa
Terra pblica
Total

Famlias

53

103.960,6337

Capacidade
(unidade)

Assentadas
(unidade)
(A)

2.785

1.824

Projetos homologados
(unidade)

Famlias
assentadas
(unidade)
(B)

1.795

9.809

Total de famlias assentadas


nos projetos (C)
(unidade)
(A + B)

11.633

55

1.796.896,10

6.270

3.290

731

7.098

10.388

108

1.900.856,73

9.055

5.114

2.526

16.907

22.021

Fonte: Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de Projetos de Assentamento do Incra e Sistema de Informaes de
Projetos de Reforma Agrria (Sipra).1
Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Nota: 1 A partir de dados de 27 de janeiro de 2007.

A tabela 1 mostra ainda que foram obtidas de forma onerosa (via desapropriao e compra) menos de 6% da rea total incorporada ao programa; as
demais 94,5% so terras pblicas. A transformao de muitas terras pblicas em
projetos de assentamento rural cumpre ao menos dois objetivos: reconhecimento
de direitos e da garantia de estabilidade da posse da terra e continuidade de prticas de conservao ambiental (projetos verdes: florestais, agroextrativista, de
desenvolvimento sustentvel, entre outros). importante ressaltar, entretanto,
que a destinao de terras pblicas para a criao de assentamentos rurais no tem
qualquer impacto sobre a concentrao fundiria.
TABELA 2

Famlias assentadas em projetos criados em 2011 por regio e forma de obteno


da terra (2011)
Projetos criados
Regio/origem da terra
Onerosa
Norte
Nordeste

rea obtida
(ha)

Capacidade criada

Famlias assentadas

(%)

Famlias
(unidade)

Famlias
(%)

(unidade)

2.785

31

1.824

(unidade)

(%)

(%)

53

49

103.961

21.190

553

144

34

31

69.201

1.643

18

1.213

24

36

(Continua)

Desenvolvimento Rural

341

(Continuao)
Projetos criados
Regio/origem da terra

(unidade)

(%)

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Terra pblica
Norte

rea obtida
(ha)

Capacidade criada
Famlias
(unidade)

(%)

6.419

804

6.346

55

51

Famlias assentadas

Famlias
(%)

266

68

255

1.796.896

95

6.270

(unidade)

(%)

247

58

162

69

3.290

64

41

38

1.595.260

84

3.578

40

1.733

34

Nordeste

198.883

10

2.556

28

1.475

29

Sudeste

681

32

19

Sul

1.924

95

58

Centro-Oeste

148

108

100

1.900.857

100

9.055

100

5.114

100

Total

Fonte: Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de Projetos de Assentamento do Incra e Sipra.1


Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Nota: 1 Com dados disponibilizados em 27 de janeiro de 2007.

A tabela 2 expressa a perda da centralidade da reforma agrria na agenda


governamental: em 2011, apenas 108 projetos foram criados, nos quais foram
assentadas cerca de 5 mil famlias. As vagas remanescentes sero atribudas a partir
de 2012. Como j referido, o procedimento de homologao de novas famlias
em projetos criados em anos anteriores recorrente, mesmo porque o processo
de obteno da terra, a criao do projeto e a seleo e homologao dos beneficirios tm lgica e temporalidade prprias, estendendo-se para alm do ano de
criao. O que preocupa nos dados de 2011 a baixa disponibilidade de lotes
para serem ocupados a partir de 2012.
O Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra), por ser
um arquivo de atualizao permanente, apresenta a cada momento diferenas em
suas totalizaes. O arquivo sobre assentamentos trimestrais realizados em 2011,
com atualizao em fevereiro de 2012, indica a incorporao, em projetos novos
e antigos, de 21.975 famlias assentadas.
TABELA 3

Nmero de famlias assentadas nos projetos de reforma agrria1 por trimestre e


regies (jan.-dez./2011)
Famlias assentadas por trimestre
(unidade)
1o

2o

3o

4o

Total

Famlias
assentadas
(%)

(unidade)

592

1.200

3.626

16.557

21.975

100,0

(%)

2,7

5,5

16,5

75,3

100,00

107

277

1.578

8.489

10.451

Regies e Unidades Federativas (UFs)


Brasil

Norte

47,6
(Continua)

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

342

(Continuao)
Famlias assentadas por trimestre
(unidade)

Regies e Unidades Federativas (UFs)

3o

4o

Total

Famlias
assentadas
(%)

1o

2o

Nordeste

56

148

1.188

5.446

6.838

31,1

Sudeste

103

93

98

779

1.073

4,9

Sul

157

151

351

557

1.216

5,5

Centro-Oeste

169

531

411

1.286

2.397

10,9

Fonte: R elatrio 0229 da Coordenao-Geral de Monitorao e Controle (SDM) do Sipra.2


Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Notas: 1 As discrepncias entre os valores desta tabela decorrem do fato de terem sido geradas por diferentes arquivos,
no compatibilizados.
2
Com dados disponibilizados em 6 de maro de 2012.

Os assentamentos, como em anos anteriores, foram concentrados em estados das


regies Norte (48%) e Nordeste (31%); apenas o Par recebeu 25% do total de famlias includas no Programa de Reforma Agrria. Como j referido, metade (51%) dos
novos beneficirios ocupou lotes em projetos criados at 2006; outros 26%, em projetos de criao mais recente (entre 2007 e 2010); e 23%, em projetos criados em 2011.
As razes de novas ocupaes em projetos antigos, entretanto, precisam ser esclarecidas: se houve abandono, desistncia, transmisso por herana, expanso do permetro do projeto, parcelamento de lotes etc. Mas o certo que no produziram
consequncias sobre a concentrao fundiria local ou regional.
TABELA 4

Nmero de famlias assentadas em 2011 por perodo de criao do projeto


(jan.-dez./2011)
Perodo de criao do projeto

Projetos que receberam novas famlias em 2011


(unidade)

Famlias assentadas
(unidade)

Famlias assentadas
(%)

1900-1984

18

79

1985-1994

226

1.191

0,36
5,42

1995-1998

661

3.592

16,35

1999-2002

570

2.418

11,00

2003-2006

564

3.902

17,76

2007-2010

483

5.685

25,87

2011

96

5.108

23,24

Total

2.618

21.975

100,00

Fonte: Relatrio 0229/SDM/Sipra.1


Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Nota: 1 Com dados disponibilizados em 6 de maro de 2012.

De janeiro de 2011 a junho de 2012, foram estabelecidos 161 projetos de


assentamento, a maior parte nas regies Norte e Nordeste, e beneficiadas 5,9 mil
famlias. No total, foram agregados 4,7 milhes de hectares, dos quais mais de
80% em projetos agroextrativistas e florestais situados na regio Norte do pas.

Desenvolvimento Rural

343

3.1.3 Os projetos de reforma agrria em execuo

Em 30 de junho de 2012, os registros do Incra apontavam um universo bastante extenso de projetos e famlias assentadas: 8,9 mil projetos de diversos tipos e em diferentes estgios de desenvolvimento, que abrigavam pouco mais de 930 mil famlias
e abarcavam uma rea total de 94,5 milhes de hectares. Tais nmeros, embora expressivos, no so suficientes para impactar a estrutura fundiria brasileira e atender
as demandas histricas dos trabalhadores rurais sem terra ou com terra insuficiente.
Parte significativa de projetos vem sendo estabelecida em terras pblicas j ocupadas
por pequenos posseiros, que, a partir da chegada do Programa de Reforma Agrria,
ganham o estatuto de assentados e passam a ter acesso ao conjunto de programas
pblicos estabelecidos para este pblico. Este contingente de beneficirios vem aumentando h alguns anos, tornando cada vez menor a importncia proporcional
das reas onde efetivamente houve redistribuio de terras improdutivas.
Mostrando o total de projetos, as reas abarcadas e as famlias assentadas, o
quadro geral de assentamentos da tabela 5 tem uma lgica aparentemente contrria s informaes j expostas. Dados relativos a assentamentos homologados
a cada ano mostram acmulo maior nos anos recentes, sobretudo a partir do
primeiro governo Lula. Considerando-se o ano de criao de cada projeto, entretanto, v-se que os criados antes de 2003 concentram mais de 60% das famlias,
o que torna a ilustrar como a ocupao dos projetos se faz de forma descontnua.
TABELA 5

Projetos de reforma agrria em execuo1 por perodo de criao (1900-primeiro


semestre de 2012)
Projetos
criados
(unidade)

rea
(ha)
(A)

Capacidade de
famlias suportada (unidade)
(B)

1900-2002

5.214

44.070.001,1

713.535

569.233

663,17

61,20

46,6

2003-2012

3.700

50.432.111,9

419.033

360.929

1.980,10

38,80

53,4

Total

8.914

94.502.113,0

1.132.568

930.162

101,6

100,00

100,0

Perodo de criao
dos projetos

Famlias
assentadas
(unidade)
(C)

rea mdia Famlias assen- rea assen(A/C)


tadas
tada
(ha)
(%)
(%)

Fonte: Incra (2012b).


Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea .
Nota: 1 Em execuo em 30 de junho de 2012.
2
Com dados disponibilizados em 24 de agosto de 2012.
2

As diferenas que emergem da comparao dos dois perodos considerados exprimem os diversos graus de prioridade dados em cada perodo criao de projetos
de assentamento. At o governo do presidente Jos Sarney, a colonizao de terras
pblicas, basicamente na Amaznia, era a diretriz dominante da poltica fundiria.
A partir de 1985, com o I PNRA, esta prtica foi abandonada, sendo os antigos
colonos identificados como assentados em projetos de colonizao. A partir de

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

344

ento, foram criados projetos de assentamento, que se desdobraram em diferentes


tipos para incluir os pequenos produtores rurais ocupantes de terras pblicas.
Os assentamentos criados entre 2011 e 2012 (primeiro semestre) seguiram a
lgica de anos anteriores pouco investindo na captao de imveis improdutivos
e em situao de descumprimento da funo social da terra , dando prioridade
regularizao fundiria; com isso, ocupaes ancestrais foram transformadas em
projetos novos e antigos projetos estaduais, estabelecidos em terras pblicas,16
foram incorporados base.
TABELA 6

Projetos de reforma agrria em execuo por grande regio (1900-primeiro semestre


de 2012)
Regies

Projetos
criados
(unidade)

rea abrangida
(ha)

Capacidade
de famlias
suportada
(unidade)

Famlias
assentadas
(unidade)

rea mdia (ha)1

rea
abrangida
(%)

Projetos
criados
(%)

Famlias
assentadas
(%)

Brasil

8.914

94.502.113,0214

1.132.568

930.162

101,60

100,0

100,0

100,0

Norte

2.053

66.875.969,1242

531.762

405.294

165,01

70,8

23,0

43,6

Nordeste

4.086

17.446.770,6851

347.476

310.622

56,17

18,5

45,8

33,4

Sudeste

739

1.366.087,0678

52.365

40.929

33,38

1,4

8,3

4,4

Sul

814

815.465,3057

39.497

36.027

22,63

0,9

9,1

3,9

1.222

7.997.820,8386

161.468

137.290

58,25

8,5

13,7

14,8

Centro-Oeste

Fonte: Incra (2012b). 2


Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea .
Notas: 1 rea mdia = rea abrangida/famlias assentadas.
2
Com dados disponibilizados em 4 de agosto de 2012.

A regio Norte concentra a maior parte dos quase 9 mil projetos existentes,
tanto em rea abrangida (71% do total) quanto em nmero de famlias assentadas
(44%), embora no Nordeste haja quantidade maior de projetos. Apenas cinco estados (Par, Maranho, Mato Grosso, Bahia e Rondnia) concentram 60% da rea
atualmente apropriada por projetos de assentamento e 53% das famlias assentadas.
TABELA 7

Fases dos projetos de reforma agrria1 em execuo (1900-primeiro semestre de


2012)
Projetos

Fase

rea
(ha)

Famlias assentadas

(unidade)

(%)

(unidade)

(%)

Assentamento criado

3.061

34,3

24.749.722

(%)
26,2

316.664

34,0

Assentamento em
instalao

1.656

18,6

33.698.071

35,7

165.929

17,8
(Continua)

16. A desapropriao instrumento exclusivo da Unio.

Desenvolvimento Rural

345

(Continuao)
Projetos

Fase

rea

(unidade)

(%)

Assentamento em
estruturao

2.582

29,0

11.970.856

Assentamento em
consolidao

1.099

12,3

15.198.144

Assentamento
consolidado
Total

(ha)

Famlias assentadas
(%)

(unidade)

(%)

12,7

227.980

24,5

16,1

131.601

14,1

516

5,8

8.885.320

9,4

87.988

9,5

8.914

100,0

94.502.113

100,0

930.162

100,0

Fonte: Incra (2012b). 2


Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Notas: 1 Em execuo em 30 de junho de 2012.
2
Com dados disponibilizados em 4 de agosto de 2012.

A concentrao de assentamentos na regio Norte, em anos recentes, se


deve, sobretudo, incorporao e ao reconhecimento do direito terra das populaes que tradicionalmente as ocupavam, como os ribeirinhos e extrativistas.
Para muitos analistas, esta poltica, embora justa, no configura reforma agrria,
tampouco se confunde com procedimentos que legitimam a grilagem de terras
pblicas: enquanto reconhecimento do direito coletivo terra, tal poltica se antepe a formas de regularizao fundiria que, segundo numerosas crticas, oferecem uma via de legalizao grilagem.
O Programa de Reforma Agrria assegura aos seus beneficirios o direito de
acesso a um rol de polticas que, ao menos potencialmente, podem garantir-lhes
maior grau de estabilidade na terra e de progresso socioeconmico. Contudo, a
intermitncia e as fragilidades das aes executadas colocam em risco as possibilidades de desenvolvimento dos assentamentos. Mais da metade dos projetos em
execuo no cumpriram as etapas iniciais de estruturao: as famlias tiveram de
fato acesso aos seus lotes, mas apenas algumas acessaram os recursos de fomento
e receberam assistncia tcnica e extenso rural. A tabela 8 mostra, por regies, o
quadro preocupante dos atuais assentamentos. A situao s menos grave no Sul,
possivelmente porque a regio recebeu menos projetos e famlias em anos recentes
e porque nela esto os assentamentos em fases mais adiantadas de consolidao.
TABELA 8

Projetos de assentamento em execuo1 por fase do projeto Brasil e Grandes Regies


(1900-primeiro semestre de 2012)
Fases do
projeto
Projetos em
fase inicial
Assentamento
criado

Norte
(unidade) (%)

Nordeste
(unidade) (%)

Sudeste
(unidade) (%)

Sul
(unidade) (%)

Centro-Oeste
(unidade)
(%)

Brasil
(unidade) (%)

1.304

63,5

1.909

46,7

442

59,9

216

26,6

846

69,2

4.717

52,9

822

40,0

1.307

32,0

214

29,0

117

14,4

601

49,2

3.061

34,3

(Continua)

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

346

(Continuao)
Fases do
projeto

Norte
(unidade) (%)

Nordeste
(unidade) (%)

Sudeste
(unidade) (%)

Sul
(unidade) (%)

Centro-Oeste
(unidade)
(%)

Brasil
(unidade) (%)

Assentamento
em instalao

482

23,5

602

14,7

228

30,9

99

12,2

245

20,0

1.656

18,6

Projetos em
estruturao/
consolidao

623

30,4

2.020

49,4

260

35,2

497

61,1

281

22,9

3.681

41,3

Assentamento
em estruturao

379

18,5

1.455

35,6

218

29,5

362

44,5

168

13,7

2.582

29,0

Assentamento
em consolidao

244

11,9

565

13,8

42

5,7

135

16,6

113

9,2

1.099

12,3

Assentamento
consolidado

126

6,1

157

3,8

37

5,0

101

12,4

95

7,8

516

5,8

4.086

100,0

739

100,0

814

100,0

1.222

100,0

8.914

100,0

Total

2.053

100,0

Fonte: Sipra.2
Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Notas: 1 Em execuo em 30 de junho de 2012.
2
Com dados disponibilizados em 18 de julho de 2012.

A principal modalidade de obteno de terras para a constituio de assentamentos rurais, desde a segunda metade da dcada de 1990, a incorporao
de terras pblicas. O recurso desapropriao de terras improdutivas nunca foi
utilizado em seu pleno potencial, barrado por medidas judiciais e presses econmicas e polticas.
Cumpre fazer uma distino: embora exista um maior nmero de projetos
rurais em reas desapropriadas (60% do total) que abrigam a maior parcela de
famlias (50%), estes ocupam uma rea proporcionalmente menor (31%), o que
revela um intenso parcelamento da terra.
TABELA 9

Formas de obteno de terra para a constituio de projetos de assentamentos rurais


(1900-primeiro semestre de 2012)
Forma de
obteno

Projetos
(unidade)

rea
(ha)

Onerosa

Capacidade
de famlias
assentadas
(unidade)

Famlias
assentadas
(unidade)

Projetos
(%)

rea
(%)

Capacidade
de famlias
assentadas
(%)

Famlias
assentadas
(%)

5.898

31.660.433,98

609.790

520.082

66,2

33,5

53,8

Compra e venda

520

1.575.965,71

53.458

46.484

5,8

1,7

4,7

5,0

Desapropriao

5.378

30.084.468,27

556.332

473.598

60,3

31,8

49,1

50,9

2.333

57.530.064,73

408.952

321.952

26,2

60,9

36,1

34,6

1.577

34.971.873,63

175.224

150.496

17,7

37,0

15,5

16,2

No onerosa
Reconhecimento

55,9

Discriminao

61

3.618.561,36

29.477

23.904

0,7

3,8

2,6

2,6

Arrecadao

695

18.939.629,73

204.251

147.552

7,8

20,0

18,0

15,9

384

2.161.524,39

46.656

32.219

4,3

2,3

4,1

3,5

Outras no
onerosas1

(Continua)

Desenvolvimento Rural

347

(Continuao)
Forma de
obteno
Em obteno
Total

Projetos
(unidade)

rea
(ha)

Capacidade
de famlias
assentadas
(unidade)

Famlias
assentadas
(unidade)

Projetos
(%)

rea
(%)

Capacidade
de famlias
assentadas
(%)

Famlias
assentadas
(%)

299

3.150.089,93

67.170

55.909

3,4

3,3

5,9

6,0

8.914

94.502.113,02

1.132.568

930.162

100

100

100

100

Fonte: Sipra.2
Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Notas: 1 Inclui as seguintes formas: adjudicao, cesso, confisco, dao, doao, incorporao, reverso de domnio
e transferncia.
2
Com dados disponibilizados em 18 de julho de 2012.

Nos projetos criados entre 2003 e 2010, apenas 28,8% das famlias foram
assentadas em terra obtida por desapropriao; 26,7% se incorporaram reforma
agrria aps serem instaladas em projetos criados por governos estaduais, basicamente em terras pblicas estaduais. Na regio Norte, a arrecadao e a discriminao de terras pblicas federais possibilitou a incorporao ao programa de
reforma agrria de cerca de 65 mil famlias (18% do total).
Da atual rea ocupada com assentamentos rurais (94,5 milhes de hectares), menos da tera parte (30 milhes de hectares) foi obtida via desapropriao por interesse social, pelo descumprimento da funo social da terra,
especificamente quanto ao quesito de produtividade. A perda de intensidade
do uso deste mecanismo de obteno de terras resulta, ao menos em parte, da
limitao dos atuais ndices de produtividade, que permanecem em patamar
extremamente baixo. Prevista em lei, a reviso destes ndices deveria refletir
os avanos tcnicos da agricultura brasileira, que tm sido apropriados quase
que exclusivamente pelo grande agronegcio. Os ndices em uso foram construdos com base no Censo Agropecurio de 1975, e sua atualizao vem sendo reivindicada pelos movimentos sociais rurais, pelo menos, desde meados da
dcada de 1990. Algumas propostas foram construdas com a participao do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa), mas nenhuma conseguiu ultrapassar o veto da
bancada ruralista no Congresso Nacional.17
3.1.4 Os assentamentos rurais e o licenciamento ambiental

Os projetos de assentamento que integram a base do Incra devem, para ser criados
e reconhecidos, cumprir um rol de procedimentos tcnicos e administrativos
17. A atualizao desses ndices, que balizam os procedimentos de desapropriao de terras improdutivas, por interesse
social, deveria ser peridica, como estabelece a Lei no 8.629/1993, mas tem enfrentado, e perdido, um embate poltico
com os ruralistas, que no reconhecem para este efeito os avanos tcnicos da agricultura brasileira. A desapropriao
para fins de reforma agrria deve atender aos critrios, s condies e aos limites expressos na legislao, levando em
considerao critrios econmicos expressos pelos ndices Grau de Utilizao da Terra (GUT) e Grau de Eficincia da
Explorao (GEE). A fonte de informao sobre a produtividade o Cadastro de Imveis Rurais do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra), e os atuais ndices foram estipulados tendo por base os resultados dos censos
agropecurios de 1970 e 1975 do IBGE.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

348

estabelecidos por atos normativos. A partir de 2003, esta regulao passou a incluir
a obrigatoriedade do licenciamento ambiental. Neste intuito tambm foi emitida
a Norma de Execuo da Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de
Projetos de Assentamento (DT) no 69/2008, do Incra, que institui dois grupos
de projetos de reforma agrria: i) projetos criados pelo Incra por meio de obteno de
terras, na forma tradicional, denominados projetos de assentamentos (PAs), e
projetos ambientalmente diferenciados projeto agroextrativista (PAE), projeto
de desenvolvimento sustentvel (PDS) e projeto de assentamento florestal (PAF);
e ii) os projetos reconhecidos pelo Incra, criados por rgos governamentais para
acesso s polticas pblicas do PNRA e que podem seguir o modelo tradicional
ou estar voltados para a preservao ambiental (Incra, 2008).
Os projetos ambientalmente diferenciados se situam quase que totalmente
no Norte: so 561 projetos, que ocupam mais de 44 milhes de hectares, onde
esto instaladas quase 160 mil famlias. Nas demais regies h apenas 56 projetos
deste tipo, em 567 mil ha, atendendo 13,4 mil famlias. O Norte, entretanto,
tambm abriga um conjunto significativo de projetos convencionais: eles ocupam
uma rea de 23 milhes de hectares (48% menor que a dos projetos ambientais),
mas so em maior quantidade (quase trs vezes) e abrigam mais de 50% das famlias assentadas na regio.
TABELA 10

Tipos dos projetos de assentamento em execuo: nmero, rea e nmero de famlias


assentadas (1900-jun./2012)
Tipo de projeto
Projetos ambientais ou verdes

Projetos
(unidade)
617

rea
(ha)

Famlia
assentadas
(unidade)

44.565.810

173.219

Projetos
(%)
7

rea
(%)
47

Famlias
assentadas
(%)
19

Outros tipos

8.297

49.936.302

756.943

93

53

81

Total

8.914

94.502.113

930.162

100

100

100

Fonte: Sipra.1
Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea .
Nota: 1 Com dados disponibilizados em 18 de julho de 2012.

A criao de projetos na regio Norte tem aumentado desde meados da dcada de 1990. A este conjunto, se somaram todos os projetos de colonizao criados em anos anteriores, sem quaisquer cuidados quanto preservao da floresta.
Contudo, o que parecia uma soluo para o cumprimento de metas anuais de
assentamento concentrar novos projetos em uma regio onde a disponibilidade
de terras pblicas facilita a criao de assentamentos e o reconhecimento de reas
ocupadas por povos tradicionais constitui atualmente um problema de soluo
difcil para o Incra.

Desenvolvimento Rural

349

O Ministrio Pblico do Par acionou o Incra com a denncia de que os assentamentos rurais seriam responsveis por um tero de todo o desmatamento na
regio. O inqurito civil pblico instaurado teve liminar concedida recentemente, o
que impede a criao de novos projetos e o assentamento de novas famlias no estado.
De fato, as dificuldades dos assentamentos antigos e novos para regularizar
dbitos ambientais tm freado os avanos na consolidao dos projetos. O cumprimento
das determinaes do Cdigo Florestal,18 quanto porcentagem de reserva legal a
ser respeitada na Amaznia Legal, em algum momento, teria de entrar em choque
com a intensificao de assentamentos rurais na regio com atribuio de pequenos
lotes. Com efeito, considerando-se apenas assentamentos do Par e verificando-se
o que poderia restar de rea til para os assentados, dado o tamanho mdio dos
lotes, os autores identificaram que em mais de 60% dos projetos as famlias
disporiam de menos de 10 ha tanto para realizar atividades produtivas como
para instalar suas casas, abrigos para pequenos animais, pequenas hortas, reas de
descarte de lixo e dar outras destinaes necessrias.
De um confronto entre os dados, observa-se que a quase totalidade dos PAs listados
encontram-se com mais de 20% de sua rea desmatada, incorrendo, por conseguinte,
em descumprimento da observncia da reserva legal de 80% (Brasil, 2012c, p. 11).
TABELA 11

Projetos em execuo: rea mdia til por famlia em projetos de assentamento rural
no Par (2012)
Grupos de rea
(ha)
Menos de 1
De 1 a 3

Projetos
(unidade)

Projetos
(%)

Porcentagem acumulada
(%)

58

5,36

120

11,09

16,45

De 3 a 5

66

6,10

22,55

De 5 a 10

421

38,91

61,46

De 10 a 15

225

20,79

82,26

De 15 a 20

85

7,86

90,11

De 20 a 30

63

5,82

95,93

De 30 a 50

24

2,22

98,15

De 50 a 100

12

1,11

99,26

De 100 a 200

0,37

99,63

De 200 a 500

0,09

99,72

De 500 a 1 mil

0,18

99,91
(Continua)

18. Ver determinaes no Artigo 12 da Lei no 12.651/2012: Todo imvel rural deve manter rea com cobertura de
vegetao nativa, a ttulo de Reserva Legal, sem prejuzo da aplicao das normas sobre as reas de Preservao
Permanente, observados os seguintes percentuais mnimos em relao rea do imvel: I localizado na Amaznia
Legal: a) 80% (oitenta por cento), no imvel situado em rea de florestas; b) 35% (trinta e cinco por cento), no imvel
situado em rea de cerrado; c) 20% (vinte por cento), no imvel situado em rea de campos gerais. (Brasil, 2012a).

