A DECISÃO DE CONTRATAR E A DECISÃO FINANCEIRA.

ESTUDO DE CASO: O EXÉRCITO PORTUGUÊS

SUSANA RITA FERREIRA DOS SANTOS

MAIO 2018
A DECISÃO DE CONTRATAR E A DECISÃO FINANCEIRA.

ESTUDO DE CASO: O EXÉRCITO PORTUGUÊS

SUSANA RITA FERREIRA DOS SANTOS

MAIO 2018

2
 AGRADECIMENTOS

No decorrer deste trabalho escrito fui privilegiada com a enorme contribuição de

inúmeras pessoas que me apoiaram e cooperaram para a recolha de informação e
conclusão do trabalho, a quem desde já agradeço publicamente pelo excelente empenho
e disponibilidade demonstrados.

Ao Excelentíssimo senhor Coronel de Artilharia José Manuel Peres de Almeida,

comandante do Regimento de Transportes, pela informação prestada e pela compreensão
e disponibilidade demonstradas antes e durante a minha frequência da pós-graduação em
Direito da Contratação Pública.

À minha família, por toda a ajuda, apoio e incentivo no decorrer do curso.

3
 LISTA DE SIGLAS E ACRÓNIMOS

AP Administração Pública
CCP Código dos Contratos Públicos
CDD Centro de Dados da Defesa
CEME Chefe de Estado Maior do Exército
ES Exército Português
DFin Direção de Finanças
DGO Direção Geral do Orçamento
ESPAP Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública
FN Fazenda Nacional
LCPA Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
NPD Número do Processo de Despesa
PAP Proposta de Autorização da Despesa
PLC Pedido de Libertação de créditos
OCAD Órgão Central de Administração e Direção
OE Orçamento do Estado
RA Repartição de Auditoria
RAFE Regime da Administração Financeira do Estado
RGFC Repartição de Gestão Financeira e Contabilística
RGO Repartição de Gestão Orçamental
SI Sistema de Informação
SIG Sistema Integrado de Gestão
SPA Setor Público Administrativo
SPE Setor Público Empresarial

U/E/O Unidades, Estabelecimentos e Órgãos

4
 ÍNDICE
AGRADECIMENTOS ..................................................................................................... 3

LISTA DE SIGLAS E ACRÓNIMOS ............................................................................. 4

I. INTRODUÇÃO......................................................................................................... 6

I. ENQUADRAMENTO CONCEPTUAL ................................................................... 8

1. SETOR PÚBLICO................................................................................................ 8

1.1 DIFERENÇAS ENTRE O SETOR PÚBLICO E AS EMPRESAS

PRIVADAS ............................................................................................................... 8

2. ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO ESTADO...................................................... 9

3. LEI DO ENQUADRAMENTO ORÇAMENTAL ............................................... 9

3.1. PRINCÍPIOS E REGRAS DO ORÇAMENTO DE ESTADO ................... 10

4. PRINCÍPIOS ORÇAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............. 11

5. PROCEDIMENTOS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTAL – LEI DE BASES DA

CONTABILIDADE PÚBLICA .............................................................................. 13

6. REGIME DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO ................... 15

II. ESTUDO DE CASO: EXÉRCITO PORTUGUÊS ................................................. 16

1. ENQUADRAMENTO DA ENTIDADE EXÉRCITO PORTUGUÊS .............. 16

2. SISTEMA FINANCEIRO DO EXÉRCITO ...................................................... 17

2.1. PROCESSO DA RECEITA E DA DESPESA ............................................ 18

2.2. CENTRALIZAÇÃO DOS PAGAMENTOS ............................................... 20

III. DISPOSIÇÕES FINAIS .......................................................................................... 22

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 23

ANEXO 1 – ORGANOGRAMA DO SETOR PÚBLICO ................................................ I

ANEXO 2 – CICLO DA DESPESA ................................................................................ II

ANEXO 3 – REESTUTURAÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO DO EXÉRCITO

PORTUGUÊS................................................................................................................. III

ANEXO 4 – CICLO DA DESPESA ADOTADO NO EXÉRCITO PORTUGUÊS ..... IV

5
 I. INTRODUÇÃO

No âmbito da Pós-Graduação em Direito da Contratação Pública, surge o presente

trabalho escrito, subordinado ao tema: “A decisão de contratar e a decisão financeira.
Estudo de caso: O Exército Português”. A investigação realizada focou-se no Exército
Português com o intuito de identificar e descrever quais os procedimentos adotados para
a contratação e os procedimentos para a realização da despesa. Uma vez que a última
reestruturação logística do Exército Português data de 2011 e é, por isso, relativamente
recente, surgiu a oportunidade de descrever os procedimentos melhorados e
implementados para melhor cumprimento das normas que regem as entidades públicas
militares, enquadradas que estão na Administração Pública, por imposição constitucional
(artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa). Para a prossecução
deste objetivo e por forma a utilizar os conceitos apreendidos durante as sessões da Pós-
Graduação em Direito da Contratação Pública, recorreu-se ao estudo dos vários
documentos, designadamente leis, decretos-leis, regulamentos, assim como dos diversos
documentos de revisões da lei, para realizar um estudo de comparação entre o normativo
e a aplicação prática do mesmo no Exército Português. Tal ordem de investigação é
justificável pelo sentido de oportunidade tendo em conta o limite temporal das semanas
para a elaboração do trabalho escrito, bem como o crescente interesse do estudo dos
procedimentos implementados na elaboração de aquisições de bens/serviços por parte do
Exército Português. O estudo de caso iniciou-se com a pesquisa de normativos internos
do Exército Português relativos aos procedimentos financeiros para as aquisições de bens
e serviços de cada unidade, estabelecimento e órgão que integra o Exército Português,
permitindo uma descrição sumária dos procedimentos adotados.

O presente trabalho é constituído por quatro partes. A primeira parte, denominada

“Introdução”, é dedicada à apresentação do tema, bem como ao objeto de estudo e
metodologia de investigação aplicada. A segunda parte, intitulada “Enquadramento
conceptual”, consiste na apresentação e definição de conceitos e assuntos importantes
para a compreensão do tema do trabalho, nomeadamente a definição e enquadramento do
setor público administrativo, da administração direta do Estado, Lei do Enquadramento
Orçamental e os seus princípios, os procedimentos da execução orçamental, e o conceito
de Regime da Administração Financeira do Estado (RAFE). A terceira parte, intitulada
“estudo de caso: Exército Português”, pretende aplicar os conceitos desenvolvidos na
segunda parte do trabalho e apresentar o caso prático de uma entidade do setor público,

6
especificamente da administração direta do Estado. Por fim, na quarta parte, intitulada
“Disposições finais”, são apresentadas as conclusões, após a comparação do quadro
conceptual com o estudo do caso e os aspetos importantes dos conceitos adquiridos e
observados.

A investigação pretende contribuir para o estudo da viabilidade dos procedimentos

financeiros em vigor no Exército Português, uma vez que estes foram objeto de
reestruturação com início no ano de 2011, por meio da identificação das melhorias que
podem ser aplicadas no Exército Português, bem como da identificação dos
procedimentos exemplares que podem ser implementados nos diversos setores públicos.

Com a realização deste trabalho escrito, foi possível concluir que o Exército
Português apresenta procedimentos financeiros bem delineados conforme a Lei e as
normas em vigor, possui um sistema informático que permite realizar processos de
despesa pública e cumprira Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso, a Lei do
Enquadramento Orçamental e o Orçamento do Estado em vigor. No entanto, o sistema
informático utilizado apresenta algumas lacunas, nomeadamente a necessidade da
realização de outros procedimentos do processo da despesa previamente à elaboração (em
software) do primeiro procedimento do processo da despesa (manifestação de
necessidades).

7
 II. ENQUADRAMENTO CONCEPTUAL

1. SETOR PÚBLICO
O setor público define-se “como o conjunto de atividades económicas de qualquer
natureza exercidas pelas entidades públicas (Estado, associações e instituições públicas)”
(Gonçalves, 2004, p. 1). Pode ser dividido em dois setores mais específicos, sendo eles o
setor público administrativo (SPA) e o setor público empresarial (SPE).

O SPA contém os aspetos materiais de gestão, as funções políticas, legislativas e

judiciais do Estado. Este setor é um conjunto de elementos orientados para uma missão,
sendo que atingem os seus objetivos através da administração pública (AP) que, por sua
vez, consiste na “atividade do Estado no âmbito definido pelas suas orientações políticas
e com subordinação às normas jurídicas, que visa realizar interesses coletivos da
sociedade concretizados em objetivos definidos por via da autoridade” (Gonçalves, 2004,
p.1). A AP é a “atuação económica própria do Estado e outras entidades públicas não
lucrativas que desempenham uma atividade pública segundo critérios não empresariais”
(Franco, 2012, página 68) e está dividida em diversos subsetores nomeadamente a
Administração Central, a Segurança Social, a Administração Regional e a Administração
Local. De acordo com a Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, designada por Lei de
Enquadramento Orçamental1 (LEO) “o setor das administrações públicas abrange todos
os serviços e entidades dos subsetores da administração central, regional, local e da
segurança social, que não tenham natureza e forma de empresa, de fundação ou de
associação públicas” (artigo 2.º, n.º 1, LEO).

1.1 DIFERENÇAS ENTRE O SETOR PÚBLICO E AS EMPRESAS PRIVADAS

O setor público diferencia-se das empresas privadas sobretudo pela procura de
prestação do melhor serviço com os recursos disponíveis sem uma orientação com
vista à obtenção do lucro na prestação dos bens/serviços. As verbas disponíveis para
a realização da despesa provêm de impostos e outras contribuições obrigatórias sem

1
A presente lei aplica-se ao Orçamento do Estado, que inclui os orçamentos dos serviços que se dispõem
de autonomia administrativa e financeira, dos serviços e fundos autónomos e da segurança social, bem
como das correspondentes contas. Os serviços do Estado que não disponham de autonomia administrativa
e financeira são designados, para efeitos da presente lei, por serviços integrados, conforme ANEXO 1 –
ORGANOGRAMA DO SETOR PÚBLICO, página I.

8
 contrapartida direta. O setor público obedece ao regime orçamental que formaliza
políticas públicas e permite o controlo orçamental.

2. ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO ESTADO

O subsetor Administração central é constituído pelos serviços centrais e periféricos
que “pela natureza das suas competências e funções, devem estar sujeitos ao poder de
direção do respetivo membro do Governo” (artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2004, de 15 de
janeiro) sendo que os serviços centrais exercem a sua competência em todo o território
nacional e os periféricos numa área territorial restrita. A Administração central subdivide-
se em Serviços2 que são definidos de acordo com a sua função dominante e devem
observar os princípios gerais referidos na Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro - Princípios e
Normas a que obedece a Organização da Administração Direta do Estado: os serviços
executivos por forma a garantir a prossecução das políticas de cada ministério, prestando
serviços ou executando funções de apoio técnico e especializado para os respetivos
membros do Governo; os serviços de controlo, auditoria e fiscalização para garantir
acompanhamento, avaliação e fiscalização da execução das políticas públicas; os serviços
de coordenação por forma a garantir a articulação dos domínios e harmonizar as políticas
públicas do Governo.

3. LEI DO ENQUADRAMENTO ORÇAMENTAL

A Lei do Enquadramento Orçamental visa estabelecer os princípios e normas que
devem ser aplicadas no setor da AP e regulamentar o processo orçamental, as regras da
sua execução, bem como as regras de contabilidade, de “reporte orçamental e financeiro,
de fiscalização, de controlo e auditoria orçamental e financeira, respeitantes ao perímetro
do subsetor da administração central e do subsetor da segurança social” (artigo 1.º, b),
LEO).

2
Fazem parte dos serviços da Administração direta do Estado os serviços executivos, serviços de controlo,
auditoria e fiscalização, serviços de coordenação.

9
3.1. PRINCÍPIOS E REGRAS DO ORÇAMENTO DE ESTADO
O Orçamento do Estado (OE) é o principal orientador da governação financeira do
país sendo analisado e aprovado3 pelas entidades competentes e fundamenta-se em cinco
princípios, nomeadamente: anualidade, integridade, discriminação orçamental,
publicidade, equilíbrio orçamental.

O princípio da anualidade determina que o período de validade do OE corresponde

a um ano civil e está sujeito a uma votação anual pela Assembleia da República.

O princípio da integridade (unidade e universalidade) determina que o OE é

apresentado em documento único e inclui todas as receitas e despesas que o Estado estima
cobrar ou pagar (no caso das despesas) no ano a que respeita.

O princípio da discriminação orçamental determina que o OE contém regras que

distinguem o enquadramento logístico das receitas e despesas, diferenciadas em:

 Regras de especificação e classificação segundo uma classificação

orgânica específica e diferenciada para Ministérios, Secretarias de
Estado, Capítulo, Divisões, Subdivisões, entre outras entidades), uma
classificação económica (para receitas e despesas definido em Decreto-
Lei n.º 26/2002), e uma classificação funcional (especificando os fins e
atividades típicas do Estado, regulamentada no Decreto-Lei n.º
171/1994);
 Regras de não–compensação, segundo as quais as receitas e despesas
são inscritas no orçamento de forma bruta e ilíquida, sem qualquer
compensação ou desconto;
 Regras de não-consignação uma vez que as receitas públicas devem ser
discriminadamente destinadas à cobertura das despesas e não a
quaisquer receitas afetadas à cobertura de despesas específicas em
especial.

O princípio da publicidade determina que o OE é publicado em Diário da República,

sob pena da sua ineficácia jurídica.

3
O OE é proposto pelo Estado à Assembleia da República, sendo analisado e votado em comissões
parlamentares e em plenário. O OE aquando após a promulgação pelo Presidente da República é publicado
em Diário da República, sendo de aplicação obrigatória para as entidades do Estado.

10
 O princípio do equilíbrio orçamental determina que todas as despesas previstas no
Orçamento são efetivamente cobertas por receitas.

As regras do OE são requisitos para a autoridade de despesa pública que se

consubstanciam em: conformidade legal com prévia existência de lei que autorize a
despesa; regularidade financeira com a inscrição orçamental, correspondente cabimento
e adequada classificação económica; economia, eficiência e eficácia na obtenção do
máximo rendimento com o mínimo de dispêndio, tento em conta a utilidade e prioridade
da despesa e o acréscimo de produtividade daí decorrente.

4. PRINCÍPIOS ORÇAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os serviços e entidades dos subsetores da administração central, regional, local e
da segurança social devem reger-se pelos princípios4 previsto na Lei n.º151/2015, de 11
de setembro,(LEO), na qual se presume que o OE:

 É uniforme e que prevê todas as receitas e despesas das entidades

englobadas pela LEO (princípio da unidade e universalidade);
 É executado de forma equilibrada ou por excedente conforme as regras
definidas na referida lei (princípio da estabilidade orçamental), em que
todos os subsetores contribuem proporcionalmente para tal (princípio
da solidariedade recíproca);
 Sustenta todos os compromissos assumidos e a assumir (princípio da
sustentabilidade das finanças públicas);
 Determina a obrigação de todos os subsetores contribuírem
proporcionalmente para a realização da estabilidade orçamental
(princípio da solidariedade recíproca), a repartição de benefícios e
custos entre gerações, realizando a previsão de investimentos, encargos,
compromissos entre outros encargos que implicam a apreciação da
incidência orçamental (princípio da equidade intergeracional);

4
Princípios orçamentais definidos na LEO, artigo 9.º a 19.º: princípios da unidade e universalidade,
princípio da estabilidade orçamental, princípio da sustentabilidade das finanças públicas, princípio da
solidariedade recíproca, princípio da equidade intergeracional, princípio da anualidade e plurianualidade,
princípio da não compensação, princípio da não consignação, princípio da especificação, princípio da
economia, eficiência e eficácia e princípio da transparência orçamental.

11
  Tem validade anual, correspondente ao ano civil e validade plurianual
para orçamentos de serviços e entidades específicas da administração
central e da segurança social (princípio da anualidade e
plurianualidade);
 Rege todas as receitas previstas e inscritas pelo valor integral sem
deduções (princípio da não compensação), determina que o produto de
quaisquer receitas não cobre despesas em específico (princípio da não
consignação);
 Determina a discriminação das despesas por fonte de financiamento,
classificadores orgânico, funcional e económico assim com a
especificação das receitas por classificador económico e fonte de
financiamento (principio da especificação);
 Define a utilização do mínimo de recursos pelas entidades que
constituem o setor das administrações públicas de recursos que
assegurem os padrões de qualidade aceitáveis pelo setor público,
devendo promover o acréscimo de produtividade tendo em conta o
alcance dos objetivos com o mínimo de despesa e utilizando recursos
mais adequados para o alcance dos resultados pretendidos (princípio da
economia, eficiência e eficácia);
 Determina toda a informação sobre a implementação e a execução dos
programas, objetivos orçamentos e contas do setor público, sendo
disponibilizada e publicada para consulta pública (princípio da
transferência orçamental).

Quanto à execução orçamental, e conforme a nova LEO, a execução do OE deve

reger-se por princípios de receita e despesa, a receita só deve ser cobrada ou liquidada se
for legal, esteja classificada de acordo com o classificador económico da receita e seja
objeto de correta inscrição orçamental (artigo 52.º, n.º 1, LEO), e quanto à despesa, esta
não deve ser autorizada se a origem da necessidade da despesa não respeitar as normas
legais, nem se a inscrição orçamental no programa da entidade for inexistente ou não tiver
cabimento nem descrição do prolongamento da despesa (anual ou plurianual), nem se não
cumprir com os requisitos da economia, eficiência e eficácia (artigo 52.º, n.º 3, LEO).

12
5. PROCEDIMENTOS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTAL – LEI DE BASES DA
CONTABILIDADE PÚBLICA
Por forma a realizar uma boa gestão do OE, a entidade adjudicante deve assegurar
a emissão do compromisso e a programação de pagamentos previstos do orçamento antes
de realizar qualquer pagamento de despesa por forma a mitigar a probabilidade de
emissão de faturas em data posterior à data do compromisso assumido pela entidade
adjudicante e impossibilitando o compromisso de despesa acima do montante anual
programado. Para uma boa gestão do OE é também necessária a segregação de funções e
a descentralização de responsabilidade por diversas entidades competentes, pelo que as
operações necessárias para a execução do OE no âmbito da receita (liquidação e cobrança)
devem ser realizadas por responsáveis diferentes e em funções inacumuláveis, assim
como os procedimentos no âmbito da despesa (autorização da despesa e pagamento)
devem ser desempenhados por entidades diferentes. (artigo 52.º, n.ºs 4, 5, 6 e 7, LEO).

Para além do descrito anteriormente, as entidades responsáveis pela execução

financeira devem consultar o decreto-lei que apresenta as normas de execução do OE uma
vez que expõe as normas aprovadas pelo Governo “para as entidades da administração
central e da segurança social” (artigo 53.º, n.º 3, LEO), indica as “despesas ou pagamentos
cuja autorização depende da intervenção das entidades gestoras dos programas
pertencentes à mesma missão de base orgânica, os prazos para autorização de despesas e
as demais normas necessárias para a execução do OE e de cada um dos orçamentos por
ele abrangidos” (artigo 53.º, n.º 5, alíneas a) a c), LEO).

O cumprimento das regras estabelecidas e a formalização de procedimentos

baseiam-se no controlo permanente dos recursos públicos, exprimindo-se na criação de
um “conjunto de procedimentos englobados na atividade financeira do Estado, que se
inicia com uma manifestação da necessidade por parte de uma entidade” (Fernandes,
2016, slide 43), seguida da realização do cabimento e autorização do respetivo
procedimento, seguida do procedimento de contratação e autorização de adjudicação.
Posteriormente realiza-se a adjudicação e elaboração do compromisso, seguidamente a
entidade receciona o bem/serviço e a fatura, e após a sua conferência realiza-se o seu
processamento, autorização de pagamento e pagamento do bem ou serviço adquirido5.

5
Conforme ANEXO 2 – CICLO DA DESPESA, página II.

13
 A manifestação de necessidades pode ser definida como a demonstração da falta de
um bem/serviço e como a justificação para o início do processo de despesa.

Num segundo momento realiza-se o registo do Cabimento com o valor dos encargos
prováveis “para a assunção do respetivo compromisso” (artigo 13.º, RAFE). O cabimento
consiste na reserva de uma dotação orçamental no início do ciclo de despesa por forma a
assegurar a existência de verba para pagamento do bem/serviço e deste modo, serve como
interligação da fase de “intenção de contratar” e a fase de pagamento. O processo de
cabimentação deve cumprir com os requisitos6 de regularidade financeira da inscrição
orçamental, classificação económica da despesa (conforme artigos 22.º ao 26.º, RAFE) e
ser validado e autorizado pela entidade competente ou com responsabilidade para tal.

Seguidamente, na fase do compromisso, e de acordo com a Lei dos Compromissos

e Pagamentos em Atraso (LCPA), o compromisso deve ser assumido antes da emissão da
fatura e consequente aquisição do bem/serviço, pois a “execução orçamental não pode
conduzir, em qualquer momento, a um aumento dos pagamentos em atraso” (artigo 7.º,
LCPA). Com a emissão de compromissos antes da realização da despesa é possível
minimizar o crescimento de passivos e desta forma, diminuir a probabilidade de
pagamentos em atraso, controlar a execução orçamental não excedendo os fundos
disponíveis.

Após emissão do compromisso realiza-se o processamento para a “inclusão em

suporte normalizado dos encargos legalmente constituídos, para que se proceda à sua
liquidação e pagamento (artigo 27.º, RAFE). Posteriormente é necessário a entidade
competente proceder à autorização do pagamento. (artigo 29.º, n.º 1, RAFE).

Por fim “dada a autorização e emitidos os respetivos meios de pagamento, será

efetuado imediatamente o respetivo registo” (artigo 29.º, n.º 2, RAFE).

6
Requisitos: conformidade legal, ou seja, existência de norma que autorize a despesa; regularidade
financeira dependente da inscrição orçamental, correspondente cabimento e adequada classificação da
despesa; economia, eficiência e eficácia tendo como objetivo obter o máximo rendimento com o mínimo
de despesa tendo em conta a utilidade e a prioridade e o acréscimo de produtividade.

14
6. REGIME DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO
Para além das despesas pelo ciclo normal da despesa, de acordo com o RAFE,
podem ocorrer, entre outras, despesas em conta de fundos de maneio e despesas de anos
anteriores.

As despesas em conta de fundos de maneio são reguladas pelo decreto-lei de

execução orçamental e são constituídos para a realização de despesas de pequeno
montante para fazer face a despesas com carácter específico ou urgente (por exemplo,
despesas inadiáveis ou com prazo de pagamento reduzido). O fundo de maneio é pessoal
e com limite para a sua liquidação, pelo que só o responsável pelo mesmo poderá realizar
despesa. (artigo 32.º, n.ºs 1, 2, 3 e 4, RAFE).

Quanto às despesas de anos anteriores, estas são pagas pelo orçamento em vigor.
No entanto há que ter em conta que o pagamento das obrigações resultantes de despesas
de anos anteriores “prescreve no prazo de três anos a contar da data em que se constitui o
efetivo dever de pagar, salvo se não resultar da lei outro prazo mais curto” (artigo 34.º,
n.º 3, RAFE), o qual ainda poderá ser suspenso ou interrompido “por ação das causas
gerais de interrupção ou suspensão da prescrição” (artigo 34.º, n.º 4, RAFE).

Todos estes processos de despesa orçamental devem reger-se pelas normas de

controlo orçamental segundo o RAFE (artigo 53.º, RAFE), garantindo um “autocontrolo
pelos órgãos competentes dos próprios serviços e organismos; um controlo interno,
sucessivo e sistemático, da gestão, designadamente através de auditorias a realizar aos
serviços e organismos [através da divulgação trimestral de documentos próprios7]; um
controlo externo, a exercer pelo Tribunal de Contas, nos termos da sua legislação própria”
(artigo 53.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), RAFE).

7
Mapa de fluxos de tesouraria, elaborado de acordo com o esquema de classificação económica das receitas
e despesas públicas; balancete acumulado com os movimentos trimestrais; elementos necessários ao
controlo de execução dos programas e projetos incluídos nos seus orçamentos (artigo 53.º, n.º 2, alíneas a),
b), e c), RAFE).

15
 III. ESTUDO DE CASO: EXÉRCITO PORTUGUÊS

1. ENQUADRAMENTO DA ENTIDADE EXÉRCITO PORTUGUÊS

O Exército enquadra-se no setor público administrativo, integrado no Ministério da
Defesa Nacional, que se encontra administrativamente desconcentrado quer do ponto de
vista funcional, quer territorial. A desconcentração administrativa relaciona-se com o
grau de limitação de autonomia administrativa, que se baseia na necessidade de aumentar
a eficácia de funcionamento dentro dos ministérios.

Com a adesão do Exército ao RAFE, foi necessário remodelar alguns processos

internos, nomeadamente:

 A centralização de diversos processos numa direção, denominada Direção

de Finanças (DFin), tais como a centralização dos pagamentos orçamentais,
a entrega da receita à fazenda nacional (FN), as reposições à FN e os
pagamentos das retenções a terceiros;
 O estabelecimento de interface de um sistema integrado de gestão (da
empresa SAP) com os sistemas da Direção-Geral do Orçamento (DGO);
 Novos mecanismos de controlo duodecimal, gestão dos pagamentos e
recebimentos em atraso, cálculo dos fundos disponíveis centralizados numa
entidade (DFin).

Para tal, foi realizada uma reestruturação do Exército8, que afetou não só a
componente administrativa como também a componente operacional (também ela,
administrativa, pois encontra-se enquadrada na Administração direta do Estado
Português, como vimos). Como resultado, as unidades, estabelecimentos e órgãos
(U/E/O) do Exército foram colocadas na dependência hierárquica de um de três
comandos: o Comando do Pessoal, que tem por missão assegurar a saúde militar e gerir
e formar pessoal militar, o Comando da Logística, encarregado da administração e gestão
de recursos materiais, transportes e infraestruturas, e o Comando das Forças Terrestres, a
quem incumbe coadjuvar o Chefe do Estado-Maior do Exército nas decisões atinentes à
projeção de forças militares portuguesas (conforme refere o despacho n.º 93/MDN/2006
de 24 de maio). A cada um destes incumbe o dever de prestar contas mensalmente,

8
Conforme ANEXO 3 – REESTUTURAÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO DO EXÉRCITO
PORTUGUÊS, página III.

16
esclarecer dúvidas e corresponder o órgão máximo de responsabilidade financeira, a
Direção de Finanças (DFin), que tem por missão assegurar a administração dos recursos
financeiros de que o Exército dispõe e que, por sua vez, presta apoio às U/E/O.

A DFin é assim o órgão administrativo-financeiro central do Exército com um

grande volume de funções dada a plenitude de funções e U/E/O a apoiar. Quando a DFin
não detém capacidade de resposta para as demais U/E/O, recorre ao Centro de Dados da
Defesa (CDD) que tem diversas funções, nomeadamente (adaptado de Ferreira, 2017):

 Assegurar a prestação de serviços de tecnologias de informação a todos os

organismos da defesa, no âmbito das atribuições previstas no modelo de
governação dos sistemas de informação (SI) da Defesa;
 Assegurar a administração da infraestrutura tecnológica partilhada que
suporta os SI de gestão;
 Assegurar a administração de sistemas aplicacionais e de bases de dados da
defesa, no âmbito das atribuições previstas no modelo de governação dos SI
da Defesa;
 Assegurar a administração da rede informática da defesa, garantindo a sua
adequada segurança, capacidade, disponibilidade, bem como a
interoperabilidade e interconexão entre todos os serviços e organismos da
área da defesa e outras entidades nacionais e internacionais, no âmbito das
atribuições previstas no modelo de governação dos SI da Defesa;
 Assegurar o apoio centralizado aos utilizadores dos SI de gestão.

Desta forma, o CDD permite que o Exército detenha um SI de gestão prático, com
a possibilidade de centralização de dados num único sistema, com atualizações
permanentes que atendam às necessidades do Exército e aos objetivos tão específicos e
complexos em comparação com as demais entidades pública.

2. SISTEMA FINANCEIRO DO EXÉRCITO

O processo financeiro do Exército inicia-se ao nível das U/E/O, que necessitam de
realizar despesas para o seu funcionamento normal, nomeadamente encargos com
instalações, fornecimentos de géneros alimentares, portagens devido a deslocações pelo
território nacional e demais despesas comuns e específicas de cada uma das unidades
constituintes do Exército.
17
 As unidades do Exército estão estruturadas organicamente por um órgão de estado-
maior (comum a todas as U/E/O) que possui uma secção logística, que por sua vez se
enquadra numa subsecção financeira. Sumariamente, as entidades com responsabilidade
financeira em cada uma das U/E/O são o comandante/diretor/chefe, o chefe da secção de
logística, o chefe da subsecção financeira e o adjunto da subsecção financeira (designado
anteriormente por tesoureiro9), estando estas entidades impedidas de acumular funções
orgânicas com as restantes, quer em permuta ou em regime de suplência, respeitando
assim a segregação de funções e descentralização de responsabilidade por diversas
entidades competentes (Decreto Regulamentar n.º 70/94, de 21 de dezembro –
regulamento das atividades de âmbito financeiro e logísticos das U/E/O).

De entre as demais competências, a secção de logística elabora os planos de

necessidades que dão origem aos processos de despesa, elabora as propostas orçamentais
e o plano de emprego das despesas com compensação de receitas, realiza a gestão de
materiais da unidade, fiscaliza as atividades desenvolvidas no campo logístico e
financeiro, elabora mensalmente a prestação de contas da unidade e organiza, mantém e
coordena todos os aspetos administrativos e financeiros dos contratos em vigor (como por
exemplo cadernos de encargos, autos, manutenção e acionamentos de garantia).

2.1. PROCESSO DA RECEITA E DA DESPESA

O processo da receita é da responsabilidade da secção de logística, uma vez que é
cobrada e liquidada pelas entidades competentes (chefe da subsecção financeira e adjunto
da subsecção financeira respetivamente). Toda a receita arrecadada pelas U/E/O de
acordo com o classificador económico, respeitando os princípios e regras da LEO, e é
entregue à DFIN para posterior recebimento do plafond em duplo cabimento.

É na secção logística que se inicia o ciclo de todos os processos de despesa10 através

da identificação da necessidade, que se inicia com base numa manifestação de
necessidades realizada pela secção/repartição responsável. A manifestação de
necessidades é autorizada por despacho da entidade competente e entregue na secção de
logística, onde é anexada a uma segunda manifestação de necessidades elaborada pela
secção de logística.

9
Denominação anterior à criação da tesouraria única com a reestruturação do Exército.
10
ANEXO 4 - CICLO DA DESPESA DO EXÉRCITO PORTUGUÊS, página IV.

18
 Aquando da elaboração da manifestação de necessidades pela secção de logística,
a subsecção financeira (em dependência orgânica da secção de logística) informa se a
aquisição está contemplada na central de compras (aquisições centrais) e do valor da
dotação disponível para a aquisição dos bens ou serviços de acordo com a classificação
económica correta (conforme o Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro), tendo em
conta o cálculo dos fundos disponíveis à data da manifestação de necessidades e tendo
também em consideração os processos de despesa que ainda não têm verbas cativas mas
que já foram autorizados para cabimentação.

A secção de logística realiza o estudo de mercado e seleciona a empresa com o

orçamento economicamente mais vantajoso. Após aprovação do orçamento mais
económico, a manifestação de necessidades é entregue na subsecção financeira, na qual
se processam as restantes fases do procedimento de despesa no sistema integrado de
gestão (SIG®11). Posto isto, elabora-se o Número do Processo de Despesa (NPD) tendo a
função de elemento agregador de documentos de um processo de aquisição
designadamente o tipo de procedimento/contrato, o elemento de ação (delineado no plano
de atividades), o código de acordo-quadro (quando aplicável), dados do fornecedor, o
código CPV (vocabulário comum para os contratos públicos/common procurement
vocabular), o valor da aquisição e a classificação económica.

Seguidamente, realiza-se o cabimento (também no programa SIG®). Isto é, a

previsão de realização de uma despesa, sendo este o primeiro procedimento em que se
realiza uma cativação de verbas do orçamento da U/E/O.

Só após a realização do cabimento se pode realizar a requisição de compra, definida

como a manifestação da necessidade interna. Este procedimento concretiza em sistema
informático o primeiro procedimento da despesa (manifestação de necessidades) e estudo
de mercado. A requisição de compra é elaborada e só poderão ser realizados os
procedimentos (no SIG®) seguintes após a autorização do chefe da secção de logística e
do comandante da unidade.

11
O SIG® é um sistema de gestão desenvolvido pela empresa SAP, que se aplica aos organismos do
Ministério da Defesa Nacional. Baseia-se num enterprise resource planning, sendo um software
aplicacional que possibilita a integração e informatização de várias funções numa organização,
nomeadamente: planeamento orçamental, informações de gestão, contabilidade de compromissos, pedidos
de libertação de créditos, gestão de fornecedores e clientes, gestão de imobilizado, gestão de vencimentos
e recursos humanos, entre outros.

19
 Após autorização do procedimento anterior, é permitida a realização do pedido de
compra que consiste na nota/ordem de encomenda ao fornecedor e simboliza a
adjudicação pós habilitação. Aquando do registo informático do pedido de
compra, é gerado automaticamente o registo do compromisso, que após
autorização do chefe da secção de logística e do comandante da U/E/O é enviado
para os fornecedores por forma a iniciar a adjudicação (processo de fornecimento).

Após o procedimento de contratação e fornecimento dos bens/serviços, o

fornecedor entrega a fatura para pagamento. A fatura é rececionada e conferida através
da confrontação dos bens/serviços e através da manifestação de necessidades. Após a
conferência e registo da conclusão do processo de contratação do fornecedor, à fatura é
aposto o carimbo e encaminhada para a secção de logística. Por fim, a fatura é registada
em SIG® e proposta para pagamento e posteriormente, a DFin processará os devidos
pagamentos.

2.2. CENTRALIZAÇÃO DOS PAGAMENTOS

Uma vez que os pagamentos do Exército aos fornecedores estão centralizados num
único órgão (DFin) existe uma extensão do ciclo da despesa, pelo que após o registo de
faturas, a DFin estabelece prazos para a realização do pedido de libertação de créditos
(PLC) e para a proposta de autorização da despesa (PAP). Após o cumprimento dos
prazos e do registo devido em SIG por parte das U/E/O, a DFin elabora os pagamentos
aos fornecedores.

A DFin, como órgão máximo responsável pelo sistema financeiro do exército está
organizado em três repartições, em que cada uma executa funções e atribuições
específicas e diferenciadas, nomeadamente a repartição de gestão orçamental (RGO), a
repartição de gestão financeira e contabilística (RGFC) e a repartição de auditoria (RA).

A RGO coordena diretamente a consolidação de propostas e projetos orçamentais

das U/E/O, participa na coordenação e elaboração do plano de atividades, elabora a
proposta de orçamento do Exército, exerce autoridade técnica a nível orçamental a todo
o Exército, difunde a todas as U/E/O os procedimentos aplicáveis à execução orçamental.
Enquanto que a RGFC assegura o pagamento das despesas orçamentais de todas as U/E/O
do Exército, a centralização da receita e das reposições, garante, controla e executa o
sistema de contabilidade do Exército, verifica e consolida a prestação mensal de contas

20
das U/E/O e, entre outras funções, exerce autoridade técnica ao nível patrimonial e
analítico a todo o dispositivo do Exército. Por sua vez, a RA coordena e realiza auditorias
às U/E/O no âmbito da administração financeira, exerce autoridade técnica no âmbito das
auditorias realizadas.

A DFin como órgão central de responsabilidade financeira tem ainda como funções:
garantir o cumprimento de conformidade legal com as normas em vigor, obtenção do
máximo rendimento com o mínimo de dispêndio, regularidade financeira com a inscrição
orçamental, correspondente cabimento e adequada classificação económica.

21
 IV. DISPOSIÇÕES FINAIS

O trabalho que ora se conclui, tendo por base a descrição dos procedimentos
financeiros realizados no Exército Português, possibilitou aferir que, em comparação com
os dados apresentados no “Enquadramento Conceptual”, o Exército Português:

 É uma entidade do setor público, uma vez que as suas ações no mercado de
venda/compra não visam obter lucro. Toda a despesa obedece ao regime
orçamental e toda a receita é entregue e declarada à Fazenda Nacional;
 Possui um orçamento anual que inclui todas as despesas e receitas previstas,
segundo uma classificação orgânica e funcional específicas, bem como
diversas classificações económicas com plafond atribuído;
 Detém órgão responsável pela coordenação e controlo pelo cumprimento das
regras do orçamento do Estado e da Lei do Enquadramento Orçamental;
 Garante, através da Direção de Finanças, que as U/E/O efetuam pagamentos
dos bens ou serviços adquiridos após a emissão do compromisso;
 Garante ainda que o processo da despesa é realizado e autorizado por
entidades distintas, nomeadamente pelo chefe da subsecção financeira, pelo
chefe da secção logística e pelo comandante da U/E/O, no âmbito da despesa,
e, a par destes, também pelo adjunto do chefe da subsecção financeira, no
âmbito específico da receita;
 Cumpre com a ordem cronológica na formalização do processo de despesa,
nomeadamente com início da elaboração da manifestação de necessidades,
seguida do cabimento, requisição de compra, pedido de compra e
compromisso, com as respetivas autorizações pelas entidades responsáveis no
que respeita ao cabimento e ao compromisso. No entanto, aquando da
informatização da manifestação de necessidades no sistema SIG (i.e.,
requisição de compra), os procedimentos anteriores (NPD e cabimento) já
detêm informação sobre o fornecedor e valor orçamentado;
 Permite às U/E/O a constituição de fundos de maneio, regulado por decreto-
-lei, para a realização de despesas de pequeno montante, para fazer face a
despesas com caráter específico ou urgente.

22
 BIBLIOGRAFIA
Legislação:

- Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro - Princípios e Normas a que obedece a

Organização da Administração Direta do Estado, versão atualizada pela Lei n.º
64/2011 de 22 de dezembro, publicada em Diário da República, 1.ª série – n.º 244
de 22 de dezembro de 2011;

- Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro - Lei do Enquadramento Orçamental,

publicada em Diário da República, 1.ª série – n.º 178 de 11 de setembro de 2015;

- Decreto-Lei n.º 155/1992 de 28 de julho – Regime de Administração Financeira

do Estado, publicado em Diário da República, 1.ª série – n.º 172 de 28 de julho de
1992;

- Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro - Regime Jurídico dos códigos de

classificação económica das receitas e das despesas públicas. Publicado em Diário
da República, 1.ª série – n.º 38 de 14 de fevereiro de 2002;

- Decreto-Lei n.º 127/2008, de 21 de julho – Execução na Ordem Jurídica Nacional,

publicado em Diário da República, 1.ª série – n.º 139 de 21 de julho de 2008;

- Despacho n.º 93/MDN/2006, de 24 de maio – relação dos comandos, das

unidades, dos estabelecimentos e dos mais órgãos do Exército, publicado em
Diário da República, 2.ª série – n.º 115 de 16 de junho de 2006.

Livros, artigos e revistas:

- Caiado, A. P., Carvalho, J. B., & Silveira, O. C. (2008). Formação Segmentada -

Contabilidade Pública. Lisboa: OTOC.

- Ministério das Finanças. Decreto-lei de Execução Orçamental. Diário da

República.

- Ferreira, Pedro. (2017). Formação Tirocíno para Oficiais – Técnica de Finanças.

Póvoa de Varzim: Escola dos Serviços do Exército.

- Fernandes, Flávio. (2016). Formação Tirocíno para Oficiais – Técnica de

Finanças. Póvoa de Varzim: Escola dos Serviços do Exército.

23
- Franco, António. (2012). Finanças Públicas e Direito Financeiro, volume I (4.ª
edição – 14.ª reimpressão). Coimbra: Livraria Almedina.

- Gonçalves, Carlos. Meirelles, Anthero. (2004). Projetos e relatórios de pesquisa

em administração. Lisboa: Atlas.

24
 ANEXO 1 – ORGANOGRAMA DO SETOR PÚBLICO

Setor Público

Setor Público Setor Público

Administrativo Empresarial

Administração Administração Administração

Segurança Social
Central Regional Local

Serviços Autonomia Administrativa – não tem receitas próprias que

Integrados cubram pelo menos 2/3 das despesas, entre outros.

Serviços Fundos
Autonomia Administrativa e Financeira – tem receitas próprias
Autónomos
que cubram pelo menos 2/3 das despesas, entre outros.

Fonte: de acordo com a Lei n.º 151/2015 de 11 de setembro designada por Lei de
Enquadramento Orçamental.

I
 ANEXO 2 – CICLO DA DESPESA

Requisição
interna, por Conferência da Autorização
exemplo, através fatura e da de
de uma mercadoria/serviço pagamento
manifestação de
necessidades

Pagamento
Receção do
Realização do
bem/serviço e da
Cabimento
fatura

Autorização do Procedimento
procedimento de contratação

Elaboração do
Adjudicação
Compromisso

Fonte: Escola dos Serviços, Sistema Integrado de Gestão, 2016.

II
 ANEXO 3 – REESTUTURAÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO DO EXÉRCITO
PORTUGUÊS

Direção Geral Orçamento

(DGO)

Autoridade Tributária e
Aduaneira (AT)
Sistema Financeiro do Exército

Agência de Gestão da
Tesouraria a Divida Pública *Dependência administrativo financeira
Direção de Finanças
(IGCP)

Tribunal de Contas (TC)  Comando da Logística

 Comando Pessoal
 Comando das Forças
Terrestres
Inspeção Geral de Finanças

 Direção de Saúde (DS)

 Direção de Material e
Ministério das Finanças Transportes (DMT)
 Direção de Infraestruturas (DIE)
 Direção de Formação (DF)
Tribunais (…)

Unidades,
*Dependência Estabelecimentos e
Outros Organismos Órgãos U/E/O
estrutural e orgânica

Fonte: Escola dos Serviços, Sistema Integrado de Gestão, 2017.

III
 ANEXO 4 – CICLO DA DESPESA ADOTADO NO EXÉRCITO PORTUGUÊS

Fonte: Escola dos Serviços, Sistema Integrado de Gestão, 2016.

IV