Ministrio da Educao MEC

Conselho Nacional de Educao CNE

PROJETO CNE/UNESCO 914BRZ1142.3

DESENVOLVIMENTO, APRIMORAMENTO E CONSOLIDAO DE UMA
EDUCAO NACIONAL DE QUALIDADE EDUCAO A DISTNCIA NA EDUCAO SUPERIOR
PRODUTO 1- Documento

tcnico contendo estudo analtico das diretrizes, regulamentaes,

padres de qualidade/regulao da EAD, com vistas a identificar polticas e indicadores de
expanso da Educao Superior em EAD.

Contrato N. SA-4021/2013

Consultora: Daniela da Costa Britto Pereira Lima1

FEVEREIRO/2014

Este produto contou com a colaborao de uma equipe de pesquisadores para a sua escrita: Juliana
Guimares Faria (Item 1 e 3), Cleide Aparecida Carvalho Rodrigues (Item 2), Lvia Soares de Lima
Sousa (Item 2 e Apndices) e Rose Mary Alves de Carvalho (Item 2). Reviso geral de contedo:
Mirza Seabra Toschi, Mnica Desiderio, Juliana Guimares Faria e Conselheiro Luiz Dourado.

Ttulo do Projeto
CNE/UNESCO 914BRZ1142.3 Desenvolvimento, aprimoramento e consolidao de
uma educao nacional de qualidade
Objetivo
Consultoria especializada para o desenvolvimento de estudos analticos sobre a expanso de
educao a distncia na educao superior, tendo como foco a formao de professores, com
vistas a subsidiar a Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao
(CES/CNE) na elaborao de diretrizes do processo de regulao e avaliao da EaD.
Produtos/ Resultados Previstos
Produto 1 Documento tcnico contendo estudo analtico das diretrizes, regulamentaes,
padres de qualidade/regulao da EaD, com vistas a identificar polticas e indicadores de
expanso da educao superior nessa modalidade.
Atividade 1 Inventariar, no perodo de 2002 a 2012, as polticas direcionadas expanso de
cursos na modalidade de EaD, bem como os marcos regulatrios balizadores desse processo.
Atividade 2 Levantamento e anlise de indicadores de expanso da EaD no perodo de 2002
a 2012.
Produto 2 Documento tcnico contendo estudo analtico do processo de expanso de EaD,
ocorrido no perodo 2002-2012, particularmente no que se refere aos cursos de formao de
professores oferecidos pela IES pblicas e privadas.
Atividade 1 Analisar as polticas de formao e indicadores educacionais relativos
expanso de cursos de formao de professores na modalidade EaD, no perodo de 2002 a
2012.
Atividade 2 Analisar a poltica de expanso de cursos em EaD, particularmente os de
formao de professores, identificando suas singularidades, limites e potencialidades nos
setores pblico e privado.

SUMRIO

Apresentao.......................................................................................................................... 3
1 Contextualizao dos indicadores de expanso no ensino superior no Brasil............... 5
2 A trajetria histrica da educao a distncia no Brasil................................................. 13
3 Marcos regulatrios da educao a distncia na educao superior no Brasil............. 40
4 Regulamentao e padro de qualidade em vigor na EaD .............................................100
Consideraes Finais..............................................................................................................119
Referncias.............................................................................................................................. 136
Apndice.................................................................................................................................. 144

APRESENTAO
Este Produto apresenta as polticas e os marcos regulatrios da modalidade de
educao a distncia (EaD) no ensino superior no Brasil, no perodo de 2002 a 2012.
Acompanha esta apresentao a anlise dos indicadores de expanso da EaD no perodo,
reconhecendo de antemo que o ensino superior cumpre destacado papel nos processos
formativos.
As polticas pblicas seguem uma trajetria em que todas as aes dependem e
se relacionam com as que j foram desenvolvidas. Por isso, em vrios momentos recorremos
contextualizao, para a compreenso do processo. O nosso foco de anlise foi pautado pela
abordagem do ciclo da poltica pblica, pois observar sua formulao e implementao passa
pela compreenso de seus ciclos ou estgios (RIPLEY, 1995). Saraiva (2006) afirma que
existe uma crtica s limitaes do modelo racional desse ciclo e que necessria uma viso
compreensiva e sequencial do processo e de seus estgios. Conforme o autor, cada etapa
campo para tipos diferentes de negociao e devem ser identificados os procedimentos que
do materialidade s polticas pblicas.
O ciclo da poltica pblica, conforme Ripley (1995), requer a definio do
problema a ser trabalhado e se torna uma questo poltica a ser elaborada, assim como a
formulao e legitimao dos objetivos e programas; a implementao dos programas para
aplicao da poltica e ao do governo na prtica; a avaliao da implementao com
acompanhamento; e, por fim, a avaliao das metas atingidas e o no favorecimento das
tomadas de deciso das aes futuras.
Assim, a metodologia de coleta dos dados e da pesquisa realizada baseou-se no
levantamento bibliogrfico e documental sobre a trajetria da EaD no Brasil, seus principais
marcos legais, polticas, programas e aes, compreendendo sua trajetria, expanso e
regulao. Optamos por no analisar detalhadamente cada programa ou ao de formao de
professores para o ensino superior a distncia no Brasil neste primeiro Produto, o que ser
feito no Produto 2.
Um limitador fez-se presente ao longo da coleta de dados e levou-nos a
concordar com a assertiva de Segenreich (2009) acerca da falta de dados disponveis, de
transparncia na divulgao ou mesmo sua diluio nos sites oficiais dos rgos do Governo
que lidam diretamente com o ensino superior e com a educao a distncia no Brasil. Vrios
dados s foram obtidos por meio de solicitao formal e/ou oficial, e nem todos os solicitados

foram obtidos. Houve tambm solicitaes das quais no se obteve resposta a tempo para a
elaborao da verso final deste Produto. Por exemplo, sobre os polos de apoio presenciais,
o Enade e o ProUni, que no so discriminados segundo a modalidade presencial ou a
distncia. Faltaram ainda informaes oficiais sobre a atual parceria Brasil-Moambique para
a oferta de cursos, que tem como base o modelo do Sistema Universidade Aberta do Brasil
(UAB).2
Um aspecto relevante nos Referenciais da Qualidade para a EaD (2007) o de
considerar que, apesar de a educao a distncia no possuir um modelo nico, ela educao
como fundamento primeiro e possui um modo de organizao a distncia. Isso exige
considerar algumas categorias e dimenses mnimas e especficas para que cursos a distncia
ocorram com qualidade, pois, mesmo que cada instituio de ensino construa o seu prprio
modelo de EaD, alguns elementos so relevantes e devem ser considerados.
Lima (2013) discorre sobre a diferenciao de tratamento que a EaD tem
recebido dos rgos responsveis por sua implementao e/ou acompanhamento. Na
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), segundo a autora,
existe uma Diretoria que cuida dos cursos de formao de professores a distncia (DED), e
outra que trata dos cursos de formao de professores na modalidade presencial. No
Ministrio da Educao (MEC) e no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep), o discurso tem sido o de no diferenciar as duas modalidades. Esse
discurso confirmado por decises polticas em EaD que extinguiram a Secretaria de
Educao a Distncia no MEC e distriburam suas aes s outras secretarias do Ministrio,
alm da apresentao de dados estatsticos sem discriminao dos indicadores separadamente,
ou seja, de cursos presenciais e a distncia. O resultado da pesquisa de Lima (2103)
demonstra que a ausncia de clareza das especificidades na modalidade EaD prejudica o fluxo
das atividades de coordenao entre os rgos e afeta a qualidade.
Comungamos da anlise de Toschi (2004), que reconhece a semelhana entre
os processos de educao presencial e a distncia, visto que ambas so educao e buscam os
mesmos objetivos (aprendizagem, formao humana e desenvolvimento da autonomia
intelectual). Mas a autora ressalta os elementos de maior relevo nas atividades a distncia
(processos comunicacionais e de gesto), que tornam impossvel comparar as duas
modalidades de ensino, de naturezas distintas.
preciso, tambm, considerar o argumento de Harasim (1990) de que a

2 Espera-se tratar os dados relacionados s licenciaturas no Produto 2.

educao online no pode ser analisada sob os mesmos parmetros da educao presencial ou
da educao a distncia, com tecnologias anteriores comunicao mediada por computador
(CMC). Considera importante reconhecer as particularidades da educao online, entendida
por ela como um novo domnio da aprendizagem, que aumenta as opes e oportunidades
educacionais. diferente no apenas da presencialidade, como da educao a distncia antes
do computador.
Para completar, Imbernn (2008), em sua pesquisa, demonstra a tendncia das
universidades europias do b-learning, ou seja, blended learning, em que as modalidades
presencial e a distncia se misturam, fazendo uso de seus recursos especficos, num mesmo
curso ou formao. Seria, para ele, o resultado do avano da EaD e a incorporao das
tecnologias de informao e comunicao (TIC) na educao. O b-learning proporciona
vrias formas de interao, tanto presencialmente quanto virtualmente - para o autor, uma
aprendizagem semipresencial que permite a flexibilizao do processo educativo.
Para a organizao dos dados, este Produto foi dividido em quatro itens:
1. Contextualizao dos indicadores de expanso no ensino superior no Brasil:
modalidade presencial e a distncia, no perodo 2002-2012.
2. Trajetria histrica da educao a distncia no Brasil: apresentao das
principais aes da EaD no pas.
3. Marcos regulatrios da educao a distncia na educao superior no Brasil:
compreenso da lgica constitutiva da educao a distncia no ensino superior por meio dos
contedos e projees das principais polticas e marcos regulatrios da modalidade.
4. Regulamentao e padro de qualidade em vigor na EaD brasileira.
1 Contextualizao dos indicadores de expanso no ensino superior no Brasil
Alonso (2009) e Dourado (2011) evidenciam que, entre as problemticas que
envolvem a modalidade a distncia, possvel indicar alguns elementos que dificultam a
qualidade dos cursos. Desses elementos, destacam-se: a expanso de um mercado educacional
na oferta desses cursos e o processo de precarizao do trabalho docente devido estrutura de
trabalho, inclusive as formas de contratao, nas instituies de ensino (IES) privadas e nas
pblicas (Ipes); a lgica expansionista, que se baseou na perspectiva quantitativa e privatista;
a materializao, que excluiu as mnimas condies das polticas e propostas para a
modalidade e a definio de um modelo de EaD para o Brasil.
Diante dessa realidade, cabe verificar alguns dados comuns na oferta de cursos no

ensino superior, modalidades presencial e a distncia, para apurar se a lgica de ambas foi
pautada pela expanso, principalmente do ensino privado, com as diferenciaes entre elas.
Segundo dados do Inep/MEC, em 2002 havia 1661 IES credenciadas, sendo que,
dessas, 98,50% so credenciadas para a graduao presencial e 1,50% para a graduao a
distncia. Em 2012, foram 94,15% credenciadas para a graduao presencial e 5,85% para a
modalidade a distncia3.
Os grficos das Figuras 1 e 2 mostram o crescimento do nmero de IES que
oferecem cursos de graduao no ensino presencial e a distncia, no perodo de 2002-2012.

Figura 1
Grfico da evoluo do nmero de Instituies de Educao Superior de Graduao Presencial
2002-2012

Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/Inep

3 Os dados apresentados neste Produto 1, cuja fonte foi o Inep/MEC, foram enviados exclusivamente para este
trabalho, abrangendo os censos do perodo 2002-2012, e tratados, reorganizados e tabulados pela autora.

Figura 2
Grfico de evoluo do nmero de Instituies de Educao Superior de Graduao a Distncia

2002-2012
Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/Inep

Os grficos das Figuras 1 e 2 demonstram que, no perodo entre 2002-2012, o

nmero de IES que ofertam cursos presenciais muito maior do que de cursos a distncia e
seu crescimento tem ocorrido de maneira uniforme. Com relao ao nmero de instituies de
ensino superior credenciadas para a oferta de cursos a distncia, em 2002 era maior o nmero
de instituies pblicas se comparado s privadas, conforme a Figura 2. O quadro se repetiu
em 2009 e entre 2011-2012. Isso resultou de regulamentaes e oferta de programas e aes
pblicas na rea, em cada ano, que sero abordadas no item 3 deste Produto.

Tabela 1
Nmero de IES de Graduao Presencial e a Distncia por Categoria Administrativa
2002-2012

Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/IINEP

possvel observar na Tabela 01 que havia no Brasil, no ano de 2012, 2.562

instituies de educao superior credenciadas, dentre as quais 150 estavam aptas para oferta
de EAD, ou seja, 5,85%. possvel observar, ainda, que h certo descompasso entre a
quantidade de IES privadas que oferecem EAD em relao ao total da mesma categoria
administrativa. Apenas 3% das IES privadas brasileiras oferecem EAD ao passo que 26% das
IES pblicas j esto credenciadas para essa oferta. Os dados demonstram que existe uma
pequena parcela de IES privadas que ofertam a maior parte dos cursos a distncia. Podemos
dizer que desde 2004 existe uma abertura de oferta de vagas na EAD privada, mas com pouco
diversidade de IES. Isso pode ser observado na Figura 03, a seguir.

Figura 3
Comparativo entre Instituies de Educao Superior credenciadas para EaD em relao ao ensino
presencial e a distncia, por categoria administrativa.

Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/Inep.

A Tabela 2 mostra que nas instituies de ensino superior a taxa de crescimento

da oferta de cursos na modalidade a distncia foi maior do que a de cursos presenciais no
perodo 2002-2012, apesar da quantidade bem menor de IES credenciadas na modalidade EaD
do que na presencial.
Tabela 2

Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/INEP

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Nas instituies que ofertam cursos presenciais, destaca-se a falta de crescimento

dos indces entre 2006-2008 (tanto nas pblicas quanto nas privadas) e nos anos 2010-2011
(somente nas privadas). Com relao s IES que ofertam cursos na modalidade EaD, h maior
queda nas taxas de crescimento entre 2009 e 2011. A taxa de crescimento das IES privadas foi
maior do que o das pblicas no perodo de 2002 a 2005 e nos anos 2009 e 2010, mostrando
que a taxa de crescimento das pblicas foi superior no perodo de 2005 a 2008 e nos anos de
2011 e 2012. Quando analisamos o setor privado nas duas modalidades, percebemos uma
tendncia de crescimento decrescente na oferta de cursos presenciais, permitindo interpretar a
opo atual do setor privado por ampliar seus cursos na modalidade a distncia.
Quanto expanso do ensino superior, na Tabela 3, h aumento progressivo do
nmero de matrculas e de cursos a distncia ao longo dos anos 2000, principalmente entre
2006 e 2008. Ao analisar o nmero de matrculas das duas modalidades, no perodo,
possvel visualizar crescimento decrescente no ensino presencial. Quando relacionamos ano
aps ano, de 2002 a 2012, no se observa queda no nmero de matrculas em nenhuma das
modalidades, mas apenas no nmero de vagas oferecidas na presencial, em 2010, e a
distncia, em 2003, 2009 e 2011.
Tabela 3

Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/Inep.

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Figura 4

Fonte: Anlise Setorial Ensino Superior 2013 Hoper Educao, p. 63.

A taxa de crescimento das matrculas no ensino presencial e para EaD,

inclusive com as projees de crescimento para ingressantes, pode ser observada nos grficos
das Figuras 4 e 5.

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Figura 5

Fonte: Anlise Setorial Ensino Superior 2013 Hoper Educao, p. 62.

O grfico da Figura 4 permite identificar que, entre 2005 e 2008, ocorreu a maior
taxa de crescimento de matrculas para EaD no Brasil, chegando a 97,3% no ltimo ano. A
projeo, porm, de queda no crescimento de matrculas, tanto no presencial quanto em EaD
(conforme Figuras 4 e 5).
Quanto s reas gerais por modalidade, na Figura 6 verificamos a predominncia
da oferta de cursos na modalidade presencial nas reas de Agricultura/Veterinria,
Cincias/Matemtica/Computao,

Engenharia/Produo/Construo/Humanidades/

Artes/Sade/Bem-Estar Social. Nas reas de Educao,

Servios e Cincias Sociais/

Negcios/Direito, prevalencem cursos a distncia, demonstrando qual tem sido o foco de

formao entre as duas modalidades. possvel identificar que se sobressaem na modalidade
EaD as licenciaturas e a rea da Gesto/Administrao, bem como a rea de Servios.
A Figura 6 permite identificar que, em 2012, 40% das matrculas dos cursos a
distncia concentraram-se na rea de Educao e outros 43%, na rea de Cincias Sociais,
Negcios e Direito.

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Figura 6

Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/Inep

Ao comparar a educao superior presencial e em EaD, algumas diferenciaes

podem ser destacadas: a lgica expansionista, no ensino presencial, tambm detectada na
EaD, sendo que nesta h um pico de crescimento entre 2005 e 2008; a projeo de
crescimento de matrculas para o ano de 2015 quase similar no presencial e em EaD, sendo
de 3,9% e 4,3%, respectivamente; h uma concentrao das prticas de EaD em 3% das IES
privadas e uma distribuio entre 68% das instituies pblicas de ensino superior (IPES); a
EaD est preponderantemente presente na rea de Educao (40% dos cursos), em
comparao presencial (15% dos cursos).

2 A trajetria histrica da educao a distncia no Brasil

Situar historicamente os principais planos, aes e programas no mbito da

educao a distncia no Brasil explicita a sua trajetria, demarcada ora pelo setor pblico, ora
pelo privado. Faremos breve exposio de algumas iniciativas, evidenciando a importncia
dos consrcios firmados e das redes colaborativas entre IES pblicas e privadas para o
desenvolvimento dessa modalidade de educao no Brasil. Apresenta-se o histrico da EaD

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desde os primrdios no Brasil para contextualizar sua constituio.

O Quadro 1 mostra a diviso histrica, em cinco diferentes geraes, que Moore
e Kearsley (2007) construram acerca da educao a distncia (EaD), com base em
experincias mundiais.
Quadro 1
Geraes de EaD
1 Gerao

2 Gerao

Final do sculo
XIX - Estudo via
correspondncia

Incio do sculo
XX Estudo por
meio de Rdio e
Televiso

3 Gerao

4 Gerao

Final do sculo
Final do sculo
XX Entre Anos
XX Entre Anos
de 1960 1970.
de 1970 1980.
Universidades
Teleconferncias
Abertas
Fonte: Elaborado pela autora com base em Moore e Kearsley (2007).

5 Gerao
ltima dcada
do sculo XX.
Uso da Internet
e computador

Conforme Moore e Kearsley (2007), a primeira gerao concomitante

inveno dos servios postais, a partir da dcada de 1880. Como exemplo, os autores citam o
Crculo Literrio e Cientfico Chautauqua, que ofertava cursos por correspondncia, com
durao mdia de quatro anos, e que em 1883 transformou-se no Chautauqua College of
Liberal Arts. Rodrigues (2006) salienta, porm, que a primeira universidade a distncia
autnoma foi a University of South Amrica, criada em 1873. No Brasil, os cursos por
correspondncia tiveram incio em 1904, vinculados a organizaes norte-americanas.
A segunda gerao trata do estudo mediado por veculos eletrnicos de
comunicao, a partir da criao do rdio, no incio do sculo XX, seguido posteriormente
pela televiso. Moore e Kearsley (2007) salientam que o rdio no foi um veculo to
utilizado na EaD como o idealizado, pois houve carncia de profissionais na rea para atuar
nos cursos. J as experincias de educao mediadas pela televiso foram iniciadas em 1934,
nos Estados Unidos, pela State University of Iowa, a qual oferecia orientaes sobre higiene
oral e tambm programas de astronomia. No Brasil, h registros da utilizao do rdio em
cursos de educao a distncia a partir de 1923, com a fundao Rdio Sociedade do Rio de
Janeiro, enquanto o uso da TV se deu bem mais frente, por volta de 1967, consolidando-se
nos anos de 1970.
A terceira gerao teve por caracterstica o uso de vrias tecnologias de
comunicao, de modo que os alunos tinham acesso a material impresso, transmisso
televisiva ou via rdio, e at uso do telefone, entre outros recursos. Em 1967, profissionais da
rea da educao iniciaram uma reflexo sobre a criao da universidade aberta e a distncia,
processo desencadeado em vrios pases. No Brasil, em 1974, um projeto de lei propunha a

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criao de uma universidade aberta para cursos superiores a distncia, porm foi arquivado.
Somente em 2006 a Universidade Aberta do Brasil (UAB) veio a ser criada, ou seja, mais de
cem anos aps a criao da primeira universidade nos EUA. (LIMA, 2013).
A quarta gerao trata do uso das audioconferncias mediadas por telefone, que
permitem a interao entre professor e alunos em tempo real, em locais diferentes. J as
teleconferncias surgiram aps o uso de satlites.

No Brasil, a audioconferncia e a

teleconferncia em cursos a distncia foi iniciativa de instituies privadas, principalmente

em cursos de formao continuada ou preparatrios para concursos. As IES pblicas utilizamnas mais como ferramenta para trabalho, reunies e eventos.
A ltima e quinta gerao marcada pelo surgimento da internet, que permitiu o
uso simultneo de texto, udio e vdeo. No Brasil, seu uso intensificou-se principalmente por
volta dos anos 1990, com a difuso dos ambientes virtuais de aprendizagem, livres ou no (eproinfo, Teleduc, Moodle e outros).
Apesar de no abordada pelos autores, est em curso uma tendncia mais recente
do uso de mdias ou dispositivos mveis, que traz a ubiquidade, junto com a mobilidade, uma
vez que os contedos do curso a distncia, atravs do celular ou do tablet, podem estar sempre
com a pessoa. Moura (2010) destaca que a mobilidade tem sido um assunto de ateno
acadmica desde os anos 2000, acompanhada de um novo paradigma educacional
denominado mbile learning ou m-learning. Segundo a autora, m-learning o processo de
aprendizagem apoiado em dispositivos mveis, tendo como caracterstica fundamental a
portabilidade dos dispositivos e a mobilidade dos sujeitos. Aproveitar desses dispositivos na
aprendizagem formal tem sido um desafio para as IES, ao mesmo tempo em que eles
poderiam democratizar o acesso educao a distncia devido ao baixo investimento em
infraestrutura (como cabos para a internet banda larga).
Martin (2014), no levantamento bibliogrfico de sua pesquisa acerca de
dispositivos mveis, verificou que existem alguns estudos e pesquisas sobre seu uso na EaD
como forma de acesso a materiais dos cursos ou como meio de comunicao via SMS
(administrativa, pedaggica ou motivacional), sendo que a frequncia do acesso de alunos ao
ambiente virtual se intensifica na medida em que a comunicao realizada.
A partir da categorizao de Moore e Kearsley (2007), no contexto mundial,
optamos por descrever o histrico da educao a distncia no Brasil seguindo a mesma linha,
porm, dividindo-o em trs grandes momentos, que chamamos de tendncias, visto que nem
sempre aparecem isoladamente, mas concomitantemente. Dividimos a trajetria da EaD no
Brasil em trs tendncias: a de cursos por correspondncia e por rdio; a do uso da televiso e

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de recursos multimeios; e a da utilizao do computador, dos meios digitais e da internet.

Outras iniciativas ocorreram, mas fizemos algumas escolhas para a apresentao
da trajetria histrica da EaD de acordo com as tendncias. Optamos por apresentar o
histrico desde seus primrdios para a compreenso do seu desenvolvimento tardio no Brasil.
Apresentamos no Quadro 2 os principais marcos histricos, para posterior apresentao dos
subitens.
Quadro 2
Perodo

Aes/Programas/Projetos

1904
1923
1934
1937
1939
1941
1947
1961/1965

Escolas internacionais vinculadas a organizaes norte-americanas com cursos por correspondncia

Rdio Sociedade do Rio de Janeiro
Rdio-Escola Municipal no Rio
Servio de Radiodifuso Educativa (MEC)
Instituto Monitor
Instituto Universal Brasileiro
Universidade do Ar (Unar)
Movimento de Educao de Base (MEB)
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes
1967 Instituto Brasileiro de Administrao Municipal- atividades na rea de educao pblica, utilizando
metodologia de ensino por correspondncia
1969 Sistema Avanado de Tecnologias Educacionais
1970 Projeto Minerva
1970 Informaes Objetivas Publicaes Jurdicas (IOB)
Anos 70 Inmeras iniciativas de Tvs educativas com programao cultural variada e programas Tele-Ensino
1972 Programa Nacional de Teleducao (Prontel)
1973 Projeto Logos
1976 Sistema Nacional de Teleducao (Senac)
1978 Telecurso 2 Grau
1979 UnB inicia a oferta de cursos de extenso

Incio dos
anos 80
1981
1979/1983
1983
1984
1988
1989
1992
1993
1994
1995

Sistema Nacional de Radiodifuso Educativa (Sinred)

Telecurso 1 Grau
Curso de Ps-graduao Tutorial Distncia (MEC/Capes), administrado pelo ABT
Senac - programas radiofnicos, denominado Abrindo Caminhos
Projeto Ip
Curso Verso e Reverso Educando o Educador, da Fundao Nacional para Educao de Jovens e Adultos
Primeiro Encontro Nacional de Educao a Distncia (Ipae)
Oferta do primeiro curso de graduao a distncia pela Universidade Federal de Mato Grosso.
Consrcio Interuniversitrio de EAD (Brasilead), proposto pela Universidade de Braslia (UnB)
Sistema Nacional de Educao a Distncia
Centro Nacional de Ensino a Distncia (Senac)
Associao Brasileira de Educao a Distncia (Abed)
TV Escola (Seed/MEC)
Telecurso 2000

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A EaD regulamentada em forma de Lei pela LDB 9.394/1996

Criao da Secretaria de Educao a Distncia (Seed/MEC)
Canal Futura
1997
Programa Nacional de Informtica na Educao (Proinfo)
1997/1998 Programa de Apoio ao Aperfeioamento de Professores de 2 Grau de Matemtica e Cincias
(ProCincias)
1998 Universidade Virtual do Centro-Oeste (Univir-CO)
Universidade Virtual Pblica do Brasil (UniRede)
1999
Proformao (Seed/MEC)
2000 Projeto Veredas, criado pela Secretaria de Estado da Educao de Minas Gerais
Consrcio Cederj Rio de Janeiro
2000 Comunidade Virtual de Aprendizagem - Rede de Instituies Catlicas de Ensino Superior (CVA-Ricesu)
2000/2004 TV na Escola e os Desafios de Hoje
2001 Programa Gesto da Aprendizagem Escolar (Gestar I)
2002 Comisso Assessora para Educao Superior a Distncia (MEC)
2003 Programa de Capacitao a Distncia para Gestores Escolares (Progesto)
2004 Programa Gesto da Aprendizagem Escolar (Gestar II)
2004 Grupo de Trabalho de Educao a Distncia para a Educao Superior (Gteades)
2004 Pr-Licenciatura
Programa de Formao Continuada em Mdias na Educao - Mdias na Educao
Pr-Letramento
2005
Programa de Formao Inicial para Professores em Exerccio na Educao Infantil (Proinfantil)
Programa Nacional Escola de Gestores da Educao Bsica (Escola de Gestores)
2006 Sistema Universidade Aberta do Brasil
Programa Nacional de Formao Continuada em Tecnologia Educacional (ProInfo Integrado)
2007 Portal do Software Pblico Brasileiro (SBP) E- Proinfo
2008 Associao Brasileira dos Estudantes de Educao a Distncia (ABE-EAD), entidade nacional que
representa os estudantes de cursos na modalidade EaD no Brasil
Plano Nacional de Formao dos Professores da Educao Bsica (Parfor)
2009
Programa de Formao Continuada de Professores em Educao Especial
Fundao da Associao Nacional dos Tutores da Educao a Distncia
2010 Chamada 01 Programa de Mestrado Profissional em Matemtica(Profmat)
2011 Sistema Rede e-Tec Brasil
2013 Edital 01/2013 Programa de Mestrado Profissional em Fsica (Profis)
2013 Edital 01/2013 Programa de Mestrado Profissional em Letras (Profletras)
Fonte: Elaborada pela autora
1996

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a) Tendncias de cursos por correspondncia e por rdio

Figura 7
Principais marcos Tendncia 1

Fonte: Elaborada pela autora.

Considerando os marcos histricos, constata-se que, desde 1904, a educao a

distncia no Brasil utiliza meios e tecnologias, seja por correspondncia impressa, radio, TV
at mdias digitais. Nesse percurso, percebem-se momentos de mais intensidade na expanso
e outros de inrcia, devido a decises e contextos polticos de investimento na modalidade.
Vale salientar que, antes de sua regulamentao pela Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Brasileira 9.394, de 20 de dezembro de 1996, as aes foram voltadas,
praticamente, para cursos de formao continuada, tcnicos e profissionalizantes, conforme
podemos visualizar:
- 1904 - Instalam-se no Brasil as escolas internacionais, vinculadas a organizaes norteamericanas com cursos por correspondncia, geralmente nas reas de servios e comrcio
(ALVES, 2009).
- 1923 - Fundao da Rdio Sociedade do Rio de Janeiro, de iniciativa privada, cujo objetivo
era proporcionar educao popular o mais moderno sistema de difuso em curso no Brasil
(ALVES, 2009).
- 1934 - Instalao da Rdio-Escola Municipal no Rio de Janeiro por Edgard Roquete-Pinto,
pela qual estudantes tinham acesso prvio a folhetos e esquemas de aulas por
correspondncia. Devido a

presses e dificuldades, a rdio foi doada ao Ministrio da

Educao e Sade no ano de 1936, gerando, em 1937, o Servio de Radiodifuso Educativa

19

do Ministrio da Educao, com a expanso da modalidade devido quantidade significativa

de programas aps a criao do servio (ALVES, 2009).
- 1939 - Criao do Instituto Monitor4, em So Paulo, com a oferta de diversos cursos
profissionalizantes por correspondncia.
- 1941 - Criao do Instituto Universal Brasileiro5, de ensino livre, com a oferta de cursos
por correspondncia, atuante at o momento (SARAIVA, 1996).
- 1947 Criao da Universidade do Ar (Unar)6, por meio de parceria entre o Senac So
Paulo e o Sesc regional, para formar comercirios, principalmente do interior do estado, por
meio de emissoras radiofnicas. Teve grande representatividade, pois durou 15 anos e, no
perodo, qualificou profissionalmente 91.537 alunos, em 201 municpios, correspondendo a
42,6% das matrculas no Senac So Paulo desde a sua fundao.
- 1961 - Implementao do Movimento de Educao de Base (MEB) com o uso de escolas
radiofnicas, por meio do Decreto n 50.370, de 21 de maro de 1961,

assinado pelo

presidente Jnio Quadros, em que a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) o
empreenderia nas reas tidas como subdesenvolvidas do pas (Norte, Nordeste e CentroOeste). Para a realizao do projeto firmaram-se convnios com o Ministrio da Educao e
Cultura e outros rgos pblicos, atravs dos quais foram liberados recursos para subsidi-lo
por um perodo de cinco anos, no intuito de atender a populao analfabeta do meio rural
(SILVA; SANTOS, 2013).
- 1967 Criao do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, na educao pblica,
utilizando correspondncia. Nesse mesmo ano, a Fundao Padre Landell de Moura cria um
ncleo de educao a distncia, com ensino por correspondncia e via rdio. Alm dessas, h,
tambm, algumas aes norteadoras para o uso do sistema de telecomunicaes na difuso da
informao e do conhecimento, com base nas alteraes do Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes, que determinava a transmisso de programas educativos pelas emissoras
de rdio e televises educativas (ALVES, 2007).
- 1969 Instaurao do Sistema Avanado de Tecnologias Educacionais (Sate), por meio
do Decreto n 65.239, de 26 de setembro de 1969, que fixa diretrizes para uma poltica de
aplicao de tecnologias educacionais no pas com o uso do rdio, televiso e outros meios
(BARRETO; PINTO; MARTINS, 1999).
4 Informaes publicadas no Portal Instituto Monitor. Disponvel em<http://www.institutomonitor.com.br/>
5
Informaes
disponveis
no
<http://institutouniversal.com.br/>.

Portal

Instituto

Universal

Brasileiro.

Disponvel

6 Informaes disponveis no site da EaD Senac. Disponvel em: <http://www.ead.sp.senac.br>.

em:

20

- 1970 - Criao do Projeto Minerva, coordenado e executado pelo Ministrio da Educao

(MEC), via rdio e material impresso.

A finalidade educar pessoas adultas. Sua

transmisso, de carter obrigatrio para todas as emissoras rafiofnicas do pas, oferece

cursos de qualificao do ensino fundamental e o curso de madureza, hoje denominado
supletivo. O projeto se estende at o incio dos anos de 1980; 300.000 pessoas tiveram acesso
s emisses e 33% delas foram aprovadas no exame da madureza (ALONSO, 1996).
- 1970 - Criao do programa Informaes Objetivas Publicaes Jurdicas (IOB), em So
Paulo, com oferta em todo o pas, atravs do ensino por correspondncia, direcionado
formao de profissionais atuantes do setor tercirio e de servios, por meio de
correspondncia (SARAIVA, 1996, p. 20).
Como se pode notar, no Brasil, a EaD comea por cursos de formao profissional
e continuada por correspondncia, passando para o uso de rdio e, por volta da dcada de
1960,

da televiso, o que trataremos no prximo subitem. No h substituio, mas a

utilizao dos diversos meios para o desenvolvimento da EaD, com a prevalncia de alguns
sobre outros em cada momento histrico. As iniciativas foram ora privadas, ora pblicas e, em
alguns momentos, houve parceria pblico-privada (principalmente confessional). A tendncia
- profissionalizante, continuada e de ensino fundamental - se deve falta de lei que
regulamentasse a EaD, criando-se decretos, com projetos isolados, para atender emergncias
de formao em todo o pas, caracterstica que parece vigir at agora.
Em 1934, o MEC recebe a doao da Rdio-Escola Municipal no Rio de Janeiro,
iniciando as atividades de oferta de programas e aes educativas por meio do rdio. Um
exemplo a seguir, apenas em 1961, vem com o MEB. No Decreto de sua criao
(50.370/1961) determina-se ao Governo financiar o curso nas regies de abrangncia.
Evidencia-se, tambm, a criao de comisses (Decreto 65.239/1969) para administrar a
expanso do Sate no pas.
Um aspecto nessa tendncia - e que se perpetua at hoje - a falta de acesso a
informaes oficiais ou relatrios dos programas e aes na pgina oficial do MEC, para
mostrar sua histria e trajetria, o que poderia subsidiar a elaborao de novas polticas.
b) Tendncias de uso da televiso e recursos multimeios

21

Figura 8
Principais marcos Tendncia 02

Fonte: Elaborada pela autora.

Apresentamos, agora, a Tendncia 2, cuja trajetria, alm de continuar fazendo

uso de materiais impressos e do rdio, inclui a televiso e os recursos multimeios para o
desenvolvimento de formao por meio da educao a distncia.
- 1972 - Programa Nacional de Teleducao (Prontel), criado pelo Ministrio da Educao e
Cultura, por meio do Decreto n 70.185, de 23 de fevereiro de 1972. Foi substitudo, anos
depois, pelo Centro Brasileiro de TV Educativa (Funtev), integrante do Departamento de
Aplicaes Tecnolgicas do MEC, que foi extinto e, em seu lugar, criada a Secretaria de
Aplicao Tecnolgica (ALVES, 2009).
- 1972 - Envio de grupo de educadores para a Inglaterra, por meio do Governo Federal, para
verificar a experincia da universidade aberta, tendo frente o conselheiro Newton Sucupira.
O relatrio dessa misso gerou uma posio contrria s mudanas no sistema educacional
brasileiro, gerando uma barreira implantao da universidade aberta e a distncia no Brasil
(SANTOS, 2008).
- 1973 - Criado o Projeto Logos, atravs do Parecer MEC 699/1972, para formar professores
leigos com recursos do MEC e de prefeituras municipais, utilizando material impresso. Os

22

alunos eram atendidos em ncleos regionais, mantidos pelas secretarias de educao. A partir
de 1976, o MEC confiou a execuo e superviso da segunda etapa de oferta do curso ao
Centro de Ensino Tcnico de Braslia (Ceteb), privado e criado em 1968, que elaborou o
material didtico. O Projeto Logos foi desativado em 1990. (ALONSO,1996).
- Dcadas de 1970 e 1980 - Implementao das tvs educativas, em que a programao era de
cunho cultural e, dentre os projetos, inclua-se o ensino a distncia (KENSKI, 2002).
Fundaes privadas e organizaes no governamentais comeam a ofertar cursos a distncia
no modelo de teleducao, a partir de aulas via satlite e kits de material impresso (TORRES;
VIANNEY, 2004).
- 1973 - Projeto Sistema Avanado de Comunicao Interdisciplinar (Saci), ofertado
inicialmente no ambiente televisivo, com aulas via satlite apoiadas por material impresso,
para atender professores leigos e alunos. Contou com apoio do MEC (KENSKI, 2002;
MENEZES, 2002).
- 1974 - TVE do Cear com o Programa Tele-Ensino para alunos de anos finais do ensino
fundamental. Por meio de convnios com secretarias estadual e municipal de educao, foi
responsvel pela elaborao de material, produo e veiculao dos programas de televiso e
as secretarias, responsveis pelas demais necessidades (SARAIVA, 1996).
- 1976 O Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) inicia atividades na
modalidade de EaD ao criar um Sistema Nacional de Teleducao, para capacitar pessoas e
desenvolver organizaes voltadas para o comrcio. Em 1991 reestrutura o programa de EaD
e em 1995 cria o Centro Nacional de Ensino a Distncia.
- 1978 - Fundao Roberto Marinho lana o Telecurso 2 Grau e, no ano de 1981, passa
tambm a contemplar os contedos do 1 Grau. Os programas so veiculados pela televiso
aberta com material impresso adquirido em bancas de jornal. No ano de 1995, o projeto
avanou, substitudo pelo Telecurso 2000, com telessalas equipadas com aparelhos de
DVD/vdeo, TV, mapas, livros, dicionrios e outros materiais didticos. Alm de contemplar
a educao bsica, o Telecurso 2000 oferece cursos de ensino fundamental, mdio e
profissionalizante7 .
- 1979 - Universidade de Braslia (UnB) inicia a oferta de cursos de extenso, pelo Programa
de Ensino a Distncia, sendo que alguns deles foram traduzidos da Open University, da
Inglaterra. Os cursistas eram alunos regularmente inscritos ou somente participantes, pois
alguns fascculos dos cursos foram veiculados em jornais de vrias capitais e pela revista

7 Informaes publicadas no Portal Telecurso. Disponvel em: < http://www.telecurso2000.org.br/>.

23

editada pela UnB (CLMACO, 2011).

- De 1979 a 1983 - Implantada a Ps-graduao Tutorial a Distncia (Posgrad) pela
Coordenao de Aperfeioamento do Pessoal de Ensino Superior (Capes), administrada pela
Associao Brasileira de Tecnologia Educacional (ABT), com o objetivo de capacitar
docentes universitrios do interior do pas (CLMACO, 2011).
- Incio de 1980 - Criado o Sistema Nacional de Radiodifuso Educativa (Sinred), pela
Portaria n 344 do MEC, de 9 de agosto de 1983, com o objetivo de transmitir a radiodifuso
educativa brasileira. Em 1988, desativa-se o sistema, at ser modificado pela Portaria n
1.014, de 8 de junho de 1994, possibilitando o reincio das atividades e permitindo, assim, a
cobertura da 46 Reunio Anual da SBPC, realizada em Vitria, no Esprito Santo e da
Conferncia Nacional de Educao Para Todos, em Braslia. Destaca-se que, no ano de 1995,
integravam o sistema 40 emissoras. Ainda nesse ano, cria-se o Programa de Apoio ao Sinred,
o Prosinred sob a responsabilidade da Fundao Roquette-Pinto. No ano seguinte, passa a
vigorar, experimentalmente, uma grade de programao que iria se manter at 1998, perodo
em que o Sinred encerrou suas atividades (PIMENTEL, 1999).
- 1984 - Projeto Ip, atravs da Fundao Padre Anchieta, em uma parceria entre a TV
Cultura e Secretaria da Educao do Estado de So Paulo, com a oferta de cursos para
atualizao e aperfeioamento de professores do ensino fundamental, utilizando multimeios e
materiais impressos (TORRES, VIANNEY e SILVA, 2003).
- 1988 - Curso Verso e Reverso Educando o Educador. Realizado por correspondncia e
programas de TV pela Rede Manchete, para capacitar professores de educao bsica de
jovens e adultos da Fundao Nacional para Educao de Jovens e Adultos (Educar)
(PASQUALATTO, 2014).
- 1989 - O Instituto de Pesquisas e Administrao da Educao (Ipae) realiza o primeiro
Encontro Nacional de Educao a Distncia. A iniciativa permitiu a realizao de outros
encontros e de dois Congressos Brasileiros de Educao a Distncia, sendo que o ltimo
realizado pela entidade foi em 1995 (ALVES, 2009).
- 1998 - A Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) foi pioneira na graduao em
Pedagogia a distncia no pas. A iniciativa contou com o apoio dos governos estadual,
municipais e, tambm, da Tele-Universit du Qubec do Canad. Com esta parceria
estabeleceram o Projeto de Licenciatura Plena em Educao Bsica (anos iniciais do ensino
fundamental) (TOSCHI, 2004).
- 1993 - Consrcio Brasilead, firmado entre o Ministrio da Educao e 46 IES. As
atividades do consrcio se restringiram a dois cursos a distncia de especializao, pela

24

Faculdade de Educao da Universidade de Braslia (UnB), um em 1994, para coordenadores

e tcnicos de educao a distncia das secretarias estaduais de educao, participantes do
projeto Um salto para o futuro, e outro,

em 1996, para professores indicados pelas

universidades consorciadas. O Consrcio Brasilead enfrentou limitaes operacionais no

financiamento, na ausncia de uma legislao especfica e no despreparo das instituies para
cursos a distncia. As limitaes desencadearam a desativao pelo MEC dos convnios e
acordos firmados pelo Consrcio Brasilead. Foram criadas pelo MEC, entre 1994 a 1997,
comisses para auxiliar a formulao de uma poltica nacional para EaD. Entretanto,
documentos analisados por Santos (2008) mostram que no apresentaram resultados efetivos.
Pode-se dizer que o conjunto das iniciativas promoveu o incio de futuros movimentos para
construir projetos integrados de EaD no pas.
- 1994 - Criado o Sistema Nacional de Educao a Distncia (Sinead), no mbito da
Administrao Federal, por meio do Decreto n1.237, para facilitar o acesso ao conhecimento
social e cientfico disponvel (SANTOS, 2008).
- 1995 - TV Escola, o canal da educao, em que os programas so transmitidos por meio de
um canal prprio e gravados pela escola. A pesquisa de Toschi (1999) ressalta que a TV
Escola comeou sem que existissem produes para entrar no ar e, como a grade de
programao deve ser feita com muita antecedncia para chegar s escolas antes do comeo
do programa, os profissionais que trabalhavam na seleo das fitas detinham pouco tempo, o
que dificultava uma elaborao mais reflexiva (p. 21). Alm disso, a seleo parecia
determinada mais pela disponibilidade do mercado do que por contedos formativos e
informativos (p. 23). Segundo, ainda, a pesquisadora, o projeto TV Escola, proposto como
alternativa de recurso s prticas pedaggicas e formao continuada do professor mediante
curso a distncia, no conseguiu ultrapassar os moldes de material de apoio s atividades do
professor, logo, no se efetivou como programa de formao continuada a distncia. Isto , o
TV Escola no conseguiu ser um programa de formao de professores a distncia, pois no
disponibilizava tempo aos professores, deixando, apenas, materiais disponveis nas escolas.
- 1995 Criada a Associao Brasileira de Educao a Distncia (Abed), instituio sem fins
lucrativos, idealizada por um grupo de professores comprometidos com o uso das novas
tecnologias para o auxlio no processo ensino-aprendizagem. Desde ento, organiza
congressos, seminrios, reunies cientficas e cursos direcionados para a sistematizao e
difuso do saber em EaD e vem contribuindo com interlocues junto ao MEC, fazendo-se
representar em comisses e grupos de trabalho. Possui associados do tipo institucional,
correspondentes, mantenedores e individuais, sendo que os associados institucionais so de

25

instituies de administrao privada8.

Pelos registros mencionados, a EaD no Brasil vai-se constituindo por iniciativas
isoladas, por meio de iniciativa pblica, privada ou da parceria entre elas. A modalidade
obtm mais visibilidade e passa a ser discutida com mais frequncia a partir da dcada de
1990, ganhando espao no campo universitrio.
A segunda tendncia, entre incio da dcada de 1970 e meados da dcada de 1990,
marcada pela insero da TV ao ambiente educacional e a distncia, com aes pblicas e
privadas. Dentre as aes pblicas, destacamos o Prontel (1972), criado por meio do Decreto
n 70.185, de 23 de fevereiro de 1972, com objetivo de integrar a televiso e rdio nas aes
didticas e educacionais pelo pas, estabelecendo, assim, vnculo ao MEC (Art. 3) e
financiamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (Art. 5). Outra ao
importante foi a criao da TV Escola, em 1995, que, apesar de no ser considerada por
Toschi (2004) EaD, levou a TV para as escolas. No meio privado destacamos o Teleducao
(Senac, 1976) e o programa Telecurso 2 grau (Fundao Roberto Marinho, 1978).
A oferta de cursos por IES pblicas so mais presentes a partir da dcada de 1980,
como a oferta de cursos de extenso pela UnB (1979), ps-graduao tutorial a distncia
(CAapes/1979-1983), e com a iniciativa da UFMT de ofertar o curso de Pedagogia EaD
(1998). Em 1993 criam-se consrcios (tendncia apresentada no prximo subitem), com a
criao do Consrcio Brasilead.
Dentre as relaes entre iniciativa privada com apoio pblico temos o Projeto
Logos, o Projeto Saci e a TVE Cear, que contaram, tambm, com o apoio de secretarias
estadual e municipais de educao.
A presena do Estado nesta tendncia mais evidente, estabelecendo parcerias de
superviso (como no Prontel), expanso (TV Escola), criao do Sinred, ou seja, parece no
se resumir apenas ao financiamento, como supomos ocorrer nos programas mencionados na
tendncia a. notrio o interesse em se aprofundar e expandir a EaD no pas, como foi o
caso em 1972, com o envio de educadores Europa. Ao final da dcada de 1990, a criao de
consrcios entre diversas Ipes tambm leva os profissionais interessados pela EaD a se
mobilizarem em encontros e associaes.
Ainda prevalece a oferta de formao e qualificao profissional para setores
comerciais e tambm para a formao de professores, apesar da adeso das universidades
EaD ser maior na segunda que na primeira tendncia, sendo que na prxima tendncia se
8 Informaes publicadas no Portal Abed. Disponvel em: <www.abed.org.br>. Acesso em: 02 fev. 2014.