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

350

(Continuao)
Grupos de rea
(ha)
Mais de 1 mil
Total

Projetos
(unidade)

Projetos
(%)

0,09

1.082

100,00

Porcentagem acumulada
(%)
100,00
-

Fonte: Sipra. 1
Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Nota: 1 Com dados disponibilizados em 18 de julho de 2012.

A tabela 11 no fez distines entre os diversos tipos de projetos instalados


no estado. Se forem considerados apenas os projetos do tipo tradicional, a situao dos assentados se revela ainda mais frgil. Destes, apenas 37% teriam mais
de 20 ha de rea til. Dois tipos, no entanto, chamam a ateno pela pequena
disponibilidade de rea til disponvel: os projetos municipais reconhecidos pelo
Incra e os projetos agroextrativistas.
Os projetos municipais se situam em periferias urbanas, representando a regularizao de acesso terra por uma populao com vnculos e tradies rurais em
espaos com forte adensamento demogrfico. Os projetos agroextrativistas tm
outra lgica: representam o reconhecimento do direito das populaes tradicionais
de continuar a trabalhar e ocupar terras onde esto h geraes. Muitas destas
comunidades respondem pela recuperao de boa parte da vegetao original que,
nos sculos XVIII e XIX, foi destruda para o plantio de cana-de-acar. Com a
crise deste tipo de atividade, sem condies de competividade com a produo
de acar e cachaa de outras regies do pas, os canaviais foram abandonados
e as populaes que neles trabalhavam permaneceram por mais de um sculo
relegadas prpria sorte, quando no exploradas por pseudoproprietrios, que
insistiam alguns at hoje insistem em lhes cobrar a meia de quaisquer atividades
produtivas que exercessem.
A defesa e preservao da floresta e a recuperao dos passivos ambientais
pelos projetos de reforma agrria so condies obrigatrias e necessrias, mas necessitam de polticas especficas e adequadas a cada situao concreta. Nesse sentido, preciso que haja espao e oportunidade para que erros do passado possam
ser corrigidos e para que a questo ambiental no se converta em nova barreira
contra a reforma agrria e a democratizao do acesso terra. Para isso, diferentes
situaes e circunstncias devem ser equacionadas, de forma que no se condene
hoje o que o prprio Estado incentivava at h pouco tempo.

Desenvolvimento Rural

351

Ao arrazoado apresentado pelo Ministrio Pblico do Par, embora lgico,


bem ilustrado e embasado nos dispositivos legais vigentes, possvel contrapor
outros argumentos. Desde logo, necessrio pontuar que muitos PAs foram constitudos e ocupados antes da vigncia das regras ambientais. Ademais, os imveis,
quando obtidos por desapropriao por interesse social, constituam propriedades
rurais privadas e improdutivas, onde muito provavelmente ocorrera extrao de
madeira antes que outro uso produtivo tivesse sido dado terra. O Inqurito
Civil Pblico no 1.23.000.000304/2009-54, para destacar a gravidade detectada
em muitos assentamentos, apresenta uma tabela com dados levantados a partir de
inspees realizadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (Ibama), com informaes sobre 22 PAs, todos com elevados (e ilegais) ndices de degradao (Brasil, 2012c).
TABELA 12

Porcentagem da rea degradada de projetos de assentamento selecionados no Par


rea
degradada
(%)

rea do
projeto
(ha)

Capacidade
de famlias
(unidade)

Famlias
assentadas
(unidade)

Forma de obteno

Data de
criao do
projeto

Projeto de Assentamento
Manoel Crescncio de
Souza

98

18.894,804

465

367

Desapropriao

26/11/1986

Projeto de Assentamento
Colnia Reunidas

90

4.512,000

103

28

Desapropriao

31/3/1987

Projeto de Assentamento
Novo Horizonte

61

11.426,947

149

148

Desapropriao

12/5/1987

Projeto de Assentamento
Ribeiro de Fogo

98

8.252,563

82

72

Desapropriao

9/7/1987

Projeto de Assentamento
Colnia Verde Brasileira

93

52.315,840

750

134

Desapropriao

4/8/1987

Projeto de Assentamento
Castanhal Araras

74

5.084,846

92

89

Desapropriao

4/8/1987

Projeto de Assentamento
Jocon/3 irmos

71

25.211,708

420

399

Desapropriao

7/8/1987

Projeto de Assentamento
Jacunda

80

21.000,000

415

328

Arrecadao

1/9/1987

Projeto de Assentamento
Rio da Esquerda

68

75.000,000

1.476

1.070

Desapropriao

10/5/1988

Projeto de Assentamento
Cinturo Verde I e II

74

72.260,806

1.473

1.243

Desapropriao

31/10/1991

Projeto de Assentamento
Cristalino

50

9.695,000

193

190

Desapropriao

2/9/1992

Projeto de Assentamento
Barcelona

99

1.333,647

35

35

Desapropriao

24/9/1992

Projeto de Assentamento
Joo Canuto

51

2.977,650

73

55

Desapropriao

24/9/1992

Projeto

(Continua)

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

352

(Continuao)
rea
degradada
(%)

rea do
projeto
(ha)

Projeto de Assentamento
Sagitrio

77

1.987,145

43

37

Projeto de Assentamento
Tancredo Neves

82

17.165,471

430

352

Arrecadao

Projeto de Assentamento
Rio Branco

57

4.725,3193

191

177

Compra e venda

26/12/1995

Projeto de Assentamento
Palmares

66

14.921,890

517

505

Desapropriao

11/3/1996

Projeto de Assentamento
Agrisa

94

21.432,540

400

366

Desapropriao

24/9/1996

Projeto de Assentamento
Camarana

91

12.851,290

305

305

Desapropriao

24/9/1996

Projeto de Assentamento
Uirapuru

55

18.900,000

252

251

Desapropriao

10/6/1997

Projeto de Assentamento
Unidos para Vencer

78

2.241,323

49

47

Desapropriao

8/11/2002

Projeto de Assentamento
Rio das Cruzes

77

3.921,597

75

64

Desapropriao

23/10/2003

Projeto

Capacidade
de famlias
(unidade)

Famlias
assentadas
(unidade)

Forma de obteno

Data de
criao do
projeto

Compra e venda

12/11/1992
10/1/1995

Fonte: Brasil (2012c) e Sipra.1


Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Nota: 1 Com dados disponibilizados em 24 de setembro de 2012.

A situao ambiental encontrada nesses projetos grave, com a identificao


dos elevados ndices de degradao. Para que a situao seja mais bem compreendida e
possa suscitar a construo de polticas de recuperao dos passivos ambientais
sem significar uma desnecessria punio aos trabalhadores rurais sem-terra e aos
que ocuparam de boa-f os projetos criados antes da vigncia das atuais regras
ambientais, entretanto, tero de ser acrescentados tabela original outros elementos, tais como a capacidade potencial de assentamento por projeto, o nmero de
famlias assentadas,19 a forma de obteno da terra e a data de criao dos projetos.
Por exemplo, dos 22 projetos listados, vinte foram criados antes das atuais exigncias
de licenciamento ambiental. At 1965, a conservao da floresta na propriedade
rural, embora considerada necessria proteo da gua e do solo, no impunha
qualquer limite ao corte de madeira, e o desmatamento era visto como necessrio
para a expanso da fronteira agrcola, pois gerava renda e abria reas para pastos e
lavouras. Obrigava-se apenas a preservar florestas protetoras (s margens de rios), mas
sem fixao de limites mnimos (Brasil, 1934). Poderia ser cortado at 75% da vegetao da rea do imvel, inexistindo a necessidade de recomp-la ou compens-la.
A proteo existente incidia apenas sobre os 25% da rea restante.
19. Conforme dados do Incra, do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra) e do SDM
(Incra, 2012b).

Desenvolvimento Rural

353

O Cdigo Florestal de 1965 trouxe inovaes, mas ainda permitia o corte da


vegetao, desde que observadas algumas condies: para as APPs, foram estabelecidas faixas de reservas de tamanhos variados, conforme a largura do rio ou do
espelho de gua a ser protegido; para a reserva legal (RL), nas regies Norte e no
norte do Centro-Oeste, o limite mnimo estabelecido era de 50% da cobertura
arbrea de cada propriedade. Para as demais regies, o limite de reserva a ser respeitado foi fixado em 20% da rea da propriedade.
Poucas e tnues barreiras foram antepostas ao avano econmico sobre a
Amaznia, tendo como consequncia a constante ampliao dos nveis de desmatamento, resultante de diversos fatores, como a abertura de estradas, o crescimento urbano desordenado, a ampliao da pecuria extensiva, a permissividade na
explorao madeireira e a crescente explorao intensiva de monoculturas.
Em 1989, a Lei no 7.803 inclui o termo reserva legal e estabelece a
obrigatoriedade de sua identificao e averbao, mas o dispositivo somente
seria exigido para as propriedades que ainda mantivessem cobertura florestal
(Brasil, 1989). Desde 1934, as restries de corte incidiam apenas sobre as
matas ainda existentes. Os limites de preservao conservaram as porcentagens at ento vigentes: 50% para Amaznia e 20% para os demais biomas.
Somente em 1991 foram fixadas normas para recomposio de RLs, com vistas reverso do desmatamento. O assunto foi tratado pela Poltica Nacional
Agrcola (Brasil, 1991). s vsperas da Conferncia Rio-92, ainda era presente
o entendimento de que as RLs destinadas prioritariamente produo de
madeira , eram tema da poltica agrcola, e no da poltica ambiental. A medida no teve nenhum efeito prtico, pois dependia de uma regulamentao
que nunca foi feita.20
A partir da segunda metade da dcada de 1990, tem incio um novo ciclo
de proposies de reformulao do Cdigo Florestal, basicamente via medidas
provisrias. A Medida Provisria no 1.511/1996 props nova redao ao artigo referente s reservas, vedando o incremento da converso de reas florestais em reas
agrcolas na regio Norte e na parte norte do Centro-Oeste. A Medida Provisria
no 1.956-50/2000 introduziu novos conceitos e regras no Cdigo Florestal e modificou os limites mnimos de reserva legal no imvel rural: 80% na Amaznia,
35% em reas do cerrado situadas na Amaznia Legal, 20% em outras regies.
Os limites foram referendados pela Medida Provisria no 2.166-67/2001, ora
revogada pela Lei no 12.651/2012, o novo Cdigo Florestal.

20. Conforme Artigo 99 da Lei no 8.171/1991: A partir do ano seguinte ao da promulgao desta lei, obriga-se o
proprietrio rural, quando for o caso, a recompor em sua propriedade a Reserva Florestal Legal, prevista na Lei no
4.771, de 1965, mediante o plantio, em cada ano, de pelo menos um trinta avos da rea total para complementar a
referida Reserva. (Brasil, 1991).

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

354

Somente a partir de 2003 a atuao conjunta do MDA e do Ministrio do


Meio Ambiente (MMA) possibilitou a proposio de um modelo de assentamento que levasse em conta tanto a viabilidade econmica quanto a sustentabilidade
ambiental e o desenvolvimento territorial. Neste sentido, foi assinado o Termo
de Ajustamento de Conduta no Ministrio Pblico Federal, MMA e Ibama, visando estabelecer uma ao conjunta para monitorar o licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental, desde ento, passou a compor o rol de etapas de
constituio de um assentamento rural, o que, com frequncia, tem sido difcil
de cumprir.21
Os assentamentos antigos, especificamente aqueles com grandes passivos
ambientais, no constituem excees. Muitos deles esto situados no territrio
onde j foram identificados os mais graves nveis de desmatamento, o territrio
do Arco de Desmatamento na Amaznia.
3.2 Execuo oramentria
3.2.1 Principais programas do MDA 2011

Em 2011, do total de recursos previstos para o MDA, foram utilizados


R$ 3.729.856.666 (77,5%) para a execuo dos programas e das aes sob sua
responsabilidade, dos quais R$ 2,4 bilhes foram destinados a programas finalsticos, como mostra a tabela 13.
TABELA 13

Execuo oramentria dos programas finalsticos do MDA (2011)


Montante autorizado
(R$)
(lei + crditos)

Montante
liquidado
(R$)

Programa Novo Mundo Rural: Assentamentos para Trabalhadores


Rurais

994.300.000

827.482.294

83,2

Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios


Rurais (PRONAT)

677.981.503

422.031.008

62,2

Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na


Agricultura Familiar (Pronater)

418.078.868

346.506.691

82,9

Programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento

505.228.800

343.805.764

68

Agricultura Familiar Programa Nacional de Fortalecimento da


Agricultura Familiar (PRONAF)

246.821.426

204.070.339

82,7

Programa de Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Destinao de


Terras Pblicas

243.901.352

122.206.416

50,1

Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF)

91.190.450

78.330.931

85,9

Programa Brasil Quilombola (PBQ)

33.096.635

30.479.513

Programas finalsticos

Nvel de
execuo
(%)

92,1
(Continua)

21. Os procedimentos foram definidos pela Resoluo no 289/2001 (revogada) e atualizados pela Resoluo no 387/2006,
do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).

Desenvolvimento Rural

355

(Continuao)
Programas finalsticos

Montante autorizado
(R$)
(lei + crditos)

Montante
liquidado
(R$)

Nvel de
execuo
(%)

Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (Pronera)

31.000.000

21.453.396

69,2

Programa de Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres

28.363.650

19.978.966

70,4

Programa de Gesto da Poltica de Desenvolvimento Agrrio

24.473.508

18.367.214

75

Programa Paz no Campo

13.096.024

4.340.971

33,1

2.200.000

633.265

28,8

3.309.732.216

2.439.686.768

73,71

Programa Nacional de Conservao, Manejo e Uso Sustentvel da


Agrobiodiversidade
Total

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal, da Secretaria do Tesouro Nacional (Siafi/STN).
Elaborao: Disoc/Ipea.

Quase metade dos recursos aplicados em 2011 pelo MDA foi gasto pelos
programas exclusivamente direcionados para a reforma agrria: Assentamentos
para Trabalhadores Rurais e Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento. A estes dispndios deve-se somar boa parte dos recursos consumidos
com o Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura
Familiar, que atende aos assentados e agricultores familiares.
Embora o recurso aplicado no Programa Novo Mundo Rural: Assentamentos
para Trabalhadores Rurais, em 2011, tenha sido maior que o do ano anterior,
ficou aqum do observado em 2008 e 2009. Cabe a este programa cadastrar,
selecionar e homologar as famlias beneficirias do Programa de Reforma Agrria
e realizar os procedimentos necessrios obteno de terras. Segundo avaliao do
Incra, o recurso destinado ao Obteno de Imveis Rurais para Reforma Agrria
foi insuficiente e impactou negativamente o programa, pois, desde o incio do ano,
j havia um passivo de R$ 855,8 milhes, remanescentes de 2010, dos quais 72%
eram para pagamento de novas reas a serem incorporadas reforma agrria e
28%, para o pagamento de comandos judiciais em processos de desapropriao
(Incra, 2012b). Mesmo com a suplementao oramentria de R$ 400 milhes,
no foi possvel atender a toda a demanda do ano, por falta do correspondente
financeiro; ainda restou um passivo de cerca de R$ 210 milhes para 2012.
O Incra aponta a insuficincia de recursos humanos para cumprir todas as aes
do programa, que, alm da obteno de terras, envolvem funes relativas ao
licenciamento ambiental, o qual deve preceder a entrada das famlias nos projetos.
A maior parte dos recursos (70%) foi destinada ao pagamento de desapropriaes e aquisio de 167 imveis, abarcando uma rea de 314,6 mil ha; do total gasto, 84% foi pago em Ttulos da Dvida Agrria e 16%, em moeda corrente.
Estes imveis, aps a imisso na posse, a ser concedida pelo Poder Judicirio em
ao de desapropriao, sero incorporados ao Programa de Reforma Agrria.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

356

O Programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamentos


tem por objetivo desenvolver, recuperar e consolidar projetos de assentamento,
de forma a garantir a incluso social das famlias assentadas. Em 2011, os recursos
destinados ao programa foram diminudos, uma evidncia de que o objetivo de
estruturao produtiva e sustentvel dos beneficirios da reforma agrria, eleito
pelo discurso governamental, ficou mais distante. O Incra informou22 que nenhum projeto concluiu o processo de consolidao neste ano.
GRFICO 1

Evoluo dos recursos aplicados pelos principais programas que integram as aes
de reforma agrria (2008-2011)
(Em R$)1
1.000.000.000
900.000.000
800.000.000
700.000.000
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
2008

2009

2010

2011

Assentamentos para trabalhadores rurais


Desenvolvimento sustentvel de projetos de assentamento
Gerenciamento da estrutura fundiria e destinao de terras pblicas
Assistncia tcnica e extenso rural na agricultura familiar
Fonte: Execuo Oramentria do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 2008 a 2011.
Nota: 1 Valores corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC).

22. Conforme o Relatrio de gesto do exerccio de 2011 do Incra: Para que um projeto de assentamento possa
ser oficialmente consolidado pelo Incra faz-se necessrio o cumprimento de alguns pr-requisitos: a demarcao do
permetro (obrigatrio) e das parcelas, quando existentes; a concesso do Crdito Apoio a Instalao; a existncia
de habitao para as famlias assentadas (oriundas do crdito habitao ou no); a infraestrutura bsica concluda,
qual seja: estradas de acesso, sistema de abastecimento de gua para consumo humano e eletrificao rural; e a
titulao definitiva em pelo menos 50% das famlias assentadas. Alm dos requisitos acima devem ser verificadas as
condies de sustentabilidade econmico-social e ambiental das famlias assentadas nos projetos consolidados (...).
Tais condies so de grande complexidade, exigindo a atuao concomitante de diversos setores, o que dificulta e
atrasa o processo de consolidao dos assentamentos. Desta forma, desde 2005 o Incra no vem consolidando seus
assentamentos, procurando agir de maneira mais criteriosa de forma a garantir que todas as etapas do processo de
consolidao sejam cumpridas. Em que pese as dificuldades, j explicitadas, quanto ao alcance da efetiva consolidao
dos projetos de assentamento, a Diretoria vem impondo um novo ritmo s aes de desenvolvimento no sentido de
satisfazer esses requisitos e implementar as condies para a consolidao dos Projetos (Incra, 2012a).

Desenvolvimento Rural

357

O Programa de Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Destinao de Terras


Pblicas enfrenta dificuldades tambm em decorrncia da carncia de pessoal e da
falta de estrutura tanto nas superintendncias regionais (SRs) do Incra quanto nos
escritrios do Programa Terra Legal. A qualificao das SRs e dos escritrios deste
programa condio para que as funes atribudas a ele possam ser cumpridas, pois
incluem: i) gerenciamento e fiscalizao do cadastro rural; ii) Sistema de Cadastro
Rural; iii) georreferenciamento da malha fundiria nacional; iv) regularizao fundiria
de imveis rurais e urbanos; v) retomada de terras pblicas; vi) aes preparatrias
para destinao de terras pblicas; e vii) gesto e administrao do programa.
O Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar tem por objetivo prestar assessoria tcnica, social e ambiental s
famlias beneficirias da reforma agrria, de forma integral e continuada, desde
a implantao do projeto de assentamento at que sua plena estruturao tenha
garantido a insero nos mercados e integrado os produtores aos processos de
desenvolvimento municipal e regional. Em 2011, o gasto com o Pronater foi menor que em anos anteriores, apesar de ter sido reconhecido como estratgico no
mbito do Programa Brasil Sem Misria.23 A reduo de oramento de 2010 para
2011 foi da ordem deR$ 90 milhes. A execuo oramentria, em 2011, foi de
83%. Os recursos para o Pronater so limitados em relao demanda social. Para
atingir a cobertura de 50% da agricultura familiar via contratao de servios por
chamada pblica, seriam necessrios cerca de R$ 2 bilhes, dado o custo unitrio
de R$ 1 mil/estabelecimento/ano.
O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais
vem tendo uma execuo oramentria relativamente constante desde 2009, com
gastos anuais da ordem de R$ 400 milhes por ano. O programa visa promover o
planejamento, a implementao e a autogesto do processo de desenvolvimento
sustentvel dos territrios rurais, ou em municpios com at 50 mil habitantes.
Em 2011, foram investidos R$ 422 milhes no programa.
O Programa Brasil Quilombola, no mbito do Incra, tem como misso a
regularizao das terras dos remanescentes de quilombos. Para tanto, desenvolve
as seguintes aes: elaborao e publicao de relatrio tcnico de identificao
e delimitao (RTID); cadastramento das famlias quilombolas; consulta aos rgos competentes do governo federal; notificao s partes interessadas; anlise e julgamento de contestaes; publicao de portaria de reconhecimento do
territrio; emisso de decreto de desapropriao; vistoria e avaliao de imveis
de ocupantes no quilombolas; encaminhamento dos no quilombolas para reassentamento, em caso de pblico da reforma agrria; e demarcao e titulao de
territrio (texto do PPA 2008/2011, alterado em 2011).
23. Para mais informaes, ver tabelas do anexo estatstico desta edio.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

358

O programa enfrenta grandes dificuldades. O universo de comunidades reconhecidas espera de regularizao das terras, segundo a Fundao Palmares,
compreende mais de 3 mil territrios. Em 2011, foram publicadas nove portarias
reconhecendo 587 famlias quilombolas, totalizando 26 mil ha reconhecidos.
TABELA 14

Portarias de reconhecimento por superintendncias regionais e municpios (2011)


Superintendncia
Regional

Famlias
assentadas
(unidade)

Comunidade

Mangal e Barro Vermelho

Stio do Mato

9.041,71

156

Mata do Sap

Macabas

2.643,07

36

Agreste

Seabra

2.340,55

74

18/PB

Comunidade Urbana de Serra


do Talhado

Santa Luzia

16,1427

125

19/RN

Boa Vista dos Negros

Parelhas

445,2676

36

20/ES

So Pedro

Ibirau

314,0707

43

Baco Pari

Posse

3.147,49

46

05/BA

28/DFE

Municpio

rea
(ha)

Ordem

Famlia Magalhes

Nova Roma

5.492,14

22

30/SANT

Bom Jardim

Santarm

2.654,86

49

Total

26.095,32

587

Fonte: Incra (2012a).

Em 2011 foram liquidados R$ 30,4 milhes, o equivalente a 92% do total disponibilizado. O montante inscrito em restos a pagar (RAP), referente ao
oramento de 2011, foi de R$ 2.864.465,79, empenhado, em grande parte, na
contratao de relatrios antropolgicos.
O Programa Nacional de Crdito Fundirio teve, em 2011, uma execuo
oramentria de 86% relativamente ao total de recursos autorizados.24 Com o objetivo de promover o acesso terra por meio do financiamento de imveis rurais
no enquadrados nos preceitos da desapropriao por interesse social, o programa
beneficiou 5.285 famlias, que adquiriram 90 mil ha, por um investimento de
R$ 164 milhes; do total, R$ 49 milhes concernem a recursos no reembolsveis, destinados a investimentos comunitrios e produtivos. O desempenho foi
inferior ao observado no ano anterior, registrando reduo de 5% no nmero de
famlias atendidas, o que equivale a 48% da meta estabelecida para o ano. A execuo fsica abaixo do esperado para esta ao ocorreu principalmente devido aos
esforos empregados para implementao das resolues CMN nos 3.861, de 27
de maio de 2010 e 3.869, de 17 de junho de 2010, que estabelecem a prorrogao
24. Ver detalhes sobre a execuo oramentria no anexo estatstico desta edio.

Desenvolvimento Rural

359

de operaes de crdito fundirio com recursos do Fundo de Terras e da reforma


agrria e novas condies de financiamentos para os beneficirios do PNCF.
O Programa Paz no Campo, cujo objetivo prevenir e mediar conflitos
agrrios, tem por diretriz implementar o Plano Nacional de Combate Violncia
no Campo. Tambm lhe cabe propor, ampliar e celebrar convnios e acordos de
cooperao com instituies de preveno e combate violncia no campo; entretanto, o programa ainda administra recursos oramentrios insuficientes para
cumprir as necessidades e demandas que se apresentam, sobretudo para ampliar
a capacitao dos mediadores de conflitos agrrios. Em 2011, dos R$ 13 milhes
disponibilizados, gastou apenas 33%, ou seja, pouco mais de R$ 4,34 milhes.
3.2.2 Agricultura familiar PRONAF

Para o ano agrcola 2011-2012, o governo federal anunciou o montante de


R$ 16 bilhes para agricultura familiar. Manteve, desta forma, patamar idntico
ao do Plano Safra da Agricultura Familiar 2010-2011. Contudo, o desempenho
do PRONAF em 2011-2012 foi muito inferior ao de 2010-2011. Em 20112012, foram, ao todo, firmados menos de 800 mil contratos, reduo de 40%
em relao ao ano agrcola 2010-2011. Apesar de um pouco menor que a do
nmero de contratos, a queda do montante negociado foi significativa, oscilando
negativamente em 30%, com volume negociado de R$ 8,7 bilhes. Com relao ao
disponibilizado no Plano Safra 2010-2011, o ndice de desempenho do PRONAF,
em 2011-2012, foi de 54,4%. Ou seja, dos R$ 16 bilhes disponibilizados, pouco
mais da metade foi realmente efetivada em crditos contratados.
A anlise das informaes do PRONAF por modalidade de crdito revela
uma maior queda na modalidade investimento, na qual o nmero de contratos
reduziu-se metade, com relao safra anterior (grfico 2A), e no volume de
recursos negociado, o qual regrediu em 33% (grfico 2B). J na modalidade custeio, a queda foi um pouco menor. O nmero de contratos foi reduzido em 40%
(grfico 2A) e o montante de recursos contratados oscilou negativamente em
30% em relao safra 2010-2011 (grfico 2B).

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

360

GRFICO 2

Evoluo do crdito PRONAF por modalidade


2A Nmero de contratos
2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000

Custeio

Investimento

2011-2012

2010-2011

2009-2010

2008-2009

2007-2008

2006-2007

2005-2006

2004-2005

2003-2004

2002-2003

2001-2002

2000-2001

1999-2000

1998-1999

Total

2B Recursos negociados
14.000.000.000,00
12.000.000.000,00
10.000.000.000,00
8.000.000.000,00
6.000.000.000,00
4.000.000.000,00
2.000.000.000,00

Custeio

Investimento

2011-2012

2010-2011

2009-2010

2008-2009

2007-2008

2006-2007

2005-2006

2004-2005

2003-2004

2002-2003

2001-2002

2000-2001

1999-2000

1998-1999

0,00

Total

Fonte: Banco Central do Brasil (BCB) somente exigibilidade bancria; Banco Cooperativo do Brasil (BANCOOB); Banco Cooperativo Sicredi S/A (Bansicredi); Banco da Amaznia S/A (Basa); Banco do Brasil S/A (BB); Banco do Nordeste S/A (BN); e
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).1
1
Nota: Atualizaes at a Safra 2008-2009 BCB: at jun./2008; BANCOOB: at set./2008; Bansicredi: at maio/2009; Basa:
at jun/2008; BB: at maio/2009; BN: at abr./2009; e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes.
Data da impresso: 13/7/2009, s 14h45. Safra 2009-2010: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at jul./2010; Bansicredi:
at abr./2010; Basa: at out./2009; BB: at jun./2010; BN: at maio/2010; e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses
sujeitos a alteraes. Data da impresso: 24/8/2010. Safra 2010-2011: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at jun./2011;
Bansicredi: at jun./2011; Basa: at jun./2011; BB: at jun./2011; BN: at jun./2011 e BNDES: at jul./2006 ltimos trs
meses sujeitos a alteraes. Valores deflacionados pelo ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna da Fundao Getulio
Vargas (IGP-DI/FGV). Safra 2011-2012: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at nov./2011; Bansicredi: at jun./2011; Basa:
at nov./2011; BB: at abr./2012; BN: at fev./2012; e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes.

Desenvolvimento Rural

361

Ao se observar o desempenho do PRONAF segundo seus diversos grupos


de pblico-alvo, constata-se que todos os grupos apresentaram queda tanto
no nmero de contratos quanto no volume negociado. No entanto, o grupo
PRONAF A teve maior porcentagem de queda. O nmero de contratos e o montante
retraram 73%. O nmero de contratos deste grupo reduziu-se de 67 mil, em
2010-2011, a menos de 18 mil, em 2011-2012. A queda se destaca por se tratar
da linha de crdito destinada aos beneficirios do Programa de Reforma Agrria,
uma vez que tais recursos deveriam expressar a prioridade de estruturao produtiva dos assentados, conforme j assinalado neste captulo.
O segundo grupo com maior queda foi o PRONAF B, com diminuio de
55% do nmero de contratos e de 49% em relao ao montante de recursos. o
grupo mais representativo do Nordeste, englobando 70% dos contratos firmados
na ltima safra na regio. Por fim, o grupo CDE, que rene o pblico de agricultores familiares em melhor situao econmica, apresentou porcentagem de
queda menor que os primeiros: 30% no nmero de contratos e 25% no montante contratado. Este grupo, contudo, o principal responsvel pela queda global
do montante negociado em 2011-2012, uma vez que opera o maior volume de
recursos: sua queda, em termos de valores, representa 72% da reduo global dos
valores negociados pelo PRONAF na ltima safra. O PRONAF B e o PRONAF
CDE respondem pela maior participao na reduo do total de contratos firmados: 46% e 43,4% respectivamente.
TABELA 15

Nmero de contratos e montante do PRONAF por enquadramento (2010-2011 e


2011-2012)
2010-2011
Ano agrcola/enquadramento

Grupo A
Grupo A/C

Contratos
(unidade)
67.001

Variao
(%)

2011-2012

Montante
(R$ milhes)
806,01

Contratos
(unidade)
17.859

Montante
(R$ milhes)

Contratos

Montante

220,84

-73

-73

5.016

22,03

3.191

13,50

-36

-39

Grupo B

444.330

895,60

197.712

455,90

-56

-49

Agricultura familiar (CDE)

793.431

10.659,08

561.499

7.924,00

-29

-26

17.376

54,56

12.383

35,66

-29

-35

1.327.154

12.437,29

792.644

8.649,90

-40

-30

Identidade pendente
Total

Fonte: BCB (somente exigibilidade bancria), BANCOOB, Bansicredi, Basa, BB, BN e BNDES. 1

Nota: 1 Atualizaes
at a Safra 2010-2011 BCB: at jun./2009; BANCOOB at jun./2011; Bansicredi: at jun./2011; Basa:
at jun./2011; BB: at jun./2011; BN: at jun./2011; e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes.
Valores deflacionados pelo IGP-DI/FGV. Safra 2011-2012: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at nov./2011; Bansicredi:
at jun./2011; Basa: at nov./2011; BB: at abr./2012; BN: at fev./2012 e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses
sujeitos a alteraes.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

362

Os dados da tabela 15 permitem observar que justamente as duas regies


com maior representatividade dos grupos pauperizados da agricultura familiar
sofreram as maiores redues de contratos. Na regio Norte, houve retrao de
64% dos contratos e de 42% do valor negociado. A maior queda foi no segmento
A, que, com reduo de quase 80% no nmero de contratos na regio, deixou
de ser o grupo mais representativo de contratos do PRONAF, passando de 57%
para 32% do total de contratos entre as duas ltimas safras. H, portanto, nesta
regio, em termos relativos, maior participao dos grupos CDE do PRONAF
na safra 2011-2012.
No Nordeste, os contratos firmados foram reduzidos metade, enquanto o
montante de recursos retraiu 40%. O grupo B, segmento mais significativo nesta
regio, sofreu queda de 55% no nmero de contratos e de 44% no valor negociado. Mais uma vez, o PRONAF A apresentou o menor desempenho: reduo de
73% nos contratos e de 74% no montante de recursos.
A regio Sul apresentou o terceiro pior desempenho do PRONAF, com reduo de 33% no nmero de contratos e de 27% no montante negociado. Predominam
na regio os segmentos CDE do PRONAF, representando quase a totalidade dos
crditos cedidos em 2011-2012: 95% dos contratos e 98% do montante. As regies
menos prejudicadas foram a Centro-Oeste e a Sudeste, ambas com reduo na faixa
de 10% nos valores negociados. Com relao ao nmero de contratos, entretanto, o
Centro-Oeste apresentou reduo de quase 20% e o Sudeste, de 27%.
TABELA 16

Nmero de contratos e montante do PRONAF por regies e enquadramento (2011-2012)


Regies/ enquadramento
Grupo A

Centro-Oeste

Norte

Nordeste

Sul

Sudeste

Contratos Montante
(unidade) (R$ milhes)

Contratos Montante
(unidade) (R$ milhes)

Contratos Montante
(unidade) (R$ milhes)

Contratos Montante
(unidade) (R$ milhes)

Contratos Montante
(unidade) (R$ milhes)

1.425

27,61

10.160

99,7

2.307

42,1

2.435

27,33

1.532

24,11

Grupo A/C

571

2,37

334

1,35

417

1,66

868

3,56

1.001

4,56

Grupo B

641

1,47

3.028

6,54

172.167

397,96

118

0,27

21.758

49,65

33.431

717

17.823

395

65.645

566

301.150

3.902

143.450

2.345

12.377

35,65

0,01

36.071

747,99

31.345

502,22

240.536

1.007,56

316.948

3.968,44

167.744

2.423,68

Agricultura Familiar
(CDE)
Identidade pendente
Total

Fonte: BCB (somente exigibilidade bancria), BANCOOB, Bansicredi, Basa, BB, BN e BNDES.
Nota: 1 Atualizaes: Safra 2011-2012: BCB: at jun./2009; BANCOOB: at nov./2011; Bansicredi: at jun./2011; Basa: at
nov./2011; BB: at abr./2012; BN: at fev./2012 e BNDES: at jul./2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes.
1

Com relao aos agentes financeiros operadores do PRONAF, chama ateno o desempenho dos bancos regionais: Banco da Amaznia S/A e Banco do Nordeste S/A, ambos com significativa queda no crdito aos agricultores familiares.
O Basa, que opera predominantemente o PRONAF A na regio Norte, obteve

Desenvolvimento Rural

363

retrao de 80% no crdito concedido em relao safra anterior. Quanto ao Banco


do Nordeste, o crdito PRONAF reduziu-se em mais da metade tanto para o
nmero de contratos quanto para o volume negociado. Embora menor, a reduo
do desempenho do Banco do Brasil S/A tambm foi significativa, com retrao no
nmero de contratos e no montante negociado, de 20% e 13% respectivamente.
Mediante a anlise global dos dados do PRONAF no ano agrcola 20112012, percebe-se uma tendncia de aumento do valor mdio dos contratos desta
linha de crdito. No geral, o valor mdio foi de R$ 10.193,00 no Brasil, variando
de R$ 4.189,00, na regio Nordeste, a R$ 20.737,00, no Centro-Oeste. Os valores contratuais mdios tambm se distinguem conforme a modalidade do crdito,
haja vista que contratos de investimento tm valor mdio de R$ 13.080,00, enquanto o valor mdio do contrato de custeio ficou em R$ 9.386,00. O aumento
do valor mdio dos contratos se deve basicamente reduo do nmero de contratos, sempre maior que a reduo do montante de recursos negociados, evidenciando uma diminuio de beneficirios de menor poder aquisitivo.
O PRONAF em 2011 (ano civil)

O Anurio estatstico do crdito rural do exerccio de 2011, divulgado pelo Banco


Central, permite identificar o direcionamento do PRONAF no referido exerccio.25 Neste ano, foram firmados 1,5 milho de contratos, com um volume de
recursos na faixa dos R$ 13,3 milhes. Do total de contratos, 43% foi de custeio
e 57%, de investimento.
TABELA 17

Nmero de contratos, montante financiado e valor mdio contratual do PRONAF por


modalidade e tipo de atividade (exerccio de 2011)
Contratos
(unidade)

Montante financiado
(R$)

Valor mdio contratual


(R$)

Custeio agrcola

485.263

4.691.113.707,69

9.667,16

Custeio pecurio

175.279

1.674.312.218,27

9.552,27

Investimento agrcola

218.158

3.045.164.163,08

13.958,53

Finalidade/modalidade

Investimento pecurio
Total

661.201

3.894.106.710,40

5.889,44

1.539.901

13.304.696.799,44

8.639,97

Fonte: banco de dados do Banco Central do Brasil Anurio estatstico do crdito rural do exerccio de 2011. Disponvel em:
<http://www.bcb.gov.br/?RELRURAL2011>.

25. No confundir ano-exerccio com ano agrcola. O relatrio disponibilizado pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) propicia uma anlise por ano agrcola. Porm, informaes sobre destinao do crdito so restritas
modalidade. O Anurio do crdito rural, por sua vez, fornece informaes detalhadas da destinao do crdito quanto
aos produtos agrcolas, mas as informaes se referem ao ano-exerccio. A combinao destas fontes propicia ampliar
a anlise do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Este anurio est disponvel na
pgina do Banco Central: <http://www.bcb.gov.br/?RELRURAL2011>.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

364

A maior parte do crdito de investimento foi direcionada pecuria: 75%


dos contratos e 56% do volume negociado. Nesta categoria, a aquisio de animais englobou 60% dos recursos. No investimento agrcola, a aquisio de equipamentos obteve mais da metade do montante concedido.26
Com relao modalidade custeio, ocorreu a situao inversa. A pecuria
captou pouco mais de 25% do crdito PRONAF concedido em 2011. O principal destino foi a manuteno de animais (alimentao, medicamentos etc.),
concentrando 98% dos recursos para esta atividade. Em relao agricultura,
que obteve mais de 70% dos recursos de custeio, quase a totalidade dos recursos
e contratos foi direcionada lavoura, sendo apenas uma parcela nfima destinada
ao extrativismo de espcies nativas (menos de 0,5% nos dois casos).
O financiamento de custeio para produtos da lavoura esteve concentrado,
em mbito nacional, em trs culturas: milho, soja e caf. Estes trs produtos
englobaram cerca de 70% do nmero de contratos e dos recursos financiados
pelo PRONAF para a atividade de lavoura. Produtos cultivados tradicionalmente
pela agricultura familiar, como a mandioca e o feijo, obtiveram, respectivamente,
3,3% e 1,6% dos recursos financiados. Apesar de o milho tambm ser cultura
tradicional da agricultura familiar, os dados mostram uma concentrao do financiamento do PRONAF a produtos comercializveis no mercado internacional, o que
pode significar o direcionamento da agricultura familiar produo de commodities
em detrimento da produo de culturas destinadas alimentao, com possveis
repercusses negativas na segurana alimentar a mdio e longo prazos.
TABELA 18

Nmero de contratos, montante financiado, valor mdio contratual do PRONAF


custeio por produtos da lavoura (exerccio de 2011)
Montante
financiado
(R$)

Contratos
(%)

Montante
financiado
(%)

7.477,61

39,20

32,20

10.926,49

20,10

24,10

9.595,97

12,80

13,50

11.231,88

11,90

14,70

144.535.066,68

5.417,56

5,60

3,30

250.306.332,06

12.653,88

4,10

5,70

13.971

71.723.312,72

5.133,73

2,90

1,60

Produtos

Contratos
(unidade)

Milho

187.655

1.403.211.362,01

Soja

96.262

1.051.805.454,33

Caf

61.316

588.386.394,98

Outras lavouras

56.921

639.329.893,62

Mandioca

26.679

Trigo

19.781

Feijo
Arroz

Valor mdio
do contrato
(R$)

10.791

148.494.594,37

13.760,97

2,30

3,40

Cana-de-acar

3.429

31.187.983,64

9.095,36

0,70

0,70

Batata

1.716

25.616.696,81

14.928,14

0,40

0,60
(Continua)

26. Ver tabela 7.12 do anexo estatstico desta edio.

Desenvolvimento Rural

365

(Continuao)
Produtos
Fumo
Algodo
Total

Contratos
(unidade)

Montante
financiado
(R$)

Valor mdio
do contrato
(R$)

Contratos
(%)

Montante
financiado
(%)

549

1.956.600,13

3.563,93

0,10

63

808.189,57

12.828,41

0,00

479.133

4.357.361.880,92

9.094,26

100

100

Fonte: banco de dados do Banco Central do Brasil anurio estatstico do crdito rural do exerccio de 2011. Disponvel em:
<http://www.bcb.gov.br/?RELRURAL2011>.

Mediante a anlise desagregada dos dados, em mbito regional, verifica-se


uma distribuio do custeio do PRONAF para a atividade de lavoura diferenciada do agregado nacional. No Centro-Oeste, soja e milho contrataram 73% do
recurso financiado. No Norte, a mandioca o principal produto financiado, com
25% dos recursos e 35% dos contratos, seguida do caf, com 20% dos recursos e
32% dos contratos. interessante notar que, nesta regio, as culturas agregadas
no item outras lavouras representam 34% dos recursos de custeio para a lavoura,
o que pode indicar maior diversificao do PRONAF na regio ou, ao contrrio,
concentrao de alguma cultura no identificada no Anurio estatstico do crdito
rural do exerccio de 2011.27
No Nordeste, a mandioca e o milho foram as culturas mais financiadas pelo
PRONAF em 2011, somando 65% dos contratos e 58% do volume de recursos.
No Sudeste, o caf, sozinho, concentrou em torno de 60% dos contratos e dos
recursos utilizados. Por fim, na regio Sul, o milho e a soja foram as principais
culturas, representando quase 80% dos contratos e mais de 70% dos recursos.28
Dessa forma, possvel diferenciar dois perfis de agricultores beneficiados
pelo PRONAF. O primeiro diz respeito aos produtores de culturas tradicionais,
predominantes no Norte e Nordeste. O segundo est relacionado aos produtores
de commodities agrcolas voltadas ao mercado externo, predominantes nas regies
Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
3.3 Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais

A incorporao do territrio como diretriz de planejamento para o desenvolvimento


de espaos rurais previamente determinados relativamente recente. No mbito do
MDA, no primeiro governo Lula, coube recm-criada Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) assumir o compromisso de Promover o planejamento,
a implementao e a autogesto do processo de desenvolvimento sustentvel dos
territrios rurais, bem como o fortalecimento institucional e a dinamizao de sua
economia, de acordo com o PPA 2004-2007.
27. Os itens apresentados no Anurio estatstico do crdito rural do exerccio de 2011 foram agregados conforme as
principais culturas em mbito nacional, repetindo-os nas desagregaes regional e estadual.
28. Ver tabela 7.15 do anexo estatstico desta edio.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

366

As discusses sobre a necessidade e importncia de uma nova perspectiva


de atuao sobre o desenvolvimento rural vinham sendo promovidas em fruns
nacionais e internacionais, quase sempre com a participao de entidades como
a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) e a
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). O engajamento
do MDA nesta direo teria como ponto de partida a experincia acumulada
com a gesto do Programa PRONAF Infraestrutura e Servios, que vinha possibilitando a municpios de pequeno porte financiar obras locais de infraestrutura.
Esta experincia tomou forma na elaborao de programas de desenvolvimento
sustentvel de territrios rurais (PDSTRs). Pensado a partir disso, e com iguais
caractersticas, o Programa Territrios da Cidadania, sem poder abarcar a totalidade de territrios elegveis segundo os critrios desta poltica, fixou um recorte
que abrigasse, em cada estado, as reas com maior vulnerabilidade social.
Para Favareto (2010), a perspectiva territorial para polticas de desenvolvimento rural j se fazia presente na dcada de 1980, no discurso de diferentes
organismos internacionais sobre cooperao e apoio entre agentes privados e o
Estado. A partir da dcada seguinte, com amparo na tese do Estado mnimo,
a possibilidade de transferir responsabilidades para a sociedade civil constitua
um terreno frtil para a disseminao desta proposta. Entidades como a FAO, o
Banco Mundial, a Cepal, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o
Instituto Interamericano de Cooperao Agrcola (IICA) e a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), alm de pesquisadores da
rea agrria, passaram a propor a utilizao da abordagem territorial em lugar do
recorte setorial. Este novo orientador nas polticas voltadas ao rural pressupe a
disperso dos investimentos diretos do Estado, o fortalecimento das atribuies
dos governos locais e a participao da sociedade civil e das entidades no governamentais. Ao estatal descentralizada, pluriatividade e sustentabilidade constituem os princpios da noo territorial das polticas de desenvolvimento rural
(Schneider, 2003).
3.3.1 Um breve desenho dos programas

A proposta de gesto do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de


Territrios Rurais (PRONAT) tem necessariamente de contemplar a articulao e
a coordenao das polticas setoriais e nacionais com iniciativas locais. Trata-se de
uma tentativa de planejamento participativo, em que diferentes atores, envolvidos com determinado territrio rural, mobilizam-se para diagnosticar os impasses
ao desenvolvimento e projetar estratgias.
Implementado desde 2003 pela SDT/MDA, o programa foi acolhido no
PPA 2004-2007 e se mantm no PPA 2012-2015, com a proposta de ampliar
o nmero de territrios includos e fortalecer as iniciativas de economia
solidria. Encontra-se estruturado em 164 territrios em todo o pas, abarcando

Desenvolvimento Rural

367

2,5 mil municpios. Sua execuo conta com a instituio de um Colegiado de


Desenvolvimento Territorial (Codeter), primeira etapa de construo de um espao elaborador, deliberativo e gestor do programa em cada territrio. Sua principal tarefa formular o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(PTDRS), cujo objetivo abranger os problemas sociais e econmicos de cada
territrio,29 compreendendo a complementaridade destas esferas e buscando sua
articulao em diretrizes gerais para o desenvolvimento territorial.
Cada territrio deve ser objeto de um amplo diagnstico, que identifique:
i) configurao espacial; ii) aspectos histricos; iii) populao; iv) organizao social;
v) estrutura agrria; vi) aspectos econmicos; vii) servios sociais e de apoio produo; viii) infraestrutura social e produtiva; ix) cultura e lazer; e x) instituies
presentes no territrio. Findo este processo e de posse do relatrio, o colegiado
passa etapa de projeo, cuja tarefa elaborar estratgias de superao dos principais problemas revelados pelo diagnstico.
Na etapa posterior, so concebidos projetos especficos30 para operacionalizar o PTDRS. Trs principais tipos de projeto so indicados pela SDT: i) projetos
estruturantes voltados para a criao ou o alargamento de infraestrutura social,
econmica e ambiental que possibilite o desenvolvimento das demais modalidades de projetos; ii) projetos produtivos voltados para obteno de produtos
e/ou servios que melhorem a renda e ampliem a competitividade territorial; e
iii) projetos sociais de carter distributivo ou compensatrio voltados para a
superao de problemas crnicos encontrados no territrio.
O envolvimento de diferentes atores no planejamento e na operacionalizao dos PTDRS visa promover uma alta mobilidade social empreendedora,
baseada em pequenos e mdios estabelecimentos e com suporte da iniciativa privada para criao de alternativas produtivas e geradoras de renda no territrio.
A participao e a capacitao dos agricultores so concebidas como pontos fortes de estratgia de superao de passivos socioeconmicos do meio rural para
posteriormente propiciar a competitividade intra e extraterritorial.31 Apesar de
menes aos problemas sociais, as referncias publicadas pela SDT concentram
suas diretrizes na elaborao de projetos que ofeream alternativas de gerao e
ampliao da renda por meio de atividades produtivas, agrcolas32 ou no.

29. Destaca-se, no Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS), a potencializao do capital social
do territrio em consonncia com sua otimizao produtiva.
30. O PTDRS ressalta que os projetos devem ter viabilidade econmica, tcnica e ambiental, com foco no desenvolvimento sustentvel.
31. Para mais informaes, ver Brasil, 2005a.
32. importante frisar que, nos documentos consultados, insistente a prerrogativa de estmulos a todas as atividades
econmicas potenciais no territrio, sem foco exclusivo na agricultura.

368

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O Programa Territrios da Cidadania, lanado em 2008, foi institudo com


o objetivo de focalizar a ao do Estado nos territrios rurais mais carentes, selecionando, no mnimo, dois por estado. Com pequenas alteraes de configurao,
definiu-se o seguinte formato: i) um colegiado territorial com representantes
das trs esferas do governo e da sociedade civil; ii) um comit de articulao
estadual do qual participam rgos estaduais indicados pelo estado, os parceiros
federais do programa e at dois prefeitos de cada territrio; e iii) o comit gestor
nacional formado por secretrios executivos ou nacionais dos ministrios33 que
compem o programa.
Com o lanamento do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), os Territrios da Cidadania foram identificados como uma empreitada social da poltica
de desenvolvimento do pas, passando a integrar o chamado PAC Social. O fato
de a chefia do programa estar sob o comando da Casa Civil foi uma maneira de
envolver diferentes ministrios voltados execuo de polticas sociais.
Admitindo a centralidade da questo fundiria no combate pobreza rural,
o programa prev: obteno de terra para assentamento de trabalhadores rurais,
regularizao fundiria, reconhecimento e regularizao de terras de comunidades
quilombolas, desintruso de no indgenas em terras indgenas e promoo do
PNCF. Alm das aes fundirias, o Programa Territrios da Cidadania integra
aes de assistncia social, saneamento, sade, educao e cultura. O estmulo
criao de pequenos e mdios empreendimentos permanece como principal estratgia de superao da pobreza e das assimetrias sociais no rural. A insero de
pequenos agricultores no mercado, com nfase no cooperativismo e na economia
solidria, objetivo principal dos projetos desenvolvidos no programa.
O desenvolvimento rural pela abordagem territorial se justifica por um desgaste da regio como unidade de planejamento (Schneider, 2003) e tambm
porque a dimenso territorial supera e exprime simultaneamente as esferas local, regional e nacional (Veiga, 2002). Mas como esta proposta pode auxiliar
no desenvolvimento sustentvel dos territrios? O ordenamento dos territrios
seguiu a diviso de microrregies,34 considerando indicadores que identificassem
aquelas com caractersticas rurais e demanda social.35 A definio dos territrios
leva, ainda, em conta simetrias culturais, climticas e econmicas. Sua criao e
33. A composio ministerial do Programa Territrios da Cidadania a seguinte: Casa Civil, Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e Secretaria de Relaes Institucionais (SRI), Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP),
Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio da Sade (MS) e Fundao Nacional de Sade (Funasa), Ministrio da
Integrao Nacional (MI), Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio das
Cidades (MCidades), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Incra, Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS)
e Ministrio da Educao (MEC).
34. O ordenamento respeitou a metodologia de microrregies estabelecida pelo IBGE.
35. Demanda social refere-se presena de assentados de reforma agrria, agricultores familiares, acampados, indgenas, quilombolas, pescadores e extrativistas artesanais (Brasil, 2005b).

Desenvolvimento Rural

369

modificao so de competncia do Comit Gestor Nacional, que estabelece os


seguintes critrios para agrupar os municpios em um territrio da cidadania:
densidade populacional mdia abaixo de 80 habitantes por km2 e municpios
com populao de at 50 mil habitantes, cujo conjunto configuraria uma aglomerao territorial com carter rural. importante destacar que a ordenao do
territrio tarefa dos municpios. Aqueles interessados em integrar o programa
devem se organizar como territrios de identidade (considerando, como j foi
dito, vocao econmica, clima e cultura), cabendo SDT homologar a diviso.
A identificao de um territrio por parte do poder administrativo supe
um aparato institucional favorvel s inovaes despertadas. A inabilidade em
promover esta nova institucionalidade seria grave empecilho efetivao de uma
poltica de recorte territorial (Favareto, 2010). A preexistncia de uma identidade
cultural, econmica e climtica comum a um territrio no significa uma adeso
espontnea dos atores locais ao programa nem participao ativa em seus espaos.
Segundo Carmem Lcia Santos (Santos et al., 2010) e Leide Maria Reis dos Santos
(Santos, 2009), os conselhos e colegiados, muitas vezes, no desenvolveram atuaes e abordagens territoriais, nem foram capazes de agregar as diferentes categorias de trabalhadores rurais em suas aes. O que significa dizer que a projeo
do colegiado como um novo sujeito poltico, marcado pela democratizao da
participao, no vem se efetivando.
Nos marcos referenciais36 do programa, exprime-se a tese de que a concentrao
fundiria e a precariedade do acesso terra so os cernes da pobreza rural, ao lado da
distribuio desigual de polticas pblicas pelo territrio nacional. Portanto, em ltima instncia, as aes devem voltar-se para polticas de investimento e servios que
estimulem a agricultura familiar, segmento com potencial para impactar o desenvolvimento territorial. Com efeito, a agricultura familiar assumida como lcus central
da estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel, pois agregaria as populaes
do campo menos favorecidas pela lgica do agronegcio.
Carmem Lcia Santos (Santos et al., 2010, p. 9), ao analisar o territrio do
Alto Serto do Sergipe, considera que o enfoque na agricultura familiar segrega
tais agricultores dos demais trabalhadores rurais principalmente daqueles que
protagonizam a luta pela terra. Para alguns crticos do programa, o investimento
em mdios e pequenos empreendimentos esvazia a reforma agrria enquanto pauta do campo brasileiro. Para Leide Maria dos Santos (Santos, 2009), os territrios
rurais invisibilizam a luta pela terra ao proporem uma mobilizao harmnica
de diferentes setores de interesses no rural pela institucionalizao de um novo
mote agregador: a agricultura familiar.
36. Para mais informaes, ver Brasil, 2005a.

370

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No obstante, urgente estimular a participao do maior nmero possvel


de atores e movimentos sociais rurais na constituio do colegiado de territrio.
Os documentos da SDT apontam que uma estratgia de desenvolvimento econmico que articule conservao dos recursos naturais e biodiversidade a aumento
de produtividade o carro-chefe para ressignificar o rural. A intersetorialidade e a
promoo de parcerias entre a agricultura familiar e outras atividades de gerao
de renda refletem a concepo de nova ruralidade anunciada pelo programa.
A abordagem territorial justifica-se pelo encontro de mltiplos setores econmicos interessados no rural (Brasil, 2005a). O territrio concebido como
lcus de harmonizao de interesses. Por intermdio do colegiado, o antagonismo entre os sujeitos seria suprimido em prol do objetivo comum de construo
do desenvolvimento37 para benefcio de todo o territrio. A equao das esferas
objetiva (clima, vocao econmica, cultura e desenvolvimento social) e subjetiva
(identificao, uso e apropriao do espao) constitui a territorialidade. Devido
a seu desgnio de dinamizao econmica via ampliao e gerao de renda, a
definio dos territrios rurais pela SDT pauta-se na funcionalidade produtiva.
Alguns pesquisadores,38 crticos abordagem monofuncional do programa, sugerem, todavia, que o foco na insero de pequenos agricultores no mercado seria
revelador de um retorno s polticas setoriais.
Outra perspectiva utiliza a abordagem territorial para compreender a interveno espacial de sujeitos em conflito. Nesta leitura, a produo do territrio consequncia da ao humana, e o espao ajustado segundo os interesses desta ao.
importante ressaltar, todavia, a relao desigual de foras dos sujeitos envolvidos.
3.3.2 Ajuste do espao: mudanas nas paisagens em alguns territrios
da cidadania

A expanso geogrfica do capitalismo uma das principais causas de ajuste e


reordenamento espacial e, subsequentemente, tambm dos conflitos.39 O deslocamento do capital no espao, por meio do desenvolvimento de estruturas materiais
e sociais (incentivo industrializao de uma regio, construo de rodovias etc.)
garante a absoro de capital e mo de obra excedente em um momento de
crise de superacumulao. Tal movimento no se deve apenas s crises: ele atende
necessidade de constante aumento de produo para a reproduo do capital.
A modificao de uma paisagem, em funo de uma obra estrutural, de uma
monocultura, da explorao mineral ou outra interveno, no se opera apenas
na esfera ambiental: ela afeta principalmente a dinmica social de um territrio.
37. O desenvolvimento percebido como uma melhoria dos indicadores sociais, como o IDH.
38. Santos e Arajo (2010) e Favareto (2010).
39. Sobre ajuste espacial, ver Harvey (2005).

Desenvolvimento Rural

371

O que pensar do impacto destas intervenes sobre comunidades de pequenos


agricultores, indgenas, quilombolas e tantos outros povos tradicionais?
Como so executadas as aes de desenvolvimento para os territrios da
cidadania? O acesso terra, por exemplo, apontado pela SDT como um dos
principais instrumentos de reverso do quadro de fome e misria no meio rural,
garantido em relao aos interesses das indstrias de energia, minerao e das
monoculturas do agronegcio? Nos territrios Serto Produtivo, Sul do Par/
Alto Xingu, Cocais e Noroeste de Minas, por exemplo, tm-se casos emblemticos de desterritorializao de comunidades, trabalho escravo e parco avano da
poltica de assentamento, revelando a limitao do programa para responder aos
diferentes percalos vivenciados pelos trabalhadores do campo.
O potencial mineral da Bahia e o incentivo do governo construo de
infraestrutura logstica vm atraindo investimentos de empresas de produo
de energia em grande parte do estado. A construo da Ferrovia de Integrao
Oeste-Leste (Fiol), que atravessa toda a Unidade Federativa (UF) e culmina no
Porto Sul,40 ligando o Centro-Oeste do pas ao oceano Atlntico, garantia de
escoamento para a produo de um dos maiores projetos da Bahia Minerao
(Bamin): Pedra de Ferro que estima lanar no mercado 20 milhes41 de toneladas de ferro por ano.
Em 2010, iniciaram-se as denncias sobre a atuao da Ecoplan Engenharia
Ltda., empresa contratada pela VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias
S/A (responsvel pela obra da ferrovia) para realizao do estudo topogrfico.
A Comisso Pastoral da Terra (CPT)42 trouxe a pblico as ameaas sofridas por
moradores de comunidades rurais de Brumado, na Bahia, intimidados a assinar
uma permisso de livre trfego de funcionrios da Ecoplan em suas propriedades;
no entanto, o documento no fazia meno ao pagamento de possveis danos.
Ainda em 2010, a CPT lanou nota sobre o desconhecimento da populao dos
municpios de Brumado e Ilhus acerca da construo da ferrovia e divulgou que
representantes das comunidades diretamente impactadas no vinham recebendo
os avisos das audincias municipais sobre a obra.
Segundo o Relatrio de impacto ambiental da Fiol (Rima) (Oiko, 2009, p. 39),
importante destacar que a ferrovia no atravessar terras indgenas e nem quilombolas e no causar impactos significativos diretos sobre essas populaes e
populaes ribeirinhas. De acordo com o Incra da Bahia, entretanto, dezoito
assentamentos em diferentes municpios baianos sero interceptados pela Fiol,
40. Faz parte dos projetos que compem o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC).
41. O projeto pode ser encontrado no endereo eletrnico da Bahia Minerao (Bamin): <http://www.bamin.com.br/
interna.php?cod=7>. Acesso em: outubro de 2012.
42. As referncias feitas s denncias da Comisso Pastoral da Terra (CPT) foram noticiadas entre 2010 e 2012.

372

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

em uma rea de influncia de 5 km; considerando-se a mesma rea de influncia,


no trajeto h ainda dois territrios quilombolas.
A pedido do Sindicato dos Pequenos Agricultores Rurais de Tanhau, no
estado da Bahia, iniciou-se uma pesquisa sobre impactos socioambientais da Fiol
no municpio (Almeida, Souza e Santana, 2011). O trabalho de campo revelou
que, no distrito de Sussuarana, no municpio de Tanhau, o modo de vida campons de famlias agricultoras est em risco devido ao trajeto da ferrovia. Avalia-se,
ainda, que este cenrio deva se repetir na totalidade do traado da Fiol. Este fato
mais uma expresso da dimenso conflituosa entre a produo do espao pelo
capital e a territorialidade de povos e comunidades tradicionais.
Nas margens do rio das Contas, em Tanhau, a agricultura familiar, em reas
de mdio e pequeno portes, configura-se principal atividade econmica (Oiko,
2009). Devido regio ser marcada pela seca, a localizao beira-rio condio
essencial para a subsistncia desses habitantes. justamente esta, porm, a rea
destinada Fiol em seu percurso pelo municpio. O trabalho supracitado evidencia o forte vnculo das famlias com a terra e sublinha as diferentes estratgias
geradas por estes agricultores para manterem-se em seus lotes. O tempo que as
famlias vivem na rea e a existncia de um cemitrio da comunidade caracterizaram um modo de vida relativo histria e identidade das pessoas do territrio.
O que estaria em jogo com a passagem da ferrovia mais que a sobrevivncia
dos agricultores em sua dimenso econmica, a completa destruio de uma
relao simblica com o territrio, que se expressa no uso do espao, em que
vida e trabalho se confundem constituindo um trip bsico da campesinidade:
famlia-terra-trabalho (Almeida, Souza e Santana, 2011).
Desde 2009, oitenta famlias sofrem com as incertezas sobre o desapossamento.
importante revelar que indenizaes e outras formas monetrias de sanar as
perdas no do resposta ao estresse emocional e insegurana a que ficam expostos os trabalhadores. Os vnculos com a terra so de diversas ordens, tornando-se
a simples ideia de ser realocado um indcio de vulnerabilidade, alm de retirar a
liberdade de escolha destes sujeitos sobre seus destinos. Como diz um ribeirinho
entrevistado para a pesquisa sobre os impactos socioambientais da Fiol (Almeida,
Souza e Santana, 2011, p. 17): pra mim sair da roa e ir pra cidade eu no vou
porque a eu vou sofrer, tu acha que 10 mil e 5 mil d pra comprar uma casa em
Conquista? Ou em Tanhau? D pra mim manter? No d, eu prefiro ficar a, se
pra sofrer, sofrer na roa.
A legitimidade do desapossamento por uma grande obra como a Fiol respaldada na noo de desenvolvimento com discursos de gerao de emprego e renda
para a regio. Considerando as experincias de vida e trabalho de uma populao
campesina, pode-se inferir que a empregabilidade referida corresponde proletariza-

Desenvolvimento Rural

373

o das famlias ribeirinhas tanto aquelas que tiverem sua mo de obra absorvida
pela construo da ferrovia como aquelas que migrarem para outras regies.
Tanhau compe, com outros dezenove municpios, o territrio Serto
Produtivo desde 2007. No mesmo territrio, outras cinco obras esto ocorrendo sob o impulso do PAC. Em Caetit, alm da passagem da Fiol, a Bamin vai
explorar o projeto Pedra de Ferro e a obra de uma usina elica, em fase de licitao. Usinas deste tipo esto em construo em Candiba, Guanambi e Pinda,
municpios do mesmo territrio.
Consensuou-se atribuir energia elica um selo verde. Reconhecida como
forma limpa e menos contaminante de produo, apresentada como alternativa crescente demanda por fontes e gerao de energia. Mas, a menos que
se considere a existncia de vazios demogrficos em pontos oportunos para a
implantao de usinas, investimentos deste porte se fazem acompanhar quase sempre de processos de expropriao. Um caso emblemtico ocorreu no
Mxico, quando muitos movimentos sociais da Amrica Latina se opuseram ao projeto do Corredor Elico de Istmo de Tehuantepec, em vista do
risco que o empreendimento oferecia ao modo de vida de comunidades indgenas e camponesas da regio. Ademais, como costuma ocorrer em obras
deste porte, as comunidades que ocupam o territrio, por serem vistas como
sujeitos passivos e sem direito terra, no so consultadas com antecedncia.
Suas formas de organizao e sua relao com o ambiente so tratadas como questes menores em relao s benfeitorias de uma usina, rodovia, ferrovia e outras
aes do gnero. A excluso das comunidades no planejamento das mudanas realizadas no territrio apenas o primeiro momento de um processo expropriatrio, no qual, no raro, a abordagem das empresas envolvidas pode gerar conflitos
violentos, que, pelo aparato policial ou pelo uso ilegtimo da fora, ameaam a
vida daqueles que resistem.
A adequao do territrio ao desenvolvimento capitalista por meio da instalao de estruturas fixas e sociais foi assinalada como processo histrico determinante na produo e modificao do espao. Sem a interveno estatal, esta
conformao no se realiza o aparato jurdico e a base estrutural, que permitem
o deslocamento do capital, requerem regulao e incentivo do Estado. O projeto
Pedra de Ferro, da Bamin, por exemplo, dificilmente seria um expoente da minerao sem o escoamento permitido pela Fiol. Neste contexto, refletir sobre as
condies de efetivao das aes dos programas Territrios Rurais e Territrios
da Cidadania exige analisar caso a caso os conflitos em torno das obras previstas e
em andamento no territrio Serto Produtivo luz da experincia dos camponeses
e do que vem sendo divulgado pelos movimentos sociais.

374

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Apesar dos conflitos evidentes entre os interesses da explorao mineral e a reproduo do modo de vida de comunidades inteiras, foram encontrados, entre os
municpios que compem o territrio Serto Produtivo, 1.707 processos de lavras
em curso43 no Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) desde
requerimentos para autorizao de pesquisas at licenciamentos para a explorao.
Tendo em vista que parques elicos so empreendimentos que demandam grande
poro de terra, a Fiol ter 1.527 km de extenso. Considerando-se esta proporo,
quantas comunidades estariam no caminho destas obras? Como os processos de desapossamento vo confrontar os objetivos de obteno de terras para assentamentos
de trabalhadores rurais, regularizao fundiria, reconhecimento e regularizao
de terras para comunidades quilombolas e desintruso de no indgenas em terras
indgenas, anunciados pelos programas Territrios Rurais e Territrios da Cidadania? No caso de Tanhau, a passagem da Fiol j notada como problema social.
Em entrevistas citadas em Almeida, Souza e Santana (2011, p. 17), os ribeirinhos,
que, em grande parte, recebem auxlios do governo, expressam a indignao com
as aes duais do Estado:
o governo faz muita coisa boa, mas faz muita coisa errada tambm, porque ele no
podia fazer isso a no, porque sabe que essa caatinga nossa aqui, do barranco pra
dentro seco, s pra quem fazendeiro que pode meter o trator, desmatar e prantar
capim, mas o povo vevi na vazante do rio, nas terrinha mais mole da beira do rio,
quer dizer que ele chega e passa uma linha de ferro dessas (...).

Outro ponto que chama a ateno em alguns territrios refere-se ocorrncia de casos de trabalho anlogo ao escravo. Trabalho escravo e assassinato
escrevem parte da histria do campo brasileiro. Martins (1999) ressalta que a
incidncia de situaes anlogas de escravido acompanhada da morte de trabalhadores que buscam fugir desta condio. Sindicalistas, lderes comunitrios,
militantes de movimentos sociais e fiscais do trabalho compem a lista de pessoas
mortas envolvidas em conflitos fundirio-trabalhistas, que extensa, mas, decerto, aqum do nmero real. Segundo a CPT, cerca de 370 pessoas foram mortas
em conflitos no campo no Brasil entre 2001 e 2010.44
Em 2003, ano de lanamento do PRONAT, o governo federal adotou o
Plano Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo. Desde ento, as denncias de trabalhadores mantidos em situao anloga de escravido, feitas
por movimentos sociais e entidades de classe, nunca cessaram. Os estados do
Par, Mato Grosso, Tocantins e Maranho so velhos conhecidos do roteiro
43. Os processos podem ser acessados no endereo eletrnico do Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM): <https://sistemas.dnpm.gov.br/SCM/Extra/site/admin/pesquisarProcessos.aspx>.
44. Nota pblica da Coordenao Nacional da CPT sobre conflitos no campo envolvendo mortes.

Desenvolvimento Rural

375

da violncia no campo, sendo, no por acaso, os que sediam as regionais da


CPT com maior nmero45 de denncias.
So Flix do Xingu, no Par, teve, entre 2003 e 2010, 584 trabalhadores
resgatados pelo grupo especial de fiscalizao mvel do Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE). Destes, a maioria se encontrava em fazendas de criao de
bovinos; a segunda atividade mais citada foi derrubada de rvores nativas, extrao
ou explorao vegetal. O municpio, que integra o Territrio da Cidadania Sul do
Par, no Alto Xingu46 desde 2003, palco de uma srie de denncias e operaes.
No ano em que o municpio se filiou ao Programa Territrios Rurais, a Operao
Iriri colocou-o sob a insgnia de Eldorado dos pecuaristas. O municpio um
dos mais citados pela Campanha Nacional contra o Trabalho Escravo, da CPT.
Cod, no Maranho, tambm ganhou notoriedade devido ocorrncia
de situaes de trabalho anlogo ao escravo. Cod faz parte do Territrio da
Cidadania Cocais desde 2003; deste ano a 2010, 158 trabalhadores foram
resgatados no municpio.47 Em 2009, 24 trabalhadores foram resgatados na
fazenda do ento prefeito Jos Rolim Filho. Em Coelho Neto, no mesmo
territrio, a fiscalizao encontrou um grupo de trabalhadores vivendo em
um curral.48 O relato do coordenador da operao aponta que havia dejetos dos
animais no local de dormitrio dos trabalhadores. Entre 2003 e 2010, somente
neste municpio, foram resgatados treze trabalhadores. Novamente, a principal
atividade a criao de bovinos.
Paracatu, em Minas Gerais, recorrentemente citado no Relatrio de conflitos
no campo da CPT. Recentemente, em junho de 2012, um fazendeiro da zona rural do
municpio foi condenado a pagar R$ 390 mil ao Fundo de Amparo ao Trabalhador e
R$ 30 mil a cada um dos treze trabalhadores encontrados em condies precrias
e sem registro. Paracatu faz parte do Territrio da Cidadania Noroeste de Minas
desde 2004. Entre a criao do territrio, em 2004 e 2010, somando-se as operaes em todos os municpios que o compem, foram resgatados 201 trabalhadores em situao anloga de escravido, 185 somente em Paracatu. Mais uma vez,
a criao de bovinos apareceu entre as atividades superexploradoras, assim como o
cultivo de cana-de-acar e a explorao vegetal.
45. A existncia de uma situao de trabalho escravo revela uma rede de relaes precrias e degradantes, as quais
permitem inferir que haja outras pessoas sob as mesmas condies. Um caso que vem a pblico pode ser entendido
como expoente de um cenrio que se repete, mas no divulgado, pois o trabalho escravo s se apresenta medida
que denunciado (CPT, 2011).
46. Entre 2003 (criao do territrio da cidadania Sul do Par) e 2010, foram resgatados, nos municpios que o compem, 2.205 trabalhadores em situao anloga de escravos.
47. Foram resgatados 221 trabalhadores em aes do grupo mvel do Ministrio Pblico do Trabalho e Emprego (MPT)
em todo o territrio da cidadania de Cocais desde o ano de sua criao at 2010.
48. Novamente, nesse caso da fazenda So Domingos, constata-se um poltico como proprietrio do estabelecimento:
o ex-deputado Antnio Bacelar, atual diretor de Relaes Institucionais e Desenvolvimento da Companhia de Pesquisas
de Recursos Minerais (CPRM), do MME.

376

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Em estudo da Organizao Internacional do Trabalho (OIT, 2006),


revelou-se a coincidncia entre analfabetismo e baixo IDH nos locais onde so
aliciados trabalhadores encontrados em situao anloga de escravido. A reinsero destes no mercado de trabalho caracteriza um problema de ordem pblica
a ser abarcado pelo programa. Chama a ateno, entretanto, que a questo do
trabalho escravo no conste dos objetivos inscritos em documentos da SDT e
que os PTDRS no a mencionem em seus diagnsticos, sobretudo com casos to
recorrentes, como os dos municpios citados.
Sobre as aes fundirias, h ainda alguns problemas quanto efetividade
do programa de desenvolvimento dos territrios rurais. No Serto Produtivo,
apenas um dos municpios conta com projeto de assentamento: situado em
Sebastio Laranjeiras, o PA Paus Pretos, criado em 2004, abriga sessenta famlias.
Mas, como a presena de assentados de reforma agrria apresentada como critrio de definio territorial do programa, surpreende que desde a instituio do
territrio, em 2007, no se inaugure nenhum novo projeto. No territrio Sul
do Par, no Alto Xingu, outra informao preocupante: dos 148 projetos de
assentamento distribudos entre os onze municpios (dos quinze que o formam),
apenas 31 foram criados aps seu estabelecimento como territrio rural e da
cidadania em 2003.
Por fim, para ilustrar o que se d nos territrios rurais e da cidadania
quando a perspectiva o confronto entre capital e trabalho, basta citar que os
R$ 49 milhes investidos no desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, em 2011, representam investimento inferior ao previsto para qualquer
uma das usinas elicas do territrio Serto Produtivo.49 No apenas o quantitativo dos recursos que deflagra a produo de territrios distintos fomentados pelo Estado. A integrao do territrio s dinmicas produtivas globais
via produo de infraestrutura em energia, comunicao e transporte no se
compatibiliza com a reproduo do modo de vida das populaes do campo.
A despeito da suficincia ou no das aes do Estado nestes territrios, projetos
antagnicos de desenvolvimento seguem gerando expropriao de terras e de outros bens materiais e imateriais de forma violenta.
O PRONAT sugere uma atuao conjunta de sujeitos que, muitas vezes,
no podem convergir. Como se d a promoo, por parte do Estado, de um
programa que atender ao pleno desenvolvimento de um territrio e de todos os
sujeitos nele envolvidos quando, muitas vezes, o Estado um dos atores em conflito? Belo Monte, caso que ganhou expresso pela denncia dos movimentos
sociais, pode fazer refletir sobre o que ocorre no Territrio da Cidadania Transamaznica, que abrange o municpio de Altamira e outras reas de influncia
da hidreltrica. Observando o Relatrio de conflitos do campo da CPT (2012),
49. Os oramentos podem ser encontrados no endereo eletrnico do PAC2: <http://www.pac.gov.br/energia/
geracao-de-energia-eletrica/ba>. Acesso em: setembro de 2012.

Desenvolvimento Rural

377

percebe-se que vrios territrios rurais ou da cidadania contm municpios onde


alarmante a quantidade de conflitos no campo. O carter ambguo da atuao do
Estado no programa de desenvolvimento dos territrios rurais identificado por
movimentos sociais e pesquisadores, que questionam a capacidade do governo de
regular e promover estratgias que caminhem consoante os interesses da luta pela
democratizao da terra e da reforma agrria.
4 TEMA EM DESTAQUE ENTRE A INVISIBILIZAO E O ESQUECIMENTO:
A DESTERRITORIALIZAO DOS CAMPESINATOS50 NO AVANO RECENTE
DO CAPITAL
4.1 Introduo

Entre 2011 e 2012, assuntos de grande importncia entraram na pauta poltica.


Temas como o Cdigo Florestal, o Cdigo de Minerao, a compra de terras
por estrangeiros, a reprimarizao da pauta exportadora e grandes obras de infraestrutura apareceram com algum destaque nas agendas dos poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio. Outros temas, no menos relevantes, tm sido permanentemente pautados por movimentos sociais do campo, como a regularizao das
terras quilombolas, a demarcao dos territrios indgenas, a reforma agrria, a
soberania alimentar e nutricional e a ecloso de inmeros conflitos no campo, sobretudo os homicdios de lideranas camponesas e o trabalho escravo. Estes temas
aparecem, em geral, como fatos isolados, ora resduos de arcasmos, ora produto
de desajustes localizados em grupos ou indivduos.
No possvel, todavia, compreender os fenmenos e suas determinaes
sem apreender como acontecimentos aparentemente autnomos e separados no
tempo e no espao esto, ao fim, relacionados entre si. Tambm no possvel
superar os dilemas do presente considerando-os uma perpetuao do passado,
espcie de eternizao do tempo e congelamento de uma histria traduzida em
condenao das geraes futuras ao inevitvel.
Parte-se do pressuposto que disputas e conflitos sociais no so eventos isolados, e suas relaes no so evidentes. Problemas conjunturais, por sua vez, s
podem ser compreendidos inserindo-os no interior do processo histrico, em que
ganham forma e contedo. A histria, porm, no derivao pura e simples das
estruturas de poder ou das fraes de classe que hegemonizam uma formao social especfica. O processo histrico resultado tambm das experincias vividas
pelas classes trabalhadoras, das respostas e estratgias que estes do ao modo de
produo em que se constituem enquanto classe.
50. O conceito de campesinato designa o conjunto de trabalhadores que laboram na terra e so detentores dos meios
de produo (Bottomore, 2010). Entende-se, porm, no existir apenas um campesinato, mas diversos campesinatos
que mobilizam terra e instrumentos de trabalho de formas bastante distintas, sem embargo das condies objetivas de
vida que do unidade ao vasto conjunto dos sujeitos que laboram na terra.

378

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Diante do exposto, o objetivo saber de que forma relacionar as disputas em


torno do Cdigo Florestal, a minerao, a ausncia de reforma agrria, a paralisao da demarcao de terras indgenas e quilombos, o fortalecimento de setores
econmicos especficos e o recrudescimento dos conflitos no campo. Compreender os conflitos e a sua espacialidade tarefa fundamental para desvelar o modo
como a sociedade se produz em um determinado momento histrico.
Nesta seo, trata-se dos fatos e acontecimentos relacionados ao campo, ou,
de maneira mais abrangente, de uma tentativa permanente e constante de compreender o que a questo agrria hoje e como ela se define e se relaciona com os
demais elementos que compem a questo social no Brasil.
Nesse sentido, houve um esforo para compreender como seria possvel,
pois, entender as contradies sociais e econmicas do campo no tempo presente
e que conceito ajudaria a relacionar tais fatos, que aparecem de forma isolada e
autnoma no tempo e no espao. Os sujeitos e suas territorialidades em conflito
parecem dar boas pistas do que vem a ser a questo agrria atual. A demonstrao
destas relaes constituem o desafio e o horizonte desta seo.
4.2 Da territorialidade dos conflitos aos sujeitos: a identidade pela luta e a
luta pela identidade

Comumente, os conflitos no campo so interpretados e representados como fatos


resultantes de casos fortuitos, acidentes de percurso que no guardam relao com
o movimento geral dos sistemas econmico e poltico. Esta representao guarda
correspondncia com o modo como a questo agrria hegemonicamente definida na atualidade. Geralmente, as disputas comparecem na esfera pblica como resduo de um problema social desarraigado das questes estruturais que compem
os dilemas do tempo presente. Assim, a questo agrria, tal como os conflitos, vem
sendo apenas administrada, mantida sob controle, dado que sua no resoluo no
compromete a acumulao de capital no curto prazo (Martins, 1999).
Contudo, entre 2003 e 2010, houve o maior nmero de conflitos no campo
no Brasil. Considerando-se levantamento anual da CPT, realizado desde 1985,
este dado merece mais detalhamento. Se, por um lado, pode-se considerar que os
conflitos so inerentes ao prprio avano dos capitais, por outro, elementos novos
parecem fortalecer conjunturalmente a tendncia expropriatria de um sistema
econmico e poltico que funciona aqui e agora.
Os dados recentes da CPT (2012) apontam que os casos de conflito no campo
aumentaram de 1.186, em 2010, para 1.363, em 2011; destes, 1.035 referem-se
aos conflitos por terra,51 260 envolvem questes trabalhistas52 e 68 relacionam-se
51. Nessa seo consideram-se a somatria dos conflitos por terra, as ocupaes e os acampamentos a partir dos
dados da CPT (2012).
52. Segundo a CPT (2012), esse conflito envolve trabalho escravo, superexplorao, desrespeito trabalhista e aes
de resistncia.

Desenvolvimento Rural

379

ao acesso gua. Em conjunto, os conflitos envolveram 600.925 sujeitos do campo.


Os conflitos por terra protagonizados pelo poder privado fazendeiros, empresrios,
madeireiros e outros representaram, em 2011, 689 dos 1.035 casos, uma proporo maior que a registrada no ano anterior.
A tabela 19 mostra que trs quartos do total dos conflitos no campo esto
concentrados no Nordeste (42,0%) e Norte (32,4%), regies que registram maior
concentrao fundiria, grande nmero de ttulos minerrios e grandes obras do governo federal (Usina Hidreltrica de Belo Monte, Ferrovia Norte-Sul,53 BR-163,54
Plano Nacional de Logstica Porturia).55 Juntos, Maranho e Par contabilizam
quase um tero dos conflitos em 2011.
TABELA 19

Distribuio dos conflitos no campo por Unidade Federativa e por regio (2011)
Distribuio
Nordeste
(%)

Norte

Distribuio
(%)

Centro-Oeste

Distribuio
Distribuio
Sudeste
Sul
(%)
(%)

Distribuio
(%)

Acre

2,30

Alagoas

3,70

Distrito
Federal

0,30

Esprito
Santo

0,30

Paran

0,40

Amazonas

3,20

Bahia

8,80

Gois

2,40

Minas
Gerais

5,60

Rio Grande
do Sul

2,20

Amap

3,70

Cear

1,30

Mato Grosso

3,20

Rio de
Janeiro

1,40

Santa
Catarina

1,80

18,40

Mato Grosso
do Sul

2,60

So
Paulo

5,10

8,60

Total

12,50

Total

4,50

Par

13,10

Rondnia

5,80

Roraima

Tocantins

4,20

Total

32,40

Maranho
Paraba

1,30

Pernambuco

5,50

Piau

2,50

Rio Grande
do Norte

0,10

Sergipe

0,30

Total

42,00

Total

Fonte: CPT (2012).


Elaborao dos autores.

53. A Ferrovia Norte-Sul, concessionarizada Vale S/A, foi concebida com o propsito de ampliar e integrar o sistema
ferrovirio brasileiro. Ter 1.980 km de extenso e cortar os estados do Par, Maranho, Tocantins, Gois, Minas
Gerais, So Paulo e Mato Grosso do Sul, ligando Senador Canedo-GO a Belm-PA. Conectar-se-, a sul, em AnpolisGO, com a Ferrovia Centro-Atlntica e, a norte, em Aailndia-MA, com a Estrada de Ferro Carajs. O trajeto da ferrovia
segue paralelo rodovia Belm-Braslia e ao leito do rio Tocantins. Incorporada aos PACs 1 e 2, j teve concludo o
trecho sul, entre Uruau-GO e Anpolis-GO Ptio de Santa Isabel (GO)-Ptio de Jaragu (GO) , totalizando 71 km.
As obras iniciaram-se em 1987, durante o governo Jos Sarney.
54. A BR-163 atravessa longitudinalmente o pas. Com 3.467 km de extenso (dos quais quase 1.000 km no so
asfaltados), liga Tenente Portela-RS a Santarm-PA. Tambm incorporada ao PAC, a BR-163 teve os seguintes trechos
concludos: trs lotes do trecho 2, referente BR-163, a qual liga o Par a Mato Grosso, totalizando 180 km; e o trecho
3 da BR-163, totalizando 52 km.
55. O Ministrio dos Transportes e a Secretaria Especial de Portos preparam o Plano Nacional de Logstica Integrada
(PNLI), que analisar de forma conjunta os projetos de investimento em portos, rodovias, ferrovias e hidrovias at
2030. O objetivo garantir maior eficincia do sistema logstico para atender ao crescimento do comrcio exterior
brasileiro. A proposta reunir dois planos j existentes: o Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT) e o Plano
Nacional de Logstica Porturia (PNLP).

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

380

Ainda de acordo com a CPT (2012, p. 7), os conflitos por terra passaram de
853, em 2010, para 1.035, em 2011, um crescimento de 21,32%, envolvendo
91.735 famlias (458.675 pessoas). Estes conflitos continuam notabilizados,
sobretudo, pela enorme quantidade de despejos violentos determinados pelo
Poder Judicirio e executados pelo Poder Executivo, por ataques aos direitos
adquiridos pelas comunidades tradicionais e pela invisibilizao da questo fundiria (CPT, 2012, p. 110). A tabela 20 mostra como eles se distribuem nas
regies e nos estados brasileiros.
TABELA 20

Distribuio dos conflitos por terra por Unidade Federativa e regio (2011)
Distribuio
Nordeste
(%)

Norte

Distribuio
(%)

Centro-Oeste

Distribuio (%)

Sudeste

Distribuio
Sul
(%)

Distribuio
(%)

Acre

2,8

Alagoas

4,5

Distrito
Federal

0,4

Esprito
Santo

0,2

Paran

0,4

Amazonas

3,2

Bahia

9,5

Gois

0,6

Minas
Gerais

4,4

Rio
Grande
do Sul

2,4

Amap

4,8

Cear

1,5

Mato Grosso

2,9

Rio de
Janeiro

0,7

Santa
Catarina

0,8

21,6

Mato Grosso
do Sul

3,1

So
Paulo

6,6

Total

7,0

Total

11,9

Total

3,6

Par

12,1

Rondnia
Roraima

5,3
0

Tocantins

1,4

Maranho
Paraba

1,5

Pernambuco

5,8

Piau

2,9

Rio Grande
do Norte

0,1

Sergipe
Total

29,7

Total

0,4
47,9

Fonte: CPT (2012).


Elaborao dos autores.

A espacialidade dos conflitos, por certo, no tem como determinante principal o lugar de residncia dos povos do campo e da floresta. Porm, esta varivel
deve ser considerada quando observada a participao percentual das regies no
total de conflitos. Em outros termos, embora o Centro-Oeste, o Sul e o Sudeste
apresentem uma pequena participao no total de conflitos, nunca demais lembrar que o avano do capital nestas regies expulsou parte relevante de sua populao camponesa, a qual, por sua vez, passou a ter na migrao uma estratgia
de sobrevivncia e reproduo social. Outro fator a ser considerado diz respeito
organizao dos sujeitos em luta e sua capacidade de resistir aos processos expropriatrios em contextos especficos.
No que tange participao de cada estado em relao ao total dos conflitos
por terra em sua regio, tem-se o seguinte quadro:

Desenvolvimento Rural

381

TABELA 21

Distribuio dos conflitos por terra por Unidade Federativa em relao ao total
da regio (2011)
Norte

Distribuio
(%)

Nordeste

Acre

9,4

Alagoas

Distribuio
Distribuio
Distribuio
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
(%)
(%)
(%)

Distribuio
(%)

9,5

Distrito
Federal

5,6

Esprito
Santo

1,6

Paran

10,8

Amazonas

10,7

Bahia

19,8

Gois

8,3

Minas
Gerais

37,4

Rio
Grande
do Sul

67,6

Amap

16,3

Cear

3,2

Mato
Grosso

41,7

Rio de
Janeiro

5,7

Santa
Catarina

21,6

Par

40,7

Maranho

Mato Grosso
do Sul

44,4

So
Paulo

55,3

Rondnia

17,9

Paraba

Roraima
Tocantins

0
4,9

Pernambuco

100,0

3,2
12,1

Piau

6,0

Rio Grande
do Norte

0,2

Sergipe
Total

45,2

Total

0,8
100,0

Total

100,0

Total

100,0

Total

100,0

Fonte: CPT (2012).


Elaborao dos autores.

O Maranho concentrou 45% dos conflitos por terra da regio Nordeste.


As cidades de Cod, regio de babauais,56 de Barreirinhas, no norte,57 e de
Urbano Santos, no leste maranhense,58 respondem, juntas, por um quarto dos
conflitos por terra no estado.
No Par, ocorreram 40% dos conflitos por terra da regio Norte. Afu,
cidade ribeirinha da ilha de Maraj,59 Marab, centro econmico-administrativo
da vasta regio da fronteira agrcola amaznica, no sudeste paraense,60 e Anapu,
na microrregio de Altamira,61 concentraram, em conjunto, 42% dos conflitos
por terra no estado.

56. Cod pertence ao territrio rural dos Cocais. Dos quatorze conflitos registrados, oito envolveram posseiros e dois,
quilombolas, todos contra a Usina de Costa Pinto, matriz do grupo Cosan, uma das maiores unidades produtivas de
acar e lcool do Brasil.
57. Barreirinhas a porta de entrada para o Parque Nacional dos Lenis Maranhenses, polo turstico nacional.
Recentemente, foram encontrados vestgios de petrleo e gs na bacia de Barreirinhas, entretanto, desde 2009 a
Petrobras vem fazendo perfurao na regio. Em Barreirinhas, os dezoito conflitos catalogados envolvem sete casos
com posseiros, dez casos com assentados e um caso com comunidade quilombola.
58. Todos os conflitos registrados na cidade de Urbano Santos envolvem posseiros e a Suzano Celulose, a qual tambm
figura em conflitos por terra em outras cidades maranhenses (Anapurus, Barreirinhas, Belqua, Brejo, Milagres, Mates,
Parnarama, Santa Quitria, So Bernardo e So Lus), nas quais possui filiais ou interesse de investimentos.
59. Em Afu, conhecida como a Veneza da Ilha de Maraj, por ser repleta de canais e palafitas, localiza-se o Parque
Estadual Charapucu. Todos os 29 conflitos registrados neste municpio envolvem comunidades ribeirinhas.
60. Em Marab, dos treze conflitos registrados, sete envolvem sem-terra e seis, movimentos sociais.
61. Em Anapu, dos dezessete conflitos registrados, seis envolvem movimentos sociais; oito, assentados; e trs, sem-terra.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

382

Apesar do decrscimo do ndice de mortes no campo, os dados de 2011 registram que o nmero de ameaados de morte quase triplicou em relao a 2010,
subindo de 125 para 347. Os alvos so, em sua maioria, povos do campo que
integram territrios tradicionalmente ocupados (CPT, 2012). Assim, embora os
povos do campo estejam politicamente invisibilizados e incorporados abstrata
categoria dos agricultores familiares, os conflitos e as resistncias aos processos
expropriatrios em curso garantem algum tipo de visibilidade pblica.
Os dados sobre conflitos revelam a composio heterognea de sujeitos
que vivem e lutam no campo e na floresta. No Norte, os conflitos envolvem predominantemente posseiros (25,1%); sem-terras, quase sempre em acampamentos
(21%); ribeirinhos (15,3%); assentados (13,7%); e militantes de movimentos
sociais (9%). No Nordeste, os conflitos envolvem tambm os posseiros (30%), seguidos pelos militantes de movimentos sociais (19%) e pelos quilombolas (16%).
No Centro-Oeste, quase metade dos conflitos envolve ndios
(49%), movimentos sociais (17%) e assentados da reforma agrria (13%). Os conflitos rurais no Sudeste envolvem majoritariamente movimentos sociais (53%), sem-terras (22%) e quilombolas (12%).
No Sul, por sua vez, os movimentos sociais aparecem em primeiro lugar, como
os que mais sofreram algum tipo de violncia (38%), seguidos por comunidades
indgenas (32%) e sem-terras (24%).62
TABELA 22

Principais sujeitos atingidos por conflitos de terra no Brasil (2011)


Categorias

Participao (%)

Posseiros

22,6

Movimento social

20,4

Sem-terra

17,0

Quilombolas

9,9

ndios

9,5

Assentados

8,6

Ribeirinhos

6,0

Pequenos proprietrios

1,5

Outras2

3,0

Sem identificao
Total

1,5
100,0

Fonte: CPT (2012).



Notas: 1 Movimentos
sociais compreendem as organizaes sociais (Movimento dos Trabalhadores Sem Terras, Federao dos
Trabalhadores na Agricultura Fetagri, entre outros) que participam, sobretudo, de conflitos no campo como ocupaes e/ou retomadas e acampamentos (CPT, 2012).
2
Inclui: agentes pastorais; lideranas; camponeses de pasto; trabalhadores rurais assalariados; geraizeiros; seringueiros;
atingidos por barragens; ambientalistas; missionrios; ocupantes; pescadores; religiosos; sindicalistas.

62. Ver anexo estatstico desta edio.

Desenvolvimento Rural

383

Assim, basta olhar para as exguas fontes de informaes existentes para descobrir uma multido63 de gentes e coletivos espalhados pelo Brasil profundo:
indgenas, quilombolas, ribeirinhos, quebradeiras de coco babau, seringueiros,
faxinalenses, comunidades de fundo e fecho de pasto, pomeranos, ciganos, geraizeiros, vazanteiros, piaabeiros, pescadores artesanais, pantaneiros, comunidades
de terreiros afrorreligiosos, assentados da reforma agrria, pequenos agricultores
e tantos outros sujeitos que surgem aqui e ali por todos os cantos do continente.
Olhar para esses sujeitos, porm, no apenas vis-los. Como pondera
Virgnia Fontes (Fontes, 2010), estudos sobre processos sociais requerem, em
termos de anlise, um movimento duplo, que caminha em direes opostas: de
um lado, preciso explicitar o fio de conjunto dos processos, sem cair no equvoco de reproduzir sujeitos ocultos a presidirem os conflitos e as lutas sociais; de
outro, necessrio trazer os sujeitos singulares e o conjunto das atividades que
eles realizam para existir, objetiva e subjetivamente, pois a produo material da
vida social remete a relaes sociais concretas, e estas relaes marcam os sujeitos
em suas conscincias singulares e em seus modos de vida.
H, entre os sujeitos que povoam os campos brasileiros, os assentados da
reforma agrria, aqueles cuja identidade est forjada na luta para entrar na terra
tornada cativa. Dada a abrangncia nacional de suas lutas e organizaes e a
importncia poltica conquistada, sobre eles h vasta literatura. Os assentados da
reforma agrria64 integram os campesinatos que passaram por algum processo de
expropriao, retornando ao campo como forma de realizao, ainda que parcial, de um desejo de autonomia. Trata-se de uma categoria social recriada pelas
prprias contradies do processo de expanso do capital no campo.
Os demais sujeitos que povoam os campos so comumente agregados
pelo Estado no conceito genrico de povos e comunidades tradicionais.65
Diferentes parmetros identitrios tm sido utilizados para definir os sujeitos que
vivem no campo e na floresta. Extrativistas, coletores de produtos no madeireiros e pescadores artesanais so imediatamente identificados pela atividade
econmica que realizam; quilombolas, pomeranos e povos indgenas, pela origem
63. Estimativas apontam que o conjunto das populaes tradicionais ocupa, ainda que de forma precria, 200 milhes
de ha, cifra correspondente a 20% das terras brasileiras. Se somadas as terras ocupadas pelos assentados da reforma
agrria, ter-se-ia pouco mais de 290 milhes de hectares ocupados por aproximadamente 11,6 milhes de pessoas no
campo, cifra que representa aproximadamente 40% da populao rural. Este nmero, porm, vem aumentando nos
ltimos anos, devido infinidade de gente que se identifica para reivindicar e resistir ao processo de desterritorializao e perda de autonomia dos seus territrios.
64. De acordo com dados do Sipra de 30 de junho de 2012, os assentamentos rurais ocupam 94,5 milhes de hectares
(11% do territrio nacional), com 930.162 famlias assentadas em 8.914 projetos.
65. O Decreto no 6.040/2007 instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais (PNPCT), ao do governo federal que pretende fortalecer e proteger os povos do campo e da floresta, por
meio da nfase no reconhecimento, no fortalecimento e na garantia dos seus direitos territoriais, sociais, ambientais,
econmicos e culturais, alm de respeitar e valorizar a sua identidade, as suas formas de organizao e as suas instituies.

384

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

tnica; quebradeiras de coco babau e seringueiros, pelos produtos principais que


coletam; sertanejos, caiaras e geraizeiros, pela regio que habitam; ribeirinhos,
pela posio orogrfica; comunidades de terreiro, pela identificao religiosa; ciganos, pelo modo de vida e pela cultura que produzem e reproduzem; e comunidades de fundo e fecho de pasto, bem como faxinalenses, pelo regime comunal de
apropriao das terras. So tambm caracterizados como povos dos ecossistemas
(indgenas), ao passo que os demais seriam povos da biosfera com algum grau de
relao com as reas urbanas (caso de camponeses, extrativistas, pescadores etc.).
Esses atributos, porm, so incapazes de definir, por si s, quem so, como
vivem e o que produzem os povos do campo e da floresta. Em parte deles, as relaes
de sangue e de compadrio so mais importantes que as leis civis, e os rituais de cura,
mais curativos que a medicina tradicional. Suas comidas no servem apenas para
saciar a fome de comer, mas tambm para festejar, reunir-se e enamorar-se. Suas
bebidas festejam, alimentam e purificam o corpo. Muitos deles tm ligao com
territrios ancestrais e so dotados de linguagem prpria, produzindo, predominantemente, para a sua prpria subsistncia. Preservam, extraem e cultivam produtos de
importncia regional,66 sendo os mais relevantes produtores de alimentos do pas.
So sujeitos com forte identidade cultural, forjada na histria de seus antepassados e
nas lutas do tempo presente. Possuem, ainda, variadas formas de organizao social
prpria. Sabe-se, sobretudo, que eles tm cor e cheiro, so reais, e que todos eles
combinam formas diversas de viver e produzir a prpria vida.
O territrio, para comunidades quilombolas e indgenas, possui significado completamente diferente do sentido mercantil ou patrimonial, sob os
quais o espao fundirio , no campo social, poltico e econmico, predominantemente considerado. Subsiste um vnculo estreito entre a dignidade da
pessoa humana de quilombolas e indgenas e a posse definitiva de suas terras,
no apenas como garantia do direito moradia (Brasil, 1988, Artigo 6o),
mas porque a terra o elo de continuidade do grupo no tempo e possibilita a
preservao de sua cultura, seus valores e modos de vida. A privao da terra
pe em risco, pois, a identidade coletiva: tais grupos expressam a territorialidade no apenas por leis ou ttulos mas tambm pela memria coletiva,
a qual incorpora tanto dimenses simblicas e identitrias (quilombolas,
indgenas, extrativistas, ribeirinhas) quanto uma concepo da terra como
local de produo (posseiros, trabalhadores rurais, pequenos produtores) e
como territrio de luta (assentados, sem-terra).

66. O Plano Nacional para a Promoo dos Produtos da Sociobiodiversidade (PNBSB) foi criado pelo governo federal
para promover a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade e garantir alternativas de gerao de renda para
as comunidades rurais, por meio do acesso s polticas de crdito, assistncia tcnica e extenso rural, a mercados
e aos instrumentos de comercializao e poltica de garantia de preos mnimos.

Desenvolvimento Rural

385

fato que eles existem, portanto, e so heterogneos e instituintes de identidades polticas. Embora se saiba muito pouco sobre eles, porm, eles no esto
sozinhos, isolados no campo. H tambm os grandes latifundirios, as empresas
rurais, as usinas de cana-de-acar, as indstrias de sementes transgnicas e agrotxicos, os especuladores, as mineradoras, os estaleiros, as petroleiras, os grandes
hotis e resorts, os condomnios privados de luxo, a indstria de papel e celulose, com suas florestas plantadas, e o prprio Estado, com suas grandes obras.
Os primeiros so os sujeitos do atraso, do IDH baixo, das reas deprimidas, os
extremamente pobres da escala social; os ltimos so os sujeitos do desenvolvimento econmico, do Brasil-potncia, gigante que desperta do sono profundo.
O territrio ganha, assim, a forma de um mosaico resultante de um processo
longo de fragmentao social, poltica e geogrfica (Santos, 2010).
De que forma, em termos analticos, pode-se enfrentar a fragmentao do
mundo e dos sujeitos sem cair na tentao de fragmentar a prpria anlise
do mundo? No se est tratando, de fato, de indivduos que selecionam identidades, mas de sujeitos que so fruto das relaes sociais que travam entre si
e com o meio ambiente. A sociedade no resultado da agregao de escolhas
individuais que as pessoas selecionam como quem escolhe uma pea de roupa no
varal de identidades suspensas. Ao contrrio, a identidade dos sujeitos tambm
produto histrico dos confrontos, conflitos e enfrentamentos vividos. E este
viver em contradio que permite compreender a politizao dos modos de vida
como poltica de r-existncia67 dos povos subalternizados, sujeitos histricos que
pem em evidncia a sua condio de sujeitos de direitos.
sabido que os povos do campo e da floresta so sujeitos singulares. H unidade entre estes distintos sujeitos que povoam o rural brasileiro? Para os autores, sim.
E a questo territorial que permite compreend-los no interior da questo agrria.
Como afirma Guiomar Inez Germani (Germani, 2009, p. 353),
a questo agrria vai buscar entender a complexidade deste contexto e a maneira
como os diferentes grupos sociais se inserem nele. E esta insero remete, obrigatoriamente, a uma questo territorial. Ou melhor, vai ser a questo territorial que
perpassa e articula a questo agrria com os grupos sociais em sua luta para entrar
ou permanecer na terra, ou melhor, para garantir a conquista ou manuteno dos
seus espaos de vida.

Para superar esse desafio, portanto, optou-se, neste texto, pelo conceito de
territrio como categoria mediadora, unidade concreta que possibilita apreender o
real em suas dinmicas contraditrias. Mas o que seria o territrio? Territrio, para
67. O termo r-existncia, mais que um mero neologismo, ressalta que os sujeitos no apenas reagem aos estmulos
externos, como se o seu estar no mundo fosse de um mero sujeito passivo. Este termo, portanto, reala o carter
ativo dos sujeitos, que elaboram suas aes e estratgias a partir de prticas e valores prprios. A este respeito, ver
Porto-Gonalves (2010).

386

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Milton Santos (Santos, 2010), no um conceito em si, mas um conceito utilizvel para a anlise social, se se encarar sempre a partir do seu uso. Trata-se aqui,
portanto, de territrio usado, ressaltando, pois, que s interessa cotej-lo se olhado a partir dos sujeitos que o utilizam. De que forma se dariam os processos de
apropriao dos territrios, se o cerne da questo so suas formas de uso e aqueles
que os utilizam? Quem deles se apropria, onde, como, em face de qu e de quem?
Em linhas gerais, territrio o espao fsico apropriado; lugar onde as pessoas se organizam social, cultural e politicamente. o local onde se enrazam as
atividades econmico-produtivas, e que, portanto, est no s inserido em um
contexto histrico mas tambm se constitui na prpria histria dos sujeitos que
se territorializam, dando significado e sentido particular e original a um determinado espao apropriado.
Se assim, portanto, todo territrio entendido como espao usado, ocupado
e significado objeto de formas de uso privilegiado por grupos hegemnicos no
processo histrico. O espao, porm, no algo inerte, passivo, mera derivao
de formaes sociais e econmicas externas (Steinberger, 2006). O espao social
um espao criado que varia no tempo; um espao criado, relacional, vivido,
percebido e imaginado. Este espao criado e vivido existe, porm, dentro dos
limites impostos pelos aparatos legais e institucionais que conferem ao Estado
o importante papel de principal agente econmico legitimamente constitudo,
responsvel por conectar polticas estatais, processos financeiros e desenvolvimento
industrial (Harvey, 2005). na medida em que cumpre este papel, pois, que o
Estado, direta ou indiretamente, patrocina inmeras formas de violao aos direitos
dos povos e das comunidades do campo e da floresta.
4.3 O Estado como aparelho organizador das intervenes dos capitais
sobre os territrios

A partir da segunda metade da dcada de 1990, a economia brasileira inseriu-se


definitivamente no circuito internacional de acumulao financeira. Para resolver
o problema da dvida externa e das altas taxas de inflao que mantinham o pas fora
deste circuito, o governo autorizou a securitizao dos dbitos estatais, a abertura
do pas ao mercado de ttulos privados e pblicos e a desregulamentao do sistema financeiro,68 permitindo que o capital circulasse sem qualquer tipo de controle
(Paulani, 2010). Este perodo consolida a hegemonia do setor bancrio-financeiro
no interior do bloco no poder.
68. Pensava-se e executava-se assim o projeto de modernizao, produto do retorno de capitais externos alijados
pelas altas taxas de inflao e pelo problema da dvida externa. A estas medidas seguiram-se outras destinadas a garantir a solvabilidade dos direitos dos credores. Entre elas, merecem destaque a reforma da Previdncia, com nfase no
corte dos gastos e no estmulo consolidao de um mercado previdencirio privado, na poltica monetria baseada
em taxa de juros elevadssima, na adoo de uma poltica de controle fiscal bastante rgida e, por fim, na mudana do
perfil de interveno do Estado na economia, dando impulso privatizao de empresas estatais e servios pblicos
(Filgueiras et al., 2010).

Desenvolvimento Rural

387

Atualmente, novas formas de apropriao da riqueza socialmente produzida


tm sido alvo do capital financeiro, aparecendo comumente sob a insgnia do
capitalismo verde. Os problemas ambientais e a necessidade de encontrar solues para o desenvolvimento sustentvel pelas vias de mercado tm conduzido
diversos pases a adotar polticas que estabelecem formas diversas de valorao
econmica da biodiversidade. Este processo, contudo, no se iniciou aqui e agora.
Legislaes estabelecidas pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), como
a Conveno Internacional para a Proteo das Obtenes Vegetais69 e o Tratado
Internacional sobre Propriedade Intelectual (TRIPS), relacionadas ao comrcio,
exigem que os pases integrantes da OMC modifiquem suas leis nacionais autorizando a propriedade privada de processos e produtos biolgicos de aplicao
industrial. Estes tratados constituem a base jurdica que permitiu o desenvolvimento de agrotxicos, transgnicos, cosmticos, medicamentos e todos os demais
produtos ligados indstria de biotecnologia (Packer, 2012).
Vale frisar, ainda, que parte dos recursos que irrigam o agronegcio, sobretudo as commodities agrcolas, captada sob a forma de ttulos financeiros em
contratos de entrega futura com agroindstrias de processamento e traders, alm
dos contratos de compra a prazo com a agroindstria de insumos (Gonalves,
2005). A venda antecipada de safras e suas inmeras modalidades de contrato so
convertidas em ttulos financeiros movimentados nas bolsas de valor de todo o
mundo e funcionam como uma das formas primordiais de irrigao de capital na
agricultura. Isto no significa dizer, porm, que o setor pode prescindir do Estado,
pois a securitizao das dvidas dos grandes agricultores d o suporte necessrio
consolidao do mercado de recebveis, habilitando-os a adquirir crdito privado
das empresas de insumo e de processamento de matrias-primas a custos mais
baixos que as taxas aplicadas pelo setor bancrio.
A valorao econmica de processos biolgicos tem gerado variados efeitos.
O primeiro e principal deles que, a despeito dos avanos econmicos recentes dos pases pobres e dos chamados emergentes, a fome no mundo no caiu,
atingindo mais de 900 milhes de pessoas em 2010 (FAO, 2012). Contraditoriamente, o lucro da Monsanto do Brasil Ltda., maior proprietria de patentes
sobre sementes no mundo, atingiu US$ 1 bilho, mesma cifra estimada para o
pagamento de royalties pelo Brasil na safra 2009-2010 (Packer, 2012).
Aps a crise global de 2008, o sistema especulativo financeiro deslocou-se para
as matrias-primas agrcolas e minerais, provocando aumentos substantivos nas taxas de inflao ancoradas no preo dos alimentos. Segundo apontou a prpria FAO
em relatrio, apenas 2% dos contratos que tm por objeto a compra e a venda de
69. Comumente chamada de Conveno UPOV (sigla em francs para Union Internationale pour la Protection des
Obtentions Vgtales; em portugus: Unio para Proteo das Obtenes Vegetais).

388

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

commodities chegam a realizar a entrega de alguma mercadoria.70 Alm disso, a especulao com matrias-primas a partir dos fundos indexados aumentou 2.300%.
Isto desencadeou uma imensa corrida por terras no Brasil e em outros pases fornecedores de matrias-primas.71 Os preos dos alimentos dispararam em todo o
mundo, gerando revoltas em mais de 37 pases (Ziegler, 2012).
O setor financeiro, porm, no se apropria dos recursos naturais apenas por
meio de contratos de compra e venda de produo agrcola ou mineral. Est em
curso a constituio de um mercado de bens comuns, que pretende agregar valor
monetrio aos componentes da biodiversidade. O sistema consiste basicamente
na permisso de compra e venda de servios ambientais, que se realiza por meio
de um ttulo ou uma certido que comprovar a entrega do servio. Estes ttulos constituem novos ativos negociveis no mercado financeiro, que do ao seu
comprador o direito de continuar desmatando e degradando. Este novo mercado72 est na ordem do dia nas discusses do novo Cdigo Florestal, que prev a
constituio de um grande mercado de carbono, com valorao econmica das
florestas nativas brasileiras.
Os marcos jurdico-polticos dessa iniciativa foram dados recentemente, com a
Poltica Nacional de Biodiversidade (PBN). Instituda pelo Decreto no 4.339/2002,
a PNB tem como um de seus fundamentos intrnsecos a possibilidade de valorao econmica, estimulando a interao e a articulao do setor empresarial
para identificar negcios rentveis, que tenham por objeto a utilizao em escala
comercial dos componentes da biodiversidade. A partir dela, tiveram incio as
parcerias pblico-privadas na gesto de unidades de conservao73 e a concesso
de florestas pblicas.74
70. O comrcio internacional de produtos agrcolas, segundo aponta Jean Ziegler (2012), atinge pouco mais de 10%
da produo de todas as culturas. Isto significa dizer que se todos os detentores de contratos de compra e venda
resolvessem receber a mercadoria previamente comprada, no haveria produo suficiente para atender a demanda.
O mecanismo funciona da seguinte forma: os produtores vendem sua produo por um preo prefixado na colheita.
Assim, em caso de queda no preo no momento da entrega, o agricultor est protegido pelo preo previamente ajustado em um contrato a termo. Em caso de alta no preo dos alimentos, entretanto, os especuladores saem ganhando.
71. Segundo aponta Larissa Packer (Packer, 2012), somente a China anunciou dispor de US$ 30 bilhes para aquisio
de terras no pas.
72. A esse respeito, vale ressaltar que foi criada, no Rio de Janeiro, a Bolsa Verde do Rio (BVRio), primeira bolsa de
valores que pretende desenvolver o mercado de ativos ambientais, sobretudo os crditos de carbono e papis relacionados ao novo Cdigo Florestal, financiando e transformando reas de preservao permanente e reserva legal em
ativos financeiros negociveis.
73. A Lei no 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), estabelece e define as diferentes categorias de unidades de conservao existentes no territrio nacional. Atualmente, as Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs) categoria de unidade de conservao definida no SNUC , podem
ser criadas por mera declarao de vontade do particular, indicando rea de sua propriedade como espao territorial
especialmente protegido. Segundo o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), existem
570 RPPNs no pas. Em 2011, o MP e o MMA anunciaram acordo para concesso iniciativa privada de unidades de
conservao federal. No plano estadual, diversos governos tm anunciado a concesso de unidades de conservao
iniciativa privada, sobretudo para a explorao de turismo rural e/ou ecolgico.
74. A concesso de florestas pblicas regida pela Lei no 11.284/2006. A cada ano, o ICMBio seleciona as florestas
que sero submetidas a processo licitatrio. Em 2012, o Plano Anual de Outorga Florestal previu a concesso de 4
milhes de hectares de florestas pblicas.

Desenvolvimento Rural

389

Nas unidades de conservao de uso sustentvel, vive, porm, um grande nmero de populaes tradicionais que necessitam regularizar a sua situao fundiria.
Isto ocorre tambm em unidades de conservao de proteo integral, cuja situao ainda mais delicada, em razo das restries s formas de uso e possibilidade de permanncia nestes territrios.
Isso converte as polticas direcionadas aos povos e s comunidades tradicionais em uma poltica de manuteno de estoque de servios ambientais, negociveis em um mercado em que o Estado, mediante contratos pblicos e pagamento
de bolsas, define quem vende e quem compra o direito de continuar degradando
e poluindo75 (Packer, 2012).
Ressalte-se que essas medidas supem que somente a valorao econmica
da biodiversidade e a regulao do direito de propriedade sobre os bens comuns
so capazes de garantir formas de uso sustentvel da natureza e a sua conservao.
Em outras palavras, s o mercado pode resolver o problema ambiental.
Contudo, conforme pondera Larissa Packer (Packer, 2012), h uma contradio
impassvel de resoluo pelas vias mercadolgicas, visto que,
ao regulamentar o marco nacional para estruturar este novo mercado sobre a biodiversidade e os servios ambientais, o Brasil pode controlar o custo de oportunidade entre avanar com soja sobre a Amaznia ou manter a floresta em p,
jogando com o valor da commodity agrcola ou da commodity ambiental no mercado
especulativo. O que se verifica no pas uma interdependncia ou atrelamento
da chamada economia verde economia marrom. Quanto mais poluio
e desmatamento gerados pela indstria ou pelo agronegcio, maior o valor dos
ativos ambientais, valorizados com a escassez da mercadoria que representam a
biodiversidade (Packer, 2012, p. 125).

Esse conjunto de medidas consolida, concretamente, a garantia de prioridade absoluta aos direitos do capital, o ocultamento das relaes capital-trabalho e
a despolitizao da poltica econmica e industrial. Ao mesmo tempo, promove a
abertura de novos espaos para a valorizao do capital, expressando uma das vias
de insero da economia brasileira no plano global.
Alm disso, o capital tem na apropriao dos fundos pblicos um dos meios
de garantir a sua prpria reproduo. Em outras palavras, os subsdios, as desoneraes tributrias, os incentivos fiscais, a reduo da tributao da renda do capital, a apropriao de polticas sociais, os investimentos em meios de transporte,
energia e infraestrutura e os gastos com pesquisa orientada ao setor privado vm
ganhando fora na pauta poltica e econmica. Esta a via histrica brasileira,
motivo pelo qual o Estado funcionou sempre como locomotiva do processo de
acumulao (Paulani, 2010).
75. O estado do Acre j possui um sistema estadual de servios ambientais e uma agncia reguladora que visa negociar ttulos referentes prestao de servios ambientais.

390

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Assim, a composio de foras no interior do bloco no poder determina, em


sntese, as polticas estratgicas e as perifricas, ou, em outros termos, a grande e a
pequena poltica de Estado.76 Esta classificao, longe de representar um dualismo
simplista, expressa um dos modos pelos quais funciona o processo de apropriao
da maior parte da riqueza socialmente produzida por aqueles que no a produzem.
O crescimento exponencial dos segmentos vinculados s commodities na
conjuntura atual vem alterando a composio do bloco no poder, com a incluso de segmentos do capital nacional na hegemonia financeiro-exportadora. Esta
incluso resultado da reduo das restries externas, sobretudo entre 2003 e
2007, quando a economia mundial cresceu, em mdia, 4,5% ao ano (a.a.). Este
crescimento produto dos novos fluxos comerciais e financeiros que conectaram
a China e seus parceiros comerciais ao eixo de acumulao capitalista protagonizado pelos Estados Unidos (Pinto, 2010).
A aposta nas commodities e no incremento das exportaes tem respaldo na
naturalizao da ideia de que uma economia deve, necessariamente, gerar saldos
da balana comercial. Mas que significa, de fato, ter uma economia dependente
da gerao de saldos da balana comercial? Longe de parecer opo positiva, por
sua prpria natureza, ou uma mera escolha tcnica, uma economia que funciona
base da gerao de saldos da balana comercial significa, entre outras coisas, que
ela tem sua produo vinculada ao meio externo e que as diretrizes de polticas
econmicas e o regime de acumulao esto subordinados dinmica dos pases
centrais (Delgado, 2010). Significa tambm que as economias locais e as pessoas
que produzem em seus territrios de vida e trabalho devem destinar seus maiores
esforos, solos e subsolos para o exterior. Assim, os produtores diretos e o lugar da
produo so meros instrumentos para a consecuo de intervenes territoriais,
cuja finalidade determinada de fora para dentro (Porto-Gonalves, 2010).
De 2002 a 2011, a participao de commodities brutas, beneficiadas e industrializadas no total das exportaes, passou de 52,85% para 69,78% da pauta
exportadora (tabela 23). Por seu turno, os produtos manufaturados tiveram queda expressiva em um curto espao de tempo, sintoma que vem confirmando a
hiptese de reprimarizao da economia brasileira.

76. A grande poltica, segundo Antonio Gramsci (2007), aquela ligada luta pela destruio, defesa e/ou conservao de estruturas econmico-sociais orgnicas de um dado sistema de ordenao da economia e do poder. A pequena
poltica, por sua vez, compreenderia as questes parciais e cotidianas que se apresentam no interior de uma estrutura
j estabelecida, decorrncia das lutas pela hegemonia travada entre as diversas fraes de uma mesma classe poltica.
Integra a natureza da grande poltica, segundo Gramsci (2007), a tentativa de excluir-se do mbito interno da vida
estatal, reduzindo as opes e disputas ideolgicas ao plano da pequena poltica. Esta parece ser a relao histrica
estabelecida pelas fraes hegemnicas do capital em relao poltica de reforma agrria.

Desenvolvimento Rural

391

TABELA 23

Participao efetiva das commodities nas exportaes (2002 e 2011)


2011

2002

Itens de exportao

Valor
(US$ bilhes)

Commodities brutas

122,45

47,83

16,9

28,08

Commodities beneficiadas

36,026

14,07

8,9

14,85

Commodities industrializadas

Valor
(US$ bilhes)

Participao (%)

Participao
(%)

20,1

7,88

5,98

9,92

72,094

28,17

27,01

44,75

Operaes especiais

5,2/3,1

2,05/1,23

1,44/0,867

2,39/1,44

Total

256,04

100,00

60,3

100,00

Produtos manufaturados

Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Secex/MDIC).
Elaborao: Associao de Comrcio Exterior do Brasil (AEB).

Isso significa dizer que no se trata de uma tendncia de especializao na


margem, mas de um processo de especializao regressiva de tal monta que o conjunto da economia tem como um de seus eixos a intensificao da explorao da
natureza. Isto requerer no s investimentos diretos para setores especficos mas
tambm a captura de um amplo aparato estatal, que dever dar sustentao a este
padro de acumulao. Esta configurao econmica adquire uma espacialidade
especfica, que conduz a investigar de que forma se sustentam os setores ligados
explorao extrativa-mineral e ao agronegcio, levando-se em considerao a
lgica territorial intrnseca a este movimento.
Um dos efeitos imediatos ao incremento do peso dos setores ligados s
commodities na economia brasileira pode ser inferido pela verificao da quantidade de produtos exportados. Entre 2003 e 2011, as commodities tiveram
aumento de quantidades exportadas muito expressivo, como mostra a tabela
24. Neste perodo, a nica commodity com diminuio na quantidade exportada foi o alumnio. A quantidade de soja em gro cresceu 65,8%; a celulose,
94,4%; e o minrio de ferro, 89,1%.
TABELA 24

Quantidade exportada das principais commodities (2003-2011)


(Em 1 mil t)
Produtos

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Soja em gro

19.890

19.248

22.435

24.958

23.734

24.499

28.563

29.073

32.985

Farelo de soja

13.602

14.486

14.422

12.332

12.474

12.288

12.253

13.668

14.355

Acar bruto

8.354

9.566

11.579

12.807

12.443

13.624

17.925

20.939

20.153

Acar refinado

4.561

6.198

6.568

6.063

6.916

5.848

6.368

7.061

5.204

Suco de laranja

1.590

1.584

1.777

1.772

2.066

2.054

2.069

1.978

2.007

620

925

1.085

1.225

1.286

1.023

926

951

820

4.566

4.987

5.545

6.238

6.570

7.202

8.586

8.793

8.880

Carne bovina
Celulose

(Continua)

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

392

(Continuao)
Produtos

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Minrio1

175

218

224

243

269

282

266

311

Alumnio

656

583

561

614

581

547

649

525

331
487

Petrleo

12.607

12.036

14.313

19.191

21.974

22.371

26.749

32.602

31.258

Fonte: Secex/MDIC.
Elaborao: AEB.
Nota: 1 Milhes de toneladas.

O aumento da demanda por produtos e a intensificao do processo de


explorao e produo contribuem para a expanso horizontal da rea ocupada
pelos setores produtores e extratores. Dada a funo macroeconmica que
possuem, agronegcio e indstria de commodities tambm pressionam o Estado
a responder com subsdios, crdito e incentivos a setores especficos, financiando
diretamente a expanso dos cultivos e empreendimentos industriais correlatos.77
Aqui fica ainda mais visvel como se organiza um conjunto heterogneo de interesses privados a partir de polticas pblicas, por meio das quais o Estado assume
o papel de aparelho organizador das intervenes do capital sobre os territrios.
Para garantir o cumprimento de sua funo macroeconmica, o setor tende a sustentar seu crescimento na expanso horizontal da rea agrcola ocupada.
Para ilustrar, os dados da Pesquisa de Produo Agrcola Municipal (PAM) para o
perodo 2000-2009 apontam que a rea plantada de soja no Brasil cresceu 58,9%,
passando de 13,6 milhes de hectares para 21 milhes de hectares. Por sua vez, a
produo cresceu 56,9% no perodo, o que implica dizer que a elevao da produo
est apoiada basicamente na incorporao de rea. A aposta brasileira, portanto, baseada na intensificao da explorao dos recursos naturais, conduz o modelo a uma
expanso concentrada da propriedade fundiria, monopolizando a renda da terra.

77. Evidentemente, a expanso do agronegcio est sustentada, em parte, nas operaes da poltica de crdito rural,
que assumiu sempre um forte vis indutor das culturas a serem cultivadas, do lugar e modo de produzi-las, reforando
a tendncia concentradora e especializante da estrutura produtiva.

Desenvolvimento Rural

393

GRFICO 3

Evoluo da rea plantada de cultivos agrcolas selecionados (2003 e 2010)


(Em ha)
25.000.000

20.000.000

15.000.000

10.000.000

5.000.000

0
Arroz (em casa) Cana-de-acar Feijo (em gro)

2003

Mandioca

Soja (em gro)

Trigo (em gro)

2010

Fonte: PAM/IBGE.

O predomnio de reas dedicadas produo de commodities e o pacote produtivo baseado em plantaes em larga escala tm conduzido o pas a um processo de especializao produtiva em termos espaciais, com o distanciamento cada
vez maior da produo de alimentos dos centros consumidores. Com isso, o pas
tem se tornado cada vez mais vulnervel s flutuaes dos preos internacionais de
petrleo, que geram efeitos inflacionrios perversos para a populao mais pobre.
Como demonstra a figura 1, a partir da dcada de 1980, cresceram as reas
de produo agrcola na regio Centro-Oeste, bem como em pequenas reas do
sul do Maranho e do oeste da Bahia. A expanso da agricultura por estas reas
deu-se basicamente pela supresso dos cerrados para territorializar a produo de
gros (milho e soja). A expanso canavieira por So Paulo contribuiu para que
a pecuria migrasse para o Norte, exercendo forte presso sobre a Amaznia, ao
passo que a expanso da rea de cana-de-acar em Gois e no Mato Grosso do
Sul tem deslocado a produo de soja para Bahia, Piau, Maranho e Tocantins.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

394

FIGURA 1

Migrao da produo agrcola ao longo do tempo (1980 e 2007)

Fonte: PAM de 1980 e 2007.


Elaborao: IBGE.

O redirecionamento de parte dos gastos pblicos deu-se, nos ltimos anos,


no sentido de intervir seletivamente em polticas industriais, estimulando setores
exportadores. Estas medidas se vinculam a uma poltica de integrao regional,
com participao decisiva do BNDES,78 responsvel pela coordenao e o fomento das atividades desenvolvidas pelo setor privado. Com o aumento sucessivo dos
desembolsos ao longo dos ltimos anos, o BNDES tornou-se o principal financiador de longo prazo da indstria de transformao e de infraestrutura (Boschi,
2010). Tambm passou a assumir papel de destaque no processo de concentrao
produtiva de setores estratgicos,79 sobretudo naqueles em que fuses e aquisies tm por finalidade internacionalizar grandes grupos econmicos.
78. Mesmo nos seus perodos iniciais (1952-1958), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
tinha uma lgica territorial intrnseca s suas intervenes. A priorizao de financiamentos em infraestrutura, na dcada de 1950, tinha por escopo a integrao econmica das reas urbanas, cuja fragmentao freava o desenvolvimento
urbano-industrial. O seu primeiro financiamento, em 1952, realizado com a Rede Ferroviria Federal, tinha por objetivo
estreitar a ligao entre o Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, principais polos do Sudeste. Concentrando 75%
dos investimentos nesta regio, o banco deu impulso decisivo metropolizao destas reas.
79. No setor petroqumico, o BNDES atuou no processo de incorporao dos ativos da Copesul Indstria Qumica e Meio
Ambiente, da Ipiranga, da Petroqumica Paulinaeda Petroqumica Triunfo pela Braskem, do grupo Odebrecht. Em troca,
aPetrobraspassou a deter 30% do capital votante e 25% do capital total da empresa. A ltima movimentao em
curso, que concentrar ainda mais o setor, a possvel incorporao daQuattor(controlada pelaPetrobrasepela
Unipar) pela Braskem. No setor de alimentao, o governo articulou a entrada deste banco e dos fundos de
penso para alavancar a fuso entre Sadia e Perdigo, formando a Brasil Foods (BRF), empresa que se tornou a
maior exportadora de carnes processadas do mundo e terceira maior exportadora brasileira. No setor de carnes,
subsidiou a aquisio da Seara pelo grupo Marfrig, bem como atuou na fuso dos grupos Bertin e JBS Friboi.
No setor de papel e celulose, participou da fuso entre a Votorantim Celulose e Papel e a Aracruz Papel e Celulose,
dando origem maior empresa do mundo de celulose de fibra curta e quarta maior de celulose total. No setor sucroalcooleiro, o banco vem fornecendo fortes subsdios para a construo de usinas e expanso de reas de plantio de cana
(Milanez, Barros e Faveret Filho, 2008).

Desenvolvimento Rural

395

A atuao do banco tem contribudo para a manuteno do crescimento do


crdito bancrio no Brasil. O volume de recursos emprestados aumentou 391%
nos ltimos anos, maior que o volume total disponibilizado pelo Banco Mundial
(Garcia, 2011). Isto vem reforando o papel crucial que esta instituio representa
no processo recente de ordenao do territrio. De 2002 a 2011, o BNDES elevou os desembolsos anuais para a agropecuria, com incrementos totais da ordem
de 216,44%. Em todo o perodo, o agronegcio recebeu R$ 60,8 bilhes, o que,
frise-se, no representa a totalidade dos recursos pblicos apropriados por este setor.
A indstria extrativa mineral, por sua vez, recebeu este mesmo valor entre 2006 e
2009, cifra que revela sua importncia crescente entre os setores de exportao.
Os efeitos territoriais destes investimentos so evidentes. Veja-se, por exemplo, o que ocorreu com o setor sucroalcooleiro, a indstria de papel e celulose e
o setor mineral.
As informaes referentes aos projetos financiados no setor sucroalcooleiro
indicam que essa expanso horizontal no se d de forma espontnea. Dos 111
projetos de investimento apresentados ao BNDES em 2008, 56 previam dispndios com o aumento da rea agrcola para cultivo de cana (Milanez, Barros e
Faveret Filho, 2008). De acordo com o somatrio dos projetos, seriam acrescidos
968 mil ha de rea plantada, dos quais 182 mil ha seriam cultivados em rea prpria e o restante, via arrendamentos e/ou contratos de parceria. Esta estratgia,
ao mesmo tempo que diminui a necessidade de imobilizar capital, socializa os
riscos do sistema produtivo no interior da cadeia de fornecedores, que tero de
contratar trabalhadores para realizar o corte da cana.
No setor de papel e celulose,80 o papel indutor da ocupao de rea pelo
banco segue o mesmo passo. Nos ltimos dez anos, o BNDES direcionou
R$ 13,8 bilhes, sobretudo para os projetos de celulose e a fuso de empresas do
setor. Alm de todo o investimento em infraestrutura, o banco foi diretamente
responsvel pela expanso horizontal do plantio de florestas em 1,174 milho de
ha (grfico 4). Comparando-se os dados do BNDES com os dados de expanso de
florestas plantadas da Associao Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas
(ABRAF), possvel inferir que o banco financiou diretamente 41% dos plantios
de eucalipto e 29% dos plantios de pinus em todo o Brasil (Vidal e Hora, 2011).

80. Estimativas da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) apontam que, entre 2001
e 2010, as florestas plantadas no mundo cresceram em mdia 2,1% ao ano (a.a.), ao passo que no Brasil este crescimento foi de 3,7% a.a. Segundo a Associao de Produtores de Florestas Plantadas (ABRAF), entre 2005 e 2010,
o plantio de eucalipto se expandiu para um maior nmero de estados, indicando a abertura de novas fronteiras ao
setor: enquanto em 2005, 70% das florestas de eucalipto estavam concentradas nos estados de Minas Gerais, So
Paulo e Bahia, em 2010 Tocantins e Piau aparecem no cenrio, e Mato Grosso do Sul aumentou sua participao de
3% para 8%.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

396

GRFICO 4

Distribuio da rea de expanso de florestas plantadas financiadas pelo BNDES


(2001-2010)
(Em %)
35
30
25
20
15
10
5

Piau

Maranho

Santa Catarina

Rio Grande do Sul

Par

Paran

Minas Gerais

Esprito Santo

Bahia

So Paulo

Fonte: BNDES.

A distribuio espacial dos desembolsos do BNDES comea a apresentar


mudanas tnues nos ltimos anos. As regies Norte e Nordeste passam a receber
mais recursos a partir de 2008, embora o padro concentrador dos investimentos
siga elevado. No discurso institucional, isto ganha conotao positiva, na medida
em que aponta para a desconcentrao de investimentos produtivos, a diminuio das desigualdades regionais e a democratizao da poltica de desenvolvimento. Mas o que isso significa de fato? Em outros termos, que investimentos esto
sendo realizados pelo BNDES no Norte e no Nordeste? Para qu e para quem?
No Norte, os investimentos esto concentrados nas grandes usinas hidreltricas e em obras de infraestrutura; no Nordeste, por seu turno, em ferrovias e portos.
Na regio Norte, existem 82 obras de grande porte previstas e/ou em operao,
afetando ao menos 43 povos indgenas. Estas obras, porm, no se destinam apenas ao setor agropecurio. Um dos principais setores atendidos por estes investimentos o setor mineral (Verdum, 2012).
A minerao cresceu bastante em importncia econmica na ltima dcada.
Se entre 1980 e 1990 as taxas mdias anuais de crescimento do setor mineral
foram inferiores ao crescimento do produto interno bruto (PIB), na dcada de
2000 tal movimento sofre uma inflexo para cima, com taxas de crescimento de
10% a.a., fruto da acelerao da demanda mundial por minerais, a qual propiciou
uma forte elevao dos preos internacionais.
A insero do pas na rota da intensificao da explorao mineral, porm,
guarda relao com a grande disponibilidade de alguns bens minerais bastante
demandados em mbito mundial. O Brasil um exportador com grande influncia
no mercado global na extrao de nibio, minrio de ferro, mangans, tantalita,

Desenvolvimento Rural

397

grafita e bauxita (Ibram, 2010). Possui tambm posio destacada na exportao


de nquel, magnsio, caulim, estanho, cromo e ouro. Alm desta produo, o pas
detm uma das maiores reservas mundiais de minerais estratgicos, fato que lhe
d maior margem para interferir nos preos dos produtos. Isto vem alavancando as
perspectivas de investimento do setor, que dever atingir, segundo levantamento
do Instituto Brasileiro de Minerao (Ibram), US$ 68,5 bilhes at 2015.
A produo mineral do pas historicamente concentrada em Minas Gerais e
Par. Contudo, nos ltimos anos, a expanso da atividade vem provocando a diminuio do peso relativo destes dois estados. Levando-se em considerao a arrecadao
da Compensao Financeira pela Explorao Mineral (CFEM), v-se que a atividade
est enraizada em todo o pas, a despeito da existncia de uma imensa fronteira aberta
expanso da atividade na regio Norte. Minas Gerais (48%), Par (28%), Gois
(5%), So Paulo (4%) e Bahia (2,7%) possuem a maior arrecadao da CFEM.
A evoluo dos ttulos minerrios ilustra, por sua vez, o momento promissor
vivido pelo setor, estimulado por expectativas de crescimento da ordem de 10%
a 15% para os anos prximos. Aps queda brusca do nmero de ttulos emitidos
pelo Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), o nmero de concesses passa a aumentar continuamente de 2000 a 2008, quando a crise econmica esfria as expectativas do setor.
GRFICO 5

Evoluo dos ttulos minerrios (1988-2011)


(Em unidade)
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

Cesses de direitos aprovadas

Licenciamentos outorgados

Alvars de pesquisa publicados

Registros de extrao

Concesses de lavra outorgadas

Requerimentos protocolados

Permisses de lavra
garimpeira outorgadas

Relatrios de pesquisa aprovados

Fonte: DNPM.

Para dar cabo das perspectivas de expanso, o governo insere nos PACs
1 e 2 o desenvolvimento da cartografia geolgica dos territrios amaznicos e
no amaznicos, mapeando reas onde ser possvel encontrar recursos minerais.

398

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Aproximadamente 25% do territrio foi mapeado com alta resoluo. O PAC 2 prev o mapeamento em alta resoluo de mais de 1 milho de km, medida essencial
para a definio de ambientes geolgicos favorveis presena de recursos minerais.
A expanso da atividade tem gerado, por sua vez, intensa expectativa de mudana nos marcos regulatrios81 do setor. A reforma do Cdigo de Minerao entrou na ordem do dia e expressa, em sntese, os objetivos j indicados pelo governo
no Plano Nacional de Minerao 2030, lanado em 2011. O Plano Nacional de
Minerao 203082 apresenta diretrizes gerais para reas de geologia, recursos minerais, minerao e transformao mineral. Segundo o documento, o novo marco regulatrio dever contemplar a ampliao e intensificao da explorao; promover
a verticalizao do setor, por meio das indstrias de base; aumentar a participao
do Estado nos resultados econmicos, rediscutindo-se as alquotas incidentes sobre a explorao e acerca dos municpios habilitados a pagamento de royalties; e
desenvolver instrumentos de mitigao dos impactos ambientais (Milanez, 2012).
Alm do Cdigo de Minerao, outro projeto importante vem sendo discutido no
Congresso Nacional, apontando a Amaznia como territrio a ser anexado expanso
das atividades minerais. Elaborado em 1996, o Projeto de Lei no 1.610/1996 foi desengavetado e colocado em discusso no Congresso Nacional. O documento pretende, em
sntese, regulamentar o Artigo 231 da Constituio Federal,83 que trata da minerao
em terras indgenas. Paralelamente, o Projeto de Lei no 44/2007 apresentado no Congresso Nacional propondo a suspenso do Decreto no 4.887/2003, que regulamenta os
processos de identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por quilombos. Este projeto tornaria competncia exclusiva do Congresso
Nacional tal atribuio, extensvel tambm ao reconhecimento e demarcao de terras
indgenas. Caso seja aprovada a proposta, no haver nenhum marco normativo capaz
de orientar o Estado nos processos de titulao dos territrios. Por que estas proposies
normativas surgem agora? Por que, quinze anos aps sua formulao, um projeto de lei
resgatado dos escaninhos do Congresso Nacional e passa a compor a agenda de discusses e votaes? Embora no seja o motivo nico, as figuras 2 a 4 sintetizam os motivos
81. Desde 2004, foi lanado um conjunto de iniciativas que pretendem amparar a expanso do setor nos prximos anos, as quais
vo desde a elaborao de planos estratgicos e novos marcos regulatrios at a ampliao do conhecimento tcnico sobre o territrio. Entre as iniciativas, esto o Programa Nacional de Mapeamento Geolgico Pronageo (2004); a criao da Rede Brasileira
de Informao dos arranjos produtivos locais (APLs) de base mineral (2004); a publicao da Carta Geolgica do Brasil ao Milionsimo (2004); o aumento do conhecimento geolgico e geofsico do territrio, com recursos do Plano Plurianual de Investimentos
(2006); o lanamento do Programa Nacional de Formalizao da Produo Mineral (2006); a implantao de 57 telecentros
minerais (2006-2010); a elaborao da Cartografia Geolgica, Nutica e Terrestre da Amaznia (2008); o lanamento do Programa Nacional de Extensionismo Mineral (2008); o lanamento do Plano Nacional de Agregados Minerais para Construo Civil
PNACC (2008); a publicao do mapa da geodiversidade do Brasil, na escala 1:2.500.000 (2008); o aumento do conhecimento
geolgico e geofsico do territrio, com recursos do PAC (2008); o lanamento do Plano Nacional de Minerao 2030 PNM
2030 (2010); e, por fim, a elaborao do novo marco regulatrio e a criao da Agncia Nacional de Minerao ANM (2010).
82. O Plano pretende nortear as polticas direcionadas ao setor no mdio e longo prazo, antes dele outros trs planos
foram elaborados (I PMD 1965/1974; II PDM 1981/1990; PPDSM 1994).
83. O Artigo 231, 3o , da Constituio Federal, estabelece que o aproveitamento dos recursos hdricos, includos
os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados
com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos
resultados da lavra, na forma da lei (Brasil, 1988).

Desenvolvimento Rural

399

pelos quais tanto o reconhecimento e a demarcao dos territrios tradicionalmente


ocupados quanto a poltica de reforma agrria necessitam ser paralisadas. Existem, segundo levantamento baseado em dados de 2010, 5.473 processos minerrios expedidos
em territrios indgenas, 6.429 processos minerrios em assentamentos de reforma agrria e 245 em territrios quilombolas j titulados.84 As figuras a seguir revelam as sobreposies existentes entre reas de concesso de ttulos minerrios e terras indgenas
(figura 2), assentamentos rurais (figura 3) e territrios quilombolas (figura 4).
FIGURA 2

Terras indgenas e ttulos minerrios

Ttulos minerrios

Terras indgenas

Fonte: Ministrio do Meio Ambiente.


Elaborao dos autores a partir do I3geo.
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

84. Os dados esto subestimados para os quilombos, pois no esto includos no universo pesquisado os j reconhecidos
pela Fundao Cultural Palmares.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

400

FIGURA 3

Assentamentos rurais e ttulos minerrios

Ttulos minerrios

Assentamentos rurais

Fonte: acervo fundirio Incra.


Elaborao dos autores a partir do I3geo.
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

Desenvolvimento Rural

401

FIGURA 4

Territrios quilombolas e ttulos minerrios

Ttulos minerrios

Territrios quilombolas

Fonte: acervo fundirio Incra.


Elaborao dos autores a partir do I3geo.
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

Esse processo traduz-se, em sntese, em proliferao de conflitos por todo o


pas. Na regio Norte, est em andamento a maior obra de infraestrutura geradora
de conflitos no pas: a Usina Hidreltrica de Belo Monte, situada nas proximidades
de Altamira, no Par, s margens da volta grande do rio Xingu. Este conflito no
recente, tem origem na dcada de 1970, quando entrou na pauta do governo o aproveitamento do potencial hidreltrico da Amaznia, tendo em vista a industrializao

402

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

da regio.85 A nova geografia da produo e distribuio da energia que vem sendo


construda promete alavancar ainda mais os impactos socioambientais e os conflitos
na regio. O Plano Nacional de Energia Eltrica 1987-2010 previa a construo de
165 hidreltricas at 2010, quarenta delas na Amaznia Legal.
No Nordeste, os posseiros, os movimentos sociais e os quilombolas lideram
os casos de conflitos rurais. Em Caetit, na Bahia, comunidades quilombolas disputam terra com empresas de energia elica, ao mesmo tempo que posseiros lutam
contra os impactos da explorao de urnio. A cidade registra ainda quatro casos
de conflito pela diminuio do acesso gua, decorrente da atividade da empresa
mineradora. No Cear, em Caucaia, uma comunidade indgena disputa terra com
Vale e Petrobras; em Itatira, pequenos proprietrios enfrentam uma mineradora
de urnio. Em Aailndia, no Maranho, assentados e posseiros conflitam com a
Vale; os quilombolas de Alcntara continuam resistindo em seus territrios ante
a pretenso da Aeronutica; em Aldeias Altas, posseiros disputam terra com a TG
Agroindustrial, empresa fabricante do lcool etlico carburante; em Alto Alegre,
posseiros vivem sob ameaa da KBF Participao e Empreendimentos Ltda.; e em
Anapurus, eles disputam com a Suzano Celulose.
Assim como na regio Norte, tambm se registram no Nordeste conflitos
derivados de grandes obras: o caso dos posseiros atingidos pela construo da
ferrovia Transnordestina e do Complexo Industrial Porturio de Suape, em So
Loureno da Mata. Pernambuco concentra um tero dos conflitos por gua do
Nordeste e 16% dos conflitos por gua do pas. No Rio Grande do Norte, em
Apodi, assentados esto em conflito com o projeto de irrigao da Chapada do
Apodi, constante do PAC; j em Guamar, o conflito se d em razo da destruio e
poluio causadas pelo Parque Elico Brasventos , constante do PAC (CPT, 2012).
No Nordeste, um dos casos de conflito por terra que ganhou notoriedade
pblica foi o do quilombo Rio dos Macacos, comunidade negra rural situada em
Simes Filho, na regio metropolitana de Salvador, onde vivem cerca de setenta
famlias h mais de um sculo. Seus antepassados trabalhavam como escravos no

85. Na poca, o rio Xingu e seus afluentes foram mapeados para definio de pontos mais favorveis para barramentos. Na dcada de 1980, a Eletronorte inicia os estudos de viabilidade tcnica e econmica do chamado Complexo
Hidreltrico de Altamira. Em 1989, foi realizado o I Encontro dos Povos Indgenas do Xingu, em Altamira, patrocinado
pelos Kaiaps, contra a construo do Complexo Hidreltrico do Xingu. O encontro ganhou imprevista notoriedade,
com a macia presena da mdia nacional e estrangeira, de movimentos ambientalistas e sociais. Durante a exposio
de Muniz Lopes (ento presidente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Ibama) sobre a construo da usina Karara, a ndia Tura levantou-se da plateia e encostou a lmina de seu faco
no rosto do diretor da estatal, em sinal de advertncia e para expressar sua indignao. O evento encerrado com o
lanamento da Campanha Nacional em Defesa dos Povos e da Floresta Amaznica, exigindo a reviso dos projetos
de desenvolvimento da regio, a Declarao Indgena de Altamira e uma mensagem de saudao do cantor Milton
Nascimento. O encontro considerado um marco do socioambientalismo no Brasil.

Desenvolvimento Rural

403

engenho Aratu.86 Mesmo com a ocupao da rea pela Marinha, na dcada de


1960, a comunidade nunca se ausentou do territrio. Em 2009, a comunidade
encaminhou Fundao Palmares um pedido de reconhecimento como remanescente de quilombo,87 o que lhe permitiria a posse definitiva da rea. No mesmo
ano, com intuito de expandir a base naval de Aratu, sob justificativa de interesse
estratgico para a defesa nacional, a Marinha encaminhou Procuradoria-Geral
da Bahia pedido de reintegrao de posse do territrio.88 Desde a entrada da Marinha na regio, moradores da comunidade relatam abusos de ordem fsica, verbal
e psicolgica, alm de violao de direitos humanos: proibio de circulao livre,
de frequentar a escola, de plantar roa e criar animais, de construir ou reformar
as casas; agresses fsicas; dificuldade de acesso a luz, gua e atendimento mdico;
invaso e expulso de domiclios e demolio de casas; assdio dirio comunidade; e uso ostensivo de armamento89 (Associao..., 2012).
Na regio Sudeste, os conflitos atingiram sem-terras, quilombolas, indgenas
e movimentos sociais. No Esprito Santo, em Anchieta, comunidades indgenas
esto em litgio fundirio com a Companhia Siderrgica Ubu; em So Mateus,
quilombolas disputam territrio com a Aracruz Celulose; em Linhares, comunidades de pescadores acusam a Transpetro e a Petrobras de polurem a gua. Em Minas
Gerais, na capital Belo Horizonte, h conflitos entre quilombolas e a Construtora
Patrimar; em Rio Pardo de Minas, h conflito entre os geraizeiros e a Destilaria
Meneghetti, produtora de eucalipto. Minas Gerais ainda registra conflitos por gua
em Abre Campo, Aimors, Berizal, Claro dos Poes, Diogo de Vasconcelos e So
Joo do Paraso em virtude da instalao de usinas hidreltricas e da ameaa de
expropriao. No Rio de Janeiro, em So Joo da Barra, h conflitos por terra entre
pequenos proprietrios e a empresa EBX; em Campos, entre movimentos sociais
e a usina Sapucaia. H denncias de poluio das guas das baas de Sepetiba e da
Guanabara, causada por Vale e Petrobras, respectivamente. Em So Paulo, sobressai
o nmero de conflitos entre movimentos sociais e grandes fazendeiros e entre estes
e os assentados e sem-terras.
86. Na memria dos antigos est tambm presente a figura de Coriolano Bahia, proprietrio da fazenda Macacos,
onde funcionava uma usina de acar que entrou em declnio no final da dcada de 1930. Aps a falncia, as famlias
continuaram a viver no territrio doado por ele. Entretanto, em razo de a doao no ter sido formalizada, o territrio
tornou-se gleba pblica. Em 1960, a prefeitura de Salvador doou o terreno para a Marinha, que, em 1971, construiu
uma barragem e uma vila militar.
87. Em 4 de outubro de 2011, o Dirio Oficial da Unio (DOU) publicou o reconhecimento da Fundao Cultural Palmares
da comunidade de Rio dos Macacos como remanescente de quilombo (Fundao..., 2011).
88. A Marinha tenciona construir na rea um novo grupamento de fuzileiros navais de Salvador, uma unidade hospitalar, um hotel de trnsito e novas residncias. Por meio de uma nota de esclarecimento, informou ter colocado
disposio da comunidade um terreno situado a cerca de 1 km do territrio em disputa; alm disso, tem procurado
retirar os moradores de forma pacfica (Brasil, 2013).
89. Em 2012, a comunidade sofreu novas ameaas de despejo. Em maio, o conflito se agravou: fuzileiros navais do 2o
Comando do Distrito Naval invadiram o territrio do quilombo Rio dos Macacos para impedir que um morador reconstrusse sua casa, destruda com as chuvas de dezembro. O conflito assumiu ampla repercusso nacional e internacional,
mobilizando diversos setores da sociedade civil em prol desta comunidade. Neste contexto, o Incra liberou o Relatrio
Tcnico de Identificao e Delimitao atestando que os moradores da comunidade Rio dos Macacos so quilombolas,
descendentes de escravos. Logo, quando a Marinha instalou-se ali, a comunidade j residia no territrio em litgio.
A certificao permite sustar a retirada compulsria da comunidade do territrio.

404

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Um caso emblemtico de conflito por terra no Sudeste ocorre no municpio


de Paracatu, no noroeste de Minas Gerais, rea histrica da minerao no estado.
A empresa canadense Kinross Gold Corporation explora extrao de ouro no
municpio; estima-se que a mina, a cu aberto, situada a 2 km do centro urbano,
deve esgotar-se em 2040. A companhia Votorantim Metais, por sua vez, extrai
zinco, chumbo e calcrio em minas a 50 km do centro de Paracatu.90 O conflito
na regio se d por conta de dois fatores.91
O primeiro diz respeito aos danos ambientais, devido grande concentrao
de rejeitos depositados em nascentes de gua potvel de abastecimento pblico.92
O quadro se agrava com o projeto de expanso da Kinross Gold Corporation: a
pretenso de triplicar a produo anual de ouro demandar maior utilizao da
gua do rio Paracatu e de outras fontes, como o crrego Machadinho, represado
na nova barragem da empresa.93 Para Santos e Arajo (2010, p. 3), o Estado
permite empresa o automonitoramento ambiental de todas as suas operaes de
lavra, beneficiamento, disposio de rejeitos e recuperao de reas degradadas.
Tal prerrogativa revela a deficincia do processo de licenciamento ambiental e sua
sujeio ao interesse privado:94 o Estado parece no se preocupar com os impactos
da minerao no municpio, como a poluio de mananciais potveis, desflorestamento, aumento da poeira e do rudo, a degradao da paisagem e a presso sobre
a populao do entorno da mina.95
O site da mineradora declara que: Na Kinross, temos compromissos de
negcios e morais para ser um bom vizinho em qualquer lugar onde operamos.
Alm disso, colocamos a responsabilidade social como um valor primordial na
empresa.96 A empresa alega que a expanso da capacidade produtiva beneficia
toda a populao com o aumento do nmero de empregos diretos e terceirizados, a duplicao da arrecadao de impostos para o municpio e o aumento
da renda regional.

90. A Companhia Rio Paracatu (RPM) iniciou a minerao de ouro de forma empresarial em 1987. Em 2004, a companhia foi
comprada pela empresa canadense Kinross Gold Corporation. A empresa de minerao de zinco foi fundada em 1974, em
Paracatu, mas s entrou em operao em 1988. Hoje, a empresa pertence companhia Votorantim Metais Zinco, terceira
maior mineradora do Brasil e maior produtora de zinco da Amrica Latina. A empresa tem duas minas no municpio:
uma a cu aberto e outra subterrnea. A vida til das minas de quatro anos a partir de 2011.
91. A CPT (2012) registra conflitos por terra no municpio entre comunidades quilombolas e a Kinross.
92. O caso de Paracatu apresenta-se como o mais grave no mundo: a mina situada no permetro urbano tem baixos
teores de ouro (0,4 g/t de minrio), o que implica maior volume de rejeitos e arsnio liberado.
93. A barragem possui rejeitos de arsnio depositados a cu aberto, o que aumenta os riscos ambientais e populao. A mineradora capta e utiliza trs vezes mais gua nova que toda a cidade de Paracatu, devolvendo gua suja para o ambiente.
94. A mineradora minimizou ou omitiu os impactos socioambientais negativos nos processos de licenciamento, o que
impediu o estabelecimento de medidas de precauo e preveno, cujas consequncias atingem a atual e as futuras
geraes de Paracatu. O Estado outorgou RPM/Kinross o automonitoramento de suas atividades, impedindo que a
populao atingida tome cincia dos reais perigos a que se expe (Santos, 2012).
95. Segundo Enrquez (2007), o nmero de casos de cncer aumentou significativamente em Paracatu nos ltimos
anos, assim como o nmero de internaes por doenas dos aparelhos circulatrio e respiratrio.
96. Disponvel em: <http://www.kinross.com.br/jeito_kinross.php?id_category=12>. Acesso em: 4 abril 2013.

Desenvolvimento Rural

405

O Mapa de conflitos envolvendo injustia ambiental e sade no Brasil 97


afirma que o projeto de expanso da mina do rio Paracatu Minerao/Kinross
atinge os territrios quilombolas de Machadinho, Amaro e So Domingos,
certificados pela Fundao Cultural Palmares em dezembro de 2004, e em
processo de reconhecimento e titulao pelo Incra. Este o segundo fator de
conflitos entre mineradora e comunidade: a companhia ignora direitos das comunidades quilombolas e a prpria lei brasileira, sob a omisso dos rgos ambientais
estaduais. Desde 2006, o projeto de expanso da mineradora vem ocasionando
diversos danos patrimoniais e morais s famlias quilombolas que habitam a regio.
Algumas j foram expulsas. Ante o silncio do Estado, lideranas locais tm denunciado casos de abusos de poder e de invaso da terra por parte das mineradoras.
A nova barragem de rejeitos da Kinross ocupa um vale que originalmente
pertencia comunidade quilombola Machadinho. Os quilombolas venderam suas
terras mineradora e se mudaram para a periferia da cidade.98 A comunidade de
So Domingos segue ocupando seu territrio tradicional e lutando para regularizar a rea como territrio quilombola. O volume dos riachos Santos Reis e
Poes, que correm dentro do territrio da comunidade, tem se escasseado devido
s atividades de minerao, que poluem e assoreiam as guas.
Na regio Centro-Oeste, os mesmos atores sociais so vitimados nos conflitos
por terra. Em Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, tm sido frequentes os casos de
conflitos entre posseiros, assentados, movimentos sociais e comunidades indgenas
contra agentes privados, sobretudo grandes fazendeiros (CPT, 2012). Na regio
Sul, por sua vez, a maioria dos conflitos tem-se dado no Rio Grande do Sul, opondo sem-terras, comunidades indgenas e movimentos sociais a grandes fazendeiros.
Por fim, cabe ressaltar o aumento, em todo o pas, dos conflitos por gua: em
2011, eles ocorreram, sobretudo, no Norte e Nordeste. Os conflitos por gua no
ocorrem apenas em reas de seca, mas tambm esto ligados a questes como a
destruio e a poluio da gua por atividades relacionadas a grandes obras do governo, mineradoras, hidreltricas, empresas de gerao de energia elica, petrleo
e agronegcio (CPT, 2012).
Esse cenrio aponta para o agravamento e a continuidade de conflitos, violaes e mortes no campo. Segundo a CPT (2012), conflitos por terra e gua e
os trabalhistas abrangem uma rea de 14,4 milhes de hectares. Os sujeitos que
vivem no campo, ao mesmo tempo que so vistos pela poltica oficial como indivduos isolados, agregados numa massa indistinta (Velho, 2010, p. 24), so, por
esta mesma poltica, desterritorializados e invisibilizados.
97. Para mais informaes, consultar a pgina eletrnica da Fundao Oswaldo Cruz: <http://www.conflitoambiental.
icict.fiocruz.br/>.
98. H denncias de grilagem das terras da comunidade do Machadinho. O procurador Paulo Maurcio Serrano Neves, em nota
ao caso Paracatu, acusa a empresa mineradora de envolvimento na chacina dos irmos Canela, membros da comunidade
quilombola residente no Vale do Machadinho, rea na qual a mineradora intencionava construir o local de depsito dos rejeitos.

406

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A explorao de novos territrios e a sua anexao ao processo de acumulao


requerem do Estado a constituio de um programa prioritrio de investimentos em
infraestrutura. A inscrio de grandes obras no plano dos territrios com vistas sua
integrao em um modelo determinado de desenvolvimento econmico conduz a
novas perguntas: o que se est integrando efetivamente? Para qu e para quem? Uma
vez que o processo de fragmentao a contrapartida da integrao cega, abstrata e
inalcanvel, promovida pelas foras hegemnicas que controlam a poltica e a sociedade. Segundo Jos Luis Fiori, na verdade, isso significa que a transnacionalizao
dos mercados e da produo, dos estilos de vida e de consumo opera sem descanso e
promove a colonizao da vida individual e coletiva (Fiori, 2010, p. 128).
4.4 A fragmentao do mundo na nova territorialidade do trabalho

De acordo com Milton Santos, a natureza una, mas o espao, clivado por disputas,
fragmentado (Santos, 2010). Rogrio Haesbaert, por sua vez, afirma que desintegrao e fragmentao so a contraface do processo de especializao produtiva, convertendo territrios em espaos monofuncionais/monoculturais (Haesbaert, 2007).
De forma geral, isto implica separar o lugar de extrao da matria-prima e o lugar
do consumo. Para viabilizar economicamente a geografia da separao da extrao,
da produo e do consumo, necessrio investir recursos e energia em um complexo
logstico que acaba por materializar, no espao e no tempo, relaes sociais de poder.
As polticas e os planos de interveno do Estado sobre o territrio citados
neste captulo reeditam como tragdia os projetos de integrao regional elaborados na histria recente. Os governos pensam o desenvolvimento das regies
atrasadas conectando-as ao modelo de desenvolvimento do centro econmico
do pas. Este foi o mote para o povoamento da Amaznia e do cerrado por meio
de polticas de colonizao e do investimento em grandes obras de infraestrutura.
Todas estas intervenes partiam do pressuposto de que estes espaos, alm de
atrasados,99 eram dominados por um vazio populacional, embora quilombolas,
povos indgenas, ribeirinhos, extrativistas e posseiros em geral tivessem feito destes biomas seus territrios de vida e trabalho.
Pensar o territrio como composio descontnua de ilhas isoladas e
desertas essencial para justificar as polticas integracionistas, peas-chave do
desenvolvimentismo que domina a agenda pblica. Este o caso, por exemplo, das obras do PAC e da Iniciativa para a Integrao de Infraestrutura para
99. O atraso , em verdade, resultado do processo de reproduo do capital intrinsecamente desigual, dado que ele se
reproduz de formas distintas em determinados espaos econmico-sociais, territorializando zonas de localizao diferenciada de atividades econmicas. No Brasil, a concentrao do desenvolvimento industrial em territrio paulista redefiniu
a diviso regional do trabalho nacional, transformando o Nordeste em exrcito industrial de reserva do centro-sul, ao tempo que destrua as economias regionais pela captao dos excedentes gerados para financiar a centralizao de capitais.
A produo paulista transformou-se, assim, em uma espcie de equivalente geral da economia brasileira, dado que os
custos de reproduo da fora de trabalho (mais baixos em So Paulo) determinam os limites e as possibilidades de
expanso das outras regies. A este respeito, ver Oliveira (1981).

Desenvolvimento Rural

407

a Amrica do Sul (IIRSA), que visam integrar territrios tradicionalmente


ocupados ao fluxo mundial de mercadorias.
O PAC100 constitui uma das principais intervenes do Estado no setor de
infraestrutura. O plano previa investir, at 2010, R$ 646 bilhes, estimando investimentos totais de R$ 2,2 trilhes aps 2014. Estes investimentos esto distribudos em trs eixos: i) infraestrutura energtica, com recursos destinados
gerao e transmisso de energia eltrica, produo, transporte e explorao de
petrleo, gs natural e combustveis renovveis; ii) infraestrutura logstica, que
envolve a construo e ampliao de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, hidrovias e marinha mercante; e iii) infraestrutura social e urbana, com intervenes
que englobam recursos hdricos, saneamento, habitao, metrs e trens urbanos.
A IIRSA, lanada em 2000, contempla tambm grandes obras de infraestrutura, especialmente nas reas de energia, transportes e telecomunicaes. A iniciativa abrange doze pases e divide a Amrica do Sul em dez eixos, a partir dos quais
seriam integradas as cadeias produtivas e intensificados os fluxos comerciais regionais
(Garcia, 2011). A integrao regional101 adotada guarda relao com a perspectiva
do regionalismo aberto, preconizado pelo Banco Mundial, e voltado para a liberalizao do comrcio e dos investimentos. O real objetivo do pas com a iniciativa
a viabilizao do escoamento de produtos brasileiros pelo oceano Pacfico, dando
novo impulso s relaes comerciais do Brasil com a sia.
Em 2007, foi lanado, no Brasil, outro instrumento que pretende orientar
as intervenes pblicas e privadas sobre a infraestrutura: o Plano Nacional de
Logstica e Transportes (PNLT), o qual visa constituir novos eixos de interveno
sobre a rede atual, atendendo no s o crescimento interno como toda a demanda
de comrcio exterior. O plano aponta como horizonte da poltica a expanso de
toda a logstica de transportes para reas onde avanam as fronteiras agrcola e
mineral. Este tambm estrutura corredores para escoamento da produo, com
estmulo maior participao dos modais hidrovirio e ferrovirio, bem como a
intermodalidade. Prev, ainda, o desenvolvimento da indstria do turismo e a
consolidao da integrao da Amrica do Sul. Todos estes objetivos tm por
escopo a ampliao da cobertura geogrfica da infraestrutura de transportes, fazendo desta poltica um instrumento efetivo de induo de um modelo de desenvolvimento econmico para o conjunto da populao do pas.
100. Parte substancial do PAC operada pelo BNDES, que possui em sua carteira, segundo dados divulgados at junho
de 2011, R$ 212 bilhes em infraestrutura energtica investidos em 192 projetos e R$ 39 bilhes em logstica investidos
em 84 projetos.
101. O Brasil , atualmente, o grande financiador da iniciativa por meio do BNDES e do prprio PAC, que passou a incorporar
em seu interior parte do portflio de investimentos prevista na Iniciativa para a Integrao de Infraestrutura para a Amrica do
Sul (IIRSA). Inmeras obras executadas em pases da Amrica do Sul so financiadas com recursos do BNDES e do Banco do
Brasil, mediante o Programa de Financiamento s Exportaes (Proex). Em contrapartida, so as empresas brasileiras as executoras dos projetos. Entre 2003 e 2010, foram liberados mais de R$ 10 bilhes em obras na Amrica do Sul (Garcia, 2011).

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

408

O PNLT enuncia a integrao do conceito de territorialidade ao planejamento


do setor; considera aspectos logsticos, como custo e tempo, estoque, armazenagem
e distribuio just in time. Territorializa, ainda, suas intervenes identificando
regies dotadas de algum tipo de homogeneidade socioeconmica. Os vetores logsticos identificados pelo plano levam em conta as produes dos territrios e
os deslocamentos preponderantes para o acesso aos mercados e s exportaes.
Destaque-se que a Amaznia Legal, parte do Nordeste e o Pantanal Mato-grossense
so reas com predomnio de atividades ligadas ao agronegcio e explorao de
recursos naturais. O Centro-Oeste e o Sudeste so basicamente dominados por
agroindstrias de baixa intensidade tecnolgica, e mesmo as reas de mdia intensidade tecnolgica apontadas pelo PNLT esto atreladas minerao (figura 5).
FIGURA 5

Tipologia dos produtos que lideram a produo microrregional e agregao de


regies por homogeneidade socioeconmica (2002-2023)

Fonte: PNLT da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe, 2006).


Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

Desenvolvimento Rural

409

Acima de tudo, o PNLT explicita um dos modos pelos quais o espao politicamente representado na esfera pblica. A sua reproduo integra uma leitura
de mundo e um projeto de interveno sobre os territrios que no consideram
os sujeitos na cartografia das polticas pblicas.
Em destaque no mapa da figura 5, pode-se observar que o PNLT identifica
a produo microrregional predominante no perodo 2002-2023. Somando-se
as microrregies com produo predominante de recursos naturais e as de baixa
intensidade tecnolgica, ter-se-ia 35% do territrio brasileiro com atividades produtivas predominantemente vinculadas exclusivamente explorao dos recursos
naturais. Agregando-se as atividades de mdia intensidade tecnolgica vinculadas
minerao, esta porcentagem subiria para 51,6%.
O PNLT pretende, ainda, reduzir desigualdades regionais, com nfase na
interveno em reas economicamente deprimidas. Trata-se da pretenso de
incrementar o potencial de desenvolvimento econmico em regies onde os indicadores econmicos e sociais so inferiores s mdias nacionais. As intervenes
previstas concernem implantao de melhorias em infraestrutura viria e recapacitao de portos. Em suma, estas intervenes so respostas fragmentao
do espao geogrfico no bojo da competio intercapitalista102 engendrada pela
disperso de investimentos produtivos. O encurtamento das barreiras espaciais,
obra do desenvolvimento dos meios de transporte e das comunicaes, permitiu
aos capitais a explorao plena das virtudes do espao, como oferta de trabalho
a baixos custos, recursos naturais e sociais, infraestrutura, incentivos fiscais etc.
(Harvey, 2010).
Harvey (2005), citando Marx, diz que a indstria de transportes e comunicaes, ao vender a mudana de localizao de empreendimentos produtivos,
produz diretamente valor, uma vez que a condio espacial economicamente
definida pertence ao processo de produo. A circulao de mercadorias um
momento da produo, motivo pelo qual o produto s estaria acabado, segundo Marx, quando ele estivesse disponvel venda no mercado. Contudo, alerta
Harvey (2005), transportes e comunicaes tm suas leis prprias de realizao,
uma vez que exigem elevadas somas de capital imobilizado e que a sua produo
e o seu consumo ocorrem no momento do seu prprio uso. Assim,

102. A reestruturao produtiva um movimento de carter estrutural do capitalismo em resposta ao padro de


acumulao capitalista que entrou em crise na dcada de 1970 e deu origem ao welfare state. A emergncia de um
novo padro de acumulao, denominada por Harvey (2010) de acumulao flexvel, marca a transio para as prticas
mais flexveis de organizao da produo. So caractersticas centrais da reestruturao produtiva o surgimento de
novos setores, os novos padres competitivos, as fuses e aquisies de empresas, o crescimento do setor de servios,
a expanso da terceirizao e quarteirizao de mo de obra e o reordenamento do mundo do trabalho por meio dos
novos mtodos de gesto e organizao do trabalho. A este respeito, ver Harvey (2010) e Druck (1999).

410

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

embora a indstria do transporte seja, potencialmente, uma fonte de mais-valia, h


boas razes para que o capital no se engaje em sua produo, exceto sob certas circunstncias favorveis. Desse modo, o Estado , muitas vezes, bastante ativo nessa
esfera de produo (Harvey, 2005, p. 49).

Tem-se, portanto, que, do ponto de vista da acumulao de capital, o incremento da velocidade de circulao das mercadorias encurta as distncias, cria espaos
novos, aumenta a produo de excedente e intensifica o processo de acumulao.
O processo de apropriao do territrio, porm, expresso de disputas polticas e
econmicas, motivo pelo qual reflete, reproduz e , ao mesmo tempo, resultado dos
conflitos sociais vividos por sujeitos reais territorializados. Compreender os conflitos
territoriais , pois, outra forma de compreender os conflitos entre capital e trabalho
vividos nos dias de hoje. Assim,
sob a superfcie de ideias do senso comum e aparentemente naturais acerca do tempo e do espao, ocultam-se territrios de ambiguidade, de contradio e de luta. Os
conflitos surgem no apenas de apreciaes subjetivas admitidamente diversas, mas
porque diferentes qualidades materiais objetivas do tempo e do espao so consideradas relevantes para a vida social em diferentes situaes. Importantes batalhas
tambm ocorrem nos domnios da teoria, bem como da prtica cientfica, social e
esttica. O modo como representamos o espao e o tempo na teoria importa, visto
afetar a maneira como ns e os outros interpretamos e depois agimos com relao
ao mundo (Harvey, 2010, p. 190).

A expanso da lgica do capital e da mercantilizao contm, em si mesma,


uma tendncia reproduo de uma forma especfica de diviso do trabalho: a
diviso espacial. Se em um primeiro perodo esta diviso ganhava expresso mais
contundente na relao entre metrpole e colnias, no perodo atual ela ganha
novos contornos, a partir da ampliao escalar do modo de produo capitalista
e da reestruturao produtiva.
A expanso das relaes capitalistas de produo em escala planetria depende, contudo, da converso da cincia e da tecnologia em fora ativa do processo de
produo. O desenvolvimento de uma engenharia gentica e o controle, via mercado, de elementos biolgicos foram essenciais para garantir a expanso da fronteira
agrcola no pas. A constituio de sementes transgnicas capazes de adaptar-se s
condies edafoclimticas distintas do seu lugar habitual abriu brechas para a consolidao de vastos territrios ocupados pelo agronegcio.
Pode ser afirmado, ante o exposto, que se est diante de uma nova geografia
mundial das relaes de trabalho, marcada pela intensificao das condies de
subalternidade de povos, naes e classes sociais em relao a outros povos, naes
e classes sociais que possuem, em razo das lgicas locacionais que presidem o

Desenvolvimento Rural

411

processo de ocupao do espao e o desenvolvimento das atividades produtivas,


melhores condies de acesso a bens e servios resultantes do trabalho, da cincia
e da tecnologia (Lima Filho, 2004). Com isso, todo o desenvolvimento cientfico
e tecnolgico passa a ser distribudo territorialmente de forma desigual e combinada, expressando, em sntese, a disseminao de mltiplas formas de precariedade, desenvolvendo modalidades tambm diversas de expropriao e explorao da
fora de trabalho. Tem-se, assim, uma geopoltica dos proveitos e rejeitos em que
o territrio passa a constituir o elemento central de anlise, visto que
toda a questo passa a ser, portanto, quem determina o quanto, com que intensidade, por quem e para quem os recursos naturais devem ser extrados e levados de um
lugar para outro, assim como o prprio trajeto entre os lugares. Como se v, toda
a questo poltica que est implicada no cerne do desafio ambiental, por meio do
territrio (Porto-Gonalves, 2010, p. 291).

As mudanas recentes na diviso internacional do trabalho, com aprofundamento da explorao de recursos naturais na Amrica do Sul, tem provocado,
a contrapelo, o surgimento e o fortalecimento de grupos e organizaes de matiz
ambientalista, movimentos indgenas e sem-terras por todo o continente.
4.5 Consideraes finais

A concentrao da propriedade da terra, alm de exercer historicamente papel


estruturante nas relaes sociais, tem-se mostrado, cada vez mais, no como uma
simples persistncia, quase inercial, de elementos arcaicos ainda no superados na
trajetria de desenvolvimento do pas, mas como um processo contnuo, cuja dinmica de atualizao segue de par com essa mesma trajetria de desenvolvimento,
determinando novas formas de ocupao, ainda concentradoras, do espao agrrio brasileiro, e, com estas, novas formas de conflito. Esta constatao, por si s,
mantm a reforma agrria na ordem do dia para os povos do campo, a despeito
de no ser a opo preferencial da agenda governamental.
A agenda oficial, balizada no avano econmico do pas, tem sido obstruda
por agentes do atraso, representao clssica dos campesinatos que r-existem.
Neste contexto, povos e comunidades tradicionais disputam territrio no apenas
com agentes privados ligados ao agronegcio e grande propriedade mas tambm
com interesses da pauta econmica do Estado. O litgio sobre a terra e o territrio, ao opor costumes agrcolas tradicionais monocultura de escala, revela a contradio entre o direito de comunidades tradicionais ao territrio e um projeto de
modernizao do campo que as exclui. Ao propor atenuar a extrema pauperizao
das populaes rurais efeito negativo deste projeto , por meio de uma agenda
que no inclui a reforma agrria entre suas prioridades, o governo contribui para

412

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

invisibilizar as demandas destes grupos sociais e, negando a especificidade principal


deles a ligao com a terra , os sujeita ameaa de perda de seu territrio de
vida e subsistncia.103
O processo de expropriao territorial dos povos e das comunidades tradicionais tem sido agravado por recentes mudanas em marcos legais (Cdigo da
Minerao, Cdigo Florestal, projeto de lei sobre minerao em rea indgena
etc.). O sentido desta recodificao flexibilizar direitos territoriais de povos e
comunidades tradicionais e promover a mercantilizao dos recursos naturais
uso intensivo e imediato em nome de polticas de crescimento que utilizam o
territrio a partir do seu potencial estritamente econmico.
A presso por terras tradicionalmente ocupadas exercida no apenas pelo
agronegcio mas tambm pela expanso das obras de infraestrutura (rodovias, hidrovias, barragens, portos etc.), por iniciativas ligadas poltica de segurana (como
a base militar de Alcntara, no Maranho), ou mesmo pela poltica ambiental, a
exemplo da implantao de unidades de conservao ambiental de proteo integral
(Almeida, 2010, p. 230).
Sob a rubrica da desigualdade e da superao da pobreza, o Estado impulsiona a expanso de atividades como a extrao de petrleo e minrios, a construo de hidreltricas e a expanso de commodities a custos sociais e ambientais que
geram excluso e expropriao. A permanncia do velho conservadorismo agrrio
continua a privilegiar os donos do poder e a tradio autoritria e elitista brasileira, que, nos dias atuais, vm produzindo violncia seguidamente ocultada por
seu carter institucional (Velho, 2010, p. 24).
O fato que o reconhecimento de direitos no plano institucional no foi
capaz de estabelecer novas formas de sociabilidades nem o entendimento do outro como sujeito de interesses, valores e demandas legtimas. No bojo da modernizao tecnolgica, velhas prticas dos proprietrios de terra so atualizadas e
fundadas na coero, na expropriao, na violncia e no silenciamento dos povos
do campo. Nesta conjuntura, o Estado no apenas negligencia direitos mas tambm expropria comunidades, exaurindo de seus projetos e interesses os sujeitos de
carne e osso que ocupam historicamente os territrios em disputa como morada
da vida, aquela que pertence a homens e mulheres que dela vivem, que nela
produzem e que por ela constroem suas formas mltiplas de identificao na luta.
103. Neste cenrio, segundo a CPT (2012), at dezembro de 2011, foram emitidos apenas onze ttulos s comunidades
quilombolas; somente trs das 44 reas decretadas para desapropriao haviam sido tituladas: Famlia Silva (RS),
Colnia So Miguel (MS) e Preto Forro (RJ). Em 2011, o governo federal publicou apenas um decreto de desapropriao
beneficiando a Comunidade Brejo dos Crioulos, em Minas Gerais. No Plano Plurianual 2012-2015, o Programa Brasil
Quilombola foi substitudo pelo programa Enfrentamento ao Racismo e Promoo da Igualdade Racial, sob responsabilidade da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR). Apesar de haver mais de 3 mil comunidades quilombolas no pas, apenas 6% delas tiveram suas terras regularizadas. Vale reafirmar que direito garantido pela
Constituio Federal que as comunidades remanescentes de quilombos possuam os ttulos das terras que ocupam.

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