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ISSN 0873-495X

Galileu
Revista de Economia e Direito
Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013

Departamento de Cincias Econmicas e Empresariais


Departamento de Direito

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Galileu Revista de Economia e Direito


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0873-495X
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Galileu : revista de economia e direito / prop. Universidade Autnoma de Lisboa - Departamento de Cincias
Econmicas e Empresariais, Departamento de Direito; dir. Eduardo de Sousa Ferreira. Vol. 1, n 1 (1996) - . - Lisboa:
UAL, 1996- . - 23 cm. - A figura de director da publicao deixa de existir a partir do v. 6, n.l (2001). v. XI, n02 (2006)
volta a ter director - Diogo Leite de Campos. Alterao do n de D.L. a partir do v. 7, n.l (2002).
Anual
ISSN 0873-495X
1. Direito - Peridicos. 2. Economia - Peridicos I. Universidade Autnoma de Lisboa. Departamento de Cincias
Econmicas e Empresariais. Departamento de Direito
CDU 33/34

ndice
Editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Manuel Monteiro Guedes Valente
O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Marily Diniz do Amaral Chaves
A transio democrtica no Brasil e o Sistema de Justia Criminal. . . . . 33
Geraldo Prado
Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale
ed istanze nazionali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Rosalba Normando
Reflexiones sobre el modelo de mediacin penal portugus y su validez
para una futura regulacin en espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Adn Carrizo Gonzlez-Castell
Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Maria Joo Simes Escudeiro
Ns, Contribuintes Europeus ou Ns, Europeus Contribuintes?. . . . . . 153
Antnio Carlos dos Santos
As Novas Compensaes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Vernica Mendes
Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao jurdico-cientfica das provas criminais.. . . . . . . . . 193
Eliomar da Silva Pereira

Barrier to thriving plagiarism. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217


Jlius Kravjar

Editorial
Manuel Monteiro Guedes Valente
O Diretor Executivo

A Galileu Revista de Economia e Direito continua o seu trabalho


de produo cientfica com a publicao de temas atuais que ocupam
a comunidade cientfica jurdica e econmico-financeira de relevo
nacional e internacional.
Podemos dizer que este um nmero internacional pelos autores
que participam com os seus estudos temticos Portugal, Brasil,
Espanha e Itlia , que relevam e engrandecem a nossa comunidade
cientfica e colocam a Universidade Autnoma de Lisboa no centro
de debates cientficos sobre temticas como a dignidade humana, o
sistema de justia criminal na transio democrtica de um Estado,
a imigrao, a mediao jurdico-criminal, a questo do contribuinte
europeu enleado ideia de cidadania europeia, o instituto da compensao tributria, a teoria do direito qualidade do ambiente do
trabalho, o procurador internacional como implementao de um
espao de justia mundial, e a cincia como construo dialtica que
se reflete nas cincias jurdicas, em especial nas jurdico-criminais,
assim como uma apelo tico honestidade cientfica e humildade
da cincia.
Contribui-se para enriquecer o debate e trazer discursividade cientfica novas linhas de pensamento para velhas e novas
questes. Fica uma palavra de gratido aos autores que quiseram
participar neste nmero da revista.

Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 p. 5

O princpio da dignidade da pessoa humana


como princpio constitucional supremo
Marily Diniz do Amaral Chaves
Doutora em Direito das Relaes Sociais pela PUC/SP
Vice-Diretora da Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo
Coordenadora do Curso de Especializao em Direito do Estado da Escola
Superior da Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo

Resumo
O presente artigo tem por objeto o estudo do Princpio da
Dignidade da Pessoa Humana como vetor de interpretao; para
tanto num primeiro momento compilamos o pensamento de vrios
doutrinadores sobre a idia de Dignidade da Pessoa Humana, a fim
de extrair a essncia de seu significado. Com o intuito de afastar a
problemtica decorrente da abstrao, que prpria ao Princpio,
detivemo-nos no tema da hermenutica, discorrendo brevemente
sobre a hermenutica, interpretao e integrao, enquanto mecanismos utilizados para aferir o significado dos valores plasmados
na Constituio. Fixados os critrios norteadores da interpretao,
enfrentamos a questo relativa ao significado do Princpio da Dignidade da Pessoa Humana no contexto de um Estado social de direito.
Palavras chaves: Princpio da Dignidade da Pessoa Humana,
ponderao, Direitos Fundamentais, Supremacia da Constituio,
hermenutica.

Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 pp. 7-31

Marily Diniz do Amaral Chaves

Abstract
This article aims the principle of dignity of the human person
as a vector for interpretation. To achieve this at first compiled the
thoughts of various jurists on the idea of human dignity, in order
to extract the essence of its meaning. To avoid problems resulting
from the abstraction, we pass to the study of hermeneutics. This
is the reason why we examined briefly issues interpretation and
integration, while the mechanisms used to assess the significance
of the values enshrined in the constitution. Established criteria that
guide the interpretation, we face the question of the meaning of the
principle of dignity of the human person in the context of a social
state of law.
Keywords: Principle of Dignity of the Human Person, weighting,
Fundamental Rights, Supremacy of the Constitution, Hermeneutics.

1. A Ideia de Dignidade da Pessoa Humana na Doutrina


Inicialmente cumpre ressaltar a complexidade do tema relativo
ao princpio da dignidade humana, que, indubitavelmente, avana
pelo campo da filosofia. Entretanto, sem querer amesquinhar o assunto, mas para no perder de vista a conotao jurdica que detm,
valemo-nos primeiramente da lio de Canotilho, que, baseado em
Rolf Groschner ao considerar o princpio material subjacente ideia
de dignidade da pessoa humana, esclarece:
[...] Trata-se do princpio antrpico que acolhe a ideia
pr-moderna e moderna da dignitas-hominis (Pico della Mirandola), ou seja, do indivduo conformador de si prprio e
da sua vida segundo o seu prprio projecto espiritual (plastes
et fictor)1.
J.J.Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, p.225.

Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 pp. 7-31

O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

Gomes Canotilho fornece uma viso jurdica histrica do princpio ao afirmar:


Perante as experincias histricas da aniquilao do
ser humano (inquisio, escravatura, nazismo, stalinismo,
polpotismo, genocdios tnicos) a dignidade da pessoa
com base da Repblica significa, sem transcendncias ou
metafsicas, o reconhecimento do homo noumenon, ou seja,
do indivduo como limite e fundamento do domnio poltico
da Repblica. Nesse sentido, a Repblica uma organizao
poltica que serve o homem, no o homem que serve os
aparelhos polticos-organizatrios2.
Compartilha dessa viso de Rizzatto Nunes3, o qual sustenta
que [...] necessrio identificar a dignidade da pessoa humana como
uma conquista da razo tico-jurdica, fruto da reao histria de
atrocidades, que infelizmente, marca a experincia humana [...]; cita
como comprovao da relao entre o contedo do princpio da dignidade com os acontecimentos histricos o fato de que a Constituio
Federal da Alemanha Ocidental do ps-guerra previu em seu artigo
primeiro: A dignidade da pessoa humana intangvel. Respeit-la e
proteg-la obrigao de todo o poder pblico.; e na segunda parte
dispe o citado artigo: O povo Alemo reconhece, portanto, os direitos
inviolveis e inadiveis da pessoa humana como fundamentos de qualquer comunidade humana, da paz e da Justia no mundo, concluindo
que ... se extrai dessa experincia histrica o fato de que a dignidade
nasce com o indivduo. O ser humano digno porque .

Ibidem.
Rizzatto Nunes, O princpio Constitucional da Dignidade da Pessoa Humana,
doutrina e jurisprudncia, p.48/49.

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Marily Diniz do Amaral Chaves

Na mesma linha de pensamento de Rizzatto Nunes no tocante


razo de o homem ser dotado de dignidade, Chaves Camargo ensina
que toda
[...] pessoa humana pela condio natural de ser, com sua
inteligncia e possibilidade de exerccio de sua liberdade, se
destaca da natureza e se diferencia do ser irracional. Estas
caractersticas expressam um valor e fazem do homem no
mais um mero existir, pois este domnio sobre a prpria vida,
sua superao, a raiz da dignidade humana. Assim, toda
pessoa humana, pelo simples fato de existir, independentemente de sua situao social, traz na sua superioridade
racional a dignidade de todo ser. No admite discriminao,
quer em razo do nascimento, da raa, inteligncia, sade
mental, ou crena religiosa4.
Considerando a condio social de vida humana, tem-se que
a ampliao qualificadora da dignidade provoca uma coliso de
direitos dignidade entre os indivduos, que, segundo Rizzatto
Nunes, para viabilizar a necessria compatibilizao das dignidades
conflitantes, h de se considerar que a dignidade s garantia
ilimitada se no ferir outra. Nesse sentido, o autor afirma que sequer poderia o indivduo violar a prpria dignidade, por exemplo,
drogando-se, embebedando-se, abandonando-se materialmente; eis
por que nessas hipteses cabe ao Estado zelar pela sade psquica
do indivduo5.
Rizzatto Nunes6 reafirma que o princpio constitucional da
dignidade da pessoa humana , na verdade, um

A. L. Chaves de Camargo, Culpabilidade e reprovao penal, p.27-8.


Rizzatto Nunes, O princpio Constitucional da Dignidade da Pessoa Humana,
doutrina e jurisprudncia, p.50.
6
Ibidem.
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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

[...] supraprincpio constitucional que ilumina todos os


demais princpios e normas constitucionais e infraconstitucionais. E por isso no pode o Princpio da Dignidade
da Pessoa Humana ser desconsiderado em nenhum ato de
interpretao, aplicao ou criao de normas jurdicas
Esclarece, outrossim, que no obstante, at um passado prximo,
o princpio da proporcionalidade viabilizasse a aplicao exata do
princpio da igualdade:
[...] com a mudana de paradigma, que, num salto de
qualidade, colocou a dignidade da pessoa humana como o
valor supremo a ser respeitado, a ela que a proporcionalidade deve estar conectada. nela que a proporcionalidade
nasce.
Diante disso, conclui o autor que
[...] o mais importante princpio constitucional o da
dignidade humana, ele que d a diretriz para a harmonizao dos princpios, e, via de conseqncia, nela dignidade
que a proporcionalidade se inicia de aplicar. Mas, tambm,
quando se tratar de examinar conflitos a partir do princpio
da igualdade, o da proporcionalidade estar presente. Agora,
realmente a dignidade que d o parmetro para a soluo
do conflito de princpios; ela a luz de todo o ordenamento.
Tanto no conflito em abstrato de princpios como no caso
real, concreto, a dignidade que dirigir o intrprete que
ter em mos o instrumento da proporcionalidade para a
busca da soluo.
Essa tambm a viso do jurista-filsofo Miguel Reale, que
entende ser a pessoa humana o valor-fonte de que emanam todos
os demais valores objetivos.7
Miguel Reale, Teoria Tridimensional do Direito,1994, p.3.

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Marily Diniz do Amaral Chaves

Rosa Nery, baseando-se em Miguel Reale, Aristteles e Jacques


Maritain, argumenta que
[...] o homem em sua dignidade o fundamento de
toda moral e o Direito se curva a esse primado para traar o
conceito de que necessita para implementar a clula mestra
da Cincia Jurdica, que delinear o que vem a ser sujeito de
direitos e obrigaes. A Cincia Jurdica , por excelncia,
o frum de debates que se segue Cincia Moral, porque
para o homem e pelo homem que o Direito existe, para
homens livres e iguais. Toda norma que avilta a dignidade
humana est despida do requisito bsico que inspirou, em
sua gnese, o aparecimento do Direito, como Cincia. Ainda
que se diga que a necessria presena pacfica do homem
em sociedade exige critrios que, por vezes, o subjugam
vontade de todos em detrimento da de alguns, ainda assim,
nesse equilbrio, o que se busca e o que se deve buscar,
sempre, o respeito dignidade do homem, de que a vida
sua primeira e mais importante expresso. Em preciosa
passagem, Maritain assevera que o homem encontra-se a si
prprio subordinando-se ao grupo, e o grupo no atinge sua
finalidade seno servindo o homem e sabendo que o homem
tem segredos que escapam ao grupo e uma vocao que o
grupo no contm8.
Jos Afonso da Silva no mesmo sentido entende que a:
[...] dignidade da pessoa humana um valor supremo
que atrai o contedo de todos os direitos fundamentais do
homem, desde o direito vida. Concebido como referncia
constitucional unificadora de todos os direitos fundamentais
(observam Gomes Canotilho e Vital Moreira), o conceito
Rosa Maria Barreto Borriello de Andrade Nery, Pessoa Natural: Sujeito de
Direito, p.45/46.

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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

de dignidade da pessoa humana obriga a uma densificao


valorativa que tenha em conta o seu amplo sentido normativo-constitucional e no uma qualquer ideia apriorstica
do homem, no podendo reduzir-se o sentido da dignidade
humana defesa dos direitos pessoais tradicionais, esquecendo-a nos casos de direitos sociais, ou invoc-la para
construir teoria do ncleo da personalidade individual,
ignorando-a quando se trate de garantir as bases da existncia humana9. Da decorre que a ordem econmica h de
ter por fim assegurar a todos existncia digna (art. 170), a
ordem social visar a realizao da justia social (art. 193),
a educao, o desenvolvimento da pessoa e seu preparo
para o exerccio da cidadania (art.205) etc., no como meros
enunciados formais, mas como indicadores do contedo
normativo eficaz da dignidade da pessoa humana10.
Por fim, cumpre ressaltar que a Constituio, ao indicar a expresso cidadania como um dos fundamentos da Repblica, no o
fez na simples acepo de posse de direitos polticos, mas atribuiu
expresso um sentido mais abrangente, [...] nucleado na ideia,
expressa por Hanna Arendt, do direito a ter direitos. Segue-se, nesse
passo, que a ideia de cidadania vem intimamente entrelaada com a
dignidade da pessoa humana11.
A correlao entre dignidade e cidadania depreende-se da
prpria declarao Universal dos Direitos do Homem que dispe
que todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e
direito12.
Cf. Constituio da Repblica Portuguesa anotada, pp.58 e 59, apud Jos
Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, p.105.
10
Ibidem.
11
Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano Nunes Jnior, Curso de Direito
Constitucional, p.79.
12
Ibidem.
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Marily Diniz do Amaral Chaves

Os posicionamentos expostos nos autorizam a concluir de acordo


com o entendimento de Fernando Ximenes Rocha que o princpio da
dignidade da pessoa humana foi eleito pelo constituinte como um
valor a permear todo o ordenamento, algo que sequer precisaria
estar expressamente previsto na Constituio Federal, pois sob esse
pressuposto que repousam todos os direitos fundamentais13, de modo
que possvel afirmar sem medo de errar que tal princpio o mais
importante do sistema jurdico-constitucional, devendo os demais
princpios e regras serem interpretados no sentido de atenderem
aos seus ditames.
Nesse mesmo sentido o entendimento de Luiz Alberto David
Arajo ao afirmar que A dignidade da pessoa humana dever servir
de farol para a busca da efetividade dos direitos constitucionais14.
Destacando o princpio da dignidade da pessoa humana como
vetor de interpretao, Daniel Sarmento15 leciona:
[...] a dignidade da pessoa humana afirma-se como o
principal critrio substantivo na direo da ponderao de
interesses constitucionais. Ao deparar-se com uma coliso
entre princpios constitucionais, tem o operador do direito
de, observada a proporcionalidade, adotar a soluo mais
consentnea com os valores humanitrios que este princpio
promove.
Nesse sentido:
Kant veio a formular expressamente o princpio: a dignidade do homem deriva de sua capacidade de estabelecer
normas que possam valer para si e os demais e, ao atuar
como legislador universal, h de respeitar essa dignidade,
Fernando Ximenes Rocha, palestra proferida no XXIV Congresso Brasileiro de
Direito Constitucional promovido pelo IBDC.
14
Luiz Alberto David Arajo, A Proteo Constitucional do Transexual, p.104.
15
Daniel Sarmento, A ponderao de interesses na Constituio, p.74.
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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

tratando a si mesmo e aos demais, sempre, como fim, e no


como meio16.
Nos termos da moral kantiana, a dignidade o primeiro direito
fundamental de todo homem, conforme determina o art. 1.o da Declarao dos Direitos do Homem de 1948: Todos os seres humanos
nascem livres e iguais em dignidade e em direitos. So dotados de
razo e de conscincia e devem agir uns com os outros num esprito de
fraternidade17.
Sem dvida, a abstrao prpria do princpio pode dificultar a
aferio do contedo do princpio da dignidade; entretanto, essa
dificuldade superada atravs das regras de hermenutica.

2. Hermenutica e Interpretao Constitucional


Mister se faz traar algumas notas pontuais a respeito da
hermenutica e interpretao Constitucional sem a pretenso e a
preocupao em aprofundamento do tema, uma vez que tal estudo
no o objeto do presente trabalho; entretanto, considerando que
guarda importante relao com a tese que se pretende demonstrar,
por ser o instrumento pelo qual se aferem quais so os valores tutelados pela Constituio, e em qual medida, faremos um breve estudo
da hermenutica constitucional, pois de acordo com o mtodo de
interpretao eleito teremos a possibilidade de fazer vrias leituras
diferentes do texto constitucional.
Celso Bastos destaca a importncia dos mtodos de interpretao em face da ausncia de significaes unvocas da linguagem
normativa sustentando que:
Emmanuel Kant, Fundamentos da Metafsica dos Costumes, So Paulo:Edies
e Publicaes Brasil, 1936, passim apud Eduardo Talamini, Dignidade Humana,
Soberania Popular e Pena de Morte, RTDP (11/178).
17
Emmanuel Kant, Fundamentos da Metafsica dos Costumes, So Paulo:Edies
e Publicaes Brasil, 1936, passim apud Maria Garcia, Limites da Cincia. A
dignidade da pessoa humana. A tica da responsabilidade, p.208.
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Marily Diniz do Amaral Chaves

[se pode] dizer, inicialmente, que interpretar atribuir


um sentido ou um significado a signos ou a smbolos, dentro
de determinados parmetros. que a linguagem normativa
no tem significaes unvocas. Os seus vocbulos comportam mais de um conceito, o que, por si s, j seria bastante
para justificar a necessidade de interpretao. Esta viria a
reduzir as inteligncias possveis a uma s: a escolhida para
decidir o caso concreto.
Alm das deficincias inerentes linguagem, h que
se acrescentar aquelas hipteses em que o texto legal vem
inado de erros de gramtica, de lgica ou sintticos, que
obscurecem ainda mais o contedo correto da norma. Contudo, embora j bastantes por si mesmas essas constataes
para justificar a atividade interpretativa, a verdade que ela
indispensvel ainda por outros motivos.
que h de ser cumprida uma tarefa, da qual normalmente se incumbe o intrprete, consistente em mediar o
que est para ser interpretado (objeto da interpretao) e os
destinatrios do objeto interpretado (o objetivo da interpretao jurdica em geral a imediata aplicao da regra a um
determinado caso). A ideia de intrprete como um mediador
vem da prpria etimologia da palavra interpretao, de
inter e pars, ou seja, entre partes18.
Assim sendo, buscamos por meio dessa abordagem justificar qual
o mtodo eleito para investigarmos a essncia da Constituio, a fim
de demonstrarmos que o citado mtodo (a interpretao realizada
de acordo com determinados parmetros eleitos) garante a traduo
mais pura do teor da Constituio.
A par disso, procura-se demonstrar que o mtodo eleito no o foi
por motivos ideolgicos, mas por ser a melhor tcnica, no sentido de
Celso Ribeiro Bastos, Hermenutica e Interpretao Constitucional, p.28/29.

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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

garantir a maior fidelidade interpretativa aos valores tutelados pela


Constituio vigente.
Para tanto, definiremos quais so os objetos do presente tpico
e a evoluo histrica dos mesmos, para ento justificarmos qual o
mtodo eleito.
Falarmos de hermenutica constitucional implica esclarecer o
que significa hermenutica jurdica, bem como qual a diferena entre
essa e a interpretao jurdica.

3. Hermenutica e Interpretao Jurdica


O termo hermenutica advm da expresso hermeneuticus
do latim, oriundo do vocbulo grego hermeneuein19 que est vinculada mitologia helnica, e refere-se ao deus Hermes, que transmitia
aos homens a vontade e as mensagens dos deuses do Olimpo.20
A doutrina diverge quanto ao fato de haver ou no diferena entre hermenutica e interpretao. Para alguns, a exemplo da posio
de Miguel Reale21, Machado Neto22, Emlio Betti23, as expresses
hermenutica e interpretao possuem o mesmo significado, enquanto que para outros, a exemplo do entendimento de Paulo Nader24,
Carlos Maximiliano25, Sergio Alves Gomes26, Limongi Frana27 e
Vicente de Paulo Barreto, Da interpretao hermenutica constitucional. In:
Camargo, Margarida Maria Lacombe(org.)1988-1998: Uma dcada de Constituio, p.369.
20
Idem, p.370.
21
Miguel Reale, Lies Preliminares de Direito, p.273.
22
A L. Machado Neto, Compndio de Introduo Cincia do Direito, p.216.
23
Emilio Betti, Interpretazione della legge e degi atti giuridici, Teoria Generale e
dogmtica, Milano:Giuffr, 1971, p.62 apud Celso Ribeiro Bastos, Hermenutica
e Interpretao Constitucional, p.30/31.
24
Paulo Nader, Introduo ao Estudo do Direito, p.281.
25
Carlos Maximiliano, Hermenutica e Aplicao do Direito, p.1.
26
Sergio Alves Gomes, Hermenutica Jurdica e Constituio no Estado de Direito
Democrtico, p.30.
27
Rubens Limongi Frana, Hermenutica jurdica, p.4.
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Marily Diniz do Amaral Chaves

Celso Ribeiro Bastos28, a hermenutica fornece os meios, ou seja,


sistematiza os mtodos para a realizao da interpretao, que nada
mais do que a aplicao da hermenutica.
Importante ressaltar que toda norma jurdica passvel de interpretao, devendo assim ser afastada a ideia de que as normas claras
no comportam interpretao, traduzida pelo brocardo jurdico de
que in claris cessat interpretatio29; isto porque, conforme sustenta
Carbone:
[...] no se pode averiguar de imediato se uma norma
ou no clara, porquanto isso j constitui o resultado de um
processo de interpretao. S quando se h completado este
que se poder estabelecer se as palavras correspondem
claramente ao contedo da norma ou se so obscuras30.
Celso Bastos ensina que31
[...] a interpretao deriva das dvidas que a norma que
se interpreta gera [...] no momento de aplicao do Direito,
a qual solucionada [...] por meio da interpretao [...] que
busca fixar o contedo prprio da norma que ser aplicada.
Cumpre, ainda, destacar que, segundo elucidativa lio de Celso
Bastos32, [...] em alguns casos pode ocorrer que uma dada situao
no esteja descrita pela lei, dizer, haja uma lacuna normativa [...].
exigindo-se nessa hiptese seja realizada a integrao, que:
[...] no uma fase do processo interpretativo. Ela s
ocorre quando h a necessidade de a norma abarcar uma
determinada hiptese, que no vinha expressamente nela
Celso Ribeiro Bastos, Hermenutica e Interpretao Constitucional, p.36.
Celso Ribeiro Bastos, Hermenutica e Interpretao Constitucional, p.42.
30
Carmelo Carbone, LInterpretazione delle Norme Constituzionali, Padova, 1951,
p.13, apud, Paulo Bonavides, Direito Constitucional, p.268.
31
Celso Ribeiro Bastos, Hermenutica e Interpretao Constitucional, p.44.
32
Idem, p.40.
28
29

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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

prevista, mas que em razo da semelhana e da analogia


insere-se em seu campo de incidncia.
Posto isso, valemo-nos aqui da concluso de Celso Bastos33 no
sentido de que a interpretao torna possvel a integrao. Cumpre
ressaltar que a interpretao sempre necessria, enquanto a integrao s o quando se est diante de um vazio normativo.
Ante todo o exposto, fica claro que a finalidade precpua da
hermenutica jurdica consiste em fornecer os meios adequados
interpretao busca do sentido e integrao preenchimento de
lacunas das leis e do direito34.

4. A evoluo histrica das Escolas Hermenuticas


Os mtodos de interpretao jurdica sofreram vrias alteraes
ao longo do tempo, dentre as quais a viso de Herkenhoff35, que,
segundo o critrio de maior ou menor liberdade do intrprete em
relao lei, classifica tais mtodos como diferentes Escolas hermenuticas, ou seja, escolas jurdicas que surgiram a partir do Cdigo de
Napoleo e se distinguem pelo posicionamento, em face das questes
interpretativas.
Srgio Alves Gomes36 apresenta uma interessante ilustrao
histrica da atitude distinta dos intrpretes de acordo com a corrente
por eles integrada, a qual passaremos a mencionar por ser elucidativa
de que os mtodos, ou seja, as Escolas Hermenuticas se diferenciam
em razo da concepo [...] sobre o significado e o papel do prprio di-

Idem, p.80.
Sergio Alves Gomes, Hermenutica Jurdica e Constituio no Estado de Direito
Democrtico, p.30.
35
Joo Baptista Herkenhoff, Como aplicar o Direito, p.34.
36
Sergio Alves Gomes, Hermenutica Jurdica e Constituio no Estado de Direito
Democrtico, p31/41.
33
34

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reito, enquanto fenmeno social, porquanto sua interpretao depende


da pr-compreenso alusiva a seu conceito37.
As Escolas Hermenuticas citadas pelo autor so: Exegese,
Histrica, Livre Pesquisa Cientfica e Escola do Direito Livre.
Na Escola Exegese38 [...] a funo do jurista no consistiria seno
em extrair e desenvolver o sentido pleno dos textos, para apreender-lhes
o significado, ordenar as concluses parciais e, afinal, atingir as grandes
sistematizaes39.
Sergio Alves Gomes, considerando, ainda, as caractersticas da
Escola Exegese apontadas por Norberto Bobbio40, quais sejam:
a) inverso das relaes tradicionais entre direito natural
e direito positivo; b) concepo rigidamente estatal do direito;
c) interpretao da lei fundada na inteno do legislador; d) o
culto do texto da lei; e) respeito pelo princpio da autoridade,
conclui que o papel do intrprete havia de ficar bastante preso interpretao meramente gramatical, lgica e sistemtica
do direito, supondo-se que este estivesse inteiramente contido
no Code de Napoleo, de 180441,
Idem, p.31.
COELHO ensina que a origem da palavra exegese nos revela o significado
de conduzir para fora, formado pelo grego gestain, conduzir e o prefixo ex,
fora. Exgese era o nome que se dava interpretao das Sagradas Escrituras.
Nos primeiros tempos da Igreja de Jesus Cristo predominava a tese de Tertuliano, de que os textos das escrituras constituam a fala do Esprito Santos e,
por isso, deveriam ser entendidas literalmente pois no competia ao homem
introduzir nessa fala sagrada quaisquer palavras que pudessem alterar-lhes o
sentido. Luiz Fernando Coelho, Lgica Jurdica e Interpretao das Leis. 2a ed. Rio
de Janeiro: Forense, p.227. Apud Sergio Alves Gomes, Hermenutica Jurdica
e Constituio no Estado de Direito Democrtico, p.33.
39
Miguel Reale, Lies Preliminares de Direito, p.274.
40
Norberto Bobbio, O Positivismo Jurdico. Trad. de Mrcio Pugliesi, Edson Bini e
Carlos E. Rodrigues. S. Paulo: cone, 1995, p.83-89, apud Sergio Alves Gomes,
Hermenutica Jurdica e Constituio no Estado de Direito Democrtico, p.34.
41
Sergio Alves Gomes, Hermenutica Jurdica e Constituio no Estado de Direito
Democrtico, p.34.
37
38

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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

motivo pelo qual o autor aponta como intrprete ideal para


essa escola o juiz desenhado por Montesquieu, pois que para esse
filsofo os juzes de uma nao no so, como dissemos, mais que boca
que pronuncia as sentenas da lei, seres inanimados que no podem
moderar nem sua fora nem seu vigor42.
A Escola Histrica foi uma reao ao legalismo. Savigny e demais
adeptos do Historicismo opuseram-se codificao das leis, aspecto
em que foram vencidos; entretanto, a importncia dessa escola para
a hermenutica jurdica consistiu no fato de entenderem o direito
como um produto da cultura, de modo que sua interpretao deve
considerar os valores democraticamente reconhecidos e aceitos no
meio social.
A Escola da Livre Pesquisa Cientfica fundada por Franois
Geny foi importante no sentido de reconhecer que o tempo est
frente dos Cdigos de forma a reconhecer as lacunas e valorizar os
costumes, e a jurisprudncia como meio de suprimento das lacunas.
Tal Escola defendia a ideia da necessidade de ir-se alm do Cdigo
Civil, mas atravs do Cdigo Civil, buscando chamar a ateno do
operador do direito para que este, em sua pesquisa cientfica, quando
fosse preciso, no desrespeitasse os princpios basilares do sistema
jurdico vigente.
Em busca de maior liberdade conferida ao intrprete do direito,
a fim de que essa liberdade interpretativa assegurasse a realizao
da justia, destacou-se a Escola do Direito Livre que se refere a um
... movimento que surgiu na Alemanha, cujo incio identificado com
o lanamento da obra A Luta pela Cincia do Direito, em 1906, escrita
por Hermann Kantorowicz, sob o pseudnimo de Gnaeus Flavius43.
Montesquieu, Do Esprito da Leis, II, cap. VI. Trad. Fernando Henrique Cardoso
e Lencio Martins Rodrigues. So Paulo: Abril Cultural, 1979 (Coleo Os
pensadores, dir. Gonzaga Truc), p.152 apud Sergio Alves Gomes, Hermenutica
Jurdica e Constituio no Estado de Direito Democrtico, p.34/35.
43
Sergio Alves Gomes, Hermenutica Jurdica e Constituio no Estado de Direito
Democrtico, p.38.
42

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A ideia central dessa Escola era a realizao da justia, ainda que


para isso fosse necessrio julgar contra a lei.
A posio extremada dessa Escola gerou vrias crticas da doutrina, dentre as quais cumpre destacar a de Maximiliano44, apontando
o retrocesso da substituio da vontade geral expressa no texto pela
vontade de um homem s expressa na sentena; bem como a de
Reale45, que refuta a ideia de que, sob o argumento de realizao de
justia, se desrespeite a segurana jurdica.
A contribuio positiva que essa Escola trouxe para a hermenutica jurdica foi ressaltada por Herkenhoff46 e merecem destaque
dois pontos a nosso ver, quais sejam:
a) O encorajamento da ao criativa do juiz em face das lacunas do ordenamento jurdico;
b) A importncia da ponderao da realidade e dos valores
sociais, na aplicao do direito.

5. A Hermenutica Constitucional
Definido o que hermenutica jurdica e a divergncia encampada pela maior parte da doutrina, em relao interpretao, bem
como apresentadas as principais Escolas Hermenuticas e suas
distintas vises do direito, passaremos a abordar o tema Hermenutica Constitucional, assinalando a importncia da metodologia
adotada, o papel desempenhado pelos princpios da hermenutica
constitucional, identificando-os e distinguindo-os em relao aos
princpios constitucionais.
Faz-se necessrio esclarecer por qual motivo a interpretao
constitucional exige um tratamento diferenciado.

Carlos Maximiliano, Hermenutica e Aplicao do Direito, p.79.


Miguel Reale, Lies Preliminares de Direito, p.284.
46
Joo Baptista Herkenhoff, Como aplicar o Direito, pp.60-61.
44
45

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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

Jorge Miranda sintetiza bem a razo de ser desse tratamento


diferenciado ao afirmar que:
[...] a interpretao constitucional tem de ter em conta
condicionalismos e fins polticos inelutveis e irredutveis,
mas no pode visar outra coisa que no sejam os preceitos
e princpios jurdicos que lhes correspondem. Tem de olhar
para a realidade constitucional, mas tem de a saber tomar
como sujeita ao influxo da norma e no como mera realidade
de facto. Tem de racionalizar sem formalizar. Tem de estar
atenta aos valores sem dissolver a lei constitucional no subjectivismo ou na emoo poltica. Tem de se fazer mediante
a circulao da norma realidade constitucional-valor47.
Convm, ainda, atentar para o aspecto destacado por Gomes
Canotilho no sentido de que
[a] recente concepo de constituio como concentrado de princpios, concretizados e desenvolvidos na
legislao infraconstitucional, aponta para a necessidade
da interpretao da constituio de acordo com as leis, a
fim de encontrar um mecanismo constitucional capaz de
salvar a constituio em face da presso sobre ela exercida
pelas complexas e incessantemente mutveis questes
econmico-sociais. Esta leitura da constituio de baixo
para cima, justificadora de uma nova compreenso da constituio a partir das leis infraconstitucionais, pode conduzir
derrocada interna da constituio por obra do legislador e
de outros rgos concretizadores, e a uma formao e uma
constituio legal, paralela, pretensamente mais prxima
dos momentos metajurdicos (sociolgicos e polticos)48.

Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional. Tomo II, p.261.


J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, p.1230.

47
48

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Cumpre, tambm, observar que o significado de omisso legislativa diferente da omisso constitucional, uma vez que no existe
o princpio da reserva constitucional como ocorre em relao lei,
porquanto a lei no pode relegar matria de sua competncia para o
poder regulamentar, uma vez que no existe em nosso ordenamento
decreto autnomo, em razo do princpio da reserva legal; o mesmo
no ocorre em relao Constituio que pode relegar matria que
poderia ser de sua competncia para que o legislador infraconstitucional pudesse regular o assunto com maior liberdade de adequao
s necessidades de alteraes sociais. Decorre da que as hipteses
de lacunas constitucionais, apenas, podem ser admitidas em casos
excepcionais.
Demonstrada a necessidade de diferenciado tratamento interpretativo constitucional, passaremos a tratar da diferena entre princpios constitucionais e princpios da hermenutica constitucional.
Conforme exposto em captulo anterior, os princpios constitucionais refletem os valores eleitos pelos representantes do povo
como os mais importantes do ordenamento jurdico, motivo pelo qual
foram positivados na Constituio, a fim de incidirem sobre todo o
ordenamento jurdico, enquanto os princpios da hermenutica constitucional consistem em mtodos de interpretao constitucional.
A relao entre ambos consiste no fato de que:
Ao intrprete, no lhe lcito desviar o instrumental
terico da hermenutica jurdica dos princpios constitucionais. Ao contrrio, ele chamado a contribuir, por meio do
interpretar, na concreo de tais objetivos e valores49,
ou seja, os princpios da hermenutica so os meios colocados
disposio do intrprete para que ele busque por meio de sua

Sergio Alves Gomes, Hermenutica Jurdica e Constituio no Estado de Direito


Democrtico, p.47.

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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

atividade realizar os valores positivados na constituio atravs dos


princpios constitucionais.
Os princpios da hermenutica constitucional variam de acordo
com as classificaes e nomenclaturas utilizadas pelos estudiosos;
entretanto, essas divergncias no so substanciais e, embora no
seja objetivo desse trabalho a anlise de cada um desses princpios,
passaremos a apresentar alguns princpios fundamentais, reconhecidos pela doutrina de forma majoritria e constantemente invocados
pela jurisprudncia, principalmente nos chamados hard cases (casos
difceis), isto , aqueles em que aparentemente h um conflito de
normas constitucionais, sejam elas regras ou princpios, exigindose, ento, um critrio refinado para saber qual ser a norma que
prevalecer, eis por que o sentido do texto constitucional nessas
hipteses estar adstrito ao critrio de escolha da norma.
Assim sendo, considerando que tal critrio dever ter como
finalidade garantir os valores que permeiam a constituio e atentando para esse objetivo, valemo-nos dos vetores da interpretao
constitucional destacados por Luiz Alberto David Arajo e Vidal
Serrano Nunes Junior50, por entendermos que tais vetores fornecem
meios suficientes para a resoluo, inclusive dos aparentes conflitos
de normas constitucionais. Vejamos:
a) Princpio da supremacia da Constituio, de forma que
qualquer conflito entre norma constitucional e infraconstitucional dever ser solucionada luz desse princpio, uma
vez que a Constituio o fundamento de validade de todo
o ordenamento jurdico;
b) Princpio da Unidade da Constituio tal vetor remete o
intrprete a uma anlise sistemtica, destacando-se sob
esse enfoque a funo dos princpios constitucionais que,
segundo feliz sntese de Clmerson Merlin Clve:
Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano Nunes Junior, Curso de Direito
Constitucional, pp.71/74.

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c)

d)

e)

f)

Eles cimentam a unidade da Constituio, indicam


o contedo do direito de dado tempo e lugar e, por isso,
fixam standards de justia, prestando-se como mecanismos auxiliares no processo de interpretao e integrao da Constituio e do direito infraconstitucional51;
Princpio da mxima efetividade dos direitos fundamentais.
Tal princpio implica em tornar o mais abrangente possvel
o contedo material do direito fundamental examinado.
Tambm vetor para solucionar a coliso de direitos constitucionais, sempre priorizando o direito fundamental em
relao a qualquer outro direito. Importante ressaltar que a
ampliao do contedo material do direito fundamental no
pode implicar em supresso do outro direito constitucional
que com este colidir;
Princpio da cedncia recproca, aplicvel sempre que a
coliso entre direitos constitucionais envolver duas normas
fundamentais, ou duas normas que no integrem o rol dos
direitos fundamentais; hipteses em que o intrprete dever extrair de cada norma em conflito uma funo til no
interior do sistema, viabilizando a convivncia de ambas,
de modo a assegurar a concreo dos valores positivados
na Constituio;
Princpio da coloquialidade este princpio demonstra que,
no obstante o sentido dos termos constitucionais deva ser
aferido atravs de uma interpretao sistemtica, h que se
dar prioridade ao significado popular da expresso, a fim de
viabilizar a compreenso do contedo da Constituio por
parte do povo, pois se trata de um documento poltico;
Princpio da presuno de constitucionalidade. Esse princpio implica no fato de que o controle repressivo de constitu-

Clmerson Merlin Clve, A fiscalizao abstrata de constitucionalidade no


direito brasileiro, So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p.35.

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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

cionalidade compete ao poder judicirio, de forma que todas


as normas infraconstitucionais em vigor geram obrigaes
at que seja reconhecida a sua inconstitucionalidade, quer
atravs da via de ao direta, a qual enseja a retirada da norma inconstitucional do ordenamento jurdico, quer atravs
do controle difuso que isenta o interessado da submisso
quela norma. essencial ressaltar que desse princpio decorre o princpio constantemente invocado pelos tribunais,
em especial o STF que o princpio da interpretao conforme a Constituio, segundo o qual o intrprete buscar
conformar a interpretao das leis infraconstitucionais ao
texto constitucional, de modo a aproveitar um dos sentidos
possveis de interpretao da norma desprezando as outras
possibilidades que levariam sua inconstitucionalidade;
g) Princpio da razoabilidade. Segundo Barroso:
O princpio da razoabilidade um parmetro de
valorao dos atos do Poder Pblico para aferir se eles
esto informados pelo valor superior inerente a todo
o ordenamento jurdico: a justia. Sendo mais fcil de
ser sentido do que conceituado, o princpio se dilui em
um conjunto de proposies que no o libertam de uma
dimenso excessivamente subjetiva. razovel o que
seja conforme razo, supondo equilbrio, moderao
e harmonia; o que no seja arbitrrio ou caprichoso; o
que corresponda ao senso comum, aos valores vigentes
em dado momento ou lugar52;
h) Princpio da proporcionalidade. Este princpio pode ser
considerado decorrncia do princpio da razoabilidade que,
conforme bem colocado pelos autores Luiz Alberto e Vidal
Nunes, implica no fato de que [...] o intrprete deve colocar-se
Lus Roberto Barroso, Interpretao e aplicao da Constituio, So Paulo,
Saraiva, 1996, pp.204-205, apud Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano
Nunes Junior, Curso de Direito Constitucional, p.73.

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i)

a favor do menor sacrifcio do cidado na hora de escolher os


diversos significados da norma53;
Princpio da eficincia Conduz o intrprete a buscar sempre a mxima efetividade da Constituio, inclusive atravs
do controle de Constitucionalidade (da ao ou omisso).