26

consolida essa expanso.

c) Tendncia da utilizao do computador, meios digitais e internet O

crescimento dos Consrcios de EaD no Brasil e a consolidao da modalidade.
Figura 9
Trajetria histrica da EaD Principais marcos Tendncia 03

Fonte: Elaborada pela autora.

A partir da dcada de 1990, conforme subitem anterior, tivemos o incio dos

primeiros cursos a distncia no ensino superior (licenciatura e especializao) e a criao do
primeiro consrcio para a sua oferta. Em 1996, a EaD foi citada pela primeira vez na Lei de
Diretrizes e Bases (LDB) n 9.394, de 20 de dezembro, e, anteriormente sua promulgao, o
MEC criou a Secretaria de Educao a Distncia (Seed), que, apesar do nome, desenvolve de
incio atividades, usando as tecnologias na escola e a formando professores para tal (Decreto
n 1.917, de 27 de maio de 1996).
Assim, foi criado pelo MEC e desenvolvido pela Seed, em 1997, por meio da
Portaria n 522, de 9 de abril de 1997, o Programa Nacional de Informtica na Educao

27

(ProInfo)9, o qual visava difundir o uso pedaggico das tecnologias de informtica e

telecomunicaes nas escolas das redes pblicas de ensino fundamental e mdio. Suas aes
se voltaram capacitao de professores multiplicadores, especialistas em informtica
educativa em todo o pas; para a instalao de Ncleos de Tecnologia Educacional (NTE); e
para a distribuio de computadores s escolas pblicas.
No ano de 2007, uma redefinio do ProInfo reafirmou sua execuo no mbito
do MEC, e, alm de promover o uso pedaggico das tecnologias de informao e
comunicao (TIC), passou a fomentar a melhoria do processo de ensino-aprendizagem com o
uso dessas tecnologias e a contribuir com a incluso digital, por meio da ampliao do acesso
a computadores, da conexo rede mundial de computadores e de outras tecnologias digitais,
beneficiando a comunidade escolar e a populao prxima s escolas (Decreto n 6.300, Art.
1, 2007).
A partir dessa redefinio, foi denominado ProInfo Integrado, dividido em trs
reas: infraestrutura de laboratrios de informtica nas escolas pblicas conectada em banda
larga, Projetores ProInfo para serem usados em sala de aula e o Projeto UCA, que prev um
computador por aluno; a segunda rea refere-se ao Programa de Capacitao de Professores
no Uso de TIC na Educao por meio de cursos de aperfeioamento e especializao; e, na
terceira rea, as ferramentas de interao e comunicao entre professores e alunos em um
ambiente virtual, com o uso de vrias mdias, inserindo o Canal TV Escola, o Portal do
Professor e do Aluno, o Banco Internacional de Objetos Educacionais, alm de programas que
para a produo do contedo (BIELSCHOWSKY, 2009).
Tem-se, tambm, nos anos de 1997 e 1998, como afirma Clmaco (2011), a oferta
pela Capes de cursos de especializao lato sensu a distncia, para a formao de professores
em servio no ensino mdio, nas reas de Biologia, Fsica, Matemtica e Qumica, das redes
pblicas e privadas do Distrito Federal. Essa oferta ocorreu no mbito do Programa de Apoio
ao Aperfeioamento de Professores de 2 Grau de Matemtica e Cincias (ProCincias). Os
cursos foram promovidos em parceria entre a Universidade de Braslia (UnB) e a
Universidade Aberta de Braslia, instituda no mbito da Secretaria de Educao do Governo
do Distrito Federal e extinta em 1999.
Segundo Novello (2011), a partir da dcada de 1990 que h maior interesse
das IES, tanto privadas como pblicas, para a EaD, no uso de novas tecnologias da
informao e comunicao. A autora tambm afirma que a partir de 1994 ocorreu a expanso
9
Informaes
publicadas
no
Portal
MEC/ProInfo
Integrado.
Disponvel
<http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=13156&Itemid=823>.

em:

28

da internet nos ambientes acadmicos, ou seja, anteriormente promulgao da LDB

9.394/1996, que abordou pela primeira vez de forma especfica a EaD.
A partir desse contexto, temos at 2012 o desenvolvimento da EaD pautado por
trs elementos bsicos: (i) a constituio de diversos consrcios pblicos, privados ou em
parceria pblico-privada para a oferta de cursos a distncia, movimento que culminou com a
Universidade Aberta do Brasil (UAB); (ii) constituio de diversos programas e aes
pblicas que se iniciara com a oferta regionalizada e, posteriormente, abrangendo todo o
Brasil; (iii) aes de institucionalizao da modalidade, com a criao de grupos de trabalho e
associaes.
(i) A constituio de diversos consrcios
A constituio dos consrcios foi concomitante s iniciativas e aes
implementadas pelo Governo, sendo que merece destaque o movimento de articulao de
instituies e entidades que investiram esforos para construir propostas configuradas em
redes colaborativas, dentre as quais esto:

Consrcio Univir-CO; Universidade Virtual

Pblica do Brasil (UniRede), Instituto IUVB, Comunidade Virtual de Aprendizagem Rede

de Instituies Catlicas de Ensino Superior (CVA-Ricesu) e consrcio Cederj.
Assim, simultaneamente criao e s aes da Abed (1995), observa-se que, no
perodo compreendido entre 1999 e 2001, ocorreu a criao de redes pblicas, privadas e
confessionais para cooperao em tecnologia e metodologia no uso das TIC na EaD. Pode-se
considerar que as iniciativas foram reflexo de um movimento mundial de constituio de
redes de colaborao e cooperao para a produo e disseminao de informao e
conhecimento.
- 1998 - Instituda a Universidade Virtual do Centro-Oeste (Univir-CO)10, na esfera pblica,
para oferta de cursos de graduao e ps-graduao a distncia. O Consrcio Univir-CO foi
articulado e implantado pelas pr-reitorias de extenso e reuniu sete universidades da regio
Centro-Oeste: UnB, UFMT, UFG, UFMS, Unemat, Uems e Uniana. Teve atuao no plano
regional, e,

desse modo, os cursos desenvolvidos deram-se no mbito de algumas das

universidades consorciadas, como a Universidade de Braslia (UnB) e Universidade Federal

de Gois (UFG). Embora tivesse como proposta oferecer alternativas para a demanda por

10O consrcio foi assinado pelas Universidades Federais de Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Universidade de
Braslia, Universidade Estadual de Gois, Universidade Estadual de Mato Grosso e Universidade Estadual de Mato
Grosso do Sul.

29

ensino superior com a realizao de cursos de extenso, graduao e ps-graduao, a oferta

se resumiu a cursos de aperfeioamento, de extenso ou de disciplinas isoladas nos cursos de
graduao e no foi contemplada com financiamento (SANTOS, 2008).
- 1999 - O consrcio interuniversitrio Universidade Virtual Pblica do Brasil (UniRede).11
Teve por objetivo primordial a democratizao do acesso ao ensino superior pblico, gratuito
e de qualidade, por meio da oferta de cursos a distncia nos nveis de graduao, psgraduao e extenso, gratuito, congregando 82 Ipes e sete consrcios regionais. Teve papel
relevante para a formulao da Universidade Aberta do Brasil.
- 2000 - O Projeto Veredas12, pela Secretaria de Estado da Educao de Minas Gerais, para a
oferta do Curso Normal Superior, destinado a formar a distncia professores leigos em
atuao nas primeiras sries do ensino fundamental. Essa secretaria incentivou a oferta do
curso por meio da formao de consrcio entre as Ipes, comunitrias, particulares e
confessionais13 . De 2002 a 2005, o curso foi oferecido em parceria com 18 universidades,
centros universitrios e outras instituies de ensino superior, em 21 polos regionais e 29
subpolos distribudos pelo interior do estado de Minas Gerais.
- 2000 - Rede Brasileira de Ensino a Distncia, formada pela associao de 10 instituies
privadas de ensino superior14 localizadas em diferentes regies do pas, ofertando cursos nas
reas da cincia. O Instituto IUVB.br15 buscou a soma de competncias acadmicas,
compartilhamento de estruturas fsicas, integrao virtual de bancos de dados, servios de
suporte acadmico e criao de metodologias para a oferta de EaD.
- 2000 - Comunidade Virtual de Aprendizagem Rede de Instituies Catlicas de Ensino
Superior16 (CVA-Ricesu), para criar sinergia entre as diferentes instituies de educao
11 Informaes publicadas no Portal Universidade Virtual Pblica do Brasil (UniRede). Disponvel em:
<http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/proli_an3.pdf/http://www.arteduca.unb.br/pro-licenciatura>.
12 Informaes publicadas no portal Projeto Veredas. Disponvel em: <http://www.veredas.mg.gov.br>.
13 Instituies participantes da Unirede: Universidade Federal de Viosa (UFV), Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Faculdade de Machado, Faculdade do Noroeste
de Minas (Finom), Fundao Mineira de Cultura (Fumec), Universidade de Uberaba (Uniube), Universidade do
Vale do Rio Verde de Trs Coraes (Unicor), Universidade Estadual de Montes Claros (Unimontes),
Universidade Federal de Uberlndia (UFU), Centro Universitrio do Sul de Minas, Faculdade de Filosofia de
Passos, Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Patos de Minas, Instituto de Educao Superior de
Divinpolis (Ised), Faculdade de Filosofia e Letras de Diamantina (Fafidia), Faculdade de Filosofia Cincias e
Letras de Carangola (Fafile), Faculdade de Educao de Belo Horizonte (Uemg), Fundao Educacional
Nordeste Mineiro (Fenord).
14 Parceiras no Instituto IUBV.BR: Universidade Anhembi Morumbi ; Unicentro Newton Paiva; Universidade
Potiguar (UNP); Universidade da Amaznia (UNA); Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da
Regio do Pantanal (Uniderp);Centro Universitrio Monte Serrat (Unimonte); Universidade do Sul de Santa
Catarina (Unisul); Centro Universitrio do Tringulo (Unit); Universidade Veiga de Almeida (UVA); Centro
Universitrio Vila Velha (UVV).
15 Informaes publicadas no Portal IUVB.BR. Disponvel em: <www.iuvb.edu.br>.
16 Instituies parceiras na CVA-Ricesu: Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (PUC-Campinas);
Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR); Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul

30

catlica superior; proporcionar aes coletivas, compartilhar prticas, construir conhecimento

e provocar outras iniciativas em rede. A comunidade buscou subsidiar e potencializar os
processos de ensino e de aprendizagem nas universidade conveniadas. Segundo Romeiro, et
al (2011), estacam-se entre os projetos a revista eletrnica Colabor@, lanada em agosto de
2001, cuja temtica relaciona-se ao processo de ensino-aprendizagem, principalmente a
distncia; a biblioteca digital, com acervo de teses, dissertaes e artigos das universidades
parceiras; e a Ilha Ricesu, construda no Metaverso Second Life.
- 2000 - Consrcio Cederj,17 composto de IES pblicas federais e estaduais do estado do Rio
de Janeiro. Conta com o apoio do Governo do estado, de 2002 at hoje. Os primeiros cursos
de licenciatura em Pedagogia e Cincias Biolgicas foram credenciados no MEC diretamente
pelas IES responsveis,18 contando com infraestrutura de atendimento presencial, em centros
locais e a distncia, formada por professores das universidades consorciadas. O consrcio teve
muita representatividade para a formulao do Sistema UAB (2006), que seguiu o seu modelo
(VOIGT; LEITE, 2004).
(ii) Constituio de diversos programas e aes pblicas
As anlises que envolvem essa constituio sero realizadas no produto 02, em
decorrncia da maioria ser voltada para a formao de professores.
- 1999 - Programa de Formao de Professores em exerccio (Proformao), para formao
docente, com a oferta de curso a distncia aos professores das redes pblicas (municipais e
estaduais) das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nas sries iniciais do ensino
fundamental e nas classes de alfabetizao, sem habilitao para o magistrio. Possibilitou a
formao para o magistrio de cinco mil professores das redes pblicas de ensino. Foi um dos
poucos programas do MEC de formao a distncia com relatrio final de avaliao. Entre os
problemas destacam-se: obstculos circulao das informaes e dificuldade para seguir
diretrizes de implementao. Foi avaliado positivamente, contribuindo para a melhoria da
qualidade dos profissionais que o cursaram (PLACCO; ANDR e GATTI, 2001).
(PUC-RS); Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC-Gois); Universidade Catlica de Braslia (UCB);
Universidade Catlica de Santos (Unisantos); Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos); Universidade
Catlica Dom Bosco (CDB), Universidade Catlica de Pelotas, Centro Universitrio Claretiano e o Centro
Universitrio La Salle (Unilasalle).
17 Universidades integrantes do Cederj, segundo informaes da pgina http://cederj.edu.br/cederj/sobre/:
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) , Universidade Estadual do Norte Fluminense (Uenf),
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Federal Fluminense (UFF), Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), Universidade do Rio de Janeiro (Unirio).
18 Informaes publicadas no Portal Cederj. Disponvel em: <www.cederj.edu.br>.

31

- 2000 a 2004 - TV na Escola e os Desafios de Hoje, organizado a partir de uma avaliao

sobre o projeto TV Escola pelo Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas da Unicamp, em 1999 - A avaliao indicava que a maior parte dos educadores entrevistados gostaria de
realizar formao para utilizar os programas da TV Escola na prtica pedaggica. A partir do
resultado, o curso TV na Escola e os Desafios de Hoje foi implementado por meio de parceria
entre a Seed/MEC, a UniRede e as secretarias estaduais de educao, representadas pelas
coordenaes estaduais da TV. O curso teve por objetivo tornar aptos os profissionais de
escolas de ensino fundamental e mdio para o uso das TIC, com nfase na comunicao
audiovisual dentro da prtica pedaggica. Segundo Rodrigues, a UniRede teve participao
relevante no processo de sua elaborao, na organizao e viabilizao das condies para a
realizao dos cursos, que passaram por quatro edies, atendendo 100 mil professores. O
curso foi o primeiro projeto nacional com o apoio de recursos do MEC na modalidade a
distncia para formao docente (RODRIGUES, 2006).
- 2001 - Programa Gesto da Aprendizagem Escolar (Gestar I), cujo objetivo era melhorar a
prtica pedaggica, pensando no desenvolvimento do aluno com qualidade. O Gestar I foi
organizado para alcanar os professores de diversas regies do pas e para ser implementado
nas escolas que aderiram ao Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE-Escola). (BRASIL,
MEC, Gestar I, 2007).
- 2004 - Programa Gesto da Aprendizagem Escolar II (Gestar II), orientado tambm para a
formao continuada de professores em exerccio nas redes pblicas de ensino das sries/anos
finais do ensino fundamental, nas reas de Matemtica e Lngua Portuguesa. Possui o mesmo
objetivo do Gestar I. Para cada rea especfica, oferece dois cursos especficos: Curso de
Formao de Professores Formadores/Tutores e Curso de Formao de Professores Cursistas.
So parceiros na oferta a Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao, as
secretarias estaduais, municipais e distrital de educao, o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE) e as instituies de ensino superior (Brasil, MEC,
Gestar II, 2004).
Conforme Torres e Vianney (2004), entre 1999 e 2002 ocorrem os primeiros
credenciamentos oficiais de instituies universitrias para atuar em educao a distncia. No
ano de 2002, constituda pelo MEC, por meio da Portaria n 335, de 6 de fevereiro de 2002,
a Comisso Assessora para Educao Superior a Distncia, destinada ao estudo e elaborao
das normas que regulamentam a oferta de educao a distncia no nvel superior e dos
procedimentos de superviso e avaliao do ensino superior a distncia (BRASIL, 2002, p.
4).

32

- 2003 - Programa de Capacitao a Distncia para Gestores Escolares (Progesto),19

realizado na modalidade a distncia, para capacitar equipes gestoras das escolas buscando
discutir sobre a gesto democrtica. Tal programa foi concebido pelo Conselho Nacional de
Secretrios de Educao (Consed), conforme informaes da pgina oficial da entidade,
juntamente com as secretarias de educao, estaduais e municipais.
- 2004 -

Programa de Formao Inicial para Professores em Exerccio no Ensino

Fundamental e no Ensino Mdio (Pr-Licenciatura)20, da Secretaria de Educao a Distncia

(Seed/MEC), por meio da Chamada Pblica n 1/2004 para financiamento pblico de cursos
de graduao de licenciatura a distncia em Pedagogia, Fsica, Qumica, Matemtica e
Biologia. O Programa "foi estruturado aps uma intensa interlocuo com diversos grupos de
instituies de ensino superior pblicas, que j haviam se organizado, desde 2000, em
consrcios"(CARVALHO; PIMENTA, p. 102). O edital foi direcionado somente para
universidades pblicas, que, organizadas em consrcios, submeteram avaliao um nico
projeto pedaggico de curso. O MEC/FNDE apoiou tcnica e financeiramente as instituies
de ensino superior participantes, possibilitando a abertura de 19 cursos de licenciatura a
distncia em todo o Brasil, permitindo a oferta de 17.585 vagas no ensino superior a partir de
2005, para professores das redes pblicas, no ensino fundamental (anos/sries finais e mdio).
Tratou-se da primeira iniciativa em larga escala do MEC em apoio direto expanso do
ensino superior a distncia nas instituies pblicas.
- 2005 - Pr-Licenciatura Fase 2. O MEC lanou edital por meio da Resoluo CD/FNDE n
34, de 9 de agosto de 2005. Se o compararmos ao editais anterior, trouxe algumas
modificaes relevantes, pois este documento, alm de definir pressupostos metodolgicos e
tecer orientaes pedaggicas (CARVALHO; PIMENTA, 2010), tambm instituiu os
critrios e os procedimentos para a apresentao, seleo e execuo de projetos de cursos de
licenciatura para professores em exerccio nas redes pblicas nos anos/sries finais do ensino
fundamental e/ou no ensino mdio, na modalidade de educao a distncia (BRASIL, FNDE,
2005). Destaca-se que, no Pr-Licenciatura Fase 2, ampliou-se a participao de instituies
de ensino superior, com a abertura para que as instituies comunitrias ou confessionais
apresentassem tambm seus projetos pedaggicos de curso. O Programa distingue-se das
aes voltadas para a formao continuada em nvel de extenso ou especializao
(CARVALHO; PIMENTA, 2010; LIMA, 2013).
19
Informaes publicadas no Portal MEC/Programa de Capacitao a Distncia para Gestores Escolares
PROGESTO. Disponveis em: <http://www.consed.org.br/index.php/progestao>.
20
Informaes publicadas no Portal MEC/ Pro-Licenciatura. Disponvel em:<
http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/proli_an3.pdf/ >.

33

- 2005 - Programa de Formao Continuada em Mdias na Educao21, destinado aos

professores da educao bsica nas redes pblicas de ensino, desenvolvido pela Seed/MEC
em parceria com as secretarias estaduais de educao e universidades federais22 do Consrcio
Nacional UniRede. Tem por finalidade a formao continuada de professores para a utilizao
pedaggica das diferentes tecnologias (TV, vdeo, informtica, rdio e impressos) no processo
educacional (extenso, aperfeioamento e especializao). Entre os objetivos do programa
ressaltam-se o de destacar as linguagens de comunicao mais adequadas aos processos de
ensino e aprendizagem; o de incorporar programas j desenvolvidos pela Seed (TV Escola,
Proinfo, Rdio Escola, Rived), pelas instituies de ensino superior e pelas secretarias
estaduais e municipais de educao; e o de desenvolver estratgias de autoria e de formao
do leitor crtico nas diferentes mdias.
- 2005 -

Programa Nacional Escola de Gestores da Educao Bsica23 surgiu da

necessidade de se construrem processos de gesto escolar democrticos e compatveis com a

proposta e a concepo da qualidade social da educao, com o objetivo de formar, em nvel
de especializao (lato sensu) a distncia, diretores e vice-diretores educacionais efetivos das
escolas pblicas da educao bsica. J no ano de 2009, o programa se expandiu, atendendo
aos coordenadores pedaggicos, com o curso de ps-graduao (lato sensu) em Coordenao
Pedaggica. Em 2010, foi criado Curso de Aperfeioamento em Gesto Escolar, destinado
aos profissionais da equipe gestora de instituies pblicas de educao bsica. H uma
continuidade na oferta desses cursos sob a coordenao de 31 Ipes.
- 2005 -

Programa Pr-Letramento - Mobilizao pela Qualidade da Educao,24 para a

formao continuada de professores, objetivando a melhoria da qualidade de aprendizagem da

Leitura/Escrita e Matemtica nos anos/sries iniciais do ensino fundamental. Realizado em
parceria entre a SEB/MEC, as universidades que integram a Rede Nacional de Formao
Continuada e estados e municpios, o programa, ainda em vigncia, oferece cursos de Lngua
Portuguesa e Matemtica com a carga horria de 120 horas e durao de oito meses, na

21 Informaes publicadas no Portal MEC/ Programa de Formao Continuada em Mdias na Educao

Mdias na Educao. Disponvel em:
<http://portal.mec.gov.br/index.php/?option=com_content&view=article&id=12333>.
22 Instituies participantes no programa Mdias na Educao: UFAC, Ufal, Ufam, Unifap, Uesb, UFC, UnB,
UFG, Ufma, Ufop, Unimontes, UFMS, UFMT, Ufpa, UFCG/UFPB, Ufpe, UFRPE, UFPI, UFPR, UFRJ,
UFRRJ, Uern, UFRN, Unir, UFRR, Cefet, Furg, UFRGS, UFSM, Ufse, USP, UFT.
23 Informaes publicadas no Portal/MEC Programa Nacional Escola de Gestores da Educao Bsica .
Disponvel em:
<http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=13473&Itemid=943>.
24 Informaes publicadas no Portal MEC/ Programa Pr-Letramento - Mobilizao pela Qualidade da
Educao. Disponvel em:
<http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12346&Itemid=700>.

34

modalidade semipresencial.
- 2005 - Programa de Formao Inicial para Professores em Exerccio na Educao Infantil
(ProInfantil),25 na modalidade semipresencial, com oferta de curso em nvel mdio aos
professores de educao infantil que atuam em creches e pr-escolas sem a formao exigida
pela LDB 9.394/1996. Tem durao mdia de dois anos e atende aos professores da rede
pblica e queles que atuam na rede privada sem fins lucrativos (como instituies
filantrpicas, comunitrias ou confessionais, conveniadas ou no).
- 2006 - Universidade Aberta do Brasil (UAB),26 criada pelo Decreto n 5.800, de 08 de junho
de 2006, pelo MEC, em parceria com a Andifes. Segundo Costa (2012), o primeiro curso
ofertado pela UAB foi o de Administrao, implementado por meio de projeto-piloto, em
parceria com o Banco do Brasil e dois bancos estatais, a partir da cooperao de universidades
federais e estaduais, atendendo a funcionrios pblicos. No entanto, por ser uma universidade
aberta deveria atender formao de qualquer cidado. Alm de formar servidores pblicos
de empresas estatais, a UAB tem tambm por objetivos formar professores das redes pblicas
de ensino de educao bsica que no possuem graduao e proporcionar o acesso
universidade em todos os municpios do Brasil. No Sistema UAB, os primeiros cursos foram
selecionados a partir de editais para vinculao de polos de apoio presencial dos cursos a
distncia. O Edital n 01, de 20 de dezembro de 2005, foi publicado para oferta de cursos,
exclusivamente ministrados por instituies federais de ensino superior. Um ano depois, o
Edital n 1, de 20 de dezembro de 2006, abriu as inscries para IES pblicas das redes
federais, estaduais e municipais. Os editais previam aos municpios a responsabilidade de
manuteno dos polos de apoio presencial e s Ipes a gesto e oferta dos cursos. (COSTA,
2012).
Segundo Carvalho e Pimenta (2010), a estrutura fsica dos polos de apoio ao
ensino presencial do Pr-Licenciatura foi incorporada pela UAB, em decorrncia da
finalizao de seus cursos. As autoras destacam que o fim do Pr-licenciatura no foi
decretado, mas que, em abril de 2009, a Diretoria de EaD da Capes comunicou a migrao
dos cursos desse Programa para a UAB.
27

Nas informaes publicadas no Portal do MEC , o Programa de Formao

25
Informaes publicadas no Portal MEC/Professores em Exerccio na Educao Infantil
(PROINFANTIL).
Disponvel
em:
<http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12321:proinfantilapresentacao&catid=288:proinfantil&Itemid=548>.
26Informaes disponveis no Portal UAB/Capes. Disponvel em: <http://www.uab.capes.gov.br/>.
27
Informaes publicadas no Portal MEC/ Programa de Formao Continuada de Professores na

35

Continuada de Professores na Educao Especial, na modalidade a distncia, foi ofertado pela

UAB em parceria com a Secretaria de Educao Especial (SEE/MEC). Em 2009, foi
publicado um edital para seleo de Ipes aos cursos de especializao e programas de
extenso para professores da rede pblica que trabalham com Atendimento Educacional
Especializado (AEE) para professores de salas regulares, das redes municipais e estaduais.
- 2007 - Sistema Escola Tcnica Aberta do Brasil (e-Tec Brasil)28 do MEC instituiu a Rede eTec Brasil para a oferta de cursos profissionalizantes e tecnolgicos na modalidade a
distncia. O e-Tec foi uma das aes do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e
Emprego (Pronatec), com objetivo de ampliar e democratizar o acesso a cursos tcnicos de
nvel mdio, pblicos e gratuitos, em regime de colaborao entre Unio, estados, Distrito
Federal e municpios. Os cursos so ministrados por instituies pblicas, e a
responsabilidade pela estrutura, equipamentos, recursos humanos, manuteno das atividades
compartilhada entre Distrito Federal, estados e municpios.
- 2009 -

Plano Nacional de Formao dos Professores da Educao Bsica (Parfor),

institudo por meio da Portaria Normativa n. 9, de 30 de junho de 2009. Segundo o Relatrio

29

de Gesto 2009-2012 da Diretoria de Formao de Professores da Educao Bsica, possui

diretrizes e princpios fundamentados no Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao,

Programa Estratgico do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). O Parfor foi
implementado pela Capes, a partir da Diretoria de Formao dos Professores da Educao
Bsica e Diretoria de Educao a Distncia, e elaborado na colaborao entre IES federais,
estaduais e municipais. Os cursos, nas modalidades presencial e a distncia, so destinados
formao inicial e continuada de professores das redes pblicas de educao bsica sem
formao superior ou com formao em rea distinta da sua atuao ou, ainda, que possuam
formao superior em licenciatura. De acordo com o Relatrio de Gesto 2009-2012, da
Diretoria de Formao de Professores da Educao Bsica,30 foram firmados Acordos de
Cooperao Tcnica com 26 estados e o Distrito Federal, tendo aderido ao Programa 142 IES
Educao Especial. Disponvel em:
<http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=14188%3Aprograma-formacaocontinuada-de-professores-na-educacao-especial-modalidade-a-distancia&catid=192%3Aseesp-esducacaoespecial&Itemid=1035>.
28 Informaes publicadas no Portal MEC/Sistema Escola Tcnica Aberta do Brasil. Disponvel em: <
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12496&Itemid=800>.
29 MEC/Capes. Diretoria de Formao de Professores da Educao Bsica. Relatrio da Gesto 2009-2012.
Disponvel em < http://www.capes.gov.br/images/stories/download/bolsas/RelatorioFinal-2012-DEB.pdf.
Acesso em: 17 de janeiro de 2014.
30 MEC/Capes. Diretoria de Formao de Professores da Educao Bsica. Relatrio da Gesto 2009-2012.
Disponvel em < http://www.capes.gov.br/images/stories/download/ bolsas/RelatorioFinal-2012-DEB.pdf.
Acesso em: 17 de janeiro de 2014.

36

de diferentes esferas administrativas. No entanto, nem todas as IES ofereceram, de imediato,

os cursos nos primeiros anos do Parfor.
O relatrio revelou, tambm,

a necessidade de transferncia da gesto da

Plataforma Freire31 para a Capes, com a formao dos professores pelo Sistema de Formao
Continuada (Sinafor). Segundo o Relatrio de Gesto, a execuo e crescimento do Parfor
nesse perodo, demostraram ser necessrio estabelecerem-se regras para garantir sua
institucionalizao nas IES e orientar a participao dos Fruns, das secretarias estaduais, do
DF e das secretarias municipais e das prprias IES (p. 23). Essa avaliao culminou na
reestruturao do Parfor.
Quanto aos cursos a distncia oferecidos pela Parfor, Lima (2013) afirma que so
aproveitadas as estruturas do Sistema UAB, mesmo que na regulamentao seja estabelecido
um pr-requisito para a seleo dos cursos. O estudo de Lima (2013) destaca ainda, que,
conforme o Art. 5 do Decreto n 6.755, o Frum Estadual Permanente de Apoio Formao
Docente responsvel por elaborar, acompanhar a execuo e promover a reviso peridica
de um plano estratgico que contemple diagnstico, identificao das necessidades de
formao de profissionais do magistrio, e aes a serem desenvolvidas. Desse modo, a oferta
de cursos pelo Parfor s poder ocorrer mediante solicitao dos estados ou municpios ao
Frum, com a apresentao da ata da aprovao da demanda do curso e do plano estratgico.
- 2010 - Programa de Mestrado Profissional em Matemtica, operacionalizado pela Capes,
no mbito da UAB, iniciado com 50 Ipes de 22 estados da federao. Segundo o Relatrio de
Gesto DED/CAPES (2011-2012), em 2011 eram 50 IES e 1800 matrculas e, em 2012,
totalizaram 57 IES e 1560 matrculas. No total foram gastos R$ 17.346.900,00. Observamos
que houve aumento do nmero de IES para a oferta entre 2011 e 2012, mas uma queda no
nmero de matrculas no mesmo perodo, exiginndo observao e acompanhamento. Os
outros dois programas implementados em 2013 ainda carecem de informaes (Fsica e
Letras).
Em relao EaD nas IES particulares, h falta de registros e pesquisas, exceto
nas nove instituies catlicas32 parceiras na CVA-Ricesu, que publicaram, na edio especial
da Revista Colabora,33 matria sobre as aes desenvolvidas. Algumas dessas instituies
cadastram e escolhem o curso de licenciatura que desejam cursar.
32 CVA-Ricesu: Universidade Catlica de Braslia (UCB), Universidade Catlica Dom Bosco (UCDB),
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas), Pontifcia Universidade Catlica do Paran
(PUC-PR), Universidade Catlica de Pelotas, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC-RS),
Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC-Gois), Centro Universitrio LaSalle (Unilasalle) e
Universidade do Vale dos Sinos (Unisinos).
33 REVISTA DIGITAL DA CVA-RICESU: Comunidade Virtual de Aprendizagem da Rede de Instituies

37

iniciaram as atividades em EaD antes mesmo do marco regulatrio, com oferta de cursos de
extenso, graduao e especializao. o caso da UCB, PUC-Minas e UCDB. Observa-se,
ainda, a EaD, iniciada e consolidada nessas IES catlicas a partir de grupos de estudos, como
ocorreu na UCDB com o Grupo de Pesquisa e Estudos em Tecnologia Educacional e EaD
(Geted); na PUC-Paran, com o Projeto de Pesquisa em Aprendizagem Colaborativa com
Tecnologias Interativas (entre 1998 e 2002); na Unisinos, com pesquisas sobre os processos
de ensino e de aprendizagem baseados na formao de redes; na PUC-Paran e na PUC-RS,
em convnios ou parcerias com empresas na rea de tecnologia. Outras ainda experimentam a
EaD em cursos de extenso e em disciplinas na modalidade semipresencial, a partir da
orientao da Portaria n 4.059/2004, como, por exemplo, na PUC-Gois, Unilasalle e UCPel.
(iii)

Aes de institucionalizao da modalidade com a criao de grupos

de trabalho e associaes
- 2002 - Comisso Assessora para Educao Superior a Distncia permite que se apresente a
EaD como uma educao sem distncia, pois,
(...) os ambientes de ensino e aprendizagem se redefinem, com a utilizao de novas
tecnologias e metodologias educacionais que agregam importantes elementos na
dinamizao deste processo. Esse avano tem possibilitado a explorao de espaos,
culturas e conhecimentos espalhados por todo o planeta e a implementao de
trabalhos cooperativos entre alunos, professores e instituies, por intermdio das
tecnologias de informao e comunicao e da rede Internet (BRASIL, 2002, p. 7).

- 2003 - No Seminrio Referncia Internacional sobre Universidades Virtuais na Amrica

Latina e Caribe, em Quito (Equador), foi apresentado um relatrio do MEC em que, at
dezembro de 2002, 33 IES do Brasil ofereceram cursos a distncia com o reconhecimento de
rgos oficiais, e uma instituio estava em fase de credenciamento. A maioria ofertava
cursos de ps-graduao em nvel de especializao, outra parcela, cursos de graduao, alm
de IES com autorizao do MEC para cursos especficos em carter experimental.
- 2004 - Grupo de Trabalho de Educao a Distncia para a Educao Superior (Gteades),
criado por fora da Portaria SESu/MEC n 37 de 02/09/2004, para a elaborao do prdocumento Aes Estratgicas em Educao Superior a Distncia em mbito Nacional, a
fim de oferecer subsdios formulao de estratgias para a EaD nas instituies de ensino
superior.

Ao

analisar

suas

recomendaes,

percebe-se

Catlicas de Ensino Superior. Curitiba: Ed. PUCPR, 1999 - Semestral. ISSN 1519-8529.

preocupao

com

38

institucionalizao da EaD no Brasil, pois se elencaram prioridades a serem discutidas dentro

dos grupos de trabalho, e, posteriormente, se elaboraram propostas para as reas em destaque.
As propostas do Grupo de Trabalho contemplaram a organizao de um Seminrio Nacional
de Educao a Distncia no Ensino Superior (Sneades), realizado em maro de 2005, para
discutir o pr-documento.
34

- 2008 - Associao Brasileira dos Estudantes de Educao a Distncia (ABE-EaD), uma

organizao estudantil que representa todos os que estudam em cursos a distncia no Brasil.
Vem se estruturando e possui objetivos alicerados na melhoria da qualidade, oferta e direitos
aos estudantes desta modalidade de ensino.
35

- 2009 - Associao de Tutores de Educao a Distncia (Anated) , com sede no interior de

So Paulo. Seu objetivo dar visibilidade ao trabalho do tutor de EaD, bem como ao ensino a
distncia. A idealizao da associao deu-se a partir de lutas por parte dos concluintes dos
cursos, entre os anos de 2006 e 2008, para o reconhecimento dos diplomas. A associao
desenvolve pesquisas que apoiam a formao e a atuao do tutor presencial e a distncia,
visando garantir qualidade educao a distncia, bem como reconhecimento e valorizao
do tutor.
A descrio das iniciativas e aes desenvolvidas no mbito da modalidade a
distncia no Brasil aponta que, em sua maior parte, as experincias foram iniciadas com o uso
das tecnologias na rea de ensino, num primeiro momento para a formao dos professores da
prpria instituio, aprofundando questes de metodologia e uso da tecnologia no processo
ensino-aprendizagem. Hoje, encontram-se credenciadas para a oferta de cursos superiores a
distncia, atuando principalmente na formao de professores, atravs de cursos de
especializao e tecnolgicos.
No Quadro 3, vem-se programas, planos e aes que se iniciaram com formao
em nvel mdio, cursos de extenso e formao continuada, para, enfim, a partir de 2004, se
transformarem em poltica pblica nacional na formao em licenciatura a distncia e, em
2010, expandirem sua frente de ao em programas de mestrado profissional do tipo stricto
sensu. Em 2005, verificam-se mais cursos implementados, que marcam a expanso de
polticas pblicas para a modalidade.

34 Informaes publicadas no Portal Associao Brasileira dos Estudantes de Educao a Distncia (ABE-EaD). Disponvel
em <http://www.estudantesead.org.br>.
35 Informaes publicadas no Portal Associao de Tutores de Educao a Distncia (Anated). Disponvel em:
<http://tutor.anated.org.br/_site/home/>.

39

Quadro 3
Principais programas e aes a distncia
Ano

Ttulo

Descrio

1999

Proformao

Formao em nvel mdio com habilitao em magistrio

2000

Projeto Veredas

Normal superior; consrcio de IES pblicas, comunitrias, particulares e

confessionais, estadual (Minas Gerais)

2000

TV Escola e os Desafios de Hoje

Curso de extenso (Primeiro em nvel nacional)

2001

Gestar I

Formao Continuada

2003

ProGesto

Capacitao de Lideranas Escolares

2004

Gestar II

Formao Continuada

2004

Pr-Licenciatura

Licenciaturas a distncia; consrcios pblicas e confessionais

2005

Mdias na Educao

Extenso, aperfeioamento, especializao

2005

Programa Nacional Escola

Gestores da Educao Bsica

2005

Pr-Letramento

Formao Continuada (semipresencial)

2005

ProInfantil

Nvel mdio (modalidade normal superior)

2005

UAB

Licenciaturas, bacharelados, tecnolgicos, especializao, extenso,

formao continuada

2007

E-Tec Brasil

Profissionalizante e tecnolgico

2009

Parfor

Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica.

Preferncia formao inicial presencial e formao continuada a
distncia

de Especializao

2010/ Programas de Mestrado Profissional Incio dos programas de mestrado profissional a distncia pelas
2013
universidades, com coordenao da Capes em Matemtica, Fsica e
Letras
Fonte: Elaborado pela autora.

Constata-se nos registros institucionais e em estudos acadmicos sobre o percurso

da EaD no Brasil a predominncia, at 1997, de iniciativas e aes isoladas, seja de projetos
especficos, entidades, eventos, seja da constituio de comisses para a elaborao de
documentos de EaD, partindo de iniciativas privadas, pblicas ou em parceria. A partir de
1997, programas pblicos foram implementados, inicialmente, em alguns estados, e,
posteriormente, com ampliao significativa de abrangncia, em toda a Federao. Identificase que, nas esferas pblicas, os projetos de EaD apresentam, inicialmente, a configurao de
redes e consrcios colaborativos, culminando no Sistema UAB - marco para o
desenvolvimento da modalidade no ensino superior pblico. Entretanto, os mesmos registros
no apresentam processos avaliativos sistematizados pelos agentes promotores de cada
programa (com exceo do Proformao), o que constitui, a nosso ver, um problema,
considerando o ciclo da poltica pblica, pois a avaliao um estgio de suma importncia
ao processo de tomada de deciso. A ausncia de avaliao pode fazer com que programas

40

ofertem concomitantemente a mesma formao e tenham as mesmas frentes de atuao, como

o caso da UAB e Rede e-Tec Brasil, que oferecem cursos tecnolgicos a distncia, e da
UAB e Parfor, que formam professores a distncia.
Com relao aos consrcios, foram a primeira tentativa do Estado de
institucionalizar a EaD, abrindo o primeiro edital para fomento de curso de licenciatura a
distncia. Com as dificuldades na gesto e coordenao das atividades entre os diversos
atores, por falta de requisitos ou padres de qualidade, foi criado o Sistema UAB, em que as
IES ofertam individualmente os cursos.
Dos programas implementados pelo Estado, em nvel nacional, dos 11
apresentados, cinco foram lanados em 2005, enquanto os demais o foram entre 1999 e 2010.
Em 2005, criou-se o Decreto 5.622, de 19 de dezembro, que regulamentou a EaD no pas,
proporcionando um aumento, entre 2005 e 2006, de 184% no nmero de cursos autorizados e
de 171% no nmero de IES credenciadas para a modalidade no ensino superior, entre 2004 e
2006 (Inep). Apesar do esforo, no se mostraram suficientes - at 2004, era maior o nmero
de matrculas na esfera pblica em EaD (60%), mas o quadro se inverteu, quando as IES
privadas passaram a ter 68% e 81,5% das matrculas em 2005 e 2006, respectivamente. Sem
contar que os programas e aes foram todos voltados para a formao dos profissionais da
educao, privilegiando a licenciatura.
3 Marcos regulatrios da educao a distncia na educao superior no Brasil
Este item tem como objetivo inventariar os marcos regulatrios balizadores das
aes, planos e programas de EaD no Brasil. Mostra os contedos e projees mais relevantes
das regulamentaes de educao a distncia na educao superior, a partir de diferentes
instrumentos jurdicos: leis, decretos, portarias, diretrizes, pareceres, resolues e referenciais.
Inicialmente, discute-se sobre a presena da EaD na Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional, demonstrando seus contedos, limitaes, projees e antecedentes.
Posteriormente, apresenta-se a descrio do arcabouo legal da EaD no Brasil, inventariando
os principais instrumentos jurdicos como leis, decretos e portarias.

3.1 A educao a distncia na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional

A EaD pode ser considerada objeto recente na legislao brasileira. A Lei n

41

5.692, de 11 de agosto de 1971, que fixa as diretrizes e bases para o ensino de 1 e 2 graus, j
permitia a utilizao de meios de comunicao no ensino supletivo, para lhe dar mais alcance,
atingindo maior nmero de alunos (art. 25 2): Os cursos supletivos sero ministrados em
classes ou mediante a utilizao de rdios, televiso, correspondncia e outros meios de
comunicao que permitam alcanar o maior nmero de alunos (BRASIL, 1971). Entretanto,
essa determinao no a classificou, de forma direta, como atividade de educao a distncia,
somente apontou os primeiros indcios no uso de ferramentas tecnolgicas na educao,
assemelhando-se s prticas do ensino a distncia (LIMA, 2013).
em 1996, com a Lei n. 9.394 (LDB), de 20 de dezembro, que dispe sobre as
diretrizes e bases da educao nacional, que a EaD aparece pela primeira vez em um
instrumento jurdico no Brasil como prtica legalmente aceita, a ser utilizada na educao
bsica e superior, como integrante do sistema de educao formal (BRASIL, 1996). E
durante o processo de elaborao e aprovao da LDB, e em meio discusso e aprovao da
Constituio Federal de 1988 pelo Congresso Nacional, que a EaD entra na pauta de
discusso com mais intensidade e especificidade. No texto do Substitutivo da LDB de Jorge
Hage [Projeto de Lei 1258-A/1988] (SAVIANI, 2006), h um Captulo dedicado EaD.
Nesse PL, a EaD foi conceituada (art. 91) e sua produo, controle, avaliao e autorizao
foram atribudos a rgo normativo do sistema de ensino, observadas as diretrizes do
Conselho Nacional de Educao (art. 92). Entretanto, na verso aprovada e promulgada, a
EaD perde o status de Captulo e apenas citada em artigos dispersos (32, 47, 62, 80 e 87),
que se relacionam tanto com a educao bsica quanto com a educao superior, com a
formao de professores e com aspectos da regulamentao da educao a distncia.
No que se refere educao bsica, o artigo 32 ( 4) permite o ensino a
distncia no ensino fundamental apenas como complementao de aprendizagem ou em
situaes emergenciais. Assim, estabelece: O ensino fundamental ser presencial, sendo o
ensino a distncia utilizado como complementao da aprendizagem ou em situaes
emergenciais. O artigo 87 ( 3, II), que se refere dcada da educao, permite aos estados,
municpios e Distrito Federal a utilizao da educao a distncia como estratgia para oferta
de cursos a jovens e adultos insuficientemente escolarizados. O Distrito Federal, cada Estado
e Municpio, e, supletivamente, a Unio, devem: [] II - prover cursos presenciais ou a
distncia aos jovens e adultos insuficientemente escolarizados (BRASIL, 1996).
Em relao educao superior, o artigo 47 ( 3) dispensa a frequncia
obrigatria de professores e alunos em programas de educao a distncia. Assim, estabelece:
obrigatria a freqncia de alunos e professores, salvo nos programas de educao a

42

distncia.
J a educao a distncia na formao de professores, no mbito da dcada da
educao, tratada na LDB n 9.394/96, artigo 87, como alternativa para a capacitao de
professores em exerccio ( 3, III): realizar programas de capacitao para todos os
professores em exerccio, utilizando tambm, para isto, os recursos da educao a distncia;.
Em outubro de 2009, entretanto, so includos os pargrafos 2 e 3 ao artigo 62 (Lei n
12.056, de 13 de outubro de 2009), o qual permite a formao continuada por meio de
tecnologias de educao a distncia ( 2), porm, para a formao inicial, d preferncia ao
ensino presencial, em detrimento da educao a distncia ( 3).
Art. 62 []
2 A formao continuada e a capacitao dos profissionais de magistrio podero
utilizar recursos e tecnologias de educao a distncia. (Includo pela Lei n 12.056,
de 2009).
3 A formao inicial de profissionais de magistrio dar preferncia ao ensino
presencial, subsidiariamente fazendo uso de recursos e tecnologias de educao a
distncia. (Includo pela Lei n 12.056, de 2009). (BRASIL, 1996).

O artigo 80 da LDB n

9.394/96 trata exclusivamente dos aspectos da

regulamentao da educao a distncia e do seu desenvolvimento e veiculao. Explicita a

necessidade: de credenciamento das instituies pela Unio, de regulamentao dos requisitos
para registros de diplomas relativos educao a distncia e de normas para produo,
controle e avaliao de programas de EaD.
Art. 80. O Poder Pblico incentivar o desenvolvimento e a veiculao de
programas de ensino a distncia, em todos os nveis e modalidades de ensino, e de
educao continuada.
1 A educao a distncia, organizada com abertura e regime especiais, ser
oferecida por instituies especificamente credenciadas pela Unio.
2 A Unio regulamentar os requisitos para a realizao de exames e registro de
diploma relativos a cursos de educao a distncia.
3 As normas para produo, controle e avaliao de programas de educao a
distncia e a autorizao para sua implementao, cabero aos respectivos sistemas
de ensino, podendo haver cooperao e integrao entre os diferentes sistemas.
4 A educao a distncia gozar de tratamento diferenciado, que incluir:
I - custos de transmisso reduzidos em canais comerciais de radiodifuso sonora e
de sons e imagens e em outros meios de comunicao que sejam explorados
mediante autorizao, concesso ou permisso do poder pblico;
II - concesso de canais com finalidades exclusivamente educativas;
III - reserva de tempo mnimo, sem nus para o Poder Pblico, pelos
concessionrios de canais comerciais. (BRASIL, 1996)

Dessa forma, a LDB trata da educao a distncia com algumas determinaes,

mostrando-se tanto com uma tendncia propositiva quanto com ressalvas s prticas da EaD.
Dos cinco artigos que citam a EaD (n 32, 47, 62, 80 e 87), dois so de ressalvas s prticas
da EaD (limitam o seu uso no ensino fundamental e do preferncia ao ensino presencial na

43

formao inicial de professores) e outros trs so mais propositivos (incentivam sua utilizao
na formao continuada de professores, para cursos de jovens e adultos insuficientemente
escolarizados e pressupem sua regulamentao).
Antes de ser citada na LDB n 9.394/1996, porm, a EaD entra na pauta de
discusso da agenda poltica brasileira de outras formas: a) projetos de lei no Congresso
Nacional, principalmente para criao de universidade aberta; b) proposta de criao de um
sistema nacional de educao a distncia; c) criao de coordenao de EaD dentro da
estrutura administrativa do MEC; d) demandas de reconhecimento e validao de cursos de
ps-graduao a distncia com instituies estrangeiras; e) criao de diferentes grupos de
trabalho. Essa agenda poltica mostra o movimento que antecedeu a introduo da EaD na
legislao brasileira e a trajetria histrica do processo de encaminhamento para sua
institucionalizao poltica. Foi marcado por aes isoladas e particularizadas.
No que concerne universidade aberta, sua criao remonta dcada de 1970,
como poder ser observado no Quadro 4. Entretanto, o primeiro Projeto de Lei prevendo a sua
criao, apresentado em 1972 ao Congresso Nacional, refere-se frequncia livre em cursos.
Niskier (1996) relata que foi resultado de uma visita de um Comit Brasileiro Open
University, instituio aberta de ensino a distncia da Inglaterra.
Sobre a primeira proposta de criao de uma universidade aberta, em 1974, Alves
(2007) relata que o trmite da matria no Congresso Nacional corria bem, at que o Conselho
Federal de Educao, mediante o Parecer n 2.780/74, manifestou seu entendimento de que a
iniciativa de uma universidade aberta deveria partir do Ministrio da Educao, anunciando a
existncia de um grupo de trabalho para esse fim, conforme a Portaria Ministerial n 96, de 5
de maro de 1974. Porm, Alves (2007) argumenta que esse grupo de trabalho no funcionou
e a matria foi arquivada. Entre as proposies subsequentes, no se obteve sucesso para
aprovao e todas foram arquivadas.

Quadro 4
Projetos de lei dispondo sobre a criao da Universidade Aberta no Brasil
Projeto de
Lei

Data da
Apresentao

PL
968/1972

05/10/1972

PL
1878/1974

25/03/1974

PL
3700/1977

19/05/1977

Autor
Alfeu
Gasparini
(PMDB)
Pedro Faria
(PMDB)
Pedro Faria
(PMDB)

Ementa

Situao

Dispe sobre frequncia livre em cursos de nvel

universitrio.

Arquivado

Institui a Universidade Aberta.

Arquivado

Institui a Universidade Aberta.

Explicao: ensino ministrado atravs
processos de comunicao a distncia.

de

Arquivado

44

PL
1751/1983

11/08/1983

PL
4592/1990

12/03/1990

PL
4625/1994

14/06/1994

Clarck
Platon
(PDS)
Poder
Executivo
(Governo
Collor PRN)
Carlos
Sant'anna
(PMDB)

Autoriza o Poder Executivo a instituir o Sistema

de Universidade Aberta na educao brasileira.
Dispe sobre a Universidade Aberta do Brasil e
d outras providncias.
Explicao: objetivo pautado na democratizao
do ensino superior. - Poder Conclusivo das
Comisses - artigo 24, inciso II.
Autoriza o Poder Executivo a criar a
Universidade Aberta do Brasil, e d outras
providncias. - Poder Conclusivo das Comisses artigo 24, inciso II.

Arquivado

Arquivado

Arquivado

Fonte: Faria (2011, p. 69).

No mbito local, o Distrito Federal saiu na frente e aprovou, em 29 de dezembro

de 1992, a Lei n 403, que autorizava o Poder Executivo a implantar a Universidade Aberta
do Distrito Federal (Unab/DF), com a finalidade de estabelecer parcerias na oferta de cursos
de graduao, ps-graduao e de nvel mdio. Entretanto, os trabalhos s tiveram incio em
1997, com o projeto Pr-Cincias, destinado ao aperfeioamento de professores, criado e
financiado pela Capes/MEC (ALMEIDA; ALMEIDA, 1999). Em 2013, porm, a Lei n 5.141
revogou a Lei n 403/1992 e criou a Fundao Universidade Aberta do Distrito Federal, com
oferta de educao superior, cursos de extenso e desenvolvimento de pesquisas sobre EaD.
Em 1988, a Portaria Ministerial n 511, de 27 de setembro, criara um grupo de
trabalho para elaborar proposta de oferta de cursos por correspondncia e uma poltica de EaD
para o Brasil, instituindo, inclusive, uma coordenadoria de ensino a distncia dentro do Inep,
para projetos de cursos a distncia e estmulo participao das universidades pblicas. Ainda
em 1988, a Portaria Ministerial n 418, de 10 de novembro de 1988, criou outro grupo de
trabalho, que concluiu, em 1989, o documento Por uma Poltica Nacional de Educao
Aberta e a Distncia, o qual foi engavetado logo aps sua elaborao (NISKIER, 1996). J
em 1994, a Sesu/MEC emitiu a Portaria n 151, de 24 de maio, criando um grupo de trabalho
para sugerir polticas e medidas para a EaD, logo aps a criao do Brasilead em 1993. Este
foi fruto de proposta da UnB, e o documento de sua criao foi assinado, mediante convnio,
pelos reitores das universidades pblicas, na sede do Conselho de Reitores das Universidades
Brasileira (Crub) (GUIMARES, 1996).
Em se tratando da proposta de criao de um Sistema Nacional de EaD, o Plano
Decenal de Educao para Todos (1993-2003)36 indicou programas com regimes de
36 Em 1990 o Brasil participou da Conferncia de Educao para Todos, na Tailndia. Na ocasio, foi consenso a busca pela
satisfao das necessidades bsicas de aprendizagem de todas as crianas, sobretudo em nove pases que apresentavam
baixo desempenho educacional, entre os quais o Brasil. Como membro desses nove pases, o Brasil elaborou esse Plano
Decenal de Educao para Todos (1993-2003) no mbito do Ministrio da Educao, com o objetivo de ser instrumento
de discusso e luta em prol da recuperao da educao bsica. Foi solicitado aos entes federados e municpios

45

frequncia especiais para alunos j integrados ao mercado de trabalho e um Sistema Nacional

de Educao a Distncia, no intuito de aprimorar e ampliar a formao continuada de
professores, monitorar e avaliar os programas e projetos de EaD e o desenvolvimento de
multimeios para apoiar as prticas de sala de aula. Alm disso, no mbito do sistema, previa um
consrcio entre universidades para ofertar EaD, incentivar a implantao de aes de pesquisa e
realizar intercmbio e cooperao tcnica com organismos internacionais (NOGUEIRA, 2011).
Como fruto dessa discusso, em 6 de setembro de 1994 foi aprovado o Decreto n 1.237, que
instituiu o Sistema Nacional de Educao a Distncia (Sinead). Com apenas quatro artigos,
delegou, no Art. 1O , que o Sinead teria seu contedo prprio e sua forma de funcionamento em
regulamentao a ser elaborada.
Assim, mesmo no sendo objeto de instrumento jurdico de forma explcita, as
prticas de EaD comearam a permear e influenciar a agenda poltica brasileira, tornando
veemente a necessidade de regulament-la. As demandas se tornam recorrentes e, sem uma
soluo jurdica, o Ministrio da Educao publica, pouco antes da edio da LDB n 9.394/1996,
a Portaria n 228, de 15 de maro de 1996, a qual impede a revalidao de diplomas e pedidos de
reconhecimento de cursos a distncia e semipresenciais ofertados por instituies estrangeiras.
Todas essas iniciativas, discusses e movimentos polticos foram elementos que, de
certa forma, influenciaram as polticas de EaD na LDB n 9.394/1996 e aps sua promulgao,
pois a partir, principalmente, de seu artigo 80, que o marco regulatrio da EaD comea a se

estruturar no Brasil. Assim, tem incio o surgimento de outros instrumentos jurdicos, como
leis, decretos, instrues, portarias, pareceres e referenciais.

3.2 Arcabouo legal da educao a distncia no Brasil

Apesar de o objetivo deste produto ser o inventrio da regulamentao da EaD no
ensino superior no perodo de 2002 a 2012, optamos por iniciar uma breve anlise desde
1996, a partir da LDB n 9.394/96, para depois enfocar as regulamentaes desencadeadas
posteriormente. Optamos assim, a partir dessa anlise, por fazer esta reflexo descrevendo e
refletindo sobre o desenvolvimento da EaD por perodos.

brasileiros que tambm elaborassem os seus prprios planos decenais.

46

Quadro 5
Instrumentos jurdicos que se referem EaD: da LDB 9.394/96 at 2003
Ano

Instrumento

Decreto n 1.917, de
1996
27 de maio de 1996.

Descrio
Criou a Secretaria de Educao a Distncia (SEED) como um rgo especfico singular
do Ministrio da Educao, com a competncia principal de articular a poltica de EaD
e promover e coordenar planos, programas e aes de EaD (rgo este j extinto)37
(Revogado).

Lei de Diretrizes e Estabelece as Diretrizes e Bases da Educao Nacional e em seu Art. 80 inclui a EaD
Bases da Educao como prtica legalmente aceita.
n
1996 Nacional, LDB,
9394, de 20 de
dezembro de 1996.
Estabelece que no sero revalidados nem reconhecidos, para quaisquer fins legais,
Resoluo CNE n
diplomas de graduao e de ps-graduao, em nveis de mestrado e doutorado, obtidos
1997 01, de 26 de fevereiro
atravs em cursos ministrados no Brasil, oferecidos por instituies estrangeiras
de 1997.
(Revogada).
Portaria SEED/MEC Institui o Programa de Apoio Educao a Distncia (Paped), objetivando a concesso
1997 n 5, de 21 de agosto de auxlio financeiro a doutorandos e mestrandos que realizem teses e dissertaes
sobre tema afeto EaD. (Paralisado)
de 1997.
Decreto n 2.494, de
1998 10 de fevereiro de Regulamenta o Art. 80 da LDB 9394/96 (Revogado).
1998.
1998

Decreto n 2.561 de
Altera o Decreto 2.494, de 10 de fevereiro de 1998 (Revogado).
27 de abril de 1998.

Normatiza os procedimentos de credenciamento de instituies

Portaria MEC n 301, para a oferta de cursos de graduao e educao profissional tecnolgica a distncia
1998
de 7 de abril de 1998. (Revogada).
Portaria SEED/MEC
1998 n 9, de 25 de agosto
de 1998.

Constitui Comisso Especial para proceder a anlise de processos de credenciamento de

instituies e de autorizao de cursos de graduao a distncia.

Portaria MEC n 495,

2000 de 10 de abril de
2000.

Institui Comisso para, no mbito do Projeto Universidade Virtual Pblica do Brasil

(UniRede), propor diretrizes para o desenvolvimento de projetos, critrios, padres e
procedimentos para a organizao de cursos superiores de graduao.

Indicadores de
O MEC apresenta os Indicadores de Qualidade para Cursos de Graduao a Distncia
Qualidade, publicado
2000
sociedade, conforme determina o Art. 2O, 5 do Decreto n 2494/1998, com o objetivo
pelo MEC em maio de
de coletar sugestes para seu aperfeioamento.
2000.
2001

Lei n 10.172, de 09
de janeiro de 2001.

Resoluo CNE/CES
2001 n 1, de 3 de abril de
2001.

Cria o Plano Nacional de Educao, no qual aparece pela primeira vez a categorizao
da EaD como modalidade, e dedica uma seo especfica para apresentar diagnstico,
diretrizes, objetivos e metas para EaD no Brasil at 2010.
Aprovada no Conselho Nacional de Educao e Cmara de Educao Superior. Trata
dos cursos de ps-graduao no Brasil e menciona a exigncia de credenciamento
institucional para oferta de cursos lato sensu a distncia, determinando a realizao de
avaliao e defesas de trabalhos de concluso de forma presencial.

37 A partir de 1965 o MEC cria a Comisso para Estudos e Planejamento da Radiodifuso Educativa e o
Programa Nacional de Teleducao. A partir da ampliao de experincias, criada, em 1992, na estrutura do
MEC, a Coordenadoria Nacional de Educao a Distncia que, em 1996, se transforma em Secretaria: a Seed.

47

Suspende de forma temporria o recebimento de solicitaes relativas ao

Portaria MEC n1.098, credenciamento de Instituies de Educao Superior, autorizao de cursos superiores
2001 de 5 de junho de 2001. e habilitaes, remanejamento de vagas e autorizao de campus e cursos fora de sede
(Revogada).
As instituies de ensino superior do sistema federal de ensino podero introduzir, na
Portaria MEC n2.253,
organizao curricular e pedaggica de seus cursos superiores reconhecidos, a oferta de
de 18 de outubro de
2001
disciplinas que, em seu todo ou em parte, utilizem mtodo no presencial, com base no
2001.
artigo 81 da Lei n 9.394/96 (Revogada).
Autoriza o recebimento de solicitaes de credenciamento de instituies de ensino
Portaria MEC n3.021, superior para ministrar cursos de educao a distncia, exclusivamente no que se refere
2001 de 21 de dezembro de ao pedido de autorizao para o funcionamento de cursos de graduao a distncia para
2001.
a formao de professores e mantm suspenso o recebimento de todas as demais
solicitaes de que trata a Portaria MEC n. 1.098, de 5 de junho de 2001.
Portaria MEC n 323,
Institui o Sistema de Acompanhamento de Processos das Instituies de Ensino
2002 de 31 de janeiro de
Superior SAPIEnS/MEC (Revogada).
2002.

Portaria MEC n 335,

2002 de 6 de fevereiro de
2002.

Cria Comisso Assessora com a finalidade de apoiar a Secretaria de Educao Superior

na elaborao de proposta de alterao das normas que regulamentam a oferta de
educao a distncia em nvel superior e dos procedimentos de superviso e avaliao
do ensino superior a distncia, em conjunto com representantes da Secretaria de
Educao a Distncia, da Secretaria de Educao Mdia e Tecnolgica, da Fundao
Coordenao de Aperfeioamento do Pessoal de Nvel Superior e do Instituto de
Estudos e Pesquisas Educacionais. (Revogada)

Referencial da
Qualidade / MEC, de
2003
02 de abril de 2003.

Publicao dos Referenciais de Qualidade para Cursos a Distncia pelo MEC, conforme
determina o Art. 2O, 5 do Decreto n. 2494/1998 (Revogado).

Fonte: Elaborado pela autora, com base no site do MEC e CNE.

em 1998 que pela primeira vez a EaD conceituada em um instrumento

jurdico. Assim diz o artigo 1o do Decreto n 2.494/1998:
Art. 1 Educao a distncia uma forma de ensino que possibilita a autoaprendizagem, com a mediao de recursos didticos sistematicamente organizados,
apresentados em diferentes suportes de informao, utilizados isoladamente ou
combinados, e veiculados pelos diversos meios de comunicao.
Pargrafo nico: O cursos ministrados sob a forma de educao a distncia sero
organizados em regime especial, com flexibilidade de requisitos para admisso,
horrios e durao, sem prejuzo, quando for o caso, dos objetivos e das diretrizes
curriculares fixadas nacionalmente. (BRASIL, 1998, grifo nossos).

Nesse conceito, percebemos que a EaD como modalidade de ensino apresenta

regime especial de organizao e flexibilidade de requisitos, ou seja, exige forma especial de
estruturao e veiculao. Os principais temas tratados no Decreto n 2.494/1998 foram:
- Necessidade de credenciamento institucional, vlido por cinco anos, para a oferta de EaD no
ensino fundamental para jovens e adultos, no ensino mdio, na educao profissional e de

48

graduao (Art. 2o). Porm, no aponta o passos para o processo de credenciamento, algo que
apresentado na Portaria Ministerial n 301/1998 ( revogada pela Portaria n 4.361/2004);
- Indicao do Ministrio da Educao como responsvel por estabelecer procedimentos,
critrios e indicadores de qualidade nos processos de credenciamento institucionais para
oferta da EaD (Art. 2, 4 e 5 e artigos 11 e 12);
- Determinao de validade nacional para os certificados e diplomas de cursos a distncia
(Art. 5 );
- Exigncia de exames presenciais para fins de promoo dos alunos em cursos a distncia
(Art. 7);
- nfase necessidade de regulamento especfico para a oferta de EaD em cursos de Mestrado
e Doutorado ( Art. 2, 1).
Giolo (2008) considera que esse Decreto se mostrou breve e genrico, com apenas
13 artigos, e que no cumpriu os seus propsitos, ou seja, mostrou-se claudicante. Argumenta,
em sua anlise, que o Decreto no resolve itens importantes e remete para regulamentaes
posteriores itens sobre a ps-graduao stricto sensu, a regulamentao do credenciamento e a
autorizao de cursos e indicadores de qualidade.
O Decreto n 2.561/1998 foi promulgado em abril, dois meses aps o primeiro,
para alterar os artigos 11 e 12 do Decreto anterior. Amplia a competncia dos sistemas
estaduais e municipais para a regulamentao do ensino profissional de nvel tcnico na EaD.
A Portaria n 301/1998 visou regulamentar o credenciamento de instituies para
oferta de cursos a distncia e: a) determinou ao Ministrio da Educao procedimentos para
credenciamento de instituies com oferta de cursos tecnolgicos e de graduao a distncia
direcionados; b) delegou aos sistemas estaduais e municipais a regulamentao para
credenciamento de cursos a distncia em nvel fundamental e mdio, incluindo educao de
jovens e adultos e tcnicos; c) apresentou s instituies os critrios exigidos; d) discriminou
a necessidade de apresentao de projetos e seus respectivos itens; e) estabeleceu a
necessidade de formao de uma comisso especial, vinculada Seed (hoje extinta),
Secretaria de Educao Superior (Sesu) e Secretaria de Educao Mdia e Tecnolgica
(Semtec), para as visitas in loco. O relatrio dessa comisso teria de ser encaminhado ao
Conselho Nacional de Educao (CNE) para deliberao sobre atos de credenciamento,
reconhecimento e autorizaes.
Antes de 1998, porm, o MEC criara a Seed em sua estrutura administrativa
dedicada EaD (Decreto 1917/1996). A estrutura foi criada aps a instituio do Sistema de

49

EaD no Brasil, em 1994 (Decreto n 1.237/1994). Oliveira e Medeiros (2012) apontam que a
Seed teve como misso democratizar o acesso a tecnologias a diferentes programas e aes
em andamento no Ministrio, como a TV Escola, e sua atuao estava mais voltada para as
tecnologias educacionais do ensino fundamental. Mesmo assim, em 1997, o MEC cria o
Programa de Apoio Educao a Distncia (Paped), destinado a estimular pesquisas na rea
da EaD (Portaria SEED/MEC n 5/1997). At 2002, o Paped recebeu 296 propostas,
concedendo auxlio a 80 projetos de aplicao das tecnologias de informao e da
comunicao na educao (MEC, 2002). O foco das pesquisas no foi somente a EaD, pois
tambm cuidou das tecnologias na educao, de forma geral. Em 2005 foi lanado o ltimo
edital para seleo de propostas para apoio ao Paped e hoje no h nenhum programa similar
em andamento que estimule estudos e pesquisas especificamente sobre EaD.
Antes de 1998, ainda, o CNE j havia se manifestado (Resoluo n 01/1997),
determinando que os cursos de graduao e ps-graduao stricto sensu, feitos em IES
estrangeiras (mesmo que em territrio nacional), estavam impedidos de ter diplomas
validados ou reconhecidos.
possvel observar, ainda, no Quadro 5, que, aps permiti-la como modalidade
no Brasil (LDB n 9.394/96) e regulament-la (Decretos n 2.494/1998 e 2.561/1998 e
Portaria 301/1998), os instrumentos jurdicos posteriores indicam uma induo da EaD, visto
que se criou uma Comisso para discutir propostas de cursos superiores a distncia (Portaria
n 495/2000), estabeleceu Indicadores de Qualidade e aprovou-se o Plano Nacional de
Educao (Lei n 10.172/2001), que dedicou uma sesso para tratar do diagnstico, das metas
e dos objetivos para a EaD na dcada de 2001 a 2010.
Os Indicadores de Qualidade para Cursos de Graduao a Distncia, publicados em
maio de 2000 pelo MEC, serviram para orientar as Instituies e as Comisses de
Especialistas que forem analisar projetos de cursos de graduao a distncia (MEC, 2000, p.
3). Ou seja, foi um documento orientador tambm para a elaborao dos projetos a serem
apresentados, que perdurou at 2003, quando um novo documento foi publicado.
Caracterizou-se como diretrizes gerais sobre o desenho do projeto de curso, buscando a
descrio, nos processos de credenciamento, de uma identidade com a EaD. Alm disso,
buscou indicaes sobre a equipe multidisciplinar, a interao professor e aluno, os recursos
educacionais, a infraestrutura de apoio, os convnios, a avaliao da qualidade, os editais a
serem abertos sobre os cursos oferecidos pela IES e a anlise de custos de implementao e
manuteno de cursos EaD.
At o ano 2000, havia apenas sete IES credenciadas para a oferta de EaD na

50

educao formal. Em 2001, o nmero salta para dez instituies e, em 2002, j so 25 IES.
At 2001, todas as IES credenciadas eram pblicas38. Isso pode ser explicado justamente pelas
Portarias n 1098, n 2253 e n 3021, publicadas em 2001, que suspenderam os pedidos de
credenciamento, permitindo apenas s Ipes a apresentao das propostas ao MEC
(estimuladas pelo prprio PNE/2001-2010 e pela Comisso UniRede).
No PNE 2001-2010, a EaD tratada na Seo III - Modalidades de Ensino - e na
subseo 6 Educao a Distncia e Tecnologias Educacionais. So estabelecidas 22 metas
para a EaD e as tecnologias educacionais no PNE e, dentre elas, destacam-se as seguintes:
1. A Unio dever estabelecer, dentro de um ano, normas para credenciamento das
instituies que ministram cursos a distncia.
(...)
8. Ampliar a oferta de programas de formao a distncia para a educao de jovens
e adultos, especialmente no que diz respeito oferta de ensino fundamental, com
especial considerao para o potencial dos canais radiofnicos e para o atendimento
da populao rural.
9. Promover, em parceria com o Ministrio do Trabalho, as empresas, os servios
nacionais de aprendizagem e as escolas tcnicas federais, a produo e difuso de
programas de formao profissional a distncia.
(...)
11. Iniciar, logo aps a aprovao do Plano, a oferta de cursos a distncia, em nvel
superior, especialmente na rea de formao de professores para a educao bsica.
12.
Ampliar, gradualmente, a oferta de formao a distncia em nvel superior
para todas as reas, incentivando a participao das universidades e das demais
instituies de educao superior credenciadas.
(...)
14. Apoiar financeira e institucionalmente a pesquisa na rea de educao a
distncia. (BRASL, 2001, p. 55-57)

possvel observar que as metas se referem regulao e ao estmulo expanso.

O PNE anuncia a necessidade de regulamentao, parcerias e expanso de vagas na formao
de professores, na educao profissional e de jovens e adultos. Alm disso, estimula o
desenvolvimento de programas educativos. Ou seja, pode ser considerada medida de estmulo
expanso das prticas da EaD.
Ainda em 2001, o CNE publica a Resoluo n 1/2001, que passa, ento, a permitir
a abertura de cursos de especializao lato sensu a distncia. A Resoluo faz com que, em
2002, desponte o quantitativo de 153 cursos de ps-graduao lato sensu a distncia, ao passo
que, em 2001, no havia nenhum curso desse nvel (ABRAED, 2005), demonstrando a
importncia e o papel que as regulamentaes assumiram, interferindo na expanso da EaD.
Esse primeiro momento mostrou reduzido teor de detalhamento e exigncias.
Giolo (2010) argumenta que se trata de uma regulamentao mais tmida com relao ao
38 Dados retirados do Censo da Educao Superior, (INEP /2007).

51

controle e avaliao e aponta que isso fruto, alm de outras aes, de articulaes da
Associao Brasileira de Educao a Distncia (Abed) e da Frente Parlamentar de Apoio
EaD, composta por 62 deputados e dois senadores, que defendem sua mxima flexibilizao e
o estmulo do Estado como direcionador da EaD.
O primeiro momento de flexibilidade coaduna com a proposta macroeconmica
neoliberal do governo (1996-2003) (LIMA, 2013). Citando Cunha (2003), Lima (2013)
aponta que a proposta de educao da poca voltou-se para o papel econmico da educao,
com nfase ao estmulo da parceria entre setor pblico e privado.
Ferreira e Medeiros (2012) apontam que essas polticas priorizaram a melhoria do
ensino fundamental, em detrimento da educao bsica e do ensino superior - um fator que
tambm favoreceu, segundo os autores, a atuao da iniciativa privada, principalmente na
expanso da educao superior. Nesse cenrio, a EaD emergiu e ganhou respaldo poltico,
passando a ser estratgica na formao de professores para atuar no foco de priorizao do
ensino fundamental.
Se em 2001 havia dez IES credenciadas para a oferta de curso a distncia, em
2002, o nmero salta para 25, e, em 2003, para 37 instituies.39 Ou seja, em trs anos, o
nmero de IES teve um crescimento de 428,57%.
Quadro 6
Instituies de Ensino Superior (IES) credenciadas para a oferta de EAD e a respectiva
taxa de crescimento, entre 2001 e 2003
Ano

IES Credenciadas Diferena percentual (%)

2000

2001

10

42,86%

2002

25

150,00%

2003

37

48,00%

Fonte: Elaborado pela autora, com base em Censo Inep/MEC.

Essa progresso consta dos instrumentos jurdicos publicados at o incio de 2002.

Em janeiro desse ano, o MEC implanta o Sistema de Acompanhamento de Processos das
Instituies de Ensino Superior (Sapies), para os processos de solicitao de credenciamento,
reconhecimento e autorizao de cursos superiores, inclusive em EaD. Essas solicitaes
estiveram suspensas at 2001, conforme Portaria n 1098/2001, o que pode justificar, em
certa medida, o salto de dez para 25 IES (150% de crescimento entre 2001 e 2002). Outro
fator se deve Resoluo CNE n 01/2001, que disps sobre a oferta de cursos de ps39 Dados retirados do Censo da Educao Superior, Inep (2007).

52

graduao lato sensu a distncia.

Em 2002, a maior participao da EaD nas IES contribuiu para o seu processo de
institucionalizao, visto que possibilitou o uso das caractersticas da EaD no ensino
presencial por meio da permisso de oferta, por mtodo no presencial, de at 20% da carga
horria prevista na integralizao do currculo de cursos presenciais, conforme a Portaria n
2.253, publicada no fim do ano de 2001.
Em meio s novas possibilidades, entre o final de 2001 e o incio de 2002
(reabertura dos pedidos de credenciamento e permisso de 20% de mtodos no presenciais),
foi criada uma comisso com a responsabilidade de elaborar proposta para alterar as normas
de regulamentao da EaD, por meio da Portaria MEC n 335/2002. A Comisso publicou
relatrio que apontou o contexto da EaD na poca; indicou os elementos essenciais de um
projeto de curso superior a distncia e uma proposta de regulamentao para EaD; e
apresentou proposta de regulamentao para EaD, inclusive com o desenho do novo Decreto.
Em abril de 2003, novos referenciais so publicados, substituindo os Indicadores
de Qualidade, publicados em 2000. Comparado a estes, os Referenciais da Qualidade de 2003
trazem aspectos relacionados ao compromisso dos gestores e sustentabilidade financeira,
algo que no havia sido mencionado anteriormente como itens que proporcionam qualidade
aos cursos. Os demais itens so semelhantes, trazendo indicaes sobre o desenho do projeto,
a equipe profissional multidisciplinar, comunicao/interao entre os agentes, os recursos
educacionais, a infraestrutura de apoio, a avaliao contnua e abrangente, os convnios e
parcerias e a transparncia das informaes.

53

Figura 10
Principais Instrumentos jurdicos que se referem EaD: da LDB n 9.394/96 at 2003

Fonte: Elaborado pela autora.

Durante oito anos, ou seja, de 1996 a 2003, foram publicados 17 instrumentos

legais. Nos anos de 1998 a 2001 houve o maior nmero de instrumentos jurdicos
relacionados EaD. Em 1998, foram quatro, e o foco foi de regulamentao e regulao. Em
2001, foram cinco instrumentos, com caractersticas de induo para a expanso, trazendo
tambm algumas adaptaes das polticas anteriores.
Aps 2004, os instrumentos jurdicos revogaram os anteriores e inauguraram um
arcabouo com maior variedade de atos e maior complexidade de detalhamento das formas de
orientao legal e de regulao das prticas da EaD, institudos progressivamente ao longo do
perodo histrico.
O Quadro 7 mostra o inventrio de instrumentos jurdicos que se referem EaD,
promulgados no perodo 2004-2005.

54

Quadro 7
Instrumentos jurdicos que se referem EaD: de 2004 a 2005
Ano

Documento legal

Lei n 10.861, de 14
2004 de abril de 2004.

Descrio
Cria o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes).

Institui Comisso Especial de Acompanhamento e Verificao, integrada por

representantes da Secretaria de Educao Superior (Sesu) e do Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), incumbida de acompanhar e
Portaria MEC
verificar a exatido do cumprimento das disposies estabelecidas na Resoluo
2004 n1.180, de 6 de maio CNE/CES n. 1, de 3 de abril de 2001, quanto aos cursos de ps-graduao lato sensu
oferecidos por instituies de ensino superior ou por instituies especialmente
de 2004.
credenciadas para atuarem nesse nvel educacional, nas modalidades presencial e a
distncia, bem como oferecer sugestes de procedimentos para o aprimoramento das
aes de superviso dos cursos.
Chamada Pblica
2004 MEC/SEED n1, de
06 e julho de 2004.

Seleo de projetos de curso de licenciatura a distncia para apoio financeiro a IES

pblicas PrLicenciatura 1

Portaria MEC n
2004 2.181, de 22 de julho
de 2004

Cria o Grupo de Trabalho sobre Educao a Distncia (GTEAD).

Decreto n 5.159, de
2004
28 de julho de 2004.

Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e

das Funes Gratificadas do Ministrio da Educao e amplia as competncias da
Seed, incluindo aes de articulao e ampliao das aes de EaD e a preocupao
com sua qualidade.

Portaria SESu/MEC
Cria o Grupo de Trabalho de Educao a Distncia para Educao Superior (Gteades),
2004 n 37 de 2 de setembro de acordo com as polticas da Secretaria de Educao a Distncia (Seed), visando
de 2004.
oferecer estratgias para EaD para as universidades.
Portaria Seed/MEC n.
Estabelece a Comisso de Seleo de Projetos da Chamada Pblica MEC/Seed n.
2004 12, de 10 de setembro
1/2004, para o apoio financeiro educao superior a distncia.
de 2004.
Portaria MEC n
2004 4.059, de 10 de
dezembro de 2004.

Permite a oferta de disciplinas integrantes do currculo dos cursos superiores que

utilizem modalidade semipresencial at o limite de 20% da carga-horria total.

Portaria MEC n
2004 4.361, de 29 de
dezembro de 2004.

Revoga a Portaria MEC n. 301/1998 e institui o Sistema de Acompanhamento de

Processos das Instituies de Ensino Superior (Sapiens/MEC), inclusive relacionado ao
processo de reconhecimento e avaliao de cursos a distncia (Revogada).

Portaria SESu/MEC
Designa a Subcomisso para analisar o projeto de criao de curso livre a distncia,
2005 n 9 de 17 de fevereiro
buscando o aperfeioamento das atividades tericas da residncia mdica.
de 2005.
Estabelece a Coordenao Geral de Avaliao Institucional de Educao Superior, os
Portaria INEP n. 31, procedimentos para organizao e aplicao de avaliaes externas das Instituies de
2005 de 17 de fevereiro de Ensino Superior, com objetivo de credenciamento e recredenciamento dos cursos
2005.
presenciais e a distncia, de graduao e tecnolgicos, de acordo com as
regulamentaes Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes).
Resoluo CNRM n
2005 6, de 7 de julho de
2005.

Trata da autorizao de Curso Livre, com metodologia de ensino a distncia para o

aperfeioamento dos mdicos residentes.

55

Resoluo FNDE n
Estabelece critrios e procedimentos para a apresentao, seleo e execuo de
34, de 09 de agosto de
2005
projetos de cursos de licenciatura a distncia.
2005.

Portaria MEC n
2005 3.185, de 14 de
setembro de 2005.

Constitui Comisso de Elegibilidade, incumbida de receber, abrir e realizar o exame

formal da documentao encaminhada pelas IES pblicas, comunitrias ou
confessionais, referentes a projeto(s) de curso(s) de licenciatura a distncia para
posterior seleo, nos termos do artigo 3, inciso I, letra a, da Resoluo FNDE n.
34, DE 9/8/2005.

Portaria SEED/MEC Disponibiliza Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), buscando atender as
2005 n23,
de
7
de diretrizes da Seed, o crdito oramentrio da Universidade Aberta a Distncia Nacional
novembro de 2005.
e outras providncias.
Portaria SEED/MEC Disponibiliza Universidade Federal do Cear (UFC) o crdito oramentrio da ao
2005 n25, de 16 de Universidade Aberta a Distncia Nacional, visando atender as diretrizes da Seed e de
novembro de 2005.
seus departamentos.
Institui a Comisso de Seleo, a realizar seleo, julgamento, pontuao, classificao
Portaria SEED/MEC
e aprovao dos projetos de cursos a distncia, de ps-graduao lato sensu para
2005 n 27, de 21 de
professores de escolas pblicas. Nomeia tambm os membros para a Comisso de
novembro de 2005.
Seleo.
Portaria SEED/MEC
Disponibiliza Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) o crdito oramentrio
2005 n 28, de 21 de
da Universidade Aberta a Distncia, buscando atender as diretrizes da Seed.
novembro de 2005.
Portaria SEED/MEC
Disponibiliza Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) o crdito oramentrio
2005 n 33, de 7 de
da Universidade Aberta a Distncia, buscando atender as diretrizes da Seed.
dezembro de 2005.
Decreto n5.622, de
19 de dezembro de
2005
2005.

Regulamenta o artigo 80 da LDB 9394/96. Surge detalhando aspectos em relao

EaD, revogando os anteriores (2.494/1998 e 2.561/1998).

Fonte: Elaborado pela autora, com base no MEC, FNDE, CNRM.

A anlise das regulamentaes no perodo de 2004-2005 permite visualizar o foco

inicial das primeiras aes do Governo Lula (2003-2006), com a criao de Comisses e
Grupos de Trabalho voltados para estudos, estratgias e propostas para a rea. A Portaria
MEC n 1.180/2004 instituiu uma Comisso de Acompanhamento e Verificao do
cumprimento da Resoluo do CNE/CES n 1/2001, aps receber vrias denncias sobre o
descumprimento das normas de oferta de cursos lato sensu pelas IES. Posteriormente, foi
criado em julho do mesmo ano um Grupo de Trabalho para estudar a minuta de Decreto que
regulamentasse a EaD (ao realizada novamente, pois j havia sido constituda uma mesma
comisso em fevereiro de 2002). Em setembro de 2004 foi criado o Grupo de Trabalho de
Educao a Distncia para Educao Superior (Gteades), com o objetivo de oferecer subsdios
para formulao de aes estratgicas.
O grupo destacou a falta de clareza das legislaes anteriores sobre o conceito de
EaD, a omisso do Estado na regulamentao da rea e o alheamento das IES pblicas. Um

56

ponto que chama a ateno se refere necessidade de garantir os princpios de uma educao
de qualidade na expanso da EaD, com o compromisso do educador e das IES, para viabilizar
um ensino significativo e comprometido com a sociedade. O grupo de trabalho recomendou,
no relatrio, a redao da minuta de um novo Decreto, apontando sugestes a partir dos
decretos em vigor (GTEADES, 2005).
O Decreto n 5.159/2004 alterou e complementou diversas aes da Seed,
demonstrando a preocupao do governo com os processos de regulamentao na rea, tais
como o estabelecimento de diretrizes e de instrumentos para credenciamento e
recredenciamento de IES, e a autorizao, reconhecimento e renovao de reconhecimento de
cursos superiores. Essa ampliao de funo retrata a preocupao com o acompanhamento da
expanso do nmero de instituies de ensino superior que ofertam cursos na modalidade,
assim como o nmero de cursos ofertados, entre o perodo de 2002 a 2005, apesar de as
regulamentaes ainda serem incipientes.
Tabela 4
Quantidade de Instituies de Ensino Superior Credenciadas para Oferta de EaD e
Nmero de Cursos

Ano

Quantidade de
IES

2000

Porcentagem Aproximada

Nmero de
Cursos

Matriculados
IES Privada

Matriculados
IES Pblica

----

100%

10

2001

10

----

100%

16

2002

25

16%

84%

46

2003

36

20%

80%

52

2004

45

40%

60%

107

32%

189

18,5%

349

Fonte:
MEC/Inep.
2005Elaborado pela
61 autora com base em
68%

2006

77

81,5%

Conforme a Tabela 4, verificamos que de 2000 a 2001 no se tem registro, pelos

rgos oficiais do MEC, de cursos superiores a distncia no ensino privado. A oferta dessa
modalidade de ensino s teve incio em 2002, talvez como consequncia das regulamentaes
da EaD ento em andamento. Na rede pblica, h experincias aps as iniciativas da
Universidade Federal do Mato Grosso, que comeou a ofertar, em 1994, o primeiro curso de
graduao a distncia do pas, mas reconhecido pelo MEC apenas em 2002, com a Portaria
n

3.220. Tambm foram decisivos

a construo dos consrcios, com a oferta do

57

Proformao, e a intensificao da oferta do Pr-Licenciatura, em meados de 2002 e 2003.40

A porcentagem de instituies pblicas que ofereciam cursos superiores a
distncia aumentou proporcionalmente ao nmero de programas que o governo federal
lanou, ou seja, medida que se fomentou a oferta de cursos via consrcios e editais, como
Proformao e Pr-Licenciatura, implementados no perodo em destaque.
Com relao s privadas, o que se percebe o papel que a normalizao da
regulao e expanso da educao a distncia exerce sobre elas, ou seja, entre 2000 e 2004, o
aumento de IES credenciadas para a oferta de EaD foi em ritmo maior, sempre voltado para a
expanso. A criao do Sistema Sapiens no fim de de 2002 contribuiu para agilizar ainda mais
os credenciamentos, demonstrando aumento ainda maior entre 2004 e 2005, mudando a
configurao da procura, que era maior pelas IES pblicas. Houve aumento gradativo no
nmero de credenciamento das IES privadas, sobrepondo-se s pblicas a partir de 2005,
demonstrando a necessidade de implementar novas regulamentaes para a EaD, que vinha
crescendo em ritmo acelerado at esse ano. Em decorrncia do aumento na procura de
credenciamentos, foi consolidado um novo Decreto, do qual tratamos mais frente.

40 Salientamos, tambm, a oferta de cursos de extenso pela Universidade de Braslia (UnB) em parceria com
a Open University da Inglaterra (1979) e Especializao em Educao Continuada e a Distncia (1994).

58

Figura 11

Fonte: Elaborado pela autora, com base MEC/Inep.

No Brasil, se desenvolve uma poltica de EaD com mudanas graduais e

adaptaes (LIMA, 2013). Esse modelo no prev rupturas, e sim novas implementaes,
adaptando e revogando o que no deu certo com novas regulamentaes. Na abordagem do
ciclo da poltica pblica41 (LIMA, 2013), analisa-se a implementao e o acompanhamento,
com menos esforo nas etapas de formulao e avaliao das polticas. O Estado poderia
investir mais nos processos de formulao com o envolvimento da comunidade interessada
(cientfica e acadmica), o que Peter Evans (1995) chama de autonomia inserida. 42
A Portaria MEC n 4.059, de 10 de dezembro de 2004, mostra a capacidade do
Estado de adaptar-se aos novos desafios. Essa Portaria revogou a Portaria n 2.253 de 2001,
trazendo algumas mudanas: foi mantida a utilizao de at 20% da carga horria do curso,

41 O ciclo da poltica pblica pode ser entendido por etapas, que no precisam acontecer necessariamente em
sequncia, mas que preveem certa ordem: definio da agenda poltica, formulao, implementao,
acompanhamento, avaliao (LIMA, 2013).
42 Capacidade do Estado de possuir autonomia relativa da classe dominante para promover o desenvolvimento,
formular e implementar objetivos coletivos. Assim, a interveno estatal depende da combinao das
caractersticas da mquina pblica e das carreiras burocrticas, com a capacidade do Estado para gerir as
relaes sociais em direo execuo dos objetivos coletivos, de se inserir o projeto governamental para
atender s necessidades da sociedade (EVANS, 1995).

59

mudando a expresso mtodo no presencial para modalidade semipresencial (Art. 1),

caracterizando-a, e definindo o conceito de tutoria, at ento no mencionado (Art. 2).
O conceito e a figura do tutor foram de importncia relevante para a nova Portaria,
visto que as IES estavam implementando os 20% sem qualidade, elaborando disciplinas
completas a distncia em cursos presenciais sem a figura do tutor, ou seja, o discente cursava
a

disciplina sem orientao e acompanhamento, como em um curso autoinstrucional.

Considerou-se como tutor, nessa Portaria, o docente qualificado para a disciplina prevista,
com carga horria especfica para os momentos presenciais e a distncia (Art. 2o).
Novamente, presenciamos o enfoque para a institucionalizao da EaD pela Portaria, ao
favorecer a utilizao dos 20% na modalidade considerada semipresencial.
O grande destaque para o perodo 2004-2005 est no Decreto n 5.622, de 19 de
dezembro de 2005, que regulamenta o artigo 80 da LDB n 9.394/96. Surge com a
intensificao do detalhamento de aspectos relativos EaD, revogando os Decretos anteriores
(n 2.494/1998 e n 2.561/1998), posteriormente, alterado pelo Decreto n 6.303 (2007).
O Decreto n 5.622 parece manter a necessidade do mesmo ordenamento legal
para cursos presenciais (regras de tramitao), acrescenta elementos que podem garantir
indicadores de qualidade na oferta de cursos a distncia, favorece a expanso dos cursos pela
iniciativa privada e induz a sua oferta pela pblica.
Podemos dizer, ento, que a partir de 2005, com esse Decreto, inicia-se um
arcabouo legal, com maior variedade de instrumentos e detalhamento, ao longo do perodo
at hoje. O Decreto n 5.622 (2005) j trata a EaD como uma modalidade de ensino e assim a
conceitua:
Art. 1o - Para os fins deste Decreto, caracteriza-se a educao a distncia como
modalidade educacional na qual a mediao didtico-pedaggica nos processos de
ensino e aprendizagem ocorre com a utilizao de meios e tecnologias de
informao e comunicao, com estudantes e professores desenvolvendo atividades
educativas em lugares ou tempos diversos. (BRASIL, 2005)

O tratamento da EaD como modalidade de ensino aparece pela segunda vez em

um instrumento jurdico, visto que o primeiro instrumento que a trata como tal o Plano
Nacional de Educao, expresso na Lei n 10.172, de 09 de janeiro de 2001.
Os principais itens trazidos pelo Decreto n 5.622/2005 so:

- Exige momentos presenciais para avaliao, estgios, defesa de trabalho de concluso e

atividades de laboratrio (Art. 1o), um dos itens mais criticados pelas instituies privadas que

60

ofertam a modalidade.
- Delimita os nveis e modalidades para a oferta (Art. 2o) e aponta as restries para a
educao bsica (Art. 30o).
- D equivalncia na durao dos cursos presenciais e a distncia (Art. 3o), sem distino entre
diplomas de cursos superiores presenciais e a distncia (Art. 5).
- Estabelece a necessidade de anlise e homologao para os acordos de cooperao (Art. 6o),
consrcios, parcerias e convnios (Art. 26).
- Determina que o Ministrio da Educao deve articular-se aos sistemas de ensino a fim de
padronizar os procedimentos para credenciamentos, ao mesmo tempo centralizando os atos de
credenciamento no Executivo (Art. 7o).
- Abre a possibilidade para centros de pesquisa oferecerem cursos de especializao,
mestrado, doutorado e educao profissional a distncia (Art. 9o).
- Delibera sobre os requisitos exigidos para as instituies ofertarem cursos a distncia (Art.
12) e os itens necessrios aos projetos pedaggicos (Art. 13).
- Reconhece a necessidade de alguns pedidos de autorizao de cursos passarem por seus
respectivos conselhos, como os cursos de Medicina, Direito, Odontologia e Psicologia (Art.
23).
no Decreto n 5.622/2005 que o conceito de polo de educao a distncia
aparece pela primeira vez. Determina que as atividades presenciais obrigatrias devem ser
realizadas nesse ambiente, com suporte e infraestrutura necessrios aos projetos de curso. No
artigo 12, os polos de educao a distncia so descritos como unidades operativas, no Pas
ou no exterior, que podero ser organizados em conjunto com outras instituies, para a
execuo descentralizada de funes pedaggico-administrativas do curso (Art. 12).
Posteriormente, em 2007, o Decreto n 6.303 j o renomeia e o reconceitua como polo de
apoio presencial, o que ser tratado mais frente.
Antes disso, os Indicadores de Qualidade para Cursos de Graduao a Distncia
determinavam apenas centros e ncleos de apoio ao aluno, podendo ser prprios ou
conveniados. J os Referenciais da Qualidade para Cursos a Distncia, de 2003, foram
denominados ncleos ou polos descentralizados.

61

Figura12
Principais instrumentos jurdicos que se referem EaD: 2004 a 2005

Fonte: Elaborado pela autora.

Conforme apresentado at agora, entre 1996 e 2004, o hiato da regulamentao

fez crescer o nmero de instituies credenciadas e a partir do ltimo ano a oferta passou a ser
predominantemente privada. Esse crescimento desencadeou a edio do Decreto n
5.622/2005 e foi alvo de crticas de diversos pesquisadores da rea, devido ao processo de
privatizao (lgica expansionista) intensificado por interferncia de rgos internacionais,
pela poltica neoliberal instaurada no Governo FHC e pelo reduzido acompanhamento e
avaliao em curso no pas (DOURADO, 2008), tornando relevante a formulao, em 2004,
do Sinaes (Lei n 10. 861).

62

Ao observar o nmero de IES credenciadas para EaD, v-se que os picos de

credenciamento institucional de IES privadas ocorreu at 2005. Aps esse ano, o
credenciamento de privadas cresceu em menor intensidade, conforme a Tabela 5 abaixo.
Tabela 5

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/INEP.

Os anos de 2006 e 2007 foram marcados por aes de fomento e expanso da EaD
no setor pblico e de continuidade da expanso na esfera privada, com novos instrumentos
legais para regular a modalidade. As polticas foram de abertura de vagas para contratao de
professores para EaD nas IES pblicas federais (apesar de incipientes) e de fomento criao
de programas federais de cursos a distncia, sistemas e redes. O Quadro 8 apresenta o
inventrio de instrumentos publicados entre 2006 e 2007.

63

Quadro 8
Instrumentos jurdicos que se referem EaD: de 2006 a 2007
Ano

Documento legal

Descrio

Portaria SEB/MEC n
Aponta do resultado da segunda etapa do Processo Seletivo dos Projetos Pedaggicos
2006 3, de 31 de janeiro de
de Cursos de Licenciatura a Distncia (Pr Licenciatura).
2006.
2006

Lei n 11.273, de 6
de fevereiro de 2006.

Permite a concesso de bolsas de estudos e de pesquisa a participantes de programas de

formao inicial e continuada de professores para a educao bsica, inclusive na
modalidade a distncia.

Portaria SEB/MEC n
Aponta o resultado da segunda etapa do Processo Seletivo dos Projetos Pedaggicos de
2006 7, de 22 de fevereiro
Cursos de Licenciatura a Distncia (Pr Licenciatura).
de 2006.
Define, por instituio de ensino, de conformidade com o Anexo I e II, a distribuio do
Portaria MEC n 854, provimento de cinquenta vagas de professor de 3 Grau, para o desempenho de
2006
de 6 de abril de 2006. atividades de educao a distncia, autorizado pela Portaria MP n. 381, de 16 de
dezembro de 2005.
Autoriza, em carter experimental, com base no art. 81 da Lei n. 9.394/1996, a oferta de
Portaria MEC n 873, cursos superiores a distncia nas Instituies Federais de Ensino Superior, no mbito
2006
de 7 de abril de 2006. dos programas de induo da oferta pblica de cursos superiores a distncia fomentados
pelo MEC.

Decreto n 5.773, de
09 de maio de 2006

Dispe sobre o exerccio das funes de regulao, superviso e avaliao de

instituies de educao superior e cursos superiores, inclusive os cursos de EaD.
Especificamente em relao EaD, estabelece novas competncias para a Secretaria de
Educao a Distncia no exerccio da funo de regulao, superviso e avaliao de
instituies de educao superior e cursos superiores de graduao e sequenciais no
sistema federal de ensino. A Seed foi extinta em 2011.

Portaria MEC n
2006 1.097, de 30 de maio
de 2006.

Constitui Comisses de Trabalho no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil

(UAB).

2006

2006

Decreto n 5.800, de
08 de junho de 2006.

2006

Institui, no mbito federal, o Programa Nacional de Integrao da Educao da

Decreto n. 5.840, de
Educao Profissional com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jovens e
13 de julho de 2006.
Adultos (Proeja).

Cria o Sistema Universidade Aberta do Brasil.

Portaria Normativa n
Dispe sobre os procedimentos de regulao e avaliao da educao superior na
2007 2, de 10 de janeiro de
modalidade a distncia (Revogada).
2007.
Portaria
Normativa Prorroga o prazo previsto no art. 5, 6 da Portaria Normativa MEC n 2, de 10 de
2007 MEC n 3, de 9 de janeiro de 2007, que dispe sobre os procedimentos de regulao e avaliao da
fevereiro de 2007.
educao superior na modalidade a distncia.
2007

Lei n 11.502, de 11 Modifica as competncias e estrutura organizacional da Capes.

de julho de 2007.

Referenciais de
Qualidade para
2007 Educao Superior a
Distncia, de agosto
de 2007.

O MEC publica nova verso dos Referenciais da Qualidade da Educao Superior a

Distncia.

64

Portaria SEED/MEC
Modifica o Grupo de Trabalho da Comisso de Seleo do Sistema Universidade
n 119, de 3 de agosto
2007
Aberta do Brasil (UAB).
de 2007.
Portaria
Conjunta
SEED/SETEC
n
2007
231, de 1 de outubro
de 2007

Constitui a Comisso de Seleo, no mbito do Programa e-Tec Brasil Escola

Tcnica Aberta do Brasil, com o objetivo de fomentar a democratizao, expanso e
interiorizao da oferta da educao profissional gratuita de nvel mdio no Pas, pela
modalidade de educao a distncia.

Portaria MEC n
2007 1.047, de 7 de
novembro de 2007.

Aprova, em extrato, as diretrizes para a elaborao, pelo Inep, dos instrumentos de

avaliao para o credenciamento de instituies de educao superior e seus polos de
apoio presencial, para a modalidade de educao a distncia, nos termos do art. 6 inciso
IV, do Decreto 5.773/2006.

Portaria MEC n
2007 1.051 de 7 de
novembro de 2007.

Aprova, em extrato, os instrumentos de avaliao do Inep para credenciamento de

instituies de educao superior e seus polos de apoio presencial, para a oferta de
modalidade de educao a distncia.

Decreto n 6.301, de
2007 12 de dezembro de
2007.

Institui o Sistema Escola Tcnica Aberta do Brasil e-Tec Brasil. (Revogado pelo
Decreto n. 7.589/2011).

Institui o e-MEC, sistema eletrnico de fluxo de trabalho e gerenciamento de

Portaria
Normativa informaes relativas aos processos de regulao, avaliao e superviso da educao
2007 MEC n 40, de 12 de superior no sistema federal de educao, e o Cadastro e-MEC de Instituies e Cursos
dezembro de 2007.
Superiores e consolida disposies sobre indicadores de qualidade, banco de
avaliadores (Basis) e o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade).
Portaria
Conjunta
CAPES/CNPq n 1,
2007
de 12 de dezembro de
2007.

Institui que os bolsistas da Capes e do CNPq, matriculados em programas de psgraduao que forem selecionados para atuar como tutores da Universidade Aberta do
Brasil (UAB), em instituies pblicas de ensino superior tero mantidas as duas bolsas
de estudo.

Decreto n 6.303, de
2007 12 de dezembro de
2007.

Altera os Decretos 5.622/2005 e 5.773/2006 e delibera, principalmente, sobre requisitos

para credenciamento de instituies na oferta de EaD e dos polos de apoio presenciais.

Decreto n 6.316, de
20 de dezembro de
2007
2007.

Modifica a estrutura e competncia da Capes e cria a DED Diretoria de Educao a

Distncia como rgo Especfico Singular (Revogado).

Fonte: Elaborado pela autora, com base no site do MEC, Capes e CNE.

O ano de 2006 teve como marco a criao do Sistema Universidade Aberta do

Brasil (UAB) (Decreto n 5.800/2006). Em meio criao do Sistema UAB e em seu mbito
foram criadas Comisses de Trabalho (Portaria n 1.097/2006); autorizadas vagas de
professores para as Ipes federais na EaD (Portaria n 854/2006); e permitida a concesso de
bolsas de estudo e pesquisa para participantes de programas de formao inicial e continuada
de professores (Lei n 11.273/2006). As Ipes, por sua vez, foram beneficiadas com o
credenciamento experimental para oferta de EaD (Portaria n 873/2006). Essas aes foram
medidas de fomento e induo para a expanso de EaD no setor pblico.
O Sistema UAB tem sido, at hoje, o programa do governo federal que mais

65

possibilitou a expanso do ensino superior pblico a distncia. Entre as chamadas que a

Diretoria de Educao a Distncia (Capes) atende, em parceria ou no com outras secretarias
do MEC, a UAB43, a que mantm um maior nmero de cursos, conforme a Tabela 6 e a
Figura 13 a seguir.
Tabela 6

Fonte: Elaborado pela autora com base em DED/CAPES.

Figura 13
Percentual acumulado de vagas ofertadas na modalidade de EaD distribudos por tipo de curso
Brasil, atualizao maro/2013.

Fonte: Elaborado pela autora com base em DED/Capes.

Com relao s modalidades do Sistema UAB, as ofertas de vagas entre 2005 e

43

Os dados sobre a UAB foram disponibilizados pela DED/Capes, mas so aproximados, podendo ocorrer variaes
pequenas entre eles, dada a dinmica com que as IES os carregam no sistema de gesto.

66

2013 so em maior nmero para licenciaturas, seguindo-se as de especializao e

aperfeioamento, conforme a Tabela 7.

Tabela 7
Vagas no Sistema UAB

Fonte: Elaborado pela autora com base DED/Capes.

Em relao s matrculas anuais de estudantes ativos e concluintes, possvel

observar, na Tabela 8, um salto significativo de matriculados no Sistema UAB, sobretudo nos
cursos de licenciatura e especializao.
Tabela 8

Fonte: DED/Capes

67

Em 2007, houve continuidade nas polticas de incentivo ampliao da oferta de

EaD pelo setor pblico (criao do Sistema e-Tec [Decreto n 6.301/2007] e autorizao para
acmulo de bolsas para quem atua no Sistema UAB [Portaria CAPES/CNPQ 1/2007]),
porm, j foram publicadas medidas significativas para a modalidade, no que se refere
regulao e avaliao.
Apesar de o Sistema e-Tec ter sido institudo para expandir e democratizar o
acesso ao ensino tcnico a distncia (no dentro do ensino superior), teve tambm como
objetivo a formao continuada de professores da educao profissional de ensino mdio na
modalidade a distncia (Art. 2 do Decreto n 6.301/2007).
No que se refere regulao e avaliao, foram tomadas as seguintes medidas:
a) elaborao de nova verso de Referenciais de Qualidade para a Educao Superior a
Distncia; b) edio da Portaria Normativa MEC n 2/2007 (j revogada), que se refere a
procedimentos para regulao da EaD; c) aprovao de diretrizes e instrumentos de avaliao
pelo Inep (Portarias n 1.047 e n 1.051/2007; instituio de um novo sistema eletrnico para
o fluxo de processos no MECe-Mec [Portaria n 40/2007]); e adoo de novas medidas para
o credenciamento de IES e polos (Decreto n 6.303/2007). Alm dessas aes de regulao e
avaliao, foi publicada a Lei n 11.502/2007, que modificou a estrutura da Capes (Nova
Capes), com suas competncias ampliadas, passando a cuidar no s da ps-graduao, mas
tambm da formao de professores para a educao bsica e da educao a distncia. Para
tanto, foi criada a Diretoria de Educao a Distncia (DED) (Decreto n 6.316/2007), com as
competncias de fomentar, apoiar, subsidiar e avaliar a oferta de qualidade de EaD em cursos
de licenciatura de polos e instituies pblicas.
A regulao e avaliao, em 2007, recebeu um reforo para o credenciamento de
polos de apoio presenciais. O Decreto n 6303/2007 alterou o Decreto n 5.622/2005 e incluiu
novos dispositivos. Essas alteraes e incluses referem-se, prioritariamente, ao seria
denominado polo de apoio presencial e incluiu medidas para garantir que as atividades
presenciais obrigatrias ocorressem em polos credenciados (que tiveram avaliao in loco).
Antes disso, a Portaria Normativa n 2, de 10 de janeiro de 2007 (j revogada), define polo de
apoio presencial como a unidade operacional para o desenvolvimento descentralizado de
atividades pedaggicas e administrativas relativas aos cursos e programas ofertados a
distncia (Art. 2, 1).
Sobre o polo de apoio presencial, os Referenciais de Qualidade de Cursos
Superiores a Distncia, de agosto de 2007, manifestam preocupao com esse espao e do
importncia significativa sua existncia. Assim o descrevem:

68

Ser o local onde o estudante ter acesso local a biblioteca, laboratrio de

informtica (por exemplo, para acessar os mdulos de curso disponveis na
Internet), ter atendimento de tutores, assistir aulas, realizar prticas de laboratrios,
dentre outros. Em sntese, o plo o brao operacional da instituio de ensino
superior na cidade do estudante ou mais prxima dele. (MEC, 2007, p.25).

Ainda de acordo com os Referenciais da Qualidade para Educao Superior a

Distncia, o gestor desse espao tem importante funo:
Entre os profissionais do corpo tcnico-administrativo, destaca-se o coordenador
do polo de apoio presencial como o principal responsvel pelo bom funcionamento
dos processos administrativos e pedaggicos que se desenvolvem na unidade. Este
coordenador necessita conhecer os projetos pedaggicos dos cursos oferecidos em
sua unidade, atentando para os calendrios, especialmente no que se refere s
atividades de tutoria presencial, zelando para que os equipamentos a serem
utilizados estejam disponveis e em condies de perfeito uso, enfim prezar para que
toda a infra-estrutura esteja preparada para a viabilizao das atividades.
Outra importante atribuio do coordenador do plo a superviso do trabalho
desenvolvido na secretaria da unidade, providenciando para que o registro dos
estudantes e todas as demais ocorrncias, tais como notas, disciplinas ou mdulos
cursados, freqncias, transferncias, sejam feitas de forma organizada e em tempo
hbil. Portanto, para o exerccio de suas funes, o coordenador do plo deve
possuir prvia experincia acadmica e administrativa e ser graduado. (BRASIL,
2007a, p. 23-24) (grifos do autor).

O polo de apoio presencial um item recente na regulamentao da EaD, exigido

a partir de 200544 e mais bem definido em 2007. Acredita-se que os polos no podem ser
vistos apenas como uma infraestrutura predial na oferta e interiorizao do ensino superior
por meio da EaD. Um polo envolve cuidados com a qualidade da oferta, compreendendo as
seguintes dimenses: atendimento aos alunos presencialmente; acesso a recursos que
complementam os estudos, como laboratrios especficos e biblioteca; disponibilidade de
equipamentos; equipe gestora, tcnica e pedaggica.
,No Informativo sobre avaliao realizado pelo Tribunal de Contas da Unio
sobre as aes de Formao de Professores (BRASIL, 2009), possvel identificar a
preocupao do rgo com a qualidade dos polos de apoio presenciais. Os polos do Sistema
UAB apresentaram deficincia na infraestrutura, e itens como acesso a internet, laboratrios e
bibliotecas esto entre os mais criticados no relatrio do TCU. Foram detectadas tambm
falhas na atuao de tutores, na estratgia de oferta de vagas para atender as microrregies
(vagas ociosas), e no material didtico.

44 Antes de 2005, havia a exigncia de avaliao de rendimento de aluno de modo presencial, mas sem exigir
polos ou outro local adequado para tal critrio (Resoluo CNE/CES n 1/2001 e Decreto n 2.494/1998).

69

Na UAB, a estrutura de apoio tutoria, a superviso dos tutores, o pagamento de

bolsas e o monitoramento da atuao acadmica dos alunos precisam ser objeto de
melhorias e reavaliao por parte das instituies envolvidas. Em Sergipe, a
ausncia de tutores tem ocorrido com freqncia. O coordenador do curso de
Matemtica apontou a dificuldade da seleo de tutores presenciais nos plos. Das
18 vagas oferecidas no primeiro edital, cerca da metade foi preenchida, atuando-se
com apenas um tutor por plo. Nos plos de Pacaraima/RR e Boa Vista/RR, os
cursos de Matemtica e Biologia iniciaram sem que os alunos tivessem recebido o
material didtico impresso referente s disciplinas especficas dos cursos.
Considerando o acesso Internet no satisfatrio, o atraso no material impresso
pode inviabilizar o andamento dos cursos (TCU, BRASIL, 2009, p. 3).

O relatrio foi publicado em outubro de 2009, porm seus dados so de 2008.

Pouco antes de sua publicao (abril/2009), o Sistema UAB teve a gesto transferida para a
Capes, o que ser tratado mais adiante. Nesse perodo, tanto as instituies pblicas quanto os
seus polos de apoio presenciais foram credenciados de forma experimental, e, posteriormente,
receberam visitas das comisses de avaliao. Alguns polos foram considerados aptos, outros
aptos com pendncia ou no aptos.
De acordo com seu Relatrio de Gesto (2011-2012), a DED/Capes iniciou, em
agosto de 2011, um processo de monitoramento dos 766 polos vinculados UAB em 2010,
por meio de verificao in loco das condies exigidas. A situao encontrada foi
comunicada ao dirigente mantenedor do polo e aos coordenadores UAB das IES que operam
cursos. Se considerado apto, integrado ao Sistema UAB, por meio de Portaria da Capes; se
apto com pendncias, o mantenedor tem prazo de 90 dias para resolv-las e, caso contrrio,
pode ser desligado; e se no apto, o mantenedor tem 30 dias de prazo para recorrer da deciso,
podendo voltar a ser apto, caso atenda s solicitaes. A situao inicial foi assim
classificada: 121 foram considerados aptos; 493, aptos com pendncias (84,4% do total); e
164, no aptos. Segundo o relatrio, oito estados no tiveram nenhum polo considerado apto;
o estado do Tocantins teve o maior percentual de polos aptos; e dez estados apresentaram
percentual de polos aptos acima da mdia nacional. A maioria dos polos aptos e aptos com
pendncia possui o municpio como mantenedor e, entre os no aptos, o maior nmero est
nos mantenedores estaduais. Outro dado relevante diz respeito ao nmero de polos inativos,
ou seja, que nunca haviam sido objeto de articulao da UAB: 141 polos.
Aps o perodo para regularizao, em 2012, a realidade ficou assim: 360 polos
aptos, 252 aptos com pendncias, 109 no aptos e 54 em fase de regularizao, demonstrando
a necessidade de superviso dos polos como espaos de atendimento dos alunos de cursos a
distncia e vinculados UAB.
Os Referenciais de Qualidade da EaD, tanto o de 2003 quanto o de 2007,
restringem-se elaborao dos projetos pedaggicos dos cursos, ou seja, foram direcionados a

70

aspectos que devem conter os projetos de novos cursos. Em 2007, o documento identificou a
necessidade de explicitao de uma concepo de educao e currculo condizente com as
especificidades da EaD, o que no era explicitado na verso de 2003. Os demais contedos
assemelham-se e referem-se: a) ao sistema de comunicao; b) ao material didtico; c)
avaliao; d) equipe multidisciplinar; d) infraestrutura de apoio; e) gesto acadmicoadministrativa; f) sustentabilidade financeira.
Alonso (2010) destaca que, alm de suas especificidades, a discusso sobre a
modalidade vem acompanhada do que seriam possibilidades e limites de seu uso,
convertendo-se em critrio de qualidade para afirmar ou negar a EaD. Muitas vezes o discurso
aponta que a grande expanso da EaD acaba por ocasionar a falta de qualidade desse ensino
em relao ao presencial. Contudo, concordamos com Dourado (2008) e Oliveira e Medeiros
(2012), para os quais esse discurso no vlido, porque o ensino presencial tambm est
vivenciando uma expanso, ou seja, a expanso,hoje, uma realidade no ensino superior. H,
portanto, controvrsia na ideia de que a expanso seja elemento de reduo na qualidade da
educao a distncia.
Outra vertente sobre o desafio da qualidade na educao a distncia est
relacionada diretamente s brechas do arcabouo legal, que se ressente de regulamentao
forte, com previso de superviso, regulao, acompanhamento e avaliao condizentes com a
modalidade (DOURADO, 2008). Com a diferena de tratamento entre as instituies pblicas
e privadas, elas acabam por se desdobrar na exigncia da qualidade e na institucionalizao de
um modelo de EaD (GIOLO, 2010). Nesse sentido, Salvucci, Lisboa e Mendes (2012)
chamam a ateno para o cuidado que o Estado precisa ter ao formular e implementar as
polticas pblicas de EaD, a fim de que no se imponha a institucionalizao de um nico
modelo de educao a distncia, que pode no atender s expectativas sociais de determinada
localidade ou regio.
Netto, Giraffa e Faria (2010), ao analisarem o desafio da manuteno da qualidade
em cursos a distncia, fizeram uma comparao entre os indicadores traados pelo MEC, pela
Universidade Nacional de Educao a Distncia (Uned), da Espanha, e a Open University, da
Inglaterra, constatando que no Brasil e na Inglaterra so seguidas as mesmas categorias:
gesto pedaggica, metodologia de ensino, materiais de uso, servios de apoio ao estudante,
avaliao, projeto pedaggico, infraestrutura, e que as instituies desses dois pases possuem
em comum com a Uned da Espanha as categorias de projeto pedaggico e infraestrutura.
Os indicadores que se destacam e so comuns: professores capacitados e
proporo adequada alunos/tutores. Na Open University, destaca-se a anlise do desempenho

71

dos tutores e na Uned, a utilizao de biblioteca presencial e livraria digital. Netto, Giraffa e
Faria (2010) sugerem que, alm de laboratrios pedaggicos e de informtica, se tenha
tambm laboratrios virtuais.
No que diz respeito especificamente ao Brasil, no perodo de 2005 a 2007, o
nmero de matriculados na EaD apresentou o salto significativo de 222,57%. Em relao ao
nmero de vagas, o aumento foi de 263,97%. A Tabela 9 apresenta a evoluo de IES, vagas,
cursos e matriculados na EaD no Brasil, de 2005 a 2007.

Tabela 9
Quantidade de Instituies de Ensino Superior credenciadas para oferta de EaD e
nmero de cursos de 2005 a 2007
Porcentagem Aproximada
Matriculados Matriculados
IES Privada
IES Pblica
68,00%
32,00%

Ano

Quantidade
de IES

2005

61

2006

77

81,50%

2007

97

89,00%

Nmero
de
Cursos
189

Vagas

Total
Matrculas

423.411

114.642

18,50%

349

813.550

207.206

11,00%

408

1.541.070

369.766

Fonte: Elaborado pela autora (INEP/MEC)

possvel observar que o movimento de privatizao das matrculas perdurou

fortemente, saltando dos 68% registrados em 2005 para 89% em 2007.
Assim, para o perodo de 2006-2007, temos as principais regulamentaes:

72

Figura 14
Instrumentos jurdicos que se referem EaD: de 2006 a 2007

Fonte: Elaborado pela autora.

No fim de 2007, a Nova Capes assumiu responsabilidades com a formao de

professores. A mudana pode ter induzido as aes de 2008, 2009 e 2010, com foco na
formao de professores e nas aes da Nova Capes, com a criao da Poltica Nacional de
Formao de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica (Decreto n 6.755/2009), do
Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica (Parfor) (Portaria n 9/2009)
e dos Fruns Estaduais Permanentes de Apoio Formao Docente. A Nova Capes assumiu,
nesse perodo, a operacionalizao do Sistema UAB (Portaria n 318/2009), e passou a
contribuir com sua estrutura para a execuo do Parfor.
Com a criao dos Fruns Estaduais Permanentes (Decreto n 6.755/2009), a
oferta de cursos a distncia pelo Parfor passou a ser definida por meio de um estudo de
demanda e necessidades.Os cursos Parfor, por sua vez, s podiam ser ofertados quando da
apresentao de ata de aprovao de sua necessidade pelo Frum acompanhada pelo plano
estratgico.
O Quadro 9 apresenta o inventrio de alguns instrumentos publicados entre 2008 e
2009.

73

Quadro 9
Instrumentos jurdicos que se referem EaD: de 2008 a 2009
Ano

Documento legal

Descrio

Estabelece diretrizes para credenciamento de novas Instituies de Educao Superior e

Parecer CNE/CES n de credenciamento institucional para a oferta de cursos superiores na modalidade a
2008 66, de 13 de maro de distncia e normas processuais para o trmite do(s) projeto(s) de curso(s) protocolado(s)
2008.
em conjunto.
Altera a Modalidade de Aplicao a partir da descentralizao de crdito para o Fundo
Portaria CAPES n
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), na implantao e implementao
2008 64, de 8 de maio de
de cursos pelas Instituies Pblicas de Ensino Superior parceiras do Sistema
2008
Universidade Aberta do Brasil.
Portaria
Conjunta
SEED/SETEC n 99, Constitui a Comisso para supervisionar a implementao e oferta dos cursos do
2008
de 14 de agosto de Programa e-Tec Brasil (Escola Tcnica Aberta do Brasil).
2008
Portaria MEC n
Credencia, em carter experimental, exclusivamente para a oferta de cursos superiores
2008 1.050, de 22 de agosto na modalidade a distncia aprovados no mbito do Sistema Universidade Aberta do
de 2008.
Brasil (UAB), as instituies pblicas de ensino superior.
Altera a modalidade de aplicao de dotao oramentria e a descentralizao de
Portaria CAPES n.
crdito para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), tendo em
2008 191 e 192, de 22 de
vista a implantao e implementao de cursos, no mbito do Sistema Universidade
dezembro de 2008
Aberta do Brasil.
2008

Lei n 11.892, de 29
Institui a Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica, cria os
de dezembro de 2008. Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (Ifet).

2009

Institui a Poltica Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio da Educao

Decreto n 6.755, de
Bsica, disciplina a atuao da Capes no fomento a programas de formao inicial e
29 de janeiro de 2009.
continuada e d outras providncias.

Trata da descentralizao para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao

Portaria CAPES n
(FNDE) do crdito oramentrio referente a Ao 8429. Sobre a Capacitao e
2009 31, de 26 de maro de
Formao Inicial e Continuada, a Distncia, de Professores e Profissionais para a
2009.
Educao Pblica.
2009

Portaria MEC n 318,

Transfere para a Capes a operacionalizao do sistema UAB
de 2 de abril de 2009.

Portaria SEESP/MEC Divulga o resultado da avaliao para o cadastramento e seleo de cursos de

2009 n 3 de 22 de abril de Instituies Pblicas de Educao Superior no mbito do Sistema Universidade Aberta
2009.
do Brasil (UAB).
Portaria Normativa n
Institui o Plano Nacional de Formao dos Professores da Educao Bsica no mbito
2009 9, de 30 de junho de
do Ministrio da Educao (Parfor) presencial e a distncia.
2009.
2009

Portaria MEC n 653, Fixa o quantitativo de vagas para provimento por Instituio Federal de Ensino
de 2 de julho de 2009. Superior.

2009

Portaria n 10, de 02
de julho de 2009.

Fixa critrios para dispensa de avaliao in loco e credenciamento de polo com seleo
por amostragem.

Portaria CAPES n Institui a Comisso de Acompanhamento e Avaliao da produo de contedos

2009 72, de 17 de junho de pedaggicos referente aos cursos do Programa Nacional de Formao em
2009
Administrao Pblica (PNAP).
Portaria CAPES n
Institui a Comisso de Seleo para a realizao da anlise e seleo dos Termos de
2009 94, de 5 de agosto de
Referncia do Edital Pr-Equipamentos da Universidade Aberta do Brasil (UAB).
2009
P

74

2009 Portaria MEC n 802,

de 18 de agosto de
2009.

Dispe sobre a implantao de polos de apoio presencial nos municpios listados no

Anexo I, referente s aes do Plano de Aes Articuladas (PAR), com a finalidade de
compor o conjunto de polos do Sistema Universidade Aberta do Brasil bem como
aprova as instituies de ensino superior pblicas, para oferta de cursos em polos do
Sistema UAB.

Portaria MEC n 803,

2009 de 18 de agosto de
2009

Implementa o Sistema UAB com polos de apoio presencial oriundos do Programa PrLicenciatura.

Portaria MEC n 858,

2009 de 4 de setembro de
2009.

Credencia, em carter experimental, exclusivamente para a oferta de cursos superiores

na modalidade a distncia, aprovados no mbito da UAB, as instituies pblicas de
ensino superior listadas em anexo.

Portaria MEC n 883,

2009 de 16 de setembro de
2009.

Estabelece as Diretrizes Nacionais para o funcionamento dos Fruns Estaduais

Permanentes de Apoio Formao Docente, criados pelo Decreto n 6.755, de 29 de
janeiro de 2009.

Portaria CAPES n
Altera a Modalidade de Aplicao de Oramento, com o objetivo de descentralizar para
2009 180,
de
8
de
o FNDE a implantao de cursos da Universidade Aberta do Brasil (UAB).
dezembro de 2009
Portaria MEC n
2009 1.224, de 23 de
dezembro de 2009.

Fixa o quantitativo de vagas de cargos de Professor da Carreira de Magistrio Superior

Federal destinadas a provimento por cada Instituio Federal de Ensino Superior,
vinculada ao MEC, conforme Anexo I da presente portaria, em cumprimento a Portaria
MP n. 496, de 22 de dezembro de 2009, publicada no Dirio Oficial da Unio de
23/12/2009.

Portaria MEC n
1.225, de 23 de
2009
dezembro de 2009.

Fixa o quantitativo de vagas de cargos de Tcnico-Administrativo em Educao,

integrante do Plano de Carreira dos Cargos Tcnico-Administrativo em Educao
(PCCTAE), destinadas para provimento por cada Instituio Federal de Ensino
Superior, vinculada ao MEC, conforme Anexo I da presente portaria, em cumprimento
a Portaria MP n. 496, de 22 de dezembro de 2009, publicada no Dirio Oficial da
Unio de 23/12/2009 (Ref.: Portaria MP 496/2009; Portaria MEC 1.226/2008;
Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades - REUNI
2008 e 2009, Programa de Expanso das Universidades Federais 2008 e 2009 e
Universidade Aberta do Brasil - UAB 2008) (O Anexo I foi substitudo de acordo com
Portaria MEC n. 166, de 11 de fevereiro de 2010).

Fonte: Elaborado pela autora com base no site do CNE, Capes e MEC.

Em 2009, houve mudanas na avaliao in loco dos polos de apoio presencial,

passando a ser permitida a avaliao por amostragem (Portaria n 10/2009). Isso ocorre em
decorrncia do aumento significativo de pedidos ao MEC de credenciamento de polos de
apoio presencial.
Dando continuidade induo e fomento para aumento das vagas de EaD no setor
pblico, o governo federal autorizou provimento de mais vagas para professores (ainda
incipientes), por meio de vrias Portarias e credenciou experimentalmente IES pblicas para
oferta de EaD (Portaria n 858/2009). Em relao s vagas de professores para atuar na EaD,
ainda so inexistentes estudos sobre o impacto dessa poltica na institucionalizao da
educao a distncia nas IES pblicas e sobre a atuao dos professores concursados nas suas

75

respectivas Ipes, no processo de institucionalizao dessa modalidade de ensino. perceptvel

que, em muitas Ipes, as vagas destinadas EaD so diludas pelos professores concursados,
que muitas vezes acabam no possuindo nenhum vnculo ou atividade com a modalidade na
instituio.

Figura 15
Principais instrumentos jurdicos que se referem EaD: de 2008 a 2009

Fonte: Elaborado pela autora.

Em 2010, os instrumentos jurdicos relacionam-se s Comisses e Fruns para

apoiar e avaliar o desenvolvimento do Sistema UAB (Portarias Capes n 77, 78, 79, 117,
162/201) e do Programa e-Tec Brasil (Portaria Seed/SETEC n 15/2010). Alm desses, h a
criao do Sistema Universidade Aberta do Sistema nico de Sade (UNA/SUS) (Decreto n
7.385/2010). O inventrio de alguns instrumentos jurdicos que se relacionam EaD no ano
de 2010 podem ser observados no Quadro 10 a seguir.

76

Quadro 10
Instrumentos jurdicos que se referem EaD no ano de 2010
Ano

Documento legal

Portaria MEC n 40,

2010 de 21 de janeiro de
2010.

Descrio
Dispe sobre a implantao de polos de apoio presencial nos municpios do estado de
Minas Gerais, referente s aes do Plano de Aes Articuladas (PAR), com a
finalidade de compor o conjunto de polos do Sistema Universidade Aberta do Brasil,
bem como aprovar as Ipes para oferta de cursos em polos do Sistema UAB.

Portarias MEC n
159, 328, 329, 346,
516, 630, 641, 672, Relacionadas distribuio de vagas de professores e tcnicos administrativos
2010
789, 1125, 1134, educacionais para as Ifes, inclusive para o Sistema UAB.
1209, 1290, 1353,
1354 e 1394.
Portaria Conjunta
SEED/SETEC n 10,
2010
de 5 de fevereiro de
2010.

Institui a Comisso de Acompanhamento a superviso da implementao e oferta de

cursos de nvel mdio do Programa e-Tec Brasil (Escola Tcnica Aberta do Brasil).

Institui Comisso Independente de Especialistas em Educao a Distncia, para

Portaria SEED/MEC
anlise e julgamento das propostas apresentadas no mbito do Edital SEED/MEC n 1,
2010 n 11, de 8 de
de 18 de dezembro de 2009.
fevereiro de 2010.
Portaria
Conjunta
Designa membro da Comisso de Qualificao dos Polos para levantar dados sobre os
SEED/SETEC n 15,
2010
polos de apoio presencial dos cursos do Programa e-Tec Brasil (Escola Tcnica Aberta
de 2 de maro de
do Brasil).
2010.
Implanta os polos de apoio presencial nos municpios do estado do Rio Grande do
Portarias MEC n 370 Norte e Piau, referentes s aes do Plano de Aes Articuladas (PAR), com a
2010 e 371, de 29 de maro finalidade de compor o conjunto de polos do Sistema UAB.
de 2010.
Portaria CAPES n
2010 75, de 14 de abril de Cria o Grupo Assessor para Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
2010.
Portaria CAPES n
Institui o Banco de Consultores para Acompanhamento e Avaliao do Sistema
2010 77, de 14 de abril de
Universidade Aberta do Brasil (UAB).
2010
Portaria CAPES n
Institui os Fruns de rea do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB),
2010 78, de 14 de abril de
constitudo pelas reas especificadas na Portaria.
2010.
Portaria CAPES n
Trata dos Fruns Nacional e Regionais de Coordenadores do Sistema Universidade
2010 79, de 14 de abril de
Aberta do Brasil (UAB).
2010.
Institui a Comisso Tcnica de Biblioteconomia para acompanhar e avaliar as
Portaria CAPES n implementaes de cursos de Bacharelado do Sistema da Universidade Aberta do Brasil
2010 117, de 9 de junho de (UAB).
2010.
Portaria CAPES n
2010 162, de 11 de agosto Nomeia os membros para o Grupo Assessor do Sistema Universidade Aberta do Brasil.
de 2010.
Por

77

2010 Portaria MEC n

Prorroga, at 30 de outubro de 2010, o credenciamento experimental para ofertas de
1.043, de 16 de agosto cursos a distncia das instituies pblicas vinculadas ao Sistema UAB.
de 2010.
Portaria CAPES n
Trata da alterao da Modalidade de Aplicao de dotao oramentria consignada na
2010 200, de 11 de outubro
Lei 12.214, de 26 de janeiro de 2010.
de 2010
Portaria Normativa
2010 MEC n 22, de 26 de
outubro de 2010.

Institui o Programa de Apoio Expanso da Educao Superior a Distncia na

Repblica Popular de Moambique, e d outras providncias.

Portaria MEC n
2010 1.326, de 18 de
novembro de 2010.

Aprova o Instrumento de Avaliao de Cursos de Graduao: Bacharelados e

Licenciatura, na modalidade de educao a distncia, do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior (Sinaes) [Revogada].

Portaria MEC n
2010 1369, de 07 de
dezembro de 2010.

Credencia instituies pblicas de educao superior e polos de apoio presencial

vinculados aos Sistema UAB.

Institui o Sistema Universidade Aberta do Sistema nico de Sade UNA/SUS.

Decreto n 7.385, de 8
Alterado pelo Decreto 8041/2013, o qual passa a permitir a integrao das IPES
2010 de dezembro de 2010.
credenciadas para oferta de lato sensu a distncia.

Fonte: Elaborado pela autora com base no site do MEC e Capes.

Podemos dizer que 2010 foi o ano de organizao da Capes para o

desenvolvimento do Sistema UAB, com a participao da comunidade cientfica e acadmica.
Nesse ano foram criados pela Capes, por meio de portarias, os Fruns Nacionais de
Coordenadores UAB e de rea; o grupo assessor para a UAB; o Banco de Consultores para
Acompanhamento e Avaliao do Sistema Universidade Aberta do Brasil; e uma comisso
tcnica de Biblioteconomia para acompanhar a implementao dos cursos de bacharelado pela
UAB.
As instituies de ensino superior pblicas no passaram pelos mesmos
processos aos quais foram submetidas as instituies particulares para o credenciamento da
EaD, principalmente do Sistema UAB. Desde a sua implementao, foram realizados
credenciamentos experimentais at outubro de 2010 (Portaria MEC n 1.043/2010), e em
dezembro desse ano foi editada a Portaria n 1369, de credenciamento.
A Portaria MEC n 22/ 2010 instituiu um Programa de Apoio, nos moldes da
UAB, expanso do ensino superior em Moambique, em cooperao com as IES brasileiras
e estrangeiras participantes, e sob a coordenao e implementao da Capes, em parceria com
a Universidade da Integrao Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (Unilab) [Art. 1].
Vale ressaltar que o Art. 3 da Portaria MEC n 22/ 2010 dispe que a

78

operacionalizao desse Programa de Apoio fica condicionada existncia de disponibilidade

oramentria, ou seja, no a prev inicialmente. Por ser um programa novo, no existem
informaes sobre sua implementao e desenvolvimento, faltando, inclusive, sua descrio
no site da Capes e da UAB, ou seja, nos sites institucionais no foi encontrada nenhuma
referncia ou link para informaes.
Encontramos essas informaes no site elaborado por uma das instituies
parceiras, intitulado Cooperao Moambique-Brasil45. De acordo com o site, os cursos so
ofertados no modelo adotado pela UAB, e esto em trmite algumas adaptaes, considerando
a realidade do local. Foram abertos trs polos de apoio presencial nas cidades moambicanas
de Maputo, Beira e Lichinga. Os cursos ofertados so: Bacharelado/Licenciatura em
Administrao Pblica (90 vagas); Licenciatura em Ensino Bsico (180 vagas); Licenciatura
em Ensino de Biologia (180 vagas) e Licenciatura em Ensino de Matemtica (180 vagas).
Esto atuando coletivamente cinco universidades brasileiras e duas de Moambique.
Ainda em 2010, ampliando as aes do Governo Federal, foi lanado o Decreto
n 7.385/2010, que instituiu o Sistema Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS), no mbito
do Ministrio da Sade. O mesmo Decreto instituiu a Rede UNA-SUS, composta por Ipes
credenciadas pelo MEC para a oferta de cursos a distncia, em convnio com o Ministrio da
Sade, para atuao articulada, desenvolvendo cursos de especializao lato sensu como
formao continuada aos profissionais da sade pblica.
No que se refere EaD, o Documento-Referncia da Conferncia Nacional de
Educao (CONAE, 2010) reconheceu a importncia da educao a distncia, mas ressaltou
a necessidade de aprimoramento dos seus processos de avaliao e acompanhamento (LIMA,
2013). Como recomendao, o Documento-Referncia observou que os polos de apoio
presenciais podem se tornar centros de formao continuada de professores, ao passo que
recomendou, ainda, a substituio dos tutores de polos por professores efetivos (DOURADO;
SANTOS, 2011). A Conae foi realizada entre 28 de maro e 1o de abril de 2010, sob a
temtica Construindo um sistema nacional articulado de educao: Plano Nacional de
Educao, suas diretrizes e estratgias de ao, e elaborou seu Documento-Referncia para
respaldar as discusses e a elaborao do novo PNE.
O Documento-Referncia da Conae, quando tratou da EaD, mencionou a
necessidade de uma estratgia de soluo emergencial para a formao de professores no
Brasil, acrescentado que essa modalidade de ensino s deveria ser o caminho quando no
45 Disponvel em: http://www.eadbrasilmocambique.org/parceiros

79

houvesse possibilidades para cursos presenciais.

A formao inicial dever se dar de forma presencial, inclusive aquelas destinadas
aos/ professores/as leigos/as que atuam nos anos finais do ensino fundamental e no
ensino mdio, como aos/s professores/as de educao infantil e anos iniciais do
fundamental em exerccio, possuidores/as de formao em nvel mdio. Assim, a
formao inicial pode, de forma excepcional, ocorrer na modalidade de EaD para
os/as profissionais da educao em exerccio, onde no existam cursos presenciais,
cuja oferta deve ser desenvolvida sob rgida regulamentao, acompanhamento e
avaliao. Quanto aos/s profissionais da educao em exerccio, sua formao
continuada pode, de forma excepcional, ocorrer na modalidade de EaD, nos locais
onde no existam cursos presenciais. A oferta de formao deve ser ampliada e
contar com a participao dos conselhos estaduais e municipais de educao, a fim
de garantir as condies de acompanhamento dessa formao. A formao e a
valorizao dos/das profissionais do magistrio devem contemplar aspectos
estruturais, particularmente, e superar as solues emergenciais, tais como: cursos
de graduao (formao inicial) a distncia (CONAE, 2010, p. 80, grifos nossos).
A articulao entre o MEC e os sistemas de ensino, envolvendo as universidades no
contexto da implantao de um sistema nacional de educao, deve visar s polticas
pblicas de ampliao e interiorizao da oferta do ensino superior gratuito e de
qualidade, priorizando o ensino presencial e fazendo o acompanhamento dos cursos
de EaD, de maneira que estes, quando forem necessrios, sejam implantados com
qualidade scial. (CONAE, 2010, p. 84, grifos nossos).

Ao analisar o Documento-Referncia da Conae, Zuin (2010, p. 970) ressalta que a

EaD um tema de referncia quando se analisam, de forma mais ampliada, as questes
relacionadas s tecnologias de informao e comunicao (TIC). Para Zuin (2010, p. 971), o
Documento-Referncia deixa transparecer a preocupao com o aligeiramento da formao de
professores. De fato, o Documento-Referncia indica a necessidade de extinguir prticas

aligeiradas da formao de professores, sobretudo no que se refere s praticadas pelas IES

privadas.
Extinguir, ainda, todas as polticas aligeiradas de formao por parte de empresas,
por apresentarem contedos desvinculados dos interesses da educao pblica, bem
como superar polticas de formao que tm como diretriz o parmetro operacional
do mercado e visam um novo tecnicismo, separando concepo e execuo na
prtica educacional. (CONAE, 2010, p. 80).

A preocupao expressa no Documento-Referncia da Conae, de acordo com Zuin

(2010), est na qualidade do processo ensino-aprendizagem, principalmente quando comparado
ao ensino presencial.
O pressuposto bsico do Documento-Referncia o de que no h como
desconsiderar as diferenas qualitativas existentes entre processo de ensino e
aprendizagem realizado presencialmente e a distncia. Se, j nos processos
formativos presenciais, h vrias dificuldades de acompanhamento e avaliao dos
problemas de toda ordem que possam surgir, o que dizer de tais dificuldades
ocorridas em processos a distncia? (ZUIN, 2010, p. 972).

Conforme o autor (2010, p. 974), h dois posicionamentos em relao EaD que

ficaram expressos no Documento-Referncia da Conae:

80

1) dever-se-ia coadunar as prticas educacionais a distncia com a formao

continuada, uma vez que se trataria de um espcie de complemento formativo
importante para o desenvolvimento do capital cultural dos agentes educacionais.
Justamente por se tratar de um complemento, ela no poderia ser associada aos
processos formativos/educacionais iniciais, os quais demandariam a presena efetiva
dos professores; 2) se houvesse o incentivo da associao entre a EaD e os cursos de
formao inicial de forma ampla e irrestrita, ento, se legitimariam a produo e a
reproduo desenfreada da chamada indstria de diplomas.

Essas discusses alimentaram a elaborao do novo Plano Nacional de Educao

(PNE), com vigncia 2011-2020. Em resposta s crticas sobre a falta de diagnsticos do novo
PNE, advindas da comunidade poltica e acadmica, o MEC divulgou duas notas tcnicas ainda
em 2011: a primeira descreve como se pretende atingir cada uma das 20 metas expressas no novo
PNE, e a segunda demonstra a disponibilidade financeira para atingir as metas traadas.

No que se refere EaD, a expresso educao a distncia no aparece muitas

vezes no Projeto de Lei do novo PNE, como tambm no primeiro documento da Nota Tcnica
que o acompanha. Diferentemente do PNE 2001-2010, no h metas especficas e dedicadas
EaD no novo PNE; nele, a EaD aparece vinculada educao profissional, ps-graduao
stricto sensu e educao de jovens e adultos, sendo descrita como uma mera estratgia para
a expanso do acesso (RODRIGUES; LIMA; FARIA, 2011).
Nessas condies, a primeira Nota Tcnica traz nmeros de ampliao de acesso,
demonstrando o carter expansionista esperado pela modalidade no PNE, entre 2011-2020.
Para o atendimento da meta prevista, torna-se imprescindvel um terceiro plano de
expanso da rede federal, que importaria na implantao de 60 (sessenta) novas
unidades de ensino a cada ano, durante a vigncia do prximo Plano Nacional de
Educao (2011 a 2020), levando a Rede Federal configurao de
aproximadamente 1.000 unidades ao final desta dcada, com pelo menos 550 mil
alunos em cursos de nvel mdio presenciais e 363 mil alunos em cursos a distncia,
com apoio de laboratrios mveis. (MEC, 2011a, p. 72, grifos nossos).

Rodrigues, Lima e Faria (2010) ressaltam que no novo PNE (2011-2020) no h

previso de aes que se refiram institucionalizao da EaD nas IES pblicas, muito menos
perspectiva de investimento em pesquisas na rea, como estava previsto no PNE anterior
(2001-2010).
Isso pode ser percebido quando se analisa a segunda Nota Tcnica divulgada pelo
MEC, a qual detalha o investimento financeiro previsto para atingir as metas previstas no
novo PNE. Na planilha financeira de investimento dessa segunda Nota Tcnica, a EaD
destaque para o alcance da meta de expanso do ensino superior no Brasil: Meta 12 Elevar
a taxa bruta de matrcula da educao superior para 50% e a taxa lquida para 33% da populao
de 18 a 24 anos, assegurando a qualidade da oferta. A planilha financeira da segunda Nota

81

Tcnica pontua que houve um aumento de 5,3 milhes de matrculas, sendo 26,4% pblicas
(1.148.519) e, destas, 50% presenciais (709.206) e 50% EaD (709.206) ao custo de R$ 15,5 mil e
R$ 3,09 mil/aluno-ano, respectivamente (MEC, 2011b, p. 1). Percebe-se que, nessas condies, a
previso de custeio dos gastos com a oferta de EaD pelo setor pblico corresponde a menos de
30%, se comparada aos cursos presenciais (FARIA, 2011).

Lima (2013) pondera, ento, que no PNE 2001-2010 o foco da EaD passou da
regulao, expanso e formao de professores e do ensino profissionalizante para a
continuidade de expanso de oferta da educao profissional, ampliando o foco no PNE 20112020 para a educao a distncia na ps-graduao stricto sensu, como pde ser observado,
na Tabela 6. Houve a ampliao de matrculas no mestrado, que passaram de 1.300
matriculados ativos em 2011 para 5.010 matriculados ativos em 2013 (quando foram
registrados 241 concluintes de mestrado EaD pelo Sistema UAB), secundarizando o papel da
EaD e permitindo aes sem definio clara de polticas para a modalidade (DOURADO;
SANTOS, 2011). Carvalho, Lima e Faria (2011) questionam como ficaro as polticas para a
institucionalizao da EaD na graduao e ps-graduao lato sensu no ensino pblico e nas
IES pblicas de forma geral. Conforme dados do ltimo Censo do Ensino Superior (2011), a
EaD continua com expanso progressiva e superior aos cursos presenciais.
De acordo com Lima (2013), esses elementos de anlise aparentemente justificam
a mudana feita pelo MEC, ao transferir para a Capes a coordenao da EaD no pas, visto
que a proposta para a educao a distncia passa da formao inicial para a stricto sensu,
demonstrando o objetivo de lig-la a uma agncia voltada para a ps-graduao. A
preocupao, ao analisar a mudana dessa poltica, mesmo com o novo PNE tramitando no
Congresso Nacional, que, aprovado como est, poder acarretar, no mbito da EaD, uma
mudana por exausto ou por deriva, na medida em que no apresenta aes para que as IES
possam institucionalizar a educao a distncia.
Caso se confirme a suspeita, poder haver um rompimento com a meta da UAB,
no que diz respeito formao inicial e continuada de professores. Esse rompimento, por sua
vez, influenciar o processo anteriormente traado para o investimento, que passar a
privilegiar os cursos de formao continuada e os stricto sensu, tendo como modelo a UAB,
em detrimento da graduao, j que os cursos a distncia no esto institucionalizados nas IES
pblicas (FARIA, 2011). Os cursos da UAB so mantidos provisoriamente por bolsas, via
regulamentaes do FNDE, e, alm disso, no so computados na carga horria do professor e
do coordenador. O pessoal de apoio, remunerado por meio de bolsas, tambm no tem seus
ganhos aumentados (LIMA, 2013). Alm disso, no se pode esquecer que a suspeita de

82

rompimento da meta inicial do Sistema UAB percebida no Parfor, visto que este privilegia o
ensino presencial na formao inicial, e a formao continuada de professores que oferece
est sendo conduzida por meio de cursos a distncia.
Pode-se dizer que a mudana na EaD, realizada ao longo de sua trajetria, est
ocorrendo de forma gradual. Uma vez reconhecida essa modalidade pela Lei de Diretrizes e
Bases da Educao de 1996, ela foi sendo adaptada, de forma sutil e gradual, ao longo do
tempo, e, conforme pode ser percebido nesta pesquisa, continuar mudando (LIMA, 2013).
Uma mudana que se faz necessrio considerar ainda, na anlise da trajetria da
institucionalizao pblica da EaD, o anncio feito pelo ento Ministro da Educao,
Alozio Mercadante, em junho de 2013, de sua pretenso de enviar Projeto de Lei ao
Congresso Nacional para a criao de uma universidade federal de educao a distncia, com
o objetivo de que esta incorpore a atual UAB. O ministro justificou a iniciativa citando a alta
demanda por vagas nas IES pblicas registradas no Sistema de Seleo Unificada (Sisu)
[SENADO FEDERAL, 2013]. O anncio indica tanto a confirmao da EaD como uma
estratgia de ampliao de vagas pblicas, quanto a inexistncia de uma poltica de
institucionalizao da EaD nas IES que aderiram ao Sistema UAB, visto que esse fomento
poder migrar para uma nova IES pblica, que concentraria as prticas educao a distncia
no sistema pblico federal.
Desta forma, os principais marcos do ano de 2010 so:

83

Figura 16
Principais instrumentos jurdicos que se referem EaD: 2010.

Fonte: Elaborado pela autora.

Para finalizar a anlise da trajetria da regulamentao da EaD, com seus

planos e aes no ensino superior, apresentamos o Quadro 11, para o perodo de 2011-2012.

Quadro 11

84

Instrumentos jurdicos da EaD: de 2011 a 2012.

Instrumentos jurdicos que se referem EaD - 2011 a 2012
Ano

Documento legal

Portaria SEED/MEC
n 7 de 9 de fevereiro
de 2011. /
2011
Portaria SEED/MEC
n 12 de 24 de
fevereiro de 2011.
2011

Portarias MEC n
184, 186 e 526

Portaria Normativa
2011 MEC n 11, de 18 de
maio de 2011.

Descrio

Nomeia os avaliadores para visitas de acompanhamento do cumprimento das aes nos

polos do Sistema Universidade Aberta do Brasil, descritos na Portaria.

Relacionadas distribuio de vagas de professores e tcnicos administrativos

educacionais para as IFES, inclusive para o Sistema UAB.
Regulamenta a implantao do Programa de Apoio Expanso da Educao Superior a
Distncia na Repblica de Moambique, institudo pela Portaria Normativa MEC n.
22, de 26 de outubro de 2010.

Portaria
Designa os membros, titulares e suplentes, do Conselho Consultivo do Sistema
Interministerial
2011
Universidade Aberta do Sistema nico de Sade (UNA/SUS), nos termos do inciso I do
MEC/MS n 1.387, de
art. 4 do Decreto n. 7.385, de 8 de dezembro de 2010, que institui o Sistema.
14 de junho de 2011.
Portaria CAPES n
Trata do conjunto de instituies pblicas de nvel superior que passaram a integrar o
2011 157, de 8 de setembro
Sistema da Universidade Aberta do Brasil (UAB).
de 2011.
Portaria Normativa
2011 MEC n 21, de 13 de
outubro de 2011

A revalidao de diplomas concedidos por instituies estrangeiras, nos casos

especficos de cursos oferecidos na modalidade de educao a distncia, devem ser
feitos por instituies federais.

Portaria CAPES n
Aprovou o regulamento para o fomento dos cursos de mestrado profissional para
2011 209, de 21 de outubro qualificao de professores da rede pblica da educao bsica, nas modalidades
de 2011
presencial e a distncia.
Decreto n 7.589, de
2011 26 de outubro de
2011.
2011

Lei n 12.513, de 26
de outubro de 2011

Portaria MEC n
2011 1.328, de 23 de
setembro de 2011.

Institui a Rede e-Tec Brasil.

Institui o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec)
Institui a Rede Nacional de Formao Continuada dos Profissionais do Magistrio da
Educao Bsica.

Portaria CAPES n
Altera a Modalidade de Aplicao de dotao oramentria consignada na Lei n.
2011 241, de 2 de dezembro
12.381, de 9 de fevereiro 2011.
de 2011.
Portaria MEC n
2011 1.741, de 12 de
dezembro de 2011.

Aprova, em extrato, os indicadores do Instrumento de Avaliao de Cursos de

Graduao nos graus de tecnlogo, de licenciatura e de bacharelado para as
modalidades: presencial e a distncia, do Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Superior (Sinaes).

Altera o artigo 6 da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), para no haver

distino entre o trabalho realizado no estabelecimento do empregador, o executado no
Lei n 12.551 de 15
2011
de dezembro de 2011. domiclio do empregado e o realizado a distncia, desde que estejam caracterizados os
pressupostos da relao de emprego.
Portaria Normativa
2012 MEC n 4, de 2 de
fevereiro de 2012

Fixa o quantitativo de vagas para as universidades federais realizarem provimento para

o cargo de Tcnico-Administrativo, nvel de classificao B, integrantes do Plano de
Carreira dos Cargos Tcnicos Administrativos, Lei n. 11.091, de 12 de janeiro de 2005,
conforme Anexo I, dessa Portaria.

85

2012 Decreto n 7.692, de

02 de maro de 2012.
2012

2012

Modifica as competncias da Diretoria de Educao a Distncia/Capes.

Lei n 12.603, de 03
de abril de 2012.

Altera o artigo 80 da LDB n 9.394/96, para beneficiar a EaD com a reduo de custos
em meios de comunicao.

Lei n. 12.695, de 25
de julho de 2012

Dispe sobre o apoio tcnico ou financeiro da Unio no mbito do Plano de Aes

Articuladas; altera a Lei n. 11.947, de 16 de junho de 2009, para incluir os polos
presenciais do sistema Universidade Aberta do Brasil na assistncia financeira do
Programa Dinheiro Direto na Escola; altera a Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007,
para contemplar com recursos do Fundeb s instituies comunitrias que atuam na
educao do campo; altera a Lei n. 10.880, de 9 de junho de 2004, para dispor sobre a
assistncia financeira da Unio no mbito do Programa de Apoio aos Sistemas de
Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos; altera a Lei n. 8.405, de 9
de janeiro de 1992

Portaria MEC n
Instituiu o Programa de Aperfeioamento dos Processos de Regulao e Superviso da
2012 1006, de 10 de agosto
Educao Superior (Pares).
de 2012.
Projeto de Lei n
Em discusso no Congresso Nacional, cria o Instituto Nacional de Superviso e
2012 4.372, de 31 de agosto
Avaliao da Educao Superior (Insaes), e d outras providncias.
de 2012.
Portaria CAPES/MEC
2012 n 170, de 05 de
Institui o Frum Nacional de Coordenadores do Sistema UAB.
dezembro de 2012.
Portaria CAPES/MEC
Designar a Presidente e duas vice-presidentes do Frum Nacional dos Coordenadores
n 175, de 14 de
do Sistema UAB.
2012
dezembro de 2012.

Fonte: Elaborado pela autora, com base no site do MEC e Capes.

Moraes (2011) observa que a Seed foi extinta

em 18 de janeiro de 2011,

conforme nota do Ministrio da Educao, mas sua extino de fato ocorreu em maio desse
ano, por meio do Decreto n 7.480, de 16 de maio de 2011, revogado pelo Decreto n 7.690
de 02 de maro de 2012, que dispe sobre a estrutura regimental e o quadro demonstrativo
dos cargos do Ministrio da Educao. Foi a partir do Decreto n 7.480 que a Seed foi extinta
e do qual nasceu a Secretaria de Regulao e Superviso do Ensino Superior do MEC (Seres).
Ainda em 2011 h de se registrar a criao da Rede e-Tec Brasil (Decreto n 7.
589/2011) e da Rede Nacional de Formao Continuada dos Profissionais do Magistrio da
Educao Bsica (Portaria MEC n 1.328/2011).

A Rede e-Tec foi implementada e

coordenada pelo Ministrio da Educao e constituda por instituies da Rede Federal de

Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica, unidades de ensino dos servios nacionais de
aprendizagem e instituies vinculadas aos sistemas de ensino estaduais. Sua finalidade foi
ampliada com relao ao Decreto anterior, passando a desenvolver a educao profissional e

86

tecnolgica na modalidade a distncia,

conforme ocorria at ento.

e no apenas a educao profissional tcnica,

Isso quer dizer que se ampliou a oferta de cursos

para

contemplar os cursos tecnolgicos, o que tambm j era feito pela UAB, o que pressupe
uma dualidade de aes, ou seja, faltava uma relao entre os sistemas e secretarias do MEC
para o ajuste da agenda e a formulao de novas polticas que envolvem a modalidade.
A Rede Nacional de Formao Continuada dos Profissionais do Magistrio da
Educao Bsica coordenada e supervisionada pelo Comit Gestor da Poltica Nacional de
Formao Inicial e Continuada de Profissionais da Educao Bsica, institudo pela Portaria
MEC n 1.087, de 10 de agosto de 2011, e tem como finalidade formular, coordenar e avaliar
as aes e programas do Ministrio da Educao (MEC), da

Coordenao de

Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e do Fundo Nacional de

Desenvolvimento da Educao (FNDE). Cabe a ela fazer a articulao com os sistemas de
ensino e com os Fruns Estaduais Permanentes de Apoio Formao Docente, e o apoio
financeiro realizado em consonncia com os planos estratgicos dos Fruns Estaduais.
Como medida de adaptao, a Lei n 12.551/2011 alterou a Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT) (Decreto Lei n 5.452/1942), permitindo que o empregado trabalhe
em casa, ou seja, a distncia. Tambm a Lei n 12.603/2012 beneficiou a EaD, ao reduzir os
custos em meios de comunicao para essa modalidade.
Em agosto de 2012, o MEC editou a Portaria n 1.006, instituindo o Programa de
Aperfeioamento dos Processos de Regulao e Superviso da Educao Superior (Pares),
justamente quatro meses antes do Projeto de Lei n 4.372/2012 para a criao do Instituto
Nacional de Superviso e Avaliao da Educao Superior (Insaes). Essa deciso demonstra o
papel e o lugar de relevncia que a regulao e a superviso tm assumido nas polticas e
aes do Governo na rea do ensino superior.
O Pares coordenado, supervisionado e executado pela Secretaria de Regulao e
Superviso da Educao Superior (Seres/MEC) e assessorado por um Conselho Consultivo
composto por membros da prpria Seres, do Inep, da Capes, das IES federais e privadas e do
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, sem a previso de um membro do Conselho
Nacional de Educao. O objetivo do programa aprimorar os instrumentos normativos para
as aes de regulao e superviso, promover estudos e pesquisas na rea, institucionalizar e
uniformizar procedimentos, entre outros. Todo esse movimento em funo da criao recente
da Seres/MEC tem demonstrado a falta de coordenao das aes e atribuies que deveria
ocorrer entre a Seres, a Capes e o Inep, no mbito do acompanhamento do ensino superior.

87

Com o Decreto n 7.692/2012, houve uma adaptao da Diretoria de Educao a

Distncia da Capes (DED/Capes), que manteve, contudo, suas atribuies no mbito da UAB
e do Parfor e em programas com secretarias do MEC. Nessa reorganizao, a DED manteve a
Coordenao-Geral de Superviso e Fomento, mas houve a excluso de uma CoordenaoGeral e a juno da Coordenao-Geral de Infraestrutura de Polos e Ncleos com a de Poltica
de Tecnologia de Informao, formando a Coordenao-Geral de Inovao em Ensino a
Distncia.
Com as mudanas, o novo organograma da DED/Capes passou a ser o seguinte:
Figura 17
Organograma da DED/Capes, em 2012

Fonte: Lima (2013, p. 161).

No fim de 2012, a Capes instituiu novamente o Frum de Coordenadores UAB,

com nova presidncia, dando continuidade a uma ao que vinha sendo desenvolvida desde
2010. Apreciamos essa capacidade de continuidade promovida pela Capes como uma ao
que tem tido bons resultados, apesar de no ser uma poltica de Estado implementada com a
escuta da comunidade acadmica, cientfica, ou seja, da sociedade, e segundo o conceito de
autonomia inserida. Ao contrrio, foi um ato de governo ou gesto, que pode ser alterado a
qualquer momento. A constituio dos Fruns de Coordenadores UAB representa a insero
da sociedade nos debates sobre EaD, associada organizao burocrtica (DED/Capes), por
meio da gesto das relaes, discusses e do levantamento das necessidades e possibilidades
de quem atua na implementao da UAB/EaD pblica, ou seja, os gestores da ponta,
intitulados Coordenadores Institucionais UAB.
O Frum de Coordenadores UAB vem desenvolvendo um trabalho substantivo no
fomento cooperao nas discussoes46 de concepes, adaptaes e encaminhamentos das

46 Alm do encontros realizados entre os membros do Frum com os da DED/Capes, o Frum emite cartas Diretoria,
com diagnsticos e sugestes, recebendo, em alguns momentos, cartas resposta.

88

aes da EaD pelas Ipes, para que se possa, com estabilidade, partir para o processo de
institucionalizao. O Frum mostrou ser um elemento de articulao entre Ipes e Capes, e
com as outras instncias do MEC, atuando, tambm, como elemento de cooperao entre eles
(LIMA, 2013).
Assim, em 2011 e 2012, percebe-se uma continuidade da expanso das aes de
institucionalizao da EaD para as Ipes integrantes do Sistema UAB. H novas vagas para
professores das Ifes e novas Ipes passam a integrar o Sistema UAB, conforme dispe a
Portaria Capes n 157/2011.
possvel perceber que na constituio da EaD, neste trmino de anlise das
aes desenvolvidas no perodo de 2002 a 2012, as regulamentaes definidas no pas, tanto
em nvel de regulao quanto de acompanhamento e avaliao, conduziram a uma concepo,
baseada principalmente no desenvolvimento do Sistema UAB. Este, por seu turno, acabou por
disseminar um modelo para a constituio de polos de apoio presencial, da relao professortutor-aluno e o valor do salrio dos tutores (LIMA, FARIA, DESIDERIO, 2013) e dos
profissionais nas IES privadas. Essa unicidade de modelo gera o questionamento sobre se ele
seria o ideal para garantir a qualidade da oferta.
Assim, podemos verificar que os marcos de 2011 e 2012 foram:
Figura 18

Fonte: Elaborado pela autora.

89

Para finalizar, analisemos algumas comparaes dos dados do ensino superior a

distncia entre 2002 e 2012. Usaremos os micro dados disponibilizados pela equipe
Censo/Inep, do documento Anlise Setorial Ensino Superior 2013 (autorizado por seu editor
HOPER Educao) e do Censo EAD.BR (2013). Mesmo sabendo que na ltima fonte no
so todas as instituies respondentes, optamos por usar alguns dos dados que no so
contemplados pelos indicadores do Inep e complementam a nossa anlise.
No grfico da Figura 19 possvel observar que, desde 2009, j maior o nmero
de IES pblicas credenciadas para oferta da EaD se comparado com o nmero de IES
privadas. De 2005 a 2008, as IES privadas prevaleceram, e em 2009 as IES pblicas
ultrapassaram as privadas, quadro que prevalece at 2012.
Figura 19
Nmero de Instituies de Educao Superior de Graduao a Distncia por Categoria
Administrativa Brasil 2002-2012.

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/Inep

Na Tabela 10, podemos observar que, do total de 80 IES pblicas credenciadas

para oferta de EaD, 58 so federais, ou seja, 72,5%. Assim, em 2012, 53,33% das IES que
ofereceram EaD eram pblicas. Vale recuperar aqui o grfico da Figura 1, apresentada no
item 1 deste trabalho, mostrando que apenas 6,21% das IES brasileiras ofereciam EaD e que
as IES pblicas significavam 26% dentro de sua categoria.

90

Tabela 10

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/Inep.

A Tabela 11, por sua vez, mostra que das instituies que ofereceram EaD no
perodo 2002-2012, 50% das IES eram universidades particulares, apesar de em 2012 as
faculdades aparecerem com 31,42%. Porm, at 2005 prevalecia um nmero maior de
faculdades credenciadas para a oferta da EaD do que de universidades. Entre as pblicas, 75%
das IPES que ofereceram cursos EaD eram universidades, devido ao incio da oferta pelos
Cefet e Ifet ter sido apenas em 2007, com a criao do Sistema e-Tec Brasil.
Tabela 11

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/Inep

91

Segundo o Censo EaD.BR (2013), as instituies formadoras e respondentes em

2012 foram compostas por 32% de pblicas, 46% privadas, 22% do Servio Nacional de
Aprendizagem (SNA), 14% de fundaes, 3% de outras organizaes. O dado demonstra a
parcela de participao do SNA, principalmente aps a sua incluso na Rede e-Tec Brasil.
De acordo com a Tabela 12, existe uma concentrao de IES credenciadas para
EaD na Regio Sudeste, porm, a maior taxa de crescimento ocorreu nas regies Sul e
Nordeste. Essa expanso na EaD confirma o que Severino (2009) pontua sobre o quadro
brasileiro: a existncia de um grande desequilbrio regional, por meio do que chama de
sudestificao da educao superior, uma vez que os quatro estados da Regio Sudeste
acumulam cerca de 50% das IES, dos cursos e matrculas no pas.
Tabela 12

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/Inep

A Tabela 13 e a Figura 20 trazem os nmeros absolutos das IES credenciadas para

a oferta de graduao a distncia, mostrando que a Regio Norte inicia suas atividades
tardiamente, se comparada s demais regies, e possui o menor nmero de IES, seguida da
Regio Centro-Oeste. Ao somar a taxa percentual de crescimento do nmero de IES EaD
relativa a 2012, as duas regies, Norte e Centro-Oeste, totalizam 18%, ou seja, ndice
inferior aos 23,7% da Regio Nordeste, que a terceira colocada.
Percebemos, com esses dados, que na EaD est se desenvolvendo um movimento
que passa da sudestificao para a concentrao de IES no litoral brasileiro, e no no Centro e

92

Norte do pas.
Tabela 13

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/INEP

Figura 20

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/Inep

Ao relacionar o nmero de vagas oferecidas com o nmero de matrculas na EaD

no ensino superior, observa-se uma queda no nmero de vagas nos anos de 2009 e 2011. Em

93

contraposio, o nmero de matrculas apresentou crescimento constante, apesar de a taxa ter

sofrido queda no crescimento, conforme demonstra no grfico da Figura 21.

Figura 21

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/INEP

Na Tabela 14, constatamos que, nas regies Norte, Nordeste, Sudeste e Sul, o
maior nmero de vagas se concentrou entre 2006 e 2008, enquanto na Regio Centro-Oeste
essa concentrao verificou-se apenas em 2010. Observamos que o maior nmero de vagas se
deu aps a publicao do Decreto n 5.622/2005, que regulou a EaD e influenciou o
credenciamento das privadas, coincidindo tambm com o lanamento do Sistema UAB, em
2006, para as pblicas.
O maior nmero de matrculas nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste
concentrou-se em 2012; o da Regio Norte, em 2008; e da Regio Nordeste, em 2010. Aps
o crescimento em 2008, a Regio Norte foi a nica que apresentou queda de matrculas at
2012, se comparada com as demais regies. As regies que tiveram maior queda no nmero
de matrculas foram o Norte e o Nordeste.

94

Tabela 14

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/Inep

A diviso de matrculas por categoria administrativa se observa na Tabela 15:

Tabela 15

Fonte: Elaborado pela autora com base MEC/Inep.

Apesar de as IES pblicas serem em quantidade superior, conforme a Tabela 11,

a concentrao de vagas e matrculas significativamente maior nas instituies privadas,
correspondendo a 83,70 % do total.
Os dados de matrcula em EaD permitem analisar a possibilidade de mdia de
alunos por IES privadas, se considerarmos o total de matriculados pelo

nmero das

instituies de ensino. No caso do setor pblico, possvel inferir uma mdia de 2.270 alunos
por Ipes, ao passo que, se dividirmos o total de alunos matriculados em IES privadas pelas 70
IES credenciadas, a mdia sobe para 13.317 alunos. Entretanto, no Quadro 12, possvel
identificar o descompasso no nmero de matriculados das IES privadas e a concentrao
significativa de matrculas em apenas cinco delas.

95

Quadro 12

Fonte: Anlise Setorial Ensino Superior 2013 (p.127)

O Quadro 12 mostra as 20 IES com o maior nmero de matrculas em EaD no

Brasil. Sozinhas, as 20 IES detinham, em 2011, 89,09% do total das matrculas com relao
s IES privadas totais, e 73,13% em relao ao total de matrculas no Brasil. A concentrao
ainda maior nas cinco primeiras IES, ou seja, elas detm, sozinhas, 41,42% dos matriculados
no Brasil. Comparadas ao total de privadas, essas cinco primeiras IES concentram 50,47% do
mercado privado, e se comparamos a primeira colocada e a vigsima, temos 1.304% de
diferena percentual no nmero de matrculas.

96

A Tabela 16 e o grfico da Figura 22 mostram o crescimento percentual entre os

graus acadmicos definidos pelo Censo/Inep.
Tabela 16

Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/Inep

Figura 22

Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/Inep

97

Quanto ao nmero de cursos por grau acadmico, verifica-se a predominncia da

licenciatura durante todo o perodo, porm o bacharelado vem se apresentando, a partir de
2004, com um percentual constante no nmero de cursos. Os cursos de licenciatura ficaram
percentualmente menores, de 2009 a 2012, quando os tecnolgicos comearam a ser ofertados
e apresentaram crescimento constante no perodo. O dado refora o investimento previsto
para esse tipo de curso, inclusive pelo novo PNE 2011-2020.
De acordo com o Censo EAD.BR (2013), dos 1.856 cursos autorizados em 2012,
mantm-se a concentrao na ps-graduao (54%, sendo 82% de especializao), seguida da
graduao (29,1%, sendo 38% de licenciatura e 35% tecnolgicos). Os tcnicos
profissionalizantes somam 10,9% e de educao de jovens e adultos 4,3%. Os dados levam a
inferir que a maioria dos cursos ofertados ainda so os de especializao, ou seja, privilegiam
a formao continuada.
O Censo EAD.BR (2013) indica, ainda, a presena de 6.500 disciplinas oferecidas
a distncia em cursos autorizados, na sua maioria em IES privadas com fins no lucrativos
(2.644 disciplinas), seguidas das IES federais (1.563 disciplinas). A regio que possui o maior
nmero de disciplinas a Sudeste (3.521) e a que possui o menor nmero a Regio CentroOeste (219). A Figura 6 apresentada no item 1 deste Produto demonstrou que 43% dos cursos
ofertados na EaD so da rea de Cincias Sociais. De acordo com o Censo EAD.BR (2013), a
rea de Administrao/Gesto a que concentra o maior nmero de cursos (60%).
Quanto evaso, em 2012, foi menor do que em 2011 (3%) nas disciplinas EaD
em cursos presenciais autorizados e at 11,74% nos cursos autorizados. As principais causas
foram a falta de tempo, de adaptao metodologia e o aumento de trabalho. O item
Metodologia requer reflexo, principalmente se considerarmos os indicadores de qualidade
estabelecidos pelo Inep/MEC e pelos Referenciais de Qualidade do MEC (2007), o que
tratamos no item 4 deste Produto.
Dos 7.520 cursos livres registrados, a maioria ofertada por instituies privadas
e com fins lucrativos (4.236). Os cursos livres so ofertados na sua maioria na Regio
Sudeste (61,9%) e Centro-oeste (15,8%). Dentre eles temos: atualizao (31,5%),
aperfeioamento (30%), extenso universitria (14%) e treinamento (10,2%), de acordo com o
Censo EAD.BR (2013). No se pode deixar de considerar que o total de cursos registrados foi
9.376 e, desses, 1.856 so autorizados. Isso mostra que a maioria dos cursos ofertados hoje

98

pelas instituies respondentes47 so livres.

Os ltimos dados nos levam a refletir sobre os elementos de institucionalizao da
EaD no Brasil. Se considerarmos que o Paped foi congelado e se tem pouco incentivo ao
desenvolvimento de inovao e tecnologias na educao, poder-se-ia contribuir com a
institucionalizao da EaD na oferta de cursos livres, na medida em que se investisse no apoio
ao desenvolvimento de modelos alternativos, se aperfeioasse o processo de coordenao na
implementao e acompanhamento das aes e se reconfigurasse o modelo de fomento, ao
contrrio de continuar investindo na diversificao de programas e projetos pblicos, com o
privilgio de algumas reas do conhecimento (Educao e Cincias Sociais), sem uma clara
poltica pblica de Estado para a EaD.
Se existem tantos cursos livres em 2012 no Brasil, a modalidade no est sendo
vista mais como isenta de qualidade, at porque tem sido muito utilizada como corporativa,
ou seja, para funcionrios, colaboradores ou fornecedores de uma instituio ou empresa.
Mas, ao observar os indicadores presentes no Censo EAD.BR, visualizamos a necessidade de
se repensar alguns indicadores do Censo Inep para a modalidade de EaD, os quais podem
contribuir para o acompanhamento da expanso da modalidade, como o que se refere
quantidade de disciplinas ofertadas a distncia em cursos presenciais, a quantidade de cursos
de extenso ofertados na modalidade e dados especficos das especializaes que carecem de
acompanhamento no Brasil, conforme trataremos no item 4 deste Produto.
Enfim, a imagem a seguir demonstra os instrumentos jurdicos que se relacionam
com a EaD no Brasil, dentro de uma cronologia histrica. A partir dessa cronologia possvel
observar a trajetria da poltica, com os atos considerados mais importantes, que sero
considerados para a anlise da atual regulamentao e padro de qualidade da EaD.

47
Natureza jurdica das instituies respondentes: pblica (federal, estadual e municipal), privada (com e
sem fins lucrativos), fundao educacional, secretaria de educao (estadual e municipal), empresas (SNA e no
exclusivamente educacional), rgo pblico no educacional, organizao no governamental e outra.

99

Figura 23:
Linha do tempo completa

Fonte: Elaborado pela autora com base em MEC/Inep

Observao: Na verso impressa essa imagem est em tamanho grande.

100

4 Regulamentao e padro de qualidade em vigor na EaD

objetivo deste item resgatar as principais regulamentaes de EaD para o ensino
superior (j apresentada e analisada no item 3 deste Produto 1), observando seus pontos
convergentes e divergentes, e o que propem como qualidade para a modalidade, sob a
concepo que expressam (as regulamentaes voltadas para a formao de professores na
modalidade EaD so exploradas e analisadas no Produto 2).
Para isso, recorremos, inicialmente, aos modelos de EaD que podem ser
categorizados por seus aspectos didticos e de finalidade institucional (FARIA, 2011), porque
contribuem para a anlise dos instrumentos regulamentadores da EaD e a observao do
padro de qualidade que podem oferecer. Existem vrias formas e nomenclaturas utilizadas
por diferentes autores para disponibilizar modelos para a EaD, mas optamos por trabalhar
com essas duas categorias, com a finalidade nica de facilitar a anlise das regulamentaes,
e no como balizadoras do processo.
Em relao finalidade institucional, temos os modelos de finalidade nica e
dupla. A finalidade nica diz respeito IES que pratica exclusivamente a EaD, ou seja,
especialista na modalidade.

As IES que possuem finalidade dupla so aquelas que j

ofertavam cursos na modalidade presencial e passaram a agregar a EaD (MOORE;

KEARSLEY, 2007).
Nos aspectos didticos, h duas perspectivas: a primeira divide-se em dois
modelos, baseados no processo comunicacional fordista e ps-fordista (BELLONI, 2006). O
modelo fordista evita a interao entre os atores, provocando mais isolamento; os
profissionais que elaboram e ministram o curso so diferentes; h uma burocratizao das
tarefas; alta quantidade de alunos para cada professor. O modelo ps-fordista privilegia a
interao entre alunos e professores e valoriza as atividades de comunicao; tem um
atendimento mais individualizado, com planejamento flexvel e diversidade-diferenciao no
planejamento do curso (TOSCHI, 2005 apud FARIA, 2011).
A segunda perspectiva possui trs modelos: o single-mode, em que o aluno faz o
curso totalmente a distncia sem interao com o professor; o dual-mode, que alterna
momentos a distncia e presenciais, em que o aluno tem mais contato com a instituio e com
os professores; e o mixed-mode, que permite ao aluno escolher se quer fazer determinada
disciplina ou contedo na modalidade presencial ou a distncia (PETERS, 2001).
Quando se quer traar reflexes sobre a qualidade na oferta da EaD no ensino
superior, mister recuperar, nem que seja de forma breve, os modelos de EaD, visto que, a

101

partir do modelo, o resultado esperado se dar de determinada forma, podendo ser como uma
experincia de formao em massa, padronizada; ou, alm disso, como uma experincia mais
individualizada no processo formativo, em detrimento da possibilidade da experincia
coletiva e de interao mais intensa no processo de formao no ensino superior. de se
reconhecer que as polticas pblicas exercem certa fora ou direcionamento, e refletir sobre
as regulamentaes atuais de EaD permite perceber as nuances indutoras da poltica.
Assim, vamos rever algumas regulamentaes atuais e suas principais
caractersticas, buscando compreender o que privilegiam e em quais padres de qualidade se
pautam. Conforme preconiza o Art. 206, item VII, da Constituio Federal Brasileira (1988),
a educao deve ser oferecida com garantia de padro de qualidade.
Como visto anteriormente, a EaD aparece pela primeira vez em um instrumento
jurdico no Brasil como prtica legalmente aceita na Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996
(LDB),

que em seu artigo 80 trata exclusivamente dos aspectos da regulamentao da

educao a distncia e do seu desenvolvimento e veiculao. Explicita a necessidade: de

credenciamento das instituies pela Unio, de regulamentao dos requisitos para registros
de diplomas relativos educao a distncia e de normas para produo, controle e avaliao
de programas de EaD.
Segundo Chaves Filho (2012), diretor da Seed/MEC at 2007, os credenciamentos
para EaD eram baseados em relatrios avaliativos, com base em instrumentos criados para a
modalidade presencial, sem atender aos critrios e caractersticas da EaD, numa concepo de
que o mercado por si s conseguiria regular a rea. Assim, os cursos da modalidade foram
considerados ruins, mas mantiveram seus clientes, tendo como base o aspecto econmico
(baixo valor da mensalidade) em detrimento da qualidade. O fato gerou como consequncia a
necessidade de regulao da modalidade, fazendo com que a extinta Seed iniciasse apenas em
2008 as atividades de superviso para evidenciar os problemas. O autor, inclusive, utiliza essa
ao como uma das responsveis pela queda no ritmo de crescimento de matrculas entre
2008 e 2012 na modalidade, conforme ilustra a Tabela 15 deste Produto.
Dessa forma, a LDB trata da educao a distncia com determinaes pontuais,
mostrando-se tanto com tendncia propositiva (incentiva a utilizao da EaD para a formao
continuada de professores, para cursos de jovens e adultos insuficientemente escolarizados e
pressupe sua regulamentao) quanto restritiva/propositiva (limita o uso da EaD no ensino
fundamental e d preferncia ao ensino presencial na formao inicial de professores).
Essa LDB teve uma complementao por meio da Lei n 12.056, de 13 de
outubro de 2009, incluindo, no artigo 62, a formao de professores, em que privilegia a

102

formao continuada por meio de tecnologias de educao a distncia ( 2), e a preferncia

ao ensino presencial para a formao inicial ( 3). A mesma tendncia na modificao da
LDB pode ser notada tambm no Projeto de Lei do novo PNE (2011-2020), que coloca o foco
da modalidade EaD na formao continuada, inclusive do tipo stricto sensu, e na expanso
dos cursos de educao profissional. O PNE anterior

tinha como meta a regulao, a

expanso, a formao de professores a distncia, bem como o ensino profissionalizante. A

mudana de foco deixa um hiato na formulao de diversos programas de formao de
professores, que foram formulados e implementados pelo Estado ao longo dos anos 2002s2012 (Pr-licenciatura; UAB; Escola de Gestores, em nvel de especializao; Parfor a
distncia, e outros), na medida em que no institucionaliza essas aes, muda o foco para o
stricto sensu, alm de o MEC ainda propor a criao de uma Universidade Federal a
Distncia. Isso levanta uma srie de indagaes, tais como: ir considerar a experincia e o
credenciamento em cursos presenciais das outras Ifes? Ir incorporar a UAB e o Parfor a
distncia? Ir incorporar todas as aes e programas de formao a distncia? Como Ifes no
possuem oramento prprio para a EaD, dependendo, em sua maioria, dos editais de fomento
e do pagamento por meio de bolsas, elas deixaro de ofertar EaD? Os professores cujas vagas
nas Ifes eram voltadas para EaD esto trabalhando na modalidade? Antes de constru-la, no
seria interessante pensar numa poltica nacional para a modalidade? A instituio ir manter o
modelo prescrito nos documentos regulatrios e regulamentadores?
Para regulamentar a LDB, foram promulgados os seguintes instrumentos
normativos: o Decreto n 5.622/2005, que regulamentou a EaD e revogou os Decretos n
2.494/1998 e n2.561/1998); Decreto n 5.773/2006, que tratou das funes de regulao,
superviso e avaliao do ensino superior; e Decreto n 6.303/2007, que alterou os dois
Decretos citados nesse pargrafo.
Uma das principais mudanas do Decreto n 2.494/1998 para o Decreto n
5.622/2005 diz respeito ao conceito de EaD, que ambos apresentam em seus Artigos 1. O
primeiro Decreto apresenta o conceito de uma forma de ensino que possibilita a
autoaprendizagem do estudante mediada pelos recursos miditicos, enquanto o segundo,
como modalidade imbuda de especificidades em que estudantes e professores desenvolvem
as atividades do processo de ensino e aprendizagem em tempos e espaos diversos, mediados
pelas TIC. Notamos um avano grande na definio da modalidade, mas continua faltando a
previso das diversas categorizaes que a EaD pode assumir, desenvolvendo um modelo
nico de oferta, tpico que desenvolveremos mais adiante. Oficializou-se o conceito de EaD
para uma modalidade online, visto que fala em TIC, privilegiando o modelo. Outro problema

103

a falta de clareza do que venha a ser a modalidade em si e de uma linguagem nica entre os
diversos rgos que a acompanham no Estado (quando se separam as duas modalidades em
suas aes ou quando unificam coordenaes ou resultados das duas modalidades). Falta,
tambm, conforme j apresentado anteriormente, a coordenao das diversas aes, o que
possibilita que duas instncias do MEC desenvolvam simultaneamente a mesma atividade ou
a executem de forma diferente (superviso de polos de apoio presencial).
A trajetria da regulamentao da EaD, mostrada no item 3 deste Produto,
evidencia que ainda no existe uma poltica nacional para a modalidade no pas e que as
regulamentaes foram surgindo para resolver problemas emergenciais, sem planejamento
macro das aes, atuando nas necessidades pontuais e especficas. No processo de avaliao,
regulao e superviso das aes, o que se leva em conta, primeiro, a legislao acerca do
tema, como referncia para avaliao, o que acaba se tornando um eixo norteador dos cursos
ofertados na modalidade, principalmente porque no s indica valores ou resultados, mas
tambm porque os penaliza. Assim, seria importante prever uma abertura maior da EaD, no
pautada apenas em um modelo ou conceito, e sim abrangendo concepes e com nveis de
exigncia, que so diferentes.
Ambos os Decretos, n 2.494/1998 e n 5.622/2005, exigem credenciamento
institucional especfico para a modalidade, previsto na prpria LDB (Art. 81), o que
pormenorizado neste ltimo, que dispe que o pedido de credenciamento deve ser
acompanhado de um projeto de curso a distncia (Art. 12, 1). Todavia, essa imposio foi
revogada pelo Decreto n 6.303/2007, que dispe que o pedido de credenciamento deve ser
acompanhado de pedido de autorizao de pelo menos um curso na modalidade a distncia. A
validade do credenciamento deixa de ter cinco anos e passa a ser condicionada pelo ciclo
avaliativo (Decreto n 6.303/2007).
Com relao aos cursos de ps-graduao lato sensu, temos como referncia a
utilizao da Resoluo CNE/CES n 1, de 3 de abril de 2001, que estabelece as normas para
o funcionamento de cursos de ps-graduao, entre eles, os ofertados na modalidade a
distncia. O Art. 6 diz que os cursos lato sensu oferecidos por IES credenciadas para atuar
nesse nvel independem de autorizao, reconhecimento e renovao de reconhecimento e
esto sujeitos superviso dos rgos competentes, a ser efetuada por ocasio do
recredenciamento da IES (Art. 7). Mas esse nvel na modalidade EaD s pode ser ofertado
por IES credenciadas para a mesma modalidade, mantendo a obrigatoriedade de realizao de
provas e defesa de trabalho de concluso de curso presencialmente (Art. 11). Apenas para os
cursos a distncia que deve constar no certificado de concluso o ato legal de

104

credenciamento (Art. 12, item V). Vimos que, quando se trata dos cursos em geral, existe
apenas uma orientao, mas em se tratando de

cursos a distncia,

exigido um

credenciamento especfico. importante ressaltar que essa Resoluo data de 2001, anterior,
portanto, a uma srie de Decretos referentes EaD, e ainda continua em vigor como
orientadora das normas para os cursos de ps-graduao presencial e a distncia, sem
delimitar as caractersticas necessrias para a oferta de cursos, como os na modalidade EaD.
O mesmo ocorre com diversas Portarias do MEC, quando se referem aos cursos superiores na
modalidade, assim como o Referencial de Qualidade. As regulamentaes inibem as
inovaes e os cursos sempre ficam iguais, ou seja, com o mesmo modelo.
Apesar de ser ainda considerada, a Resoluo n 1/2001 foi alterada em poucas
partes pela Resoluo CES/CNE n 1, de 8 de junho de 2007, e a Resoluo CES/CNE n 6,
de 25 de setembro de 2009, nenhuma delas abrangendo as especificidades da EaD. As
mudanas mais significativas, com relao Resoluo n 1/2001, trataram, na primeira
(2007), de delimitar que a defesa presencial de monografia ou Trabalho de Concluso de
Curso seja individual (pargrafo nico do Art. 6), e a necessidade de citar o ato legal de
credenciamento no certificado de concluso da especializao passa a ser necessria tambm
para os cursos presenciais (item V do Art. 7). A segunda Resoluo (2009) alterou o 3
do Art. 4 da Resoluao CNE/CES n 1/2001,

incluindo que o recurso possvel de

reconhecimento dos cursos stricto sensu ao CNE poderia ser feito exclusivamente em caso de
erro de fato ou de direito, no tratando da EaD e nem do lato sensu.
importante registrar que a Resoluo n 1/2001 gerou dvidas, ainda em 2006,
apresentada no Parecer CES/CNE n 241, em consulta sobre o procedimento necessrio para
a oferta de cursos lato sensu na modalidade a distncia, reforando a necessidade de
credenciamento separado para a modalidade.
No final de 2001, a Portaria n 2.253 permitiu

a oferta, por mtodo no

presencial, de at 20% da carga horria prevista na integralizao do currculo de cursos

presenciais. Essa Portaria e a Resoluo do mesmo ano parecem fazer parte de um processo
de institucionalizao da EaD, buscando medidas que pudessem a curto prazo ir inferindo a
cultura da modalidade nas IES, o que aconteceu principalmente nas IES privadas.
Em 2004, j em outro Governo, a Portaria MEC n 4.059, de 10 de dezembro,
revogou a Portaria n 2.253/2001, trazendo algumas mudanas para resolver problemas que
surgiram com a anterior, como a oferta de disciplinas de baixa qualidade sem a figura do
professor que a acompanha, no modelo autoinstrucional. Assim, foi mantida a utilizao de

105

at 20% da carga horria do curso, mudando o termo anteriormente utilizado de mtodo no

presencial para modalidade semipresencial, e o conceito e a figura do tutor foram de
importncia relevante para a nova Portaria, descrevendo-o como docente qualificado para a
disciplina prevista, com carga horria especfica para os momentos presenciais e a distncia,
mantendo o propsito de institucionalizar a EaD ao manter os 20% a distncia em cursos
presenciais.
Do Decreto n 2.494 de 1998 para o Decreto n 5.622 de 2005, houve a criao de
um espao educacional antes no citado, poca denominado polos de educao a distncia
(Art. 12), que o Decreto n 6.303/2007 renomeou e reconceitualizou como polo de apoio
presencial (Art. 1). No Decreto n 2.494/1998 existia a previso de avaliao de rendimento
para fins de promoo de forma presencial, enquanto no Decreto n 5.622/2005 as atividades
presenciais passam a ser de avaliao de estudantes, com predominncia da nota de exames
presenciais, estgios obrigatrios e atividades em laboratrio de ensino. Alm disso, foram
includas defesas presenciais de Trabalho de Concluso de Curso.
Outro ponto significativo do Decreto n 5.622/2005 refere-se aos acordos de
cooperao, convnios, consrcios, contratos, parcerias nacionais e internacionais, possveis
desde que indicadas as respectivas responsabilidades no desenvolvimento dos cursos.
Delimita, tambm, que o credenciamento s pode ser solicitado por instituies de ensino,
pressupondo que a EaD ser desenvolvida por aquelas que j realizam ensino presencial.
Ressaltamos que, fora as instituies de ensino, o Decreto permitiu que instituies de
pesquisa cientfica, de comprovada excelncia, se credenciassem exclusivamente para cursos
de formao continuada na ps-graduao. Essas exigncias foram reforadas na Portaria
MEC 02/2007. O fato se repetiu na Portaria n 40, de 12 de dezembro de 2007, republicada
em 29 de dezembro de 2010, que, nos Artigos 44 e 46, dispe que a IES que solicitar
credenciamento para a oferta de cursos a distncia precisa apresentar o documento do ato
autorizativo de credenciamento para educao superior presencial, apesar da Portaria MEC
002/2007 (art. 3) determinar que os cursos presenciais reconhecidos pela IES no isentam da
necessidade de reconhecimento do mesmo curso na modalidade EaD. Com isso, percebemos a
utilizao dos modelos de finalidade dupla e dual-mode, desconsiderando a possibilidade de
outros modelos para a oferta da EaD no ensino superior, o que requer avaliao, j que
possvel estabelecer padres de qualidade para os outros modelos de curso, podendo-se limitar
o seu uso em determinadas reas, tipos de formao ou abrangncia. S com essa exigncia
se impede a formao de instituies que s ofeream cursos online, por exemplo.
Chaves Filho (2012) argumenta que at meados de 2008 houve uma expanso

106

descontrolada por falta de controle do Estado e que a possibilidade da oferta em parceria

acabou gerando a terceirizao da autorizao concedida pelo MEC, causando em 2009-2010
o descredenciamento de trs instituies nessas condies (as primeiras a serem
descredenciadas desde 1999, ou seja, dez anos depois). O descredenciamento foi realizado
justamente porque eram dadas delegaes de competncia acadmica para terceiros, que no
podem ser protagonistas nas ofertas de cursos superiores, mas sim a IES credenciada.
Tanto o Decreto 2.494/1998 e o em vigor 5.622/2005 estabeleceram a expedio
de um documento que trate da qualidade na EaD. O primeiro requisita Indicadores de
Qualidade (Art. 2, pargrafo 5) e, o segundo, Referenciais de Qualidade de Cursos
Superiores a Distncia (Art. 7, pargrafo nico), respectivamente. Podemos inferir que,
apesar de os Indicadores e os atuais Referenciais serem expedidos pelo Ministrio da
Educao, eles adquiriram fora legal medida que foram previstos nos seus respectivos
Decretos e utilizados como balizadores na elaborao dos projetos de curso para as IES que
pretendem ofertar cursos na modalidade.
Considerando as caractersticas dos diversos modelos que poderiam ser seguidos,
conforme os aspectos didticos e institucionais da oferta dos cursos a distncia descritos no
incio deste item, o foco de desenvolvimento dos Indicadores (2003) e dos Referenciais de
Qualidade da EaD (2007) a elaborao dos projetos pedaggicos dos cursos e no a gesto e
oferta da EaD. Ao longo da definio dos Decretos, Portarias e do Referencial em vigor
(2007), o que se percebe uma tendncia ao modelo baseado, principalmente, na finalidade
dupla, mesmo porque o Decreto n 5.622/2005 e a Portaria n 40/2007 s permitem o
credenciamento das IES para a oferta de EaD se for para o presencial. A legislao tambm
demonstra a propenso a um modelo dual-mode, desconsiderando os outros dois modelos.
Assim, temos um Decreto em vigor desde 2005, que atende, nos aspectos didticos e
institucionais, a um s modelo de oferta de cursos, induzindo-o como padro de qualidade.
No se trata de defender ou refutar a ideia de cursos a distncia do tipo singlemode ou dual-mode, com o uso ou no de polo de apoio presencial, mas deve-se refletir sobre
ambos, desde que direcionados para determinadas especificidades e caractersticas. Estas
podem ser traadas num processo amplo de autonomia inserida do Estado, ou seja, numa
iniciativa de escutar os atores envolvidos e, quem sabe, na realizao de conferncias
regionais que discutam os diversos aspectos da EaD, a partir das experincias, desafios e
dificuldades, culminando numa conferncia nacional, para a busca de uma poltica.
Discusses mais amplas poderiam impedir, conforme pudemos ver no item 3 deste Produto, a
continuidade da promulgao das diversas leis, que atenderam aos problemas de forma

107

estanque e solta, ao longo da trajetria da formulao e implementao da EaD, sem a viso

do todo de uma poltica pblica para a modalidade.
Ora, a educao a distncia avana juntamente com o avano das tecnologias de
informao e comunicao, apresentando novas tendncias e modelos. O Decreto em vigor
(n 5.622) data de 2005, carecendo de reformulao nos elementos que podem garantir a
qualidade de oferta dos cursos. Ser que o modelo induzido tem promovido a qualidade dos
cursos a distncia? Os dados do Enade e do Conceito Preliminar de Curso (CPC) so
indicadores considerados de qualidade pelo Inep, mas no so disponibilizados separadamente
para a populao ou para a comunidade cientfica, que pesquisa e estuda a EaD, inclusive para
a escrita deste Produto, o que deixa um hiato na anlise mais aprofundada sobre o alcance da
oferta.
Mesmo sem a disponibilidade do Inep em nos oferecer os dados separadamente
dos cursos na modalidade a distncia com relao ao Enade e CPC, conseguimos alguns
ndices em fevereiro de 2014 no e-MEC/MEC. Os dados do Inep/MEC so importantes
porque, por meio deles, podem-se comparar cursos que passaram mais de uma vez pelo ciclo
avaliativo, com anlise mais detalhada. Dos 1.718 cursos cadastrados na modalidade a
distncia no e-MEC (2014), 185 esto extintos, 107 em extino e 1.426 esto em atividade.
Analisamos, ento, dentre os que esto em atividade, os que passaram pelo ciclo avaliativo e
possuem ndice Enade e CPC.
Conforme o e-MEC (2014), o maior nmero de cursos ofertados e em atividade na
modalidade EaD so os de licenciatura (637), seguidos dos tecnolgicos (518) e que j
ultrapassaram os de bacharelado (267), finalizando pelos sequenciais (4).
Com relao aos cursos que j passaram pelo Enade, temos os seguintes ndices:

Quadro 12
Relao quantidade de cursos por ndice do Enade
ndice

Quantidade de Cursos

Quantidade/Grau

Tecnolgico - 2
Bacharelado - 1
Licenciatura - 1

114

Tecnolgico - 41
Bacharelado - 20
Licenciatura - 53

186

Tecnolgico - 65
Bacharelado - 42
Licenciatura - 79
Tecnolgico - 22

108

82

Bacharelado - 19
Licenciatura - 41

21

Tecnolgico - 12
Bacharelado - 4
Licenciatura - 5

13

Tecnolgico - 3
Bacharelado - 6
Licenciatura - 4

SC

Fonte: Elaborado pela autora com base no e-Mec (2014).

