Estudante: Firmino Cangila

CONTROLO DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO GERAL DO

ESTADO: UMA PRÁTICA NO ORDENAMENTO JURÍDICO
ANGOLANO.

“O controlo e a avaliação permitem a

melhor prestação de contas, evitando
que se permaneça nas trevas, ignorante,
e se viva apenas o dia que passa…”
«GOETHE»
I- RESUMO

A presente investigação tem como tema: o controlo da execução do Orçamento Geral do

Estado: uma prática no ordenamento jurídico angolano, cujo principal fim é apresentar a
estruturação do controlo da execução do Orçamento Geral do Estado no ordenamento
jurídico angolano, tendo como base a doutrina, a lei e demais fontes de direito, questão
essa que tem se debatido muito a nível das investigações acadêmicas. Apresentamo-lo
com vista a conseguir transmitir a tamanha relevância que um orçamento tem para um
Estado em função da apresentação do seu surgimento histórico e suas características e
também para se compreender a partir daí a tamanha responsabilidade que os órgãos e
agentes acarretam aquando da execução do Orçamento, responsabilidade esta que seve
como corolário do controlo orçamental.

Apresentamos a estruturação da fiscalização da execução do Orçamento quanto aos

agentes que praticam, tanto quanto a internalidade ou externalidade do mesmo, tanto
quanro os momentos que os mesmos o fazem, isso para podermos diferenciá-los e
assemelhá-los.

Palavras-chave: Controlo, Orçamento Geral do Estado, ordenamento jurídico.

1.1- Definição de termos e conceitos

Aristóteles, filósofo grego afirmava sempre que a linguagem torna-se mais clara, graças
ao uso das definições. Eis os termos e conceitos que devem ser definidos no nosso
trabalho:

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Controlo: (FRANCO, António de Sousa, 2010, p. 452). “ é uma palavra, importada do

francês (rôle, contre-rôle), onde designa originariamente um segundo registo (ou
verificação) organizado para verificar o primeiro; ou o conjunto das acções destinadas
a confrontar uma acção principal (controlada) com os seus objectivos ou metas e com
os princípios e regras a que deve obedecer.”

Orçamento Geral do Estado: (NUNES, Elisa Rangel, 2015, p. 102). “O documento

onde se prevêem as receitas e as despesas públicas, autorizadas para vigorarem durante o
período financeiro, que em regra é de um ano”.

Ordenamento jurídico: (ANDRADE, Maria Paula 2011, p. 21). “conjunto de normas

que exprimem a ordem jurídica e que regem uma dada comunidade num determinado
momento histórico”

1.2 – Evolução histórica do conceito de Orçamento

A institucionalização do Orçamento dentro da história está intimamente ligada na sua

génese à afirmação do liberalismo político, pois apesar de muitos dos seus princípios
resultarem já de velhas aspirações populares e das classes médias urbanas, que se foram
impondo aos monarcas, no sentido, por exemplo, da necessidade de procederem à
audição das Cortes antes de lançarem quaisquer impostos.

Este movimento foi-se generalizando ao longo da Idade Média, sofrendo um recuo

formal a partir do século XVI com o absolutismo monárquico. Foi nomeadamente na
Inglaterra que, após as revoluções liberais do século XVII, se foi desenhando a
instituição orçamental. No entanto, ela teria uma consagração mais exacta, pa
rticularmente no que diz respeito aos aspectos da autorização política, na França (com a
Revolução Francesa) e nos Estados Unidos (após a sua independência e com base na
Constituição de 1787).

Na sequência da Revolução Francesa, a Declaração dos Direitos do Homem e do

Cidadão e a Constituição Monárquica de 1791 vieram afirmar a competência
exclusiva do órgão legislativo para fixar as despesas públicas e repartir os
impostos, firmando de uma forma mais precisa o conteúdo do Orçamento. O sistema
anterior, de dispersão e descoordenação por múltiplos centros de decisão das receitas
e das despesas, era vulnerável aos abusos e fraudes, tinha elevados custos de
gestão, não dava informação nem viabilizava o controlo relativamente às
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autoridades centrais; com tudo isto perdiam os cidadãos em geral e os

contribuintes em particular, tanto mais que foram sendo afastados da participação
na decisão de imposto, quer consultiva quer decisória, em função da concentração do
poder ao longo da Idade Moderna.

As revoluções do século XVII levaram, em Inglaterra, à criação do Tesouro e do

Fundo Consolidado e a concretização do princípio da autorização financeira pelo
Parlamento ; o mesmo sucedeu em França com a extinção dos fermiers fiscaux.
Todavia, o orçamento é uma criação do século XIX, considerando-se que data de 1815-
1816 (primeiro orçamento da Europa).

Assim, na generalidade das democracias, a partir do século XIX generaliza-se a

instituição orçamental, em regra a partir da autorização parlamentar e do controlo
rigoroso da cobrança das receitas, da efectivação das despesas e da gestão dos
dinheiros públicos. Mesmo nos Estados autoritários estes critérios e regimes se foram
reforçando formalmente, embora sem o conteúdo representativo e com concentração de
competências orçamentais nas mãos dos Governos e da Administração Central.

No contexto jurídico angolano o Orçamento Geral do Estado observou momentos

diferentes em função das ideologias políticas que predominaram na história do país,
porém nos dias de hoje com a institucionalização da democracia vê-se no Orçamento o
plano financeiro do governo carecendo de autorização do Parlamento, que o faz por via
de uma lei ( al. e, art. 161º CRA).

Quanto ao conceito de Orçamento, a Professora Eliza Rangel Nunes defende que deve se
construir um que comporta consigo todos os elementos do Orçamento, dos quais:
previsão ( elemento que justifica a incerteza do futuro), autorização ( elemento que
justifica a separação de poderes e interdependência de funções) e a limitação no tempo (
elemento que justifica a anualidade na previsão e vigência do OGE), com base nisso nos
leva a defi-lo como “documento onde se prevêem as receitas e as despesas públicas,
autorizadas para vigorarem durante o período financeiro, que em regra é de um ano”.
Ficando superada a definição apresentada no artigo 19º do Regulamento da Contabilidade
Pública de 31 de Agosto de 1881, que vigorou em Angola.

1.3.- Controlo da execução do OGE.

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O controlo é a fiscalização de actos praticados, emitindo-se juízo de valor a respeito da

fiscalização que pode compreender a inspeção, o exame, a verificação, o
acompanhamento pela própria Administração, dos actos praticados por ela mesma,
de forma a determinar a correção de conduta gerencial, a actuação conforme as
determinações legais e os modelos anteriormente estipulados, de forma sistemática.

Analisando este conceito de controlo no contexto da Administração Pública Angolana,

acreditamos ter o objectivo de “garantir a realização efectiva dos gastos e a prestação
dos serviços para as finalidades previstas, de acordo com as normas de
procedimento vigentes, zelar pela segurança dos fundos e garantir a conformidade com as
regras da “contabilidade pública” ou seja, controlar para que se tenha uma melhor gestão
pública, que se caraterize numa melhor gestão financeira dos dinheiros públicos,
efetivando a boa gestão financeira como dever fundamental, essa “ ideia de que
o controlo e a inspeção de contas públicas são requisitos necessários para a boa
governação, que, como se sabe, tem as suas raízes históricas na Idade Média,
desde a Revolução Liberal, a nova abordagem coloca esse controlo de natureza técnica
na órbita do controlo político e na ação do Poder Executivo.”

Para o Professor Sousa Franco o controle assume a forma de fiscalização, isto é, quando
um órgão ou entidade pratica os actos necessários para prevenir, apurar ou corrigir erros
ou irregularidades da execução do orçamento e ajustar aos objectivos. Assume também a
forma de responsabilização, isto é, quando o objectivo do controlo é o apuramento de
eventuais erros ou irregularidades, quer para ilibar as entidades controladas, quer para
promover a respectiva efectivação das formas de responsabilidade que ocorram.

Não podemos nos esquecer de que o conceito de controlo é bastante amplo, exigindo
distinção entre o controlo interno e externo, que será feita nas abordagens a seguir.
Porém, importa deixar por assente que, quando se aplica o conceito de controlo da
Administração Pública é, certamente, o controlo da sua componente gestionária, isto
é, a Administração Pública”,é esta Administração Pública que deve pautar-se com maior
“transparência no exercício do poder estatal, sobretudo da Administração, inserida no
executivo.”

1.3.1- Controlo interno

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A garantia de fiscalização ou “controlo da actuação Administrativa” pode encontrar-

se, igualmente, dentro da própria Administração Pública.

Para a International Federation of Accountants (IFAC), o controlo interno é “o plano de

organização e todos os métodos e procedimentos adoptados pela Administração de uma
entidade para auxiliar e atingir o objectivo de gestão, de assegurar, tanto quanto for
praticável, a metódica e eficiente conduta dos seus negócios, incluindo a adesão às
políticas da Administração, à salvaguarda dos activos, à prevenção de fraude e erros, à
precisão e plenitude dos registos contabilísticos e à atempada preparação de
informação financeira fidedigna.”. Ou, também, podemos definir como um conjunto de
controlos que são concebidos para prevenir ou detetar erros e irregularidades,
especialmente no registo de operações que possam causar demonstrações financeiras com
distorções relevantes.

A Administração Pública controla-se a si mesma de forma hierarquizada; a sua actuação

tem influência na vida dos particulares, os seus actos e regulamentos influenciam a vida
dos particulares e podem beliscar certos direitos consagrados constitucionalmente, por
isso é necessário; evitar abusos decorrentes desta actuação e, por essa razão; a
“Administração Pública deve ser a primeira instância de controlo da sua conduta,
assumindo uma postura que garanta a juridicidade”.

É a este poder-dever, exercido pela própria Administração Pública sobre os seus actos,
que decorre dos princípios da hierarquia e da autotutela, que chamamos de controlo
administrativo, controlo executivo ou controlo interno que é exercido por: órgão da
Administração, com o objetivo de assegurar a observância do direito e a satisfação das
necessidades coletivas e dos interessados individuas. Podemos dizer que o controlo
administrativo é um controlo interno que corresponde a um duplo controlo: controlo
hierárquico; controlo por órgãos específicos de cada ministério.

❖ Autocontrolo

Este é um mecanismo de Controlo da Administração Pública que surge com vista a

assegurar o respeito da legalidade, a observância do dever de boa administração e o
respeito pelos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares. Este controlo é a
fiscalização exercida pela própria autoridade que editou o acto ou adoptou a medida da

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sua actuação, entretanto pode ocorrer, espontaneamente ou mediante provocação, na

decorrência de recurso administrativo ou denúncia de ilegalidade.

O princípio de autocontrolo administrativo regista-se não só nas questões de verificação

de ilegalidade, mas também para promover a resolução das mesmas. Desempenha um
importante papel na fiscalização da legalidade, assim como de conveniência e
oportunidade administrativa (mérito) e na garantia dos direitos e interesses dos
particulares, garantias essas que se designam por impugnações, como reação de
uma decisão tomada. É no decorrer dessas reclamações e recursos administrativos
que surge a actividade de órgãos inspetivos, temos como exemplo no Ministério das
finanças a Direção Nacional de Contabilidade pública, responsável pelo
acompanhamento e controlo da execução orçamental, tal como previsto no nº 1 do art. 16
da Lei 264/20 de 14 de Outubro.

❖ Hétero controlo

A fiscalização do poder central sobre entidades descentralizadas surgiu com o nome

de tutela administrativa, contudo, a tutela ou supervisão de entidade da
administração indireta não significa que, juridicamente, exista subordinação
hierárquica.

Existem órgãos administrativos que, detendo uma posição de supremacia, exercem

poderes Intra administrativos de controlo ou fiscalização, sobre a actuação de outros
órgãos, cuja designação é: princípio de hétero controlo administrativo.

Dentro da finalidade deste controlo, o objetivo centra-se em assegurar a execução

dos servições especializados de modo compatível aos fins. Esta fiscalização é de
competência do Presidente da Republica, porém a desconcentra a Inspecção Geral
da Administração do Estado (IGAE), que é é um auxiliar do Titular do Poder
Executivo, que coordena o Sistema de Controlo Interno da Administração Pública
Angolana, dotada de autonomia funcional, administrativa e patrimonial como previsto
no nº1 do art. 1º do Decreto Presidencial nº 242/20, de 28 de Setembro.

A IGAE tem a responsabilidade de assumir a missão de inspecionar, auditar,

controlar e fiscalizar a atividade dos organismos e serviços da administração
direta, indireta, autónoma e independentes. Acresce o facto de abranger os domínios
orçamentais, económico financeiro e patrimonial, visto que o objeto de todo e qualquer
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controlo interno estratégico, “consiste na verificação, acompanhamento e informação,

perspetivados, preferencialmente, sobre a avaliação do controlo operacional e
controlo setorial, bem como sobre a realização das metas traçadas nos instrumentos
provisionais, designadamente, o Programa do Governo, as Grandes Opções do Plano e o
Orçamento do Estado.

1.3.2- Controlo externo

O controlo externo é exercido por um Poder ou órgão distinto, apartado da

estrutura do órgão controlado, (latu senso) é externo o controlo desempenhado pelo Poder
Judiciário sobre os demais poderes, bem como o cumprido pela Administração
direta sobre as entidades da Administração indireta. Em sentido (estrito) o controlo
externo é tão-só aquele exercido pelo Poder Legislativo (controle político) e pelo TC
(controlo financeiro) sobre Administração direta e indireta dos demais Poderes.

Deixamos claro que o controlo financeiro externo consubstancia uma função

autónoma do Estado moderno democrático, não só pela sua total independência e
autonomia que revela face à gestão financeira pública ao alto nível, mas também porque é
no exercício do controlo externo que constitui o núcleo central e funciona como motor do
sistema nacional público de controlo financeiro.

O controlo externo é a fiscalização realizada por um organismo externo,

independente da entidade fiscalizadora. Externo em relação ao Executivo é exercido por
entidade independente num primeiro e lato sentido, órgãos, entidades ou instituições
independentes do Governo e da Administração Pública.

1.3.2.1- Assembleia Nacional

A Assembleia Nacional de Angola é um órgão de soberania (Art. 105.º CRA) dotada

de competências, tais como, receber e analisar a conta geral do Estado e de outras
instituições públicas que a lei obrigar, podendo as mesmas serem acompanhadas do
relatório e parecer do Tribunal de Contas(Art. 162.º alínea b) CRA.). Cabe-lhe,
também, a fiscalização orçamental, financeira, patrimonial e operacional da
Administração do Estado e dos órgãos que dele dependem (Art. 63.º n.º 1 Lei n.º
15/10 de 14 de julho).

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É a Assembleia Nacional que faz, não só o controlo político-financeiro, também

conhecido como controlo orçamental. Este controlo externo financeiro, feito pela
Assembleia Nacional, não deixa de ser também um controlo político de natureza
financeira, até porque o orçamento tem uma natureza contabilística e financeira, embora
seja independente dos demais órgãos de soberania, outorgada pela Constituição da
Républica de Angola.

Analisando o nosso ordenamento jurídico, vemos logo a primeira vista que o controlo
exercido pela Assembleia Nacional reveste-se em três momentos:

❖ Controlo a priori: A Assembleia Nacional realiza-o a quando da aprovação do

Orçamento Geral do Estado ( al. e) do art.161º ), pois o elemento autorização é a
fundamentação desta forma de controlo.

❖ Controlo concomitante: Durante a execução do orçamento a Assembleia

Nacional exerce a sua função de controlo , quando tem de apreciar os relatórios e
balancetes trimestrais ( nº 3 do art. 63º da LQOGE) que segundo o regimento (Lei
nº 13/12, de 2 de Maio) o PR deve remeté-lo até 45 dias após o termo de cada
trimestre; Quando lhe cabe autorizar a contratação e concessão de empréstimos
públicos e estabelecer condições gerais destes empréstimos.( al. d, art. 162º CRA).

❖ Controlo a posteriori: Configura-se com a aprovação da Conta Geral do Estado,

podendo ou ser precedida do parecer do Tribunal de Contas ( nº2 do art. 63º da
LQOGE)- que nós observamos como uma forma de ir contra a autonomia do TC.

1.3.2.2- Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das finanças

públicas e de julgamento das contas que a lei sujeitar a sua jurisdição, o mesmo é sujeito
de competências institucionais com finalidade de desempenhar as tarefas e funções
constitucionais definidas, daí se justifica a sua caracterização como órgão de
soberania porque lhe são constitucionalmente atribuídos “poderes soberanos.”

Analisando o nosso ordenamento jurídico, vemos logo a primeira vista que o controlo
exercido pelo Tribunal de Contas reveste-se também em três momentos

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❖ Controlo a priori ou preventivo: relativamente a concessão de vistos, a sua

recusa ou a declaração de conformidade dos contratos(art. 8º da LOPTC).

A Fiscalização preventiva do TC tem por fim verificar se os atos e contratos e

outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidade
financeira estão em conformidade com as leis e tem cabimento orçamental.447
Esta fiscalização preventiva é um tipo de revisão de atividades administrativas ou
financeiras que é realizada antes da ocorrência do facto. Mas não são todos os atos e
contratos geradores de despesa que devem ser submetidos ao TC, “acresce o facto de
ser impossível sujeitar a um controlo prévio, todos os actos da Administração que
envolvam a realização de despesa pública ou que impliquem a assunção de
compromissos financeiros”449 conforme a (LOPTC), para efeitos de fiscalização
preventiva, só podem ser submetidos para fiscalização preventiva os contratos que
constam no (artigo 8.º n.º 3), porém, o artigo (8.º n.º 4 LOPTC ) deixa claro,
quais os actos que não estão sujeitos à fiscalização preventiva do Tribunal de Contas
Angolano.

❖ Controlo concomitante: ocorre nos termos do artigo 9ºA da LOPTC;

❖ Controlo a posteriori ou sucessivo: O Tribunal de Contas julga as contas das

entidades ou organismos sujeitos à sua jurisdição, com o fim de apreciar a
legalidade e regularidade da arrecadação das receitas e da realização das despesas,
bem como, tratando se de contratos, verificar ainda se as suas condições foram as
mais vantajosas no momento da sua celebração ( art.9 da LOPTC).

Repare-se que, sendo a posteriori, ocorre após o facto, que em nosso entender e em sede
do mesmo, o “Tribunal aprecia também a gestão económica, financeira e
patrimonial” em razão desta mesma apreciação este “consubstancia-se na apreciação da
execução do Orçamento Geral do Estado, com base na Conta Geral do Estado e
destina-se analisar atividade financeira do Estado, abrangendo receitas, as despesas
, a tesouraria, o recurso ao credito público e o património dando origem a relatório e
parecer, com juízo de legalidade e correção financeira sobre economia, eficiência,
eficácia da gestão e sobre fiabilidade dos sistema de controlo interno”.

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O Tribunal pode, por sua iniciativa ou por solicitação da Assembleia Nacional, realizar
inquéritos e auditorias a determinados aspetos da gestão das entidades sujeitas à sua
jurisdição. Pode realizar auditorias das contas e “esta auditoria de contas tem, por fim,
apreciar a fidedignidade e a integridade das contas e das demonstrações financeiras, bem
como a situação financeira e patrimonial da entidade, podendo, além de se
pronunciar sobre a legalidade e irregularidade de operações subjacentes, apreciar, a
chamada boa gestão financeira”.

A fiscalização sucessiva compreende, também, a fiscalização do modo como quaisquer

entidades dos sectores cooperativo e privado aplicam os montantes obtidos do Orçamento
Geral do Estado ou com intervenção do sector público, designadamente através de
doações, de empréstimos, de subsídios de garantias ou avales.

A fiscalização sucessiva compreende, também, a fiscalização do modo como quaisquer

entidades dos sectores cooperativo e privado aplicam os montantes obtidos do Orçamento
Geral do Estado ou com intervenção do sector público, designadamente através de
doações, de empréstimos, de subsídios de garantias ou avales

1.4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Tendo em conta as pesquisas e estudos elaborados durante a nossa pesquisa , verificamos

no fim deste trabalho que encontra-se sim consagrado por vias próprias e materializado
embora com as devidas adaptações e controversas, o controlo da execução do Orçamento
Geral do Estado no ordenamento jurídico angolano, com uma estrutura ordenada pelas
variadas legislações aprovadas por órgãos competentes, e com isso temos em primeira
instância o controlo interno, isto é, a nível da Administração Pública , que por sua vez é
feita pela Inspecção Geral da Administração do Estado (IGAE), por delegação do
Presidente da República, pois esta é uma faculdade de mesmo atribuída pelo Direito
Administrativo e em segunda instância o controlo externo, que é exercido pela
Assembleia Nacional de Angola, que faz um controlo essencialmente político e pelo
Tribunal de Contas, que faz um controlo técnico, ao nível do controlo externo. ou seja,
é uma fiscalização orçamental, financeira, patrimonial e operacional da Administração do
Estado e dos órgãos que dele dependem.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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edição, Almedina, 1992/93.

TEIXAIRA RIBEIRO, JJ, Lições de Finanças Públicas, Coimbra Editora, 1993.

AVON, H. (2012). Controle Interno e Externo. Curitiba-PR: Instituto Federal do Paraná.

AZEVEDO, M. E. (2018). Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro. Lisboa :

Quid Juris.

FRANCO, A. D. (1974). Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro .Vol.

I. Lisboa: Manuais da Faculdade de Direito de Lisboa.

NUNES, ELIZA RANGEL, Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro, 6ª edição,

Luanda 20.

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