Fixados os critrios norteadores da interpretao, torna-se


possvel enfrentar a questo relativa ao princpio da dignidade da
pessoa humana no contexto de um Estado social de direito.
Podemos enfrentar este desafio, apoiando-nos na lio de Alberto Venncio Filho, que adverte:
de se lembrar o ensinamento de Santo Toms de
Aquino quando nos diz que o objetivo primordial do Estado
o bem comum, cuja essncia consubstancia-se na vida
humana digna de todos dentro do valor de cada um. Os
princpios da justia e as necessidades da vida nacional
so os limites garantia da liberdade econmica, ou seja,
liberdade de iniciativa54.
Nessa mesma linha de raciocnio a posio de Maria Garcia
ao afirmar que
[na] constituio brasileira, como visto, a dignidade da
pessoa humana figura entre os princpios fundamentais
que estruturam o Estado como tal, portanto, inserindo-se
entre os valores superiores que fundamentam o Estado, a
dignidade da pessoa representaro crivo pelo qual sero
interpretados no somente os direitos fundamentais, mas,

Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano Nunes Junior, Curso de Direito
Constitucional, p.73.
54
Alberto Venncio Filho, A interveno do Estado no Domnio Econmico, p.32,
apud Alvacir Alfredo Nicz, A Liberdade de Iniciativa na Constituio, p. 71.
53

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O princpio da dignidade da pessoa humana como princpio constitucional supremo

a nosso ver, todo o ordenamento jurdico brasileiro, nas suas


variadas incidncias e consideraes55.
De acordo com os vetores eleitos, de interpretao constitucional, no presente trabalho, temos que a coliso de qualquer outro
princpio constitucional com o princpio da dignidade do ser humano
deve ser dirimida pelo princpio da mxima efetividade dos direitos
fundamentais, porque o contedo da dignidade do ser humano
coincide com o respeito aos direitos fundamentais; portanto, qualquer violao a esses direitos implica em violar a dignidade do ser
humano.
Nesse sentido, Ingo Wolfgang Sarlet afirma:
Em suma, o que se pretende sustentar de modo mais
enftico que a dignidade da pessoa humana, na condio
de valor (e princpio normativo) fundamental que atrai o
contedo de todos os direitos fundamentais, exige e pressupe o reconhecimento e proteo dos direitos fundamentais
de todas as dimenses (ou geraes, se assim preferirmos).
Assim, sem que se reconheam pessoa humana os direitos
fundamentais que lhe so inerentes, em verdade estar-se-
lhe negando a prpria dignidade56.

6. Consideraes Finais
A ideia de dignidade da pessoa humana nasce como reao a
fatos histricos atentatrios contra o ser humano, uma conquista
tico-jurdica, sendo inerente qualidade de ser humano, um
valor supremo, ao qual se vinculam todos os direitos fundamentais
do homem.
Maria Garcia, Limites da Cincia. A dignidade da pessoa humana. A tica da
responsabilidade, p.207.
56
Ingo Wolfgang Sarlet, A dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais
na Constituio Federal de 1988, p.84.
55

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A dignidade da pessoa humana deve nortear a atuao tanto do


legislador quanto do aplicador do direito, compreendendo tanto o
Poder Executivo quanto o Poder Judicirio, na medida em que todos
se encontram subordinados Constituio que previu o Princpio da
Dignidade da Pessoa Humana como um supraprincpio.
A abstrao prpria dos princpios dificulta aferir o contedo do
Princpio da Dignidade da Pessoa Humana, sendo necessrio extrair
seu significado atravs de um mtodo de interpretao que tenha por
finalidade dar o mximo de efetividade aos direitos fundamentais.
O estudo dos mtodos de interpretao, brevemente retratados
nesse artigo, demonstra que a coliso de princpios ou a antinomia
jurdica devem ser sempre solucionadas luz do Princpio da Dignidade da Pessoa Humana.

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A transio democrtica no Brasil e o Sistema


de Justia Criminal1
Geraldo Prado
Professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro

Resumo
O texto enfatiza as permanncias autoritrias no processo penal
brasileiro mesmo depois do advento da Constituio democrtica de
1988 e apesar das transformaes globais ps Guerra Fria. A tradio
autoritria, em nossa opinio, responsvel pela crise das cincias
penais no Brasil, rastreada tanto na produo terica como no mbito das prticas judiciais. O carter peculiar da transio democrtica
recente e a estabilidade institucional no seio do Poder Judicirio,
mesmo depois dos golpes de estado de 1964 e do Estado Novo (1937),
so reveladores da cultura de restrio da liberdade e do emprego
do direito penal para domesticar dissidncias. A comparao com a
transio operada na Argentina, praticamente na mesma poca, e os
vrios exemplos de impermeabilidade do Sistema Penal brasileiro a
categorias como a presuno de inocncia, confirmam a tese de que
a democracia poltica at o momento no deu conta das demandas de
universalizao do respeito dignidade da pessoa humana, desafio

Palestra proferida no Ciclo de Conferncias organizado pela Faculdade de Direito, pelo Programa de Ps Doutoramento em Democracia e Direitos Humanos
e pelo Centro de Estudos Interdisciplinares do Sculo 20 da Universidade de
Coimbra, em 06 de novembro de 2012, no mbito do mdulo de Direito Penal
coordenado pela Profa. Doutora Cludia Santos.

Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 pp. 33-50

34

Geraldo Prado

que requisita mudanas profundas no aparato repressivo do prprio


sistema, mas tambm na formao dos juristas.
Palavras-chave: Brasil. Autoritarismo. Direitos Humanos. Sistema Penal. Transio Democrtica. Crise do Direito Penal.

Abstract
The text emphasizes the authoritarian remains in Brazilian criminal procedure even after the advent of the democratic constitution
of 1988 and in spite of global transformations after the end of the
Cold war. The authoritarian tradition, in our opinion, is responsible
for the crisis in Brazilian criminal science, as may be seen in the
production of theory as well as the within the milieu of legal practices. The peculiar character of the recent transition to democracy and
the institutional stability at the heart of Judicial Power, even after the
1964 military take over and the Estado Novo (1937) military regime,
reveal a culture of restricted liberties and the use of criminal law to
pacify dissidences. In comparison to the transition that took place in
Argentina, almost during the same time period, the various examples
of impermeability of the Brazilian Criminal System to categories
such as presumed innocence, confirm the hypothesis that political
democracy to this day hasnt accounted for the demands of universalizing respect for the dignity of the human being, a challenge that
will require deep changes in the repressive apparatus of not only the
system itself, but also in how practitioners are educated as jurists.
Keywords: Brazil. Authoritarian rule. Human Rights. Criminal
System. Transition to Democracy. Criminal Law Crisis.

1. Introduo
No Brasil quase trs dcadas nos separam do fim da ditadura
militar, que teve incio em 1964 e, em uma transio negociada em
Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 pp. 33-50

A transio democrtica no Brasil e o Sistema de Justia Criminal

termos vantajosos para as elites que comandavam o Pas, deu lugar


a um governo civil em 1985 e a uma nova Constituio em 1988.
Nestes mais de vinte anos ps 1988, quando foi promulgada
a Constituio brasileira, o mundo mudou de forma significativa.
Transformaes polticas, econmicas, culturais e sociais.
O fim da Guerra Fria, a nova dinmica de uma globalizao
aparentemente liberada das amarras do risco de extremadas confrontaes militares, que se deslocaram para a periferia global,
embora tenham ressurgido no centro sob a forma de atos de terrorismo, a revoluo proporcionada pelas modernas e extraordinrias
tecnologias de informao e comunicao so apenas alguns dos
exemplos conhecidos da nova face da vida planetria e todos so
bastante estudados na Europa.
O fenmeno mesmo da globalizao, interligando mercados,
instituies e pessoas e sujeitando setores cada vez mais amplos da
populao mundial, com independncia das fronteiras, aos efeitos
econmicos e polticos de decises, na maioria das vezes tomadas
em ambientes opacos, impenetrveis aos controles democrticos
postulados e desenvolvidos a partir da segunda metade do Sculo
XX, parece demonstrar que, afinal, vivenciamos problemas comuns.
Essa impresso por certo compartilhada por quem estuda os
temas atuais do Direito Penal, do Processo Penal e da Criminologia. E
isso notado, particularmente, quando diferentes sistemas jurdicos
afastam-se de seus padres tradicionais e colocam de lado antigos
dogmas para incorporar categorias, mtodos e institutos que, com
independncia de sua origem common law ou de direito continental
europeu tm protagonizado as reformas penais em sentido lato que
so vistas em todos os Estados.
Tambm no Brasil, em alguma medida, integram o cardpio
das reformas projetadas ou em curso tpicos como o emprego de
mtodos ocultos de investigao, a expanso dos crimes de perigo
abstrato, com a nfase na incriminao de formas omissivas de

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conduta, a eleio do combate corrupo e ao trfico de drogas,


sob a rubrica comum de crime organizado.
Na mesma linha vislumbram-se decises dos tribunais que, de
modo especialmente perigoso para a democracia, enfraquecem o regime jurdico das garantias e suscitam antagonismos entre estudiosos
e at mesmo entre escolas penais.
Com tantas questes contemporneas deve soar estranho que a
comunicao enfoque permanncias autoritrias no processo penal
brasileiro, evocando prticas antigas que seria de supor j estivessem
dissolvidas ao menos pela inexorvel passagem do tempo.
No assim, todavia.
A histria nos ensina e o conceito de transio revela isso mais
do que qualquer outro que as prticas consagradas em determinada
poca convivem com outras, reprovadas pela opinio geral, mas nem
por isso desaparecidas2.
Algo semelhante ao que se passa com a memria oficial que as
ditaduras difundem e tentam incutir nas pessoas, mas que no faz
desaparecer as diversas memorias sociais dissidentes, de resistncia
opresso3. Tambm o contrrio ocorre.
Prticas autoritrias emergem e submergem, conforme o ciclo
poltico, mas no desaparecem. E no campo da Justia Criminal, no
Brasil, no sequer correto afirmar que tais prticas tenham perdido
flego com o fim da ditadura.
Ao revs. Mostrando restaurado vigor, estas prticas disseminaram-se e em alguma medida contagiadas pelo nvel das discusses
tericas na Europa sobre a crise do Direito Penal, que tambm ope
modelos mais ou menos rigorosos no campo das garantias, buscam
reivindicar novo status.

MARTINS, Rui Cunha. Ponto Cego do Direito: The Brazilian Lessons. 2 ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
3
Aguilar Fernndez, Paloma. Polticas de la memoria y memorias de la
poltica. Madrid: Alianza, 2008.
2

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A transio democrtica no Brasil e o Sistema de Justia Criminal

Sublinhe-se que no Brasil, na academia, h certo consenso sobre


estarmos vivendo um perodo de crise do Direito e, particularmente, de crise do Direito Penal. Os elementos desta crise, todavia, so
distintos daquelas fruto da experincia europeia mais recente.
E a tese desta comunicao a de que a permanncia e predominncia de elementos autoritrios, consolidados historicamente
na cultura brasileira, constituem a razo de base, a que se somam
naturalmente outros fatores, para a situao crtica em que se encontram a teoria e a prtica penais na atualidade.
Identificar este cenrio de permanncias autoritrias , pois,
fundamental para compreender a opo metodolgica e poltica de
parte dos estudiosos brasileiros, em defesa de princpios em matria
penal e processual penal caros democracia, princpios que raramente concretizaram-se na experincia cotidiana do funcionamento
de nosso (brasileiro) sistema de Justia Criminal.

2. Autoritarismo e prticas penais


Algumas palavras sobre a transio no Brasil.
Anthony Pereira sublinha que o Brasil manteve-se afastado da
tendncia geral, verificada na Amrica Latina, de construo das
chamadas justias de transio. Ao contrrio, salienta Pereira, a
atitude oficial do governo brasileiro sobre o tema at bem pouco
tempo era de silncio e amnsia4.
Paulo Srgio Pinheiro, que integra a Comisso da Verdade
instituda no Brasil em 2012, destaca que uma das caractersticas
dos regimes autoritrios que monopolizaram a realidade brasileira
durante o Sculo XX (1937-45 e 1964-85) consistiu em assegurar o

PEREIRA, Anthony, W.. Ditadura e represso: o autoritarismo e o Estado de


Direito no Brasil, no Chile e na Argentina. So Paulo: Paz e Terra, 2010, p. 35.

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funcionamento de instituies jurdicas anteriores dentro do quadro


normativo ditatorial5.
Assim as justias penais funcionaram regularmente, mesmo
em seguida aos golpes de estado, e foram tambm funcionais aos
novos regimes autoritrios, incrementando e conferindo s prticas
violadoras da dignidade das pessoas o selo de juridicidade que, aparentemente, inscrevia tais prticas em um contexto de normalidade
institucional.
Clssicos exemplos disso podem ser extrados da ausncia quase
absoluta, mas bastante significativa, de censura social ao emprego da
tortura, tolerada em um nvel de naturalizao da violncia que ainda
hoje contamina o aparato estatal de represso6 e a igual naturalidade
como foram construdos socialmente os inimigos da ordem.
Sobre este aspecto ilustrativo o caso Olga Benrio, companheira do lder comunista Luis Carlos Prestes que a ditadura
Vargas entregou grvida aos nazistas para ser morta, aps deciso
por sua extradio, ordenada pelo Supremo Tribunal Federal brasileiro em julgamento de que participaram alguns de nossos mais
festejados juristas (Carlos Maximiliano entre outros) e que contou
com a opinio pblica favorvel de Clvis Bevilqua (autor do
PINHEIRO, Paulo Sergio. Prefcio obra de Anthony W. Pereira, Ditadura e
represso: o autoritarismo e o Estado de Direito no Brasil, no Chile e na Argentina.
So Paulo: Paz e Terra, 2010, p. 9. No h nisso nada de extraordinrio quando
se compara a experincia quelas investigadas por Otto Kirchheimer, em
Justicia Poltica: empleo del procedimiento legal para fines polticos (Mxico,
Unin Tipogrfica Editorial Hispano Americana, 1961, p. 48): Durante la
poca moderna, cualquiera que sea el sistema legal que predomine, tanto
los gobiernos como los grupos privados han tratado de allegarse el apoyo de
los tribunales para sostener o cambiar la balanza de poder poltico. En forma
disfrazada o no, los problemas polticos se presentan ante los tribunales, para
ser confrontados y sopesados en las balanzas de la ley, por mucho que los jueces
se inclinen a evadirlos, puesto que los juicios polticos son inevitables.
6
KEHL, Maria Rita. Tortura e sintoma social, in: O que resta da ditadura. So
Paulo: Boitempo, 2010, p. 124.
5

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A transio democrtica no Brasil e o Sistema de Justia Criminal

anteprojeto de Cdigo Civil de mais longa durao da Repblica)7.


A lei brasileira vedava expressamente a extradio de estrangeira
grvida de brasileiro.
Importante ressaltar que os padres autoritrios de nosso sistema de justia criminal antecedem ao ainda vigente Cdigo de
Processo Penal de 1941, inspirado no fascista Cdigo Rocco (italiano)
da dcada de 30 do sculo passado.
A doutrina processual penal brasileira raramente interessou-se
em investigar as origens e modo de configurao de nosso modelo
judicirio penal, contentando-se na maioria dos casos com a conformadora histria legislativa.
Houvesse alguma dedicao ao tema e disposio ao dilogo
interdisciplinar, os processualistas brasileiros teriam observado, com
nossos antroplogos e historiadores, que a crescente interiorizao
e presena da Justia Criminal no territrio brasileiro, ao longo do
sculo XIX, resultou da poltica de fortalecimento do poder central
e alianas conjuntarias com as elites agrrias.
Optou-se pela instituio da ordem judiciria pela via da converso de agentes de polcia em magistrados vinculados politicamente
aos governantes locais, e ainda pela expanso das cadeias pblicas,
expresso da poltica de conteno das dissidncias e punio de
escravos rebeldes8.
O domnio da ideologia racista, que mereceu ateno de expressivos juristas e pensadores e provocou intensos debates, de modo
especialmente significativo s vsperas da abolio da escravido,
no pode ser desconsiderado quando se tem em conta a cobertura
normativa penal colocada disposio do poder nas primeiras dca-

GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. A histria do direito entre foices, martelos


e togas: Brasil 1935-1965. So Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 26-7 e 49.
8
MAIA, Clarissa Nunes e outros. Histria das prises no Brasil. Vol. I e II. Rio de
Janeiro: Rocco, 2009.
7

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das da jovem Repblica (perodo hoje denominado Repblica Velha,


que se encerra com o golpe de estado de 1930)9.
significativo que o inqurito policial no Brasil haja sido institudo s vsperas da entrada em vigor da Lei do Ventre Livre, em 187110.
A hiptese de trabalho mais segura para explicar o fato de a
balana do poder penal ter pendido em favor da segurana, por quase
duzentos anos, em detrimento da liberdade e de ter alimentado a
cultura autoritria que inspirou prticas e leis penais no Brasil e
continua inspirando consiste em minha opinio, em admitir que:
malgrado os diligentes esforos pela implantao de
uma legalidade democrtica, em especial depois de 1988, h
consenso alargado na sociedade brasileira de que a Justia
Penal cumpre o papel de domesticar dissidncias, resistncias e expresses de alteridade que sejam causadoras de
medo e inspiradoras de instabilidade.
Compreende-se neste cenrio a observao de Pinheiro de que
as dcadas ps implantao da democracia poltica no Brasil so
marcadas por recadas nas quais as garantias do devido processo
inexistem para a maioria da populao, em particular para os afro-latinos, os indgenas, as meninas, as crianas, os adolescentes, LGBT11.
Sem dvida, lembra o socilogo, quanto maior o consenso entre
as elites civis-militares sobre o funcionamento da ditadura, maior o
grau de continuidade autoritria no funcionamento da democracia12.
SCHWARCZ, Lilia M. O espetculo das raas: cientistas, instituies e questo
racial no Brasil 1870-1930. So Paulo: Companhia das Letras, 1993. ALONSO,
Angela. Ideias em movimento: a gerao de 1870 na crise do Brasil Imprio.
So Paulo: Paz e Terra, 2002.
10
A Lei do Ventre Livre de 28 de setembro de 1871. O inqurito policial foi
institudo pela Lei n 2.033, de 20 de setembro de 1871 e entrou em vigor em
28 de novembro de 1871.
11
PINHEIRO, Paulo Srgio. Obra citada, p. 13.
12
PINHEIRO, Paulo Sergio. Prefcio obra de Anthony W. Pereira, Ditadura e
represso: obra citada, p. 14.

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A transio democrtica no Brasil e o Sistema de Justia Criminal

Releva citar que depois de 1990 o Brasil conheceu invulgar


incremento de leis penais, que ampliaram de maneira significativa
o tempo de encarceramento das pessoas, dificultaram o acesso
liberdade e definiram variadas modalidades de delitos, acentuando
a presena do poder penal nos mais diversos setores da sociedade13.
No mesmo perodo os grandes centros urbanos viram surgir
o fenmeno das milcias, que atuam violentamente em busca do
domnio territorial e econmico de reas perifricas.
neste contexto que se deve indagar sobre o estado espiritual
da cincia penal brasileira no momento.

3. O estado espiritual da cincia penal brasileira no


momento
Volto a tomar por emprstimo, de Bernd Schnemann, o nome
fantasia de minha comunicao: o estado espiritual da cincia penal
brasileira14 para falar de violncia e controle social.
E o fao a partir do Relatrio sobre Execues Sumrias no Brasil
(1997-2003), elaborado pela ONG Justia Global.
Reproduzo:
O Relatrio sobre Execues Sumrias no Brasil (19972003), elaborado pelo Centro de Justia Global e Ncleo de
Estudos Negros (NEN), aponta que episdios internacionalmente conhecidos, como Eldorado dos Carajs, Candelria,
Carandiru, Corumbiara e Favela Naval so expresses
mximas de uma sistemtica de extermnio e opresso perpetrada diariamente, direta ou indiretamente, por agentes
do Estado em praticamente todo o territrio nacional.
A Lei dos Crimes Hediondos (Lei n 8.072/90) somente o exemplo mais vistoso
dessas prticas.
14
SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones crticas sobre la situacin espiri13

tual de la ciencia jurdico-penal alemana. Bogot: Universidad Externado


de Colombia, 1996.
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Prossegue o relatrio acrescentando que, relativamente ao


perodo investigado (1997 2003), 349 execues foram detectadas
e seguem padro de extermnio e impunidade garantida a quem
tortura, fere e mata.
O peso da violncia letal, de que me valho como sinal da tenso
social e da concorrncia de polticas pblicas de segurana e prticas
de controle social clandestinas ou semiclandestinas, pode ser medido
pela pesquisa do socilogo Incio Cano, datada de 2001, e que est
retratada na interessante obra Homicdios no Brasil, 2007, coordenada por Marcus Vinicius Gonalves da Cruz e Eduardo Cerqueira
Batitucci (FGV).
A estimativa de homicdios para o Estado do Rio de Janeiro para
o ano de 2002, baseada em certides de bito processadas pelo
Ministrio da Sade, de 8.930 vtimas residentes no estado, em
uma proporo, segundo o socilogo, de 60 homicdios para cada
100 mil habitantes (p. 57), com 84% do total registrados na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro.
Obs. As vtimas majoritariamente so homens jovens e negros
ou pardos.
Estes dados esto inseridos em um contexto temporal colhido
em cheio pela exploso do encarceramento.
A tambm sociloga Julita Lemgruber, em conjunto com pesquisadores da Associao pela Reforma Prisional (ARP), em trabalho
financiado pela Open Society Foundations, em 2011, destacou que
em dezembro de 2010 o Brasil ostentava a incrvel marca de 496.251
pessoas presas (p. 7), seguindo seus concorrentes diretos os Estados
Unidos, (dois milhes de presos), a China (um milho e setecentos mil
presos) e a Rssia (cerca de oitocentos mil presos).
Trata-se de informaes contidas no trabalho cujo ttulo Impacto da assistncia jurdica a presos provisrios: um experimento
na cidade do Rio de Janeiro.
No caso brasileiro, a multiplicao do encarceramento pode ser
divisada no fato de a populao presa praticamente ter triplicado,
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A transio democrtica no Brasil e o Sistema de Justia Criminal

entre 1995 e 2009, saltando de 148.760 presos para 473.626 reclusos


em 2009.
Isso sem embargo da expanso via net widening p. 8 cujos
riscos denunciei em 2003, em meu Transao Penal, consistindo na
ampliao da rede de controle do sistema de justia criminal, que,
no que concerne s solues alternativas priso, pulou de 80.364
pessoas em 1995 para 671.068 indivduos, igualmente em 2009.

4. O sentido da interseo direito penal e poltica criminal, atualmente, no Brasil.


Sem dvida que este quadro indica um aspecto singular do
funcionamento do poder penal na Amrica Latina, particularmente
no Brasil, a justificar, nas palavras de Lola Aniyar de Castro, o intento
de construir um pensamento criminolgico prprio de nossa regio15.
No se pretende e sequer possvel deixar de considerar as relevantes contribuies do pensamento penal que domina o ambiente
global.
Deixar de ponderar, todavia, que as demandas punitivas e o
repertrio de respostas idealizado em contexto diverso possa, no
lugar de resolver problemas, multiplica-los e perpetuar injustias
algo que cabe doutrina.
Ambiciona-se aqui interrogar, pois, a doutrina penal em sentido
lato, sobre o abandono da perspectiva crtica que frequentou o horizonte acadmico latino-americano nos anos 80 e 90 do sculo XX,
mas que cedeu a paradigmas tericos talvez mais sofisticados e, sem
dvida, importantes, todavia ao custo de deslocar o debate sobre o
Poder para a periferia da cultura jurdica.

ANIYAR DE CASTRO, Lola. Criminologa de los derechos humanos: criminologa


axiolgica como poltica criminal. Buenos Aires: Editores del Puerto, 2010, p.
XIV.

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A adoo de um discurso penal blico no mbito latino-americano e, particularmente no Brasil, responsvel, segundo Eugenio
Ral Zaffaroni, pela proliferao de cadveres em nossa regio.
Como destaca o professor Argentino, at que ponto devemos
desconsiderar o papel do discurso penal como condicionador das
condutas que convertem pessoas em cadveres? As palavras matam,
adverte Zaffaroni.16
No ocioso reconhecer que entre ns a mudana de tica
na abordagem dos fenmenos jurdicos em geral coincide com a
expanso do neoliberalismo e o apogeu qui efmero de uma
globalizao de regozijo, como a definiu Boaventura de Souza Santos17, influenciando as novas geraes de licenciados em Direito.
Clmerson Merlin Clve em meados dos anos 90 sublinhava o
descompasso entre tericos crticos - e tambm os prticos militantes
das polticas emancipatrias via direito e o mundo da vida nua, sob
a perspectiva de Zigmunt Bauman.
Clmerson advertia que o jurista crtico era, fora da academia,
um no profissional, na medida em que no advogava, no transitava
no foro, no atuava como operador jurdico 18.
Ao revs, este jurista acreditava exclusivamente na poltica e
na mudana do direito pela poltica. A ecloso da crtica jurdica
no Brasil coincidiu com a emergncia de demandas individualistas
prprias do neoliberalismo.
Em um ambiente dominado pela ideologia do individualismo
possessivo, da competio pessoal no lugar da ao concertada
em direo transformao social, mesmo os inegveis avanos
Zaffaroni, Eugenio Ral La palabra de los muertos Buenos Aires: Ediar, 2011,
p. 8.
17
SANTOS, Boaventura de Souza. Crtica da Razo Indolente: contra o
16

desperdcio da experincia, 6 ed. So Paulo, Cortez, 2007, p. 20.


CLVE, Clmerson Merlin. Para uma dogmtica constitucional emancipatria, in: Para uma dogmtica constitucional emancipatria, Belo
Horizonte, FORUM, 2012, p. 36.

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do constitucionalismo perifrico e semiperifrico, na busca pela


constituio de um Estado de Direito no Brasil, haveriam de esbarrar
no fortalecimento da ideologia repressiva, quase monopolista19.
A realidade viu surgir uma poltica criminal ancorada na ao
intensiva das corporaes miditicas, verdadeiras condicionantes da
aplicao das garantias penais e processuais, que ao nvel do discurso
esto asseguradas em pactos e tratados internacionais sobre direitos
humanos.
O profissional da rea jurdica formado no clima repressivo
imperante e desafiado a sobreviver na selva-mercado com os conhecimentos adquiridos em sua formao acadmica foi levado a optar
por se posicionar diante das questes mais delicadas da rea penal
ao lado do Poder.
Em outras palavras, em geral o profissional do direito constitudo
neste perodo contentava-se com uma grande teoria liberal do
direito penal, para fins retricos, mas raramente se viu incentivado
a aplic-la, com todas as suas consequncias e isso basicamente por
dois motivos:
a) o refluxo crtico viabilizou a onda conservadora em que
a expresso de ordem, belicosamente difundida, era o
combate ao crime. Portanto, discursos abolicionistas ou
minimalistas, em termos de direito penal, careciam de poder
de seduo. A sociedade rumava em direo a posturas
mais autoritrias em matria penal e os profissionais da
rea jurdica integram a sociedade e reproduzem em seu
ambiente as certezas do senso comum acerca do controle
da criminalidade;
b) as teorias crticas, especialmente no campo da criminologia,
foram relegadas ao ostracismo no territrio dos debates
tericos sobre o direito. Estar na moda, em semelhante
WACQUANT, Lic. As prises da misria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,

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situao, implicava esgrimir conhecimentos que no se


permitiam indagar diretamente sobre o exerccio concreto
do poder punitivo.
Winfried Hassemer ressalta, com razo, que a ruptura paradigmtica de fato algo raro no campo jurdico. Alerta o penalista
alemo para a observao de Thomas Kuhn, no sentido de que as
cincias superam os seus modelos de explicao e de argumentao
menos pela via da refutao que pela via do esquecimento20.
A projeo de tal estado de coisas mede-se pela implicao da
jurisprudncia no labor de constituio do direito penal.
Nas palavras de Juarez Tavares a jurisprudncia tornou-se a
nica fonte de elaborao do direito. Acentua o penalista, em um
trecho que, apesar de longo, justifica a transcrio21:
Sempre houve uma preocupao doutrinria no direito
penal de buscar uma racionalizao para seus institutos.
Muitas foram as propostas dessa racionalizao. Podemos
recordar algumas: o esquema positivista baseado na causalidade e na ao instrumental, a adoo do mtodo como
forma de criao do objeto no neokantismo da Escola de
Baden, a pretens...o ontolgica do finalismo, com suas
categorias lgico-objetivas, a sedimentao organizacional
do funcionalismo e seus critrios de utilidade, a postura
estratgica do sociologismo weberiano, as contribuies da
filosofia analtica em torno das aparncias da linguagem e
dos atos de fala e a substncia de uma teoria comunicativa
como forma de exerccio de um critrio de verdade com base
na pretenso de validade e no consenso. Embora cada uma
dessas concepes possa padecer de defeitos, contradies
HASSEMER, Winfried. Histria das Ideias Penais na Alemanha do Ps-

20

-Guerra, Faculdade de Direito de Lisboa, 1995, p. 31.


http://naopassarao.blogspot.com.br/2012/07/de-volta-relacao-entre-doutrina
-e.html?spref=fb Consultado em 01 de novembro de 2012.

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ou controvrsias, tm todas elas uma grande qualidade:


elevar a doutrina penal a um determinado nvel cientfico,
capaz de servir de apoio compreenso de todos os cidados
e, principalmente, da jurisprudncia. Lamentavelmente,
porm, o que vemos, hoje, no direito brasileiro (tambm no
direito de outros pases, mas fundamentalmente no brasileiro) um retrocesso incomensurvel: em vez de a doutrina
influenciar a jurisprudncia para dar s decises judiciais
um mnimo de racionalidade, faz-se da jurisprudncia o
compndio da doutrina. Quando a jurisprudncia se torna
a nica fonte de elaborao do direito, pode-se dizer que o
direito est destrudo.
Em mbito processual penal questes atinentes ao regime jurdico da prova ilcita, a definio do estatuto jurdico dos sujeitos
processuais, a reorientao estrutural dos procedimentos penais
conforme o modelo acusatrio de processo igualmente cedero
s decises dos tribunais de compreender e postular um tipo de
processo conforme as tradies brasileiras: isto , um processo
de estrutura inquisitria.
O peso da jurisprudncia correspondeu fragilidade da doutrina.
A crise do direito penal brasileiro, que viabiliza as permanncias
autoritrias, principalmente uma crise de base e para ela concorrem, necessrio dizer, a extraordinria e descontrolada expanso
das Faculdades de Direito nos anos 90, com a produo em srie,
massivamente, de novos profissionais formados no por estudiosos
do direito, tericos, mas por uma nova modalidade de professores: os
neoglosadores, com em uma oportunidade Nilo Batista os designou.
Natural, pois, que a alienao das questes do Poder na arena
poltica do direito cobrasse seu preo: temas gratos ao constitucionalismo contemporneo, relativamente s garantias individuais no
mbito do processo penal, so alvo de abordagens bastante super-

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ficiais e nisso a doutrina e a jurisprudncia pecam e no podem se


acusar reciprocamente, invocando para si o papel de inocente.
Um dos exemplos em que domnio do senso comum terico deixa
doutrina e jurisprudncia margem da realidade da vida nua com
a consequente desproteo de direitos individuais, que sucumbem
ao discurso do medo, se verifica na ausncia de controle sobre a
execuo das tcnicas de interceptao telefnica e ambiental e a
aparente irrelevncia jurdico-constitucional daquilo que decisivo
quando as agncias de controle repressivo apelam s citadas medidas
de obteno de meios de prova.
Ao longo das dcadas 70/90 do sculo XX, Alessandro Baratta
postulou a superao da criminologia de corte liberal por um novo
modelo integrado de cincia jurdica22 que desse conta do prprio
sistema penal como objeto da criminologia.
Investigar o sistema penal tomando em considerao as experincias concretas de seleo, marginalizao e encarceramento de
cada vez mais numerosos setores da populao excluda, por um
lado, e buscar entender a emergncia de um saber questionador a
partir de dados empricos capazes de revelar o ponto de vista deste
outro excludo, invisvel, excedente ou indesejvel, por outro,
foram em algum momento as contribuies da Amrica Latina em
torno de uma alternativa terica estimulante de prticas penais
transformadoras.
Baratta props:
a) pesar a densidade das desigualdades na sociedade tardocapitalista em termos de projeo incriminadora;
b) levar em conta o ponto de vista dos interesses das classes vulnerveis na definio dos marcos de incriminao e encarceramento;
A ttulo de exemplo das posies de BARATTA, La poltica criminal y

22

el derecho penal de la Constitucin: nuevas reflexiones sobre el modelo


integrado de las Ciencias Penales, in: Revista Brasileira de Cincias
Criminais, n. 29, ano 8, janeiro-maro de 2000, So Paulo, RT, p. 27-52.
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c) e, ainda, alertou para o risco do panpenalismo, resultante de


um emprego massivo de meios alternativos.
O dilogo multidisciplinar, caracterstico das diversas teorias
crticas continua sendo fundamental para a dogmtica penal europeia e latino-americana.
A interlocuo e interao com o pensamento original produzido
na Amrica Latina por Nilo Batista, Juarez Cirino dos Santos, Juarez
Tavares, Eugenio Raul Zaffaroni, Lola Aniyar de Castro, Salo de
Carvalho, entre outros, tem sido decisivo para demarcar o territrio
terico das cincias penais.
O fato de vivermos em uma democracia poltica exige claro o
respeito a lei, mas tambm requisita a denncia da presena e atualidade de elementos autoritrios, mesmo em regimes democrticos,
a contaminar de modo negativo a legitimidade invocada pelo Direito
Penal e, consequentemente, o prprio Sistema Penal.
Por fim, vale registrar que em algum momento ao fim dos anos
90, a reao das agncias punitivas ao debate proporcionado pela
teoria do garantismo penal, no Brasil marginalizou as teorias crticas
de vis criminolgico.
Tambm o advento de novos paradigmas epistemolgicos
no campo jurdico silenciou o pensamento critico, que em vrios
momentos foi desqualificado como pseudoteoria, de cunho exclusivamente sociolgico, ultrapassadas expresses de uma filosofia da
conscincia, o que de fato elas nunca foram.
A perda maior provocada pelo isolamento e ostracismo das
criminologias crticas pode ser aferida pela expanso do encarceramento em condies indignas, permanentemente denunciado
Corte Interamericana de Direitos Humanos, sem que isso reflita em
mudanas concretas nas polticas de segurana pblica, na Amrica
Latina apesar da farta jurisprudncia da Corte e por um avano
sobre os direitos fundamentais, no exerccio concreto da persecuo
penal, chancelado pelos tribunais.

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Geraldo Prado

Por ironia, talvez, na esfera penal que a proporcionalidade seja


invocada com maior frequncia para limitar o exerccio de direitos
e garantias individuais dos imputados.
Encerro recordando as palavras de Pinheiro:
Sem negar o imenso valor da inexistncia de julgamentos polticos ou de presos polticos... os pobres e os membros
marginalizados da sociedade tm sido sistematicamente
alvo de mau tratamento do sistema judicial como um todo
(Judicirio, polcia, prises) pelo uso ilegal e arbitrrio da
fora, em flagrantes violaes dos direitos humanos, como
na legalidade autoritria23.

PINHEIRO, Paulo Sergio. Prefcio obra de Anthony W. Pereira, Ditadura e


represso, obra citada 2010, p. 13.

23

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra


ordinamento sovranazionale ed istanze
nazionali
Rosalba Normando
Professore associato di Procedura penale nellUniversit degli Studi di Salerno

Sommario:
1. Gli scenari migratori allinizio del nuovo millennio. - 2. Limmigrazione clandestino: a) lordinamento internazionale. - 3. Segue: b) Il
diritto dellUnione europea. - 4. Tre azioni sinergicamente orientate
alla repressione dellimmigrazione clandestina: a) le misure per la
gestione e il controllo dei flussi migratori. - 5. Segue: b) le misure
finalizzate alla repressione del favoreggiamento dellingresso, del
transito e del soggiorno degli irregolari. - 6. Segue: c) le misure di contrasto al lavoro illegale. - 7. Lo straniero clandestino nellarchitettura
del sistema italiano.

Summary:
1. The migration scenarios at the beginning of the new millennium. 2. Illegal immigration: a) the international order. 3
Continued: b) The European Union law. 4. Three actions aimed at
repression of illegal immigration: a) measures for the control and
management of migration flows. 5 Continued: b) measures aimed
at the suppression of unauthorized entry, transit and residence of

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Rosalba Normando

the irregulars. 6 Continued: c) measures to combat illegal employment. 7. The illegal foreign in the architecture of the Italian system.

1. Gli scenari migratori allinizio del nuovo millennio.


Le migrazioni internazionali costituiscono una costante della
storia dellumanit, da sempre fattori culturali, climatici, economici
e politici hanno condizionato le vicende demografiche delluomo e
provocato profonde trasformazioni sociali1.
E, per, sul finire del XVIII secolo che i massicci spostamenti
dallEuropa verso il Nuovo Mondo innestano un inarrestabile processo di mobilit tracciando inusitate rotte migratorie, mentre nel
Vecchio Continente lo scenario viene scandito nel tempo dal susseguirsi della politica imperialistica, della successiva decolonizzazione
e, allindomani del secondo conflitto mondiale, del boom economico
di potenze industrializzate. Negli ultimi decenni, poi, si assiste ad
uninedita dinamica relativa ad attori e spazi, nella quale Paesi, come
Italia e Spagna, tradizionalmente fonti di emigrazione, divengono
territori di immigrazione, soprattutto irregolare.
Il quadro di riferimento evidenzia lallarmante intensificarsi dei
flussi migratori, la cui crescita, seppur rallentata nellattuale fase
di recessione globale, secondo le previsioni dellOCSE acquister
nuovo dinamismo con la ripresa economica. Soltanto attraverso
politiche comunitarie pronte ed adeguate si pu cercare di fronteggiare lincessante aumento di spostamenti umani, fondato su
trasformazioni di ordine politico-culturale e socio-economico pi
profonde e veloci rispetto a precedenti periodi storici in quanto

Unaccurata ricostruzione del fenomeno si rinviene in G. Gozzini, Le migrazioni


di ieri e di oggi. Una storia comparata, Milano, 2005.

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

inserite nello spazio globale della cd. societ liquida2, in continuo


mutamento ed evoluzione.
A complicare il quadro complessivo, sullantico intreccio di
fattori economici sociali e demografici, denominatore comune dei
movimenti migratori, sono venuti ad innestarsi recenti fermenti
geopolitici, da ultimi quelli che hanno caratterizzato la primavera
araba, che stanno ridisegnando le traiettorie degli spostamenti
e rendendo lEuropa larea maggiormente soggetta alla pressione
migratoria, in forza del fatto che le sue frontiere permeabili costituiscono agevole porta dingresso per Paesi geograficamente
vicini. Infatti, negli ultimi anni al costante flusso di immigrati si sono
aggiunti gli irregolari provenienti da Paesi terzi, luoghi di tensioni o
di conflitti, che si affacciano sul mar Mediterraneo, basti pensare agli
effetti provocati dalla gigantesca onda anomala3 che ha investito i
Paesi del nord Africa dal 2010, propagatasi dapprima in Tunisia con
la cd. rivoluzione dei gelsomini e successivamente, con effetto
domino, in Egitto, Algeria e Libia.
Lesplodere della crisi ha provocato il proliferare delle rotte, in
special modo di quelle irregolari via mare, disegnando scenari inediti
della circolazione migratoria, connotati dal carattere dellemergenza.
Di conseguenza si , ancor di pi, accentuata lattenzione dellUnione europea circa la necessit di un approccio globale al fenomeno,
un approccio scevro da rigide soluzioni nazionalistiche dettate da
istanze di legalit e di sicurezza, ispirato ad una logica di intervento
unitario in materia. Larticolato arsenale giuridico comune, non pu
non essere teso a conciliare la duplice esigenza di assicurare lordine
La felice espressione di Z. Bauman, Modernit liquida, Roma-Bari, Laterza,
2006.
3
Cos, L. Caracciolo, Per chi suona la campana, in Il grande tsunami. Guerra in
Libia, rivoluzione in Egitto. Tremano i sauditi e lItalia resta sola, in Limes, 1, 25 s.;
in argomento, v. anche A. Gresh, Ce que change le rveil arabe, in Comprendre le
rveil arabe, Le monde diplomatique, giugno-luglio, 2011, 6 s., P. Puchot, Tunisie.
Une rvolution arabe, Parigi, 2011.
2

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e la sicurezza pubblica, attraverso il contrasto allimmigrazione


clandestina, e di favorire laccoglienza e lintegrazione degli immigrati assicurando la coesione sociale. N pu sottacersi limperativo
categorico di coniugare il controllo del fenomeno migratorio con la
protezione dei migranti dal rischio di sfruttamento da parte delle reti
criminali operanti a livello internazionale, vere ed uniche beneficiarie di un nefando mercato dalle potenzialit enormi4.
Senza dubbio, ancora lontana una compiuta armonizzazione
della disciplina dellimmigrazione negli Stati membri, ma si consapevoli che gli sforzi in tal senso non sono pi procrastinabili. Infatti,
se, da un canto, la migrazione internazionale5 favorisce la crescita
economica dellEuropa, in quanto fattore di scambio umano ed economico, dallaltro necessario gestire le sue capacit di accoglienza
sul piano del mercato del lavoro, degli alloggi, dei servizi sanitari,
scolastici e sociali. Flussi di ingressi senza controlli possono alterare
lassetto tradizionale dei Paesi di destinazione, finendo per essere di
ostacolo allo stesso processo di integrazione degli stranieri.
Dalla quantificazione dei dati relativi alla geografia migratoria
dellUnione europea emerge la consistenza dello spostamento migratorio, che inizia a coinvolgere anche alcune delle nazioni di pi
recente ingresso6: alla fine del 2010, erano trentatr milioni i residenti
con cittadinanza straniera (circa il 6,5% della popolazione) e quindici
milioni quelli nati allestero ma diventati cittadini del Paese in cui
vivono7. Nel medesimo periodo il numero degli irregolari entrati nei
Queste organizzazioni, secondo i dati ONU, realizzano nel mondo un volume
daffari stimato in 2,5 miliardi di $.
5
In tale contesto, merita di essere rammentato che lo ius migrandi viene considerato il pi antico dei diritti naturali; in tal senso, L. Ferrajoli, La criminalizzazione degli immigrati, in Questione Giustizia, 2009, 5, 10.
6
Si osserva che nella sola Polonia, nel 2011, stata decisa la regolarizzazione di
circa trecentomila persone.
7
Sulle caratteristiche e gli aspetti socio-economici dei migranti che vivono in
Europa, cfr. Migrants in Europe A statistical portrait of the first and second
generation, Eurostat, 8 dicembre 2011.
4

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

Paesi dellUE stato di oltre cinquecentomila, gli Stati membri ne


hanno respinto circa duecentoventiquattromila, la maggior parte di
respingimenti ha riguardato il Regno Unito (circa cinquantaquattromila) seguito dalla Grecia (circa cinquantaduemila)8. Ma determinare
leffettiva entit del fenomeno operazione inevitabilmente approssimativa. Il numero non pu che essere un numero stimato, desunto
sulla base delle domande respinte e delle espulsioni, degli arresti alla
frontiera, delle domande di asilo o di protezione nazionale, nonch
dei rifiuti alle richieste di regolarizzazione; peraltro a questi dati
vanno aggiunti anche tutti coloro che non richiedono alcuna forma
di protezione internazionale9.
Appare opportuna, a tal punto, una precisazione terminologica. Per clandestini si intendono coloro che entrano in uno Stato
membro per via terrestre, aerea o marittima usando documenti falsi
o ricorrendo a reti di criminalit organizzata, ovvero coloro che,
entrati legalmente sul territorio, estendono la durata consentita del
soggiorno (overstayer). Sebbene i vocaboli clandestino illegale
irregolare vengano comunemente adoperati come equivalenti, si
osserva che la Risoluzione dellAssemblea parlamentare del Consiglio dEuropa n. 1509 del 2006 (Human Rights of Irregular Migrants)
al punto 7, preferisce usare il termine migranti irregolari, piuttosto
che laggettivo illegale; del pari il termine irregolare quello
adottato dalle organizzazioni internazionali operanti in materia di
migrazioni.
Invece, il concetto di regolarit dellingresso viene definito sulla base delle disposizioni tratte dal Regolamento (CE) n.
Cfr. Migratory statics, marzo 2012, EMN (European Migration Network).
Per offrire una risposta allesigenza di censimento, il Regolamento relativo alle
statistiche comunitarie in materia di migrazione e di protezione internazionale
adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio l11 luglio 2007, pubblicato
in G.U.C.E. n. L 199 del 31.07.2007, ha fissato norme comuni riguardo alla
rilevazione di dati e alla compilazione di statistiche comunitarie in materia di
immigrazione nei territori degli Stati membri.

8
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562/200610, che istituisce un codice comunitario relativo al regime


di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (Codice
delle Frontiere Schengen); per ingresso autorizzato si intende
lingresso nel territorio di uno Stato membro da parte di un cittadino
di un Paese terzo per un periodo di permanenza non superiore ai
tre mesi ogni sei, cos come previsto dallarticolo 5 del Codice delle
Frontiere Schengen. A sua volta, la definizione di permanenza non
autorizzata stabilita dallarticolo 3.2) della Direttiva 2008/115/CE11
come presenza nel territorio di uno Stato membro di un cittadino di
un Paese terzo che non soddisfi, o non soddisfi pi, le condizioni di
ingresso, di soggiorno o di residenza vigenti in tale Stato membro.
La previsione si riferisce, pertanto, sia alle modalit di ingresso che
alla permanenza dello straniero in condizione irregolare.

2. Limmigrazione clandestina: a) lordinamento internazionale.


Passando da queste considerazioni preliminari allanalisi del
diritto internazionale, importa sottolineare che, nellambito, il concetto di immigrazione clandestina non stato elaborato in maniera
autonoma rispetto alla disciplina dellimmigrazione regolare e dei
requisiti legittimanti lasilo, facendosi rientrare nel campo di applicazione del primo concetto tutte quelle condotte che non riconducibili
agli altri due. Pertanto, limmigrazione clandestina sempre stata
definita, a contrario, per mezzo di un riferimento ai requisiti che
legittimano lingresso, il transito ed il soggiorno degli stranieri nel
Cfr. il Regolamento adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio il 15 marzo
2006 e pubblicato in G.U.C.E. n. L 105 del 13.04.2006.
11
Il riferimento alla Direttiva recante norme e procedure comuni applicabili
negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno
irregolare, adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio il 16 dicembre
2008 (pubblicata in G.U.C.E. n. L 348 del 24.12.2008) ed entrata in vigore il 13
gennaio 2009.
10

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

territorio di uno Stato sovrano, nonch alle condizioni per godere


del diritto di asilo. Tale constatazione fornisce una spiegazione al
fatto che, nel corso degli anni, gli strumenti elaborati dalla Comunit
internazionale si siano sempre limitati a definire limmigrazione
clandestina per relationem, con rinvio alle regole che disciplinano
limmigrazione regolare nei singoli Stati12.
Il primo documento della Comunit internazionale che, seppur
incidentalmente, si occupato del fenomeno la Convenzione delle
Nazioni Unite sullo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio
195113 ed il relativo Protocollo addizionale firmato a New York il 31
gennaio 1967. Ad esso va ricondotta liniziale internazionalizzazione
del problema limitatamente alla categoria dei rifugiati politici, in
ragione del fatto che negli anni cinquanta dello scorso secolo si
assistito ad un flusso migratorio selezionato, costituito da persone in
fuga dai regimi totalitari dellEuropa dellEst, che chiedevano rifugio
agli Stati dellEuropa occidentale e dellAmerica del Nord. E proprio
alla tutela dei diritti fondamentali di soggetti la cui migrazione
era determinata dalla persecuzione, subita o temuta, nel Paese di
provenienza destinata la Convenzione, che omette di prendere in
considerazione la posizione delle persone che lasciavano il Paese di
provenienza per ragioni diverse, di ordine economico o lavorativo.
In particolare, le disposizioni della Convenzione di Ginevra e del
Protocollo di New York obbligano gli Stati firmatari a non adottare
sanzioni penali nei confronti dei rifugiati che sono entrati o soggiornano irregolarmente nel Paese ospitante, qualora provengano
direttamente da un territorio in cui la loro vita o la loro libert erano
minacciate; a non espellere o respingere i rifugiati verso i confini di
territori in cui la loro vita o la loro libert sarebbero minacciate a mo Cfr. F. Gandini, La repressione del favoreggiamento dellimmigrazione clandestina,
in AA. VV., Diritto penale europeo e ordinamento italiano, Milano, 2006, 232.
13
Ratificata dallItalia con Legge 25 luglio 1954, n. 722. Per approfondimenti cfr.
J. Humburg, La protezione internazionale dei rifugiati, in Migrazione, formazione
ed integrazione, a cura di I. Caracciolo e M. C. Ciciriello, Napoli, 2006, 91 s.
12

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tivo della razza, della religione, della cittadinanza, dellappartenenza


ad un gruppo sociale o a causa delle opinioni politiche.
Ulteriore conferma delliniziale disinteresse della Comunit internazionale rispetto alla migrazione determinata da ragioni diverse
dalla richiesta di asilo data dallassenza di disposizioni specifiche
in materia di migranti, clandestini o meno, nel Patto internazionale
delle Nazioni Unite, per i diritti civili, politici, economici e sociali, del
1966, nonch nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
delluomo e delle libert fondamentali del 195014.
La prospettiva cambia sul finire del secolo scorso con laumento
esponenziale del fenomeno dellimmigrazione, determinato non gi
da atti di persecuzione da parte dello Stato nazionale o da particolari
calamit di ordine politico o militare determinatesi allinterno di
uno Stato, quanto, piuttosto, dal sorgere di nuovi circuiti di spostamenti la cui cifra distintiva si rinviene nella discrasia esistente tra
Stati industrializzati e Stati in via di sviluppo e nella conseguente
ricerca di nuove opportunit economiche e sociali. Ma soprattutto,
il venire alla luce della connessione tra immigrazione clandestina e
criminalit organizzata impone ladozione di uno standard normativo
della Comunit internazionale per disciplinare il fenomeno della
migrazione di soggetti non rientranti nella categoria degli asilanti.
Il tentativo di rispondere a tale esigenza si deve allAssemblea
generale delle Nazioni Unite che con la Risoluzione 53/111 del 9
dicembre 1998, costituiva un comitato ad hoc per lelaborazione
di una convenzione sulla criminalit organizzata transnazionale,
Secondo un orientamento giurisprudenziale sempre pi consolidato della Corte
di Strasburgo, talune norme della Convenzione (il riferimento agli artt. 3 e 8)
sono sempre pi spesso impiegate per tutelare la posizione dei migranti, anche
clandestini, nellambito del procedimento di espulsione promosso dal Paese
di soggiorno. In particolare, cfr. Corte eur., Grande camera, 23 febbraio 2012,
ricorso n. 27765/09, Hirsi Jamaa e altri c. Italia; Corte eur., 24 novembre 2009,
ricorso n. 1820/08, Omojudi c. Regno Unito; Corte eur., 5 maggio 2009, ricorso
n. 12584/08, Sellem c. Italia; Corte eur., 28 febbraio 2008, ricorso n. 37201/06,
Saadi c. Italia.

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

nonch di protocolli per il contrasto alla tratta di donne e bambini


ed al traffico di migranti. Tre gli strumenti che furono predisposti
per combattere le organizzazioni criminali e il trafficking umano:
la Convenzione contro la criminalit organizzata transnazionale, il
Protocollo addizionale per prevenire, reprimere e punire la tratta di
persone, il Protocollo addizionale per combattere il traffico di migranti
via terra, via mare e via aria15.
Il Protocollo sul traffico di migranti detta regole generali di contrasto su tutte le rotte, marittime, aeree e terrestri16. I migranti sono
considerati come veri e propri soggetti passivi di reati posti in essere
dalle organizzazioni criminali, vittime delle condotte delittuose che
non possono essere sottoposte a sanzioni penali. Si afferma, in tal
caso, la prevalenza della tutela dei diritti dei migranti rispetto alla
tutela dellordine pubblico interno dei singoli Stati.
Per quel che concerne la strategia di contrasto al fenomeno
dellimmigrazione clandestina, nella prospettiva del Protocollo,
allazione repressiva deve affiancarsi lazione preventiva consistente
nella rimozione delle cause che determinano i fenomeni migratori
ed, in particolare, della povert. Per conseguire tali obiettivi, vengono proposti due canali di cooperazione internazionale ad hoc: la
conclusione di accordi o intese bilaterali o regionali sia con i Paesi
interessati allaspetto repressivo, sia con i Paesi di origine al fine di
consentire il pi agevole rientro dei migranti. Rispetto ai due canali
indicati il secondo riveste particolare importanza atteso che il ritorno

Tutti questi atti sono stati aperti alla firma a Palermo, nel corso della conferenza
delle Nazioni Unite sul crimine organizzato, dal 12 al 15 dicembre 2000. LItalia
ha ratificato sia la Convenzione che i Protocolli con la Legge 16 marzo 2006, n.
146 (pubblicata in G.U. n. 85 dell11 aprile 2006).
16
Per approfondimenti si rinvia a I. Caracciolo, Il diritto internazionale nella
prevenzione e contrasto al traffico illecito di migranti clandestini, in Migrazione,
formazione ed integrazione, cit., 58.
15

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dei migranti clandestini nel Paese di origine costituisce lanello


debole del contrasto allimmigrazione clandestina17.
Da ultimo, limmigrazione stata oggetto di un altro accordo
multilaterale: la Convenzione del Consiglio dEuropa sul contrasto
al traffico di esseri umani, aperta alla firma a Varsavia il 16 maggio
200518, ove si sottolinea che il traffico di esseri umani si risolve in una
violazione dei diritti delle persone in esso coinvolte ed in unoffesa
alla dignit ed integrit dellessere umano in quanto tale.
La Convenzione, oltre a confermare gli obiettivi di prevenzione
e repressione del suindicato Protocollo di Palermo, ne introduce un
terzo, consistente nella protezione delle vittime del traffico di esseri
umani.
Per quanto riguarda lattivit di prevenzione, vengono introdotte
misure per scoraggiare la domanda connessa alle tipiche attivit di
sfruttamento proprie del traffico di esseri umani; quanto allattivit
di repressione vengono ricomprese tutte le forme di traffico di esseri
umani, nazionale o internazionale, sia esso connesso o meno con la
criminalit organizzata. Inoltre, allobbligo di punire penalmente la
condotta di traffico viene affiancata la possibilit di criminalizzare
le condotte degli utilizzatori dei servizi oggetto delle attivit di
sfruttamento. Nel mosaico normativo assume significativo rilievo la
possibilit di escludere la punibilit delle vittime del traffico di esseri
umani per le eventuali attivit illecite commesse.
In relazione al terzo obiettivo, lattivit di protezione, va segnalato che la Convenzione in esame prevede il dovere di prestare
assistenza alle vittime, la possibilit di ottenere un permesso di
soggiorno per la loro situazione personale ovvero per motivi collegati
alle investigazioni o a procedimenti penali, nonch, allart. 13, la concessione alla persona interessata di uno spazio temporale di recupero
In questi termini F. Gandini, La repressione del favoreggiamento dellimmigrazione clandestina, cit., 236.
18
Ratificata dallItalia con Legge n. 108/2010 (pubblicata in G.U. n. 163 del 15
luglio 2010).
17

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e di riflessione, non inferiore a trenta giorni, affinch possa ristabilirsi


e sfuggire allinfluenza dei trafficanti e/o decidere di collaborare con
le autorit competenti, durante tale periodo il soggetto non pu esser
espulso e deve ricevere la necessaria assistenza.

3. Segue: b) il diritto dellUnione europea.


LEuropa ha subito i maggiori contraccolpi alimentati dal susseguirsi delle ondate migratorie, non a caso, le novit di maggiore
rilievo in relazione al fenomeno si rinvengono nella normativa
dellUnione europea, che, dopo decenni di reticenza da parte degli
Stati membri e di logiche nazionalistiche nellapproccio al problema,
abbandona la retorica della fortezza assediata e persegue finalmente politiche di intervento unitario in materia19.
Nellambito del complesso e frammentato apparato giuridico
comunitario, vengono in questa sede ricordati i principali documenti
che hanno scandito il percorso evolutivo in materia.
Come noto, il Trattato di Roma del 195720 non attribuiva alla
Comunit economica europea una competenza formale in materia
di politiche di immigrazione21, pertanto, tutto ci che riguardava
lingresso, lo stabilimento ed il lavoro dei cittadini extracomunitari,
rimaneva spettanza esclusiva degli Stati membri. La spiegazione
dellassenza di qualsiasi competenza in materia da parte delle
In tema, v. U. Leanza, Flussi migratori e stato dei migranti tra diritto internazionale, diritto comunitario e diritto italiano, in Migrazione, formazione ed integrazione,
cit., 17.
20
Trattato che istituisce la Comunit economica europea (CEE) firmato a Roma il
25 marzo 1957.
21
Sulle origini della competenza comunitaria in tema di immigrazione v., tra gli
altri, C. Favilli - B. Nascimbene, La gestione dellimmigrazione a livello comunitario, in AA.VV, LItalia e la politica internazionale, a cura di A. Colombo - N.
Ronzitti, Bologna, 2006, 149 s; A. Lang, La politica comunitaria in materia di
immigrazione, in AA.VV., Cittadinanza dellUnione e libera circolazione delle
persone, Milano, 2006, 249 s.
19

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Istituzioni comunitarie va ricercata nella finalit essenzialmente


economica che ha caratterizzato il progetto di integrazione europea,
orientata a realizzare un mercato interno privo di frontiere.
Si comprende, quindi, come il primo obiettivo dei fondatori
sia stato quello di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei
lavoratori comunitari, lasciando agli Stati la piena competenza nel
disciplinare il trattamento dei cittadini di Stati terzi. Nonostante i
ripetuti tentativi della Comunit di intervenire in modo diretto e
indiretto in questo settore, per lunghi anni non si riusciti a mettere
in campo e ad incrementare strumenti e misure per una strategia condivisa, stante la persistente reticenza degli Stati membri a rinunciare
a parte della propria sovranit in materia di immigrazione.
Di fatto, una politica comune europea in materia di immigrazione nasce con lAccordo di Schengen del 16 giugno 1985 e con la
successiva Convenzione di applicazione del 19 giugno 199022.
LAccordo si propone di estendere la cooperazione tra gli Stati
membri anche a materie diverse da quelle tipiche del mercato comune, oltre alla libera circolazione di merci, servizi e capitali, si apre
la strada ad un nuovo livello di integrazione europea, eliminando
gradualmente i controlli alle persone presso le frontiere interne e
potenziando i collegamenti tra servizi di polizia e autorit giudiziaria.
Con lintroduzione dello spazio Schengen gli Stati firmatari, tra
laltro, hanno abolito le frontiere interne, rafforzato i controlli alle
frontiere esterne, applicato regole e procedure comuni in materia
di visti, soggiorni e richieste di asilo; inoltre hanno rafforzato la
collaborazione tra le forze di polizia e previsto un coordinamento
nella lotta alla criminalit organizzata di rilevanza internazionale,
per i casi di mafia, traffico di armi e immigrazione clandestina. Particolarmente efficaci, in relazione alle esposte finalit, si sono rivelati
La Convenzione di applicazione dellaccordo di Schengen stata conclusa tra
Germania, Francia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo. In seguito anche altri
Stati sono diventati parti della Convenzione mediante appositi Protocolli di
adesione. Per lItalia il riferimento la Legge 30 settembre 1993; n. 388.

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

la creazione e lo sviluppo del sistema di informazione Schengen (SIS),


che attraverso una banca dati internazionale, alimentata dai singoli
Stati, realizza una rete telematica integrata di collegamento in grado
di fornire in tempo reale informazioni relative a persone e ad oggetti.
Da questa sommaria sintesi sul contenuto degli Accordi di Schen23
gen , emerge laspetto pi significativo, ovvero laver dato impulso
ad una forma di cooperazione intergovernativa, in uno spazio privo
di frontiere, caratterizzata da strumenti giuridici vincolanti.
Le premesse per una reale politica dellimmigrazione entro i
confini dellUnione europea e di una effettiva politica estera nei
confronti degli Stati terzi di origine dei migranti sono poste dal
Trattato di Amsterdam del 10 novembre 199724, che introduceva il
nuovo Titolo IV nellambito del TCE (artt. 61-69), dedicato alla libera
circolazione delle persone allinterno della CE, al controllo delle
frontiere esterne, ai visti, allasilo e, pi in generale, allimmigrazione.
Al Trattato di Amsterdam veniva allegato, tra gli altri, il Protocollo n.
2 per lintegrazione dellacquis di Schengen nellUnione europea25.
In sostanza, per mezzo di questo Protocollo, laccordo di Schengen,
la Convenzione di applicazione, i Protocolli e gli accordi di adesione
sono stati formalmente incorporati nel quadro giuridico dellUnione
europea.
Le Istituzioni comunitarie hanno in parte rivisto la loro politica
contro il fenomeno dellimmigrazione irregolare e della politica
immigratoria in generale, specie in seguito allimpulso dato dal
Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, che riconosce
la necessit di un riavvicinamento delle legislazioni nazionali, circa
Per approfondimenti sul tema, v. A. Fiorenza, Gli accordi di Schengen. Libert
di circolazione e regolamentazione dellingresso degli stranieri, in Affari sociali
internazionali, n. 3, 1998, 85 s.
24
Pubblicato in G.U.C.E. n. C 340 del 10 novembre 1997.
25
Sul tema cfr. G. Cellamare, La comunitarizzazione della disciplina dei visti, dellasilo, dellimmigrazione e delle altre politiche connesse con la libera circolazione
delle persone, in La disciplina dellimmigrazione nellUnione europea, Torino,
2006, 64 s.
23

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le condizioni di ammissione e soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi,


fondata su una valutazione comune sia degli sviluppi economici e
demografici dellUnione sia della situazione nei Paesi di origine.
In effetti, ritenendo che le politiche di immigrazione zero
adottate dai Paesi membri negli anni precedenti non siano pi adeguate e che non abbiano risolto il problema degli ingressi illegali,
si vuole perseguire una politica di ingresso e di ammissione pi
aperta, seppur controllata, volta a prevenire e reprimere il fenomeno
dellimmigrazione illegale con un approccio globale.
Significativamente, il Consiglio europeo afferma di essere determinato ad affrontare alla radice limmigrazione illegale, soprattutto,
contrastando coloro che si dedicano alla tratta di esseri umani e allo
sfruttamento economico dei migranti.
Dedicata al perseguimento di tale obiettivo anche la Comunicazione della Commissione su una politica comune in materia di
immigrazione illegale del 200126, che descrive gli elementi principali
della politica e delle forme di cooperazione per la prevenzione e
la lotta contro limmigrazione illegale e sollecita il Consiglio ad
approvare un Piano dazione per consentirne il rapido sviluppo,
indicando quali sono le azioni potenziali che ritiene debbano essere
elaborate prioritariamente.
Muovendo da queste premesse si individua la necessit di approfondire la conoscenza delle varie forme e modalit di ingresso
e soggiorno irregolari; bilanciare il diritto degli Stati di decidere
sullammissione degli immigrati nel rispetto dei diritti fondamentali;
intensificare la cooperazione con i Paesi di origine e di transito delle
migrazioni al fine di agire laddove limmigrazione illegale trova
origine. Si suggerisce, inoltre, di potenziare le misure dirette alla prevenzione del fenomeno rafforzando i controlli alle frontiere esterne,
la cooperazione amministrativa, operativa e di polizia, la raccolta e
Si tratta della Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento
europeo del 15 novembre 2001, COM (2001) 672.

26

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

diffusione di informazioni e di statistiche, di reprimere con sanzioni


adeguate le attivit criminali associate ai flussi di immigrazione
clandestina e le attivit di manodopera illegale; infine, di sviluppare
una politica comunitaria in materia di rimpatrio e riammissione.
Nel 2002, il Consiglio approva la proposta di Piano globale di
azione per la lotta allimmigrazione clandestina e alla tratta degli esseri
umani nellUnione europea27. Il Piano, dopo aver ribadito i principi di
politica comune della precedente Comunicazione del 2001, precisa
in modo approfondito soprattutto le misure e le azioni concrete da
sviluppare nelle varie materie, da tradurre in norme comunitarie.
Larticolato progetto concerne lo scambio e lanalisi delle informazioni, le misure per il miglioramento della gestione e controllo
delle frontiere, la politica in materia di riammissione e di rimpatrio,
le misure di sostegno tecnico e finanziario ai Paesi terzi, di origine e
di transito dellimmigrazione, nonch campagne di informazione e
di sensibilizzazione per rafforzare la capacit di tali Paesi di contrastare i flussi di immigrazione irregolare. Il Piano prevede, inoltre, la
creazione di centri di accoglienza, il miglioramento della sicurezza
dei documenti, distacchi di ufficiali di collegamento, sostegno al
rimpatrio di immigrati irregolari.
Anche il Libro verde su una politica comune di rimpatrio delle
persone che soggiornano illegalmente negli Stati membri28 affronta
le tematiche inerenti al rimpatrio, come elemento integrante per
una politica comunitaria generale in materia di immigrazione e di
asilo, ed evidenzia la necessit di assicurare il rispetto dei diritti
umani e la cooperazione con i Paesi di origine e di transito dei migranti. Laccento viene posto sulla necessit di ravvicinamento e
miglioramento della cooperazione fra gli Stati membri in materia di
Proposta di Piano globale per la lotta allimmigrazione clandestina e alla tratta
degli esseri umani nellUnione europea del 27 febbraio 2002, in G.U.C.E. n. C 142
del 14 giugno 2002.
28
Libro verde su una politica comune di rimpatrio delle persone che soggiornano
illegalmente negli Stati membri, COM(2002) 175 del 10 aprile 2002.
27

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rimpatrio, aspetto che merita una riflessione approfondita in vista


dello sviluppo di un approccio comunitario coerente che tenga conto
della complessit di questo importante argomento.
A conferma dellimportanza attribuita alla questione del rimpatrio, sempre nel 2002, la Commissione, con la Comunicazione sulla
politica comunitaria in materia di rimpatrio degli immigrati illegali29,
sviluppa lidea che una politica comune in materia di rimpatrio e
riammissione debba costituire lelemento integrante della politica
comunitaria sullimmigrazione, da realizzare attraverso la cooperazione con i Paesi terzi, mediante accordi e clausole di riammissione
nei trattati di associazione che comprendano anche laccoglienza e
il reinserimento nel Paese di rientro.
Nel 2003, con la Comunicazione su una politica comune in tema
di immigrazione illegale30, viene redatto un inventario delle misure
concrete gi approvate nei vari settori e viene suggerita una nuova
serie di azioni e di iniziative. Le novit pi significative riguardano
la partnership con i Paesi terzi nella gestione dei flussi migratori,
promossa attraverso un programma pluriennale di cooperazione e
una serie di incentivi e di misure compensative a favore dei Paesi
che collaborano, come, ad esempio, politiche dei visti pi generose,
una pi intensa cooperazione economica, nuovi aiuti allo sviluppo
e preferenze tariffarie.
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo del 14
ottobre 2002 in materia di Rimpatrio delle persone soggiornanti illegalmente
negli Stati Membri, COM (2002) 564. Gli obiettivi principali della Commissione
sono: migliorare la cooperazione tra gli Stati membri in materia di rimpatrio,
mediante norme comuni in materia di rimpatrio forzato, di accompagnamento
alla frontiera, di riammissione e transito fra gli Stati membri, nonch misure
volte a migliorare la conoscenza del fenomeno del rimpatrio, attraverso lo
scambio di informazioni e statistiche e lo scambio di migliori pratiche e linee
guida, e misure volte a migliorare la formazione delle autorit e degli operatori
nazionali coinvolti nelle procedure di rimpatrio, attraverso istituti e programmi
comuni di formazione.
30
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo del 3
giugno 2003, COM (2003) 323.
29

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

Il Programma dellAia31 elenca dieci priorit dirette a rinnovare e


completare il quadro normativo nello spazio di libert, sicurezza e
giustizia dellUnione. Particolare attenzione riservata alla politica
dei rimpatri e alla previsione di standard minimi per le relative procedure, nonch allo sviluppo di una maggiore cooperazione anche
per la lotta contro limmigrazione illegale e la tratta di esseri umani,
considerato che una politica comune in materia di immigrazione
non pu limitarsi a misure di rimpatrio: per gestire efficacemente i
flussi migratori necessario un investimento nelle relazioni con i Paesi terzi, di origine non meno che di transito, in particolare attraverso
strategie di assistenza e di cooperazione, nellinteresse reciproco dei
Paesi terzi e dellUnione.
In siffatto contesto si inserisce la Comunicazione della Commissione riguardante le priorit politiche nella lotta contro limmigrazione
clandestina di cittadini di Paesi terzi32 del 2006, nella quale si afferma
che per ottenere risultati importanti la Comunit deve favorire un
approccio congiunto, basato sulla fiducia reciproca e sulla condivisione delle perizie e delle conoscenze, nellintento di approfondire la
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo Il
Programma dellAia: dieci priorit per i prossimi cinque anni. Partenariato per
rinnovare lEuropa nel campo della libert, sicurezza e giustizia COM (2005)
184. Per approfondimenti cfr. A. Di STASI, Spazio europeo di libert, sicurezza
e giustizia e cooperazione giudiziaria in materia penale: il rispetto dei diritti
fondamentali e della diversit tra ordinamenti nazionali e tradizioni giuridiche,
in Spazio europeo di giustizia e procedimento penale italiano. Adattamenti
normativi e approdi giurisprudenziali, L. Kalb (a cura di), Torino, 2012, 3 ss.
32
Comunicazione della Commissione del 19 luglio 2006 riguardante le priorit
politiche nella lotta contro limmigrazione clandestina di cittadini di Paesi terzi,
COM (2006) 402 (pubblicata in G.U.U.E n. C 78 dell11 aprile 2007), che ribadisce
e specifica i temi centrali della lotta della Comunit contro limmigrazione
clandestina, vale a dire: la cooperazione con i Paesi terzi, il rafforzamento
delle frontiere esterne, la lotta contro la tratta di esseri umani, il problema del
lavoro illegale, la regolarizzazione degli immigrati clandestini, la politica in
materia di rimpatrio, il miglioramento dello scambio di informazioni nonch
la valutazione delle misure adottate.
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cooperazione e di elaborare politiche comuni. In particolare, si suggerisce come rendere pi sicure le frontiere esterne, attraverso una
gestione elettronica delle medesime e un sistema di ingresso e di
uscita armonizzato, e si affrontano i problemi della regolarizzazione
e delloccupazione dei cittadini di Paesi terzi in situazione irregolare.
Di grande attualit la previsione di una proposta di direttiva sulle
sanzioni nei confronti dei datori di lavoro che impiegano stranieri
non regolarmente soggiornanti.
A seguito dellentrata in vigore del Trattato di Lisbona33, il capo
2 del titolo V del TFUE si occupa delle politiche relative ai controlli
alle frontiere, allasilo e allimmigrazione. Lobiettivo quello di
sviluppare una politica comune dellUnione in grado di gestire limmigrazione regolare, in maniera tale da conciliarla con le priorit e
con le esigenze dei singoli Paesi europei e favorire lintegrazione, e
di contrastare con forza limmigrazione clandestina mediante pi
efficaci controlli alle frontiere esterne.
LUnione europea si imposta anche di adottare misure comuni
per il rilascio di visti e titoli di soggiorno nonch per le richieste
di asilo e di protezione sussidiaria o temporanea; soprattutto in
relazione a queste ultime si avvertita lesigenza di riconoscere uno
status uniforme, di fissare requisiti, tempi e modi per la presentazione della richiesta, per lindividuazione degli organi competenti
ad esaminarla ed, infine, per la protezione dei richiedenti. Inoltre,
si impegnata a garantire lequo trattamento dei cittadini dei Paesi
terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione

Sottoscritto dai capi di Stato e di Governo dei 27 Stati UE, nella capitale portoghese il 13 dicembre 2007, pubblicato in G.U.C.E. n. C 306 del 17 dicembre 2007,
ratificato in Italia con Legge 2 agosto 2008, n. 130 (G.U. n. 185 dell8 agosto 2008,
s.o. n. 188), entrato in vigore il 1 dicembre 2009, il Trattato di Lisbona modifica
il Trattato sullUnione europea (TUE) ed il Trattato che istituisce la Comunit
europea (TCE), ribattezzato Trattato sul funzionamento dellUnione europea
(TFUE).

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

e il contrasto rafforzato dellimmigrazione illegale e della tratta degli


esserti umani (art. 79 TFUE).
Unulteriore riflessione va riservata al Patto europeo sullimmigrazione e lasilo del 24 settembre 2008. In uno spirito di reciproca
responsabilit e solidariet tra i Paesi dellUnione europea e di
partenariato con altri Paesi del mondo, il Patto d un nuovo impulso
al costante sviluppo di una politica comune sullimmigrazione e
sullasilo, che tenga conto sia degli interessi collettivi dellUnione
europea sia delle esigenze specifiche dei suoi Paesi. Sono previsti
cinque impegni fondamentali: organizzare limmigrazione legale
tenendo conto delle priorit, delle esigenze e delle capacit di accoglienza stabilite da ciascuno Stato membro e favorire lintegrazione;
combattere limmigrazione clandestina, in particolare assicurando
il ritorno nel loro Paese di origine o in un Paese di transito degli
stranieri in posizione irregolare; rafforzare lefficacia dei controlli
alle frontiere; costruire unEuropa dellasilo; creare un partenariato
globale con i Paesi di origine e di transito che favorisca le sinergie
tra le migrazioni e lo sviluppo.
Da ultimo, il Consiglio europeo ha tradotto gli impegni comuni
nel programma pluriennale denominato Programma di Stoccolma
- UnEuropa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini34, per il
periodo 2010-201435.
Il documento individua le linee direttrici europee per la costruzione di uno spazio di libert giustizia e sicurezza negli anni a venire.
Le linee programmatiche concernono la tutela dei diritti dei cittadini
e degli stranieri regolarmente residenti, il rafforzamento della cooperazione tra Stati, il controllo dellimmigrazione clandestina, ma, ad
onta del titolo della sezione 2.3 Vivere insieme in uno spazio che
Adottato nella seduta del 10-11 dicembre 2009 e pubblicato in G.U.U.E. n. C
115 del 4 maggio 2010. Per approfondimenti, cfr. A. Confalonieri, La politica
di cooperazione di polizia e giudiziaria tra gli stati dellUnione europea, in Europa
e giusto processo. Istruzioni per luso, Torino, 2010, 65 s.
35
In G.U. n., C 115 del 4 maggio 2010.
34

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rispetta la diversit e protegge i vulnerabili, il testo non contiene


alcun riferimento espresso alla tutela dei clandestini.

4. Tre azioni sinergicamente orientate alla repressione


dellimmigrazione clandestina: a) le misure per la gestione e il controllo dei flussi migratori.
Lesposizione fin qui sviluppata evidenzia come gli elevati
costi umani e sociali dellimmigrazione illegale abbiano indotto la
necessit di definire norme relative alle procedure di rimpatrio, di
accelerare gli accordi di riammissione e di potenziare il contrasto al
traffico e alla tratta di esseri umani, ma al contempo lascia emergere
la consapevolezza dellUnione che una politica comune in materia di
immigrazione non pu prescindere dal potenziamento delle relazioni
con i Paesi terzi. Soltanto una strategia di assistenza e cooperazione
tra le nazioni di origine e transito e quelle di destinazione pu consentire di gestire nellinteresse reciproco i flussi migratori.
N pu sottacersi che principio fondamentale e pregnante per
le linee politiche dellUnione deve essere il rispetto della dignit
delle persone oggetto di traffico illecito e, in generale, dei cittadini
di Paesi terzi36.
Sulla scorta delle linee comunitarie innanzi delineate, ha trovato
attuazione una serie di provvedimenti, fondati sul comune denominatore della lotta allimmigrazione clandestina, tra i quali appaiono
particolarmente significativi quelli finalizzati al perseguimento
di tre obiettivi strategici: il controllo e la gestione coordinata dei
flussi migratori, la repressione del favoreggiamento dellingresso,
del transito e del soggiorno illegali, il contrasto allo sfruttamento del
lavoro degli irregolari.

In argomento, tra tutti, v. C. Zangh, La protezione internazionale dei diritti


delluomo, Torino, 2006.

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

Con riferimento al primo obiettivo viene in rilievo il Regolamento


(CE) n. 377/2004 del Consiglio37 adottato per listituzione di una
rete di funzionari di collegamento incaricati dellimmigrazione.
In qualit di rappresentanti degli Stati membri distaccati presso i
Paesi terzi, questi soggetti hanno il compito di collaborare con il
Paese ospitante per contribuire alla gestione dellimmigrazione
regolare, alla prevenzione dellimmigrazione illegale, al contrasto
del fenomeno e al rimpatrio dei clandestini, soprattutto attraverso
la raccolta e lo scambio di tutte le informazioni destinate ad attivit
di tipo operativo o strategico.
Lo scopo viene perseguito pure con la Decisione 2005/267/CE del
Consiglio38 relativa alla creazione sul web di una rete di informazione
e coordinamento sicura per i servizi di gestione dellimmigrazione
degli Stati membri: la rete ICONET che permette agli Stati membri
di scambiare rapidamente sul web informazioni sui flussi migratori
irregolari, lingresso e limmigrazione clandestini e il rimpatrio di
persone soggiornanti illegalmente, al fine di combattere meglio
limmigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani.
Altro provvedimento significativo il Regolamento (CE) n.
2007/2004 del Consiglio39 che ha istituito lAgenzia europea per la
gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli
Stati membri dellUnione europea, meglio nota come FRONTEX. I
suoi principali compiti consistono in unattivit di assistenza nella
formazione delle c.d. guardie nazionali di confine40, anche mediante lelaborazione di norme comuni in materia di formazione ed
Si tratta del regolamento del 19 febbraio 2004 modificato, poi, dal regolamento
n. 493/2011 pubblicato in G.U.U.E. n. L 141 del 27 maggio 2011.
38
Ci si riferisce alla Decisione del 16 marzo 2005 pubblicata in G.U.C.E n. L 83, 1
aprile 2005.
39
Regolamento del 26 ottobre 2004 pubblicato in G.U.C.E. n. L 349 del 25 novembre 2004.
40
Sul tema cfr. M. Di Filippo, Controllo delle frontiere e ruolo della cooperazione
internazionale, in Immigrazione. Diritto e Diritti: profili internazionalistici ed
europei, a cura di A.M. Calamia - M. Di Filippo - M. Gestri, Padova, 2012, 154 s.
37

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aggiornamento tecnico-professionale, di predisposizione di attente


analisi dei rischi, di costante monitoraggio dellevoluzione delle ricerche in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne e
di ausilio degli Stati membri che devono affrontare circostanze tali da
richiedere unassistenza tecnica e operativa rafforzata alle frontiere
esterne, fornendo il sostegno necessario in vista dellorganizzazione
di operazioni di rimpatrio congiunte.
Recentemente, lAgenzia in oggetto ha intrapreso specifiche
iniziative per la gestione del fenomeno migratorio nella regione
mediterranea attraverso lelaborazione di operazioni congiunte e di
progetti pilota. Lobiettivo consiste nella trasformazione dellAgenzia
in un vero e proprio strumento operativo dellUnione europea
per il contrasto allimmigrazione clandestina e per la salvaguardia
delle frontiere esterne, dovendosi concretare la relativa attivit
nella realizzazione di sempre pi frequenti operazioni congiunte,
nel rafforzamento dellattivit di cooperazione fra lAgenzia stessa
ed i Paesi dorigine e di transito dellimmigrazione illegale e nel
potenziamento dei meccanismi di concertazione con gli Stati membri
in vista della costituzione di una polizia di frontiera europea41.
Nellintento di tracciare un quadro dei provvedimenti tesi alla
lotta dellimmigrazione clandestina, meritano di essere sottolineate
le Decisioni n. 2006/616/CE e n. 2006/617/CE del Consiglio42 relative
alla conclusione del Protocollo per combattere il traffico di migranti
per via terrestre, aerea e marittima, allegato alla Convenzione delle
Nazioni Unite contro la criminalit organizzata transnazionale al
fine di disporre di uno strumento internazionale contro il traffico
clandestino di migranti, nonch di promuovere la cooperazione tra
gli Stati in questo settore. Gli Stati firmatari sono tenuti a qualificare
In questi termini, A. Iannuzzi, La cooperazione tra le autorit di polizia, in
AA.VV., Spazio europeo di giustizia e procedimento penale italiano. Adattamenti
normativi e approdi giurisprudenziali, cit., 194 s.
42
Decisioni del 24 luglio 2006 pubblicate in G.U.C.E n. L 262 del 22 settembre
2006.
41

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

come reati, qualora siano commessi allo scopo di ottenere un vantaggio finanziario o materiale, il traffico clandestino di migranti (ossia il
procurare lingresso illegale di una persona in uno Stato parte di cui la
persona non cittadino o residente) nonch laiuto a permanere nel
territorio di uno Stato senza avere ottemperato ai requisiti necessari
per un soggiorno legale. Il mettere a rischio la sicurezza o la vita dei
migranti, o infliggere loro trattamenti inumani o degradanti devono
essere considerate come circostanze aggravanti. Inoltre, le vittime
del traffico dei migranti non possono essere perseguite penalmente.
Per assicurare lefficacia delle azioni, si impone agli Stati che
hanno confini comuni, o che sono situati lungo gli itinerari utilizzati
ai fini del traffico di migranti, di scambiarsi talune informazioni
rilevanti, quali quelle riguardanti i luoghi di imbarco e di destinazione utilizzati dai trafficanti, le rotte e i mezzi di trasporto, i metodi
di occultamento dei migranti e cos via. I funzionari dei servizi di
immigrazione e gli altri funzionari competenti, devono ricevere
una formazione specifica nel settore della prevenzione del traffico,
del trattamento umano dei migranti e del rispetto dei loro diritti.
Inoltre, gli Stati che hanno esperienza nel settore e le risorse tecniche adeguate devono fornire assistenza agli Stati che sono Paesi di
origine o di transito dei migranti. Infine, e fatti salvi eventuali diritti
riconosciuti dalla legge dello Stato membro ospitante alle persone
che hanno subito un atto di traffico, gli Stati parti del Protocollo si
impegnano a facilitare il rimpatrio dei loro cittadini e delle persone
che hanno il diritto di risiedere sul loro territorio e che sono state
vittime di tale traffico, assicurando che tutte le misure necessarie
per effettuare il rimpatrio avvengano in modo ordinato e nel rispetto
della sicurezza e della dignit della persone.
In tale contesto rileva in modo particolare la Decisione 2008/381/
CE del Consiglio43 che ha istituito la Rete europea sulle migrazioni
Si tratta della Decisione del 14 maggio 2008 pubblicata in G.U.C.E. n. L 131 del
21 maggio 2008.

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(REM), finalizzata a fornire agli organismi comunitari, alle autorit


e alle istituzioni degli Stati membri informazioni aggiornate, oggettive, affidabili e comparabili sulla migrazione e sullasilo, utili a
sostenere liter decisionale dellUnione europea. La REM consente,
quindi, unanalisi comune del fenomeno migratorio in termini di
raccolta, erogazione, scambio e utilizzo efficace di informazioni e
dati aggiornati.
Infine, va segnalata la Direttiva 2008/115/CE44 che introduce norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri per
lallontanamento dal loro territorio di cittadini di Paesi terzi il cui
soggiorno irregolare. La Direttiva fissa le disposizioni per porre fine
ai soggiorni irregolari, per trattenere i cittadini di Paesi terzi in attesa
del loro allontanamento, assicurando adeguate garanzie procedurali.
In particolare, uno Stato membro tenuto ad emettere una decisione
di rimpatrio, adottata in forma scritta e contenente informazioni sui
mezzi di ricorso disponibili, nei confronti di qualunque cittadino di
un Paese terzo il cui soggiorno nel suo territorio sia irregolare.
Al soggetto vanno assicurati mezzi di ricorso effettivo avverso le
decisioni connesse al rimpatrio, garantendo la necessaria assistenza
e/o rappresentanza legale gratuita, dinanzi ad unautorit giudiziaria
o amministrativa competente o a un organo competente composto
da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza, che
hanno la facolt di sospendere temporaneamente lesecuzione delle
decisioni. In casi specifici, e quando misure meno coercitive risultino
insufficienti, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un
Paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio se sussiste un rischio
di fuga oppure se si evita o si ostacola la preparazione del rimpatrio
o dellallontanamento. Il trattenimento disposto per iscritto dalle
autorit amministrative o giudiziarie e deve essere regolarmente
sottoposto a un riesame. Qualora, poi, il cittadino di un Paese terzo
Direttiva del 16 dicembre 2008 pubblicata in G.U.C.E n. L 348 del 24 dicembre
2008.

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

interessato non possa essere trattenuto in un apposito centro di


permanenza temporanea andr collocato in un istituto penitenziario,
ma separatamente dai detenuti ordinari.

5. Segue: b) le misure finalizzate alla repressione del


favoreggiamento dellingresso, del transito e del soggiorno degli irregolari.
Rispetto al secondo obiettivo, vengono in rilievo i provvedimenti dellUnione europea tesi alla repressione del favoreggiamento
dellingresso, del transito e del soggiorno illegali; in primis, la Direttiva relativa alle sanzioni dei vettori che trasportano i cittadini dei
Paesi terzi avendo omesso il controllo dei documenti di ingresso 45. Il
documento integra ed aggiorna quanto gi previsto dallart. 26 della
Convenzione di applicazione di Schengen secondo il quale, i vettori,
per tali intendendo ogni persona fisica e giuridica che trasporta
persone a titolo professionale, per via aerea, marittima e terrestre,
sono obbligati al rimpatrio degli stranieri ai quali rifiutato lingresso
nel territorio degli Stati membri e ad adottare le misure necessarie
per assicurarsi che gli stranieri abbiano documenti di viaggio validi.
La Direttiva, che sviluppa lacquis di Schengen, volta ad armonizzare le sanzioni comminate dagli Stati membri ai vettori che
violano i propri obblighi, chiedendo che esse siano dissuasive,
efficaci e proporzionate e che vadano dai 3.000 ai 5.000 euro di
multa per persona trasportata. Gli Stati membri possono adottare
o mantenere, nei confronti dei vettori che non ottemperano agli
obblighi della direttiva, misure che comportino sanzioni di altro
tipo, come limmobilizzazione, il sequestro e la confisca del mezzo
di trasporto o la sospensione temporanea e il ritiro della licenza di
esercizio.
Si tratta della direttiva 2001/51/CE adottata dal Consiglio il 28 giugno 2001 (in
G.U.C.E. n. L 187 del 10 luglio 2001).

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Ad adiuvandum di quanto gi previsto, su iniziativa spagnola, nel


2004 stata approvata la Direttiva sullobbligo dei vettori di comunicare i dati relativi ai passeggeri46. Allo scopo di migliorare i controlli
alle frontiere, si impone di trasmettere prima della partenza, alle
competenti autorit nazionali, i dati relativi alle persone trasportate,
prevedendo sanzioni nel caso in cui i vettori non abbiano trasmesso
i dati o questi siano incompleti o falsi.
Senza dubbio, i provvedimenti pi significativi sono rappresentati dalla Decisione quadro relativa al rafforzamento del quadro penale
per la repressione del favoreggiamento dellingresso, del transito e del
soggiorno illegali (2002/946/GAI)47 e dalla Direttiva volta a definire
il favoreggiamento dellingresso, del transito e del soggiorno illegali
(2002/90/CE)48. Giova innanzitutto segnalare come il Consiglio abbia
scelto un modello del tutto innovativo per la politica criminale europea. Infatti, il favoreggiamento dellimmigrazione clandestina viene
disciplinato con strumenti giuridici duplici ma integrati: alla Direttiva
spetta la definizione dellillecito, nei suoi elementi costitutivi e la
previsione delle circostanze esimenti; alla Decisione quadro spetta
la repressione del fenomeno, ossia la previsione di regole minime
per le sanzioni, per la responsabilit delle persone giuridiche, per la
giurisdizione. La scelta del doppio binario ha prodotto un risultato
singolare: gli Stati membri sono obbligati ad adottare sanzioni penali
(art. 1 Decisione quadro) in relazione agli illeciti specificati dallart.
1 della Direttiva.
Larticolo 3 della Direttiva prevede lobbligo per gli Stati membri
di adottare sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive in ordine
agli illeciti di favoreggiamento della immigrazione clandestina (art. 1
Direttiva) e delle relative condotte di istigazione, concorso e tentativo
(art. 2 Direttiva). Quanto previsto dallart. 3 trova attuazione nelle
Il riferimento alla direttiva 2004/82/CE adottata dal Consiglio il 29 aprile 2004
(in G.U.U.E n. L 261 del 6 agosto 2004).
47
Pubblicata in G.U.C.E. n. L 328 del 5 dicembre 2002, 1.
48
Pubblicata in G.U.C.E. n. L 328 del 5 dicembre 2002, 17.
46

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

disposizioni della decisione quadro. Nello specifico, lart. 1 par. 1


impegna gli Stati membri ad adottare sanzioni penali, proporzionate,
effettive e dissuasive, tali da poter comportare lestradizione in
relazione ai comportamenti illeciti previsti dagli artt. 1 e 2 della
direttiva. Si osserva che, pur non essendo specificato, gli Stati membri
hanno lobbligo di adottare sanzioni penali detentive, il riferimento a
sanzioni che possono comportare lestradizione49 sufficientemente
univoco per escludere che gli Stati membri abbiano la facolt di
prevedere sanzioni penali non restrittive della libert personale50.
Larticolo 1 par. 3 prevede due circostanze aggravanti obbligatorie, la cui adozione non riservata alla discrezionalit degli
Stati membri, entrambe sono applicabili solo alla fattispecie del
favoreggiamento allingresso o al transito illegale ovvero alla istigazione della medesima condotta. Le aggravanti sono accomunate, sul
piano soggettivo, dallo scopo di lucro mentre, sul piano oggettivo,
sono caratterizzate dalla circostanza che il reato commesso da
unorganizzazione criminale e dalla circostanza che la commissione
del reato mette in pericolo la vita delle persone che ne sono vittime.
Qualora sussista una delle due aggravanti, gli Stati membri hanno
lobbligo di sanzionare il reato con una pena privativa della libert
personale il cui minimo, rispetto al massimo edittale, non pu essere
inferiore ad otto anni. Al paragrafo 2, invece, si prevede la facolt di
comminare, oltre alle sanzioni penali, anche la confisca del mezzo
di trasporto utilizzato per commettere il reato, il divieto di esercitare
direttamente o per interposta persona lattivit professionale esercitata in occasione della commissione del reato, lespulsione.

Il riferimento al mandato di arresto europeo per i Paesi appartenenti allUnione europea.


50
In questi termini F. Gandini, La repressione del favoreggiamento dellimmigrazione clandestina, cit., 254.
49

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6. Segue: c) le misure di contrasto al lavoro illegale.


Il terzo obiettivo sul quale si sono concentrati gli sforzi dellUnione europea riguarda la messa a punto di strumenti per contrastare
limpiego di manodopera irregolare, questione che presenta sfaccettature quanto mai complesse in virt del coacervo di disfunzioni
economiche e sociali da essa derivanti, basti pensare alle diverse
centinaia di migliaia di immigrati senza permesso che lavorano
nellUnione europea ed al contributo che essi apportano alleconomia
sommersa.
Peraltro, il bisogno di regolamentare a livello sovranazionale
il fenomeno, principale motore degli ingressi irregolari, ha subito
una forte accelerazione indotta dal processo di globalizzazione e
dallaumento dello spostamento di stranieri da Paesi sottosviluppati
verso nazioni dalleconomia sviluppata51.
Il provvedimento che offre il maggior contributo nellattivit di
contrasto al lavoro illegale la Direttiva 2009/52/CE52, ove si sancisce
il divieto per gli Stati membri di impiegare cittadini di Paesi terzi in
posizione irregolare nellUnione europea e si stabiliscono norme
minime comuni relativamente alle sanzioni applicabili nei confronti
dei datori di lavoro che violano tale divieto. Lo scopo chiaramente
quello di scoraggiare limmigrazione irregolare collegata al lavoro
nero, la cui stretta connessione, ampiamente accertata, inevitabilmente finisce con il tradursi in condizioni che incidono sulla dignit
e sulla salute dei lavoratori, quali, ad esempio, impiego sottopagato,
Si osserva che la Direttiva 2009/50, nota come Carta blu, riguardante lingresso
e il soggiorno di cittadini di Paesi terzi, ha come destinatari esclusivamente
i soggetti che intendono svolgere lavori qualificati, poich regola condizioni
favorevoli di entrata e protegge i diritti socio-economici solo di questa specifica
categoria, nellintento di attrarre i migliori talenti internazionali.
52
Si tratta della Direttiva adottata dal Parlamento e dal Consiglio il 18 giugno
2009 e pubblicata in G.U.C.E. n. L 168 del 30 giugno 2009. Il 25 luglio 2012
stato pubblicato in G.U. n. 172 il D. lgs. 109/2012, con cui il legislatore italiano
ha dato attuazione alla predetta Direttiva.
51

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

orari pi pesanti, condizioni di sfruttamento e assenza totale di


sicurezza, in danno di soggetti particolarmente vulnerabili.
Allinterno del cospicuo apparato normativo comune sono
previste sanzioni amministrative, pecuniarie e, per le ipotesi pi
gravi, penali53, univocamente destinate a dissuadere dallassumere
immigrati clandestini; non si applicano, invece, sanzioni nei confronti dei cittadini di Paesi terzi in posizione irregolare, i quali potranno
eventualmente essere oggetto di misure di espulsione e di rimpatrio,
ma non potranno essere privati dei diritti retributivi e contributivi
maturati.
Premesso che, ai sensi dellart. 2 lett. e, datore di lavoro qualsiasi persona fisica o soggetto giuridico, comprese le agenzie interinali,
per il cui conto o sotto la cui direzione e/o supervisione assunto
limpiego, con la Direttiva fatto obbligo agli stessi di chiedere
ai cittadini di Paesi terzi di presentare il permesso di soggiorno o
unaltra autorizzazione di soggiorno prima di assumere limpiego;
conservare copia dei permessi di soggiorno, almeno per la durata
dellimpiego, ai fini di uneventuale ispezione delle autorit nazionali; dichiarare limpiego di un cittadino di un Paese terzo entro un
termine individuato da ciascun Stato membro.
In relazione alle violazioni al divieto di assunzioni irregolari si
prescrive che esse devono essere sanzionate in maniera efficace,
proporzionata e dissuasiva, le multe sono proporzionate al numero
di dipendenti illegali e si aggiungono al pagamento dei costi per il
rimpatrio, della retribuzione arretrata, dei contributi non versati.
Se del caso, possono essere applicate al datore di lavoro anche altre
misure, quali lesclusione dai fondi dellUnione europea, per un periodo fino a cinque anni, dalla partecipazione ad appalti pubblici per
il medesimo periodo, ovvero la chiusura temporanea o permanente
dello stabilimento. Peraltro, possono essere previste sanzioni finan Per approfondimenti, cfr. F. Di Pietro, Impiego di lavoratori stranieri irregolari,
in Diritto penale dellimmigrazione, cit., 273 s.

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ziarie ridotte qualora il datore di lavoro sia una persona fisica che
impiega a fini privati un cittadino di un Paese terzo il cui soggiorno
irregolare, se non sussistono condizioni lavorative di particolare
sfruttamento.
Dato il numero elevato di subappalti in numerosi settori che impiegano lavoratori clandestini, la Direttiva disciplina specificamente
tale ipotesi affinch siano individuate le responsabilit dellappaltante principale e di tutti subappaltatori, tuttavia, un appaltante che
ha adempiuto ai suoi obblighi con la debita diligenza come previsto
dalla legislazione nazionale non ritenuto responsabile. Gli Stati
membri possono anche prevedere norme pi rigorose in materia di
responsabilit relativamente al subappalto.
Nei casi pi gravi, la violazione intenzionale del divieto di
assumere manodopera clandestina costituisce reato qualora i fatti
siano commessi da un datore di lavoro che reitera la violazione,
ovvero impiega un numero considerevole di cittadini di Paesi terzi
in posizione irregolare o in situazioni di particolare sfruttamento, o,
ancora, impiega vittime della tratta di esseri umani o minori. Parimente, listigazione, il favoreggiamento e la complicit a commettere
intenzionalmente gli atti di cui sopra devono essere perseguibili
penalmente. Le sanzioni penali possono essere accompagnate da
altre misure, quali la pubblicazione della decisione giudiziaria relativa alla condanna.
Per assicurare leffettivit del quadro giuridico comune cos
predisposto, gli Stati membri devono provvedere affinch i cittadini
di Paesi terzi impiegati illegalmente possano sporgere denuncia
contro i loro datori di lavoro, sia direttamente sia attraverso terzi
designati, e devono effettuare ispezioni efficaci e adeguate, basate
su valutazioni dei rischi periodiche, ai fini del controllo dellimpiego
di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno irregolare.
Appare significativa, altres, la previsione che consente ai
cittadini di Paesi terzi di essere informati circa i loro diritti prima
dellesecuzione di qualsiasi decisione di rimpatrio.
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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

Da questo, pur sintetico, sguardo dinsieme delle azioni intraprese dallUnione europea emerge un incalzante susseguirsi di
provvedimenti, che denota lo sforzo di gestire in modo equo e consapevole le problematiche connesse allimmigrazione, attraverso una
normativa comunitaria, che regoli in modo unitario ed organico tutti
gli aspetti fondamentali del fenomeno. In altri termini, la strategia
per contrastare limmigrazione si concreta nella previsione di pochi
principi da applicare con eguale intensit in tutti gli Stati dellUnione,
affinch, in materia di diritto dellimmigrazione, la Comunit divenga
un unico sistema normativo54.
La sfida che lEuropa ha di fronte concerne lelaborazione di una
politica veramente condivisa in materia di immigrazione e di asilo,
una politica che tenga conto, al contempo, dellinteresse collettivo
dellUnione, delle specifiche esigenze di ciascun Stato membro, ma
anche della centralit della persona del migrante. Per un obiettivo
cos ambizioso sar ancor pi determinante, negli anni a venire, la
disponibilit dei singoli Stati a collaborare attivamente per il suo
conseguimento.

7. Lo straniero clandestino nellarchitettura del sistema


italiano.
In Italia, a partire dagli anni novanta del secolo scorso il fenomeno migratorio si manifestato con particolare intensit, ad oggi,
secondo i dati forniti dal Ministero dellInterno, sono oltre cinque
milioni gli immigrati in possesso di regolare permesso, mentre gli
irregolari sono circa cinquecentomila.
Se in precedenza le migrazioni costituivano oggetto di attenzione
sotto i profili dellordine pubblico e della sicurezza nazionale, con
lintensificarsi del fenomeno nata la necessit di una disciplina
In termini S. Quadri, I migranti nel diritto internazionale, comunitario e interno,
in Migrazione, formazione ed integrazione, cit., 122.

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organica che potesse conciliare le esigenze pubblicistiche con la


tutela della dignit umana e la realizzazione delle aspirazioni del
migrante al miglioramento della propria vita. Pertanto, lItalia, in
linea con gli obiettivi dellUnione europea, fortemente impegnata
nel promuovere politiche attente alla gestione della migrazione
regolare, alla lotta di quella irregolare ed al contrasto del traffico di
migranti.
La disciplina dellimmigrazione e le norme sulla condizione
dello straniero, inteso come cittadino non appartenente allUnione
europea, sono contenute nel Testo unico delle disposizioni concernenti
la disciplina dellimmigrazione e norme sulla condizione dello straniero
(D. Lgs del 25 luglio 1998, n. 286)55, tenuto conto delle variazioni
apportate successivamente dalla Legge del 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo)56,
nonch di altre disposizioni legislative e regolamentari, emanate
anche in recepimento di direttive comunitarie.
Nello specifico, la disciplina del soggiorno degli stranieri in
Italia57 contempla due fattispecie distinte: il soggiorno di breve
durata (art. 4 D. lgs. 286/1998) ed il soggiorno di lunga durata (art. 5
D. lgs. 286/1998). Per quanto concerne il primo non possono superarsi i 90 giorni e sono sufficienti un passaporto valido o documento
equipollente e un visto di ingresso, rilasciato dalle rappresentanze
diplomatiche o consolari italiane, laddove lo straniero dimostri il
possesso di documenti che attestino lo scopo e le condizioni del
Pubblicato in G.U. n. 191 del 18 agosto 1998 (S. O. n.139).
La Legge, meglio conosciuta come Bossi-Fini, stata pubblicata in G.U. n. 199,
del 26 agosto 2002, divenuta pienamente operativa soltanto a partire dal 2005,
a seguito del regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello
status di rifugiato (D.P.R. n. 303 del 16 settembre 2004), pubblicato in G.U. n.
299 del 22/12/2004.
57
Sul tema cfr. G. Piluso, Osservazioni in tema di rinnovo del permesso di soggiorno:
la sopravvenienza dei requisiti per il rilascio, in Gli stranieri. Rassegna di studi e
giurisprudenza, n. 2, 2011, 187 s.
55
56

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

soggiorno, nonch la disponibilit di mezzi sufficienti per mantenersi


in Italia senza compiere attivit illecite.
Invece, il soggiorno di lunga durata necessita del rilascio del permesso che va richiesto al Questore della provincia in cui lo straniero
si trova, mentre la richiesta di rinnovo deve essere presentata almeno
60 giorni prima della scadenza alla Questura della provincia di
dimora58. In materia, di recente, la Corte di cassazione ha affermato
che la spontanea presentazione della domanda di rinnovo, da parte
dello straniero regolarmente soggiornante, oltre il termine di sessanta
giorni dalla sua scadenza non consente lespulsione automatica la
quale pu essere disposta solo se la domanda sia stata respinta per
la mancanza, originaria o sopravvenuta, dei requisiti richiesti dalla
legge per il soggiorno dello straniero sul territorio nazionale, mentre
il ritardo nella presentazione pu costituirne solo indice rivelatore
nel quadro di una valutazione complessiva della situazione in cui
versa linteressato59.
La presenza regolare sul territorio italiano consente allo straniero non solo di soggiornare liberamente ma anche di avvalersi
di importanti diritti riconosciuti ai cittadini italiani, cos come il
soggiorno regolare non soltanto costituisce la condizione necessaria
per continuare a svolgere la propria attivit lavorativa, o per poter
essere assunti senza che ci siano conseguenze penali per il datore di
lavoro, ma, nel caso sia di durata non inferiore ad un anno, d diritto
a chiedere il ricongiungimento familiare.
Per quanto concerne le misure di contrasto allimmigrazione
irregolare va rilevato come, con la Legge n. 189/200260, sia stata
Sul procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno, v. G. Manfredi, Il rinnovo e la conversione del permesso di soggiorno, in Immigrazione e cittadinanza,
a cura di P. Morozzo della Rocca, Torino, 2008, 67 s.
59
Cass. civ. [ord.], sez. VI, 22-03-2012, n. 4635.
60
Cfr. G. Civitillo, La lotta alla tratta di esseri umani ed al traffico illecito di migranti clandestini in Italia tra legislazione di recepimento dei rilevanti accordi
internazionali e legislazione in tema di immigrazione, in Migrazione, formazione
ed integrazione, cit., 125 s.
58

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riconosciuta maggiore forza sia al tema delle espulsioni, per mezzo


della previsione dellaccompagnamento immediato alla frontiera, sia
a quello dei controlli con il prolungamento dei tempi di trattenimento
nei Centri di identificazione e di espulsione, con un inasprimento
delle sanzioni per gli immigrati irregolari che non ottemperino al
decreto di espulsione.
La legge prevede che i cittadini stranieri irregolari non possano
entrare nel territorio nazionale o rimanervi e, pertanto, devono essere espulsi61 o, in precedenza, respinti alla frontiera. Lespulsione ha
effetto immediato, ma viene sospesa quando sia necessario prestare
loro soccorso, effettuare accertamenti in merito alla loro identit e
nazionalit, preparare i documenti per il viaggio o non sia disponibile
un mezzo di trasporto idoneo; in tal caso gli stranieri devono essere
trattenuti, su provvedimento del Questore convalidato dal magistrato
presso gli appositi Centri per il tempo strettamente necessario.
La conseguenza di un provvedimento di espulsione, volto a
contrastare limmigrazione irregolare, il cosiddetto ritorno forzato, che, peraltro, incontra alcuni limiti sia sotto il profilo giuridico,
non potendosi applicare il ritorno forzato ai migranti che rientrano
nella categoria dei soggetti vulnerabili (quali i minori, tutelati dalla
Convenzione di New York del 1989 sui diritti del fanciullo, le vittime della tratta o quanti fanno richiesta di diritto dasilo), sia da un
punto di vista concreto a causa della mancanza di collaborazione da
parte dei Paesi di origine dei migranti irregolari. Per superare questa
impasse sono state introdotte importanti regole nei rapporti con i
Paesi di origine, finalizzate al controllo dellimmigrazione irregolare,
quali la previsione di restrizioni numeriche nei flussi dei lavoratori
stranieri provenienti dagli Stati che non collaborino adeguatamente
nel contrasto allimmigrazione clandestina o nella riammissione di
propri cittadini destinatari di provvedimenti di rimpatrio.
In ordine allespulsione dello straniero, cfr. V. Musacchio, Diritto penale dellimmigrazione, Milano, 2005, 119 s.

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

Se il ritorno forzato rappresenta lo strumento per allontanare


dal territorio nazionale limmigrato irregolare o impedirgli di ritornarvi per un determinato periodo di tempo62, il respingimento
la misura di contrasto attuata alla frontiera: ai sensi dellart. 8 della
Legge n. 40/1998, la polizia di frontiera respinge gli stranieri che si
presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti per lingresso
nel territorio dello Stato.
Lincremento progressivo dei casi di traffico illecito di migranti
clandestini ha causato linasprimento delle misure introdotte dalla
Legge n. 189/2002, dapprima con le norme previste dal cosiddetto
Decreto sicurezza (n. 92/2008) e, un anno dopo, con quelle introdotte
con la Legge 15 luglio 2009, n. 94, meglio conosciuta come Pacchetto
sicurezza. Il Decreto sicurezza, recante Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica63, ha comportato, in particolare, modifiche al Codice
penale in ordine allespulsione e allontanamento dello straniero dallo
Stato, nonch al Codice di procedura penale.64 Il Pacchetto sicurezza65
si caratterizza per la previsione di norme pi rigide riguardo ai
respingimenti alla frontiera e per lavere introdotto nellordinamento
italiano il cosiddetto reato di immigrazione clandestina66, aggiungendo accanto allo strumento di espulsione amministrativa una
sanzione di natura penale (il soggiorno irregolare). Inoltre, lo status
di immigrato irregolare fino allo sentenza della corte costituzionale
Per approfondire i reati connessi allespulsione dello straniero, v. A. Caputo, I
reati collegati allespulsione: profili generali e principali questioni applicative, in
Dir. pen. e proc., n. 1, 2009, 9 s.
63
Tale Decreto stato convertito (con modificazioni) per mezzo della Legge 24
luglio 2008, n. 125 (pubblicata in G.U. n. 173 del 25 luglio 2008). Cfr. AA.VV.,
Decreto sicurezza: tutte le novit, Milano, 2008.
64
Sul punto si rinvia a A. Caputo, Immigrazione e procedimento penale, in Trattato
di procedura penale, a cura di G. Garuti, diretto da G. Spangher, vol. VII, Torino,
2011, 529 s.
65
Legge 15 luglio 2009, n. 94, in S. O. n. 128 G.U. n. 170 del 24 luglio 2009.
66
Ex multis cfr., L. DeglInnocenti, Stranieri irregolari e diritto penale, Milano,
2011, 341 s.; P. Pisa, La repressione dellimmigrazione irregolare: unespansione
incontrollata della normativa penale?, in Dir. pen. e proc., n. 1, 2009, 5 s.
62

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n. 249/2010 venivo configurato come fattispecie aggravante67 in


ogni tipo di reato, con il raddoppio della durata dellarresto (da sei
mesi ad un anno) per lo straniero che non esibir i documenti validi
di soggiorno.
Oltre che sul versante interno, con tale Pacchetto, si accentua il
rafforzamento delle misure di contrasto allimmigrazione irregolare
anche su quello esterno, intensificando il pattugliamento delle coste
e le azioni di respingimento in mare rese possibili anche grazie alla
collaborazione da parte di alcuni Paesi terzi.
Un ulteriore dato significativo rappresentato dallatteggiamento assunto dalla normativa italiana rispetto alla Direttiva 2008/115/
CE in riferimento allapplicabilit del ritorno volontario assistito,
visto che, fino al suo recepimento, venivano esclusi gli immigrati
irregolari, i quali, in ragione dellintroduzione del cosiddetto reato di
clandestinit, non potevano usufruire dei benefici derivanti da tale
misura68. In seguito alla scadenza del termine stabilito dallUnione
Europea per il recepimento della citata direttiva sul rimpatrio di
cittadini di Paese terzi irregolari, lItalia ha dovuto accogliere il
meccanismo ad intensit graduale crescente contemplato dalla
direttiva in questione. Ladeguamento avvenuto con il Decreto
legge del 23 giugno 2011, n. 8969, che, oltre a recepire la Direttiva
2008/115/CE, ha anche previsto disposizioni per il completamento
dellattuazione della Direttiva 2004/38/CE, riguardante la libera
circolazione dei cittadini comunitari.
V. Corte cost. 8 luglio 2010, n. 249. In argomento, tra gli altri, A. De Donno, La
circostanza aggravante della clandestinit, in AA.VV., Diritto penale dellimmigrazione. Aspetti sostanziali e processuali, a cura di S. Centonze, Torino, 2010,
105 ss; A. Peccioli, La clandestinit come circostanza aggravante, in Dir. pen. e
proc., n. 1, 2009, 42 s.
68
Cfr. P. Pisa, Repressione dellimmigrazione irregolare e direttiva europea sui
rimpatri, in Dir. pen. e proc., n. 4, 2011, 393 s.
69
Per approfondimenti, v. P. Morozzo della Rocca, Prime note sul decreto legge
23 giugno 2011, n. 89, in Gli stranieri. Rassegna di studi e giurisprudenza, n. 2,
2011, 7 s.
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Il nuovo meccanismo si differenzia profondamente rispetto al


precedente, contemplato dalla Legge n. 94/2009, fondato sullautomatica e immediata espulsione.
Infatti, mentre in passato la normativa italiana escludeva la
possibilit di un ricorso allo strumento del ritorno volontario assistito per gli immigrati irregolari, la Direttiva 2008/115/CE, pur
prevedendo lipotesi di un accompagnamento immediato in presenza
di particolari esigenze di sicurezza e di ordine pubblico, dispone
che lespulsione debba, di norma, essere disposta non con misure
coercitive ma ove possibile attraverso la partenza volontaria del
cittadino straniero70.
Un altro elemento, introdotto con il Decreto in esame, riguarda
il divieto di reingresso. Secondo la disciplina previgente, chi aveva
subito un procedimento di espulsione non poteva fare rientro prima
dei dieci anni, salvo il caso di una eventuale autorizzazione concessa
dal Ministero dellInterno. Ai sensi della nuova disciplina, ed in
conformit alla Direttiva 115/2008, il divieto di reingresso opera per
un periodo che va dai tre ai cinque anni, anche se pu aumentare nei
casi di accertata pericolosit.
Nellambito delle azioni realizzate dallItalia per contrastare
limmigrazione irregolare, assume particolare rilievo il D. lgs. 16
La Corte di Giustizia intervenuta a precisare che rispetto alla sanzione
della reclusione prevale lobiettivo dellallontanamento dallo spazio UE e
che (fermo restando il diritto degli Stati di prevedere una normativa interna
che qualifichi come reato il soggiorno irregolare sul proprio territorio) per
leffettiva realizzazione della Direttiva 2008\115, incentrata sulla prevalenza
del diritto dello straniero al rimpatrio su base volontaria, la sanzione della
detenzione non pu essere applicata ritardando o impedendo lallontanamento
di immigrati irregolari che vogliono lasciare il territorio. In occasione, i giudici
di Lussemburgo hanno sancito che gli Stati membri devono assicurare il rispetto
dei diritti fondamentali, come riconosciuti dal diritto internazionale e dal
diritto comunitario. Cfr. Corte di Giustizia dellUnione europea, sentenza 28
aprile 2011, causa C-61/11 PPU, Hassan El Dridi; Corte di Giustizia, sentenza
6 dicembre 2011, causa C-329/11, Achughbabian, in Guida dir., 2012, n. 2, 83
s., commento di M. CASTELLANETA.

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luglio 2012, n. 10971 con cui il legislatore ha inteso dare attuazione alla
Direttiva 2009/52/CE, contenente norme minime relative a sanzioni
e provvedimenti nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno irregolare. E indubbio, infatti,
che controlli interni sul mercato del lavoro72, finalizzati a scoraggiare
limpiego di immigrati clandestini possono avere unimportanza ed
unefficacia maggiore dei controlli esterni: la vigilanza sulle frontiere
conta di meno delle ispezioni sui luoghi di lavoro e le sanzioni per gli
imprenditori in nero contano di pi delle espulsioni73.
Al fine di reprimere il fenomeno, il Decreto introduce una nuova
circostanza aggravante ad effetto speciale del delitto di cui allart. 22
comma 12 del D. lgs. 286/1998, rimasto immutato, che punisce con
la reclusione da 6 mesi a 3 anni e con la multa di 5.000 euro per ogni
lavoratore il datore di lavoro che occupa alle proprie dipendenze
stranieri privi dei documenti di soggiorno. Il nuovo comma 12 bis
stabilisce un aumento da un terzo alla met delle pene previste al
comma 12 quando i lavoratori occupati sono in numero superiore
a tre, sono minori non in et lavorativa ovvero sono sottoposti alle
altre condizioni lavorative di particolare sfruttamento. Inoltre, il
decreto in commento ha introdotto il nuovo art. 22 comma 12 ter nel
T.U. immigrazione, prevedendo nei casi di condanna per il delitto di
cui al comma 12 che il giudice applichi la sanzione amministrativa
accessoria del pagamento del costo medio di rimpatrio del lavoratore
straniero assunto illegalmente.
In attuazione della Direttiva, che impone agli Stati di introdurre
forme di responsabilit per le persone giuridiche coinvolte nello
sfruttamento del lavoro di stranieri irregolari, il decreto ha aggiunto
Pubblicato in G.U. n. 175 del 25 luglio 2012.
Sul tema cfr. M. Mcbritton, Criminalizzazione dei lavoratori irregolari e effetti
sul mercato del lavoro, in Gli stranieri. Rassegna di studi e giurisprudenza, n. 2,
2011, 67 s.
73
In questi termini, M. Barbagli, Immigrazione e reati in Italia, Bologna, 2002,
129s.
71
72

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Il trattamento degli stranieri irregolari tra ordinamento sovranazionale ed istanze nazionali

al novero dei reati da cui discende la responsabilit da reato degli


enti il nuovo art. 25 duodecies del D.lgs. 231/2001, secondo cui in
relazione alla commissione del delitto di cui allart. 22 comma 12 bis
del D.lgs. 286/98 si applica allente la sanzione pecuniaria da 100 a
200 quote, entro il limite di 150.000 euro.
La disposizione che appare pi significativa dellintero Decreto
in esame quella che aggiunge allart. 22 del D. lgs. 286/1998 i nuovi
commi 12 ter e 12 quater, secondo cui nelle ipotesi di particolare
sfruttamento lavorativo di cui al comma 12 bis rilasciato dal Questore, su proposta o con il parere favorevole del procuratore della
Repubblica, allo straniero che abbia presentato denuncia e cooperi
nel procedimento penale istaurato nei confronti del datore di lavoro,
un permesso di soggiorno ai sensi dellart. 5 comma. 6 (permesso
per motivi umanitari); permesso che ha durata di sei mesi e pu
essere rinnovato per un anno o per il maggior periodo occorrente
alla definizione del procedimento penale, ed revocato in caso di
condotta incompatibile con le finalit dello stesso, ovvero qualora
vengano meno le condizioni che ne hanno giustificato il rilascio.
Infine, il Decreto dispone per il Ministero del Lavoro lobbligo di
effettuare controlli adeguati ed efficaci sullimpiego di cittadini di
Paesi terzi il cui soggiorno irregolare, comunicando ogni anno alla
Commissione europea il numero totale di ispezioni effettuate lanno
precedente per ciascun settore di attivit a rischio, specificandone
oltre al numero assoluto anche il rapporto percentuale rispetto al
numero totale dei datori di lavoro del medesimo settore.
Dal complesso delle disposizioni esaminate, emerge che il Governo italiano ha dato priorit alla promozione di politiche che, in
linea con le iniziative dellUnione europea, fossero innovative ed
efficaci in settori di notevole importanza per il sistema Paese, ed ha
sviluppato o proposto normative ed attivit operative con lobiettivo
di dare risposte puntuali ed equilibrate alla domanda di sicurezza da
parte della collettivit, cercando di affrontare con concretezza ed
equit il fenomeno dellimmigrazione.
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Rosalba Normando

In conclusione, in una societ che si vuole pluralista indispensabile superare le difficolt connesse alla gestione dei flussi migratori
coniugando, in una logica binaria, le esigenze di sicurezza con la
tutela dei diritti delluomo. Si tratta, in altre parole di assicurare
uninterazione armoniosa e una sollecitazione a vivere insieme di
persone e gruppi dalle identit culturali insieme molteplici, varie
e dinamiche74, attraverso politiche che favoriscano il dialogo e la
cooperazione.

Dichiarazione universale dellUnesco sulla diversit culturale, adottata allunanimit dalla Conferenza generale il 2 novembre 2001.

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Reflexiones sobre el modelo de mediacin


penal portugus y su validez para una futura
regulacin en espaa1
Adn Carrizo Gonzlez-Castell
Profesor de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Salamanca y de la Escuela Nacional de Polica de Espaa
Profesor Invitado del Instituto Superior de Ciencias Policiais e Segurana Interna

Sumario:
1. Introduccin; 2. Concepto y mbito de aplicacin; 3. Iniciativa
para remitir una causa a mediacin; 4. A modo de conclusin
Palabras claves: Mediacin, iniciativa, concepto, derechos

Summary:
1. Introduction; 2. Concept and scope; 3. Initiative to refer a case
to mediation; 4. By way of conclusion
El presente trabajo se enmarca dentro del Proyecto de Investigacin Sistema
procesal penal y mtodos alternativos de resolucin de conflictos. Anlisis
crtico y propuestas ante la reforma del proceso penal en el espacio judicial
europeo. (Referencia DER2011-29654) del Ministerio de Economa y Competitividad del que es Investigador Principal el Prof. Doutor D. Lorenzo M. Bujosa
Vadell, Catedrtico de Derecho Procesal de la Universidad de Salamanca. En
la elaboracin del mismo ha resultado de capital importancia la estancia de
investigacin realizada durante el verano del ao 2010 en la Universidad
Autnoma de Lisboa bajo la tutela del Prof. Doutor Manuel Monteiro Guedes
Valente al que deseo agradecer, de forma especial, las facilidades que me brind
en todo momento.

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Adn Carrizo Gonzlez-Castell

Keywords: Mediation, initiative, concept ,rights

1. Introduccin
Nadie duda, de que el recurso a la mediacin penal, est de
actualidad en los ltimos tiempos, un sistema que, dentro de la denominada Justicia restaurativa, pretende introducir un elemento de
humanizacin en el Derecho Penal en beneficio de las vctimas y de
la rehabilitacin del delincuente no es algo que, a priori, debiramos
considerar como malo ni nocivo para el Estado de Derecho, sino ms
bien todo lo contrario2.
Aspirar a sustituir, si no al propio Derecho penal, s al menos
la punicin por una reparacin en la que la vctima y la sociedad
representen un papel central en la respuesta al delito y la pacificacin social debera justificar por si mismo, el estudio detallado
de esta figura, sin en ningn caso, dejarnos cegar por las evidentes
Sobre la llamada Justicia Restaurativa pueden consultarse, entre otros, los
trabajos de DIEGO DIEZ, L., Justicia Criminal consensuada, Valencia, Tirant Lo
Blanch, 1999, GORDILLO SANTANA, L. F., La justicia restaurativa y la mediacin
penal, Iustel, Madrid, 2007, as como el libro colectivo VV.AA, Restorative
Community Justice. Repairing and Transforming Communities, (BASEMOR, G.
y SCHIFF, M., ed.) Anderson Publishing, Cincinnati, 2001. Tambin pueden
consultarse, en relacin con esta materia en Portugal, AMADO FERREIRA, F.,
Justia restaurativa, Coimbra Editora, Coimbra, 2006 y los trabajos desarrollados
durante las dos conferencias celebradas en Lisboa sobre los medios alternativos
de resolucin de conflictos recogidas en VV.AA., Meios alternativos de resoluo
de litgios (I Conferncia), Ministrio de Justia/Direo peral da Administraao
Extrajudicial, Agora Publicaes, Lisboa 2001 y con el mismo ttulo VV.AA.,
Meios alternativos de resoluo de litgios (II Conferencia), Ministrio de Justia/
Direo peral da Administrao Extrajudicial, Agora Publicaes, Lisboa, 2003
y ms concretamente sobre la evolucin de la mediacin en Portugal el trabajo
de MENEZES CORDEIRO, A., Do contrato de mediao, O Direito 139 (2007),
III, pp.517-554, donde se habla de la mediacin en la experiencia portuguesa
y de la construccin de esta institucin a lo largo de la historia, desde una
perspectiva civil y mercantil que puede llegar a sernos til a la hora de entender
este concepto desde la perspectiva penal objeto de este artculo.

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el modelo de mediacin penal portugus y su validez para una futura regulacin en espaa

ventajas que este modelo pudiera proporcionar olvidando la merma


de garantas procesales que, en otros casos, pudiera producirse.
En este sentido, y cuando vemos que en Espaa son varios los
Juzgados que estn realizando actuaciones de mediacin penal,
dando oportunidad a las vctimas de delitos de entablar contacto
con los autores de los mismos y de establecer, bajo control judicial y
con asesoramiento letrado, cul es el castigo ms apropiado frente
a la habitual pena privativa de libertad, que como se ha podido
comprobar, no conlleva reparacin a la vctima, consideramos que
es un buen momento para reflexionar sobre el modelo portugus,
implantado por la Ley 21/2007 de 12 de junio, reguladora de la mediacin penal en Portugal, y valorar las ventajas que la implantacin
de este medio de solucin de conflictos podra conllevar para nuestro
Derecho interno3.
Los defensores de la puesta en funcionamiento en Espaa de este
mtodo de solucin de conflictos de carcter complementario, que
no necesariamente alternativo al proceso judicial, basan la fuerza
de sus planteamientos en el artculo 21 de nuestro Cdigo Penal que,
entre las circunstancias atenuantes, incluye la de haber procedido
el culpable a reparar el dao ocasionado a la vctima, o disminuir sus
efectos, en cualquier momento del procedimiento y con anterioridad
a la celebracin del acto del juicio oral, lo que, en su opinin, les
dota de la habilitacin legal mnima para poder recurrir a ella y para
pedir su generalizacin y su regulacin detallada en un momento
de reforma procesal penal como el que parece que, una vez ms,
nos encontramos inmersos, y que supondra una apuesta por una

Ms an tras las declaraciones del actual Ministro de Justicia de Espaa,


Alberto Ruz Gallardn, al declarar en sede parlamentaria, que el nuevo
Cdigo Procesal Penal introducir la mediacin con el consentimiento de la
vctima en el orden penal. Diario del Derecho IUSTEL de 24 de octubre de 2012.

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solucin al conflicto penal que estuviera ms atento a la reparacin


que al castigo4.
Pero aparte de esa habilitacin legal, discutida y mnima, dichos
autores contaban, y cuentan, en el mbito internacional con unas
normas, a nuestro entender, mucho ms contundentes a la hora de
solicitar la implantacin de este mtodo de solucin de conflictos
tales como las Recomendaciones del Comit de Ministros del Consejo
de Europa, en especial la nmero 19 de 1999 y, ya en el mbito de
la Unin Europea, la Decisin Marco 2001/220/JAI del Consejo, de
15 de marzo de 2001, relativo al estatuto de la vctima en el proceso
penal, recientemente sustituida por la Directiva 2012/29/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por la
que se establecen normas mnimas sobre los derechos, el apoyo y la
proteccin de las vctimas de delitos, donde se recoge entre los derechos de las vctimas el acceso a los sistemas de justicia reparadora,
entre ellos: la mediacin entre vctima e infractor, las conferencias de
grupo familiar y los crculos de sentencia, que pueden ser de ayuda,
pero siempre, como insiste dicha Directiva en su artculo 12, que se
establezcan garantas para evitar toda victimizacin secundaria,
intimidacin o represalias5.
En contra de esta opinin se muestra MANZANARES SAMANIEGO, J. L., La
mediacin penal en La Ley nm. 6900 de 10 de marzo de 2008, para quien
no existe habilitacin legal en Espaa para poder llevar a cabo todas las experiencias piloto que se estn desarrollando por cuanto conculcaran, en su
opinin, de forma clara e inequvoca los principios de oficialidad y legalidad
que existen en nuestro proceso penal siendo la nica reparacin permitida la
referida a la satisfaccin de las responsabilidades civiles de los artculos 110 y
ss. del Cdigo Penal.
5
Sobre la Decisin Marco 2001/220/JAI del Consejo, de 15 de marzo de 2001,
relativo al estatuto de la vctima en el proceso penal, Diario Oficial n L 082 de
22.03.2001, ver el magnfico trabajo de PELAYO LAVIN, M., La proteccin de
la vctima en la Unin Europea, en Hacia un verdadero espacio judicial europeo
(BUJOSA VADELL, L. M., coord.), Editorial Comares, Granada, 2008, pp.336
y ss. en el que la autora realiza una acertada crtica sobre la parquedad con
la que la Decisin Marco alude a la mediacin penal indicando tan solo que
4

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el modelo de mediacin penal portugus y su validez para una futura regulacin en espaa

El presente trabajo va dirigido a analizar la regulacin que, cumpliendo el plazo establecido en la Decisin Marco del ao 2001, llev
a cabo Portugal, y concretamente a intentar determinar, tomando
como modelo el sistema portugus, a quien debera corresponder
la iniciativa de remitir un proceso a mediacin, esperando que
sirva, adems, para ayudar a detectar las posibles carencias que se
encuentran en la normativa portuguesa, reflexionando sobre ellos y
contribuyendo a una eventual mejor implantacin de la mediacin
en materia penal en Espaa.
Implantacin que esperamos que, de forma definitiva, se lleve
a cabo a travs del Anteproyecto de Ley Orgnica sobre el Estatuto
de la Vctima del Delito, en fase de tramitacin parlamentaria y
que esperemos aborde este tema. No debemos olvidar que Espaa
ha intentado justificar, sin xito, el retraso en la implantacin de la
mediacin penal para adultos, en el hecho de que el debate sobre este
tema se debera dar en el marco de la reforma global prevista de la
actual Ley de Enjuiciamiento Criminal, futuro Cdigo de Proceso Penal, donde debera examinarse la conveniencia de su incorporacin,
los tipos penales a los que podra aplicarse, el estatuto del mediador y
las consecuencias y efectos de la mediacin. Por el contrario, Portugal
ha demostrado tener una voluntad ms inequvoca de apostar por
la Justicia Restaurativa, que se ve reforzada por la aprobacin de la
Ley Marco n 17/2006, de 23 de Mayo, de Poltica Criminal y de la
Ley n 51/2007, de 31 de agosto, en la que se definen los objetivos,
prioridades y orientaciones de sta para el bienio 2007-2009 y donde

podr llevarse a cabo antes o durante el proceso. Tambin sobre la proteccin


y la promocin de los derechos de las vctimas en Europa y, concretamente
en Portugal, puede consultarse VV.AA., Projecto Dik. Proteco e promoo
dos direitos das vtimas na Europa, Seminrio Internacional, Lisboa, 11 y 12 de
Setembro de 2003, APAV, Lisboa, 2003.

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se establece expresamente que la mediacin debe ser privilegiada


por las autoridades judiciales portuguesas6.

2. Concepto y mbito de aplicacin


Para intentar buscar un concepto de lo que debe entenderse por
mediacin debemos recurrir a la ya antes citada Decisin Marco sobre el estatuto jurdico de la vctima en el proceso penal que entiende
por mediacin en causas penales, la bsqueda, antes o durante el
proceso penal, de una solucin negociada entre la vctima y el autor
de la infraccin, en la que medie una persona competente.
Aceptaremos esta definicin como vlida para Espaa ante la ausencia de regulacin de esta figura en nuestro ordenamiento jurdico,
cuestin que no sucede con el Derecho portugus donde la citada Ley
21/2007 de 12 de junio, que viene a crear un rgimen de mediacin
penal, define de forma precisa, lo que debe entenderse por mediacin
penal, afirmando que sta es un proceso informal y flexible, dirigido
por un tercero imparcial, el mediador, que promueve la aproximacin
entre el imputado y la vctima y los apoya en el intento de encontrar
activamente un acuerdo que permita la reparacin de los daos
causados por el hecho ilcito y que contribuya a la restauracin
de la paz social, es decir se trata bsicamente de que el mediador
presta ayuda a las partes del proceso para que estas encuentren una
Sobre el contenido de esta Ley puede consultarse el trabajo de COSTA ANDRADE, M., Lei-Quadro da Politica Criminal (Leitura Critica da Lei n 17/2006, de
23 de maio) en Revista de Legislao e Jurisprudncia, 135, n 3938, maio-junho de 2006, pp.262-277 y sobre la Poltica Criminal en Portugal, en especial
referida a la utilizacin de estos medios alternativos o complementarios de
resolucin de conflictos pueden verse los trabajos de FARIA COSTA, J., Diversao (Desjudiciarizao) e mediao: que rumos?, Boletim da Facultade de
Directo da Universidade de Coimbra, LXI, 1985, pp.91-158 as como el trabajo
de AGRA, C./CASTRO, J., Mediao e Justia Restaurativa: Esquema para uma
Lgica do Conhecimento e da Experimentao, en Revista da Faculdade de
Directo da Universidade de Porto, II, 2005, pp.95-112.

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el modelo de mediacin penal portugus y su validez para una futura regulacin en espaa

solucin que sea satisfactoria para ambos y a la vez para la sociedad


en su conjunto.
Sin embargo, dos son los principales problemas que encontramos
en esta definicin de mediacin penal que nos ofrece el artculo 4.1
de la Ley 21/2007 reguladora de la mediacin penal en Portugal que
estamos analizando: el primero es la consideracin de la propia mediacin como un proceso, situacin que podra dar lugar a equvocos
por el contenido jurdico que conlleva la utilizacin de esta palabra
en nuestra disciplina y, el segundo, al que haremos referencia cuando
analicemos la competencia para remitir un asunto a mediacin, ser
la no inclusin de la nota caracterstica de la voluntariedad en la
propia definicin de este mecanismo.
En relacin con el primero de estos problemas debemos sealar
que, en nuestra opinin, la mediacin no puede ser considerada
un proceso, ya que si bien es cierto que se trata de un mtodo de
solucin conflictos, la mediacin lo es de carcter autocompositivo
y no heterocompositivo, como lo es el proceso, en el que, adems la
facultad para decidir est atribuida a un tercero imparcial dotado
de potestad jurisdiccional para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, es
decir, para ejercer la funcin jurisdiccional en ese tipo de asuntos7.
Sin embargo, en el sentido de la regulacin portuguesa, tenemos
la duda de si su denominacin como proceso es totalmente errnea
No obstante, de errores conceptuales a la hora de dar un nombre a esta figura
tampoco est exento el Derecho espaol, donde la confusin llega a ser tal
que incluso la Ley 15/2005, de 8 de julio, por la que se modifica el Cdigo Civil
y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de separacin y divorcio, llega
a definirla en su Exposicin de Motivos, si bien referida a la mediacin en
materia familiar como un recurso mientras que otros textos normativos o
incluso algunas sentencias llegan a catalogarla, desde nuestro punto de vista
de forma errnea, como un proceso. Sobre estas denominaciones ver PELAYO
LAVIN, M., La mediacin. Una va de gestin de problemas familiares, Trabajo
de Grado indito, Departamento de Derecho Administrativo, Financiero y
Procesal, Universidad de Salamanca, 2009, donde se hace referencia a todas
estas cuestiones de ndole terminolgica.

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o si, por el contrario, la podemos considerar no solo adecuada, sino,


incluso, aunque con matices, correcta y esto es as por que en la
regulacin portuguesa no se opta por una mediacin plenamente
alternativa del proceso, es decir, aislada del mismo, sino por una mediacin que podramos denominar complementaria: que se inserta en
el propio proceso penal beneficindose de sus ventajas y ofreciendo,
no en s, un mecanismo alternativo al proceso judicial sino una
solucin alternativa a la sentencia que, eventualmente dictara el juez,
adquiriendo, desde nuestro punto de vista, la naturaleza jurdica de
fase no obligatoria del proceso penal8.
En cuanto al mbito de aplicacin de la mediacin nos encontramos con que el artculo 2 de la Ley 21/2007, de 12 de junio, de
Mediacin Penal seala que la mediacin penal solo puede tener
lugar en aquellos procesos por crimen cuyo iniciativa dependa de
denuncia o de acusacin particular, y ms an, cuando dependa de
denuncia, solo ser de aplicacin en aquellos delitos que sean catalogados como crmenes contra las personas o contra el patrimonio,
no siendo posible la remisin a la mediacin cuando el tipo legal
prevea pena de prisin superior a cinco aos, cuando se trate de
delito contra la libertad o la autodeterminacin sexual, cuando se
trate de delito de prevaricacin, corrupcin o trfico de influencias,

Sobre esta opcin armonizadora de la mediacin con la jurisdiccin y su


ubicacin dentro del propio proceso penal se pronuncia CARDONA FERREIRA,
J. O., A mediao como caminho da Justia: A mediao penal, en O Direito,
139 (2007), V, p.1013 quien entiende que lo alternativo debe ser la manera
de hacer la justicia, en este caso dialogada y cooperante, y no tanto el rgano
que debe impartirla, ya que para l, coincidiendo con GOMES CANOTILHO,
J., Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 6 ed., pp.653 y ss., en referencia al artculo 202 de la Constitucin Portuguesa, la Justicia, sin ningn
tipo de distincin, compete a los Tribunales, existiendo por tanto una reserva
constitucional en su aplicacin.

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el modelo de mediacin penal portugus y su validez para una futura regulacin en espaa

cuando el ofendido sea menor de 16 aos o cuando sea aplicable


proceso sumario o sumarsimo9.
La opcin por este mbito de aplicacin se corresponde con
una de las dos posiciones defendidas por la Doctrina: la de aquellos
autores que consideran que la mediacin debera destinarse, por
su carcter y por sus caractersticas, solamente a faltas y delitos de
escasa entidad, frente a la de aquellos partidarios de despenalizar
dichos ilcitos y que consideran que cualquier delito podra ser objeto
de mediacin.
Nos inclinamos, a pesar de que las regulaciones de nuestro entorno, como la portuguesa que estamos analizando, son claramente
favorables a la primera de las opciones, por la segunda de las mismas,
es decir la que nos llevara a no excluir de forma rgida o sistemtica
determinados tipos penales.
Nos basamos para ello, no solo en la escasa regulacin que
tenemos sobre la materia a nivel europeo, donde nada se restringe
en cuanto a la posibilidad de utilizacin de este mecanismo, sino
tambin y sobre todo, en la finalidad que busca la misma y que no
es otra que la reparacin de los daos causados por el hecho ilcito

Esta regulacin, que para algn autor entrara en contradiccin con el artculo
11 de la ya mencionada Ley 51/2007 donde se establece el elenco de delitos
en los cuales la mediacin debe ser privilegiada establece de forma clara y
taxativa que tan solo podr recurrirse a la mediacin cuando se trate de un
delito privado o semipblico, extremo que consideramos acertado por cuanto
permitir la mediacin en delitos de carcter pblico supondra dejar en manos
de los particulares la realizacin de la justicia. Ver por todos LAMAS LEITE, A.,
A mediao penal de adultos. Um novo paradigma de justia?, Coimbra Editora,
Coimbra, 2008, pp.26 y 27 donde se citan las incoherencias que, desde su punto
de vista, se producen entre ambas regulaciones, incoherencias que entendemos
pero que no compartimos por lo anteriormente expuesto. Comparte nuestra
opinin LAMARCA PEREZ, C., Una alternativa a la solucin judicial de los
conflictos: la mediacin penal en La Ley Penal, nm. 44 de diciembre de 2007.

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y la restauracin de la paz social, a travs de una solucin que sea


satisfactoria para ambos y a la vez para la sociedad en su conjunto10.
Quizs sea este ltimo inciso, el de que la solucin sea satisfactoria para la sociedad en su conjunto sea el que mayores problemas
pueda plantear en el sentido de que, si llegramos a admitir la mediacin para todo tipo de delitos podramos encontrarnos con una cierta
renuncia por parte del Estado al ejercicio del ius puniendi, algo que no
nos parece que realmente sucediera por cuanto proponemos, como
veremos a continuacin, que el acuerdo resultado de la mediacin
se someta a un control judicial, en orden a que no se produjera una
disminucin de las garantas para el reo, sin que esta situacin se
piense que pueda ser una expropiacin del conflicto en perjuicio de
la vctima11.
Sin embargo, estamos de acuerdo en que resulta mucho ms
sencillo, y la experiencia as lo ha demostrado que es ms fcil
instaurar la mediacin cuando se trata de delitos o faltas de carcter patrimonial que cuando se trata de delitos violentos, salvo
que la violencia sea leve, pues es evidente que, en estos casos, la
predisposicin de la vctima a participar en la mediacin es mucho
mayor12, negndonos sin embargo a que la excusa que se ponga
De este parecer se muestra ESTIRADO DE CABO, C., Cuestiones relevantes de
Derecho sustantivo y procesal respecto de la incorporacin de la mediacin a
la jurisdiccin penal de adultos en las fases de instruccin y enjuiciamiento en
La mediacin civil y penal. Un ao de experiencia, Estudios de Derecho Judicial
136-2007, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2008, p.209 al afirmar
que las potencialidades que la mediacin tiene en los procesos penales, tanto
para el autor del hecho punible como para la vctima, y proponiendo que se
atienda ms bien a las circunstancias y a las caractersticas concretas de cada
caso.
11
En este sentido MAIER, J., La vctima y el sistema penal en Jueces para la
Democracia, nm. 12 de 1991, p.32.
12
Puede dar muestra de ello, por ejemplo, la experiencia realizada en la Audiencia Provincial de Alicante y que se puede consultar en CUELLAR OTN, P. y
HERNNDEZ RAMOS, C., La experiencia en mediacin penal de la Audiencia
Provincial de Alicante, en La Ley Penal, nm. 56 de enero de 2009.
10

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el modelo de mediacin penal portugus y su validez para una futura regulacin en espaa

para la implantacin de la mediacin en los mismos sea una mera


estrategia para descongestionar la Administracin de Justicia13.
Partiendo de esta premisa, tan solo nos opondramos a la aplicacin de la mediacin en aquellos delitos en los que el rgano jurisdiccional constatara la existencia de una desigualdad entre las partes,
por ejemplo, en aquellos supuestos en los que sean autoridades o
funcionarios pblicos los que aparezcan como vctimas del delito o
como sujetos activos del mismo, por la desigualdad institucional que
podramos apreciar en los mismos, siempre, insistimos, a criterio del
Juez que debe ser quien controle y valore si existe o no desigualdad
atendiendo a las circunstancias del caso concreto14.
El mismo argumento nos sirve para oponernos a la actual prohibicin expresa de la mediacin en el marco de la violencia de
gnero contenida en el artculo 44.5 de la Ley Orgnica 1/2004 de
medidas de Proteccin Integral Contra la Violencia de Gnero15,
Sobre este riesgo advierte LAMARCA PEREZ, C., Una alternativa a la solucin
judicial de los conflictos: la mediacin penal en La Ley Penal, nm. 44 de
diciembre de 2007 y ESTIRADO DE CABO, C., Cuestiones relevantes de
Derecho sustantivo y procesal respecto de la incorporacin de la mediacin a
la jurisdiccin penal de adultos en las fases de instruccin y enjuiciamiento en
La mediacin civil y penal. Un ao de experiencia, Estudios de Derecho Judicial
136-2007, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2008, p.210 quien
igualmente se plantea la problemtica de los delitos en los que el bien jurdico
protegido por el tipo no es individual sino colectivo, cuando la vctima es una
persona jurdica o un menor o un incapaz, y cuando la persona imputada sea
reincidente aportando valiosas opiniones al respecto.
14
Como ya hemos tenido la ocasin de sealar, consideramos esencial la existencia de igualdad por cuanto compartimos la opinin de MARTIN DIZ, F., Claves
para el xito de la mediacin como sistema alternativo de Administracin de
Justicia, Newsletter del GRAL nm. 3/2010, de marzo de 2010, disponible en
http://www.gral.mj.pt/userfiles/Articulo_mediacion_FERNANDO_MARTIN.pdf
de que la mediacin est viciada desde el origen si una de las partes se sita en
una posicin de superioridad sobre la otra.
15
Sobre el contenido de dicha Ley ver VV. AA., Ley de Medidas de Proteccin
Integral contra la Violencia de Gnero (SANZ MULAS, N., GONZLEZ BUSTOS,
M. A., y MARTNEZ GALLEGO, E. M., coordinadoras), Iustel, Madrid, 2005.

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prohibicin que consideramos que supone una falta de confianza


total en la capacidad de decisin de la mujer ya que, si bien es cierto
que, como hemos dicho, la mediacin precisa de una situacin de
igualdad para poder llevarse a trmino, tambin es cierto que puede,
como proponemos, encomendarse al Juez que efecte ese control de
la igualdad que permitiera el desarrollo de esa mediacin en casos
de violencia de gnero, cuando se considere que la misma se podra
llevar a cabo en condiciones de igualdad16.

3. Iniciativa para remitir una causa a mediacin


Por otro lado, el segundo problema al que antes hacamos referencia: la no inclusin de la nota caracterstica de la voluntariedad
dentro de la definicin de mediacin en la regulacin portuguesa,
entendemos que no es una omisin accidental sino claramente premeditada y que toma fundamento en el hecho de que la iniciativa
para poder recurrir a la mediacin en la legislacin portuguesa no
nace solo del libre acuerdo o de la voluntad de las partes de some Comparte nuestra opinin, entre otros, MANZANARES SAMANIEGO, J. L., La
mediacin, la reparacin y la conciliacin en el derecho penal espaol, en
La Ley nm. 7232, de septiembre de 2009 quien adems, se hace eco de las
Conclusiones del Curso organizado en la Escuela Judicial de Barcelona en noviembre de 2006 por el Consejo General del Poder Judicial con la colaboracin
de la Fiscala General del Estado, donde se consideraba especialmente indicada
la mediacin para afrontar conflictos surgidos en el mbito de las relaciones
conyugales o uniones de hecho, siempre que se garantizara la igualdad de
las partes. Sobre esta materia puede consultarse ESQUINAS VALVERDE, P.,
Mediacin entre vctima y agresor en la violencia de gnero, Editorial Tirant Lo
Blanch, Valencia, 2008 quien adems seala que a todas estas consideraciones
se suma el hecho de que las condenas en caso de violencia de gnero incluyen
siempre la pena accesoria de prohibicin de aproximarse a la vctima algo
que, con mucha frecuencia, se incumple por la decisin de mutuo acuerdo
de reanudar la convivencia constituyendo un delito de quebrantamiento de
condena con dos culpables: el hombre como autor y la mujer como cooperadora
necesaria.

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el modelo de mediacin penal portugus y su validez para una futura regulacin en espaa

terse a dicha posibilidad sino que el propio Ministerio Pblico puede


instar, de oficio, que se inicie este mecanismo cuando considere que
se dan los requisitos adecuados para ello17.
No obstante, tambin podrn, como no poda ser de otra manera, el imputado y la vctima solicitar que se remita el asunto a la
mediacin, no siendo en este caso necesario que se den los requisitos
que se exigen al Ministerio Pblico. Pese a ello, con la regulacin
que estamos analizando, es posible que las partes del proceso se
enteren, mediante una simple notificacin de que el proceso ha sido
paralizado y enviado a mediacin, todo ello sin ni siquiera haberse
ellos pronunciado sobre la conveniencia o no de recurrir a la misma.
Esta situacin, desde nuestro punto de vista, es inaceptable,
si bien es cierto que ser necesario obtener el consentimiento del
imputado y de la vctima para que se pueda iniciar el llamado en
Portugal, proceso de mediacin que, igualmente, finalizar en cualquier momento que las partes decidan revocar su consentimiento
para participar en la mediacin18.
De este modo, y conforme a la regulacin contenida en el artculo 3.1 de la Ley
de Mediacin Penal portuguesa, el Ministerio Pblico en cualquier momento
de la instruccin, si existieran indicios de haberse cometido el crimen y de
que el imputado es el presunto autor del mismo, podr designar un mediador
y remitirle la informacin que considere esencial sobre el imputado, la vctima y el objeto del proceso, todo ello si pensase que, de este modo se podra
responder adecuadamente a las exigencias de prevencin que existan en ese
caso. Es decir, queda al arbitrio del Ministerio Pblico, con los lmites que la
ley establece, la decisin sobre si en un proceso debe o no debe recurrirse a la
mediacin penal.
18
Sin embargo, y a pesar de esta aparente imposicin de la mediacin cuando as
lo considere oportuno el Ministerio Pblico, sin embargo se exige, conforme al
artculo 3.5 de la citada Ley que el mediador contacte con las partes (imputado
y vctima) para obtener de ellos los correspondientes consentimientos libres,
debiendo informarles en ese momento de sus derechos y deberes y de la
naturaleza, finalidad y reglas aplicables a la mediacin, correspondiendo al
mediador comprobar si renen los requisitos para participar en el mismo, algo
que nos resulta del todo incoherente pues entendemos que ese control de la
idoneidad para participar en la mediacin debera haber sido ya realizado por
17

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Por esta razn entendemos que el Juez, de oficio, no podra gozar


de la facultad de proponer la remisin del proceso a mediacin,
en contra de cmo se est desarrollando en la actualidad en las
experiencias pioneras que sobre mediacin se estn llevando a cabo
en nuestros tribunales, ya que entendemos que esta posibilidad
podra viciar el libre consentimiento y, de alguna forma, servir como
elemento de presin sobre la vctima o el agresor que, temerosos de
contrariar al Juez que ha considerado oportuno agraciarles con la
posibilidad de remitir su asunto a mediacin, acepten su proposicin
para no perjudicar su imagen ante l19.
Teniendo en cuenta lo que acabamos de decir debemos tambin
decantarnos por la existencia de un momento procesal oportuno para
permitir que las partes puedan solicitar la remisin de un proceso a
mediacin y, habida cuenta de que la experiencia ha demostrado que
resulta ms fcil seleccionar los casos cuando ya se ha ultimado la
instruccin, pensamos que tambin resultar ms fcil para las partes
decidir si quieren solicitar o no la remisin del proceso a mediacin
una vez finalizada la misma.
Esto permitira que las partes, incluido por supuesto el Ministerio
Fiscal en su calidad de tal, libremente, y cuando as lo consideraran
oportuno, pudieran solicitar la remisin de la causa a mediacin,
remisin que debera ser necesariamente aceptada por las otras
partes personadas en el proceso, incluido de nuevo el Ministerio
el Ministerio Pblico antes de darle traslado del caso para mediacin, ya que la
ley establece que, en caso de que el mediador no obtuviese el consentimiento
de los participantes en la mediacin o considerase que estos no renen las
condiciones para participar en el proceso deber informar de estos extremos
al Ministerio Pblico, continundose en ese caso, el correspondiente proceso
penal, pudiendo haberse evitado esta situacin si, desde el primer momento,
el Ministerio Pblico hubiese comprobado la idoneidad de los participantes
y hubiera recabado de ellos su consentimiento o, al menos, su voluntad de
someterse a la mediacin.
19
En este sentido se pronuncia MANZANARES SAMANIEGO, J. L., Mediacin,
reparacin y conciliacin en el Derecho Penal, ob. cit., p.48.

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el modelo de mediacin penal portugus y su validez para una futura regulacin en espaa

Fiscal si participara en el mismo y, a su vez, controlada y aprobada


por el rgano jurisdiccional que debera verificar la existencia de la
voluntariedad y de la exigible igualdad de partes, antes de proceder
al nombramiento del correspondiente mediador y al inicio del trmite de mediacin.
Entendemos que esta atribucin al Ministerio Fiscal de la facultad
para solicitar la remisin de un proceso a mediacin, contemplada
en la legislacin portuguesa, sera perfectamente extrapolable a
nuestro Derecho interno habida cuenta de su consideracin como
defensor de la legalidad al amparo del artculo 124 de la Constitucin
Espaola, en relacin no solo con los derechos de los imputados sino
tambin con la proteccin de las vctimas, sumado a la experiencia
positiva que est suponiendo la regulacin contenida en la Ley Orgnica 5/2000 reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores y
a la especfica labor que desarrolla el Ministerio Fiscal en la ejecucin
de la Poltica Criminal del Estado le haran especialmente idneo
para asumir esta funcin20.
En caso contrario, y en tanto en cuanto la instruccin contine
atribuida a los Jueces de Instruccin consideramos que debera
corresponder a los mismos, o a los Juzgados de Violencia sobre la
Mujer en el caso de que se levantara la prohibicin de recurrir a la
mediacin en el mbito que les es propio, la facultad para decidir

De esta opinin se muestra HEREDIA PUENTE, M., Perspectivas de futuro en


la mediacin penal de adultos. Una visin desde el Ministerio Fiscal, en La
Ley, nm. 7257, de 7 de octubre de 2009 quien apoya su tesis en diferentes y
mltiples experiencias de Derecho comparado que alabamos y felicitamos pero
que no podemos compartir mientras no se produzca una reforma de nuestra Ley
de Enjuiciamiento Criminal que atribuya la instruccin al Ministerio Fiscal ya
que, creemos que en tanto eso sucede, la facultad para ordenar la instruccin,
la remisin de una causa a mediacin y controlar el desarrollo y ejecucin de
la misma debe corresponder al Juez de Instruccin.

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cuando se dan los presupuestos que aconsejen la remisin de una


causa a mediacin21.

4. A modo de conclusin
A modo de conclusin debemos decir que tras este breve anlisis
de la regulacin que, de la mediacin en materia penal, ha llevado
a cabo el legislador portugus debemos concluir que su sistema, si
bien acertado, desde nuestro punto de vista, en algunos aspectos:
como el de no vedar la mediacin en materia de violencia de gnero
o en su consideracin de la mediacin como una fase no obligatoria
dentro del propio proceso penal, y no como una alternativa al mismo,
no es del todo extrapolable a nuestro ordenamiento jurdico: sobre
todo en la cuestin relativa a quien debe corresponder la iniciativa
Apoya esta opinin el hecho de que ya existen normas en la Unin Europea,
aunque en el mbito de la mediacin civil y mercantil, concretamente la
Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de mayo de
2008 sobre ciertos aspectos de la mediacin en asuntos civiles y mercantiles donde
se reconoce que aunque la mediacin es extrajudicial, ello no debe significar
que la mediacin no pueda ser iniciada, sugerida u ordenada por un rgano
jurisdiccional permitindose incluso que un Juez acte como mediador siempre
que dicho Juez no sea el responsable de ningn procedimiento judicial vinculado a dicho litigio si bien el Juez que sea responsable de dicho procedimiento
si que podr, conforme a la Directiva, tener la iniciativa de poner en marcha
una mediacin extrajudicial, situacin que quedara a salvo atribuyendo esta
posible funcin al Juez instructor, no siendo posible sin embargo que le fuera
atribuida al rgano decisor que conocer en la fase de juicio oral. Sobre esta
Directiva puede consultarse el trabajo de ORDOEZ SOLIS, D., La Directiva
sobre mediacin y sus efectos en el Derecho espaol: fuera de los tribunales
tambin hay justicia en La Ley nm. 7165, de 30 de abril de 2009. En contra
de nuestra opinin hay quien mantiene que el Juez que va a juzgar no puede
ni debe actuar como mediador, ya que, en el caso de que la mediacin penal
no culminara con xito debera procederse al juicio contencioso de ese asunto
en el que el Juez podra verse afectado en su imparcialidad. En este sentido se
pronuncia CARDONA FERREIRA, J. O., A mediaao, ob. cit., p.1014 quien
considera esta circunstancia absolutamente intrnseca a la mediacin.

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el modelo de mediacin penal portugus y su validez para una futura regulacin en espaa

para remitir una causa a mediacin, bsicamente por la diferencia


fundamental que presentan ambos modelos en cuanto a quin tiene
atribuida la funcin de instruccin en el proceso penal, debiendo
valorarse positivamente, en cualquier caso, la premura y la seriedad
con la que en Portugal cumplieron las obligaciones y el plazo impuesto por la Decisin Marco 2001/220/JAI, de 15 de marzo, del Consejo
de la Unin Europea relativa al Estatuto de la Vctima en el proceso
penal, obligacin y plazo que Espaa no lleg a cumplir, confiando en
que esta tan ansiada y necesaria regulacin, llegue de la mano de la
adaptacin a nuestro derecho interno del contenido de la Directiva
2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre
de 2012, por la que se establecen normas mnimas sobre los derechos,
el apoyo y la proteccin de las vctimas de delitos, que como hemos
indicado al comienzo de nuestro trabajo, recoge, entre los derechos
de las vctimas, el acceso a los sistemas de justicia reparadora, y ms
concretamente, a la mediacin entre vctima e infractor.

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Procurador do Tribunal Penal Internacional:


Discricionariedade e Restries aos seus
Poderes
Maria Joo Simes Escudeiro
Doutoranda pela Faculdade de Direito da
Universidade Catlica Portuguesa
em Cincias Jurdico-Criminais

Resumo
A criao do Tribunal Penal Internacional um dos feitos mais
aguardados do sculo vinte.
As expetativas e anseios que recaem sobre o Tribunal so, de
tal forma altos, que colocam a Comunidade Internacional de olhos
postos nas suas decises.
Os seus rgos e as respetivas atribuies foram alvo de muita
controvrsia e discusso durante os trabalhos preparatrios. Mas, as
competncias e os poderes a serem atribudos ao Procurador foram,
sem margem para dvidas, os mais difceis de concretizar.
Importa analisar os poderes e consequentemente as limitaes
a que est adstrito o Procurador do Tribunal Penal Internacional,
problematizando o mbito e a amplitude da sua discricionariedade.
Sabemos, hoje, que o domnio de atuao do Procurador complexa e contende com diversas normas do Estatuto de Roma que
preciso enquadrar e analisar.
A prtica tem demonstrado que apesar da regulamentao,
permite-se uma ampla discricionariedade na seleo dos casos a
serem investigados pelo Gabinete do Procurador.

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Por outro lado, o Estatuto de Roma contempla restries aos


poderes do Procurador que limitam a sua atividade, como o caso
do art. 16. do Estatuto de Roma.
Por conseguinte, a necessidade de um Procurador independente,
quer dos Estados, quer do Conselho de Segurana das Naes Unidas,
, cada vez mais, fundamental no contexto internacional. Para que
isto seja, de facto, atingvel, as condies logsticas e monetrias para
desenvolver/concretizar os seus objetivos devem ser uma realidade.
A prossecuo da justia e a manuteno da paz mundial so
corolrios basilares da atuao do Procurador do Tribunal Penal
Internacional.
Palavras Chaves: Procurador do Tribunal Penal Internacional;
Discricionariedade; Poderes; Restries; Independncia; Responsabilidade.

Abstract
The creation of the International Criminal Court is one of the
most waited achievements of the
twentieth century.
The expectations and desires that befall upon the Court are so
high, that the eyes of the International Community are put in its
decisions.
The organs of the International Criminal Court and their assignments were very controversy and suffer great discussion during the
Preparatory Committee. But the skills and powers to be allocated
to the Prosecutor were, beyond doubt, the most difficult to achieve.
Its important to analyze the powers and consequently the limitations, which it has undertaken the Prosecutor of the International
Criminal Court, questioning the scope and the extent of its discretion.
Today, we know that the role of the Prosecutor is complex and
dependent from several rules of the Rome Statute which are important to frame and analyze.

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

Practice has shown that despite the regulations, it allows a wide


discretion in the selection of cases to be investigated by the Office
of the Prosecutor.
On the other hand, the Rome Statute includes restrictions on
the powers of the Prosecutor that may limit their activities, such as
article 16. of the Rome Statute.
Therefore, the need for an independent prosecutor, whether
from states or from Security Council of the United Nations is increasingly important in the international context. Whether this is indeed
attainable, the logistical and monetary policies to develop/achieve
their goals should be a reality.
The pursuit of justice and the maintenance of world peace are
the basic role of the Prosecutor of the International Criminal Court.
Keywords: Prosecutor of the International Criminal Court;
Discretion; Powers; Restrictions; Independence; Responsibility.
O movimento para estabelecer um Tribunal Penal Internacional
Permanente, aps mais de meio sculo adormecido, recebeu um
apoio entusistico por parte dos Estados e das Organizaes No
Governamentais (ONGs). Grandes esperanas foram depositadas no
Tribunal Penal Internacional (TPI). O anterior Secretrio-Geral das
Naes Unidas, Kofi Annan, afirmou que o TPI uma ddiva de esperana para as geraes futuras1 e um louvor que ajuda a promover
as normas internacionais, responsabilizando mais os criminosos que
praticaram atrocidades e desencorajando futuros abusos. Se estas
intenes se realizarem atravs da prtica do Tribunal, conseguiu
concretizar-se uma viragem na ordem internacional do ps-Guerra.
Mais do que representar uma viragem, o TPI pretende que o sculo
Secretary General says establishment of the International Criminal Court is
major step in march towards universal human rights, rule of law, U.N. Press
Release L/2890 (20 July 1998), 4.

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XXI expurgue os crimes e atrocidades abominveis que foram um


flagelo do sculo XX.
O Ex-Procurador do TPI, Lus Moreno-Ocampo, esteve presente
numa conferncia a que tivemos o privilgio de assistir na Universidade Catlica Portuguesa em Lisboa, h alguns anos, e deixou-nos
algumas reflexes de extrema importncia que nos ajudam a ter
uma viso mais realista dos problemas que o Gabinete do Procurador
atravessa para trabalhar com competncia e eficcia. Ocampo, no seu
imenso conhecimento, considerou que um dos maiores desafios que
ele, enquanto Procurador, enfrenta, o honroso mas sempre contraditrio conjunto de expectativas que recaem sobre o seu trabalho. O
Procurador refere com muita insistncia que as capacidades do TPI e
do Gabinete do Procurador so limitadas e que, por isso, restringem
a concretizao dessas expectativas.
Ocampo considera que a maior parte do trabalho da justia
internacional no deve ser realizado em Haia, mas sim ao nvel
nacional dos respetivos Estados. Julgamos que as investigaes e os
procedimentos criminais levados a cabo pelo TPI podero representar as linhas mestras para as iniciativas nacionais.
A principal preocupao do Procurador do TPI a seleo de
casos a serem investigados pelo Gabinete do Procurador. Com base
na lei internacional e no Estatuto de Roma, o fator decisivo para se
iniciar a investigao de um caso a sua gravidade. Para Ocampo,
uma das definies de gravidade o nmero de mortes, mas podem
tambm existir outros indicadores.
A criao do TPI para julgar indivduos que cometeram crimes
graves um passo de gigante para a humanidade. Contudo, este Tribunal no beneficia do facto de ter a sua prpria polcia, baseia a sua
atividade na cooperao dos Estados que o assistem na investigao
e que cumprem as ordens judiciais. Logo, a sua atuao encontra-se
limitada, no s por estes fatores, mas tambm por questes de
oramento que por muito que queiramos ignorar, so sempre alvo
de ponderao.
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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

Segundo o Estatuto de Roma, e pela primeira vez na ordem


criminal internacional, as vtimas, os seus familiares ou os seus
representantes legais, podem dirigir-se ao Tribunal para expressarem as suas preocupaes e angstias, podendo tambm pedir
indemnizaes pelos danos sofridos. Esta novidade constitui algo de
fundamental, pois anteriormente os Tribunais Penais Internacionais
faziam justia em nome de uma noo de humanidade um pouco
abstrata; agora, essa justia feita em nome de pessoas/vtimas que
tm um rosto. O TPI pretende que se faa justia na presena das
vtimas se estas assim o desejarem.
Neste contexto importante dar a conhecer as restries e
limitaes a que est adstrito o Procurador do TPI.
A maior limitao independncia do Procurador na fase de
inqurito ou no decorrer dos procedimentos criminais o papel
conferido ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, que detm
o poder de obstruir (adiar) a investigao atravs de uma resoluo
tomada de acordo com o Captulo VII da Carta das Naes Unidas. Segundo o art. 16. do Estatuto de Roma: O inqurito ou o procedimento criminal no podero ter incio ou prosseguir por um perodo
de 12 meses a contar da data em que o Conselho de Segurana assim
o tiver solicitado em resoluo aprovada nos termos do disposto
no Captulo VII da Carta das Naes Unidas; o pedido poder ser
renovado pelo Conselho de Segurana nas mesmas condies2.
Durante os trabalhos preparatrios este poder gerou muita controvrsia. Nos
artigos preparados pela International Law Commission, o TPI no estava
autorizado a exercer a sua jurisdio sobre os casos que estavam a ser tratados
pelo Conselho de Segurana, a no ser que este concordasse. Se este artigo
tivesse sido adotado, o Conselho de Segurana estaria munido de vastos poderes como o caso do poder de veto. Esta situao poria, inevitavelmente,
em causa a independncia do Procurador, assim como limitaria a sua atuao.
No obstante, logo no incio das negociaes este artigo no obteve apoios e,
por isso, no foi levado em conta. Foram, ento, feitas outras propostas e aps
alguma discusso durante a Conferncia de Roma, seguiu-se substancialmente
a proposta de Singapura e adotou-se o art. 16., pois estas so duas entidades

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De acordo com este artigo, o Conselho de Segurana tem de obter


uma deciso para poder pedir a transferncia do inqurito ou do
procedimento criminal, mas esta deciso s possvel se existirem
nove votos a favor e se nenhum membro permanente exercer o seu
direito de veto. Existem tambm condies que constam do art.
16. do Estatuto, como seja o limite temporal de doze meses3. Este
pedido de transferncia pode ser renovado, mas necessria uma
nova deciso4.
A no incluso deste artigo levaria a que o Tribunal e o Conselho
de Segurana trabalhassem em direes diferentes e no em conjunto, o que seria muito prejudicial para cumprir os objetivos do TPI.
Este claramente um poder de obstruo muito forte por parte
do Conselho de Segurana, pois est regulado de tal forma que
altamente improvvel que o Tribunal recuse este pedido. Mais do
que isso, um poder de obstruo sine die, pelo menos teoricamente,
porque como supra mencionado esta previso no impede que o
Conselho de Segurana volte a repetir o pedido5.

que trabalham para o mesmo fim; a manuteno e restaurao da paz e segurana internacionais. In Triffterer, Otto; 2008; p.1141.
3
Os doze meses devem ser contados a partir do momento em que a resoluo
do Conselho de Segurana seja recebida pelo Tribunal. In Triffterer, Otto; 2008;
p.603.
4
Segundo Morten Bergsmo e Jelena Pejic, o novo pedido de 12 meses, no menos nem mais. Presume-se que a no existncia de um novo pedido permite que
o TPI avance com a investigao ou com o procedimento criminal. No mesmo
sentido de salientar que o art. 16. no contm nenhuma limitao expressa
ao nmero de vezes que pode ser feito um novo pedido, o que poderia levar a
um infinito nmero de pedidos. No obstante, esta situao poderia ter como
consequncia a derrota dos interesses que estavam na base da criao do art.
16. Tendemos a concordar que a situao de constantes pedidos do Conselho
de Segurana desvirtuaria todos os objetivos deste Tribunal. In Triffterer, Otto;
2008; p.604.
5
Esta tambm a opinio manifestada por Giuliano Turone. In Giuliano Turone
Powers and Duties of the Prosecutor. In Cassese, A. and Others; 2002; p.1141.

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

A suspenso pedida pelo Conselho de Segurana, luz do art.


16. do Estatuto de Roma, deve respeitar as condies definidas
pela Carta das Naes Unidas, mas tambm as condies que decorrem do sistema definido pelo Estatuto de Roma6. Assim, o poder
do Conselho de Segurana deve ser interpretado restritivamente,
como absolutamente excecional nas relaes entre rgos polticos
e funes jurisdicionais7.
Primeiramente, segundo o art. 39. da Carta das Naes Unidas, o
Conselho de Segurana deve determinar a existncia de uma ameaa
ou rutura da paz, ou de um ato de agresso.
Na opinio de Luigi Condorelli e Santiago Villalpando, esta
situao no necessita de encontrar uma causa direta nas investigaes ou nos procedimentos criminais, basta que o Conselho de
Segurana considere que exista uma forte base poltica ou factual
que se encontre dentro das categorias referidas no art. 39. da Carta
das Naes Unidas. Opinio diferente tem Zappal8, que considera
que o Conselho de Segurana deve admitir de forma explcita que
a continuao da investigao pelo Procurador pode conduzir a
uma ameaa paz. Contudo, Zappal concorda que, em certas circunstncias, os procedimentos preliminares podem constituir per
se uma ameaa paz9. Face ao exposto, concordamos com a posio
de Zappal, pois o Conselho de Segurana deve esclarecer de forma
clara que a atuao do TPI, naquela situao de conflito, poderia pr
em causa a restaurao ou a manuteno da paz10.
Esta opinio partilhada por Luigi Condorelli e Santiago Villalpando. In
Cassese, A. and Others; 2002; p.646.
7
Neste sentido, S. Zappal; Artigo 1999; p.66.
8
Idem, pp.66-67.
9
Este autor apresenta-nos como exemplo uma denncia efetuada por um Estado
motivado por interesses polticos. Zappal, S.; Artigo 1999; pp.66-67.
10
O Conselho de Segurana deve justificar a sua deciso de pedir a transferncia
do inqurito e dos procedimentos criminais, como sendo uma forma de manter
a paz e a segurana internacionais. Deve apresentar razes para a sua deciso,
6

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Aquando da ponderao sobre a necessidade de pedir a transferncia do processo, o Conselho de Segurana deve ter em conta a
atividade do Tribunal, e particularmente os casos que se encontram
pendentes. De facto, a avaliao desta possvel ameaa paz no
deve ser feita em termos abstratos, mas ser determinada pelos efeitos
que adviriam da continuao dos processos11.
Este certamente o aspeto mais questionvel do poder de suspenso atribudo ao Conselho de Segurana. Mas, este poder est
longe de ser totalmente arbitrrio, pois est sujeito s condies
referidas no Captulo VII. A resoluo de pedir a transferncia do
inqurito e do procedimento criminal est sujeita ainda ao poder de
fiscalizao judicial do Tribunal que garantir a legalidade da atuao
do Conselho de Segurana. Assim garante-se que este no exceder
a sua competncia definida na Carta.
Em sntese, a nica real obrigao do Conselho de Segurana
a de apresentar razes que fundamentem a sua deciso.
Julgamos que, provavelmente devido turbulncia histrica
do art. 16., este artigo encontra-se totalmente isolado no sistema
processual do Estatuto de Roma: no contm qualquer regulao
sobre os mecanismos de suspenso e nenhum outro artigo a refere12.
demonstrando que a suspenso do inqurito e dos procedimentos criminais ir
contribuir para os objetivos definidos pelo Captulo VII da Carta.
11
Em consequncia, o Conselho de Segurana somente pedir a suspenso do
processo em casos especficos e com o intuito de respeitar as finalidades do
Captulo VII.
12
Na ausncia desta regulamentao relevante tentarmos identificar os princpios gerais que devem guiar este procedimento de suspenso. O pedido de
transferncia do Conselho de Segurana deve ser dirigido ao Presidente do
TPI, que detm responsabilidade sobre a administrao do Tribunal. Atravs
da interpretao da resoluo do Conselho de Segurana, o Presidente deve
identificar os casos a que a suspenso poder ser aplicada e comunicar o pedido
aos tribunais competentes. Em qualquer caso, o Presidente deve notificar o
pedido ao Procurador e eventualmente aos suspeitos ou acusados em causa.
In Zappal, S.; Artigo 1999; p.68.

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

Conforme o art. 16. do Estatuto, embora o Tribunal no aparente


ter qualquer poder discricionrio na deciso, o Conselho de Segurana est sujeito a condies formais e substanciais, como o pedido
de fiscalizao aos rgos judiciais, no interesse da justia e com o
objetivo de salvaguardar a independncia judiciria13.
A principal consequncia da suspenso referida expressamente no art. 16. e a paralisao do inqurito e do procedimento
criminal14.
interessante verificar que esta inquestionvel limitao
independncia do Procurador mais radical do que aquela que se
encontrava no projeto original do art. 53., n. 1, onde somente uma
obrigao era imposta ao Procurador, a de considerar se a investigao era compatvel com os termos da deciso do Conselho de
Segurana.
Para alm desta limitao, o Procurador est sujeito a outras
duas, tambm elas desconhecidas dos Procuradores dos Tribunais
Penais Internacionais para a Ex-Jugoslvia e para o Ruanda (TPIJ e
TPIR).
A primeira a necessidade de uma autorizao especfica do
Juzo de Instruo para que o Procurador possa abrir um inqurito,
sempre que este atue de acordo com os seus poderes proprio motu
art. 15., n. 3, do Estatuto de Roma.
A segunda a obrigao de se submeter investigao nacional,
o que denota uma posio contrria primacia do tribunal que se
encontra explicitamente afirmada pelos Estatutos dos TPIJ e TPIR.

Idem, pp.68-69.
Contudo, a suspenso no significa a completa paralisao do TPI em relao
situao, porque o Procurador pode continuar a reunir informaes e documentos sobre o caso com o objetivo de conseguir determinar a sua seriedade.
In Zappal, S.; Artigo 1999; pp.62-66.

13
14

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A obrigao do TPI de se submeter s investigaes nacionais


uma consequncia das questes de admissibilidade referidas no art.
17. do Estatuto de Roma15.
Embora o Procurador do TPI seja uma entidade pouco comum nas
instituies internacionais, a questo da responsabilidade institucional internacional vai muito para alm do Tribunal. As organizaes
internacionais e os estados partilham uma relao complexa.
Os Estados criam instituies internacionais, definem os seus
limites e detm um papel muito importante durante a formulao
da sua poltica. Contudo, atravs da criao de uma organizao
Esta obrigao conforme o ponto 10 do Prembulo, que refere que o TPI
ser complementar das jurisdies nacionais foi estabelecida como uma
regra geral (tambm denominada de princpio da complementaridade j
amplamente desenvolvido) atravs de uma regulao complicada introduzida
pelos arts. 18. e 19. do Estatuto. Resumindo, deve ter-se em conta que o
art. 18. refere que no incio das investigaes o Procurador deve notificar
os Estados Partes e os Estados que, de acordo com a informao disponvel,
teriam jurisdio sobre esses crimes. Esta previso no se aplica aos casos
em que a denncia feita pelo Conselho de Segurana de acordo com o art.
13., al. b), do Estatuto, devido ao facto de, neste caso, todos os membros das
Naes Unidas j estarem informados, atravs da resoluo tomada de acordo
com o Captulo VII da Carta. Esta limitao tem uma justificao que se prende
com o facto de o Procurador do TPI ser um rgo no poltico, sem qualquer
legitimidade poltica, que tem jurisdio, ao contrrio dos Tribunais Ad-Hoc,
sob territrios e situaes no delimitadas. Contudo, a sua atividade pode
ter um grande impacto poltico. Assim a Conferncia Diplomtica pretendeu
evitar consequncias polticas indesejveis afetando a paz e segurana
internacionais que poderiam ser produzidas pela atividade deste rgo
no poltico. Os Estados que negociaram o Estatuto de Roma, criaram um
Procurador, com uma ampla independncia. Simultaneamente, construram
um complexo Juzo de Instruo dotado de poderes de fiscalizao sobre a
atividade do Procurador. Mesmo com estas dificuldades, o Procurador mantm
uma grande discricionariedade durante o inqurito, o processo, a formulao
das acusaes e a determinao da admissibilidade do processo. Por outro lado,
a magnitude da sua discricionariedade suscita a questo da responsabilidade
do Procurador pela utilizao deste seu poder. In Danner, Allison Marston;
Artigo 2005; p.522.

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

internacional, os Estados concordam em trabalhar durante o processo


de concretizao da instituio e, muitas vezes, perdem o controlo
direto do resultado das suas decises16. Neste sentido, os Estados
garantem a responsabilidade das organizaes internacionais atravs
dos seus representantes governamentais, que so os delegados da
organizao. No caso do TPI cada Estado Parte tem um membro
representado na Assembleia dos Estados Partes (AEP). Assim, a responsabilidade do Procurador do TPI reveste-se de uma importncia
crucial. O papel do Procurador aumenta a tenso endmica entre
a independncia e a responsabilidade em muitas instituies de
poder delegado17. Pensamos que as questes da independncia do
Procurador so particularmente importantes nos casos que envolvem
acusaes contra indivduos poderosos, como tantas vezes tem sido
uma realidade do TPI18.
A tenso entre o dever do Procurador, de procurar a realizao
da justia, o seu desejo de fazer vingar as suas convices e a importncia das decises nos casos mais graves so dilemas tericos
e prticos em muitos dos sistemas judiciais internos. O Comit de
Ministros do Conselho da Europa, considerou que:
O procurador pblico, detm, em muitos pases, uma
posio nica baseada em dois pontos. Por um lado, ele/
ela representam o equilbrio entre o poder executivo e o
poder judicial dos Estados. Por outro lado, os seus poderes
Esta perda de controlo particularmente evidente quando a organizao internacional em questo, um tribunal ou outra instituio de direito semelhante
ao TPI. In Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.522.
17
Turone, Giuliano Powers and Duties of the Prosecutor. In Antonio Cassese, A.
and Others, 2002, p.1142 (arguing that the Prosecutor of the ICC is a judicial,
non-political organ).
18
Esta observao decorre do facto de os crimes hediondos em causa s poderem
ser praticados por indivduos poderosos que detm a fora e os meios para
os cometerem. Muitas vezes os criminosos so lderes que se protegem com
o poder hierrquico que detm nos seus pases e com as imunidades que so
concedidas aos Chefes de Estado.
16

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refletem uma outra questo delicada, o equilbrio entre a


independncia ou a subordinao ao poder executivo19.
No constitui qualquer surpresa que a tenso entre a independncia e a responsabilidade seja ainda maior a nvel internacional20.
O Estatuto de Roma torna o Procurador formalmente responsvel
perante a AEP e perante o poder judicial do TPI21.
A AEP tem o poder de ele eleger o Procurador, por escrutnio
secreto e por maioria absoluta de votos dos membros da AEP22. Esta
Assembleia tem autoridade para o destituir com maioria absoluta
de votos, se o Procurador tiver um comportamento condenvel,
ou se cometeu uma grave violao dos seus deveres, ou ainda, se
incorreu em falta grave, ou incumprimento das funes conferidas
pelo Estatuto23. O Estatuto no sugere que a AEP possa destituir o Procurador simplesmente porque discorda da sua posio perante uma
determinada matria poltica, o que nos parece muito positivo, pois
caso contrrio facilmente existiriam presses dos Estados Partes em
relao a certas matrias24. Verificamos uma outra restrio, porque
Council of Europe, What Public Prosecution in Europe in the 21st Century 6
(2000). In Danner, Allison Marston; Artigo 2005; pp.523-525.
20
Na deciso de conceder ao Procurador poderes de iniciativa prpria, os delegados em Roma investiram-no de uma ampla independncia. Em consequncia, e
como argumentavam os EUA, ser que o Procurador no ficou com demasiada
liberdade, correndo-se o risco de se tornar um pouco irresponsvel? Do ponto
de vista dos Estados e de outros atores, a questo principal relaciona-se com
o facto de estarem na dependncia do correto julgamento do Procurador. In
Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.524.
21
O poder judicial o limite mais bvio discricionariedade do Procurador do
TPI, atravs da fiscalizao s aes do Procurador. O poder judicirio garante
que os atos do Procurador esto em conformidade com as normas do Estatuto e,
para alm disso, protege os direitos dos arguidos. In Danner, Allison Marston;
Artigo 2005; p.524.
22
Art. 42., n. 4, do Estatuto de Roma.
23
Art. 46., n. 1, do Estatuto de Roma.
24
Art. 46., n. 2, do Estatuto de Roma. Sem embargo do exposto, h uma nunce
significativa, pois os juzes do TPI s podem ser destitudos por maioria de dois
19

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

compete Assembleia dos Estados Partes determinar o oramento


do Tribunal25. No claro que a AEP possa usar o seu poder para
manobrar o Procurador, fazendo atribuies oramentais especficas
para determinadas investigaes26.
O Procurador pode de uma maneira concebvel desenvolver
investigaes por todo o mundo, com todos os problemas de logstica,
linguagem e diplomacia que estas situaes podem implicar27-28.
Louise Arbour defendeu, com base na sua experincia, que o maior
desafio que o Procurador do TPI ir enfrentar ser escolher de



27

28

25
26

teros, enquanto o Procurador pode ser destitudo por maioria dos votos dos
Estados Partes, o que coloca o Procurador, deliberadamente, numa posio
mais dbil, ou pelo menos, aparentemente mais frgil. Os comentadores tm
explicado esta diferena como um resultado da deciso de atribuir poderes
proprio motu ao Procurador, assim como nos sistemas nacionais os procuradores
tm mais responsabilidade para com os representantes que os elegeram do que
os juzes. Stphanie Godart & David Tolberg, Removal from the Office: Article
46. Morten Bergsmo & Pieter Kruger, 1999, pp.655-660. In Danner, Allison
Marston; Artigo 2005; p.524.
Art. 112., n. 2, al. d), do Estatuto de Roma.
Bergsmo, Ciss & Staker. In Louise Arbour et al., 2000, p.133.
Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.519.
A experincia dos Tribunais Ad-Hoc tornou claro que, devido lentido e complexidade, os procedimentos internacionais no podem abarcar todos os crimes
associados a um determinado conflito. Em 1999, um grupo de especialistas foi
autorizado pelo Conselho de Segurana a proferir sugestes para os Tribunais
Ad-Hoc. Este grupo tinha a misso de descrever as funes investigatrias do
Gabinete do Procurador e nesse sentido observou que: Os casos e as situaes
eram apresentados ao Gabinete do Procurador, por diversas fontes, incluindo
vtimas, testemunhas, media, ONGs, Governos e outras. O nmero de queixas
era to elevado e abrangia um territrio to vasto que era fisicamente impossvel para o staff do Gabinete do Procurador examin-las a todos. Report of the
Expert Group to Conduct a Review of the Effective Operation and Functioning
of the International Tribunal for the Former Yugoslavia and the International
Criminal Court for Rwanda, UN Doc. A/54/634, 125 (1999).

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entre muitas queixas as mais apropriadas para serem sujeitas a uma


interveno internacional29.
Por outro lado, o primeiro oramento do TPI, por exemplo, atribui
somente 3,961,200 ao Gabinete do Procurador, de um total de
30,893,50030.
O Procurador deve selecionar as investigaes e determinar
a melhor maneira de gerir os seus limitados recursos este um
problema difcil e sobre o qual o Estatuto de Roma no se pronuncia31. Pensamos que esta uma das funes mais importantes, mas
tambm mais difceis do Procurador, pois este detm amplos poderes
discricionrios, que jamais podem ser exercidos de forma abusiva. A
equidade no tratamento dos casos a base do que se pretende que
seja a justia internacional32.
Louise M. Arbour Statement to the Preparatory Commission on the Establishment of an International Criminal Court (December 8, 1997), 1997 ICTY Y.B.
229, 232, UN Sales No. E.99.III.P.2.
30
O oramento prev que, durante o primeiro perodo financeiro, de esperar
que o Procurador receba inmeras comunicaes, declarando que foram
cometidos crimes sob a jurisdio do Tribunal. Budget for the First Financial
Period of the Court, Official Records of the First Sessions of the Assembly
of States Parties to the Rome Statute of the International Criminal Court,
September 3-10, 2002, pt. III, at. 254, 283, UN Doc. ICC-ASP/1/3, UN Sales No.
E.03.V.2. (2002), disponvel em http://www.icc-icp.int/.
31
Morten Bregsmo, Catherine Ciss, & Christopher Staker The Prosecutor of
the International Tribunals: The Cases of the Nuremberg and Tokyo Tribunals,
the ICTY and ICTR, and the ICC Compared. In Arbour, Louise et al., pp.121,
136-137.
32
Na verdade, as objees dos EUA independncia do Procurador aumentaram
a discricionariedade, complementada por poderes proprio motu. A delegao
dos EUA para a Conferncia de Roma defendeu que, devido sua discricionariedade, ao Procurador ser exigido que tome decises polticas mais do que
decises legais. Mas o seu argumento vai mais longe, afirmando que a fiscalizao do Juzo de Instruo deciso do Procurador de abrir um inqurito no
resolver o problema, porque este Tribunal conhece somente a legalidade, e no
a sensatez da deciso do Procurador em iniciar a investigao. Estas afirmaes
da delegao dos EUA, so, no nosso entender, muito exageradas e como bvio
o Juzo de Instruo no fiscaliza o mrito da deciso do Procurador, apenas a
29

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

Recentemente, o Gabinete do Procurador viveu mais um revs


na sua j difcil atuao. Em 31 de maio de 2012, pela primeira vez
os Juzes do TPI recusaram emitir um mandado de deteno de
Sylvestre Mudacumura, chefe do grupo militar Foras Democrticas
para a Libertao do Ruanda que atua na Repblica Democrtica do
Congo. Nesta situao sem precedente, os magistrados consideraram
que a Acusao era muito vaga, tendo criticado as metodologias
utilizadas na fase de investigao do processo. Esta deciso judicial
provocar uma nova abordagem para o Gabinete do Procurador, onde
se impem esforos investigativos extraordinrios, tendo em conta
os limitados recursos e os cortes oramentais33.
A atual Procuradora do TPI, nacional da Repblica da Gmbia,
Fatou Bensouda, referiu claramente que alguns pases como a Frana,
a Alemanha, a Itlia, o Japo e o Reino Unido que tm insistido nos
cortes oramentais, esto a colocar em causa o esforo e o trabalho
levado a cabo pelo TPI. A Procuradora vai mais longe e afirma que
os Estados no podem contaminar a independncia do Gabinete do
Procurador atravs de polticas oramentais34.
Para alm de selecionar quais as situaes a investigar e de
decidir quais os processos prioritrios, o Procurador tem a difcil
funo de decidir quais os indivduos a acusar em resultado das
investigaes. Esta anlise das decises ir configurar o contedo
dos casos ouvidos pelo TPI e determinar a discricionariedade global
da instituio. O Estatuto de Roma contempla especificamente que o
Procurador tem discricionariedade para decidir quais os indivduos a
sua legalidade, mas nem por isso estar posta em causa a sua independncia e
imparcialidade. Statement of the United States Delegation Expressing Concerns
Regarding the Proposal for a proprio motu Prosecutor (June 22, 1998).
33
Situation in Democratic Republic of the Congo, Decision on Prosecutions
Application under Article 58, 31 May 2012.
34
Fatou Bensouda, In Press Released of the Amnesty International, High Expectations for the New International Criminal Court Prosecutor, 15 June 2012.
Disponvel em www.amnesty.org/en/for-media/press-releases/high-expectations-new-international-criminal-court-prosecutor2012-06-15.

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acusar em relao a determinadas violaes35. Os Estados declararam


que Gabinete do Procurador deve atuar de forma independente, enquanto autnomo do Tribunal36. As entidades exteriores no podem
pressionar o Procurador para que este acuse indivduos em particular.
Este tipo de anlises e de determinaes ser uma tarefa particularmente difcil para o Procurador. Os tipos de crimes que se
encontram sob a jurisdio do TPI so crimes, tipicamente cometidos
por vrios indivduos, mas nem todos chegam a julgamento, devido
aos limitados recursos do Gabinete do Procurador37.
Assim sendo, s alguns dos acusados, e no todos, sero julgados
pelos seus atos, e este o principal problema que a discricionariedade
do Procurador coloca: este poder pode ser usado arbitrariamente ou
pode provocar resultados discriminatrios. Como um dos comentadores afirmou, a discricionariedade torna fcil a arbitrariedade, a
discriminao e a opresso e produz desigualdade no tratamento38-39.

As dificuldades logsticas que o Procurador do TPIJ enfrentou, aquando da


deciso de acusar Slobodan Milosevic de crimes cometidos no Kosovo, Bsnia
e Crocia, demonstram as ramificaes que estas decises podem ter. Vd.
Antonio Marchesi Referral of a Situation by a State Party. In Cassese, A. and
Others; 2002; pp.353, 358.
36
Art. 42., n. 1, do Estatuto de Roma.
37
A Procuradora dos TPIJ e TPIR testemunhou no Conselho de Segurana, que
mesmo limitando os casos aos mais graves foi forada a selecionar casos de
entre muitos milhares de potenciais alvos. ICTY Press Release GR/P.I.S./642-e,
Address by Carla Del Ponte, Prosecutor of the International Criminal Court for
the Former Yugoslavia, to the United Nations Security Council (27 November
2001).
38
Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.520.
39
As previses e os medos dos EUA iam exatamente neste sentido, pois temiam
tratamentos discriminatrios, em casos envolvendo os seus nacionais e nacionais de outros estados impopulares por parte do TPI.
35

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

O Estatuto de Roma no refere qualquer critrio para resolver


estas questes, nem indica quais os casos que devem ser investigados
pelo Procurador40.
Infelizmente, parece-nos que uma das maiores fraquezas do
Estatuto de Roma que alguns dos acusados pelo Procurador nunca
sero presos nem entregues ao Tribunal.
Daqui resulta que as acusaes do Procurador so, em alguns casos, a ltima palavra sobre determinadas atrocidades. O Procurador
tem ainda de determinar quais as acusaes a aplicar aos indivduos
que decidiu processar. Esta deciso afetar a complexidade, a lentido e o carter dos casos apresentados ao Tribunal41.
O art. 53. do Estatuto de Roma refere que, quando concludo
o inqurito, o Procurador poder chegar concluso de que no h
fundamento suficiente para proceder criminalmente42.
importante relembrar que o Tribunal tem jurisdio sobre pessoas que praticaram os crimes mais graves no contexto internacional, mas nem todos chegam
a julgamento.
41
Vd. Prosecutor v. Milosevic, Case No. IT-54-AR73, 16 May 2002.
42
Isto sucede sempre que: a) No existam elementos suficientes, de facto ou de
direito, para requerer a emisso de um mandado de deteno ou notificao
para comparncia, de acordo com o art. 58.; b) O caso seja inadmissvel, de
acordo com o art. 17.; ou c) O procedimento no servia o interesse da justia,
consideradas todas as circunstncias, tais como a gravidade do crime, os
interesses das vtimas, a idade, o estado de sade do presumvel autor e o grau
de participao no alegado crime. Art. 53., n. 2, do Estatuto de Roma. Estes
trs fatores devem ser tidos em conta pelas linhas mestras do Procurador. O
primeiro fator necessita que o Procurador determine que existem motivos suficientes para acreditar que aquele indivduo cometeu um crime da competncia
do TPI Art. 58., n. 1, al. a), do Estatuto de Roma. Esta investigao necessita
que o Procurador defina quais os elementos dos crimes que se encontram sob
a jurisdio do Estatuto de Roma, contudo, devido complexidade dos vrios
crimes, esta uma funo difcil. Para alm disso, o Procurador, deve garantir
a segurana e confiana nas provas. Em muitos sistemas nacionais, as linhas
diretrizes definem como que os procuradores devem determinar que existem
fundamentos suficientes. O segundo fator referido no art. 53. diz respeito
questo da admissibilidade, que j foi amplamente referenciada anteriormente.
40

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Primeiramente, o Procurador deve determinar quais so os tipos


de casos com relevo internacional. Ao tomar esta deciso, ele ir, sem
qualquer dvida, avaliar as bases filosficas e as justificaes para a
punio deteno, retribuio, reabilitao e incapacidade assim
como outras caractersticas frequentemente citadas nos processos
internacionais43-44.
hoje genericamente consensual que a justia internacional
deve ser reservada a criminosos com cargos de poder. Assim sendo,
a poltica do Procurador do TPI deve ir no mesmo sentido. Contudo,
Enquanto o Estatuto de Roma, define detalhadamente os critrios de admissibilidade, o Procurador deve, indubitavelmente, descrever todos os fatores
adicionais que pretenda considerar, quando estiver a ponderar a reivindicao
de inadmissibilidade de um processo por um Estado. O ltimo fator referido no
art. 53. considerao dos interesses de justia bastante amplo e elstico.
Embora o Procurador deva considerar uma variedade de fatores, incluindo a
gravidade do crime e o papel do seu autor, o Estatuto de Roma, no indica como
que estes fatores devem ser avaliados. Existe uma variedade de questes
bastante complexas que esto implcitas no conceito de interesses da justia.
Assim, o primeiro objetivo das linhas mestras do Procurador deve ser esclarecer
o significado desta frase to nebulosa, como j anteriormente analisado. Vd.
Triffterer, Otto; 2008; p.1072.
43
Na justia internacional so frequentemente citados cinco objetivos da incriminao (1) verdade dos testemunhos, (2) punio dos criminosos, (3) audio
dos depoimentos das vtimas, (4) conhecimento do direito e (5) facilitar a
reconciliao entre os nacionais. Laurel E. Fletcher & Harvey M. Weinstein,
2002, pp.573-586. In Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.543.
44
A prtica dos Tribunais Ad-Hoc combina os mtodos preventivos e retributivos.
Os Gabinetes dos Procuradores acusam altos oficiais e indivduos que tenham
praticado crimes hediondos. O Gabinete do Procurador do Tribunal para a
ex-Jugoslvia tem em conta casos com particular relevncia histrica, como
o massacre de Srebrenica. Deve, contudo, referir-se que, embora esta poltica
seja bastante clara, ela contm dificuldades de implementao. Como disse Del
Ponte ao Conselho de Segurana one should not fall into the trap of polarising
accused into big fish and small fish. A number of the accused under investigation in ICTY and the ICTR played a very nasty role somewhere in between
these two extremes as key organisers and motivators at the district or local
level. ICTY Press Release.

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

o Procurador deve tornar claro que no indicia apenas os lderes


militares e polticos envolvidos num determinado conflito. Esta
poltica no iria somente contrariar o Estatuto de Roma que deve
ter em conta todos os crimes e no s os conflitos militares mas
seria tambm um incentivo para a politizao do Tribunal45. A poltica
mais importante que o Procurador deve anunciar a de no acusar
os potenciais criminosos ou mesmo investig-los simplesmente
devido sua nacionalidade. Isto no significa que a nacionalidade do
acusado no tenha algum peso na deciso de processar o indiciado.
Alguns dos crimes que se encontram sob a jurisdio do Tribunal, particularmente o genocdio, necessita que os acusados tenham atuado
contra um grupo nacional, tnico, rcico ou religioso. Art. 6. do
Estatuto de Roma. Nestes casos, a nacionalidade dos acusados e das
suas vtimas pode ser relevante. Existem relatos de que o Procurador
do TPIJ, Del Ponte, acusou um General croata que se encontrava
doente, simplesmente pelo seu desejo de ver no Tribunal de Haia
uma figura importante da Crocia, sem que existisse qualquer justia
nesta sua deciso. A acusao do General Janko Bobetko foi entregue
ao Procurador do Tribunal, mas o mandado de deteno foi suspenso
devido sua sade. O General morreu em abril de 2003.
Em vez de focar a nacionalidade dos criminosos, o Procurador
deve ter como critrio fundamental a gravidade da ofensa cometida46.
A gravidade da ofensa um critrio comum aceite pelas decises da
acusao dos sistemas nacionais.
O problema de como selecionar situaes particulares dos arguidos outro dos problemas submetidos ao tema interesses de justia.
O Procurador deve, por exemplo, ter em conta o impacto do processo
Os oficiais dos Estados Unidos e de outros pases que participem em aes
militares no devem temer ser indiciados pelo Tribunal simplesmente por terem
usado a fora militar. Contudo, somente o uso da fora militar pode constituir
o crime de agresso definido no Estatuto de Roma.
46
Avaliar a gravidade dos crimes deve incluir, por exemplo, o nmero de vtimas
e o tipo de ofensa sofrida pelas vtimas.
45

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na regio em que o crime ocorreu? Esta questo ser particularmente


relevante se o Procurador acreditar que um dos objetivos da justia
internacional promover a reconciliao nacional, que uma das
justificaes mais frequentes para a existncia de julgamentos internacionais. Os efeitos do processo na regio tm sido considerados no
contexto de qual seria o impacto de uma amnistia concedida pelos
sistemas internos e/ou de comisses de verdade, e at que ponto
que estes efeitos influenciam a capacidade do Procurador do TPI de
prosseguir com os casos47.
Outra questo prende-se com as alternativas possveis para
resolver os conflitos, como por exemplo, a reparao financeira. Ser
esta uma considerao vlida, que o Procurador pode incluir nos seus
clculos? Esta questo especialmente difcil, porque o TPI opera
sob o princpio da responsabilidade individual, enquanto os Estados
geralmente resolvem os seus conflitos sob a responsabilidade estatal.
O Procurador deve tambm preocupar-se com os riscos da possvel desestabilizao de situaes polticas delicadas, atravs da publicitao das investigaes ou pela apresentao das acusaes? A
Procuradora do Tribunal para a ex-Jugoslvia enfrentou esta questo,
quando indiciou Milosevic em 1999, durante a interveno da NATO.
Muitos observadores foram rpidos a afirmar que a Procuradora
indiciou Milosevic demasiado cedo, quando a sua participao nas
negociaes dos Acrdos de Dayton, que puseram fim guerra na
Bsnia, era ainda muito importante. A Procuradora Louise Arbour,
manteve a sua deciso e afirmou que: decidiu indiciar Milosevic de
forma totalmente independente e sem qualquer presso por parte
dos Estados. Contudo, confessou que: apressou a acusao por
temer que Milosevic e os membros da NATO chegassem a um acordo
em que lhe fosse concedida uma amnistia em recompensa da sua
O Estatuto de Roma no se refere nem a amnistias, nem a comisses de verdade.
Os negociadores decidiram no incluir diretamente estas questes no Estatuto,
deixando-as para o Procurador, que as analisar no contexto dos interesses de
justia.

47

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

retirada do Kosovo. A deciso de Arbour em indiciar Milosevic foi


muito criticada em todos os quadrantes. Contudo, com o Presidente
da Jugoslvia a ser julgado em Haia, comprovou-se que estas crticas
eram totalmente desproporcionadas. Apesar disso, a reao s acusaes a Milosevic ilustram bem a importncia das linhas mestras,
que ajudam o Procurador a atuar imparcialmente sempre que tem
de utilizar a sua discricionariedade em casos controversos. Deve
o Procurador investigar e formular as acusaes em situaes em
que o conflito ainda esteja a decorrer? A resposta no clara, mas
o exemplo do TPIJ foi no sentido de que a sua interveno durante
um conflito torna as investigaes sujeitas a ramificaes polticas
e o Procurador pode mesmo ser acusado da atuar de uma forma
poltica48.
Finalmente, deve o Procurador ter em conta a lentido e as
despesas financeiras de um julgamento, quando est a ponderar se
deve acusar ou no? Devido aos limitados recursos do TPI, no acusar
indivduos em casos particularmente complexos pode permitir ao
Tribunal julgar um maior nmero de casos. Por outro lado, a complexidade inerente a um julgamento ir provavelmente aumentar
devido ao estatuto do acusado. A eficincia no necessariamente
um valor primordial ao nvel internacional. O Procurador deve tambm ponderar as questes financeiras e temporais, quando decide
quantas acusaes que pode fazer. As linhas mestras de Hong
Kong, por exemplo, afirmam que todo o esforo deve ser feito para
manter o nmero de acusaes o mais baixo possvel. Neste tpico,
o Procurador do TPI deve considerar ter ou no uma interveno
poltica.
Para existir um aumento efetivo da legitimidade, estes padres
processuais devem conter um poder explicativo e devem obrigar a
escolhas processuais. Em particular, cada linha mestra deve ter um

In Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.544.

48

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comentrio que decifre detalhadamente como que o Procurador


deve ter em conta todos os diferentes fatores49.
Se estes comentrios no existirem, estas regulamentaes constituiro somente uma forma verbal que no proporciona qualquer
garantia quanto s decises.
O Procurador do TPI deve conservar os registos onde se encontram as razes segundo as quais ele resolveu recusar ou investigar
um determinado caso. Estes registos iro constituir um precedente
governamental na discricionariedade processual, que ajudar a promover a consistncia ao longo do tempo. Este precedente permitir
que o Procurador melhore a consistncia e a coerncia das decises
a longo prazo, assim como preservar informaes que podero ser
teis na reviso, correo ou alterao das diretrizes j existentes50.
Reconhecendo os efeitos que estas determinaes tero no futuro
do TPI, o momento certo para questionar se o Procurador deve ter
o poder exclusivo para as determinar. Por exemplo, ser que a AEP
deve ter a capacidade de direcionar e moldar a estratgia do Procurador? O envolvimento da AEP ir certamente dotar estes padres de
uma forte genealogia democrtica. Por outro lado, as linhas mestras
processuais necessitam de um perito que conhea as realidades criminais. Para que se garanta um equilbrio, parece-nos que a AEP no
deve promulgar estes padres, deve sim, deix-los para o Procurador.
O Procurador tem muito provavelmente melhores peritos do que os
Estados representados que constituem a AEP. Para serem efetivas, as
linhas mestras tm de refletir os objetivos e as prticas do Procurador
para que se possa atingir um equilbrio delicado entre especificidade
e flexibilidade. Nos sistemas nacionais muito relevante que todas
as linhas mestras sejam selecionadas de entre o corpo das acusaes
processuais, e no pelo poder executivo ou pelo poder legislativo.
O que no significa que a AEP no deva ter um papel importante
Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.545.
Idem, p.546.

49
50

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aquando da reviso destas diretrizes. As melhores solues para


resolver a tenso entre a experincia e a responsabilidade, provocada
pelas linhas mestras, devem ser anunciadas e desenvolvidas pelo
Procurador. Se a AEP estiver preocupada com o contedo das linhas
diretrizes, pode pedir a sua reviso. O Conselho de Segurana segue
a mesma estratgia em relao aos TPIJ e TPIR, ratificando a poltica
do Procurador, sempre que este decida perseguir lderes e criminosos
que cometeram crimes abominveis. Assim, o primeiro passo para a
seleo das linhas mestras deve ser tomado pelo Procurador, a nica
figura do TPI que detm a experincia necessria para o fazer51.
Na discusso detalhada sobre o conceito de responsabilidade,
Andreas Schedler refere que a noo de responsabilidade envolve
duas funes: cumprimento e o ter de responder. O regime da responsabilidade descreve como que os Estados e as ONGs podem
aumentar a responsabilidade nos procedimentos. Por outro lado, as
bases processuais fornecem os padres, segundo os quais o Procurador pode ser chamado a responder52.
De toda a experincia que se deve retirar do TPIJ, a maior lio
para o TPI que este deve ser muito mais transparente em todas as
suas aes. No caso do TPI, que tem na sua base os sistemas nacionais,

Ibidem.
Andreas Schedler et al. Conceptualizing Accountability, 1999, pp.13-14. In
Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.547.

51
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o valor da transparncia das suas linhas orientadoras muito mais


elevado do que os benefcios do segredo total53-54.
J se o Procurador deve publicar ou no as suas decises em casos especficos,
esta uma pergunta muito mais difcil. Obviamente, a publicao das decises iria aumentar a transparncia pretendida. Contudo, o Procurador pode
concluir que, no caso de decises individuais, os benefcios da transparncia
no justificam o aumento do risco da violao da privacidade dos potenciais
arguidos. Neste ponto no defendemos qualquer resoluo para este problema,
mas parece-nos claro que o Procurador deve dar mais valor clareza e
transparncia das decises do que sua total confidencialidade, ponderao
que deve ser feita caso a caso. O Procurador deve decidir publicar ou no as
suas decises, de acordo com o que lhe parecer ser mais sensato e benfico
tendo em conta o caso concreto. In Danner, Allison Marston; Artigo 2005;
pp.548-549.
54
O Procurador deve alterar ou completar as suas linhas orientadoras sempre que
modifique ou aperfeioe as suas polticas. As aes do Procurador sero inevitavelmente guiadas por alguns princpios, mesmo que no deseje reconhece-los.
Articulando as suas linhas mestras de uma forma pblica, o Procurador garante
que as suas decises sero tomadas de uma forma mais transparente e consistente. O Procurador deve formular as suas polticas depois de uma reflexo
cuidada. Fica, ento claro, que nos primeiros meses do TPI o Procurador no tem
tempo para anunciar uma poltica detalhada. Muita especificidade e a ausncia
de casos concretos podem levar a linhas mestras muito pobres. O Procurador
pode ir completando as suas polticas conforme vai adquirindo experincia com
os diversos casos. Para alm disso, ele deve ter discricionariedade suficiente
para tomar as suas decises. Cada conflito que surge no TPI ser nico, de uma
certa forma. O Procurador no deve sacrificar a eficincia e a moral, como
benefcios da discricionariedade, devido fixao da uniformidade. Assim,
deve criar um equilbrio entre a suficiente especificidade das suas limitaes
e a flexibilidade que lhe permite futuras aprendizagens e desenvolvimentos.
Seria ingnuo ignorar que, em alguns casos, as consideraes que o Procurador
no reconhece o influenciem, particularmente quando informaes sensveis
lhe so fornecidas pelos estados envolvidos. Atuar secretamente deve ser
considerado como um custo da legitimidade do TPI, a que somente se deve
recorrer sob fortes circunstncias. Mais importante ainda, o Procurador no
deve simplesmente confiar na sua razo e recusar-se a promulgar as suas linhas
mestras. Finalmente, deve reconhecer-se que a promulgao das linhas mestras
no garante s por si que o Procurador ir atuar de forma efetiva e legtima. O
seu profissionalismo e o seu correto julgamento iro afetar significativamente
53

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

A seleo de Luis Moreno Ocampo como primeiro Procurador


do TPI foi amplamente aclamada como estando em conformidade
com estes elevados padres. Com esta seleo, a AEP cumpriu o seu
dever de nomear algum com as caractersticas requeridas. Assim,
compete-lhe praticar atos que aumentem a legitimidade do Tribunal.
Em sntese, acreditamos que o caminho para aumentar a legitimidade
do Tribunal e, consequentemente, do Procurador so a definio
das regras que regulam a sua atuao, em todas as suas vertentes e
formas55.
O Procurador ser tanto mais responsvel quanto transparente
for a sua atuao.
Face ao exposto, podemos afirmar que a AEP garante a responsabilidade do Procurador perante os Estados56.
o seu trabalho. De facto, as linhas diretrizes devem ser consideradas como um
exerccio do bom julgamento do Procurador. O Estatuto de Roma refere que o
Procurador deve ter elevada idoneidade moral, elevado nvel de competncia
e vasta experincia prtica em matria de processo penal Art. 42., n. 3, do
Estatuto de Roma.
55
A Regulamentao do GDP entrou em vigor a 23 de abril de 2009 e est disponvel no site http://www.icc-cpi.int.
56
Contudo, parece-nos duvidoso que esta consiga de facto atuar provocando
tantas dificuldades ao Procurador. Na realidade, existem instituies similares
na ordem internacional que no conseguiram provar que estes mecanismos
de fiscalizao sejam assim to fortes. H j bastante tempo que os observadores internacionais consideraram que a AEP se ir transformar, mais cedo
ou mais tarde, num corpo fraco, devido a disputas polticas internas. Mesmo
que a Assembleia se torne num instituto de fiscalizao forte, este no um
mecanismo suficiente para garantir responsabilidade do Procurador, porque a
jurisdio do Estatuto de Roma aplica-se, tambm, aos nacionais dos Estados
que no so partes no tratado e esses Estados no se encontram representados
na AEP. Mais ainda, a Assembleia opera com base no princpio de um Estado,
um voto, o que no reflete o peso e os interesses dos Estados vulnerveis
jurisdio do Tribunal. Andorra e Honduras tm o mesmo poder de voto de
Frana, Reino Unido e Austrlia, enquanto os EUA, a China, a Rssia e Israel
no esto representados na AEP, porque estes estados no ratificaram o tratado.
Os Estados que assinaram, mas ainda no ratificaram o tratado, podem enviar

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Se o Procurador fosse responsvel somente perante a AEP, os Estados Unidos da Amrica e outros pases com um significante poder
militar poderiam ter boas razes para temer o TPI. Hipoteticamente,
se o Procurador decidir perseguir os nacionais de um Estado por
vingana poltica, o Estado em causa ter poucos recursos contra o
Procurador. Mais ainda, se esse Estado no for parte no tratado, o
Procurador no ser responsvel perante ele.
Alm disso, as ONGs, que tiveram um papel muito importante
aquando da criao do Tribunal e que continuaro a t-lo no futuro,
no esto formalmente representadas na AEP57.
Em concluso, a responsabilidade do Procurador concretizada
atravs da fiscalizao do poder judicial e da AEP, que de alguma
forma limita a sua atuao. Contudo, estas entidades apresentam
limitaes58.
Em relao a esta questo, julgamos que as ONGs deveriam ter
uma representao e uma voz mais ativa a nvel institucional no TPI,
pois elas detm um grande peso na atual ordem internacional e, como
j referimos, tm, muitas vezes, acesso privilegiado a informaes
que podem ser de extrema importncia para o TPI.

observadores para as reunies da Assembleia dos Estados Partes. Art. 112., n.


1, do Estatuto de Roma. In Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.524.
57
As ONGs so fortes aliadas do TPI porque, alm de fornecerem informaes
privilegiadas, esto no terreno e muitas populaes confiam nos trabalhadores
das ONGs, sendo possvel conhecer de perto uma realidade muitas vezes
desconhecida. O conhecimento da cultura e dos costumes de um povo so
fundamentais para perceber certos comportamentos e atitudes, pois s assim
a interveno do Tribunal surtir os efeitos desejados. In Danner, Allison
Marston; Artigo 2005; p.525.
58
Por exemplo, a AEP pode destituir o Procurador que manifestamente abusar
da sua posio, mas ter poucos poderes perante um Procurador ineficaz ou
incompetente. Por outro lado, a fiscalizao judicial prevista pelo Estatuto
de Roma, que ser exercida pelo Juzo de Instruo, perante as decises do
Procurador, no julgar a sensatez das suas aes. In Danner, Allison Marston;
Artigo 2005; p.525.

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

Contudo, ser muito enganador e at mesmo redutor restringir


a responsabilidade do Procurador somente ao poder judicial ou
ao papel da AEP que, como ficou demonstrado, podem criar dificuldades ao do Procurador e ao seu poder discricionrio. Uma
anlise aprofundada do Estatuto de Roma, bem como os precedentes
conhecidos pelos Tribunais Internacionais Ad-Hoc, revelam que o
Procurador do TPI tambm ser responsvel perante uma variedade
de entidades, incluindo Estados No Parte e outros atores como as
ONGs59.
Face s decises discricionrias do Procurador, estas entidades
tm capacidade para o chamarem responsabilidade pelos seus atos
discricionrios.
Esta forma de responsabilidade informal porque tcita e est
implcita no Estatuto de Roma. tambm de senso comum, porque
no se encontra na exegese das instituies criadas pelo Estatuto
de Roma, mas na compreenso de como que o Procurador ter de
concretizar o seu trabalho para que este seja efetivo. Finalmente,
dinmica, porque confia na autoridade do Procurador que ser desdobrada ao longo do tempo e responde, assim, repetida interao
entre o seu gabinete e outras entidades. Este tipo de responsabilidade
aqui descrita fundamentalmente dialtica60.
Diferentemente da responsabilidade do Procurador perante o
Conselho de Segurana, pedida pelos Estados Unidos da Amrica, a
responsabilidade criada pelo Estatuto de Roma ir aumentar a viabilidade do Tribunal, sem fazer depender o Procurador das diretivas de
qualquer Estado. A responsabilidade do Procurador protege contra os
Ibidem.
Esta responsabilidade no est limitada a instituies internacionais. Os
procuradores dos sistemas internos esto sujeitos a uma variedade de formas
de responsabilidade. Este controlo pode ser formal ou informal, atravessado
por controlo oramental hierrquico e restrito a polticas oficiais internas. Esta
ideia de responsabilidade inclui a responsabilidade horizontal e indireta.
In Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.526.

59
60

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excessos processuais e garante que outros atores incluindo estados


que no ratificaram o tratado, mas cujos nacionais podem enfrentar
processos no TPI com capacidade para influenciar o Procurador
utilizem esse seu poder61.
Por outro lado, h que ter em ateno que o TPI recebe quotas
dos Estados Partes e fundos provenientes da Organizao das Naes
Unidas que esto sujeitos aprovao da sua assembleia-geral62.
Alm destes contributos, o Tribunal poder receber e utilizar, a
ttulo de fundos adicionais, as contribuies voluntrias dos governos, das organizaes internacionais, dos particulares, das empresas
e demais entidades63-64.
Uma outra potencial forma de controlo dos Estados sobre o
Procurador, encontra-se nos poderes do Tribunal de cooperao
internacional e assistncia judiciria. Apesar do aumento da autonomia do Procurador ao longo das negociaes do Estatuto de Roma, o
Tribunal mantm-se muito dependente da cooperao dos Estados,
nomeadamente, para investigar casos, deter suspeitos e receber os
indivduos condenados65. Ao contrrio dos sistemas judiciais nacionais, o TPI no dispe de uma polcia associada nem detm poderes
coercivos sobre os indivduos. Por outro lado, os interesses do TPI
Por exemplo, se um indivduo est a ser perseguido de uma forma que o Estado
considera imprpria ou injusta, esse Estado pode tentar influenciar o inqurito
ou os procedimentos criminais do Procurador.
62
Art. 115. do Estatuto de Roma.
63
Art. 116. do Estatuto de Roma.
64
A experincia dos Tribunais Ad-Hoc demonstra bem a importncia destes
vrios mecanismos para conseguir fundos. Estes Tribunais tm usado contribuies voluntrias dos Estados para ajudar no pagamento de vrios servios.
Os Estados no tm hesitado em usar o seu poder financeiro para interferir nos
Tribunais. Os EUA, por exemplo, anunciaram que no financiariam os Tribunais
Ad-Hoc alm de 2008, pelo que foram obrigados a definir uma estratgia para
pr fim ao seu trabalho antes dessa data. In Danner, Allison Marston; Artigo
2005; p.527.
65
Prosecutor vs Blaskic, Case No. IT-95-14-AR108bis Request for Review. 26
October 1997, 26.
61

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

em inquirir indivduos cruzam-se com a resistncia por parte dos


Estados associados, que podem dificultar a obteno de informaes
importantes para garantir uma condenao66.
O Procurador do TPI estar particularmente dependente dos
Estados aquando do inqurito. Mesmo que um crime ocorra num
terceiro Estado, muitas das provas esto sob o controlo do Estado,
cujo nacional alegadamente cometeu o crime67. O art. 86. do Estatuto
de Roma refere que os Estados Partes devero cooperar plenamente
com o Tribunal, no inqurito e no procedimento contra crimes da
competncia deste. Contudo, esta assero de autoridade mascara
um pouco os problemas de execuo do Estatuto. Os pedidos de
auxlio sero executados de harmonia com os procedimentos estatudos na legislao interna do Estado requerido68. Poder ainda o
Tribunal convidar qualquer Estado que No seja Parte no Estatuto
a prestar auxlio, com base num convnio ad-hoc69. O Estatuto d
pouca autonomia ao Procurador do TPI, para conduzir o inqurito
sozinho. O Procurador pode executar as solicitaes, diretamente,
Address of Antonio Cassese, President of the International Criminal Tribunal
for the Former Yugoslavia, to the General Assembly of the United Nations (Nov.
7, 1995), 1995 ICTY Y.B. 311, 312-13, UN Sales No.E.96.III.P.1.
67
Factos, por exemplo, sobre a estrutura de comando militar, ou qual a informao
que estava disponvel ao suspeito sobre o estado em causa. Estas questes so
frequentemente encobertas pelos Estados, cujos nacionais esto a ser acusados
do crime. A experincia do TPIJ demonstra a necessidade de cooperao. Num
dos casos, a informao importante sobre crimes cometidos pelos croatas
na Bsnia, foi encoberto pelo governo croata. Por muitos anos, a Crocia
negou ter essa informao e recusou sempre revel-la, apesar dos muitos
pedidos do Tribunal. At eleio de um novo governo, que passou a cooperar
com o Tribunal, os arquivos secretos nunca foram revelados ao Procurador.
Informaes importantes podem, tambm, ser encobertas por Estados terceiros,
especialmente Estados muito importantes ou com bastantes capacidades. In
Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.528.
68
Art. 99., n. 1, e art. 93., n. 3, do Estatuto de Roma. Annalisa Ciampi Other
Form of Cooperation. In Antonio Cassese, A. and Others, 2002, p.1730.
69
Art. 87., n. 5, do Estatuto de Roma. Triffterer, Otto; 1999; p.1051.
66

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Maria Joo Simes Escudeiro

no territrio do Estado sem que este consinta, mas somente dentro


de circunstncias limitadas70.
Esta autonomia conduziu dois comentadores a repensarem a sua
posio e a reafirmarem que o Procurador do TPI parece ser dotado
dos mesmos poderes de um turista num pas estrangeiro e no mais
que isso71.
Em circunstncias limitadas, o Juzo de Instruo pode autorizar
o Procurador a iniciar um inqurito no territrio de um Estado Parte
sem ter obtido a cooperao deste72.
Quando um Estado Parte no cumpre o pedido de cooperao
formulado pelo Tribunal, este pode elaborar um relatrio e submeter
a questo Assembleia dos Estados Partes ou ao Conselho de Segurana, quando tiver sido este a submeter o facto ao Tribunal73.
Contudo, parece-nos pouco claro se a AEP pode fazer algo alm
de encontrar a justificao para essa recusa, porque no detm qualquer poder sancionatrio. Poder apenas exercer presso poltica.
Outros pontos do Estatuto de Roma revelam tambm a relativa
fragilidade do Procurador do TPI. Segundo o Estatuto, um Estado
Parte s poder recusar, no todo ou em parte, um pedido de auxlio
formulado pelo Tribunal, se tal pedido se reportar unicamente
Esta situao pode ocorrer sempre que necessrio para a execuo com sucesso
de um pedido, e no haja que recorrer a medidas coercivas, nomeadamente
quando se trate de ouvir ou levar uma pessoa a depor voluntariamente, mesmo
sem a presena das autoridades do Estado Parte requerido Art. 99., n. 4, do
Estatuto de Roma.
71
Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.528.
72
O Juzo de Instruo pode dar esta autorizao, mas somente se existir certeza
de que esse Estado no est manifestamente em condies de satisfazer um
pedido de cooperao, face incapacidade de todas as autoridades ou rgos
do seu sistema judicirio com competncia para dar seguimento a um pedido
de cooperao Art. 57., n. 3, al. d), do Estatuto de Roma. Estas condies so
exigentes, pois s so aplicadas a Estados em que existe uma falha na ordem
pblica. In Danner, Allison Marston; Artigo 2005; pp.528-529.
73
Art. 87., n. 7, do Estatuto de Roma. In Danner, Allison Marston; Artigo 2005;
p.529.
70

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

produo de documentos ou divulgao de elementos de prova


que atentem contra a segurana nacional74-75. O que denota que
so os Estados que determinam se os documentos atentam ou no
contra a segurana nacional. Como relatou um observador, estas
normas servem, sobretudo, para os Estados fazerem obstruo ao
Tribunal76-77.

Art. 93., n. 4, do Estatuto de Roma. Danner, Allison Marston; Artigo 2005;


p.529.
75
Esta proteo mais extensa do que a anloga definida para os Tribunais
Ad-Hoc. Enquanto o Estatuto de Roma prev um procedimento detalhado para
lidar com uma situao em que possa estar em causa a segurana de um Estado,
quem tem tido a ltima palavra nesta determinao so os Estados Art. 72.
do Estatuto de Roma. Cf. Peter Malanczut Protection of National Security
Interests. In Antonio Cassese, A. and Others, 2002, pp.1382, 1385.
76
Schabas, William; 2001; pp.129-130.
77
A experincia dos Tribunais Ad-Hoc fornece evidncias concretas de que
o Procurador do TPI ir enfrentar dificuldades na cooperao dos Estados
nos seus inquritos e mesmo durante os procedimentos criminais. Devido
ao facto de os TPIJ e TPIR terem sido criados pelo Conselho de Segurana
da Organizao das Naes Unidas, em teoria todos os seus membros esto
obrigados a cooperar com as aes de ambos os Tribunais. De facto, os dois
Tribunais mas especialmente o TPIJ enfrentaram dificuldades em garantir
a concordncia dos Estados em relao a mandados de deteno e a pedidos
de informao. Apesar das falhas consecutivas dos Estados da ex-Jugoslvia,
particularmente da Repblica Federal Jugoslava e da Crocia, em cooperarem
com as diretivas do Tribunal, o Conselho de Segurana foi incapaz de agir
eficazmente contra esses Estados. Embora a Presidente McDonald (Gabrielle
Kirk McDonald, Address to the General Assembly of the United Nations (Nov.
19, 1998), 1998 ICTY) e o Procurador Richard Goldstone tenham avisado que a
tolerncia do Conselho de Segurana para com a intransigncia da Jugoslvia
levaria a que estes comportamentos dos Estados fossem desvalorizados, a
realidade demonstra-nos que a maior parte das chamadas de ateno foram
ignoradas. Se os Tribunais Ad-Hoc, que adquiriram o seu poder diretamente do
Conselho de Segurana, enfrentaram esta dificuldade em garantir o acordo dos
Estados, a priori o TPI, sendo menos poderoso, encontrar ainda mais desafios
no que diz respeito a esta questo. In Danner, Allison Marston; Artigo 2005;
pp.529-530.
74

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Maria Joo Simes Escudeiro

O Procurador deve ser um diplomata e um agente judicial e, por


isso, se ignorar os desejos dos Estados, estar a enfrentar um perigo.
A experincia do TPIR com o caso de Jean-Bosco Barayagwiza
mostra-nos claramente esta dinmica.
Barayagwiza foi acusado, pelo Procurador do Tribunal do TPIR,
do crime de genocdio e de outros crimes. Barayagwiza foi considerado a figura primordial no banho de sangue que submergiu
o Ruanda em 1994. O caso Barayagwiza ficou conhecido devido
s muitas irregularidades que ocorreram no Tribunal. O acusado
pediu a anulao da sua deteno, com a justificao de que tinham
existido excessos por parte do Tribunal que, no julgamento rejeitou
este pedido78. Contudo, o Tribunal de Recurso aceitou o argumento
de Barayagwiza e considerou que a lentido por parte do Tribunal
de 1. Instncia violou, quer os direitos humanos, quer as regras do
Tribunal79. O Tribunal de Recurso descreveu a atuao do Procurador
neste caso como egregious e concluiu que a nica soluo possvel
para remediar esta m conduta do Procurador seria libertar o recorrente e retirar todas as acusaes feitas contra ele80.
Esta deciso injuriou o governo do Ruanda, que suspendeu a sua
cooperao com o Tribunal. A Unio Europeia e o Comit dos Direitos
Humanos tambm condenaram esta deciso. Sem a cooperao dos
ruandeses, tornou-se impossvel para o Procurador prosseguir com
as investigaes sobre o genocdio. O Ruanda recusou dar o visto
de entrada no pas ao Procurador do Tribunal e no permitiu que as
testemunhas viajassem para a Tanznia, que era localizao do TPIR,
pelo que os julgamentos tiveram de ser suspensos.

Vd. Prosecutor v. Barayagwiza, Case No. ICTR-97-19-I, 17 November 1998.


Prosecutor v. Barayagwiza, Case No. ICTR-97-19-DP, 3 November 1999 67,
71. Considerou tambm que a deteno de Barayagwiza pelo Tribunal violou os
seus direitos humanos, porque demorou onze meses para que ele conhecesse
quais as acusaes que lhe eram imputadas.
80
Idem, 106.
78
79

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

Em resposta, o Procurador do Tribunal submeteu um requerimento ao Tribunal de Recurso, pedindo que este reconsiderasse a sua
deciso e conhecesse os factos novos sobre o caso81. Na audio do
requerimento, o Procurador referiu que o governo do Ruanda reagira
de uma forma muito dura deciso do Tribunal de Recurso82. Mais
ainda, o Procurador Geral do Ruanda ameaou que as pessoas do seu
pas iriam continuar a no cooperar com o Tribunal se houvesse uma
deciso desfavorvel perante este requerimento83.
O Tribunal de Recurso cedeu na sua posio e reconsiderou o
pedido do Procurador.
Apesar de manter a sua opinio sobre a efetiva violao dos
direitos de Barayagwiza, tendo em conta os novos factos dados a
conhecer pelo Procurador, o Tribunal de Recurso reconsiderou a sua
posio, rejeitando assim a primeira deciso, que se considera agora
completamente desproporcionada84.
O caso Barayagwiza demonstra bem at que ponto o Procurador
se encontra dependente dos Estados onde os crimes ocorrem, para
conduzir o inqurito. Enquanto os crticos acadmicos esto preocupados com as motivaes que levaram o Tribunal de Recurso a tomar
a segunda deciso, o Procurador estava claramente interessado
em atuar como parte neste caso, devido reao do governo do
Ruanda aquando da primeira deciso. A atitude do Ruanda forou o
Procurador a pedir ao Tribunal de Recurso que reconsiderasse a sua
primeira deciso.
O caso Barayawiza vem tambm demonstrar que a responsabilidade pragmtica pode levar o Procurador a tornar-se sensvel
s implicaes polticas das suas decises. Esta dinmica pode
aumentar a eficcia do Tribunal, desde que o Procurador seja uma



83

84

81
82

Prosecutor v. Barayagwiza, Case No. ICTR-97-19-AR72, 31 March 2000, 7.


Idem, 34.
Idem.
Idem, 71.

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pessoa idnea, de bom senso e com uma capacidade diplomtica


muito grande.
Assim sendo, pode concluir-se que ao tomar as suas decises
o Procurador deve ponderar, cuidadosamente, os seus efeitos e
consequncias, quer quanto ao local em que o crime ocorreu, quer
em relao ao que deve ser a justia global. A responsabilidade do
Procurador pode ajudar a concretizar estes objetivos. O Procurador
deve ser sensvel s atitudes e preocupaes locais e se no o for,
o Estado afetado pode torn-lo responsvel. O governo do Ruanda
reagiu furiosamente, devido gravidade dos crimes de que Barayawiza era acusado. O Procurador deveria ter dado ao caso a ateno
devida, mantendo a preocupao com os direitos de Barayawiza,
mas no descurando a importncia que o caso tem para as alegadas
vtimas. Carla Del Ponte, Procuradora do TPI para o Ruanda, fez um
comunicado onde criticou a ao dos juzes no caso, e garantiu que
iria tomar medidas e que no futuro os processos seriam conduzidos
com a devida competncia85.
Enquanto o caso Barayawiza ilustra a dimenso das competncias e responsabilidades do Procurador, este um exemplo
claramente atpico. Num caso usual, os Estados esto mais interessados em evitar que o Procurador abra o inqurito e prossiga com as
investigaes do que o contrrio, como o caso. Na opinio de Bert
Swart, no se verificou nenhuma violao dos direitos do arguido
a ser prontamente acusado. Nem o Regulamento Processual do TPI,
nem o TEDH reconhece este direito. O que se reconhece o direito
de uma pessoa ser prontamente informada sobre as acusaes que
sobre si recaem. Todavia, esta matria completamente diferente.
No que diz respeito Regra 40 bis, [partilhamos] a opinio do Juiz
Shahabuddeen, que considera que esta Regra no obriga a acusao
a ter uma Acusao confirmada nos 90 dias aps a segunda deteno
ICTY Press Release PR/P.I.S./446-E, Carla Del Ponte, Prosecutor of the International Criminal Tribunal for Rwanda, Concerning the Case of Jean-Bosco
Barayawiza (9 November, 1999).

85

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do arguido nos Camares. tambm difcil de compreender como


que o direito do arguido a ser prontamente informado sobre uma
acusao concreta pode ser violada antes de existir uma Acusao
formalizada. Por outro lado, bvio que o direito do arguido a ser
prontamente informado das razes que levaram sua deteno e
das acusaes que sobre si recaem foram violadas de acordo com os
direitos humanos. Esta situao verificou-se com maior frequncia
do que o Tribunal de Recurso assumiu. Finalmente, [discordamos
veementemente] do Tribunal de Recurso sobre o tempo que o arguido esteve ilegalmente detido nos Camares ordem do Tribunal.
Em sntese, a violao dos direitos do arguido, embora srias, so
consideravelmente menos graves e numerosos do que o Tribunal
de Recurso considera. Face ao exposto e como referido, o Tribunal
de Recurso decidiu-se pela libertao do arguido, contudo Bert
Swart considera que existiam outras opes, designadamente a
reduo da pena ou uma compensao. Neste sentido, foi a deciso
do Tribunal de Recurso que, aps a apresentao de novos factos
por parte da acusao, reviu a sua deciso e no aceitou a libertao
do arguido. Mais ainda, decidiu que se o arguido fosse inocentado
deveria receber uma compensao financeira pela violao dos seus
direitos. Por outro lado, se fosse considerado culpado a pena deveria
ser reduzida em razo dessas violaes.86
A reao do Comit dos Direitos Humanos libertao de
Barayawiza ilustra o cada vez maior envolvimento das ONGs nos
casos internacionais. Elas so hoje atores preponderantes na cena
internacional87.
No contexto do TPI, as ONGs iro, presumivelmente, investigar
os casos de violao do direito criminal internacional e orientar
advogados para defenderem os interesses das vtimas destas vio-

In Klip, Andr and Sluiter, Gran; 2001 ICTR; pp.206-207.


Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.532.

86
87

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laes88. As ONGs participam ativamente no TPI, pressionando


o Procurador a agir mais agressivamente durante os inquritos e
mesmo durante os procedimentos criminais89. O Procurador pode
confiar as investigaes s ONGs nos casos em que os Estados lhe
obstruam os caminhos90-91.
Human Rights Watch, por exemplo, descrevem a sua misso da seguinte forma.
Estamos com as vtimas e com os ativistas contra a discriminao, para garantir
a liberdade poltica, para proteger pessoas de condutas desumanas em tempo
de guerra, e para levar os criminosos a responderem perante a justia. Human
Rights Watch, About Human Right Watch, disponvel em http://www.hrw.org/
about. Os advogados do Comit para os Direitos Humanos referem que: Desde
1978, que os advogados do Comit para os Direitos Humanos trabalham nos
EUA e no estrangeiro para ajudarem a construir um forte sistema de justia e
de responsabilidade pelos piores crimes contra os direitos humanos. Lawyers
Committee for Human Rights, Our Mission, disponvel em http://www.Ichr.org/
aboutIchr.
89
As ONGs tiveram um papel muito importante na formao do TPI. No existe
qualquer dvida de que estas organizaes tm uma funo muito importante
na vida do Tribunal. Alguns avanaram at com a ideia de que o Procurador s
deveria ser responsvel perante as ONGs. Esta ideia poderia parecer exagerada,
mas as ONGs detm funes paralelas ao TPI. Elas tm capacidade para auxiliar
o Procurador, sobretudo, em casos que envolvam estados mais complicados e
reticentes. William R. Pace & Jennifer Schense The Role of Non-Governmental
Organizations. In Antonio Cassese, A. and Others, 2002, p.108 e Danner,
Allison Marston; Artigo 2005; p.532.
90
O Procurador dos Tribunais Ad-Hoc, por exemplo, trabalhou com as ONGs para
definirem as linhas mestras que ajudaro a selecionar as provas relevantes
para serem usadas no julgamento. Activities of the Tribunal, 1994 ICTY. As
ONGs tiveram, tambm, um papel muito importante na recolha de provas
utilizadas pelo magistrado espanhol Baltazar Garzn, permitindo-lhe emitir
um mandado de deteno contra o lder Chileno Augusto Pinochet com a
acusao da prtica de graves crimes internacionais, incluindo o crime de
tortura. Vd. Naomi Roht-Arriaza; Artigo 2001; pp.311-318.
91
O Comit dos Direitos Humanos participou em sesses para concluir as pesquisas de campo e para a procura de factos que ajudaram o Procurador a estabelecer os elementos dos crimes que se encontram sob a jurisdio do Estatuto
de Roma. Contudo, no est definido at onde as ONGs podem contribuir para
investigaes mais complexas e, especialmente, para influenciar determinadas
88

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

O seu poder de influenciar a discricionariedade do Procurador


pode no ser to imediato como o dos Estados, mas ir provar a sua
importncia ao longo dos processos, especialmente demonstrando
a sua boa organizao, bem patente aquando da criao do Tribunal.
Em sntese, as ONGs detm um papel central antes, durante e
depois de uma investigao92.

questes, como, por exemplo, no estabelecimento da responsabilidade do


comandante quando os factos relevantes permanecem nas mos dos oficiais
do Estado. As ONGs podem tambm, ser uma das fontes de financiamento do
Tribunal Art. 116. do Estatuto de Roma. Mais importante ainda, as ONGs
informaro o Procurador sobre a ocorrncia de possveis crimes que se encontrem sob a jurisdio do Tribunal. Assim, o Procurador apreciar a seriedade
da informao recebida e tomar uma deciso em conformidade art. 15.,
n. 2 do Estatuto de Roma. Para alm de fornecerem informaes, as ONGs
devem ajudar o Procurador a investigar casos particulares, como aconteceu
com o Procurador dos Tribunais Ad-Hoc. As ONGs representam uma potencial
fora de influncia sobre o Procurador. Os seus membros podem mesmo ser
chamados a testemunhar. O Procurador e os advogados de defesa podem
chamar qualquer pessoa a testemunhar no Tribunal. Os representantes das
ONGs podem ter de responder a perguntas sobre a recolha de informaes
ou sobre as circunstncias em que foram feitas as investigaes. Contudo, as
ONGs no devem enviar as declaraes das testemunhas e das vtimas para
o Tribunal. Pensamos que de extrema importncia que, sempre que falarem
com as testemunhas e as vtimas, as ONGs evitem tomar as suas declaraes.
Devem somente fazer um sumrio da informao recebida. S o Procurador tem
o poder de decidir que perguntas fazer s vtimas e s testemunhas. Como as
ONGs no fazem parte do Gabinete do Procurador, elas podem cometer erros
ao questionar as testemunhas e as vtimas, que mais tarde poderiam dificultar o
trabalho do Procurador. In Danner, Allison Marston; Artigo 2005; pp.532-533.
92
A sua contribuio pode resumir-se em trs categorias: a) Dar a conhecer ao
mundo o papel do Tribunal Penal Internacional, pois tm um papel fundamental
ao informarem os media e o pblico em geral das suas funes; b) Fornecer
informaes ao Tribunal. As ONGs devem inform-lo de crimes cometidos
contra os direitos humanos e que se encontrem sob a jurisdio do TPI. Estas
informaes podem ajudar o Procurador a decidir abrir ou no um inqurito;
c) Servir como ligao entre o Tribunal e as vtimas e testemunhas, nomeadamente, acompanhando-as durante o processo de recolha de factos e provas.

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As ONGs tm tido dificuldade em analisar o acordo dos Estados


com outras organizaes internacionais, e por isso, iro, tambm,
pressionar os Estados que no cumprirem o acordo com pedidos
e intimaes do TPI93. Em contrapartida, pelo seu auxlio com os
Estados mais reticentes em colaborarem, as ONGs esperam que o
Procurador d a devida ateno s suas questes e problemas.
Embora este no seja to responsvel perante as ONGs como
perante os Estados, a visibilidade das mais importantes ONGs garante que, na generalidade, os seus pontos de vista e as suas opinies
devem ser levadas em conta94.
Os mais crticos da rotina do TPI acusam o Procurador de poder
vir a ser dominado pelas ONGs95. Mas, assim como o Procurador deve
firmemente manter a sua independncia em relao aos Estados,
deve tambm distanciar-se das ONGs96 97.
Com o intuito de ser bem sucedido, o Procurador do TPI deve confiar nas
informaes e na assistncia financeira providas pelas ONGs, bem como na
presso poltica que elas podem exercer sobre os Estados mais relutantes. In
Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.533.
94
Dependendo do ponto de vista, o significativo poder que as ONGs tm no
TPI aumenta ou diminui a responsabilidade do Tribunal. Se o Procurador
responsvel perante as ONGs, perante quem so responsveis as ONGs? Alguns
consideram o trabalho das ONGs uma representao de uma nova sociedade
civil, na qual escolhas e pontos de vista individuais podem competir com o
tradicional domnio exercido pelos Estados. Do ponto de vista da responsabilidade eleitoral, as ONGs no so responsveis perante o crculo que as elegeu,
so livres de realizarem as suas agendas. Fazendo dos comentadores as nossas
palavras; as ONGs podem ser parte do problema da responsabilidade, mais do
que parte da sua soluo, e existe um nmero cada vez maior de acadmicos
a dar uma viso especial sobre as responsabilidades destas organizaes. In
Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.533.
95
In Danner, Allison Marston; Artigo 2005; p.534.
96
Ibidem.
97
Relembramos que, na nossa opinio, as ONGs so muito importantes, quer para
a prtica do TPI, quer como um exemplo de boa organizao. Estas tm uma
funo de cooperao com o TPI, principalmente, porque tm mais facilidade
em obterem informaes de Estados mais reticentes em cooperarem com o
93

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

Um outro fator que pode condicionar a atuao do Procurador


a opinio pblica. Neste contexto, h que ter em conta o sucedido
nos Tribunais Ad-Hoc. O TPIJ confiou na opinio pblica para fazer
presso sobre os Estados no cooperativos98. Os Tribunais Ad-Hoc
tambm confiaram nos outros Estados, para disciplinar os Estados
mais desobedientes. O exemplo mais flagrante , talvez, a recusa
por parte dos Estados doadores de fundos para a reconstruo da
Jugoslvia, at que este entregasse o seu lder Milosevic ao Tribunal
de Haia. Mais recentemente, os Estados Unidos anunciaram uma
recompensa de $5 milhes, de acordo com o programa Rewards for
Justice, para a perseguio e deteno de quinze indivduos suspeitos de estarem envolvidos no genocdio do Ruanda. O embaixador
dos Estados Unidos para os crimes de guerra viajou para o Congo em
julho de 2002, defendendo a deteno destes suspeitos. Em 29 de setembro de 2002, o Presidente da Cmara da capital, Kigali, durante o
genocdio de 1994, foi entregue ao Tribunal. Ele foi o terceiro suspeito
a ser detido, depois do anncio do Programa. Este tipo de presso
exercida por entidades exteriores pode ser crtica para o sucesso do
Tribunal Penal Internacional para o Ruanda99. Enquanto os Estados
podem ter razes estratgicas para ajudar o Procurador a prosseguir
Tribunal ou mesmo devido ao seu aprofundado conhecimento das situaes
no terreno. Neste sentido, as ONGs publicam, regularmente, relatrios sobre
crimes que podero recair sob a jurisdio do Tribunal. Consideramos que esta
funo de extrema importncia, mas o Procurador deve ser muito cuidadoso,
para no pr em causa a sua independncia. O Procurador do TPI e as ONGs
devem ter uma relao de cooperao e de colaborao, que no pode intervir
com os poderes do Procurador, nem este pode ceder a presses que lhe paream
infundadas ou exageradas.
98
O relatrio anual de 1995 declara que talvez a ferramenta mais eficaz dos
Tribunais internacionais seja a opinio pblica. Fifth Annual Report of the
International Tribunal for the Prosecution of Persons Responsible for Serious
Violations of International Humanitarian Law Committed in the Territory of the
Former Yugoslavia Since 1991, UN Doc. A/53/219-S/1998/737 (Aug. 10, 1998).
99
Robert Badinter International Criminal Justice: From Darkness to Light. In
Antonio Cassese, A. and Others, 2002, pp.1932, 1934; e pp.1901, 1910.

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os seus casos, a cooperao com o TPI ser certamente mais atrativa


para os Estados e para outras entidades, se estivermos perante uma
instituio com um amplo grau de legitimidade. Ainda que de forma
resumida, pensamos ter abordado as restries ou limitaes a que
o Procurador do TPI est sujeito100.
Em sntese, para cumprir os objetivos a que se prope o TPI, o
Gabinete do Procurador tem uma funo preponderante, atendendo
a que o Procurador do TPI independente, mas no completamente,
pois a maioria do seu trabalho ser supervisionado pelo Juzo de
Instruo. Os seus deveres so a prossecuo da verdade e no
apenas a condenao dos alegados criminosos. Contudo, o Procurador est sujeito a vrias tenses devido a este seu duplo papel,
tenses que se devem, sobretudo, a possveis presses polticas. Todos
temos conscincia de que, muitas vezes, os interesses polticos tm
tendncia a sobreporem-se aos interesses da justia. O Procurador
ter de enfrentar este problema todos os dias, na sua atividade. Tal
no poder, porm, representar um entrave no seu caminho, pois
ele dever colocar-se sempre numa posio de independncia e de
imparcialidade, no devendo jamais permitir que as presses de um
Estado pautem a sua atuao.
Contudo, mesmo com todas as suas imperfeies, inconsistncias e defeitos, o Estatuto de Roma foi e um acontecimento
extraordinrio. De facto, a criao do TPI abriu uma janela para o
futuro da humanidade no despontar do terceiro milnio. A semente
desta revoluo estava semeada; a estrutura de poder j existente
mantm-se e o produto final pode ser ou no bem sucedido.
O Procurador do TPI deve seguir e construir precedentes que funcionem
como uma base processual. Pode inclusive propor-se que o Procurador do TPI
faa um projeto de quais as bases a serem tidas em conta para orientarem as
suas decises discricionrias. Estas bases de orientao concretizadas pela
Regulamentao do Gabinete do Procurador decorrem do art. 42., n. 2, do
Estatuto de Roma. 1. Regulamento, n. 1, da Regulamentao do Gabinete do
Procurador.

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

A comunidade internacional sacrifica determinados valores


em nome da justia. A eficcia da luta contra o crime no pode
fazer-se se os direitos estiverem mortos. Temos de estabelecer um
equilbrio, determinando os direitos gizados no ncleo fundamental
dos direitos que devem ser protegidos. Todavia, este equilbrio deve
ser proporcional, ponderando-se todos os interesses.
A descoberta da verdade , sem dvida, fundamental, mas no
pode conseguir-se a qualquer preo, h que estabelecer limites.
O nico valor absoluto a dignidade da pessoa humana que se
consubstancia numa rea nuclear intocvel.
Uma das chaves para o sucesso do Tribunal a boa vontade e
a cooperao dos Estados, que sero chamados a financiar a sua
atuao, apoiando o seu pessoal e ajudando nas investigaes,
participando na deteno de suspeitos e no aprisionamento dos
condenados. Mas mesmo que, na pior das hipteses, o TPI no seja
bem sucedido, a transformao no direito penal internacional, levada
a cabo pela Conferncia Diplomtica, vai continuar a influenciar
profundamente a comunidade internacional. E para aqueles que
sofrem com a calamidade dos crimes de guerra ou com as atrocidades
que chocam a conscincia da humanidade, foi dado um grande
passo civilizacional em Roma, o local onde os governos do mundo
se reuniram para criar a ltima grande instituio internacional do
sculo XX.

Legislao
Estatuto de Roma Decreto do Presidente da Repblica n. 2/2002, Dirio
da Repblica n. 15, Srie I-A de janeiro de 2002.
Carta das Naes Unidas Assinada em So Francisco a 26 de junho de
1945.

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Bibliografia e Fontes
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Prosecutor of a Permanent International Criminal Court. Freiburg,
Edition Iuscrim.
Cassese, Antonio; Gaeta, Paola and Jones, Jonh R. W. D. 2002: The Rome
Statute of the International Criminal Court: A Commentary: Materials,
Volume I and II. New York, Oxford University Press.
Danner, Allison Marston. 2005: Prosecutorial Discretion and Legitimacy.
In The American Journal of International Law, Vol. 97:510; 13 June
de 2005.
Klip, Andr and Sluiter, Gran. 2001: Annotated Leading Cases of
International Criminal Tribunals. The International Criminal Tribunal
for Rwanda 1994-1999. Intersentia, Andr Klip and Gran Sluiter Eds.
Roht-Arriaza, Naomi. 2001: The Pinochet Precedent and Universal
Jurisdiction. In 35 New England Law Review.
Schabas, William A. and Bernaz, Nadia. 2011: Routledge Handbook of
International Criminal Law. In http://books.google.pt.
Triffterer, Otto. 2008: Commentary on the Rome Statute of the International
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Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden.
Zappal, Salvatore. 1999: Il Procuratore Della Corte Penale Internazionale:
Luci e Ombre. In Rivista di Diritto Internazionale vol. LXXXII 1999
Fasc. 1, pp.39-85.

Jurisprudncia
Barayagwisa, Jean Bosco (ICTR-97-19)

Motion to Review and/or Nulity Arrest and Detention, 17


November 1998

Decision Appeals Chamber, 3 November 1999

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Procurador do Tribunal Penal Internacional: Discricionariedade e Restries aos seus Poderes

Request for Review or Reconsideration, 31 March 2000

In www.unictr.org.
Milosevic (IT-02-54)

Reason for Refusal of Leave to Appeal from Decision to Impose


Time Limit, 16 May 2002

In www.icty.org.

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Ns, Contribuintes Europeus ou


Ns, Europeus Contribuintes?1
Antnio Carlos dos Santos
Doutor em Direito (Universidade de Lovaina-a-Nova)
Professor associado da UAL, colaborador do Centro Ratio Legis/ UAL
Membro do IDEFF/FDUL, do SOCIUS / ISEG e do Gabinete de Estudos da OTOC
Jurisconsulto

Sumrio
1. A moderna tributao, uma realidade poltica; 2. Estado
Liberal, Estado Social e Tributao; 3. A relao entre cidadania
e fiscalidade; 4. Unio Europeia: um sistema poltico (quase) sem
impostos; 5. Unio Europeia: uma poltica fiscal extra-financeira;
6. Unio Europeia: um direito fiscal econmico; 7. Sem fiscalidade
europeia no h contribuintes europeus nem real cidadania europeia;
8. A questo do imposto europeu; 9. Unio Europeia: que futuro?.
Palavras-chave: contribuinte europeu; fiscal; fiscalidade europeia; cidadania europeia.

Este texto tem origem numa comunicao apresentada na Conferncia Internacional sobre 25 anos de adeso portuguesa CEE, 25 anos do Instituto
Europeu, ocorrida no dia 30 de novembro de 2011, na Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, numa palestra efetuada em 9 de dezembro de 2011,
na Faculdade de Economia de Coimbra, no mbito do Curso de Mestrado em
Contabilidade e Finanas e em aulas do curso de doutoramento em Direito da
Universidade Autnoma de Lisboa.

Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 pp. 153-168

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Antnio Carlos dos Santos

Summary
This article concerns the relationship between european taxation
and european citizenship. The author defends that there is no real
european citizenship without an european tax.
Keywords: European taxpayer, european taxation, european
citizenship.

1. A moderna tributao, uma realidade poltica


Os impostos so uma realidade eminentemente poltica. Poltica,
porque, aps as Revolues liberais, so a principal base de sustentao financeira dos Estados capitalistas modernos (com excepo
dos Estados coletivistas, os Estados modernos so essencialmente
Estados fiscais). Poltica, porque a questo fiscal est ligada ao desencadeamento de revolues como a francesa e a americana ou de
revoltas fiscais, como a da Maria da Fonte, o poujadismo, os movimentos de recusa dos impostos na dcada de 70 do sculo passado
nos Estados Unidos da Amrica (EUA), entre tantas outras. Poltica,
porque a moderna tributao pressupe a legitimao do imposto
atravs dos princpios da necessidade e da legalidade, exprimindo
o autoconsentimento do povo (no taxation without representation;
consentement de limpt) e est umbilicalmente ligada ao nascimento
do Estado parlamentar e da democracia representativa (isto , de
parlamentos eleitos pelos cidados, que passam a ser representados
pelos deputados). Poltica, porque hoje a fiscalidade transformouse numa das polticas mais importantes dos poderes pblicos, em
particular no quadro dos Estados-Membros (EM) da Unio Europeia
(UE). Poltica, em suma, porque pagar impostos essencialmente

Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 pp. 153-168

Ns, Contribuintes Europeus ou Ns, Europeus Contribuintes?

um dever de cidadania, um sinal de pertena a uma comunidade


politica e juridicamente organizada2.
Esta marca poltica da moderna tributao, tcnica liberal por
excelncia, visvel, por exemplo, na Declarao de Direitos do Homem e do Cidado (1789) que, nos seus artigos XIII e XIV, proclama
que uma contribuio comum, igualmente repartida pelos cidados
em funo das suas faculdades, indispensvel para a cobertura das
despesas da Administrao e que todos os cidados tm o direito de
verificar, por si prprios ou pelos seus representantes, da necessidade
de tal contribuio pblica, de consenti-la livremente, de observar o
seu emprego e de lhe fixar a repartio, a base tributvel, a cobrana
e a durao.

2. Estado Liberal, Estado Social e Tributao


Pagar impostos simboliza a passagem de sbdito a cidado, de
ser objeto de poder a ser sujeito de poder. Note-se, porm, que esta
metamorfose no foi conseguida pelo Estado liberal emergente que,
na sua essncia, era um Estado elitista, no democrtico, um Estado
que, apesar de proclamar a igualdade (formal) entre cidados, convivia bem com a distino entre cidados de primeira e cidados de
segunda3. Cidados de primeira eram os representantes da Razo, isto
, aqueles que possuam educao ou pagavam um certo montante
Sobre o tema, cf., entre outros, CATARINO, J. Ricardo, Para uma Teoria Poltica
do Tributo, Lisboa: Ministrio das Finanas CEF, CCTF n. 184, 1999; LEROY,
Marc, Limpt, lEtat et la socit, La sociologie fiscale de la democrati e interventionniste, Paris: Econmica, 2010; DELALANDE, Nicolas, Les Batailles de lImpt,
Consentement et resistances de 1789 nos jours, Paris: Seuil, 2011 e SANTOS, A.
Carlos dos/ LOPES, Cidlia M (coord.), Fiscalidade Outros Olhares, Porto: Vida
Econmica, 2013.
3
Sobre o Estado Liberal, cf., por todos, KHNL, R., El liberalismo, in ABENDROTH, W. / LENK, K., Introduccin a la ciencia poltica, Barcelona: Anagrama,
1971, p.59 e ss.; BONAVIDES, P., Do Estado Liberal ao Estado Social, So Paulo:
Malheiros Editores, 10 ed. 2011.

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de impostos, que, por isso, satisfaziam os requisitos dos sufrgios


restritos, capacitrio ou censitrio e, consequentemente, tinham voz
ou voto (voix) nos processos de deliberao pblica. Pagar impostos
no era apenas um encargo, era tambm um bilhete de entrada
privilegiado no restrito clube dos decisores. Cidados de segunda
eram, pelo contrrio, aqueles que apenas desfrutavam de liberdade
pessoal (nisso se distinguindo de servos e escravos), mas no participavam nos processos de deciso poltica da nao. Na fase urea
do liberalismo, o imposto era visto como contribuio (concepo do
imposto-troca), em que o contribuinte deveria receber do Estado bens
na proporo do seu contributo, as alquotas eram proporcionais,
de forma a deixarem os contribuintes na mesma situao relativa
aps tributao, as finanas pblicas eram concebidas como sendo
neutras.
S mais tarde, com a emergncia do Estado democrtico e com
a superao (provisria?) do Estado Liberal pelo Estado Social (sob
fogo das ideologias e polticas conservadoras e neoliberais, desde o
ltimo quartel do sculo passado)4, o imposto passou a ser encarado
como uma prestao coativa, fundada em princpios solidarsticos.
S ento, o imposto se dotou de novas funes extra-financeiras, de
natureza intervencionista, em especial de carcter redistributivo,
as alquotas dos impostos sobre o rendimento de pessoas singulares
passaram a ser desenhadas de acordo com o princpio da progressividade e as finanas pblicas assumem natureza funcional5.
Sobre a crise do Estado Social, ver, do autor, Vida, morte e ressurreio do
Estado Social?, Revista de Finanas Pblicas e de Direito Fiscal, ano VI, n. 1,
2013, pp. 37-65.
5
Sobre o tema, cf., por todos, DUVERGER, M., Finances Publiques, 9. ed., Paris:
PUF, 1978, pp.11 e ss. e 135 e ss; FRANCO, A. L. Sousa, Manual de Finanas
Pblicas e Direito Financeiro, vol. I, Lisboa: FDUL, 1974, p.428 e ss.; RIBEIRO,
J. J. T., Lies de Finanas Pblicas, 5 ed. 1995, p.40 e ss; SANTOS, Albano,
Finanas Pblicas, Oeiras: INA Editora, 2010, p.109 e ss.; FERREIRA, E. Paz,
Ensinar Finanas Pblicas numa Faculdade de Direito, Coimbra: Almedina,
4

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Ns, Contribuintes Europeus ou Ns, Europeus Contribuintes?

3. A relao entre cidadania e fiscalidade


A questo da cidadania fiscal e, de forma mais ampla, a relao
entre os impostos e a cidadania so, com frequncia, ignoradas por
muitos autores6.
O facto de a tcnica tributria, vinculada a um princpio de
aplicao territorial das leis fiscais, fazer apelo mais para a noo de
residente (ou at de simples consumidor) que para a noo de cidado nacional de um determinado Estado no altera, no fundamental,
a relao entre cidado e contribuinte.
Primeiro, porque a maioria dos residentes so (salvo excepes
como acontece com o Dubai nos Emiratos rabes Unidos) nacionais.
Segundo, porque so os nacionais quem decide politicamente a lei
fiscal. Assim, a noo de contribuinte mais ampla que a de cidado,
mas, num Estado democrtico, todo o cidado contribuinte, mesmo
que, porventura, isento e, simultaneamente, participa do processo de
deciso fiscal. O mesmo acontece com o facto de tcnica tributria
recorrerem no apenas os Estados, mas tambm entes pblicos
infraestaduais e entes pblicos supraestaduais, nomeadamente
organizaes internacionais. A existncia de impostos nestas entidades limitada e, quando no, residual. Nos entes infraestaduais
ela no exige que o imposto seja acompanhado de um novo tipo de
cidadania (no existe uma especfica cidadania municipal, distrital
ou provincial, mas apenas uma qualificao que denota uma origem
geogrfica). Mesmo no caso de Estados compostos, e inclusive plurinacionais, no se fala, em regra, de cidadania regional ou do Estado
federado como cidadania de primeiro grau. A ttulo de exemplo, a
existncia de uma dupla cidadania num Estado federal como os EUA
2005, pp.100 e ss. e a sntese de CATARINO, J. R., Finanas Pblicas e Direito
Financeiro, Coimbra: Almedina, 2012, p.40 e ss.
6
Um exemplo o interessante livro coordenado pela politloga Marina Costa
LOBO, Portugal e a Europa: novas cidadanias (editado por Fundao FMS/
Comisso Europeia, Lisboa, 2013), onde a dimenso fiscal da cidadania se
encontra ausente.

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implica o acesso direto dos cidados (dos nacionais americanos)


Federao e no por intermdio dos Estados. Desde Lincoln que os
Estados federados tm o seu estatuto jurdico na Unio e s nela. Os
cidados podem sentir-se mais prximos dos governos estaduais,
mas a cidadania nacional, com os seus direitos e deveres, o centro
do sistema poltico nacional (federal). A repartio de competncias
em matria fiscal entre a Unio e os Estados Federados reflete isso
mesmo, ao ser constitucionalmente atribudo Unio a tributao do
rendimento (16. Emenda Constitucional), em especial do rendimento
das pessoas singulares (IRS), enquanto que a tributao do consumo
existe essencialmente no plano estadual7.

4. Unio Europeia: um sistema poltico (quase) sem


impostos
A Unio Europeia (UE) no um Estado, mas uma organizao
regional dotada de um sistema poltico plurinacional que tem essencialmente funes de regulao de natureza econmica e financeira.
A UE no dispe da Kompetenz Kompetenz, regendo-se pelo princpio
das competncias de atribuio8, e, consequentemente, no dispe
do poder de tributar ou no tributar os contribuintes residentes no
territrio dos EM onde o Direito Europeu aplicvel9. Os poderes
da UE em sede tributria so residuais e limitados, no se afastando, no essencial, dos poderes que existem em outras organizaes
internacionais.

Sobre o federalismo financeiro (fiscal federalism), cfr. o meu artigo Federalismo


financeiro: A experincia europeia, na Revista JANUS, Lisboa: UAL, 2013 e a
bibliografia a referida; e, mais recentemente, CABRAL, Nazar da Costa, A
Teoria do Federalismo Financeiro, Coimbra: Almedina, 2013.
8
Cfr. o art. 4. do Tratado da Unio Europeia, abreviadamente TUE, e o art. 3.
do Tratado de Funcionamento da Unio Europeia, abreviadamente TFUE.
9
Cfr. o art. 52. do TUE e o art. 355. do TFUE.
7

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Ns, Contribuintes Europeus ou Ns, Europeus Contribuintes?

Os tributos especificamente europeus so praticamente inexistentes (impostos sobre os salrios dos funcionrios da organizao
e alguns tributos parafiscais como os direitos niveladores agrcolas),
os mais importantes dos quais, os direitos aduaneiros, definidos pela
Pauta Aduaneira Comum e parte integrante do Oramento europeu,
so cobrados pelas administraes dos EM e mostram tendncia para
um decrscimo da sua importncia financeira, a que no alheia a
poltica liberal da Organizao Mundial do Comrcio10. O Oramento
europeu alimenta-se assim de recursos prprios (art. 311. TFUE),
isto , no essencial, de receitas provindas dos Estados-Membros: o
caso do recurso baseado no imposto sobre o valor acrescentado (IVA)
que se traduz numa percentagem uniforme aplicvel s receitas do
IVA harmonizado de cada EM (recurso que representava mais de 50%
do Oramento em 1996 e que hoje ronda apenas os 15%) e, sobretudo
do recurso calculado com base na aplicao de uma percentagem
uniforme ao Rendimento Nacional Bruto (RNB) de cada EM e que
hoje, de longe, a fonte mais importante de receita do Oramento
da UE. Existe um limite mximo dos recursos prprios (em regra,
representando 1,24% do RNB da UE e que, na prtica, no ultrapassa
1%) que deriva do limite mximo de despesas acordado pelos executivos e parlamentos dos EM e que no reflete o alargamento de
competncias que a Unio tem conhecido desde Maastricht.

5. Unio Europeia: uma poltica fiscal extra-financeira


A UE dispe de impostos, mas no dispe de um verdadeiro
sistema fiscal. Tampouco tem um modelo de conveno para evitar
as duplas tributaes ou a no tributao entre EM. At ao Tratado de
Lisboa, o TUE previa (no art. 293.) que os EM entabulassem entre si
Sobre o tema, entre outros, CATARINO, J. Ricardo/ TAVARES, Jos, Finanas
Pblicas da Unio Europeia, Coimbra: Almedina, 2012 e, do autor, Sobre o
imposto europeu, ISEG/Comisso Europeia, Reformar o Oramento, Mudar a
Europa, Lisboa, 2009, pp. 73-85.

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negociaes destinadas a garantir, em benefcio dos seus nacionais,


a eliminao da dupla tributao no territrio da Unio. Para tal, os
EM socorriam-se do Modelo de Conveno Fiscal sobre o Rendimento
e o Patrimnio da Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento
Econmico. O referido artigo 293. foi eliminado, mas a realidade
nesta matria no teve alteraes.
No tendo um sistema fiscal que alimente o seu oramento, a
UE no tem uma verdadeira poltica fiscal. A chamada poltica fiscal
europeia tem essencialmente por objetivo influenciar ou corrigir os
sistemas fiscais dos Estados Membros, evitando que estes constituam
um obstculo s polticas econmicas europeias. Para esse efeito, a
UE utiliza certas polticas com reflexos na fiscalidade dos EM, como,
por exemplo, a poltica de concorrncia (regulao dos incentivos
fiscais a empresas e setores de produo com base no regime dos
auxlios de Estado), a poltica ambiental [art. 192., n. 2, al. a) do
TFUE] ou a poltica de coeso (auxlios fiscais e zonas francas para
regies ultraperifricas, como decorre do art. 349. do TFUE). Mesmo as polticas contra a evaso fiscal, como as que esto na base
da cooperao administrativa no domnio da fiscalidade, dando
origem a troca de informaes entre EM, automtica ou a pedido11,
tm primordialmente em vista a viabilizao do funcionamento do
mercado interno.
Destas polticas extra-financeiras, sobressai, sem dvida a poltica de concorrncia e, em particular o objetivo de evitar que seja
falseada ou desvirtuada a concorrncia entre empresas no mercado
interno ou que sejam afetadas as trocas comerciais entre os EM (art.
107. e ss. do TFUE) e, mais recentemente, que estes adoptem formas
de concorrncia fiscal prejudicial (como decorre de um instrumento
poltico, o Cdigo de conduta sobre a fiscalidade direta das empre Cfr. a Diretiva 2011/16/UE, de 15 de fevereiro, relativa cooperao no domnio
da fiscalidade, que revoga a Diretiva 77/799/CEE (in JOUE, de 11 de maro de
2011).

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Ns, Contribuintes Europeus ou Ns, Europeus Contribuintes?

sas)12. No preocupao da UE (seno de forma muito marginal) que


a fiscalidade dos EM tenha objetivos de redistribuio de rendimentos ou seja estabelecida de acordo com o princpio da capacidade
contributiva. O grande desgnio que rege a interveno europeia
na fiscalidade dos EM o princpio da neutralidade, neutralidade no
consumo e na produo como no IVA, neutralidade no sentido de no
discriminao em funo da nacionalidade (e, mais recentemente, da
residncia), na tributao direta. este princpio que comanda a harmonizao fiscal, operada atravs de diretivas, de que so exemplos
a Diretiva de Consolidao do IVA de 2006, na tributao indireta, e
as Diretivas sobre Fuses e Cises e Sociedades Mes e Afiliadas
e, mais recentemente, a Diretiva de Poupana, na tributao direta13.
Para alm do princpio da neutralidade, existe um outro princpio, com crescente importncia desde a criao do euro, segundo o
qual a poltica fiscal dos EM no deve ter natureza pr-cclica (recorde-se, a propsito, o alerta rpido Irlanda em 2001). Apesar da UE se
autorepresentar como fundada em valores e a sociedade europeia se
caraterizar por princpios como o da solidariedade (art. 2. do TUE),
a verdade que a ideologia fiscal da Unio no contempla qualquer
vnculo de natureza solidarstica.

Cf. do autor, LUnion europenne et la regulation de la concurrence fiscale,


Bruxelles/ Paris : Bruylant/ L.G.D.J. e A Europa perante a concorrncia fiscal:
guerra, e paz ? , TORRES, Heleno T., (coord.), Direito Tributrio Internacional
Aplicado, vol. VI, So Paulo: Quartier Latin, 2012, pp. 251-275.
13
Cf. Diretiva n. 2006/112/CE, de 28 de novembro de 2006 relativa ao sistema
comum do IVA; Diretiva fuses e cises n. 90/434/CEE, de 23 de julho e
Diretiva mes e afiliadas n. 90/435/CEE da mesma data, ambas publicadas
in JOCE L 225, de 20 de agosto de 1990; Diretiva da poupana sob a forma de
juros - n. 2003/48/CE, de 3 de junho de2003 in JOCE L 1572003, de 26 de junho
de 2003.
12

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6. Unio Europeia: um direito fiscal econmico


Se a UE no tem, em rigor, um sistema fiscal prprio no espanta
que o direito fiscal da UE se apresente no como um direito fiscal
financeiro, mas sim como um direito fiscal econmico. No visa,
como se disse, obter receitas, financiar polticas pblicas europeias,
repartir com justia a carga tributria, mas sim, antes de tudo, apoiar
a construo do mercado interno e a concorrncia como forma
privilegiada de coordenao econmica entre empresas e entre
Estados. No por acaso o captulo intitulado Disposies fiscais
continua a integrar-se no Ttulo VII do Tratado sobre as Regras
comuns relativas sobre concorrncia, fiscalidade e aproximao
das legislaes. Refira-se ainda que a existncia de um princpio de
unanimidade em matria fiscal, quer no mbito da harmonizao da
tributao indireta (art.113. TFUE), quer no mbito da aproximao
de legislaes aplicvel tributao direta (art. 114., n. 2 TFUE) e a
afirmao do princpio da subsidiariedade convertem a concorrncia
fiscal como a soluo por defeito (como a regra, o ponto de partida) e
a harmonizao, a cooperao, a coordenao fiscal como solues
complementares e moderadoras dos excessos de concorrncia fiscal.
A possibilidade de se aplicarem medidas de correo de disparidades
fiscais, aprovadas por maioria qualificada (possibilitada pelo antigo
art. 96. do TUE), nunca foi acionada, estando hoje submetida ao
processo legislativo ordinrio (arts. 116., 289. e 294. do TFUE).
Embora goze do princpio da aplicao preferencial em relao aos
direitos nacionais14, o direito fiscal europeu surge assim essencialmente como um direito de controlo, superviso e regulao do direito
fiscal e dos tributos dos EM, como um direito de sobreposio de
direitos fiscais nacionais. O sistema fiscal dos EM interessa UE como
A jurisprudncia europeia e a Declarao n. 17, em anexo acta final da
Conferncia que aprovou o Tratado de Lisboa, referem-se mesmo ao primado
do direito comunitrio (da Unio), apontando para um federalismo jurdico
substantivo.

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Ns, Contribuintes Europeus ou Ns, Europeus Contribuintes?

possvel obstculo construo do mercado interno, como potencial


fator de distoro de concorrncia e como instrumento de equilbrio
oramental, este bem visvel em programas de interveno como o
constante do Memorando de Entendimento com a troika.
A Comisso, no plano administrativo, e o Tribunal de Justia,
no plano judicial, so as principais instituies que operam esse
controlo e regulao. A elas compete verificar se as leis nacionais,
sobretudo as relativas fiscalidade directa, so compatveis com
o princpio da no discriminao, com as liberdades econmicas
fundamentais (circulao de pessoas, estabelecimento de empresas, servios e capitais), com o princpio de incompatibilidade dos
auxlios de Estado com o mercado interno ou se violam alguma
das poucas directivas ou regulamentos existentes neste domnio.
Comisso e ao Conselho compete ainda analisar se os EM seguem
as recomendaes ou as diretrizes emanadas de cdigos de conduta
(como o relativo fiscalidade direta das empresas ou aos preos de
transferncia). No quadro da fiscalidade indireta, a preocupao
sobretudo (embora no exclusivamente) com a conformidade ou
no dos direitos nacionais com as diretivas do IVA ou dos impostos
especiais de consumo.

7. Sem fiscalidade europeia no h contribuintes europeus nem real cidadania europeia


No havendo uma verdadeira fiscalidade europeia (nem sequer
embrionria) no pode falar-se de contribuintes europeus. No h
contribuintes europeus, mas apenas europeus contribuintes nos
seus prprios Estados. Tambm este facto no espanta. No h
contribuintes europeus porque a cidadania (tal como a organizao
democrtica) eminentemente nacional. neste plano que o cidado
tem direitos e deveres perante o fisco. , essencialmente, neste plano
que o cidado credor da solidariedade do poder poltico.

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A cidadania europeia no uma cidadania originria, mas derivada15. uma cidadania em segundo grau e de natureza funcional,
pois apenas designa um feixe, alis relativamente limitado, de direitos e deveres (mais direitos que deveres), decorrentes dos artigos 20.,
n. 2 do TFUE, e que so atribudos a cidados nacionais dos EM da
Unio. Como estatuem os artigos 9. TUE e 20., n. 1 TFUE, cidado
da Unio qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado
membro. A cidadania da Unio acresce cidadania nacional, no a
substitui. No se , neste sentido, europeu e depois portugus, mas
portugus (lituano, grego, irlands, etc) e depois europeu. Repare-se
que nos Estados federais sucede o contrrio: -se brasileiro e depois
paulista ou norte-americano e depois californiano.
Sem impostos europeus no h contribuintes europeus. Sem
contribuintes europeus no h, em bom rigor, cidadania europeia.
Da a importncia que reveste, no plano poltico (no apenas nos
planos econmico e financeiro), o tema do imposto europeu. Ser
que a Unio caminha nesse sentido?

8. A questo do imposto europeu


A questo do imposto europeu surge de tempos em tempos. Nos
ltimos anos ela foi trazida luz do dia pela Comissria alem M.
Schreyer que, de entre uma boa dezena de candidatos, elegia como
potenciais impostos europeus (com receita destinada ao Oramento
da UE), para uma deciso a tomar depois de 2013 no quadro das
novas Perspetivas Financeiras (2014-2020), os tributos sobre os
produtos energticos (num primeiro momento centrado no consumo

Em geral, sobre o tema da relao entre os direitos dos cidados e a construo


europeia, ver GONALVES, Maria E. B.. Europeizao e direitos dos cidados,
SANTOS, B. Sousa (org.), Globalizao: Fatalidade ou Utopia, Porto: Afrontamento, 2001, pp. 339-366.

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Ns, Contribuintes Europeus ou Ns, Europeus Contribuintes?

de combustvel utilizado no transporte rodovirio), o IVA e o imposto


sobre o rendimento das sociedades (IRC)16.
O primeiro dificilmente poder desempenhar esse papel. A
exemplo dos impostos de natureza ecolgica, problemtica a defesa da tese do duplo dividendo: se o imposto atingir os objetivos
extra-financeiros que visa, dificilmente dar receita suficiente para o
Oramento da Unio. O Imposto sobre as Sociedades parece ganhar
alguma credibilidade com a proposta de diretiva sobre a matria
coletvel consolidada comum (MCCC) apresentada pela Comisso
em maro de 201117. No entanto, trata-se de um imposto sobre lucros
empresariais e no sentido pelos cidados e, por isso, dificilmente
apto para desenvolver um projeto de cidadania fiscal. Apesar das
suas limitaes, o IVA apresentava-se como a espcie tributria mais
bvia para ser um imposto da Unio, recuperando-se, deste modo,
uma antiga proposta do Parlamento Europeu18. Mesmo enterrado o
projecto de tributao na origem, como uma recente Comunicao da
Comisso vem esclarecer19, sempre poderia evoluir para um sistema
mais harmonizado ou para um sistema tipo VIVAT, um sistema em
que a tributao fosse efetuada ao nvel central (da Unio) com uma
taxa idntica para todos os EM e, de forma complementar, ao nvel
nacional, com taxas diferenciadas (de preferncia com um limite
mnimo e mximo) de forma a poder satisfazer as necessidades de
receitas dos oramentos dos EM. Apesar disso, nada faz prever que,
a mdio prazo, haja uma evoluo neste sentido20.
SANTOS, A. C., Sobre o imposto europeu op. cit., p.73 e ss.
COM (2011) 121 final.
18
PARLAMENTO EUROPEU, Resoluo de 21 de abril de 1994 sobre um novo
sistema de recursos prprios para a Unio Europeia (JO C 128, de 9 de maio de
1994).
19
COMISSO EUROPEIA, Comunicao sobre o futuro do IVA Para um sistema
de IVA mais simples, robusto e eficaz medida do mercado nico, [COM (2011)
851 final], de 6 de dezembro de 2011.
20
Bem pelo contrrio, como o demonstram os trabalhos levados a cabo no mbito
dos grupos de trabalho da Comisso sobre o futuro do IVA, onde as propostas
16
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Uma outra proposta de tributo europeu recentemente ressuscitada como medida de combate crise, o imposto sobre as transaes
financeiras, inspirado na clebre taxa Tobin, foi, na sequncia de
posio favorvel do Parlamento Europeu (de 3 de setembro de
2009) apresentada pela Comisso, com o apoio do Presidente francs
Sarcozy. A contestao de que tem sido alvo, nomeadamente da
parte da City de Londres (e do seu porta-voz, o Governo britnico),
mostra que, mesmo que venha a ser aprovada no mbito do processo
de cooperao reforada (artigos 326. e ss. do TFUE), no tem um
futuro promissor como tributo europeu. O mesmo acontece, alis,
com a referida proposta da MCCC. Independentemente de no serem
impostos com estreita ligao questo da cidadania, a sua eventual
aprovao apenas por parte de alguns EM afastaria, ainda mais,
essa relao, transformando-a num novo smbolo de integrao
divergente.
De qualquer modo, uma coisa certa: se houver um imposto
europeu, este, ao contrrio do que acontece nos EUA e em outros
Estados federais, no ser o imposto sobre o rendimento das pessoas
singulares, isto , um imposto mais ligado noo de cidadania, mas
sim, em sintonia com o projeto inicial da Comunidade Econmica
Europeia, um imposto ligado ao rendimento empresarial, atividade
financeira ou circulao de bens e servios.
Em todo o caso, a aprovao de verdadeiros impostos europeus
teria consequncias sobre a estrutura jurdico-poltica da UE, uma
vez que a atual estrutura convive mal com a introduo de um imposto europeu. Os poderes do Parlamento teriam que ser reforados
em matria tributria e, eventualmente, este rgo seria dotado de
uma segunda Cmara, o princpio da separao de poderes (hoje
dificilmente se pode falar deste princpio no quadro europeu) deveria
ser clarificado e aprofundado, a iniciativa da Comisso (a manter-se
mais avanadas no sentido de um federalismo financeiro acrescido no tm
sido bem acolhidas.

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Ns, Contribuintes Europeus ou Ns, Europeus Contribuintes?

este rgo com o desenho atual) deveria ser partilhada com outras
instituies, etc.

9. Unio Europeia: que futuro?


Estamos longe desse cenrio. As diversas revises do Tratado
de Roma nem sequer alargaram o espao da harmonizao fiscal,
a concorrncia fiscal permanece a regra entre os EM (sustentada,
como se disse, na repartio de competncias entre a Unio e os EM,
no princpio de deciso maioritria neste domnio e no princpio
da subsidiariedade), os tratados no obrigam sequer a que os EM se
dotem de um imposto sobre as sociedades ou de um imposto sobre
o rendimento das pessoas singulares.
E quando se l a Comunicao da Comisso sobre as polticas
fiscais favorveis ao crescimento nos EM e melhoria da coordenao fiscal21 fica-se ciente que, nos prximos anos, no parece
existir qualquer iniciativa relevante neste domnio. As polticas
apresentadas so clssicas, cingidas no essencial reafirmao de
polticas j anteriormente encaradas, sem novidades de maior em
relao faceta especificamente poltica da tributao. A questo do
imposto europeu igualmente deixada na sombra nas Perspectivas
Financeiras para 2014-2020, embora estas prevejam uma mudana
(no muito clara) no sistema de recursos prprios, nomeadamente
quanto ao recurso IVA e introduo da taxa Tobin.
A Unio Europeia, se conseguir ultrapassar a crise do euro e a
UEM no implodir total ou parcialmente entretanto, est permanentemente confrontada com a definio do seu modelo poltico.
Estou em crer que muito dificilmente a integrao poltica europeia
assumir a forma de um Estado (mesmo federal) como aqueles que
hoje existem. Conciliar Estados-Nao (alguns com vrios sculos),
Cfr. COMISSO EUROPEIA, Anlise Anual do Crescimento para 2012, COM(2011)
815 final, vol. 1/5, de 23 de novembro de 2011.

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comunidades lingusticas e culturais muito distintas, evitando a


cristalizao de Estados de primeira e de segunda e de povos de
primeira e de segunda (os eleitos e os PIIGS, hoje definidos pelo
novo muro de Berlim que o muro da dvida), no tarefa fcil. No
certamente tarefa para deixar na mo invisvel do mercado, nem
nas mos de qualquer diretrio de um Estado hegemnico (inspirado
no arqutipo do COMECON), ou de polticos sem horizonte.
A teoria e a tcnica do federalismo financeiro podem inspirar
certas solues como, alis, j hoje acontece com o quase federalismo jurdico e como o federalismo monetrio no quadro da UEM
(sustentado numa estrutura institucional deficiente). O resultado no
ser nem uma confederao, nem um Estado federal, nem uma mera
organizao regional de natureza essencialmente econmica, mas
provavelmente uma nova res, uma nova forma de organizao e
representao poltica.
Uma coisa certa: independentemente do modelo final, importa
que a construo da Unio Europeia se faa com democracia, primado do direito, transparncia, solidariedade, coeso, participao
e subordinao do poder econmico ao poder poltico democrtico
plurinacional, o que est longe de acontecer. Neste complexo jogo,
mais prximo do jogo de xadrez que do de damas, a relao entre a
cidadania europeia e a questo fiscal ser, por certo, uma das peas
nobres do tabuleiro.

Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 pp. 153-168

As Novas Compensaes
Vernica Mendes
Mestre em Direito & Advogada

Sumrio
1. Introduo. 2. Breve Descrio do Regime Anterior. 2.1. A
Compensao por Iniciativa da Administrao. 2.2 A Compensao
por Iniciativa do Contribuinte. 2.3. Principais Questes Suscitadas.
2.3.1. A Compensao na Pendncia dos Prazos de Defesa. 2.3.2.
Admissibilidade da Compensao fora do Processo de Execuo
Fiscal. 3. O Novo Regime da Compensao. 3.1. O Artigo 89. - A
Compensao Ex Officio. 3.2. O Artigo 90. - A Compensao de
Crditos Tributrios por Iniciativa do Contribuinte. 3.3. O Artigo
90.-A - A Compensao de Crditos No Tributrios por Iniciativa
do Contribuinte. 4. Comentrios Finais.
Palavras-chave: compensao; contribuinte; crdito; admissibilidade.

Summary
1. Introduction. 2. Brief description of the previous legal regime. 2.1 Set-off at the Tax Authorities initiative. 2.2 Set-off at the
taxpayers initiative. 2.3 Main issues. 2.3.1 Possibility of set-off
during litigation procedures. 2.3.2 Possibility of set-off outsider
the enforcement procedure. 3. The new set-off regime. 3.1 Article
89 Set-off of fiscal credits at the Tax Authorities initiative. 3.3

Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 pp. 169-192

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Vernica Mendes

Article 90-A Set-off of non-fiscal credits at the taxpayers initiative.


4. Final remarks.
Keywords: set-off; taxpayer; credits; possibility.

1. Introduo
Na sequncia das muitas vozes discordantes que se fizeram ouvir
na doutrina e da reiterada tendncia demonstrada pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo (STA), foi alterado o regime
da compensao no Cdigo de Processo e Procedimento Tributrio
(CPPT), no mbito da nova lei do Oramento de Estado para 20101.
Este regime, que tem sede no CPPT numa regulamentao
praticamente em tudo semelhante quela que j provinha do Cdigo
de Processo Tributrio estabelece, nos seus artigos 89. e 90., a
compensao de crditos tributrios por iniciativa da Administrao
Tributria e do contribuinte (respectivamente) tendo sido aditado, no
mbito da referida Lei, o artigo 90.-A, relativo compensao de
crditos por iniciativa do contribuinte, desta feita de natureza no
tributria.
Neste breve artigo, pretende-se proceder a uma anlise ainda
que, pelo pouco tempo decorrido desde a entrada em vigor da referida Lei, necessariamente curta e desligada da vertente prtica das
alteraes efectuadas ao regime da compensao no CPPT.

(*) Este artigo tem como base a dissertao de Mestrado da autora, pelo que se
encontra datado ao ano de 2009. Mas optou-se por manter o contedo intacto
por ter valor doutrinrio.
(**) Todos os artigos que sejam citados sem referncias adicionais so do CPPT.
Lei n. 3-B/2010, de 28 de Abril.

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As Novas Compensaes

2. Breve Descrio do Regime Anterior


2.1 Compensao por Iniciativa da Administrao
O paradigma deste instituto no CPPT residia (e reside) no art.
89., que estabelece no seu n. 1 cerne da maior problemtica os
termos e condies em que a compensao opera: (i) a existncia
de um crdito a favor de um contribuinte sobre a Administrao;
(ii) que esse crdito resulte de reembolso, reviso oficiosa, reclamao graciosa, impugnao judicial ou outro meio administrativo
ou contencioso2; (iii) que esse contribuinte tenha simultaneamente
dvidas tributrias; (iv) que a dvida no esteja garantida nos termos
do CPPT3, ou, se o estiver, no esteja pendente reclamao graciosa,
impugnao judicial, recurso judicial ou oposio execuo fiscal
relativa dvida do contribuinte, nem esteja a dvida a ser paga em
prestaes4.
O n. 2 do art. 89. (redaco que se mantm) aplica-se aos casos
em que o crdito do contribuinte inferior totalidade da sua dvida
Conforme nota Lopes de Sousa, Cdigo de Procedimento e de Processo Tributrio Anotado, 5. edio, Lisboa: reas Editora, 2006, p.631, os crditos dos
contribuintes podem tambm resultar de recurso hierrquico, deciso judiciais
proferidas em sede de recurso ou de aces para o reconhecimento de direitos
ou interesses legtimos e, na falta de qualquer especialidade destes crditos face
queles elencados no n. 1 do art. 89., impe-se a sua interpretao extensiva
no sentido de nele se abranger todos os meios, administrativos ou judiciais,
que resultem num crdito sobre a administrao. Da anlise da jurisprudncia
conclui-se, contudo, que os crditos a compensar resultam, por excelncia, de
reembolsos quer de IVA quer de IRS (veja-se a jurisprudncia citada no nosso
Breves Consideraes sobre a Compensao Tributria, in Estudos Comemorativos dos 25 Anos do ISCPSI, Coimbra: Almedina, 2009).
3
Devendo entender-se esta referncia como feita prestao de garantia nos
termos conjugados dos artigos 199. ou 195., pois nesses casos os meios
contenciosos de impugnao lato sensu da dvida suspendem a execuo, de
acordo com os artigos. 169., n. 1 e 212., todos do CPPT.
4
Pois nesses casos a execuo s poder prosseguir caso falte o pagamento de
trs prestaes ou de seis interpoladas (cf. nova redaco art. 200. n. 1).
2

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e acrescido para com a Administrao prescrevendo-se a ordem de


imputao do crdito.
Os n.os 3 e 4 estabelecem a ordem de preferncia que dever ser
seguida ao efectuar-se a compensao em caso de insuficincia do
crdito do contribuinte.
O anterior n. 5 prescrevia que no caso de j estar instaurado
processo de execuo fiscal, a compensao dever-se-ia efectuar
mediante a emisso de um ttulo de crdito que deveria ser aplicado
no pagamento da dvida exequenda e acrescido. A parte inicial
deste preceito suscitou alguma controvrsia, uma vez que, pareceria
poder-se admitir, a contrario, a compensao fora do processo de
execuo fiscal5. Os n.os 6 e 7 mantm a sua redaco.

2.2 Compensao por Iniciativa do Contribuinte


O anterior art. 90. do CPPT, por seu turno, previa a possibilidade
de o contribuinte requerer a compensao das suas dvidas
tributrias com crditos de natureza tributria e no tributria.

2.3 Principais Questes Suscitadas


2.3.1 A Compensao na Pendncia dos Prazos de Defesa
O problema que se colocava com maior acuidade na anterior
redaco do CPPT consubstanciava-se na possibilidade de compensao oficiosa, sem que estivessem decorridos os prazos para o
contribuinte apresentar a sua defesa. A Administrao estribava-se
no teor literal do n. 1 do art. 89. e no carcter vinculativo e obriga Naturalmente, este problema s se colocava no mbito do art. 89., na medida
em que, tanto na redaco anterior como na actual do artigo 90., o contribuinte
poder sempre requerer a compensao da sua dvida ainda que no tenha
decorrido o prazo para o seu pagamento voluntrio, uma vez que o prazo
estabelecido em seu benefcio.

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As Novas Compensaes

trio da compensao, caractersticas que resultariam da utilizao


do advrbio obrigatoriamente neste preceito, bem como do n. 3 do
artigo 36. da Lei Geral Tributria.
De facto, no artigo em causa estabelecia-se o seguinte:
Artigo 89
Compensao de dvidas de tributos por iniciativa da
administrao tributria
1 Os crditos do executado resultantes de reembolso,
reviso oficiosa, reclamao graciosa ou impugnao judicial
de qualquer acto tributrio so obrigatoriamente aplicados
na compensao das suas dvidas mesma administrao
tributria, salvo se pender reclamao graciosa, impugnao
judicial, recurso judicial ou oposio execuo da dvida
exequenda ou esta esteja a ser paga em prestaes, devendo
a dvida exequenda mostrar-se garantida nos termos deste
Cdigo.
Uma leitura mais desatenta poderia comprovar a bondade dos
motivos expostos pela Administrao. Em bom rigor, e atendendo ao
teor literal do art. 89. n. 1, nesse momento no pende reclamao
graciosa, impugnao, recurso judicial ou oposio execuo.
Assim, formalmente poder-se-ia entender ser vlida a actuao da
Administrao6.
No ser bem assim, naturalmente. Ainda que o seu direito de
opor a compensao seja, efectivamente, de exerccio vinculado, esse
direito s poder ser exercido verificados que estejam determinados
pressupostos, sob pena de violao dos direitos do contribuinte. O
que sucede, contudo no plano da exigibilidade da dvida se a
existncia desta no incontestvel, porque no decorreram, ainda,
os prazos para o contribuinte a impugnar?
Neste sentido, veja-se o acrdo do Tribunal Central Administrativo Norte de
9 de Setembro de 2004.

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Conforme relata Isabel Marques da Silva, este problema surge


pela actual eficincia da mquina fiscal, que de muito lenta, como
era h poucos anos, passou nos ltimos tempos, a supersnica, contando para tal com a preciosa ajuda da informtica.7 A velocidade
supersnica com que se procedia compensao deixava antever
os problemas suscitados, que se traduziram em dezenas de acrdos
sobre esta questo pelas diversas instncias.
Tendo subido a questo ao Tribunal Constitucional (TC), foi a
posio da Administrao por esse rgo por diversas vezes secundada8, sustentando-se a que, embora o sentido jurdico-normativo mais
correcto fosse aquele que no permitiria a compensao antes de
decorridos os prazos para a defesa do contribuinte, o entendimento
corrente da jurisprudncia de ento, bem como da Administrao,
no seria inconstitucional, pois a efectivao da compensao na
pendncia dos prazos de defesa no obstaria a que o contribuinte
impugnasse o acto de liquidao que lhe serviu de base.
Eram vrias as consequncias para o contribuinte, resultantes
desta tomada de posio.
O contribuinte, em rigor, poderia impugnar e reclamar graciosamente do acto de liquidao que serviu de base compensao, pois
os prazos para tal, em regra, continuariam a decorrer. E, caso a impugnao procedesse, a compensao seria anulada, com restituio
do indevidamente pago e de juros indemnizatrios mas, somente,
note-se, quando terminasse o processo judicial, tendo provavelmente
j ocorrido a penhora e a venda judicial dos bens.
Assim, se o contribuinte quisesse obstar compensao e evitar
os efeitos acima descritos, teria de impugnar/reclamar do acto de
liquidao e prestar garantia (para que se suspendesse a execuo,
Isabel Marques da Silva, Compensao Inconstitucional por Iniciativa da Administrao Fiscal Anotao ao Acrdo do STA de 23 de Abril de 2008, in Revista
de Finanas Pblicas e Direito Fiscal, ano I, n. 2, Vero, 2008, p.250.
8
Vd. acrdo de 13 de Julho de 2005 (n. 947/04) e deciso sumria do TC n.
360/08, de 3 de Julho de 2008.
7

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nos termos do n. 4 do art. 103.) antes de a compensao ocorrer (e


no nos 90/120 dias que a lei lhe concede). O mesmo se diga quanto
ao prazo (de 30 dias) para requerer o pagamento em prestaes, a
dao em pagamento, prestar garantia para suspenso da execuo,
ou deduzir oposio execuo o que se traduziria, na prtica, no
esvaziar de qualquer sentido til e do mbito de aplicao da regra
que permite a suspenso da execuo, tal como prevista no art. 52.
da LGT.
Por outro lado, operar a compensao enquanto forma de
extino da obrigao tributria implica que, caso o crdito do
contribuinte seja inferior ao montante da sua dvida e acrescido, a
execuo fiscal prosseguir quanto diferena. Contudo, se o crdito
do contribuinte for igual ao superior ao montante da sua dvida, o
pagamento da dvida exequenda e do acrescido extingue a execuo,
nos termos do art. 176. a) do CPPT, mantendo-se o crdito do sujeito
passivo na diferena.
Extinguindo-se a execuo, o contribuinte deixa de poder usar
um dos meios de defesa ao seu dispor a oposio execuo situao to mais grave quando seja este o meio adequado de reaco do
contribuinte, designadamente a prescrio, duplicao de colecta ou
falta de notificao da liquidao no prazo de caducidade (cf. artigo
204. do CPPT). Ponto que releva, sobretudo, atenta a configurao
formalista e restrita que a prtica tem demonstrado ser feita do mbito de aplicao dos meios processuais de contestao dos actos da
Administrao. Operar-se a compensao, nestes casos, significaria
impedir-se o contribuinte de alegar e atacar os actos em causa por
estes fundamentos9.

O absurdo a que pode conduzir a extino da oposio execuo e o afastamento deste meio de defesa est bem patente no acrdo do Tribunal Central
Administrativo do Sul de 2 de Outubro de 2007.

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Contudo, j o Conselheiro Lopes de Sousa10 havia trilhado no


bom caminho, entendendo que, no obstante a letra do n. 1 do art.
89., no poderia ser essa a sua interpretao. Este autor defende que
a ratio por detrs do n.1 do art. 89. prende-se com a admissibilidade
de compensao apenas relativamente a dvidas sobre as quais no
haja controvrsia, o que claramente no pode suceder quanto s
dvidas cuja impugnao ainda possvel.
Esta posio foi, inovadoramente, acolhida na jurisprudncia
pelo STA, em aresto de 23 de Abril de 2008. Aqui se defendeu a
inconstitucionalidade da posio contrria, por dar guarida a um
objectivo cerceamento dos direitos e garantias processuais da recorrente, com inevitveis reflexos lesivos nas suas potencialidades de defesa
perante uma actuao agressiva da administrao tributria, como
acontece no caso da compensao. O STA sustentou, assim, que a Administrao no poderia compensar as dvidas do contribuinte antes
de decorridos os prazos de impugnao judicial, sob pena de violao
dos princpios da igualdade, do acesso ao direito e a uma tutela
jurisdicional efectiva (cf. arts. 13., 20. e 268. n. 4 da CRP). