Curso sobre Processo Oramentrio

Origens do Oramento
Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Braslia, setembro de 2004.

Apesar de existirem referncias mais antigas na histria da humanidade sobre a limitao do poder de tributar, como, por
exemplo, as encontradas no Cdigo de Manu e no Pentateuco, as razes do oramento, como instituto, se situam na Idade Mdia.

Pennsula Ibrica
A origem dos oramentos est ligada origem do poder de tributar e este, segundo Aliomar Baleeiro(1) tem bero na chamada
"cria rgia" dos povos europeus. Tratava-se de um conselho de nobres e sacerdotes que assistiam o monarca em certas
resolues importantes de interesse coletivo. A tributao era um dos assuntos relevantes.
Quando os representantes do comrcio e dos ofcios do povo das cidades se juntaram aos do clero e da aristocracia, a "cria
rgia" transformou-se em "Corte", isto , uma grande assemblia de classes que examinava a concesso de tributos
extraordinrios solicitados pela coroa em certas emergncias ou para outras decises polticas.
O primeiro documento relacionado s finanas pblicas data de maro de 1091. Afonso VI, monarca espanhol, notifica a
cobrana de um tributo extraordinrio e alude o consentimento dos que vo pag-lo.
Outros escritores fixam nas Cortes reais do perodo de unificao da Espanha e Portugal (1188) o incio do solene
reconhecimento de que os impostos deveriam ser votados pelos delegados de contribuintes. Deu-se ao imposto seu carter de
prestao pblica, se bem que, no inicio, apenas para as necessidades extremas do reino - geralmente guerras.

Inglaterra
Outros estudiosos(2) consideram que o embrio do oramento pblico surgiu na Inglaterra medieval, em 15 de junho de 1215,
quando foi assinada e divulgada a Magna Charta Baronorum (Magna Carta) pelo Rei Joo Sem Terra (King John Lackland),
devido s presses realizadas pelos bares feudais, principais integrantes do Common Council (Conselho Comum), que
buscavam limitar o poder de tributar do rei. O artigo 12 determinava que: "Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino,
seno pelo Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primognito cavaleiro e casar sua filha
mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim devero ser de valor razovel."
Esse documento considerado o embrio do oramento pblico. Mesmo no envolvendo a despesa pblica, este artigo
estabeleceu a primeira forma de controle do "Parlamento" sobre a monarquia absolutista, ou seja, o princpio tributrio do
consentimento. o ponto de partida para novas reivindicaes e direitos.
Como at hoje podemos verificar, esse tipo de controle representativo por parte do parlamento sobre os governos gera conflitos.
Naquela poca, na qual o absolutismo dominava, a coroa britnica no podia ser diferente. Como resultado, o controle do
Parlamento gerou um srio conflito com o rei Carlos I. Reclamando em prol do princpio do consentimento e contra a imposio
de um emprstimo compulsrio pelo rei, o Parlamento britnico baixou a Petition of Rights (Petio de Direitos), que reafirmou o
princpio da Magna Carta; segundo o qual, para ser legtimo, o tributo teria que ser consentido pelo Parlamento.
O item VIII deste documento previa que: "Por todas estas razes, os lordes espirituais e temporais e os comuns humildemente
imploram a Vossa Majestade que, a partir de agora, ningum seja obrigado a contribuir com qualquer ddiva, emprstimo ou
benevolncia e a pagar qualquer taxa ou imposto, sem o consentimento de todos, manifestado por ato do Parlamento."
Como resultado, instalou-se uma luta interna. O Rei foi derrotado, condenado e decapitado. De acordo com Burkhead(3),durante
a guerra da Inglaterra contra os holandeses, o Parlamento autorizou impostos pretendidos por Carlos II, estabelecendo
claramente as finalidades a que se destinavam os tributos arrecadados. A partir de ento, firmou-se a idia de que os impostos
s seriam justificveis vista das despesas que por eles vissem a ser financiadas. Ao longo do tempo, verificou-se que era
necessrio controlar a aplicao dos recursos pblicos e no apenas autorizar sua cobrana.
Em 1688 surgiu um novo conflito entre o Rei Carlos II e o Parlamento ingls, chamado de "Revoluo Gloriosa". Como
conseqncia, o Parlamento baixou em 1689 a Bill of Rigths (Declarao de Direitos) que, dispondo sobre os direitos dos
senhores feudais, da igreja, da cidade de Londres e da Justia, determinava que: "A partir desta data nenhum homem ser
compelido a fazer qualquer doao, emprstimo ou caridade, ou pagar imposto, sem consentimento comum da Lei do
Parlamento."

Estabeleceu-se, tambm, a separao entre as finanas da Coroa e as finanas do Reino (Estado), quando passaram a ser
anualmente organizadas na chamada "Lista Civil" e aprovadas pelo Parlamento: "Todo subsdio (tributo) ser cobrado
anualmente pelo Parlamento e a cobrana de impostos para uso da Coroa, a ttulo de prerrogativa, sem autorizao do
Parlamento e por um perodo mais longo ou por modo diferente do que tenha sido autorizado pelo Parlamento, ilegal."
Em 1787, foi aprovado pela Cmara dos Comuns a Consolidated Fund Act (Lei do Fundo Consolidado). Segundo Arizio de
Viana,representou um avano significativo nas finanas pblicas inglesas: "Certo nmero de impostos existem na Inglaterra para
atender certos servios de carter permanente; anualmente o Parlamento ingls no discute a legitimidade desses impostos nem
dessas despesas; aprova o pedido do Governo em globo; quando h excedente, isto , quando a receita do fundo excede as
despesas, torna-se possvel discutir esse excedente, para ver se h impostos desnecessrios e que devam ser abandonados;
mas essa discusso nunca se verifica, pois os servios administrativos crescem e o Governo sempre obrigado a pedir maiores
verbas e, da, a aprovao dos recursos solicitados, ainda que, para obt-los, seja preciso criar novos impostos ou agravar os
existentes."
O Fundo Consolidado estabelecia tributos fixos para a manuteno da mquina administrativa do Governo e a autorizao
legislativa para criao de novos tributos quando necessria a expanso da atuao estatal. O Parlamento aprovava de forma
global o "oramento", no o discutia. Entretanto, o mesmo possibilitou a contabilizao dos fundos pblicos e, a partir de 1802, a
publicao anual do relatrio detalhado das finanas. Alguns autores vem a Lei do Fundo Consolidado como a primeira lei que
tratou de matria oramentria como hoje se entende.
A partir de 1822, o Chanceler do Errio (Ministro da Fazenda) passou a apresentar ao Parlamento uma exposio que fixava a
receita e a despesa de cada exerccio. Burkhead considera que essa data marca o incio do oramento, plenamente desenvolvido,
na Inglaterra. Os papis ficavam numa maleta de couro chamada budget. Essa palavra vem do francs antigo bougette, que
significa bolsa pequena, por sua vez, diminutivo de bouge: pasta de couro. A origem dessa palavra latina: bulga. Tornou-se,
ento, habitual dizer: O Chanceler foi ao Parlamento e opened his budget. Observe-se que at hoje dizemos: "abrir o
oramento".
A regra geral, mesmo antes da implantao da Cmara dos Comuns, era de o Executivo ter a prerrogativa de responsabilidade
pelas finanas do Estado. Com o tempo, o Legislativo passou a ter a competncia de autorizar a cobrana de tributos, aprovar,
reduzir ou rejeitar a despesa proposta, bem como controlar a execuo do oramento.
Posteriormente, as funes executivas da Coroa foram transferidas para o Gabinete, que era uma espcie de comisso da
Cmara dos Comuns. O programa do Executivo era apresentado e defendido perante os Comuns (Parlamento), que podiam
aprovar redues nas despesas ou solicitar frmulas alternativas sem que isso significasse moo (abalo) de desconfiana em
relao ao gabinete. Se, porm, a Cmara dos Comuns propusesse aumento de despesas, isso significaria a queda do Gabinete e
a necessidade da formao de um novo governo. A determinao do teto das despesas era considerada a mais grave
responsabilidade do Gabinete em relao ao Oramento.
Durante o sculo XIX, o oramento ingls tornou-se um importante instrumento da poltica econmica e financeira do Estado.
Sua trajetria tornou-se importante pelo menos em dois aspectos: primeiro, por delinear a natureza tcnica e jurdica desse
instrumento e, segundo, por difundir a instituio oramentria para outros pases. A compreenso dessa histria demonstra,
outrossim, que a origem dos parlamentos est estreitamente ligada s finanas pblicas.

Frana
Assim como no caso ingls, na Frana a instituio oramentria surgiu posteriormente adoo do princpio do consentimento
popular do imposto, autografado, de fato, pela Revoluo Francesa de 1789.
H todavia, alguns antecedentes notveis. Em 1313, nos chamados Estados Provinciais, uma espcie de assemblia formada por
representantes da nobreza, do clero e do povo, concedeu a taille (imposto sobre aqueles que no faziam parte da nobreza) para
manuteno do exrcito.
Uma outra Assemblia, em 1377, permitiu a "gabela" (do francs, gabelle: imposto sobre o sal) e outros impostos sobre vendas.
Os Estados Gerais de Champagne, em 1382, recusaram os impostos solicitados. Entretanto, estudiosos reconhecem que o
consentimento popular do imposto foi, realmente, autografado na Revoluo Francesa. Na poca, o Rei Lus XVI detinha o poder
absoluto. Os nobres, que eram a minoria, se beneficiavam de privilgios considerveis. A burguesia, que dominava totalmente as
atividades comerciais e industriais, queria liberdade de comrcio e abolio dos privilgios. Por outro lado, pssimas colheitas e
aumentos de preos, juntamente com as dificuldades financeiras vividas pela monarquia francesa, aumentavam o
descontentamento geral. Como conseqncia, ocorria um aumento constante do dficit do Estado e decorrente necessidade de
imposio de novos tributos.
No perodo napolenico, autoritrio, o controle representativo sobre a criao de impostos no foi respeitado. Com a
restaurao, a Assemblia Nacional comeou a participar do processo oramentrio, inicialmente, em 1815, decretando a "Lei
Financeira Anual", sem controlar o detalhamento das dotaes. A partir de 1831, o controle parlamentar sobre o oramento
passou a ser completo.

De acordo com Burkhead, o sistema oramentrio francs ajudou a consolidar algumas regras (princpios) oramentrios, hoje
consideradas bsicas:

anualidade do oramento;
votao do oramento antes do incio do exerccio;
o oramento deve ter todas as previses financeiras para o exerccio (universalidade); e
no vinculao de itens de receita a despesas especficas (no afetao das receitas).

Estados Unidos
Historicamente, considera-se que a independncia americana decorreu tambm, entre outros fatores (maturidade poltica e
independncia econmica), do descontentamento dos colonos em face da cobrana de tributos pela metrpole inglesa. Ou seja,
a cobrana de impostos pelo Parlamento ingls revelia de qualquer legitimao popular foi a gota dgua para o incio do
processo de independncia americano. Caso semelhante aconteceu no Brasil colonial (Inconfidncia Mineira).
Nos primeiros anos de Repblica, no havia uma ntida separao das funes legislativas e executivas em matria financeira.
Em 1789, a autorizao para orar gastos, criar tributos e tomar emprstimos foi concedida pela Constituio ao Congresso.
Nesse mesmo ano, o Congresso repassou ao recm criado Departamento do Tesouro a responsabilidade de preparar e relatar as
estimativas das receitas e despesas pblicas.
A partir de 1802, a Cmara dos Representantes designou uma "Comisso de Meios e Recursos" que passou a assumir forte
controle sobre as finanas do governo. O Secretrio do Tesouro, ao lado da apresentao de seu relatrio anual, submetia ao
Congresso o levantamento preliminar das necessidades de despesas das diversas unidades que compunham o governo. A
Comisso dos Meios e Recursos fazia o papel de rgo de planejamento, consolidava os programas setoriais e possibilitava uma
viso de conjunto das finanas do Estado.
Por volta de 1865, a Comisso dos Meios e Recursos perdeu sua funo centralizadora e comeou a dividir com outras comisses
a autoridade sobre os crditos de despesa. Em 1885, havia oito comisses na Cmara dos Representantes e oito no Senado.
Iniciou-se um processo de desorganizao, desperdcios e corrupo nas finanas americanas.
Em 1910, o presidente Taft designou a "Comisso de Economia e Eficincia" que objetivava realizar estudos e modernizar a
administrao federal. Em 1912, o presidente encaminhou ao Congresso relatrio da comisso e recomendou a adoo de um
verdadeiro e novo oramento nacional: "...um plano em que o Presidente e o Congresso possam cooperar - o primeiro,
apresentando ao Congresso e ao Pas um programa administrativo de trabalho claramente expresso, para ser cumprido; o
segundo, dando-lhe uma lei que lhe caber cumprir." ... "um documento de ao para o Congresso, um instrumento de controle
e de administrao para o Chefe do Executivo e base para fazer funcionar departamentos e rgos" ... "A fim de que possa
pensar com clareza sobre o problema de sua responsabilidade, o administrador precisa ter diante de si dados que reflitam
resultados...medir a qualidade e a quantidade em termos de custo e eficincia."
Os argumentos da comisso - e a falta de respaldo poltico - no foram suficientes para vencer os congressistas, politicamente
interessados em manter ascendncia sobre o Executivo na aplicao dos recursos pblicos.
A crescente mudana no papel do Estado e sua progressiva complexidade exigiam da mquina administrativa a adoo de
mtodos e processos cada vez mais sofisticados e geis. Esse aspecto passou a ser valorizado dentro da prpria Cmara dos
Representantes que, em 1919, designou comisso para estudar o assunto. As concluses foram no sentido da adoo do
oramento elaborado pelo Executivo, proposta aprovada neste mesmo ano pela Cmara e transformada em lei, em 1921, sob a
denominao "Lei de Oramento e Contabilidade" (Budget and Accounting Act).
Definitivamente, a questo das finanas pblicas contribuiu, e muito, na afirmao dos parlamentos frente aos poderes
absolutistas e, em decorrncia, na formao das modernas democracias representativas. As revoltas, revolues e disputas, ora
resolvidas com armas, ora com votos, ajudaram a desenhar as relaes entre cidados e seus governantes. Interpondo-se entre
estes, os senadores, deputados federais, deputados estaduais e vereadores de hoje ficam investidos da responsabilidade
histrica de manter as conquistas obtidas.

Brasil
A Revolta de Felipe dos Santos, em 1720; a Inconfidncia Mineira, em 1789; a Revolta Farroupilha, em 1820; a Revolta do
Quebra-Quilo, em 1896, entre outros, so exemplos que marcaram, no Brasil, o descontentamento dos cidados em relao
cobrana de impostos sem o respeito aos princpios da legalidade e do consentimento.
Com a vinda de D. Joo VI, iniciou-se a organizao das finanas pblicas. A abertura dos portos, com a conseqente criao de
tributos aduaneiros, gerou a necessidade de se criar o Errio Pblico (Tesouro) em 1808.

Notas:
1- Balleeiro, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas e Poltica Fiscal
2 - Viana, Arizio de. Oramento Brasileiro
3 - Burkhead, Jesse. Oramento Pblico

Evoluo Histrica no Brasil

Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Braslia, setembro de 2004.

A Constituio de 1824
Na Constituio Imperial de 1824 surgem as primeiras exigncias no sentido da elaborao de oramentos formais por parte das
instituies imperiais. De acordo com seus termos, s a lei poderia autorizar o gasto e tal lei deveria ser votada pelo parlamento
(Reserva Legal). Era de responsabilidade do Executivo a elaborao do oramento, que, depois de pronto, seria encaminhado
para aprovao pela Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e Senado). Entretanto, as leis sobre impostos seriam de iniciativa
exclusiva da Cmara dos Deputados.
Em seu artigo 172, a Constituio assim determinava: "O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros
os oramentos relativos s despesas de suas reparties, apresentar na Cmara dos Deputados anualmente, logo que esta
estiver reunida, um balano geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral
de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas."
Entretanto, somente em 1827 foi formulada a primeira lei oramentria brasileira. Porm, os deficientes mecanismos
arrecadadores a nvel de provncias, as dificuldades de comunicao e conflitos com normas legais, frustaram sua aplicao. O
primeiro oramento brasileiro teria, ento, sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830, que fixava a despesa e orava
a receita das antigas provncias para o exerccio de 1831 (de 1.7.1831 a 30.6.1832).
A fiscalizao da execuo oramentria foi definida de forma vaga: "... participao da Cmara no exame da administrao
passada, e reforma dos abusos nela introduzidos."

A Constituio de 1891
Na Constituio de 1891, que se seguiu Proclamao da Repblica, houve importante alterao na distribuio de
competncias em relao ao oramento. A elaborao passou a ser privativa do Congresso Nacional, assim como a tomada de
contas dos Executivo (art. 34). Visando auxiliar o Congresso no controle de gastos, a Constituio Federal instituiu um Tribunal
de Contas (art. 39). A iniciativa da lei oramentria ficou a cargo da Cmara, mas na realidade "sempre partiu do gabinete do
ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na
elaborao da lei oramentria".
Com a Repblica, as antigas provncias transformaram-se em Estados regidos por constituies prprias, o que lhes assegurou
grande autonomia, igualmente estendida aos municpios.
Em 1922, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o Cdigo de Contabilidade da Unio (Decreto 4536/1922), possibilitando o
ordenamento dos procedimentos oramentrios, financeiros, contbeis e patrimoniais da gesto federal. O Cdigo formalizou a
prtica de o Executivo fornecer ao Legislativo todos os elementos para que este exercitasse sua atribuio de iniciar a elaborao
da lei oramentria.
No Art. 13 do referido Cdigo l-se: "O governo enviar Cmara dos Deputados, at 31 de maio de cada ano, a proposta de
fixao da despesa, como clculo da receita geral da Repblica, para servir de base iniciativa da Lei de Oramento." Esse artigo
deixava claro que a proposta do governo deveria ter a forma de um projeto de lei acabado, no se assemelhando ao caso
americano no qual o Congresso recebia e analisava as solicitaes de dotaes por parte dos rgos.

A Constituio Outorgada de 1934

A Revoluo de 1930 representou o rompimento com o passado e a proposta de nova ordem, inclusive na modernizao do
aparelho do Estado. A autonomia dos Estados e o federalismo da Constituio Federal de 1891 cederam lugar centralizao da
maior parte das funes pblicas na rea federal.
A competncia para elaborao da proposta oramentria atribuda ao Presidente da Repblica. O Legislativo encarregava-se
da votao do oramento e do julgamento das contas do Presidente, com auxlio do Tribunal de Contas. A Constituio no
colocou limitaes ao poder de emendar por parte dos legisladores, caracterizando-se a co-participao dos dois poderes na
elaborao da lei.

A Constituio Decretada de 1937

A Constituio de 1937 foi gerada no regime autoritrio do Estado Novo. A proposta oramentria seria elaborada por um
Departamento Administrativo junto Presidncia da Repblica e votada pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal
(uma espcie de Senado com dez membros nomeados pelo Presidente da Repblica). Na verdade, este ltimo nunca foi
instalado e o oramento sempre foi elaborado e decretado pelo Executivo.
A competncia do DASP - Depto. Administrativo do Servio Pblico. Seu Diretor passou a presidir a Comisso de Oramento do
Ministrio da Fazenda. Aps a concluso do oramento, este era encaminhado diretamente ao Presidente para aprovao.
Em 1939 foi institudo o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, cujas despesas eram cobertas
por crditos paralelos ao oramento geral da Unio. Em 1943, o Plano Especial foi transformado em Plano de Obras e
Equipamentos, configurando-se, assim, um oramento paralelo de capital, ou seja, o Princpio da Unidade foi para o espao.
Observe-se, portanto, que os oramentos de 1944 e 1945 continham apenas despesas de custeio. Em 1947, com a reduo dos
recursos provenientes das fontes especiais, o Plano de Obras foi incorporado ao Oramento.

A Constituio de 1946
Na Constituio de 1946, com a redemocratizao, o oramento voltou a ser do tipo misto. O Executivo elaborava o projeto de
lei do oramento e o encaminhava para discusso e votao nas casas legislativas. Os legisladores co-participavam com
emendas. Entretanto, essa abertura era exagerada, pois as emendas no exigiam os cancelamentos compensatrios. Como
conseqncia, em 1959 o nmero de emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcanou quase 100 mil.
Os dispositivos constitucionais consagraram certos princpios bsicos: unidade, universalidade, exclusividade e especificao,
alm de evidenciar de forma clara o papel do Tribunal de Contas.
Destaca-se, ainda, que, em 1956, a Presidncia da Repblica criou a CEPA - Comisso de Estudos e Projetos Administrativos com funo de gerar um sistema nacional de planejamento e adequar as informaes oramentrias a essa finalidade.
A partir de 1964, o Regime Militar, marcadamente autoritrio, refletiu novamente no equilbrio de poder entre Executivo e
Legislativo, especialmente na matria oramentria. O quadro de descontrole provocou a Lei 4.320/64, que imps srias
restries possibilidade de emendar. Veja-se, por exemplo, o art. 33: "No se admitiro emendas ao projeto de lei do
oramento que visem a:

alterar a dotao solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto, a inexatido da
proposta;
conceder dotao para o incio de obra cujo projeto no esteja aprovado pelos rgos competentes;
conceder dotao para instalao ou funcionamento de servio que no esteja anteriormente criado;
conceder dotao superior aos quantitativos fixados em resoluo do Poder Legislativo para concesso de
auxlios e subvenes".

A Constituio de 1967
A Constituio de 1967 terminou por retirar as prerrogativas do Legislativo quanto iniciativa de leis ou emendas que criem ou
aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do oramento. Veja-se o teor do Art. 67: "No sero de deliberao
emendas de que decorram aumentos de despesa global ou de cada rgo , projeto ou programa, ou que visem modificar o seu
montante, natureza e objetivo."

Isso impossibilitava que emendas importantes fossem propostas pelo legislativo. O papel desse Poder passou a ser de homologar
o projeto oriundo do executivo. A Emenda Constitucional n1 de 1969, mudou diversos aspectos da Constituio de 67,
mantendo, no entanto, os dispositivos sobre oramento que limitavam a capacidade de iniciativa do legislativo em leis que gerem
despesas e em emendas.

A Constituio de 1988
A Constituio de 1988 trouxe duas novidades na questo oramentria. Devolveu ao Legislativo a prerrogativa de propor
emendas sobre a despesa no projeto de lei de oramento e reforou a concepo que associa planejamento e oramento como
elos de um mesmo sistema.
A CF 88 determinou que questes como: exerccio financeiro, prazos, vigncia, elaborao, organizao dos oramentos, das
normas de gesto financeira e patrimonial seja objeto de disciplinamento de Lei Complementar, at hoje em discusso no CN.
A elaborao de planos plurianuais passou obrigatoriamente a abranger as despesas de capital e demais programas de durao
continuada. Tornou obrigatria tambm o encaminhamento anual ao Legislativo do projeto de lei de diretrizes oramentrias.
Outro aspecto constitucional relevante relaciona-se com os princpios da unidade e da universalidade. A Constituio de 1988
trouxe melhor entendimento para a questo ao precisar a composio do oramento anual que passou a ser integrado pelo
oramento fiscal, oramento da seguridade social e oramento de investimentos das estatais, em funo da multiplicidade
organizacional e jurdica do setor pblico, explicitando quais as receitas e despesas pblicas que devem integrar o oramento
pblico e merecer, portanto, aprovao legislativa. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio da totalidade.
Portanto, a unidade oramentria de todos os rgos pblicos deve fundamentar-se segundo uma nica poltica oramentria,
estruturam-se uniformemente e ajustarem-se a um mtodo nico.

Princpios Oramentrios
Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Braslia, setembro de 2004.

Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi cercada de uma srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a
consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essa regras ou
princpios receberam grande nfase na fase que os oramentos possuam grande conotao jurdica, chegando alguns
incorporados na corrente legislao: basicamente na Constituio, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Oramentrias
(LDOs). Os princpios oramentrios so premissas a serem observadas na concepo da proposta oramentria.

Unidade
O oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um oramento para dado exerccio financeiro. Dessa forma integrado,
possvel obter eficazmente um retrato geral das finanas pblicas e, o mais importante, permite-se ao Poder Legislativo o
controle racional e direto das operaes financeiras de responsabilidade do Executivo.
So evidncias do cumprimento deste princpio, o fato de que apenas um nico oramento examinado, aprovado e
homologado. Alm disso, tem-se um caixa nico e uma nica contabilidade.
O princpio da unidade respaldado legalmente por meio do Art. 2 da Lei 4.320/64 e pelo 5 do art. 165 da CF 88.
Mas mesmo assim, o princpio clssico da unidade no estava, na verdade, sendo observado. As dificuldades comearam antes
da Constituio de 88 em razo da prpria evoluo do sistema oramentrio brasileiro. Na dcada de 80, havia um convvio
simultneo com trs oramentos distintos &mdash o oramento fiscal, o oramento monetrio e o oramento das estatais. No
ocorria nenhuma consolidao entre os mesmos.
Na verdade, o art.62, da Constituio de 1967, emendada, limitava o alcance de sua aplicao, ao excluir expressamente do
oramento anual as entidades que no recebessem subvenes ou transferncias conta do oramento (exemplo: Banco do
Brasil - exceto se houver integralizao de capital pela Unio).

No seu 1, estabelecia que a incluso, no oramento anual, da despesa e da receita dos rgos da administrao indireta ser
feita em dotaes globais e no lhes prejudicar a autonomia na gesto legal dos seus recursos.
O oramento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O oramento monetrio e o das Empresas Estatais
eram deficitrios e sem controle e, alm do mais, no eram votados. Ora, como o dficit pblico e os subsdios mais importantes
estavam no oramento monetrio, o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decises mais relevantes em relao
poltica fiscal e monetria da Nao.

Totalidade
Coube doutrina tratar de reconceituar o princpio da unidade de forma que abrangesse as novas situaes. Surgiu, ento, o
princpio da totalidade, que possibilitava a coexistncia de mltiplos oramentos que, entretanto, devem sofrer consolidao, de
forma a permitir uma viso geral do conjunto das finanas pblicas.
A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao precisar a composio do oramento anual que passar a
ser integrado pelas seguintes partes: a) oramento fiscal; b) oramento da seguridade social e c) oramento de investimentos
das estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio da totalidade.

Universalidade
Princpio pelo qual o oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Indispensvel para o controle
parlamentar, pois possibilita :
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizao para respectiva arrecadao e realizao;
b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e de despesa sem prvia autorizao Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrana de tributos estritamente
necessrios para atend-las.

Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra exigido nos seguintes dispositivos:

Art.2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e da despesa, de forma a evidenciar a poltica econmicofinanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.
Art.3 A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaes de crdito autorizadas em lei.

A Emenda Constitucional n. 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O oramento anual compreender obrigatoriamente
as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, rgos, fundos, tanto da administrao direta quanto da indireta, excludas
apenas as entidades que no recebam subvenes ou transferncias conta do oramento.
Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condio de auto-suficincia ou no da entidade com a
questo, que fundamental, da utilizao ou no de recursos pblicos.
Somente a partir de 1988 as operaes de crdito foram includas no oramento. Alm disso, as empresas estatais e de
economia mista, bem como as agncias oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amaznia, BNB) e os Fundos Constitucionais
(FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) no tm a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais ao oramento
pblico. Esses oramentos so organizados e acompanhados com a participao do Ministrio do Planejamento (MPO), ou seja,
no so apreciados pelo Legislativo. A incluso de seus investimentos no Oramento da Unio justificada na medida que tais
aplicaes contam com o apoio do oramento fiscal e at mesmo da seguridade.

Anualidade ou Periodicidade
O oramento deve ser elaborado e autorizado para um determinado perodo de tempo, geralmente um ano. A exceo se d nos
crditos especiais e extraordinrio autorizados nos ltimos quatro meses do exerccio, reabertos nos limites de seus saldos,
sero incorporados ao oramento do exerccio subsequente.
Este princpio tem origem na questo surgida na Idade Mdia sobre a anualidade do imposto. E a se encontra a principal
conseqncia positiva em relao a este princpio, pois dessa forma exige-se autorizao peridica do Parlamento. No Brasil, o
exerccio financeiro coincide com o ano civil, como si acontecer na maioria dos pases. Mas isso no regra geral. Na Itlia e na
Sucia o exerccio financeiro comea em 1/7 e termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerccio financeiro
vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos comea em 1/10, prolongando-se at 30/9.
O 5 do art. 165 da CF 88 d respaldo legal a este princpio quando dispe que: "A lei oramentria anual compreender:"

O cumprimento deste princpio torna-se evidente nas ementas das Leis Oramentrias, como por exemplo, a da Lei
10.837/2004: "Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2004."
Observe-se, finalmente, que a programao financeira, trimestral na Lei 4.320/64 e mensal nos Decretos de Contingenciamento,
limitando a faculdade de os rgos empenhar despesas, no mais ao montante das dotaes anuais, pode ser entendido como
um abandono parcial do princpio da anualidade.

Exclusividade
A lei oramentria dever conter apenas matria oramentria ou financeira. Ou seja, dela deve ser excludo qualquer dispositivo
estranha estimativa de receita e fixao de despesa. O objetivo deste princpio evitar a presena de "caldas e rabilongos"
No se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda
que por antecipao de receita.
Este princpio encontra-se expresso no art. 165, 8 da CF de 88: "A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho
previso da receita e fixao da despesa ..."

Especificao, Especializao ou Discriminao

As receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as
origens dos recursos e sua aplicao. Como regra clssica tinha o objetivo de facilitar a funo de acompanhamento e controle
do gasto pblico, pois inibe a concesso de autorizaes genricas (comumente chamadas de emendas curinga ou
"rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbtrio ao Poder Executivo, dando mais segurana ao contribuinte e ao
Legislativo.
A Lei n 4.320/64 incorpora o princpio no seu art. 5: "A Lei de Oramento no consignar dotaes globais para atender
indiferentemente as despesas...., "
O art. 15 da referida Lei exige tambm um nvel mnimo de detalhamento: "...a discriminao da despesa far-se-, no mnimo,
por elementos".
Como evidncia de cumprimento deste princpio pode-se citar a Atividade 4775, cujo ttulo "Capacitao de agentes atuantes
nas culturas de oleaginosas". Mas, tambm, existem vrios exemplos do no cumprimento como, por exemplo, a Ao 0620
"Apoio a projetos municipais de infra-estrutura e servios em agricultura familiar, ou o subttulo "Aes de Saneamento Bsico
em pequenas cidades da Regio Sul"

No Vinculao ou No Afetao das Receitas

Nenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou a determinado gasto.
Ou seja, a receita no pode ter vinculaes. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento de longo,
mdio e curto prazos.
Este princpio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas aplica-se somente s receitas de
impostos.
"So vedados "a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da
arrecadao dos impostos a que se referem os arts., 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento
do ensino (art. 212), prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8".
As evidncias de receitas afetadas so abundantes:

Taxas, contribuies: servem para custear certos servios prestados;

Emprstimos: comprometidos para determinadas finalidades;
Fundos: receitas vinculadas.

Observe-se ainda que as vinculaes foram eliminadas no governo Figueiredo, mas, infelizmente, ressuscitadas na Constituio
de 1988. O ministro Palocci recoloca essa idia na ordem do dia.

Oramento Bruto
Este princpio clssico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas as parcelas da receita e da
despesa devem aparecer no oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo.
A inteno a de impedir a incluso de valores lquidos ou de saldos resultantes do confronto entre receitas e as despesas de
determinado servio pblico.
Lei 4.320/64 consagra este princpio em seu art. 6: "Todas as receitas e despesas constaro da Lei do Oramento pelos seus
totais, vedadas quaisquer dedues. Reforando este princpio, o 1 do mesmo artigo estabelece o mecanismo de transferncia
entre unidades governamentais "
Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra incluir-se-o, como despesa, no oramento da
entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as deva receber. Como exemplo desse procedimento
pode-se citar o caso da Arrecadao do Imposto Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no oramento da Unio
para 2004 com o valor de R$ 309,4 milhes. No mesmo oramento, fixa-se uma despesa relativa Transferncia para Municpios
(UO 73108-Transferncias Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhes.
Ou seja, se o Oramento registrasse apenas uma entrada lquida para a Unio de apenas R$ 154,7 milhes, parte da histria
estaria perdida.

Equilbrio
Princpio clssico que tem merecido maior ateno, mesmo fora do mbito especfico do oramento, pautado nos ideais liberais
dos economistas clssicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se uma contraposio ao
princpio do oramento equilibrado, justificando a interveno do governo nos perodos de recesso. Admitia-se o dficit (dvida)
e seu financiamento. Economicamente haveria compensao, pois a utilizao de recursos ociosos geraria mais emprego, mais
renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.
No Brasil, as ltimas Constituies tm tratado essa questo ora de maneira explcita ora de forma indireta. A Constituio de
1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total de
receitas estimadas para o mesmo perodo."
Observa-se a existncia de dificuldades estruturais para o cumprimento desse princpio, principalmente em fases de crescimento
da economia, pois as despesas pblicas normalmente crescem mais que as receitas pblicas quando h crescimento da renda
interna .
De qualquer forma, ex-ante, o equilbrio oramentrio respeitado, conforme pode ser verificado nos Arts. 2 e 3 da Lei
10.837/2003, onde: A Receita Total estimada em R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total fixada em R$ 1.469.087.336,00.
Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo dficit, devidamente financiado por emprstimos. O dficit aparece
embutido nas chamadas Operaes de Crdito que classificam tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras, as
operaes de curto prazo de recomposio de caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a receita
com a colocao de ttulos e obrigaes emitidas pelo Tesouro.
A CF 88 adotou uma postura mais realista. Props o equilbrio entre operaes de crdito e as despesas de capital. O art. 167,
inciso III, veda: "a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital ....";
Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o endividamento s pode ser admitido
para a realizao de investimento ou abatimento da dvida. Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com
despesa corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o dficit aqui permitido ). Essa uma norma
lgica e de grande importncia para as finanas pblicas do Pas. Na verdade, a Regra de Ouro reforada na Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, 2): "O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser
superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria."
Essa Regra tambm significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir as despesas correntes (no pode haver dficit
corrente). A Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos ltimos oramentos, exceto nos dois ltimos (2003 e
2004). Para o exerccio de 2004, o valor das operaes de crdito dos oramentos fiscal e da seguridade de R$ 629,7 bilhes.
Se somado a esse, o valor corresponde ao Oramento de Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhes) chega-se ao
total de R$ 635,6 milhes.
J as despesas de capital dos oramentos fiscal e da seguridade social somam R$ 612,7 milhes. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se
ao total de R$ 636,5 milhes. Ou seja, s se cumpre a regra de ouro se se considera na contabilizao os dados relativos ao
Oramento das Estatais.
Ainda com relao ao princpio do equilbrio, um terceiro conceito surge a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal &mdash o
chamado Equilbrio Fiscal. Na verdade, exige-se mais que o equilbrio, exige-se um supervit (fiscal), ou seja, a receita

(primria) deve superar a despesa (primria) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do servio da dvida
pblica.
Essa variao do princpio do equilbrio faz parte das orientaes oramentrias constantes das leis de diretrizes oramentrias.
O art. 15 da Lei n 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispe, por exemplo, que: "Art. 15. A elaborao do projeto da
lei oramentria de 2004, a aprovao e a execuo da respectiva lei devero levar em conta a obteno de supervit primrio
em percentual do Produto Interno Bruto - PIB, conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo III desta
Lei."

Legalidade
Historicamente, sempre se procurou dar um cunho jurdico ao oramento, ou seja, para ser legal, tanto as receitas e as despesas
precisam estar previstas a Lei Oramentria Anual, ou seja, a aprovao do oramento deve observar processo legislativo porque
trata-se de um dispositivo de grande interesse da sociedade.
O respaldo a este princpio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166 dispe que: "Os projetos de lei
relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."
A evidncia de seu cumprimento encontra-se na prpria ementa das leis oramentrias, como por exemplo, a da Lei n
10.837/2003: "O Presidente da Repblica Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:"

Publicidade
O contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) nos veculos oficiais de comunicao para conhecimento do pblico e
para eficcia de sua validade. Este princpio consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: ..."

Clareza ou Objetividade
O oramento pblico deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todas pessoas que, por fora do ofcio ou
interesse, precisam manipul-lo. Difcil de ser empregado em razo da facilidade de a burocracia se expressar em linguagem
complexa. Observe-se, por exemplo, o ttulo da ao n 0373 do oramento para 2004: "Equalizao de Juros e Bnus de
Adimplncia no Alongamento de Dvidas Originrias do Crdito Rural".

Exatido
De acordo com esse princpio as estimativas devem ser to exatas quanto possvel, de forma a garantir pea oramentria um
mnimo de consistncia para que possa ser empregado como instrumento de programao, gerncia e controle. Indiretamente,
os autores especializados em matria oramentria apontam os arts. 7 e 16 do Decreto-Lei n 200/67 como respaldo ao
mesmo.

Instrumentos de Planejamento e Oramento

Vander Gontijo(*)

Introduo
O modelo oramentrio brasileiro definido na Constituio Federal de 1988 do Brasil. Compe-se de
trs instrumentos: o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei
Oramentria Anual - LOA.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.

O PPA, com vigncia de quatro anos, tem como funo estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de
mdio prazo da administrao pblica. Cabe LDO, anualmente, enunciar as polticas pblicas e
respectivas prioridades para o exerccio seguinte. J a LOA tem como principais objetivos estimar a
receita e fixar a programao das despesas para o exerccio financeiro. Assim, a LDO ao identificar no
PPA as aes que recebero prioridade no exerccio seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona
como um plano de mdio-prazo do governo, e a LOA, que o instrumento que viabiliza a execuo do
plano de trabalho do exerccio a que se refere.
De acordo com a Constituio Federal, o exerccio da funo do planejamento um dever do Estado,
tendo carter determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma
da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
pblico e indicativo para o setor privado.

Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e
institucional para a ao nacional, bem como para a formulao dos planos regionais e setoriais.
O 1 do inciso XI do art. 167 da Constituio Federal um argumento forte em relao importncia
que os constituintes deram ao planejamento no Brasil:
1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado
sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de
responsabilidade.

Plano Plurianual - PPA

Encontram-se, na literatura oramentria e financeira, indicaes de alguns problemas relacionados
com o funcionamento do modelo oramentrio acima descrito. Decorrem, em sua maioria, da
inexistncia da lei complementar mencionada no 9 do art. 165 da CF.
Em relao ao PPA, a primeira questo que pode ser colocada neste contexto se refere ao
entendimento da expresso "de forma regionalizada". Sua finalidade est ligada ao mandato
constitucional de "reduo das desigualdades regionais" ( 7 do art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo
apresentado de forma regionalizada, o plano permitir ser devidamente avaliado em relao quele
objetivo.

_________________
(*) Economista. Consultor de Oramentos e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados.
Mas que regies seriam estas a que se refere a Constituio? Uma primeira indicao encontra-se no
art. 35 do ADCT - CF 1988
O disposto no art. 165, 7, ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez anos, distribuindose os recursos entre as regies macroeconmicas em razo proporcional populao, a partir da situao
verificada no binio 1986-87.

Resta, entretanto, que as regies esto definidas como sendo as macrorregies adotadas pelo IBGE.
Mas, de qualquer forma, cerca de 80% das aes propostas nos projetos oramentrios esto
regionalizadas na classificao nacional - o que em nada ajuda para o cumprimento do preceito
constitucional.
Alm disso, mister lembrar que o mandado constitucional exige que estados, municpios e o Distrito
Federal tambm pratiquem o sistema de planejamento esboado na Carta Magna. Nesse caso, quais
seriam os parmetros da regionalizao a ser adotada?
A terceira questo refere-se ao termo "programa de durao continuada". O que seria isso? No existe
ainda nenhum delineamento satisfatrio para este conceito. Sua definio, apesar do destaque
constitucional, no consta nem mesmo dos projetos oramentrios apresentados.
Um passo paralelo foi dado pela LRF:
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida
provisria ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigao legal de sua execuo por um
perodo superior a dois exerccios.

Ento, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia ser caracterizado tambm como
programa de durao continuada! Foi nesse sentido as interpretaes dadas por ocasio do PPA 1991-

96 e na apreciao dos Projetos de Lei Complementar n 222, de 1990, e n 135, de 1996. Todas
focalizavam apenas no carter finalstico das aes.
Felizmente, e por acaso, uma definio objetiva, mas esdrxula, surge no Substitutivo do PPA 2004-07
do Senador Sib Machado. A redao do art. 2 da Proposta do PPA era a seguinte:
Art. 2 Os Programas, no mbito da Administrao Pblica federal, como instrumento de organizao das
aes de Governo, ficam restritos queles integrantes do Plano Plurianual.

Ou seja, dada a exigncia da compatibilidade da Lei Oramentria com o PPA, o programa nela
proposto deveria constar necessariamente deste Plano. Mas, qual o problema com esse dispositivo?
Vrios programas que constam da Lei Oramentria Anual no necessariamente constam do PPA
(programas de suporte administrativo, por exemplo). Portanto, alguma alterao havia que ser feita
para consertar o problema. Qual foi o substitutivo para esse dispositivo?
Art. 2 Os Programas, no mbito da Administrao Pblica Federal, para efeito do art. 165, 1, da
Constituio, so os integrantes desta Lei.

Assim, ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da definio do "programa de durao

continuada". Agora so aqueles que integram a Lei que institui o PPA.

Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO

Uma das principais funes da LDO estabelecer parmetros necessrios alocao dos recursos no
oramento anual, de forma a garantir, dentro do possvel, a realizao das metas e objetivos
contemplados no PPA. papel da LDO ajustar as aes de governo, previstas no PPA, s reais
possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas includos no PPA aqueles
que tero prioridade na execuo do oramento subsequente.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica
federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao
da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de
aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de precedncia ou de preferncia de uma
ao ou situao sobre as demais opes. Em geral, definida em razo da gravidade da situao ou
da importncia de certa providncia para a eliminao de pontos de estrangulamento. Tambm se
considera a relevncia do empreendimento para a realizao de objetivos estratgicos de poltica
econmica e social.
MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importncia do Anexo de Metas e Prioridades da LDO para a lei oramentria tem
sido relativizada pelo governo federal nos ltimos oramentos, sendo inclusive motivo de crtica por parte do Tribunal de Contas
da Unio.

Da SILVA (2007) questionou a existncia de compatibilidade entre as metas constantes no PPA, na LDO
e na LOA: Se esses instrumentos de planejamento devem manter perfeita sintonia entre si, ento,
depreende-se que a inconsistncia de um refletir no resultado do outro.
Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de consonncia, compatibilidade e integrao
entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as principais inconsistncias encontradas cita:
a)
b)

falta de coerncia entre o que foi planejado no PPA e as metas fsicas estabelecidas nas LDOs;
b) execuo oramentria de programas do oramento de investimento das estatais acima da dotao
autorizada na LOA;
c) divergncias entre as metas prioritrias estipuladas pelo Governo na LDO e as efetivamente
registradas na LOA; e
d) programas prioritrios que no foram executados.

Apesar da existncia de vrios problemas relacionados com este importante instrumento de

planejamento, no h dvidas que ele continua sendo til em antecipar o debate dos grandes
problemas oramentrios (como por exemplo, salrio mnimo, compensaes a estados e municpios,
alteraes tributrias, poltica de pessoal) no frum adequado, no plenrio do Poder Legislativo.

Lei Oramentria Anual - LOA

A lei oramentria da Unio estima receitas e fixa as despesas para um exerccio financeiro. De um
lado, permite avaliar as fontes de recursos pblicos no universo dos contribuintes e, de outro, quem
so os beneficirios desses recursos. Reza o 5 do artigo 165 da Constituio de 1988:
5 - A lei oramentria anual compreender:

I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao
direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;

II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a

maioria do capital social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder
Pblico.

a) Oramentos Fiscal e da Seguridade

O Oramento Fiscal abrange os trs poderes, seus fundos, rgos, autarquias, inclusive as fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico. Compreende tambm as empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais
controladas que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as que percebam unicamente sob a forma de
participao acionria, pagamento de servios prestados, ou fornecimento de bens, pagamento de emprstimo e
financiamento concedidos e transferncias para aplicao em programa de financiamento. Este ltimo, refere-se aos
3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribuies do PIS/PASEP, destinados ao BNDES.

b) O Oramento da Seguridade Social

Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos gastos da
seguridade social - especialmente as contribuies sociais nominadas no art. 195 da Constituio.
Compreende tambm outras contribuies que lhe sejam asseguradas ou transferidas pelo oramento
fiscal, bem como do detalhamento das programaes relativas sade, previdncia e assistncia
social que sero financiadas por tais receitas. Esse oramento abrange todas as entidades e rgos
vinculados seguridade social, da administrao direta e indireta, bem como fundos e fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico.

c) Oramento de Investimento das Estatais

As Estatais, operando nas condies e segundo as exigncias do mercado, no teriam obrigatoriedade
de ter suas despesas e receitas operacionais destas empresas integrem o oramento pblico. As
despesas de custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas
pblicas e as sociedades de economia mista, subsidirias, controladas) tero seus oramentos
organizados e acompanhados com a participao do MPO, mas no so apreciadas pelo Legislativo.
A incluso de seus investimentos justificada na medida em que tais aplicaes constam com o apoio
do oramento fiscal e at mesmo da seguridade que fornecem os recursos ou com o apoio do Tesouro
que concede aval para as operaes de financiamento, ou com "lucros e excedentes" de aplicaes de
recursos pblicos. Por uma questo de racionalidade, transparncia e evitar a dupla contagem no se
incluem neste oramento as programaes de estatais cujos trabalhos integrem os oramentos fiscal e
da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM, EMBRAPA, RADIOBRS, SERPRO).

Ciclo de planejamento e oramento

O PPA pea de mais alta hierarquia dentre a trade oramentria, embora esta seja somente
constituda de leis ordinrias. Esse o modelo disposto em nossa Carta Magna, que determina em seu
art. 165, 7, que os oramentos devem ser compatibilizados com o plano plurianual. No 2 desse
artigo exige que a LOA deve ser elaborada conforme dispuser a LDO. E no art. 166 3, I, prev a
admisso de emendas ao oramento somente se compatveis com o plano plurianual e com a LDO.
A tcnica utilizada na elaborao dessas leis oramentrias a do Oramento Programa, ao possibilitar
uma linguagem unificada nas relaes entre essas trs leis, permite a desejada e preconizada
integrao entre o planejamento e o oramento.
Todas as leis oramentrias so de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob a forma de proposta,
para apreciao e aprovao do Poder Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancion-las e
execut-las. Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar sua execuo. O ciclo integrado de
planejamento e oramento pode ser ilustrado da seguinte maneira:

Apreciao do Oramento pelo Poder Legislativo

MOGNATTI (2008) descreve, de forma sucinta, o processo de apreciao do oramento no Congresso
Nacional. Reconhece que o Poder Executivo que determina a formao da agenda para o conjunto de
polticas pblicas a serem formalizadas no oramento.
No mbito do Poder Legislativo federal a apreciao das peas oramentrias cabe Comisso Mista
de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) (Art. 166, 1, I e II, CF), composta por trinta
Deputados Federais e dez Senadores da Repblica, com igual nmero de suplentes, regida pela
Resoluo n 1 do Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resoluo n 1/06-CN).
A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes oramentrias,
oramentos anuais e suas alteraes (crditos adicionais), alm de outras matrias de cunho
oramentrio. Em seu mbito so apresentadas as emendas aos projetos para incluso dos interesses
dos parlamentares, respeitando os prazos, limites e condies determinados pela Resoluo.
Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposies acessrias durante sua tramitao, que
auxiliaro na anlise das proposies principais e determinaro regras para atuao dos relatores e a
apresentao de emendas. Dentre essas proposies acessrias destacam-se o parecer preliminar, os
relatrios setoriais (somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques.
As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada ou coletiva. As
emendas individuais so apresentadas por qualquer parlamentar detentor do mandato e tambm por
relatores das propostas, sendo estas limitadas correo de erros ou omisses contidas nos projetos
em anlise. As emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comisses
permanentes de cada Casa do Congresso Nacional Emendas de Comisso ou dos parlamentares
pertencentes mesma unidade da federao Emendas de Bancada. No caso das Emendas de
Comisso, sua apresentao fica condicionada aprovao pela maioria de seus membros, e as
Emendas de Bancada devem constar de ata assinada por, no mnimo, 3/4 (trs quartos) de deputados
federais e 2/3 (dois teros) de senadores da respectiva unidade da federao para serem submetidas
apreciao da CMO.
Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho criado por MOGNATTI (2008):

Fonte: MOGNATTI (2005, p.19).

RGF: Relatrio de Gesto Fiscal
RREO: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria

Referncias Bibliogrficas:
Da SILVA, Lus Carlos "Efetividade do Sistema de Planejamento no Brasil: Uma anlise da efetividade
do planejamento no sistema oramentrio (PPA, LDO e LOA) - Monografia apresentada para aprovao
no curso de Especializao em Oramento Pblico da Cmara dos Deputados. Braslia, DF - 2007.
GREGGIANIN, Eugnio. Reforma Oramentria: propostas de ajustes no sistema de planejamento e
oramento (Oramento Plurianula). Cadernos ASLEGIS, Braslia, n. 25, p. 21, jan/abr. 2005.
MOGNATTI, Marcos Csar de Farias Transparncia e Controle na Execuo das Emendas
Parlamentares ao Oramento da Unio - Monografia Curso de Especializao em Oramento Pblico
Tribunal de Contas da Unio, Cmara dos Deputados e Senado Federal 2 Semestre 2008. Braslia, DF.
SANCHES, Osvaldo M. Dicionrio de Oramento, Planejamento e reas Afins, 2. Edio. Braslia:
Prisma/OMS, 2004, 394p.
SANTA HELENA, Eber Z. O Processo de Alocao dos Recursos Federais pelo Congresso Nacional. In:
Cadernos ASLEGIS. Braslia, v. 6, n. 21, p. 9-36, dez-2003.