Se os considerarmos na totalidade, podemos ver que, dos 420 cursos na

modalidade a distncia em que os alunos realizaram o Enade, a maioria possui ndice 2 e 3
(71,4%),

e 103 (24,5%) deles possuem ndice 4 e 5.

Os dados demonstram que se

considerarmos esse ndice como um dos elementos que estudam a qualidade do ensino
superior a distncia, a maior parte dos cursos carece de acompanhamento da qualidade com
que formam os alunos.
Com relao ao CPC temos:
Quadro 13
Relao quantidade de cursos por ndice CPC
ndice

Quantidade de Cursos

Quantidade/Grau

36

Tecnolgico - 10
Bacharelado - 8
Licenciatura - 18

130

Tecnolgico - 34
Bacharelado - 38
Licenciatura - 58

56

Tecnolgico - 8
Bacharelado - 18
Licenciatura - 30

Tecnolgico - 1
Bacharelado - 2
Licenciatura - 3

SC

28

Tecnolgico - 15
Bacharelado - 10
Licenciatura - 3

Fonte: Elaborado pela autora com base no e-Mec (2014).

Se considerarmos o CPC, do total de 256 com ndices discriminados no e-MEC

(2014), no h nenhum curso com ndice 1 e um maior nmero de cursos com ndices 3 e 4
(72,6%), o que demonstra melhora significativa se comparada com os ndices do Enade.
Se considerarmos o indicador do Inep de ndice Geral de Cursos (IGC), em que,
para os cursos na modalidade a distncia abaixo de 4, representa necessidade de avaliao in

109

loco, pelo e-MEC (2014) podemos visualizar as seis (6) IES48 que possuem tanto o IGC
quanto o Conceito Institucional (IC) com ndice 5, sendo que, destas, trs possuem cursos a
distncia. Isso nos leva a inferir que um curso no vai ter pouca qualidade pelo simples fato
de ser a distncia, demonstrando que cursos a distncia podem ter qualidade e contribuir para
a democratizao do acesso ao ensino superior com qualidade.
Ao observar os elementos que fazem parte dos Referenciais de 2007, solicitados
pelo Decreto 5.622/2005 (em vigor), pode-se analisar a tendncia do modelo e os aspectos
que privilegia. Como j explorado no item 3, nos Referenciais admite-se que no h modelos
nicos de EaD e defende-se a existncia de um mnimo de princpios para garantir a
qualidade. Mas, alguns princpios avocados regem apenas um modelo de curso, conforme
apresentamos a seguir (BRASIL, 2007).
A redao dos Referenciais de 2007 foi feita pela extinta Seed e hoje a EaD
pblica tem sido desenvolvida principalmente pela Capes, com alguns programas e aes
dispersos pelas secretarias do MEC, sem poltica clara, pois foi extinta a Secretaria
diretamente responsvel por ela. Para o desenvolvimento da EaD privada, temos no MEC
apenas duas coordenaes diretamente relacionadas EaD, ambas dentro da Seres:

Coordenao de Superviso de Educao a Distncia e a Coordenao de Regulao de

Educao a Distncia, ou seja, h, apenas, aes voltadas ao acompanhamento das IES
brasileiras, sem uma secretaria, diretoria ou coordenao de polticas pblicas para a
modalidade. Mais uma vez, a EaD secundarizada pelo Estado brasileiro, carecendo de
maiores investimentos para a sua gesto macro.
Com relao avaliao, regulao e superviso dos cursos superiores a distncia
(como no presencial), temos uma organizao que, baseada no Decreto n 5.773/2006, no
Decreto n 6. 303/2007 e na Portaria n 40/2007, republicada em 2010, prev que por meio do
e-MEC, a IES d entrada nos pedidos de credenciamento (ou recredenciamento) e de
autorizao (reconhecimento e renovao) de cursos. O MEC ento analisa e emite despacho
satisfatrio ou parcialmente satisfatrio da Secretaria, a IES paga a taxa, o Inep realiza a
avaliao in loco da instituio e dos polos e emite relatrio, que serve de base para o parecer
do Conselho Nacional de Educao. Paralelamente, h os ciclos avaliativos operacionalizados
pelo Inep, orientados por indicadores de qualidade (expressos em cinco nveis, conforme
Portaria n 40/2007), que so calculados e geram resultados com base no ndice geral de

48 Faculdade Fucape, Instituto Militar de Engenharia, Universidade Federal de Lavras (oferta tambm na EaD),
Escola de Economia de So Paulo, Faculdade de Odontologia So Leopoldo Mandic (oferta tambm na EaD)
e Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (oferta tambm EaD).

110

cursos (IGC), no conceito preliminar de curso (CPC) e no Enade (Portaria n 12, de 27 de

maro de 2013). Os resultados do CPC e IGC subsidiam processos de avaliao in loco,
considerando para os clculos apenas os dados dos alunos concluintes. Para essa avaliao
so utilizados instrumentos aos quais recorremos em alguns momentos para anlise.
Os Referenciais apresentam oito itens indispensveis para a elaborao de um
projeto pedaggico de curso (PPC): concepo de educao e currculo no processo ensino
aprendizagem; sistemas de comunicao; avaliao; equipe multidisciplinar; infraestrutura de
polo; gesto acadmico-administrativa; sustentabilidade financeira. O documento possui
como base o Decreto 5.622/2005 e, com isso, privilegia trs elementos: polos de apoio
presencial, a tutoria x docente e o material didtico, elementos-chave da nossa anlise.
Os polos de apoio presencial so criados para atender exigncia de momentos
presenciais, com a finalidade primordial e primeira da avaliao. Essa exigncia fez surgir a
necessidade de edio de um Decreto (Art. 26, n 5.622/2005) e de possibilidades de
parcerias, acordos e cooperao, tanto nas IES privadas quanto pblicas, para o
desenvolvimento da modalidade. Mas isso provoca dificuldades de acompanhamento por
parte do poder pblico, ou seja, da verdadeira execuo de cada parte, o que mostra a
importncia dos processos de regulao e superviso desses espaos. A dificuldade de
fiscalizao vem ocorrendo desde 2010 com a DED/Capes na superviso dos polos UAB,
ocorreu com a Seed, e hoje ocorre com a Seres, na superviso dos polos EaD de IES privadas
(conforme j apresentado). A avaliao e o acompanhamento dos polos por amostragem
(Portaria n 40/2007 Art. 11-B) podem comprometer a qualidade do atendimento aos alunos.
Nos Referenciais, esse ponto tido como um indicador de qualidade, e na Portaria n 40/2007
a amostragem foi colocada como critrio. Isso ocorre pela falta de capacidade institucional do
Estado de regular e supervisionar todos os polos e agilizar a possibilidade de oferta.
Lima (2013) apresenta que em 2011 eram 5. 839 polos de apoio presencial
credenciados, nmero significativo diante da quantidade de IES credenciadas para EaD no
mesmo ano, ou seja, 142. Dos 5.839 polos, a maioria est presente na regio Sudeste (2.071),
seguida da regio Nordeste (1.311). As regies que possuem menor nmero de polos so a
Centro-Oeste, com 591, e Norte, com 457. Os dados nos levam a questionar o objetivo de
interiorizao e democratizao do acesso do ensino superior por meio da EaD.
Dos dados aos quais tivemos acesso, os polos tm sido, em sua maioria, um
espao de pouca qualidade e necessrio acompanhamento. Em 2010, aps superviso do
MEC, 3.800 polos de apoio presenciais de EaD foram fechados. A DED/Capes, de acordo
com seu relatrio de gesto (2011-2012), iniciou em agosto de 2011 um processo de

111

monitoramento dos 766 polos de apoio presencial vinculados UAB e, em 2012, aps o
perodo de regularizao, apenas 360 deles estavam aptos; 252, aptos com pendncias; 109,
no aptos; e 54, em fase de regularizao. A realidade precria de vrios polos tem sido
constatada tanto na esfera pblica quanto na privada, carecendo de ateno e de uma nova
forma de regulao.
Nos Referenciais temos a infraestrutura fsica de apoio, que se constitui da sede
da IES ofertante de ensino superior a distncia e os polos de apoio. Na Portaria n 40/2007, os
polos so to importantes que o artigo 45 diz que a rea de abrangncia da IES para a oferta
de EaD ser a sua sede e o seu polo de apoio presencial, citando os Referenciais de Qualidade
como base para a sua composio e caracterstica (Art. 45, 3 e Art. 60, 1).
Ainda de acordo com os Referenciais de Qualidade (2007) e com o Decreto n
5.622/2005 e a Portaria MEC n 40/2007, o polo de apoio presencial uma unidade
operacional para o desenvolvimento descentralizado de atividades pedaggicas e
administrativas nos cursos a distncia, e deve possuir os itens considerados de qualidade para
o desenvolvimento das atividades presenciais: biblioteca, laboratrio de informtica com
acesso a internet de banda larga, sala para secretaria, laboratrios de ensino (quando
aplicado), salas para tutorias, salas para exames presenciais. No site da UAB, h dois quadros
que tratam dos elementos e profissionais necessrios aos polos, um parmetro, tambm, para
as IES privadas, mas que, na verdade, segue os Referenciais de 2007. Os itens exigidos so:
sala de secretaria acadmica, sala de coordenao de polo, sala de tutores presenciais, sala de
professores, sala de aula presencial, laboratrio de informtica e biblioteca. Com relao aos
profissionais, exigem-se coordenador de polo, tutor presencial, tcnico de laboratrio
pedaggico e outro para o de informtica, bibliotecria e auxiliar de secretaria. No se pode
desconsiderar o pessoal de apoio, necessrio para atuar nos polos como membros da equipe
multidisciplinar dos Referenciais de Qualidade (2007): docentes, tutores e corpo tcnicoadministrativo, profissionais determinantes para a qualidade.
incompreensvel conceituar a EaD no Decreto 5.622/2005 como relao online
e se exigir apenas bibliotecas fsicas, sendo que, na internet, na qual o curso ofertado,
podem existir muito mais e-books e contedos do que na (frgil) biblioteca que os polos
precisam apresentar. No se pode desconsiderar como fatores determinantes da qualidade o
pessoal de apoio necessrio para atuar nos polos enquanto elemento presente no item de
equipe multidisciplinar dos Referenciais de Qualidade (2007) - docentes, tutores e o corpo
tcnico-administrativo.
Entramos no segundo elemento de anlise entre a relao docente X tutoria. O

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modelo que separa o docente da tutoria tem sido utilizado em todo o pas, demonstrando,
novamente, a tendncia de abarcar apenas um modelo de curso, ou seja, o modelo fordista, em
que, geralmente, os profissionais que elaboram o curso e as disciplinas no so os mesmos
que o ministram, alm da burocratizao das tarefas. Cabe ao docente, segundo os
Referenciais de Qualidade, elaborar o aparato pedaggico que ser necessrio durante o curso
(contedos, bibliografia, material didtico em geral, atividades) e atuar como gestor dos
processos de aprendizagem. O tutor deve ser compreendido como um dos sujeitos que
participa ativamente da prtica pedaggica (BRASIL, Referenciais de Qualidade, 2007,
p.21) e atua em diferentes momentos, presencial e a distncia.
Esse tem sido o modelo adotado para cursos da esfera privada a distncia, o que
tem provocado a precarizao do trabalho, na medida em que o tutor nem sempre possui a
mesma formao stricto sensu do docente, alm de receber um planejamento pronto. O
docente, por sua vez, no acompanha os alunos nas atividades presenciais e fica apenas no
planejamento e gesto da disciplina. O prprio documento possui contradies na forma de
ver os papis e as nomenclaturas utilizadas. Ora, o tutor no professor?
Em vrios itens do documento notria a presena da figura do tutor, enquanto
pouco aparece o professor. Este se evidencia apenas no item a respeito da avaliao, porm,
no item Equipe Multidisciplinar, ao descrever os profissionais essenciais para a realizao
de um curso, muda-se a nomenclatura para Docente e Tutor, explicando suas funes.
Outro aspecto intrigante nos Referenciais de Qualidade (2007) aparece na
descrio das funes de docente, tutor e do corpo administrativo: no h meno formao
mnima exigida do docente e do tutor; apenas o coordenador de polo deve ser graduado e
possuir experincia. Parece, ento, um equvoco dizer que essas trs categorias de
profissionais so fundamentais ao curso, inclusive como indicativo de qualidade. Se no h
realmente uma profissionalizao do trabalho, o professor, o tutor, o docente, ou demais
nomenclatura, ficam desvalidos por no apresentar a formao exigida. Cabe, ento, rever a
exigncia das diferentes funes, pois, para atuar em EaD, no basta apenas ter conhecimento
do curso ministrado ou ter noes de educao a distncia, e sim ser um profissional
qualificado e pesquisador da rea para garantir melhores formadores.
A anlise do instrumento de avaliao de cursos de graduao presencial e a
distncia do Inep (2012) mostram que alguns itens so usados para ambas as modalidades,
enquanto outros se aplicam apenas EaD. Temos um indicador voltado para as atividades de
tutoria (item 1.13) e mecanismos de interao entre docentes, tutores e estudantes (1.16). A
experincia do coordenador de curso EaD que deve ter quatro anos ou mais na modalidade

113

h um indicador separado sobre a experincia do coordenador de ensino presencial (por

qualidade insuficiente ou excelente). O regime de trabalho do coordenador de curso no se
aplica aos cursos EaD, mas se aplica a carga horria da coordenao (2.6). A relao entre o
nmero de docentes e estudantes aplica-se apenas para a EaD (sendo que nesse item usa-se o
termo docente, apesar de defender a interao com o estudante pelo tutor, contradizendo as
funes e divises de tarefas) (2.13) . No item titulao e formao dos tutores do curso,
exige-se como maior conceito 30%, com formao stricto sensu (2.16), experincia do corpo
de tutores em EaD (2.17) e relao docentes e tutores por estudantes (2.18).
O instrumento do Inep que contm os indicadores de avaliao de credenciamento
de polo presencial para a EaD, alm da descrio dos profissionais que atuam no local e de
todos os espaos fsicos e seus equipamentos, observa se ele est previsto no plano de
desenvolvimento institucional (PDI). Ao analisar o corpo social, apesar de os Referenciais de
Qualidade (2007) definirem a graduao como o nvel de formao do coordenador de polo,
com essa titulao ele teria conceito 3 no indicador, e se tivesse formao stricto sensu, teria
conceito 5, que o maior. Com relao aos tutores que acompanham e orientam os alunos nas
atividades presenciais, o conceito 5 destinado aos que tenham formao lato sensu. Sabemos
que os indicadores servem de base para as instituies se organizarem e atenderem aos itens
para ter seu processo regulatrio bem avaliado.
J o instrumento utilizado pela Capes para a superviso dos polos UAB observa
questes relativas acessibilidade, infraestrutura fsica voltada para todos os espaos fsicos,
equipamentos e suas condies de uso, e corpo tcnico, sem a preocupao com a sua
formao, e sim com as condies de trabalho. Esse instrumento inova quando, ao trmino
da avaliao, o avaliador deixa descrito os elementos que tratam da recomendao, das
pendncias e restries. Assim, os instrumentos do Inep e da Capes diferem na percepo de
qualidade, pois, enquanto o primeiro conceitua os indicadores, a ltima descreve os
componentes, suas condies para o trabalho e a utilizao.
Outro elemento importante, onde houve certo descontrole, diz respeito garantia
da adequada relao professor-aluno ou tutor-aluno na EaD, visto que os Referencias de
Qualidade (2007) estabelecem a relao que garanta possibilidades de acompanhamento e
interao. O resultado apontado pela Abraed (2005) apontava uma relao de 73 alunos por
tutor e a de 2007 uma melhora significativa passando para 51 alunos por tutor. O Censo
EaD.BR (2012) apresentou uma relao entre 36 a 50 alunos por tutor, o que consideramos
muito ainda, dada a relao orientadora da UAB de 25 alunos por tutor. Faz-se necessrio
pensar essa relao, normatizando-a, para garantir a qualidade da oferta dos cursos e do

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atendimento e orientao aos alunos.

No podemos deixar de lembrar que o Governo Federal regulamentou o
pagamento de bolsas para programas de formao de professores por meio da Lei n 11.273,
de 6 de fevereiro de 2006. A instituio de bolsas configura-se pagamento de atividade extra
ao docente, sem reverter em direitos trabalhistas, podendo massificar o trabalho do professor
(LAPA; PRETTO, 2010), quando o ideal seria institucionalizar a modalidade nas IES
pblicas, por meio de fomento nas prprias Ipes. Outro fator negativo desse modelo que
ele pode estar pautando o setor privado, o que se observa no acordo coletivo assinado em
2008 entre a Unopar e o Sindicato dos Professores de Escolas Particulares de Londrina e
Norte do Paran (SINPRO), que fixou o piso do tutor em 24 horas semanais, correspondente a
R$ 636,00 (MT/DRT/PR, 2007), valor aproximado das bolsas pagas pelo sistema UAB, por
exemplo, ao passo que a instituio privada faz uso como salrio. Na poca, o salrio mnimo
era de R$380,00, ou seja, quase o dobro, sendo que hoje isso se perdeu pelo caminho e o valor
tm sido em torno de um salrio mnimo. O mesmo acordo mostra, ainda, que o chamado
tutor no se enquadra nas mesmas disposies legais aplicveis aos demais professores da
Unopar (LIMA; FARIA; DESIDERIO, 2013). Mantendo-se a figura do tutor, melhor do que
acordo coletivo seria uma legislao como forma de conquista poltica para a categoria
docente.
O que percebemos que h induo ao modelo Instituio Polo Tutor, que
deixa uma srie de interrogaes quando no estabelece a formao necessria para o cargo,
alm de, geralmente, a formao no ter relao direta com o curso. Ocorre tambm de o tutor
no ter vnculo institucional, no desenvolver pesquisa nem possuir formao de psgraduao stricto sensu, e, mesmo assim, assumir o processo ensino-aprendizagem, elaborado
e preparado por um docente, ficando responsvel pelo processo comunicacional e interativo
de toda a relao professor-aluno, to importante para o desenvolvimento da qualidade do
curso a distncia, conforme explicitam, inclusive, os Referenciais de Qualidade (2007). Esse
modelo prejudica, tambm, o contato dos estudantes com atividades desenvolvidas em
universidades pelos docentes (por exemplo, grupos de estudos e pesquisas).
O terceiro elemento refere-se aos materiais utilizados nos cursos a distncia. Os
indicadores de credenciamento de polos de apoio presencial analisam se a biblioteca possui os
livros da bibliografia bsica, complementar e peridicos especializados. Os Referenciais de
Qualidade (2007) apresentam um modelo de material didtico que deve ser concebido de
acordo com os princpios epistemolgicos, metodolgicos e polticos explicitados no projeto
pedaggico, de modo a facilitar a construo do conhecimento e mediar a interlocuo entre

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estudante e professor (p. 13). Quando se diz que deve ser concebido, praticamente est-se
dizendo que deve ser construdo, elaborado. Na verdade, trata-se de um modelo seguido quase
que predominantemente nos cursos superiores a distncia, em que os livros so reescritos a
partir da releitura dos contedos e temticas por professores intitulados, em sua maioria, de
professores autores.
No questionamos a qualidade desses livros no que diz respeito ao contedo, mas
sim a falta de oportunidade de acesso, pelos alunos, s fontes estudadas e trabalhadas nos
cursos presenciais. At que ponto a no utilizao das fontes pode dar qualidade aos cursos?
Concordamos com os Referenciais de Qualidade (2007), segundo os quais preciso ter um
conjunto de materiais complementares, integrando, ou no, diferentes mdias aos livros a
serem utilizados como referncia bibliogrfica e com linguagem prpria para a modalidade de
EaD, em suas especificidades. Mas privar os alunos do contato com a leitura direta das fontes
pode ser um indicador que intefere na falta de qualidade. Existem estratgias que podem ser
utilizadas, como Guias de Estudo ou de Disciplina, com linguagem para EaD, para abrir
caminho leitura e anlise de textos e livros utilizados num curso, sem a necessidade de
elaborar livros apostilas, acompanhados do Guia Geral do Curso, previsto nos
Referenciais de Qualidade (2007). Ou seja, esses Guias de Estudo ou de Disciplina, alm de
informaes sobre a disciplina (tutoria e docentes, horrio de atendimento, contedos, carga
horria e cronograma) previstas nos Referenciais, orientariam a trajetria de estudos, com as
informaes acerca de cada livro ou texto adotado para estudo (ou outros caminhos, mas sem
privar os alunos da leitura de materiais fonte).
Na diversificao de fontes de consulta, a internet possui um cabedal de
produes que nem sempre citada nos projetos de cursos na modalidade EaD, talvez porque
a legislao e os indicadores tambm no a previram.
No documento dos instrumentos de avaliao de cursos de graduao presencial e
a distncia do Inep (2012), h um item sobre o material didtico institucional que se aplica
obrigatoriamente aos cursos a distncia e que observa abrangncia, bibliografia adequada,
aprofundamento e coerncia terica. Trata-se da induo de um modelo nico de material
didtico que a IES necessita elaborar e produzir, mantendo o que est previsto nos
Referenciais de Qualidade (2007), mas que no observa, por exemplo, os Guias, to
importantes para a compreenso dos alunos sobre as etapas do processo.
O acompanhamento dos cursos a distncia pelo poder pblico foi determinado por
Instrumentos de Avaliao de Cursos, para autorizao, reconhecimento e renovao de
reconhecimento desses cursos, publicados pelo Inep e aprovados pela Portaria, que determina

116

os indicadores, sendo que alguns so especificamente voltados para EaD. So instrumentos

que seguem o que determinado pelos Decretos descritos no item 3 e analisados neste item, e
pelos Referenciais de Qualidade, alm de abranger alguns outros elementos, com o intuito de
assegurar a qualidade da oferta. Mas o que observamos que tanto o Decreto quanto os
Referenciais possuem uma tendncia de modelo baseado na IES-TUTORIA-POLO que tem
gerado indicadores de qualidade duvidosa, devido propenso a um modelo nico e aos
entraves de cada elemento utilizado.
Um problema j elencado por pesquisas da rea (FARIA, 2011; MEDEIROS,
2012; LIMA, 2013) e citado neste item 4 diz respeito forma com que a modalidade foi se
constituindo nos rgos gestores do MEC, desde 2002 at os dias atuais, o que tem dificultado
a construo de sua poltica de Estado. O incio da gesto da EaD deu-se com a Seed/MEC,
em maio de 1996, antes mesmo de a LDB dedicar um captulo inteiro a essa modalidade (Art.
80). Apesar de criada para desenvolver atividades voltadas EaD, as primeiras aes da Seed
foram o Canal TV Escola e o Proinfo. Com o tempo, lanaram-se programas e aes, dentre
os quais a UAB, Prouca, ProInfo Integrado e e-Tec Brasil. Com a extino da Seed, em 2011,
todos os programas e aes foram distribudos e diludos em outras instncias do MEC, ou
seja, pela Secadi, SEB, Capes, Setec.
O resultado disso que no MEC s temos hoje duas coordenaes que tratam da
EaD, ambas vinculadas Seres. Na Sesu no h nenhuma diretoria ou coordenao
exclusivamente modalidade, demonstrando que a tendncia do MEC tem sido a de manter o
foco na regulao e superviso, em detrimento do planejamento. A Seres, inclusive, a
responsvel pela elaborao de Referenciais de Qualidade para os cursos superiores a
distncia, e no a Sesu, que trata do ensino superior (Decreto n 8.065, de 7 de agosto de
2013), demonstrando a fora que a primeira assume quando se trata da EaD.
Alm das duas Coordenaes da Seres/MEC (uma, para superviso em EaD e a
outra, para regulao em EaD, ambas do ensino superior), a Capes tambm assume, como
instncia do MEC, a Diretoria de Educao a Distncia, responsvel por planejar, coordenar,
fomentar e avaliar polticas de formao de professores, especialmente no mbito da UAB, ou
seja, para as aes de polticas e aes pblicas na formao professores. Com duas frentes de
trabalho no MEC, desenvolvendo aes especificamente para a EaD, no se torna to fcil
estabelecer uma poltica para a modalidade. Bastaria que uma das instncias assumisse a
funo.
Na Cmara de Ensino Superior (CES/CNE), alm dos inmeros Pareceres
relativos ao credenciamento de instituies para a modalidade EaD, autorizao e

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reconhecimento de cursos, muito se discutiu acerca das normas para credenciamento especial
de instituies no educacionais nos cursos de especializao lato sensu, tanto na modalidade
presencial quanto a distncia, passando por normas transitrias (Parecer 267/2010; Resoluo
4, de 16 de fevereiro de 2011) revogao das normas (Resoluo 7, de 8 de setembro de
2011), numa ampla discusso, inclusive por meio do Parecer 238/2009 (dispe sobre a
revogao de normas para credenciamento especial), que mostra o crescimento de
credenciamentos especiais, principalmente a partir de 2005 (total de 115 em 2009, nmero
relevante se comparado ao de universidades credenciadas no mesmo perodo - 183 ), votandose, inclusive, pela extino de credenciamento especial de instituies no-educacionais para
cursos de especializao, em uma srie tomadas de deciso, ainda em trmite.
Considerando que os sistemas fazem uso de mecanismos de enforcement49
(aplicao de lei ou norma), ou seja, aes que limitam e orientam condutas para que as
polticas pblicas sejam efetivadas (NOGUEIRA, 2013), talvez o que falta no
acompanhamento da modalidade no ensino superior no pas seja mais transparncia das aes
e interlocuo da sociedade. Isso se constata:
- Quando no h clareza da modalidade e de suas formas de desenvolvimento e se
estabelece apenas uma possibilidade de oferta, no dando margem inovao. Lembremos
que a Conae foi organizada para tematizar a educao e para fornecer subsdios s discusses
para a elaborao do novo PNE (2011-2020). Com relao EaD, o documento da Conae
reconhece a importncia da EaD, mas enfatiza que a modalidade deve ser integrada
formao presencial (resgatando o modelo dual-mode ou mixed-mode) e utilizada,
principalmente, na formao continuada, indo de encontro com a modificao realizada pela
LDB, por meio da Lei n 12.056/2009.
Quando se faz uso da autoavaliao no processo de avaliao institucional das
IES como forma de regulao, mas sem divulgao, sem verificar se o que posto realizado,
quando no se tem retorno dos relatrios e faltam mecanismos de enforcement. Como diz o
prprio Documento Referncia da Conae (2013), item 325, preciso fortalecer a participao
das comisses prprias de avaliao, induzindo processo contnuo de autoavaliao e,
acrescentamos, com acompanhamento de seus resultados.
Quando a Resoluo do CNE/CES n 01/2001 estabelece normas para o
funcionamento de cursos de ps-graduao, mas sem mecanismo de enforcement, pois eles s
so acompanhados quando do recredenciamento da IES, apesar de os cursos lato sensu terem
49 Silveira (2005) complementa que os elementos que compem a implementao de uma poltica pblica so as pessoas,
organizaes, dispositivos e servios. Enforcement a forma com que so aplicados e monitorados.

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uma parcela significativa na quantidade de cursos ofertados a distncia.

Quando os polos de apoio presencial so utilizados como modelo de EaD a ser
seguido e verificado in loco por amostragem, para resolver o problema de que o fluxo dos
processos de avaliao, regulao e acompanhamento so superiores capacidade
institucional dos rgos responsveis por eles (Inep, Seres).
Considerando os ltimos trs itens, eles vo de encontro com o documento da
Conae que, ao se referir EaD, orienta que devem ser aprimorados os mecanismos de
acompanhamento e avaliao da modalidade. Mas, antes disso, faz-se necessrio tratar de seus
referenciais de qualidade e dos decretos relativos EaD, nos elementos que constituem
padro de qualidade, analisados anteriormente.
Quando se estabelece que os processos de ensino-aprendizagem e
comunicacional so realizados entre tutores e alunos, em que se privilegia o baixo valor pago
ao profissional, sem estabelecer uma formao mnima em documento normativo, apenas nos
indicadores de avaliao; quando no se estabelece a relao quantitativa tutor/docente e
aluno.
Quando no se tem transparncia dos resultados dos ndices em separado da
EaD e da modalidade presencial (pelo Inep). Quando as aes de superviso e regulao no
so disponibilizadas para a comunidade com a separao dos dados das duas modalidades
(Seres). Conforme estabelece o Documento Referncia Conae/2013, item 324, preciso
fortalecer a avaliao, regulao e superviso do ensino superior, articulando-o ao modelo
utilizado pela Capes para os cursos stricto sensu, com a participao da comunidade
acadmica, entidades cientficas, universidades e pesquisadores de cada rea.
Quando as informaes dos programas e aes no so disponibilizadas de
forma clara e til,

nem organizadas para acesso da comunidade e como fonte de

monitoramento (com registros peridicos no s de dados quantitativos) e, consequentemente,

de avaliao.
Quando no se tm claros os papis de cada instncia e as tomadas de deciso
so feitas sem planejamento, considerando-se o ciclo da poltica pblica (sem a formao de
agenda necessria para uma formulao que necessite menos adaptaes ao longo da
trajetria).
Quando a docncia dividida em duas nomenclaturas (professor tutor),
desqualificando e precarizando o trabalho docente, dividindo tarefas e compartimentalizando
aes, dificultando o processo de acompanhamento do processo ensino-aprendizagem dos
estudantes. A reviso dos dois papis docentes o que recomenda o documento da Conae:

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que os polos UAB sejam utilizados como centros de formao continuada (item 183 p),
substituindo tutores por professores efetivos (item 176 e 183 p), alm da interatividade que
favorea as atividades coletivas (item 174).
Nas Consideraes Finais retomamos pontos e aspectos de importncia tratados
ao longo do Produto, alm de discutir novos elementos.

CONSIDERAES FINAIS
A Seres/MEC, por meio de apresentao em evento realizado em 2013,
defendeu a ideia de que o Brasil tem possibilidade de alcanar a meta do PNE 2011-2020, ou
seja, elevar em 50% a taxa de escolarizao superior bruta de jovens de 18 a 24 anos. Em
2011, temos as seguintes taxas de escolaridade, comparadas por regies e pela mdia Brasil:
Figura 24

Fonte: Seres/MEC

Na Figura 24, podemos verificar que o Centro-Oeste tem a maior taxa de

escolaridade de jovens na idade de 18-24 anos, ou seja, acima da mdia nacional, ao passo
que o grfico da Figura 17 demonstrou que a regio ocupa o penltimo lugar em nmero de

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IES credenciadas para a oferta de EaD. A Regio Sudeste, que possui o maior nmero de IES
credenciadas para EaD, est em terceiro lugar, mas acima da mdia nacional. Abaixo da
mdia nacional esto as regies Nordeste e Norte. Segundo a Seres/MEC (2013), para atingir
essa meta, deveria haver um crescimento que elevasse o nmero de matrculas para
aproximadamente 12 milhes. Considerando a taxa mdia de crescimento das matrculas nos
ltimos dez anos, que foi de 8,3% a.a, indicou a seguinte projeo:

Figura 25
Projeo da quantidade de matrculas entre 18-24 anos

Fonte: Seres/MEC

Tudo indica que o pas atinja essa meta, caso mantenha a taxa de crescimento
anual, expandindo matrculas. Mas, ao mesmo tempo, indaga-se com qual qualidade se daria
esse crescimento.
A meta 12 da Proposta do PNE (2011-2020) pretende elevar a taxa bruta de
matrcula na educao superior para 50%. Para isso, prev que, dessas, 26,4% sero em IES
pblicas, sendo 50% presenciais e 50% a distncia. Interessante ver a projeo dividindo
metade para cada modalidade, pois as orientaes do PNE para a EaD so para cursos de
formao continuada e no formao inicial.
Aqui cabe, tambm, o questionamento: a qualidade pode ser resolvida apenas
por meio da superviso e da regulao? Os Referenciais do conta de orientar o
desenvolvimento da EaD com qualidade, ou apenas sobre como construir cursos e projetos?
Por que existe a concentrao em poucas IES privadas, com grande nmero de vagas, para a
oferta de EaD no ensino superior? Por que a maioria da oferta de EaD nas IES pblicas
continua sendo feita por meio de editais de programas de financiamento? A oferta de curso
vai ficar refm do mercado, da demanda, e no das necessidades sociais que promovam o
aprimoramento das capacidades das pessoas, alm do desenvolvimento econmico, voltado
tambm para o social? Um nico modelo de EaD tem garantido a qualidade da oferta de
cursos e da formao de pessoas? A dependncia de financiamento externo complementar
para a oferta de cursos a distncia tem garantido a sua institucionalizao? Para atingir as
metas de matrculas no ensino superior, conforme previsto no novo PNE 2011-2020, a lgica

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que privilegia matrculas em IES privadas ser a estratgia utilizada pelo governo federal, seja
por meio de fomento ou regulamentao, seja pelo incremento no ensino pblico? Qual o
papel das Ipes e o que se espera que desenvolvam para atingir essas metas?
Considerando essas questes, apresentamos estas Consideraes Finais em
itens, para facilitar os apontamentos e perspectivas analticas dos aspectos que foram tratados
ao longo do Produto 1.
i) Aspectos Gerais
Ao longo da trajetria histrica da EaD, de suas polticas e regulamentaes, o
que se constatou foram aes pulverizadas, revestidas de alguns entraves justamente em
funo da maneira com que as polticas pblicas de EaD esto sendo desenvolvidas, ou seja,
est se desconsiderando o ciclo da poltica pblica, conforme apresentado neste documento.
Ao refletir sobre o ciclo das polticas pblicas de no ensino superior, percebe-se
nos dados apresentados ao longo deste estudo que existem trs problemas maiores. O
primeiro aponta que as trs primeiras fases do ciclo (definio de problema, formao de
agenda e formulao) no tm sido bem elaboradas, desde a promulgao da LDB n
9.394/1996. Isso demonstrado principalmente a partir da expanso acelerada da EaD, tanto
no ensino privado quanto no pblico, sem que as aes do Estado brasileiro conseguissem
acompanh-la, em termos de regulao e superviso, o que denota incapacidade de formao
de agenda e formulao. Surge da a consequente necessidade de adaptaes nas
regulamentaes, aes e programas at 2012, que no possuem unicidade de processos
formativos, demonstrando a falta de coordenao das aes empreendidas pelos rgos
governamentais.
O segundo problema com relao ao ciclo, explicitado pela trajetria legal, diz
respeito ao movimento estabelecido entre a formulao e a implementao das polticas, que
muitas vezes no tm o tempo necessrio para o planejamento da implementao. Por conta
disso, tonar-se necessria uma srie de novos procedimentos e alteraes nos rumos da
poltica/ao, provocando mudanas e adaptaes, ou at mesmo rupturas, e gerando novas
aes (como foi o caso do Pr-Licenciatura, da UAB e do Parfor).
Outro problema na agenda diz respeito ao fato de que o Estado, ao monitorar as
aes de EaD pblicas, no desenvolve a avaliao de poltica pblica pelo menos na
maioria dos casos , apresentando relatrios com dados quantitativos, ou seja, relacionados
com a expanso, independentemente da qualidade, dos processos e encaminhamentos

122

empreendidos. Outro aspecto a quantidade de programas e aes empreendidos, muitas

vezes, sem continuidade e sem capacidade de institucionalizao, passando de um a outro sem
o devido acompanhamento, alm da pulverizao financeira no fomento.
Identificamos, a partir de 1996, que a poltica pblica de EaD no Brasil tem sido
um campo em disputa, marcado por movimentos contraditrios. Evidncia disso a
articulao nas nfases entre expanso e regulao no perodo, incluindo a tentativa de
implementao de um Sistema Nacional de Avaliao. Trata-se, no entanto, de uma lgica
indutora e regulatria, que subsume a avaliao.
Temos, por um lado, a DED/Capes, que vem desenvolvendo programas e aes,
mas que possui, entre suas atribuies, metas voltadas para a UAB. O rgo tem trabalhado
com a instituio de grupos de trabalho, fruns e grupos assessores, o que fortalece a sua
gesto. Por outro lado, principalmente nas aes pulverizadas do MEC e Inep, h uma prtica
fortemente marcada de no separar modalidades presenciais e a distncia, com suas
especificidades e dados. Ocorre, ainda, excessiva burocracia para a coleta de dados nos sites
oficiais do Inep (apesar de aparecer em suas atribuies a promoo da transparncia dos
processos), o que consideramos, neste estudo, um entrave para o desenvolvimento da
modalidade no pas.
Ao mesmo tempo, os caminhos para o alcance e a estabilidade da EaD ocorrem,
no raro, de forma estanque, pontual, sem se mostrar poltica pblica coordenada, com a
mesma linguagem e propsito. Foram demonstradas aes pontuais, pulverizadas em diversas
secretarias e rgos (como a Capes), sem planejamento macro da poltica em questo. Ao
mesmo tempo em que se nota certa estabilidade e adaptabilidade das polticas, verifica-se um
ir e vir regulatrio, com a criao de mais polticas, em vez de fortalecer e institucionalizar as
j existentes. Resumindo, a centralidade em programas um limite para o desenvolvimento
das polticas pblicas em EaD, que possui mltiplos interlocutores, sem que haja uma base
comum para a busca de uma diretriz nica. No discurso do Governo atual essa seria uma viso
sistmica, mas a nosso ver fragmentao das aes, sem articulao, no se revertendo em
poltica de Estado para a modalidade e dificultando a institucionalizao.
Moran (2009) defende que as regulamentaes sozinhas no do conta de prever
as mudanas que acontecem rapidamente entre os modelos de curso e as formas de oferta em
EaD. Por isso, faz-se importante permitir propostas inovadoras, com acompanhamento e
avaliao, ou seja, regular com mais abertura para a inovao e supervisionar o que ocorre de
perto, observando os que querem contribuir para uma educao de qualidade e os que s
querem lucrar com qualquer tipo de ensino.

123

Parece que o Governo no segue certa lgica na construo dos processos

polticos de implementao das polticas no ensino superior, quando formula e executa uma
srie de programas e aes pulverizadas, acreditando que isso serve como institucionalizao
das polticas, sem gerar as mnimas condies para que ocorra. Verificando a trajetria das
ltimas polticas pblicas para a modalidade a distncia na formao de professores, na
formao tcnica e tecnolgica e na formao dos profissionais da rea da sade, percebe-se a
mesma lgica de formulao e implementao: a oferta de programas e aes, depois a
implementao do sistema e, posteriormente, a das redes, conforme o mapa conceitual 1:

Mapa Conceitual 1
Caminho da formulao e implementao de processos polticos da modalidade a
distncia.

Moran (2009) e Lima (2013) apontam que a descontinuidade na permanncia dos

124

gestores de alto escalo em seus cargos tem sido um problema para o desenvolvimento das
polticas pblicas de EaD, pois muitas iniciativas perdem fora quando o gestor se afasta,
muda de cargo ou se aposenta. Moran (2009) complementa, ainda, que tanto no ensino
presencial quanto no a distncia os cursos se voltam a contedos, e no a projetos e pesquisas,
o que limita sua capacidade de implementao com qualidade.

Conforme apresentado no item 1 deste Produto, os dados de expanso do

ensino superior presencial e a distncia mostram que alguns elementos so comuns s duas
modalidades e outros se diferenciam. As duas modalidades expandiram, sendo que o pico de
crescimento na EaD se deu entre 2005 e 2008 (em que as regulamentaes foram elaboradas
com mais afinco) e a taxa de crescimento entre 2002 e 2012 (500) foi muito maior do que na
modalidade presencial (47,4), de acordo com a Tabela 2. Outra diferena marcante que, na
EaD, 40% dos cursos so na rea da Educao, enquanto no presencial essa modalidade est
presente em 15% dos cursos.
ii)

Histrico da EaD no Brasil

O histrico da EaD revelou-se mais dependente da falta de polticas,

regulamentaes e financiamentos do que da relao de sua oferta com os meios tecnolgicos,

conforme ocorreu na maioria dos pases.
Constatou-se, at o ano de 1997, a predominncia de iniciativas isoladas, para
projetos especficos (principalmente pela iniciativa privada), e a constituio de comisses
para a elaborao de documentos de EaD. Posteriormente a 1997, a EaD iniciou sua
regulamentao para a oferta de cursos superiores, dando margem tanto para as IES pblicas
como para as privadas. O Governo iniciou a implementao de programas pblicos,
inicialmente em alguns estados, ampliando novos programas e aes, gradativamente, at
abarcar todo o pas. Com relao ao ensino superior, constata-se inicialmente a constituio
de consrcios, culminando com o Sistema UAB (2006) e a Rede e-Tec Brasil (2007), marcos
para seu desenvolvimento em cursos de graduao, bacharelados e licenciaturas, assim como
tecnolgicos e de especializao, chegando ao stricto sensu em 2010.
Observamos uma tendncia de substituio de programas ao longo da trajetria
da EaD ou mesmo a oferta de cursos similares por dois programas concomitantemente, o que
que poderia ser desnecessrio se o tempo fosse maior para o estgio da formulao de
polticas e se o estgio de avaliao fosse realmente considerado na fase da elaborao da

125

agenda de novas polticas, podendo, talvez, ser um item obrigatrio.

iii) Relao da avaliao-regulao-superviso

A LDB n 9.394/1996 traz em seu artigo 9, pargrafo 8, que de competncia
da Unio assegurar processo nacional de avaliao das instituies de educao superior,
com a cooperao dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nvel de ensino. O
Plano Nacional de Educao (PNE-2001) vem estabelecer a criao de um Sistema Nacional
de Avaliao, define-o como competncia da Unio e coloca-o como diretriz para a regulao
e planejamento da expanso com qualidade.
A Lei que cria o Sistema Nacional de Avaliao para o Ensino Superior chegou
em 2004, trs anos aps a publicao do PNE (2001) e oito anos aps a promulgao da LDB
n 9.394/1996. Entre 2001 e 2004, foram ento publicados: o Decreto n 3.860, de 9 de julho
2001, que traz um captulo sobre a avaliao de cursos superiores e instituies de educao
superiores e prev que o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep)
execute e organize as avaliaes; a Portaria MEC n 990, de 2 de abril de 2002, que estabelece
diretrizes para a organizao e execuo da avaliao das Instituies de Educao Superior
(IES), por meio do Inep. A avaliao prevista na Portaria objetiva o credenciamento e o
recredenciamento de IES, o reconhecimento e a renovao de reconhecimento.
Em 2004 foi institudo o Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Superior
(Sinaes), por meio da Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004. Anteriormente criao do
Sinaes, havia sido criada a Comisso Especial de Avaliao da Educao Superior (CEA), por
meio das Portarias MEC/SESU n 11, de 28 de abril de 2003, e n 19, de 27 de maio de 2003,
com o objetivo primordial de elaborar propostas para alterao da Avaliao de Educao
Superior, quando ento foi criado o Sinaes.
Posteriormente criao do Sinaes, foram emitidas diversas Portarias, pelo MEC
e pelo Inep, entre os anos de 2004 e 2007, que contriburam para a regulao e implementao
do sistema, em aes como a regulamentao dos procedimentos de avaliao do Sinaes; o
credenciamento e recredenciamento de cursos de acordo com os parmetros estabelecidos
pelo sistema; e a aprovao de instrumentos de avaliao de cursos. Considerando as Portarias
que tratam da aprovao de instrumentos, algumas foram publicadas entre os anos de 2006 e
2011. preciso estar atento ao contedo de cada uma delas, pois, a cada aprovao de
Portarias relacionadas aos instrumentos de avaliao, existe um destino diferente, por

126

exemplo, a Portaria MEC n 300, de 30 de janeiro de 2006, que aprova o instrumento de

avaliao externa. Nesse mesmo ano tambm foi aprovada uma Portaria relacionada com o
instrumento de avaliao, porm, especfica para os cursos de graduao do Sinaes.
No ano de 2007, em setembro, tivemos nova Portaria sobre o instrumento de
avaliao, porm, ela se destinou autorizao de cursos de graduao do Sinaes. Em 30 de
outubro desse ano foram aprovadas, por meio da Portaria n 1.016, novas diretrizes para a
elaborao de instrumentos de avaliao para o credenciamento de novas IES, por parte do
Inep.
Ainda em 2007, a Portaria MEC n. 1.047, de 7 de novembro de 2007, aprovou
diretrizes para a elaborao, por meio do Inep, de instrumentos de avaliao para o
credenciamento de IES e seus polos de apoio presencial, para a modalidade de educao a
distncia. Essa portaria semelhante Portaria n 1.016/2007, aprovada um ms antes com o
mesmo fim, alterando, de uma para a outra, a incluso dos polos de apoio presencial. A
Portaria MEC n 1.741, de 12 de dezembro de 2011, aprovou os indicadores de Instrumentos
de Avaliao de Cursos de Graduao do Sinaes, nas modalidades presencial e a distncia,
para cursos de graduao e tecnlogos, sendo, portanto, a ltima catalogada por este estudo.
Em dezembro de 2004 foi publicada a Portaria MEC n 4.359, de 29 de dezembro
de 2004, que permite aos rgos competentes selecionar os cursos que devero ser verificados
in loco. Para isso, a Portaria MEC n 4.362, de 29 de dezembro de 2004, instituiu o Banco
nico de Avaliadores da Educao Superior do MEC. Nesses documentos no h
apresentao explcita quanto modalidade da oferta do ensino (presencial ou a distncia). J
a Portaria MEC n 2.202, de 22 de junho de 2005, foi especfica para a EaD e estabeleceu que
o Departamento de Superviso de Ensino Superior da Secretaria de Educao Superior
(Desup/Sesu) deveria nomear as comisses para verificao in loco, de modo a acompanhar a
oferta dos cursos superiores na modalidade a distncia.
A Portaria n 10, de 2 de julho de 2009, veio contemplar a oferta de cursos, tanto
presenciais como a distncia, estabelecendo as regulamentaes a respeito da dispensa de
avaliao in loco. Para a EaD, essa dispensa pode ser emitida aps a anlise documental e se
a instituio tiver obtido avaliao satisfatria (no mnimo 4) na avaliao institucional
externa e no ndice Geral de Cursos. Para cursos presenciais, a prerrogativa a mesma,
porm, a avaliao pode ser de no mnimo 3, o que poderia apontar para privilgios aos cursos
presenciais.
O Inep emitiu trs portarias no ano de 2005 a respeito de avaliao da instituio,
que passou a ser denominada Avaliao Institucional Externa. A primeira desse ano,

127

publicada em janeiro, instituiu o instrumento de avaliao externa para credenciamento e

recredenciamento das IES, mas no explicitou qual a forma de oferta dos cursos, ou seja, se
apenas para instituies que oferecem cursos presenciais ou a distncia. A segunda portaria do
Inep, publicada em fevereiro, tratou dos procedimentos para organizao e execuo das
avaliaes de IES, e, conforme j explicitado, destinou-se a

cursos de graduao,

tecnolgicos e sequenciais, presenciais e a distncia, ofertados pelas instituies a serem

avaliadas. J a terceira portaria (idem) foi emitida em setembro de 2007,

e designou os

novos membros da Comisso Tcnica em Avaliao Institucional e dos Cursos de

Graduao.
Ainda em 2007, o Decreto n 6.303/2007 vem alterar o Decreto n 5.773/2006, no
que se refere s funes de regulao, superviso e avaliao de IES federais e dos cursos
superiores de graduao e sequenciais.
Em abril de 2010, a Capes publicou portarias, das quais selecionamos quatro. A
primeira criou o grupo assessor para o Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB); a
segunda instituiu o banco de consultores para o acompanhamento e avaliao da UAB; a
terceira estabeleceu os Fruns de rea da UAB e descreveu as reas. A quarta portaria diz
respeito aos Fruns Regionais e Nacional dos coordenadores da UAB. As quatro portarias
demonstram o foco da Capes quando assumiu a operacionalizao da UAB como meio de
acompanhar, regular e supervisionar suas aes, principalmente por meio da superviso dos
polos de apoio presencial. Demonstrou, tambm, capacidade de incluir os atores
(pesquisadores, coordenadores de rea e da UAB) envolvidos no processo de tomada de
deciso.
Como regulamentaes mais recentes, temos a Portaria MEC n 1006/2012, que
criou o Programa de Aperfeioamento dos Processos de Regulao e Superviso da Educao
Superior (Pares) e logo aps o Projeto de Lei n 4.372/2012, que criou o Instituto Nacional de
Superviso e Avaliao da Educao Superior (Insaes), cujo objetivo a avaliao e
superviso de instituies de ensino superior para fins de credenciamento, recredenciamento,
autorizao de reconhecimento de cursos. A Portaria e o Projeto de Lei demonstram que as
relaes de fora tm prevalecido nas aes de regulao e superviso, o que exige certo
cuidado para que no prevaleam em nome da avaliao.
Observamos que, em geral, as regulamentaes vo surgindo como uma forma de
se constituir a EaD como modalidade. Por exemplo, a criao constante de vrios
instrumentos, que a cada momento se destinam a um fim diferente, e a aprovao de novas
diretrizes. Parece um indcio de que ainda no se estabeleceram critrios fixos e isso se repete

128

nos decretos e portarias que tratam dos critrios de credenciamento de instituies e seus
polos de apoio, carecendo de diretrizes especficas para a modalidade. possvel notar
regulamentaes especficas para a EaD, mas ainda em certa desvantagem em relao ao
ensino presencial, como pode ser visto na Portaria n 10/2009, que fixou os critrios de
dispensa de avaliaes in loco.
Outra caracterstica de que a modalidade est em uma fase de institucionalizao
a questo da avaliao dos cursos e instituies. Aparecem vrias portarias que instituem e
aprovam instrumentos de avaliao diversos e que foram sendo modificados diante das
dificuldades enfrentadas na aplicao, bem como nas adaptaes, de acordo com as vivncias.
Isso mostra, novamente, que a modalidade precisa desenvolver diretrizes, referenciais e
indicadores de qualidade que dialoguem com suas caractersticas e atendam a realidade, ou
seja, deve haver a busca pelos processos coordenados entre os diversos agentes que
participam de sua gesto. preciso sempre refletir em que medida a atual poltica de
regulao e avaliao para os cursos a distncia conduzem qualidade esperada para a
modalidade e para o ensino superior.
Com relao s aes de regulao e superviso da EaD, o Relatrio de Gesto da
Seres/MEC, referente s suas aes no ano de 2012, no apresentou as aes, separadamente,
do que foi realizado em cursos presenciais e a distncia, dificultando o processo de anlise,
sem contar que o prazo solicitado para resposta s solicitaes ultrapassou o prazo para a
finalizao deste Produto 1. A criao da Seres, em 2011, foi feita por causa da expanso do
ensino superior, para que a legislao seja cumprida e seja elevada a qualidade do ensino no
que diz respeito regulao e superviso do ensino superior. Antes de sua criao, o MEC
publicara, em 2010, um livreto intitulado Qualidade da Educao, em que defende que ela
deve se estruturar em trs funes: avaliao, regulao e superviso, as quais, a partir do uso
de indicadores e conceitos Enade, gerem consequncias a partir dos resultados. Sendo assim,
para o ano de 2009, no ensino superior presencial foram estabelecidas as seguintes aes:

Figura 26

129

Superviso ensino superior presencial 2009.

Fonte: Livreto MEC Qualidade da Educao

Com relao EaD, percebe-se menos IES em superviso, comparadas s

presenciais, apesar de que, em 2009, eram 2.310 IES presenciais e 129 a distncia. Entre as
aes de superviso na EaD, conforme a Figura 27, destaca-se o descredenciamento de uma
IES, a existncia de 3.800 polos de apoio presencial fechados e a abertura de dois processos
para descredenciamento.
Figura 27
Superviso ensino superior EaD 2009.

Fonte: Livreto MEC Qualidade da Educao

Apesar de no ter acesso aos dados isolados de cursos participantes do Enade nas
modalidades presencial e a distncia, tivemos acesso apresentao de uma ex-coordenadora
da DED/Capes, em evento cientfico. Ela fez a comparao dos resultados finais das duas

130

modalidades, conforme poder ser visto nas Figuras 28 e 29.

Em 2006, dos 11 cursos analisados por Bof (2011), da mdia dos concluintes,
cinco cursos tiveram desempenho dos alunos de EaD superior aos de presenciais, inclusive
nos cursos de Pedagogia e Cincias Sociais. Ao considerar o desempenho mdio entre os 11
cursos, tanto entre os ingressantes quanto entre os concluintes, a mdia da modalidade EaD
foi superior da modalidade presencial, conforme Figura 28.

Figura 28

Fonte: BOF (2011).

Quando analisamos os 11 cursos que foram oferecidos em 2008, apresentados

por Bof (2011) na Figura 29, apenas o de Cincias Sociais mantm a mdia dos concluintes
EaD superior aos dos alunos da modalidade presencial. H queda significativa na taxa de
desempenho dos concluintes da EaD, comparada dos alunos da modalidade presencial. Em
2008, a taxa de desempenho mdio entre os 11 cursos foi exatamente a mesma entre os alunos
ingressantes nas duas modalidades, e mudou o quadro dos concluintes com relao a 2006,
pois a mdia dos alunos presenciais foi superior mdia dos alunos da modalidade EaD. Os
dados ajudam a inferir a necessidade de investimento nas aes de avaliao, regulao e
superviso nos cursos da modalidade EaD e a importncia de se ter acesso a dados mais atuais
do Enade nas duas modalidades, para a compreenso da realidade e para novos
encaminhamentos. A queda do ndice em 2008 indicativa de que a modalidade necessita
mais ateno e, talvez, uma reformulao do ltimo Decreto, assim como dos Referenciais de

131

Qualidade, revendo os indicadores e o modelo induzido.

Figura 29

Fonte: BOF (2011).

Em 2011, a Seres/MEC ainda divulgava, em seu relatrio, dados separados entre

as modalidades (o que deixou de ocorrer a partir do Relatrio de 2012, como j mencionado).
Na modalidade EaD, fez o acompanhamento e a fiscalizao de Termos de Saneamento de
Deficincias (TSD) pelas IES e da superviso das IES participantes do Sistema UAB e de
seus polos de apoio presencial. Dos 768 polos de apoio presencial da UAB, 556 passaram por
superviso especfica. A falta de planejamento do Estado brasileiro na tomada de deciso faz
com que dois rgos vinculados ao mesmo Ministrio atuem na mesma ao (superviso de
polos pela Seres e pela Capes).
Por conta do ndice Geral de Cursos insatisfatrio na EaD, a Seres/MEC tambm
abriu 11 processos de superviso de IES, a ser realizada em quatro universidades, um centro
universitrio e seis faculdades. Estavam em superviso 47 IES, com anlise de todos os
cursos ofertados na modalidade EaD, bem como dos polos de apoio presencial. Com isso,
foram fechados mais de 4.000 locais de ofertas de EaD, trs IES foram descredenciadas na
modalidade, uma recebeu penalidade de suspenso de prerrogativas de autonomia e duas no
sero recredenciadas.

132

iv) Institucionalizao da EaD

A institucionalizao da EaD possui relao direta com qualidade da modalidade
no pas, a qual deve ser baseada nas orientaes dos processos educacionais e nas diretrizes
polticas mais abrangentes, o que ocorre em nvel micro (dentro das IES) e macro (como
poltica de Estado).
Com relao s privadas que ofertam cursos a distncia, h concentrao de
matrculas em poucas IES. de se analisar, ainda, o resultado da superviso nos polos de
apoio presencial e avaliar a formao e atuao de tutores, bem como a de alunos ativos em
cada polo e sua concentrao geogrfica. Porm, no foram disponibilizados dados que
demonstrem essas informaes para correlacion-las aos demais dados sobre a EaD no Brasil.
Com relao s IES pblicas, a maioria depende do fomento externo, por meio de
editais, para a oferta da EaD, um elemento contraditrio: enquanto para uns o caminho para
institucionalizar, pois promove a oportunidade da oferta e a incluso de uma cultura da
modalidade nas Ipes, para outros um empecilho, pois a dependncia do fomento externo tem
gerado o modelo de EaD a ser seguido, alm de uma submisso ao recurso para determinadas
aes tambm induzidas, carecendo de reflexes sobre a autonomia das Ipes.
No modelo, o pagamento de bolsas tem sido um dos que mais recebe a crtica dos
especialistas na rea. Em 2006, o ento presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
sancionou a Lei n 11.273, que autorizou a concesso de bolsas de estudos e de pesquisa a
participantes de programas de formao inicial e continuada de professores para a educao
bsica, por meio do FNDE. Como posteriormente foi lanado o sistema UAB, cujo eixo o
pagamento de professores e coordenadores dos cursos por meio de bolsas, podemos supor que
a Lei n 11.273 demonstra a capacidade de o Estado usar as lies aprendidas (com as
experincias do Proformao e do Pr-Licenciatura), prever as necessidades e adapt-las
regulamentao (LIMA, 2013).
Nos relatrios de gesto do FNDE (2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011)50, a
concesso de bolsas foi alocada para Proformao, Proinfantil, Pr-letramento, Prlicenciatura, Universidade Aberta do Brasil (UAB), Escola de Gestores, Mdias na Educao,
Proinfo Integrado, Gestar, Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica

50 A promulgao da Lei n.o 11.273, de 6 de fevereiro de 2006, autoriza a concesso de bolsas de estudos e de pesquisas a
participantes de programas de formao inicial e continuada de professores para a educao bsica.

133

(Parfor).
Cabe salientar que, no Relatrio de Gesto de 2012, os dados do FNDE sobre a
concesso de bolsas no foram apresentados separadamente para programas e aes a
distncia. A tendncia foi demonstrada por Lima (2013), no que diz respeito dicotomia entre
a modalidade presencial e a distncia, quando a autora, ao analisar a transcrio das
entrevistas durante sua pesquisa, verificou que o enfoque dado pelo Ministrio da Educao e
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) difere do
que tem sido praticado na Capes. Nesta existe a separao clara das duas diretorias e
modalidades: uma lida com os cursos de formao de professores a distncia (DED),
enquanto a outra trata dos cursos de formao de professores na modalidade presencial
(DEB). Tanto no MEC quanto no Inep, a justificativa tem sido de que no deve existir
diferenciao entre as duas modalidades, principalmente nas aes desenvolvidas por eles,
assim como na divulgao dos dados (no disponibilizam dados separados dos cursos
presenciais e a distncia).
Tabela 17
Valores Realizados em Bolsas de Pesquisa e Estudos para Formao de Professores
Ano

Valores realizados em reais

% Crescimento

2006

16.400.000,00

---

2007

19.960.000,00

21,7%

2008

107.700.000,00

539%

2009

56.116.000,00

- 52%

2010

93.070.195,00

165%

2011

149.699.936,00

160,84%

Fonte: Elaborado pela autora (FNDE)

Ao observar a evoluo da dotao oramentria das bolsas, possvel

identificar significativo incremento a partir de 2007, justamente no perodo ps-criao da
UAB, com investimento na EaD e em outros programas da educao pelos governos Lula e
Dilma. Em 2011, foram investidos R$ 31.016.627.154,25 em EaD, contra R$
3.961.321.050,31 pelo governo anterior, em 1995, demonstrando o interesse dos ltimos
governos de continuarem investindo na modalidade. Mas, em 2008, houve aumento
exponencial do valor investido em bolsas, ao contrrio do que ocorreu em 2009, perodo em

134

que se deu a poltica de adaptao, com a transferncia das responsabilidades da UAB para a
Capes, numa acentuada duplicidade nas aes.
Figura 30
Valores em milhes utilizados para cada Programa de EAD no pagamento de bolsas

Fonte: Relatrio de Gesto FNDE de 2008.

Regulamentou-se o uso de bolsas para o pagamento de pesquisas e estudos e

para programas e aes de Formao de Professores da Educao Bsica, via FNDE,
apresentando, geralmente, as diretrizes, os participantes, as competncias e bolsas
relacionadas. O modelo de financiamento por meio de bolsas de trabalho docente j foi
objeto de crtica de Lapa e Pretto (2010) e de Faria (2011), por remunerar o docente como
atividade extra, sem processo de institucionalizao da EaD no seu departamento de origem.
Ou seja, a bolsa torna-se uma atividade remunerada a mais do docente, sem reverter em
direitos trabalhistas, j que considerada bolsa pesquisa, isenta de impostos e despesas
patronais. O modelo, moda fordista, tambm pode se massificar, fragmentando o trabalho
docente, sem fortalecer o coletivo (LIMA; FARIA; DESIDERIO, 2013).
Lima, Faria e Desiderio (2013) defendem que, como a docncia possui vrios
programas e aes do Governo Federal para a formao de professores remunerados por meio
de bolsas, a realidade pode estar pautando tambm o setor privado. O que pode ser observado
no acordo coletivo assinado, em 2008, entre a Unopar e o Sindicato dos Professores de
Escolas Particulares de Londrina e Norte do Paran (Sinpro), o qual fixou ao piso do tutor o

135

valor prximo ao das bolsas executadas pelo sistema UAB, por exemplo, ao passo que a
instituio privada faz uso disso como salrio.

O mesmo acordo mostra, ainda, que o

chamado tutor no se enquadra nas mesmas disposies legais aplicveis aos demais
professores da Unopar, IES que concentra 18,17% das matrculas na EaD privada no Brasil
(ver Tabela 15).
De certa forma, de se inferir que o Sistema UAB acaba padronizando as
condies para a oferta da EaD, e corre-se o risco de v-lo consolidado como modelo nico,
desconsiderando a autonomia e/ou a diversidade das instituies. Lapa e Pretto (2010)
argumentam justamente sobre a possibilidade de o Sistema UAB levar a uma consolidao de
modelo de EaD no Brasil, mesmo com a predominncia do setor privado (h mais oferta
privada do que pblica na graduao a distncia ).
O modelo UAB como indutor do modelo da EaD no Brasil alvo de inmeras
crticas, da a preocupao. E no se pode deixar de recuperar as previses do novo PNE
2011-2020 para atingir a meta 12 (elevar a taxa bruta de matrcula da educao superior para
50% e a taxa lquida para 33% da populao de 18 a 24 anos, assegurando a qualidade da
oferta), que prev investimentos financeiros significativamente distintos e desiguais para EaD
e presencial, mesmo que cada modalidade venha a ser responsabilizada por 50% da meta.
Questiona-se: a qualidade ser assegurada com essa previso de investimento de R$ 3,09
mil/aluno-ano na EaD, em contraposio a R$ 15,5 mil/aluno-ano no presencial?
Ainda, de acordo com a mesma Planilha Financeira (MEC, 2011b), no novo PNE
2011-2020 h previso de aumento no nmero de matrculas no ensino superior privado para
3.710.000, visando atingir a meta 12. O que permite inferir que, para atingir a meta, a EaD
pode ser uma estratgia a ser utilizada tambm pelo setor privado, da mesma forma que no
pblico. Se considerarmos a concentrao de matrculas da EaD em poucas IES, h o risco de
um monoplio ocorrer na EaD privada no Brasil, refm de grandes empresas, em detrimento
do interesse verdadeiramente educacional.
Faria e Toschi (2011, p. 209) publicaram reflexes sobre a internacionalizao da
EaD no Brasil e demonstraram que as IES j estavam entrando no mercado de aes visando a
captao de recursos para investimento na modalidade.
A fim de ficarem mais fortes economicamente e de facilitar o ingresso de capital
estrangeiro no pas, essas verdadeiras empresas que se escondem sob o qualificativo
educativas buscam agora a Bolsa de Valores. Em apenas cinco meses de 2007,
quatro instituies de ensino superior no Brasil decidiram ir Bolsa de Valores de
So Paulo (Bovespa) para levantar capital por meio de oferta pblica de aes.
Juntas, apenas essas empresas capturaram muito mais que um bilho de reais.
Vejam-se esses dados: a) Anhanguera Educacional, 512 milhes de reais; b) Kroton

136

Educacional, 478,8 milhes de reais; c) Estcio Participaes S.A, 447 milhes de

reais. (FARIA; TOSCHI, 2011, p. 209)

Ao comparar as IES que concentram o maior nmero de alunos de EaD (ver

Tabela 15) com as que entraram no mercado de aes e tiveram abertura de capital, possvel
identificar que se trata das mesmas IES. A Universidade Norte do Paran (Unopar), que
possui como scia a empresa Kroton Educacional, a primeira colocada no ranking,
concentrando em 2011 o total de 18,17% dos matriculados da EaD no Brasil. Alm dela, a
Universidade Estcio de S e o Sistema COC de Ensino figuram tambm entre as instituies
que concentram o maior nmero de alunos.
De modo geral, podemos dizer, ento, que o levantamento da trajetria
institucional da EaD no pas recente e talvez por isso apresente uma srie de elementos
relevantes e que exigem cuidado nas polticas pblicas e aes na rea, principalmente no que
diz respeito s caractersticas da sua expanso, s variadas formas sob as quais as modalidades
presencial e a distncia so vistas pelos diversos rgos e regulamentaes, no processo de
institucionalizao pblico e privada da EaD e nos mecanismos de avaliao e
acompanhamento das aes das IES que ofertam essa modalidade no ensino superior.
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144

APNDICE

145

Apndice A - Resolues do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)

Esse item possui como objetivo apresentar e analisar as principais Resoluo do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) que possuem alguma relao com a
educao a distncia no Brasil. O que se percebe que as Resolues so elaboradas segundo
trs categorias: orientaes e diretrizes para a concesso de bolsas de estudo e de pesquisa;
orientaes e diretrizes para o apoio financeiro s instituies de ensino superior pblicas e
confessionais; critrios, procedimentos e orientaes para apresentao e participao em
cursos e programas de educao a distncia. As Resolues podem ser observadas nos
quadros apresentados a seguir, de acordo com cada categoria.
O FNDE foi criado pela Lei n. 5.537, de 21 de novembro de 1968, e uma autarquia
federal vinculada ao MEC, que possui como finalidade captar recursos financeiros,
canalizando-os para o financiamento de projetos educacionais e de bolsas de estudo.

Quadro 14: Resolues que se referem Concesso de Bolsa de Incentivo Formao de Professores para a
Educao Bsica.

Ano

Resoluo

Assunto

Situao

2006

Resoluo FNDE/CD Estabelece orientaes e diretrizes para a concesso de

n. 44, de 29 de bolsas de estudo e de pesquisa a participantes dos cursos e
dezembro de 2006
programas de formao superior, no mbito do Sistema
Universidade Aberta do Brasil, vinculado ao Ministrio da
Educao, a ser executado pelo FNDE no exerccio de 2006.

Revogada
pela
Resoluo
FNDE/CD n. 26,
de 5 de junho de
2009.

2009

Resoluo FNDE/CD Estabelece orientaes e diretrizes para o pagamento de

n. 26, de 5 de junho bolsas de estudo e de pesquisa a participantes da preparao
de 2009.
e execuo dos cursos dos programas de formao superior,
inicial e continuada no mbito do Sistema Universidade
Aberta do Brasil (UAB), vinculado Coordenao de
aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), a
serem pagas pelo FNDE a partir do exerccio de 2009. Cita
a figura do Coordenador UAB.

Alterada
pela
Resoluo
CD/FNDE n. 8, de
30 de abril de
2010.

2010

Resoluo FNDE/CD Altera os incisos I a V do art. 9, o 1 do art. 10, e o item

n. 8, de 30 de abril de 2.4 do Anexo I da Resoluo FNDE/CD n. 26, de 5 de
2010
junho de 2009, que estabelece orientaes e diretrizes para o
pagamento de bolsas de estudo e de pesquisa a participantes
da preparao e execuo dos cursos dos programas de
formao superior, inicial e continuada no mbito do
Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).

Em andamento

2010

Resoluo FNDE/CD Estabelece orientaes e diretrizes para o pagamento de

n. 24, de 16 de agosto bolsas de estudo e pesquisa a participantes dos programas
de 2010
de formao inicial e continuada de professores e demais
profissionais da educao.

2012

Resoluo FNDE/CD Estabelece orientaes, diretrizes e define critrios e

n. 55, de 27 de procedimentos para a concesso e pagamento de bolsas aos
dezembro de 2012
integrantes da rede de tutoria no mbito do Pr-Conselho

146

Fonte: Elaborado pela autora (FNDE).

Uma das aes do FNDE est voltada Concesso de Bolsa de Incentivo Formao
de Professores para a Educao Bsica, conforme as Resolues do Quadro acima, o qual
demonstra a centralidade da necessidade e tratar da Universidade Aberta do Brasil (em trs
itens: 2006, 2009, 2010) e duas voltadas para a formao continuada de professores a
distncia.
O prximo Quadro apresenta as Resolues do FNDE que estabelecem as orientaes e
diretrizes para o apoio financeiro s instituies participantes dos diversos programas e aes
de cursos a distncia e que de alguma forma possuem relao com o ensino superior, seja por
meio de formao inicial ou continuada, do tipo extenso ou especializao lato sensu.

Quadro 15: Recursos financeiros s instituies de ensino superior para oferta de cursos a distncia
Ano

Resoluo

Assunto

Situao

2008

Resoluo FNDE/CD Estabelece orientaes e diretrizes para o apoio financeiro

n. 24, de 4 de junho s instituies de ensino participantes do Sistema
de 2008
Universidade Aberta do Brasil, vinculado CAPES e
Secretaria de Educao a Distncia do Ministrio da
Educao, nos exerccios de 2008/2009.

Revogada
pela
Resoluo FNDE/CD
n. 49, de 10 de
setembro de 2009

2008

Resoluo FNDE/CD Estabelece orientaes e diretrizes para apoio financeiro

n. 35, de 22 de julho para execuo de projetos de cursos de Licenciatura a
de 2008
distncia, selecionados por meio da Chamada Pblica
MEC/SEED n. 01/2004 no mbito do Programa Prlicenciatura Fase I.

Alterada
pela
Resoluo FNDE/CD
n. 25, de 11 de maio
de 2009.

2008

Resoluo FNDE/CD Autoriza assistncia financeira para a Pontifcia

n. 45, de 31 de Universidade Catlica do Rio de Janeiro para oferta de
outubro de 2008
curso a distncia, em nvel de especializao, psgraduao lato sensu em Tecnologias na Educao, para
professores das redes pblicas de ensino bsico

Alterada
pela
Resoluo FNDE/CD
n. 54, de 30 de
dezembro de 2008

2008

Resoluo FNDE/CD Altera a Resoluo FNDE/CD n. 45, de 31 de outubro de

n. 54, de 30 de 2008, que autoriza assistncia financeira para a Pontifcia
dezembro de 2008
Universidade Catlica do Rio de Janeiro para oferta de
curso a distncia, em nvel de especializao, psgraduao lato sensu em Tecnologias na Educao, para
professores das redes pblicas de ensino bsico.

Em andamento

2009

Resoluo FNDE/CD Altera a Resoluo FNDE/CD n. 35, de 22 de julho de

n. 25, de 11 de maio 2008, que estabelece orientaes e diretrizes para apoio
de 2009
financeiro para execuo de projetos de cursos de
licenciatura a distncia, selecionados por meio da Chamada
Pblica MEC/SEED 1/2004, no mbito do Programa PrLicenciatura.

Em andamento

2009

Resoluo FNDE/CD Estabelece orientaes e diretrizes para o apoio financeiro Revoga a Resoluo
n. 49, de 10 de s instituies de ensino participantes do Sistema FNDE/CD n. 24, de 4
setembro de 2009
Universidade Aberta do Brasil.
de junho de 2008

147

2010

Resoluo FNDE/CD Estabelece os critrios e os procedimentos para a

n. 16, de 8 de junho participao de instituies pblicas de ensino superior na
de 2010
implementao do Programa de Formao Continuada
Mdias na Educao, da Secretaria de Educao a Distncia
do Ministrio da Educao

2011

Resoluo/CD/FNDE Estabelece os critrios e os procedimentos para a

n 56, de 19 de outubro participao de Instituies Pblicas de Ensino Superior na
de 2011
implementao do Programa de Formao Continuada
Mdias na Educao, da Secretaria de Educao Bsica do
Ministrio da Educao.

2012

Resoluo/CD/FNDE Estabelece os critrios e os procedimentos para a

n 19, de 19 de junho participao de Instituies Federais de Ensino Superior na
de 2012
implementao do Programa de Formao Continuada
Mdias na Educao, da Secretaria de Educao Bsica do
Ministrio da Educao.

Fonte: Elaborado pela autora (FNDE)

Destaca-se que as Resolues que orientam e traam diretrizes para o apoio

financeiro pelo FNDE no ensino superior foram voltadas, especificamente, para: projetos de
cursos de licenciatura a distncia (2005); oferta de curso lato sensu a distncia em
Tecnologias na Educao (2005); Programa de Formao Continuada Mdias na Educao
inclusive com especializao (2007; 2010; 2011; 2012); participantes da Universidade Aberta
do Brasil (2008 e 2009); Programa Pr-Licenciatura (2008 e 2009); autorizao de assistncia
financeira para uma Universidade Confessional (privada) para a oferta de especializao lato
sensu em Tecnologias na Educao, para professores das redes pblicas de ensino.
Com relao ao apoio financeiro, presenciamos a possibilidade da oferta de um
curso por uma instituio que mesmo sendo privada/confessional, oferece um curso pblico e
se beneficia dos recursos pblicos para isso, estreitando a chamada relao pblico-privado na
oferta de cursos, principalmente para a formao de professores.
Ao longo da dcada de 1990 a parceria pblico-privada se intensificou, pois o
setor publico de ensino superior no possua recursos suficientes e o setor privado poderia
oferecer compensaes nesse sentido, expressas por essa parceria por meio de empresas
privadas como incubadoras nas instituies pblicas, a criao de fundaes privadas que
circunscreveram e ainda circunscrevem, inclusive com diversas aes e programas de cursos a
distncia vrias instituies pblicas de ensino superior (por meio da administrao do
recurso pblico pela administrao privada feita atravs de convnios ou contratos) e por
meio da disponibilizao de recursos financeiros para a oferta de cursos a distncia que
atendem instituies federais, estaduais e as confessionais e comunitrias.
A exemplo dessa ltima categoria, temos o Pr-Licenciatura que na primeira
chamada pblica teve como critrio o desenvolvimento dos cursos de licenciatura por

148

instituies pblicas de ensino superior organizadas em consrcios e j na segunda chamada,

a transferncia de recursos financeiros foi oportunizada no s para instituies pblicas
preconizadas, como tambm para instituies comunitrias e confessionais, que poderiam ter
uma participao importante no processo, em localidades mais distantes.
O prximo Quadro demonstra as Resolues expedidas pelo FNDE voltadas para
o estabelecimento de critrios e procedimentos para apresentao, participao, seleo e
execuo em programas ou aes do Ministrio da Educao relacionados com as tecnologias
e educao a distncia, mesmo que no sendo todas voltadas para o ensino superior, como
forma de demonstrao do investimento na rea.
Um aspecto que chamou a ateno e que tem sido muito utilizado pelo Governo
Federal tem sido a utilizao da modalidade a distncia para a oferta de cursos de formao
continuada para os funcionrios ou atores envolvidos direta ou indiretamente e que atuam em
diversas instncias do Governo, o que no caso aqui exemplificado nos anos de 2008, 2010 e
2011 pelo Programa Formao pela Escola, o qual visa fortalecer a atuao dos agentes e
parceiros envolvidos na execuo, no monitoramento, na avaliao, na prestao de contas e
no controle social dos programas e aes educacionais financiados pelo FNDE. voltado
para a capacitao de profissionais de ensino, tcnicos e gestores pblicos municipais e
estaduais, representantes da comunidade escolar e da sociedade organizada. Foi ofertado a
distncia aps 2005.
Quadro 16: Critrios para se obter o financiamento para participao em programas, aes e redes
Ano

Resoluo

Assunto

Situao

2005 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece os critrios e os procedimentos para a apresentao, Em andamento.

34, de 9 de agosto de seleo e execuo de projetos de cursos de licenciatura para
2005
professores em exerccio nas redes pblicas nos anos/sries
finais do ensino fundamental e/ou no ensino mdio, na
modalidade de educao a distncia.
2005 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece os critrios e os procedimentos para a apresentao, Em andamento.
45, de 14 de novembro seleo e execuo de projetos de curso a distncia, em nvel de
de 2005
especializao, ps-graduao lato sensu em Tecnologias na
Educao, para professores das redes pblicas de ensino bsico.
2007 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece os critrios e os procedimentos para a participao
64, de 13 de dezembro de instituies pblicas de ensino superior na implementao do
de 2007
Programa de Formao Continuada Mdias na Educao, da
Secretaria de Educao a Distncia do Ministrio da Educao,
e aprova as normas para concesso de bolsas de estudo no
mbito do Programa.

Revogada
pela
Resoluo
FNDE/CD n. 37,
de 21 de julho de
2011.

2008 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece os critrios de implementao e execuo do Revogada

pela
12, de 25 de abril de Programa Nacional de Formao Continuada a Distncia nas Resoluo
2008.
Aes do FNDE (Formao pela Escola).
FNDE/CD n. 5,
de 16 de abril de
2010.

149

2010 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece critrios de implementao e execuo do Programa Revogada

pela
5, de 16 de abril de Nacional de Formao Continuada a Distncia nas Aes do Resoluo
2010.
FNDE (Formao pela Escola).
FNDE/CD n. 4,
de 9 de fevereiro
de 2011.
2010 Resoluo FNDE/CD n. Altera a Resoluo FNDE/CD n. 64, de 13 de dezembro de
16, de 8 de junho de 2007, que estabelece os critrios e os procedimentos para a
2010
participao de instituies pblicas de ensino superior na
implementao do Programa de Formao Continuada Mdias
na Educao, da Secretaria de Educao a Distncia do
Ministrio da Educao, e aprova as normas para a concesso de
bolsas de estudo no mbito do Programa

Revogada
pela
Resoluo
FNDE/CD n. 37,
de 21 de julho de
2011.

2010 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece os critrios e os procedimentos para a participao

25, de 23 de agosto de das Instituies Pblicas de Ensino Superior IPES na
2010
implementao do Programa Nacional de Tecnologia
Educacional ProInfo, da Secretaria de Educao a Distncia
do Ministrio da Educao.

Revogada
pela
Resoluo
FNDE/CD n. 51,
de 29 de setembro
de 2011.

2010 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece os critrios e os procedimentos para a participao

29, de 5 de outubro de das Instituies Federais de Ensino Superior IFES na
2010
implementao do Programa de Formao Inicial para
Professores em Exerccio na Educao Infantil
PROINFANTIL, da Secretaria de Educao a Distncia do
Ministrio da Educao.

Alterada
pela
Resoluo
FNDE/CD n. 39
de 26 de julho de
2011

2011 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece os critrios de implementao e execuo do

4, de 9 de fevereiro de Programa Nacional de Formao Continuada a Distncia nas
2011
Aes do FNDE Formao pela Escola, a partir do exerccio
de 2011.

Revogada
Resoluo
FNDE/CD n. 5,
de 16 de abril de
2010.

2011 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece orientaes e diretrizes para a implementao

21, de 6 de maio de 2011 Curso de Formao em Tecnologia Social, na modalidade
educao distncia, no mbito do Programa
Desenvolvimento da Educao Profissional da Secretaria
Educao Profissional e Tecnolgica.

do Em andamento.
de
de
de

2011 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece os critrios e os procedimentos para a participao

51, de 29 de setembro de das Instituies de Ensino Superior IES na implementao do
2011
Programa Nacional de Tecnologia Educacional PROINFO, da
Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao .

Revoga
a
Resoluo
FNDE/CD n 25,
de 23 de agosto de
2010.

2011 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece os critrios e os procedimentos para a participao

54, de 19 de outubro de das Instituies Federais de Ensino Superior na implementao
2011
do Programa Escola Aberta, da Secretaria de Educao Bsica
do Ministrio da Educao.

Alterada
pela
Resoluo
FNDE/CD n. 67,
de 25 de novembro
de 2011

2011 Resoluo FNDE/CD n. Altera a Resoluo FNDE/CD n. 54, de 19 de outubro de 2011, Em andamento
67, de 25 de novembro que estabelece os critrios e os procedimentos para a
de 2011
participao das Instituies Federais de Ensino Superior na
implementao do Programa Escola Aberta, da Secretaria de
Educao Bsica do Ministrio da Educao.
2012 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece orientaes e diretrizes para o apoio financeiro s
6, de 10 de abril de 2012 instituies participantes da Rede e-Tec Brasil, vinculada
Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica do
Ministrio da Educao.
2012 Resoluo

FNDE/CD Estabelece orientaes e diretrizes para a transferncia de

(Revoga
a
Resoluo
FNDE/CD n. 29,
de 24 de junho de
2008)

150

n.46, de 24 de setembro recursos financeiros s Instituies Pblicas de Ensino Superior,

de 2012
no mbito do Pr-Conselho
2012 Resoluo FNDE/CD n. Estabelece critrios e procedimentos para participao das
53, de 19 de novembro Instituies Federais de Ensino superior no desenvolvimento
de 2012
das tecnologias educacionais.
Fonte: Elaborado pela autora (FNDE)

No quadro acima, observamos outras aes do FNDE para atividades a distncia,

demonstrando o investimento dos Governos na modalidade e em diversas frentes. Podemos
notar critrios, diretrizes e procedimentos para participao no desenvolvimento de
tecnologias educacionais (2011; 2012) e PROINFO (2010 e 2011). Essa rea foi muito
explorada e financiada quando da criao da Secretaria de Educao a Distncia do MEC
(SEED), por volta de 1995, que mesmo tendo o nome voltado para a educao a distncia, seu
foco inicial foi no uso das tecnologias educacionais e formao de professores para seu uso,
conforme j explorado anteriormente. Voltamos a ver esse investimento no Governo Dilma
(2011- atual), a qual possui como foco de investimento a rea das tecnologias e inovao.
Temos, tambm, o investimento para o ProInfantil, curso em nvel mdio, a
distncia, na modalidade Normal, o qual destina-se aos profissionais que atuam em sala de
aula da educao infantil, nas creches e pr-escolas das redes pblicas e da rede privada sem
fins lucrativos; orientaes e diretrizes para o apoio financeiro aos participantes do PrConselho (2012); orientaes e diretrizes para o apoio financeiro aos participantes do Sistema
Escola Tcnica Aberta do Brasil (2008; 2009), no mbito do Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego Pronatec (2011) e para os participantes da Rede e-Tec Brasil.

Apndice B - Indicaes, Pareceres e Resolues do Conselho Nacional de Educao

(CNE) voltados para a educao a distncia no ensino superior

151

O Conselho Nacional de Educao (CNE) possui atribuies normativas,

deliberativas e de assessoramento s funes e atribuies do poder pblico de Estado em
matria de Educao. Seu objetivo formular e avaliar a poltica pblica nacional de
educao. Foi criado em 1995, por meio da Lei 9.131 de 24 de novembro, composto pela
Presidncia, pela Cmara de Educao Bsica (CEB) e pela Cmara de Educao Superior
(CES), ambas compostas por 12 Conselheiros, os quais manifestam-se por meio dos seguintes
instrumentos: Indicao (sugesto de estudo sobre qualquer matria de interesse), Parecer
(pronunciamento sobre matria de competncia de determinada cmara) e Resoluo (ato
decorrente de parecer com o intuito de estabelecer normas a serem observadas pelos sistemas
de ensino). Decidem privativa e autonomamente sobre os assuntos cabendo recurso ao
Conselho Pleno.
Indicaes do CNE - EaD
Com relao s Indicaes, organizamos dois Quadros, sendo que o primeiro trata das
Indicaes apreciadas e o segundo das Indicaes que no foram apreciadas.
Quadro 17: Indicaes Apreciadas
ANO

INDICAO

ASSUNTO

SITUAO

1996

Indicao
CNE/CP n. 06,
de 8 de julho de
1996

Sugere polticas e estratgias para a

implantao de um Sistema Nacional
de Educao Aberta e a Distncia

Apreciada pelo Parecer CNE/CES n. 244,

de 6 de maio de 1997

2000

Indicao
CNE/CES n. 03,
de 5 de abril de
2000

Prope a constituio de Comisso

para analisar a questo da validade de
ttulos expedidos por instituies
brasileiras associadas a instituies
estrangeiras, ou expedidos
diretamente por instituies
estrangeiras.

Apreciada pelo Parecer CNE/CES

142/2001. Deu origem s Resolues
CNE/CES n.s 1 e 2, de 3 de abril de
2001.

2006

Indicao
CNE/CES n. 1,
de 6 de junho de
2006

Prope a alterao do art. 3 da

Resoluo CNE/CES n. 2/2005, que
dispe sobre os cursos de psgraduao stricto sensu oferecidos no
Brasil por instituies estrangeiras,
diretamente ou mediante convnio
com instituies nacionais.

Apreciada pelo Parecer CNE/CES

160/2006. Deu origem Resoluo
CNE/CES n. 12, de 18 de julho de 2006.

2009

Indicao
CNE/CES n. 2,
de 4 de junho de
2009

Credenciamento especial de
Instituies no Educacionais para
oferta de cursos de especializao.

Apreciada pelo Parecer CNE/CES

238/2009, reexaminado pelo Parecer
CNE/CES 18/2010. Deu origem
Resoluo CNE/CES n. 7, de 8 de
setembro de 2011, a qual revoga as

152

normas para o credenciamento especial de

instituies no educacionais na
modalidade presencial e a distncia.
2012

Indicao
CNE/CES n. 1,
de 12 de abril de
2012

Prope a constituio de Comisso

para estudar a possibilidade de as
instituies que oferecem cursos de
Mestrado e Doutorado reconhecidos
pelo Ministrio da Educao
ministrarem cursos de especializao.

Apreciada pelo Parecer CNE/CES n. 172,

de 12 de abril de 2012. Foi aprovado o
Projeto de Resoluo favorvel ao parecer,
a qual no foi ainda publicado.

Fonte: Elaborado pela autora (CNE)

Assim, de 1997 a 2012, dentre as indicaes do CNE, cinco delas foram

apreciadas, e quatro no foram. Dentre as indicaes apreciadas em relao modalidade de
educao a distncia, em geral, tratavam de projetos e estratgias para a Educao a Distncia,
validao de ttulos e credenciamento de instituies.
Percebemos que, aps a criao da Secretaria de Educao a Distncia (SEED) do
MEC (oficialmente criada pelo Decreto n 1.917, de 27 de maio de 1996, hoje extinta) e antes
da promulgao da LDB 9394/1996, o CNE apresenta a preocupao e o indicativo de
proposta de polticas e estratgias de implementao do Sistema Nacional de Educao Aberta
e a Distncia, demonstrando a preocupao do Conselho com a implementao da modalidade
no pas.
Outra preocupao recorrente nas indicaes diz respeito preocupao da oferta
e expedio de diploma de cursos por instituies estrangeiras, seja por convnio com
instituies nacionais ou no.
Quadro 18: Indicaes No Apreciadas
ANO

INDICAO

ASSUNTO

SITUAO

1997

Indicao CNE/CP
n. 08, de 5 de
novembro de 1997

Sugere a constituio de uma Comisso para propor

medidas urgentes de controle de cursos de ps-graduao
stricto sensu a distncia.

No Apreciada

2002

Indicao
CNE/CES n. 04,
de 7 de agosto de
2002.

Prope a excluso do Art. 11 e respectivo pargrafo da

Resoluo CNE/CES 1/2001, que estabelece normas para o
funcionamento de cursos de ps-graduao.

No Apreciada

2003

Indicao
CNE/CES n. 03,
de 6 de novembro
de 2003.

Estudos, em conjunto com a CAPES, sobre a necessidade

de encaminhamento de relatrios de avaliao para
informao de processos de autorizao, reconhecimento e
renovao de reconhecimento de cursos de ps-graduao
stricto sensu, nas modalidades presencial e a distncia, e
fixao da distino e da processualstica pertinente
recomendao para fomento e avaliao de programas no
fomentados.

No Apreciada
Mas, foi designada
comisso para
estudar o assunto
objeto dessa
indicao.

153

2004

Indicao
CNE/CES n. 07,
de 7 de dezembro
de 2004.

Credenciamento institucional para a oferta de cursos

superiores na modalidade a distncia.

No Apreciada

Fonte: Elaborado pela autora (CNE)

Com relao s indicaes no apreciadas, entre 1997 e 2003, foram voltadas para
o cuidado com a ps-graduao stricto sensu e em 2004 com o credenciamento para a oferta
de cursos superiores na modalidade a distncia, perodo que j foi discutido no item da
regulamentao da EAD, principalmente dentro da discusso da necessidade de regulao e
novas regulamentaes da modalidade devido alta expanso do setor privado.

Pareceres CNE EaD

Para escrita e anlise deste item foi feito um levantamento dos pronunciamentos
emitidos pelo Conselho Nacional de Educao (CNE), junto ao Conselho Pleno (CP) e a
Cmara de Educao Superior (CES). Assim, agrupamos os pareceres em trs sub-divises:
credenciamento de IES e autorizao de cursos; instituies de ensino superior e cursos de
graduao e ps-graduao; pronunciamentos diversos. O objetivo primordial a
apresentao e anlise dos principais pareceres entre o perodo de 2002-2012, porm iremos
citar brevemente os pareceres relevantes emitidos nos anos anteriores.
No ano de 1998 constatamos os primeiros credenciamentos de instituies
pblicas para oferta de cursos de graduao na modalidade a distncia. Vale ressaltar que essa
data posterior a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases 9.394, de 20 de dezembro de
1996. No ano de 1999 no encontramos registros de pareceres com tal finalidade. A partir de
2000, reaparecem pareceres relativos ao credenciamento, sendo solicitado por instituies
pblicas e, ao final do ano 2000 que h registro de credenciamento de instituies privadas
para oferta de cursos de especializao a distncia. Em 2001 houve registro de seis
pronunciamentos para credenciamento de instituies pblicas para oferta de curso de
graduao e um parecer para credenciamento de oferta de cursos de ps-graduao. Neste
mesmo ano houve dois credenciamentos para cursos de graduao em instituies privadas.
No tpico a seguir temos a descrio e anlise dos pareceres levantados, a respeito
da educao a distncia, dentro dos anos de 2002 a 2012.
a) Pareceres relativos Educao a Distncia no Ensino Superior (2002 a 2012).

154

Categoria: Credenciamento e Autorizao de Cursos

Esse tpico aborda, de maneira sucinta, os principais Pareceres emitidos pelo
Conselho Nacional de Educao (CNE) relativos educao a distncia no Brasil, no perodo
de 2002 a 2012. Assim, os pareceres emitidos dentro do perodo especificado, foram
subdivididos em: Graduao Instituies Ensino Superior (IES) Pblica e Graduao IES
privada, Ps-Graduao IES Pblica e Ps-Graduao IES privada. Salientamos que os
dados coletados dizem respeito aos pareceres que esto disponveis no site do CNE e, por
isso, podem no representar toda a realidade. Outro fator relevante a no presena de
Pareceres voltados apenas para a autorizao de cursos entre 2008 e 2012, visto que, segundo
a anlise realizada nesse estudo verificou que a medida que as IES solicitam o
credenciamento, vrios cursos foram autorizados.

Figura 31: Pareceres CNE categorias: Credenciamento e Autorizao de cursos.

Fonte: Elaborado pela autora com base no site CNE.

De 2002 a 2012 o grande nmero de pareceres emitidos, segundo este

levantamento, foram para categoria de Credenciamento, com picos de crescimento nos anos
de 2004, 2005 e 2009, com maior nfase para as instituies privadas, tanto para a oferta de
cursos de graduao como de ps-graduao, corroborando com os dados fornecidos pelo
INEP acerca da quantidade de IES credenciadas para cursos a distncia, tratados
anteriormente.

155

O Parecer CNE/CES n. 66, de 13 de maro de 2008 trouxe Diretrizes para

credenciamento de novas Instituies de Educao Superior (IES) para a oferta de cursos
superiores na modalidade de ensino a distncia. Em vista disso foi possvel perceber que
durante o ano de 2008 houve apenas dois credenciamentos, sendo eles de instituies
particulares para cursos de graduao, e logo aps nos anos de 2009 a 2012, para os cursos de
graduao das instituies particulares, houve um novo pico de credenciamentos desta mesma
categoria. Tal crescimento no se observou nas Instituies Pblicas (essas por sua vez,
tiveram maior nmero de credenciamento entre 2003 e 2006) por causa, principalmente, da
emisso de Parecer que consolida credenciamento de instituies pblicas de ensino superior
para a oferta de cursos da UAB, a exemplo do Parecer n. 238, de 11 de novembro de 2010.
b) Pareceres relativos Educao a Distncia no Ensino Superior (2002 a
2012)
Categorias diversas e subdividas entre Instituies pblicas e privadas,
cursos de graduao e ps-graduao.
Outros pronunciamentos foram catalogados neste levantamento, porm por terem
sido emitidos em nmeros menores aos de credenciamento e autorizaes, os agrupamos em:
Graduao em IES Pblicas, Ps-graduao em IES Pblicas; Graduao em IES Privada e
Ps-graduao em IES Privada, das quais descrevemos a seguir.
1. Para cursos de Graduao das Instituies de Ensino Superior Pblicas
foram catalogadas as seguintes categorias: Retificao de parecer, Recurso de Parecer e
Reconhecimento dos Cursos. Referente categoria Retificao de Parecer houve um
pronunciamento sendo ele o Parecer CNE/CES n 71, de 11 de maro de 2003 que retificou a
nomenclatura do curso oferecido na modalidade a distncia credenciado em um parecer
anterior emitido no mesmo ano.
Na categoria Recurso de Parecer, foi emitido um pronunciamento do CNE/CP n
4, de 31 de maio de 2011. Este trata de recurso contra parece desfavorvel ao credenciamento
da Faculdade de Filosofia Cincias e Letras de Alegre /ES.
Na categoria Reconhecimento dos Cursos foram catalogados quatro pareceres,
sendo o primeiro deles em 2002 reconhecendo o curso de Cincias da Universidade Federal
de Santa Caarina, no qual obteve parecer favorvel. Em 2004, reconhecendo o curso
Reconhecimento do curso de Licenciatura de Educao Bsica- Anos iniciais do Ensino

156

Fundamental e obteve deciso favorvel pelo prazo de cinco anos a partir deste parecer.
Outros dois pareceres foram emitidos em 2005, sendo eles o Parecer CNE/CES n 5, de 2 de
fevereiro de 2005 reconheceu o curso de Pedagogia e renovou o credenciamento da
Universidade Federal do Paran para oferta de cursos de graduao pelo prazo de cinco anos
na modalidade a distncia. O Parecer CNE/CES n 174, de 8 de junho de 2005 reconheceu o
curso de Pedagogia e renovou o credenciamento para oferta de cursos superiores da
Universidade Federal de Alagoas, na modalidade a distncia.
2. Para cursos de Ps-graduao das Instituies de Ensino Superior Pblicas
foram catalogadas as seguintes categorias: Reexame de Parecer, Solicitaes e Recurso de
Parecer. Para a categoria Reexame de Parecer um pronunciamento foi emitido, sendo ele:
Parecer CNE/CES n 261, de 5 de dezembro de 2007. Este apresentou deciso favorvel para
credenciamento especial para a oferta de cursos de ps-graduao lato sensu para a
Academia Nacional de Polcia.
Na segunda categoria, as Solicitaes, cita o Parecer CNE/CES n 98, de 18 de
abril de 2007, em que solicitou reviso do credenciamento da Universidade Tecnolgica
Federal do Paran para oferta de cursos superiores e no apenas a oferta de cursos de psgraduao lato sensu na modalidade a distncia.
Na categoria Recurso de Parecer foram emitidos dois pareceres, o Parecer
CNE/CES n 299, de 8 de outubro de 2009, em que reivindicou a deciso do Secretrio de
Educao a Distncia a respeito da oferta dos cursos superiores da Universidade do Tocantins
e o descredenciamento desta para oferta de cursos superiores na modalidade a distncia. O
relator mantm a deciso do Secretrio de Educao a Distncia.
3. Para cursos de Graduao das Instituies de Ensino Superior Privadas
foram catalogadas as seguintes categorias: Recurso de Parecer, Reconhecimento dos cursos,
Reexame de parecer, Retificao de Parecer, Credenciamento e Consulta.
A categoria que obteve maior nmero de pareceres foi a categoria Recurso de
Parecer somando um total de 20, entre os anos de 2008 a 2012.
Em 2008 foi emitido apenas um parecer desta categoria, pelo CNE/CP, tal recurso
se posicionou contra a deciso de uma parecer emitido anteriormente a respeito do
credenciamento da Faculdade Brasileira de Pedagogia e autorizao do curso de Pedagogia
pela mesma, o voto deste parecer manteve a deciso do parecer anterior.
No ano de 2009 foram emitidos sete pareceres no total, sendo cinco deles
emitidos pelo CNE/CES e dois CNE/CP. Dos pareceres emitidos pelos CNE/CES todos

157

tratam de recurso contra a deciso do Secretrio de Educao a Distncia de indeferimento a

autorizao de cursos de graduao. O primeiro deles foi: Parecer CNE/CES n 33, de 29 de
janeiro de 2009 recebeu parecer favorvel. O Segundo, Terceiro e Quarto (Parecer CES/CNE
n 71, de 11 de maro de 2009; Parecer CNE/CES n 72, de 11 de maro de 2009 e Parecer
CNE/CES n 219, de 5 de agosto de 2009, respectivamente) receberam resultados
desfavorveis, mantendo a deciso dos pareceres emitidos anteriormente. O Parecer
CNE/CES n 259, de 2 de setembro de 2009, ltimo referente a esta categoria, recebeu parecer
favorvel quanto autorizao dos cursos superiores de graduao.
Em 2010 foram emitidos no total quatro pareceres, sendo deste 01 pelo CNE/CP e
03 pelo CNE/CES. O parecer emitido pelo CNE/CP foi um recurso contra deciso
anteriormente disposta em outro parecer contrria ao credenciamento do Centro Universitrio
do Norte (UNINORTE) este obteve deciso favorvel. O primeiro parecer emitido pelo
CNE/CES, desta categoria do referente ano, o Parece CNE/CES n 4, de 27 de janeiro de
2010 e trata de um recuso contra a deciso anterior da Secretaria de Educao a Distncia que
suspendeu a transferncia e seleo de alunos da Faculdade de Pinhas no Paran. A deciso
deste parecer foi de manter a deciso da Secretaria de Educao a Distncia. O segundo foi o
Parecer CNE/CES n 222, de 10 de novembro de 2010 que o recurso tratou da deciso emitida
anteriormente pela Secretaria de Educao a Distncia sobre descredenciamento para oferta
de cursos na modalidade EaD da Faculdade de Pinhais, no Paran, a deciso manteve a
mesma do parecer anterior. O ltimo parecer de 2010 tratou do descredenciamento da
Faculdade de Teologia de Boa Vista para oferta de cursos superiores, o parece manteve a
deciso da Secretaria de Educao a Distncia.
No ano de 2011 foi emitido um parecer desta categoria, este tratou e um recurso
da reviso de outros pareceres anteriores referentes ampliao da oferta de cursos. Esse
parecer decidiu favoravelmente dando encaminhamento ao MEC.
Em 2012 foram emitidos sete pareceres, desde um emitido pelo CNE/CP e os
outros seis pelo CNE/CES. O Parecer CNE/CP n 2 de 25 de janeiro de 2012 foi um recurso
contra a deciso de outro parecer que havia negado a oferta de cursos superiores pelas as
Faculdades Integradas FACVEST. A deciso deste parecer foi de manter a deciso anterior.
Os pareceres emitidos desta categoria para o ano de 2012 pelo CNE/CES trataram
o Parecer CNE/CES n 59 de 15 de fevereiro de 2012, foi um recurso contra deciso do
Secretrio de Educao a Distncia sobre a suspenso de processos seletivos ou transferncias
para entrada de novos alunos na Faculdade do Noroeste de Minas (FINOM) na modalidade a

158

distncia, esse parecer manteve a deciso j tomada anteriormente. Segundo parecer emitido
pelo CNE/CES foi relativos ao recurso contra deciso da Secretaria de Educao a Distncia
por motivo de no autorizar curso de graduao da Faculdade Politcnica de Uberlndia, a
deciso deste parecer foi de manter a deciso da Secretaria.
Foram emitidos dois Pareceres de recurso contra a Secretaria de Educao a
Distncia um a respeito do descredenciamento a Universidade Castelo Branco e o outro
parecer a suspenso de processos seletivos para ingresso de novos alunos. O primeiro parecer
foi atendido parcialmente e o segundo desfavorvel.
Os outros dois ltimos pareceres trataram de recursos contra as decises tomadas
pela Secretaria de Regulao e Superviso de Educao Superior, um acerca de abertura de
uma superviso especfica para a instituio devido a pontuaes baixas no ndice Geral dos
Cursos. Este recebeu parecer desfavorvel. O outro recurso trata da suspenso de processos
seletivos ou transferncias tanto para cursos de Graduao como Ps-graduao.
A categoria Reconhecimento dos cursos foi a segunda de maior nmero de
pronunciamentos emitidos, no total foram sete, sendo eles nos anos de 2002, 2004 e 2005. Em
2002 os trs pareceres reconheceram cursos de Pedagogia e Sociologia da Universidade
Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, os cursos foram ministrados em
carter experimental recebendo ento o reconhecimento, os pareceres ainda orientam que se a
universidade desejar continuar a oferta dos cursos deve dar entrada com os processos de
credenciamento da instituio a distncia.
No ano de 2004 foram emitidos dois pareceres desta categoria, O Parecer
CNE/CES n 389, de 9 de dezembro de 2004 reconhece o curso de administrao da
Faculdade de Administrao de Braslia e mesmo parecer tambm autoriza a instituio a
ofertar o curso de Gesto de Servios Bancrios. O Parecer CNE/CES n 390, de 9 de
dezembro de 2004 reconheceu o Curso Normal Superior, na modalidade a distncia
ministrado pelo Projeto Veredas atravs do conscio de Instituies de Ensino Superior de
Minas Gerais. Os pareceres emitidos no ano de 2005 foram dois, um reconhecendo o
Programa Especial de Formao Pedaggica de Docentes ofertado pelas Faculdades
Integradas Simonsen na cidade do Rio de Janeiro, dessa forma concedendo diploma aos
concluintes deste curso. E o segundo parecer catalogado trata do reconhecimento do Curso de
Qumica, na modalidade a distancia, na Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do
Sul.

159

Para a categoria Reexame de parecer foram constatados em 2003 um parecer foi

constado para esta categoria este reexaminou o parecer anterior que tratava do
reconhecimento do Programa Especial de Formao de Docentes ofertados pelas Faculdades
Integradas Simonsen/RJ. Em 2004 esse parecer de 2003 foi reexaminado e recebeu
encaminhamento para as entidades competentes. Em 2007 o Parecer para cursos de graduao
de instituies provadas foi emitido em 2007, sendo ele o Parecer CNE/CES n 256, de 5 de
dezembro de 2007 que reexaminou um parecer anterior que negou o pedido de
credenciamento da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas para a oferta do
curso de Tecnologia em Gesto Empresarial, este recebeu parecer favorvel neste
pronunciamento e d outras orientaes.
Em 2008 foi catalogado apenas um parecer desta categoria, assim o mesmo
reexaminou um parecer anterior que tratou da autorizao para ampliao de oferta de vagas
para cursos de graduao do Instituto UVA.BR, alm da autorizao de cursos de graduao
em Turismo e Cincias Contbeis, recebeu neste parecer deciso favorvel e orientao de
recredenciamento. Em 2009 esse mesmo parecer foi reexaminado e recebeu deciso favorvel
ao aumento do prazo para o credenciamento e orienta medias a serem tomadas nesse prazo
tanto pela instituio como pela Secretaria de Educao a Distncia.
Outro parecer emitido em 2009 de reexame verificou um parecer anterior que
tratou do credenciamento da Faculdade de Roraima para oferta de cursos na modalidade EaD
e autorizao de Teologia e Cincia Poltica, a deciso foi favorvel. O Parecer CNE/CES n.
360, de 10 de dezembro de 2009 foi um reexame parcial de uma parecer anterior analisando o
credenciamento da Faculdade Teolgica Batista do Paran para oferta de curso de Teologia,
em nvel de graduao na modalidade a distncia, recebeu parecer favorvel.
Na categoria Retificao de Parecer foram catalogados 4 pareceres sendo um em
2003 e dois e trs em 2007. Em 2003 o parecer veio a retificar outro parecer anterior que
tratava do credenciamento da Universidade Norte do Paran com resultado favorvel para a
retificao do Parecer, sem limite mnimo de vagas. No ano de 2007 foram emitidos trs
pareceres desta categoria dessa forma essas retificaes vieram a rever pareceres anteriores
referentes ao credenciamento das instituies e todos obtiveram parecer favorvel.
Na categoria Recredenciamento foram emitidos 3 pareceres, dois em 2011, que
veio a solicitar o recredenciamento de Instituies de Ensino Superior na qual a Faculdade do
Noroeste de Minas (FINOM) obteve parecer desfavorvel e a Universidade Norte do Paran

160

(UNOPAR) obteve parecer favorvel. O parecer de 2012 trata do recredenciamento do

Instituto Superior de Educao do Paran obteve resposta favorvel.
Na categoria Consulta foram constados dois pareceres sendo um em 2003 e o
outro em 2004. Em 2003 a consulta sobre a legalidade da oferta do Curso Normal Superior
pela Universidade Norte do Paran em vrias unidades, a solicitao foi do Conselho Estadual
de Educao da Bahia a estes foram dados os encaminhamentos para as entidades e
responsveis para averiguao. A segunda consulta foi da Universidade Norte do Paran
buscando saber se havia necessidade de dar entrada em um novo credenciamento para
oferecer um determinado curso, a resposta foi que no havia necessidade de
recredenciamento.
4. Para cursos de Ps-graduao das Instituies de Ensino Superior Privadas
foram catalogadas as seguintes categorias: Retificao de Parecer, Recurso de parecer,
Consulta, Reexame de parecer, Solicitao, Reviso de Parecer.
Na categoria Retificao de parecer, foram constatados quatro pronunciamentos,
sendo eles um no ano de 2006, dois em 2007 e um em 2008. O parecer do ano de 2006 veio
retificar um parecer de 2004 a respeito do credenciamento da Universidade Metodista de So
Paulo e obteve parecer favorvel para a oferta de cursos de ps-graduao lato sensu. Os
pareceres de 2007 tambm vieram a retificar pareceres anteriores sobre o credenciamento de
Instituies de Ensino Superior e ambos se posicionaram favoravelmente ao solicitado. No
ano de 2008 com o mesmo assunto dos pareceres de 2007 e 2006 o parecer foi favorvel a
solicitao de retificao de recredenciamento da Universidade do Vale do Paraba.
Na categoria Recurso de Parecer foram emitidos quatro pareceres desta
categoria, todos durante o ano de 2012, desses um emitido pelo CNE/CP n 6, de 6 de maro
de 2012 que trata de um recurso contra a deciso de um parecer anterior, do ano de 2011, a
respeito do credenciamento de instituio do qual foi negado. Os pronunciamentos emitidos
pelo CNE/CES foram trs, Dois deles contra as decises tomadas pela Secretaria de Educao
a distncia que suspendeu os processos seletivos e transferncias das instituies: Faculdade
do Noroeste de Minas (FINOM) e Faculdade de Tecnologia e Cincias e obtiveram parecer
desfavorvel. O terceiro parecer emitido pelo CNE/CES foi um recurso contra a deciso da
Secretaria de Regulao e Superviso de Educao Superior a respeito de suspenso de
processos de seleo e transferncias da Universidade Luterana do Brasil, neste obteve
parecer parcialmente favorvel.

161

Na categoria Consulta, foram publicados dois pareceres, sendo eles em 2008, os

primeiros consulta a validade de parecer emitido em 1987 o qual aprovou o currculo do
Curso de Especializao em Engenharia de Segurana no Trabalho, o parecer de 2008
aprovou o currculo. O segundo parecer tratou da consulta sobre a autorizao das Faculdades
Integradas de Jacarepagu quanto ministrao de cursos de ps-graduao lato sensu. O
parecer responde que no h credenciamento desta instituio pois o este venceu em maio de
2008.
Na categoria de Reexame de Parecer houve um pronunciamento, no ano de
2007, desta categoria e tratou de rever o credenciamento especial da Academia Nacional de
Poltica para oferta de cursos de ps-graduao lato sensu, obteve parecer favorvel por cinco
anos.
Como Solicitao emitiu um parecer, em 2003, que viu a incluso do curso de
Especializao em Educao Infantil da Universidade Castelo Branco como a universidade j
possua credenciamento para ps-graduao no houve necessidades de novo pleito.
Na categoria Reviso de parecer, foi emitido um parecer, em 2006, que buscou
rever outro parecer emitido em 2005 sobre o credenciamento do Centro Universitrio de
Maring para ofertar cursos de ps-graduao a distncia, este obteve parecer favorvel.
Consideraes
Observamos, aps essa descrio, uma maior nfase de emisso de pareceres para
as instituies privadas, tanto no quesito quantidade como na categorizao. Enquanto para as
instituies pblicas apareceram, destinados aos cursos de Graduao e Ps-graduao, trs
categorias diferentes em cada um e emisso de no mximo dois pareceres em cada uma delas.
Nos pareceres referentes s instituies privadas h maior nmero de categorias, sendo seis
para cursos de graduao e seis para cursos de Ps-graduao com maior nmero de emisso
de pareceres por categoria.
Na categoria Recurso de Parecer para cursos de graduao, foram emitidos no
total de 20 pronunciamentos, sendo sete em 2009, seis em 2012, quatro em 2010, um em 2011
e um em 2008. Outra categoria que se destacou foi Reconhecimento de cursos que em 2002
foram trs e em 2004 e 2005 dois em cada ano. As demais categorias apresentadas acima
emitiram no total no mximo trs pareceres por categoria. Para os cursos de Ps-Graduao
das IES privadas a categoria Recurso de Parecer que foram quatro emisses em 2012 e as
outras categorias possuram no mximo trs emisses totais por categoria.

162

c) Pareceres relativos Educao a Distncia no Ensino Superior (2002 a

2012).
Categoria: Pronunciamentos diversos
Ao catalogar os Pareceres disponveis no site acerca de pronunciamentos diversos,
fizemos inicialmente um levantamento anual (de 1996 a 2012), sendo que os anos em que
mais tivemos Pareceres dessa categoria foi em 2000, 2001, 2006 e 2010, conforme figura a
seguir.

Quadro 19: Pareceres CNE categoria: Pronunciamentos diversos

1996

A) Estudo para coibir validao de diploma na modalidade a distncia

1997

A) Aprecia a sugesto para implantao de um Sistema Nacional Aberta e a distncia.

A) Resposta de consulta sobre a oferta de mestrado a distncia em convnio com universidade
estrangeira.

1998

B) Resposta de consulta sobre revalidao de diplomas de Mestrado e Doutorado com vnculo com
instituies estrangeiras nas modalidades semipresenciais ou a distncia.
C) Referenda e esclarece a no validade para fins de registro profissional dos cursos de ps graduao lato sensu Projeto Novo Saber oferecidos pela associao Salgado de Oliveira /RJ, por
falta de credenciamento necessrio.
A) Apreciao de denncia de problemas na obteno de diplomas de forma irregular em
Faculdades e Universidades em Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e So Paulo.
B) Informaes sobre oferta de cursos de graduao, na modalidade a distncia, sem exame de
vestibular por Instituio privada.

2000

C) Resposta de consulta de Universidade pblica sobre a validade de cursos de graduao e psgraduao (mestrado e doutorado) vinculados a instituies estrangeira, na modalidade
semipresencial.
D) Parecer negado de um recurso interposto por um professor de Universidade Federal, para cursar
doutorado a distncia, em curso no autorizado pela CAPEs. Motivo: O CNE no instncia
recursal do sistema universitrio brasileiro.
E) Consulta da Sociedade Educacional de Viana sobre regularidade cursos ministrados via internet,
pela Faculdade de Cincias Humanas de Vitria.
A) Apreciao de Indicao CNE/CES 03/2000 acerca da validao de ttulos expedidos por
instituies brasileiras vinculadas as instituies estrangeiras.
B) Consulta sobre apostilamento ao exerccio da docncia com habilitao diferenciada, com
parecer favorvel apesar da necessidade de prestar esclarecimento sobre oferta de curso
semipresencial.

163

2001

C) Verificou denncias de irregularidades no Programa Especial de Formao Pedaggica , da

Universidade de Nova Iguau/RJ.
D) Parecer sobre instituio que oferece curso a distncia de formao de professores, deciso de
no validade dos cursos e programas da instituio privada, por no ser credenciada junto ao MEC.
E) Trata de irregularidades na oferta cursos fora da sede da instituio, sem autorizao do MEC.
A) Consulta acerca de validao de diplomas emitidos por Instituies Estrangeiras, no Brasil, de
mestrado e doutorado.

2002

B) Resposta de consulta acerca de normas na oferta dos cursos de ps-graduao (lato sensu) da
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul /MS e Fundao Getlio Vargas/RJ.
C) Trata da oferta de disciplinas a distncia, do Curso de Cincias Contbeis, da Faculdade de
Cincias Humanas de Vitria.

2003

A) Resposta de consulta sobre tramites credenciamento para a oferta de cursos especializao,

aperfeioamento, dentre outros, na modalidade a distncia.
A) Busca esclarecimentos sobre possveis irregularidades na oferta do curso de bacharelado em
Teologia, Faculdade Evanglica de Teologia de Belo Horizonte.

2005
B) Consulta da Secretaria de Educao Superior DF para oferta de curso de graduao em:
Direito, Psicologia, Medicina ou Odontologia na modalidade a distncia.
A) Solicitao da Coordenadoria Municipal de Proteo e Defesa do Consumidor, Foz do IguauPR, a respeito da validade dos cursos de Educao Superior.
B) Pronuncia sobre irregularidades na oferta de cursos de graduao da Universidade do Oeste
Paulista.

2006

C) Recurso para revalidao de diploma de graduao, expedido por universidade estrangeira e

negado por Universidade pblica. Parecer desfavorvel pois essa atividade de responsabilidade da
universidade e no do CNE.
D) Consulta sobre validade do diploma de curso de especializao, na modalidade a distncia
emitido pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. A consulta deu-se pois uma funcionria da
prefeitura da cidade de Cachoeirinha-RS apresentou o diploma e solicitou mudana de nvel de
escolarizao.
E) Consulta acerca de procedimentos legais, tais como credenciamento de instituio, autorizao e
reconhecimento dos cursos, para oferta de cursos de ps-graduao a distncia, pela Fundao
Getlio Vargas.
F) Trata da reanlise de do Parecer CNE/CES n 66 de 2 de fevereiro de 2005 em que apresentava
proposta de alterao para as normas de funcionamento de cursos de ps-graduao. Assim, o
Parecer CNE/CES N263, de 9 de novembro de 2006 aprova o projeto de para a nova Resoluo
referente as normas de funcionamento dos cursos de ps-graduao lato sensu.
G) Consulta sobre a validade legal e equivalente da oferta de disciplinas a distncia de cursos
superiores presenciais.
A) Retificao de parecer sobre a forma como tem sido ofertado o Programa Especial de
Capacitao Docncia, tendo sido autorizado na forma semi-presencial, porm sendo ministrado
na forma presencial.

2007

B) Aprova novas diretrizes para a elaborao os instrumentos de avaliao para credenciamento de

Instituies de Educao Superior para a oferta de cursos superiores na modalidade distncia.

164

C) Trata da aprovao dos instrumentos de avaliao para o credenciamento de Instituies de

Ensino Superior, para oferta de cursos na modalidade a distncia.

2008

A) Trata das diretrizes para credenciamento de novas Instituies de Educao Superior, e

credenciamento para a oferta de cursos superior a distncia.
B) Reviso dos fundamentos e normas para credenciamento especial de Instituies no
Educacionais para oferta de cursos de especializao nas modalidades presencial e distncia.
A) Trata da revogao das normas para o credenciamento de Instituies no-educacionais para
oferta de cursos na modalidade presencial e a distncia. O parecer CNE/CES n 238, de 7 de agosto
de 2009 deu origem Resoluo CNE/CES n 7, de 8 de setembro de 2011.

2009

B) Proposta de alterao da Resoluo CNE/CES n 1, de 3 de abril de 2001, que trata das normas
para o funcionamento de cursos de ps-graduao, e da Resoluo CNE/CES n 8, de 4 de outubro
de 2007, que estabelece normas para a revalidao de diplomas de graduao expedidos por
instituies estrangeiras de ensino superior.
C) Trata de irregularidades na titulao de professores da rede estadual de So Paulo, na oferta de
oferta de cursos e emisso de diplomas pela Universidade do Oeste Paulista.
A) Reexame de parecer emitido em 2009, revogao das normas para o credenciamento especial de
Instituies no-educacionais, na oferta de cursos de especializao na modalidade presencial e a
distncia.

2010

B) Reexame de parecer emitido em 2009, que traz orientaes para instruo dos processos
referentes ao credenciamento de novas Instituies de Educao Superior e de credenciamento
institucional que apresentem cursos de Teologia.
C) Trata da regularidade da autorizao conferida Faculdade Vizinhana Vale do Iguau, para a
oferta do Programa Especial de Capacitao em Servio destinado aos docentes da Educao
Infantil e Sries Iniciais do Ensino Fundamental.
D) Trata de consulta acerca da possibilidade de uma tutor de polo de EAD ser indicado a professor
orientador de estgio. Em resposta, o professor pode assumir as duas funes, desde que, essas no
tornem o trabalho precarizado, pelo acmulo de trabalho.
E) Trata de normas transitrias para credenciamento especial de Instituies no-educacionais,
suspendendo processos de credenciamento e prorrogando a validade dos atos de credenciamento
especial que possuam credenciamento nos anos de 2008 2010 para julho de 2011.

2011/2012

No consta.

Fonte: Elaborado pela autora com base no site CNE.

Nos anos de 2004, 2011 e 2012 no foram constatados nenhum parecer

classificado como parecer diverso nesse estudo.
No geral, percebemos uma preocupao grande com relao validao de
diplomas na modalidade a distncia e nas duas modalidades (presencial e a distncia) quando
se trata de revalidao de diplomas com vnculo com instituies estrangeiras, com maior
intensidade entre 1996 e 2002, 2006 e 2009.

165

Entre 1998 e 2002 presenciamos muitas consultas, esclarecimentos e pareceres

acerca de cursos a distncia com irregularidades, principalmente devido possibilidade do
uso da modalidade e esclarecimento dos trmites necessrios.
De 2003 a 2006 temos fortemente instrumentos que tratam da EaD de dvidas
sobre trmites, consulta acerca de procedimentos legais e consulta sobre validade legal, o que
pode ter gerado no perodo de 2007 a 2010 vrias diretrizes e revises acerca de
procedimentos, dos quais destacamos: diretrizes para elaborao dos instrumentos de
avaliao para credenciamento de IES para oferta de cursos na modalidade de EAD nos
termos do Decreto 5.773/2006 (Parecer CNE/CES n. 195/2007); aprovao dos instrumentos
de avaliao para credenciamento de IES na modalidade EAD (Parecer CNE/CES n.
197/2007); diretrizes para credenciamento de novas IES para oferta de cursos a distncia e
normas processuais para o trmite do (s) projeto (s) de curso protocolados (Parecer CNE/CES
n. 66/2008) e reexame; reviso dos fundamentos e normas para credenciamento especial de
instituies no educacionais para a oferta de cursos de especializao presenciais e a
distncia (Parecer CNE/CES n. 82/2008) e reexame desse Parecer pelo Parecer CNE/CES n.
238/2009 e n. 18/2010.

Resolues CNE EAD

As Resolues emitidas pelo Conselho Nacional de Educao/Cmara de
Educao Superior foram catalogadas em trs categorias, no que diz respeito EaD, sendo
elas: Vnculo com Instituies Estrangeiras; Normas de Funcionamento de Cursos e
Credenciamento de Instituies. Alm de categorizar, procurou-se saber em que situao
encontra cada uma dessas Resolues, se j foram revogadas ou alteradas por uma nova
resoluo ou se permanecem em andamento.
a) Categoria: Vnculo com Instituies Estrangeiras

166

Quadro 20: Resolues CNE/CES

ANO

RESOLUO

ASSUNTO

SITUAO

1997

Resoluo CNE/CES n. 1,
de 26 de fevereiro de 1997.

Fixa condies para validade de

cursos de graduao e de psgraduao em nveis de mestrado e
doutorado, oferecidos por instituies
estrangeiras, no Brasil, nas
modalidades semipresenciais ou a
distncia.

Revogada pela Resoluo

CNE/CES n. 1, de 3 de
abril de 2001.

2001

Resoluo CNE/CES n. 2,
de 3 de abril de 2001

Dispe sobre os cursos de psgraduao stricto sensu oferecidos no

Brasil por instituies estrangeiras,
diretamente ou mediante convnio
com instituies nacionais.

Alterada pela Resoluo

CNE/CES n. 2, de 9 de
junho de 2005

2005

Resoluo CNE/CES n. 2,
de 9 de junho de 2005

Altera a Resoluo CNE/CES n. 2, de

3 de abril de 2001, que dispe sobre
os cursos de ps-graduao stricto
sensu oferecidos no Brasil por
instituies estrangeiras, diretamente
ou mediante convnio com
instituies nacionais.

Em andamento

2006

Resoluo CNE/CES n. 12,

de 18 de julho de 2006

Altera o prazo previsto no art. 3 da

Resoluo CNE/CES n. 2, de 9 de
junho de 2005, que dispe sobre os
cursos de ps-graduao stricto sensu
oferecidos no Brasil por instituies
estrangeiras, diretamente ou mediante
convnio com instituies nacionais.

Em andamento

167

2007

Resoluo CNE/CES n. 5,
de 4 de setembro de 2007

Altera o prazo previsto no art. 3 da

Resoluo CNE/CES n 2, de 9 de
junho de 2005, que dispe sobre os
cursos de ps-graduao stricto sensu
oferecidos no Brasil por instituies
estrangeiras, diretamente ou mediante
convnio com instituies nacionais.

Em andamento

Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do endereo eletrnico do CNE.

Dentro da categoria Vnculo com instituies estrangeiras, foram catalogadas

cinco resolues. Estas tratam, em geral, da validade dos diplomas de cursos ofertados pelas
IES estrangeiras com vnculo com IES brasileiras. A resoluo emitida em 1997 foi revogada
e de 2001 foi alterada. A resoluo de 2005 permanece em andamento e sofreu alteraes
apenas em seu artigo terceiro quanto ao prazo mximo para os concluintes dos cursos
poderem dar entrada ao processo de reconhecimento dos ttulos. Desta maneira as Resolues
dos anos de 2005, 2006 e 2007 permanecem em andamento.
b) Categoria: Normas de Funcionamento de Cursos
Quadro 21: Resolues CNE/CES
ANO

RESOLUO

ASSUNTO

SITUAO

2001

Resoluo CNE/CES n. 1,
de 3 de abril de 2001

Estabelece normas para o funcionamento

de cursos de ps-graduao (stricto
sensu).

Em andamento

2007

Resoluo CNE/CES n. 1,
de 8 de junho de 2007

Estabelece normas para o funcionamento

de cursos de ps-graduao (lato sensu),
em nvel de especializao.

Em andamento

2009

Resoluo CNE/CES n. 6,
de 25 de setembro de 2009

Altera o 3 do art. 4 da Resoluo

CNE/CES n. 1, de 3 de abril de 2001,
que estabelece normas para o
funcionamento de cursos de psgraduao.

Em andamento

Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do endereo eletrnico do CNE.

Na categoria Normas de Funcionamento dos Cursos, as Resolues

estabelecem as normas legais (credenciamento, reconhecimento e autorizao) para os cursos.

168

A Resoluo do ano de 2001 trata das normas para cursos de ps-graduao stricto sensu
(mestrado e doutorado) e a de 2007 para os de ps-graduao lato sensu (especializao). Em
2007 h uma alterao do pargrafo terceiro, do quarto artigo da Resoluo CNE/CES n. 1,
de 3 de abril de 2001. Esta alterao dispe que em caso de negar o reconhecimento de
alguma instituio, a instituio pode recorrer apenas em caso de erro de fato ou de direito.
Dessa forma, as resolues desta categoria permanecem em andamento deste a sua
publicao.
c) Categoria: Credenciamento de instituies
Quadro 22: Resolues CNE/CES
ANO

RESOLUO

ASSUNTO

SITUAO

2008

Resoluo CNE/CES n. 5,
de 25 de setembro de 2008.

Estabelece normas para o

credenciamento especial de
Instituies no Educacionais para
oferta de cursos de especializao.

Revogada pela Resoluo

CNE/CES n. 7, de 8 de
setembro de 2011.

2011

Resoluo CNE/CES n. 4,
de 16 de fevereiro de 2011.

Dispe sobre normas transitrias

acerca do credenciamento especial de
instituies no educacionais, na
modalidade presencial e a distncia, e
d outras providncias.

Revogada pela
Resoluo CNE/CES n.
7, de 8 de setembro de
2011.

2011

Resoluo CNE/CES n. 7,
de 8 de setembro de 2011.

Dispe sobre a revogao das normas

para o credenciamento especial de
instituies no educacionais, na
modalidade presencial e a distncia, e
d outras providncias.

Revoga a Resoluo
CNE/CES n. 5, de 25 de
setembro de 2008, o 4
do art. 1 da Resoluo
CNE/CES n. 1, de 8 de
junho de 2007, e a
Resoluo CNE/CES n.
4, de 16 de fevereiro de
2011, e torna sem efeitos
os Pareceres CNE/CES
n. 82/2008 e CNE/CES
n. 908/1998.
(Em andamento).

Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do endereo eletrnico do CNE.

169

Para a categoria Credenciamento de Instituies, as resolues foram

catalogadas a partir do ano de 2008 e tratam de credenciamentos especiais para Instituies
no Educacionais, tanto para a oferta de cursos na modalidade EaD como presencial. As
Resolues publicadas em 2008 e 2011 foram revogadas pela CNE/CES n 7, de 8 de
setembro de 2011. Dessa maneira, a nica em andamento essa ltima resoluo do ano de
2011.

170

Apndice C - Marco Legal da Regulao e Avaliao para a Educao a Distncia no

Ensino Superior
A seguir apresentamos as principais aes realizadas com relao ao
acompanhamento, avaliao e regulao no Ensino Superior no Brasil, com enfoque para a
EaD, aps o PNE (2001), sendo que algumas regulamentaes dizem respeito tanto para a
modalidade a distncia quanto para a presencial, conforme Quadro 23 abaixo:
Quadro 23: Principais Regulamentaes para EaD aps PNE (2001)
Ano

Regulamentao

A que se destina

Lei n 10. 172, de 09 de

janeiro de 2001.

Cria o Plano Nacional de Educao (PNE)

2001

Resoluo CNE/CES n 01,

de 03 de abril de 2001.

Trata da exigncia de credenciamento dos cursos de psgraduao a distncia.

2001

Portaria MEC n 1.098, de 05

de junho de 2001.

Suspende temporariamente solicitao de credenciamento de

IES federais. (Essa deciso foi tomada para que pudesse
elaborar novos procedimentos de
credenciamento/recredenciamento de instituies e
avaliao de cursos superiores).

2001

Decreto n 3.860, de 09 de
julho de 2001.

Dispe sobre a organizao do ensino superior, a avaliao de

cursos e instituies, e d outras providncias.

2001

Portaria MEC n 3.021, de 21

de dezembro de 2001.

Autoriza o recebimento de solicitao de credenciamento de

IES para EaD e mantm suspenso para as demais
solicitaes.

2002

Portaria MEC n 990, de 02

de abril de 2002.

2002

Resoluo CNE n 23, de 05

de novembro de 2002.

Trata do recredenciamento de IES do sistema federal de

educao.

2003

Portarias MEC/SESu n 11,

de 28 de abril de 2003 e
n 19, de 27 de maio de
2003.

Comisso Especial de Avaliao da Educao Superior (CEA).

Foi criada com o objetivo de elaborar propostas para
alterao da Avaliao da Educao Superior.

2003

Decreto n 4.914, de 11 de
dezembro de 2003.

2004

Lei n 10.861, de 14 de abril de

2004.

2001

2004

Portaria MEC n 1180, de 06

(2001- 2010)

Estabelece as diretrizes para a organizao e execuo da avaliao

das instituies de educao superior e das condies de ensino dos
cursos de graduao.

Dispe sobre os centros universitrios de que trata o art. 11 do

Decreto n. 3.860, de 9 de julho de 2001, e d outras providncias.
Institui o Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Superior
(SINAES) Cria o ENADE.
Institui Comisso Especial para acompanhamento e verificao

171

de maio de 2004.

de cursos de especializao pelas IES.

2004

Lei n 10.870, de 19 de maio

de 2004.

Institui a Taxa de Avaliao in loco das IES e dos cursos de

graduao, e outras providncias

2004

Portaria n 2.051, de 09 de
Julho de 2004.

Regulamenta os procedimentos de avaliao do Sistema

Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES)

2004

Portaria MEC n 4.359, de 29

de dezembro de 2004.

A Secretaria de Educao Superior - SESu, por meio do

Departamento de Superviso do Ensino Superior DESUP e a Secretaria de Educao Profissional e
Tecnolgica - SETEC, por meio do Departamento de
Polticas e Articulao Institucional -DPAI, exercendo a
prerrogativa de regulao e superviso das instituies e
cursos de educao superior, devero selecionar
anualmente um conjunto de cursos superiores autorizados
pelo MEC ou criados por instituies de educao
superior com base em sua autonomia, que sero
submetidos verificao in loco.

2004

Portaria MEC n 4.362, de 29

de dezembro de 2004.

Institui o Banco nico de Avaliadores da Educao Superior do

MEC, para compor a comisso de Avaliao in loco para
fins de credenciamento e recredenciamento de
Instituies de Educao Superior (IES) e para fins de
autorizao, reconhecimento e renovao de
reconhecimento de cursos superiores presenciais e a
distncia.

2005

Portaria INEP n 4, de 13 de
janeiro de 2005.

2005

Portaria MEC n 398, de 03

de fevereiro de 2005.

Estabelece que o presidente do INEP deve normatizar e

operacionalizar as aes e procedimentos referentes ao
SINAES e ENADE, a Avaliao Institucional e a
Avaliao dos Cursos de Graduao.

2005

Portaria INEP n 31, de 17 de

fevereiro de 2005.

Estabelece os procedimentos para a organizao e execuo

das avaliaes institucionais externas das IES e dos
cursos de graduao, tecnolgicos, sequenciais,
presenciais e a distncia.

2005

Portaria MEC n 2.202, de 22

de junho de 2005.

O Departamento de Superviso de Ensino Superior da

Secretaria de Educao Superior- DESUP/SESu, dever
designar comisses de verificao in loco para
acompanhar a oferta de cursos superiores a distncia
conforme calendrio e lista de instituies.

2005

Portaria MEC n 2.261, de 29

de junho de 2005.

Suspende as solicitaes de credenciamentos de universidades

do Sistema Federal de Ensino.

2005

Portaria n 2.413, de 7 de

Trata da avaliao dos cursos de graduao e tecnologia para

Institui o Instrumento de Avaliao Institucional Externa para fins

de credenciamento e recredenciamento de universidades. Este
instrumento compreende, tambm, o manual do avaliador e o
formulrio eletrnico a ser preenchido pela Instituio de Educao
Superior (IES).

172

julho de 2005.

fins de renovao de reconhecimentos dos cursos.

2005

Portaria INEP n 194, de 23

de setembro de 2005.

Reconstitui a Comisso Tcnica em Avaliao Institucional e

Cursos de Graduao.

2006

Portaria MEC n 300, de 30

de janeiro de 2006.

Aprova Instrumento de Avaliao Externa de IES do SINAES.

2006

Portaria n 563, de 21 de
fevereiro de 2006.

Aprova, em extrato, os Instrumentos de Avaliao de Cursos

de Graduao do SINAES, para cursos presenciais e a
distncia.

2006

Decreto 5.773, de 09 de maio

de 2006.

Dispe sobre o exerccio das funes de regulao, superviso

e avaliao de instituies de educao superior e cursos
superiores de graduao e sequenciais no sistema federal
de ensino.

2007

Portaria Normativa n 02, de

10 de janeiro de 2007.

Dispe sobre os procedimentos de regulao e avaliao da

educao superior na modalidade a distncia. (Revogada)

2007

Portaria Normativa MEC n

03, de 9 de fevereiro de
2007.

Prorroga o prazo previsto no artigo 5, paragrafo sexto, da

Portaria Normativa n 2, de 10 de janeiro de 2007.

2007

Portaria n 928, de 25 de
setembro de 2007.

Aprova, em extrato, o instrumento de avaliao para

autorizao de cursos de graduao do SINAES.

2007

Portaria INEP n 1016, de 30

de outubro de 2007.

Aprova, em extrato, o instrumento de avaliao elaborado pelo

INEP para credenciamento de novas Instituies de
Educao Superior do Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior SINAES.

2007

Portaria MEC n 1.047, de 07

de novembro de 2007.

Aprova, em extrato, as diretrizes para a elaborao, pelo INEP,

dos instrumentos de avaliao para o credenciamento de
instituies de educao superior e seus plos de apoio
presencial, para a modalidade de educao a distncia,
nos termos do art. 6 inciso IV, do Decreto 5.773/2006.

2007

Portaria Normativa MEC n

40, de 12 de dezembro
de 2007.

Institui o e-MEC, sistema eletrnico de fluxo de trabalho e

gerenciamento de informaes relativas aos processos de
regulao, avaliao e superviso da educao superior
no sistema federal de educao, e o Cadastro e-MEC de
Instituies e Cursos
Superiores e consolida disposies sobre indicadores de
qualidade, banco de avaliadores
(Basis) e o Exame Nacional de Desempenho de
Estudantes (ENADE) e outras disposies.

( Republicada em 29 de
dezembro de 2010, por
ter sado, no DOU n
239, de 13-12-2007,
Seo 1, pgs. 39 a 43,
com incorreo no
original. )
2007

Decreto 6.303, de 12 de
dezembro de 2007.

Altera os Decretos 5.622/2005 e 5.773/2006 e delibera,

principalmente, sobre requisitos para credenciamento de
instituies na oferta de EaD e dos polos de apoio

173

presenciais.
2008

Decreto n 6.425, de 4 de
abril de 2008.

Dispe sobre o censo anual de educao. Institui ao INEP a

realizao do censo escolar da educao bsica e o censo
da educao superior.

2008

Portaria normativa n 12, de

5 de setembro de 2008.

ndice Geral de Cursos da Instituio de Educao Superior

(IGC), que consolida informaes relativas aos cursos
superiores constantes dos cadastros, censo e avaliaes
oficiais disponveis no Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Ansio Teixeira (INEP) e na Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES).

2009

Portaria n 10, de 02 de julho

de 2009.

Fixa critrios para dispensa de avaliao in loco e

credenciamento de polo com seleo por amostragem.

2010

Portaria Conjunta
SEED/SETEC n 15, de
2 de maro de 2010.

Designa membro de Comisso de Qualificao de Polos para

levantar dados sobre os polos de apoio presencial dos
cursos do Programa e-Tec Brasil Escola Tcnica Aberta
do Brasil.

2010

Portaria CAPES n 75, de 14

de abril de 2010.

Cria o Grupo Assessor para Sistema Universidade Aberta do

Brasil (UAB).

2010

Portaria CAPES n77, de 14

de abril de 2010.

Institui o Banco de Consultores para Acompanhamento e

Avaliao do Sistema Universidade Aberta do Brasil
(UAB).

2010

Portaria CAPES n 78, de 14

de abril de 2010.

Institui os Fruns de rea do Sistema Universidade Aberta do

Brasil (UAB), constitudo das reas especificadas na
Portaria.

2010

Portaria CAPES n 79, de 14

de abril de 2010.

Trata dos Fruns Nacional e Regionais de Coordenadores do

Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).

2010

Portaria MEC n 1.326, de 18

de novembro de 2010.

Aprova o Instrumento de Avaliao de Cursos de Graduao:

Bacharelados e Licenciatura, na modalidade a distncia
do SINAES. (Revogada)

2011

Portaria SEED/MEEC n 7
de fevereiro de 2001. /
Portaria SEED/MEC n]
12 de 24 de fevereiro de
2011.

Nomeia os avaliadores para visitas de acompanhamento para

cumprimento da aes nos polos do Sistema
Universidade Aberta do Brasil, descritos na Portaria.

2011

Portaria MEC n 1.741,51 de

Aprova, em extrato, os indicadores de Instrumento de

51

A Portaria 1.741/2011 revoga todos os seguintes pronunciamentos: Portaria n 928 de 25 de setembro de 2007; Portaria n
1.051 de 7 de novembro de 2007; Portaria n 91 de 17 de janeiro de 2008; Portaria n 474 de 14 de abril de 2008; Portaria n
840 de 4 de julho de 2008; Portaria n 1.081 de 29 de agosto de 2008; Portaria n 1 de 5 de janeiro de 2009; Portaria n 2 de 5
de janeiro de 2009; Portaria n 3 de 5 de janeiro de 2009; Portaria n 505 de 3 de junho de 2009; Portaria n 459 de 13 de abril
de 2010; Portaria n 808 de 18 de junho de 2010; Portaria n 1.326 de 18 de novembro de 2010.

174

12 de dezembro de
2011.

Avaliao de Cursos de Graduao nos graus de

tecnlogo, de licenciatura e de bacharelado para as
modalidades: presencial e a distncia, do Sistema
Nacional de Avaliao da SINAES.

2012

Portaria MEC n 1006, de 10

de agosto de 2012.

Instituiu o programa de aperfeioamento dos processos de

regulao e superviso da Educao Superior PARES.

2012

Projeto de Lei 4.372, de 31

de agosto de 2012.

Projeto de Lei que cria o Instituto Nacional de Superviso e

Avaliao da Educao Superior (INSAES), e d outras
providncias.

Fonte: Elaborado pela autora Fonte: MEC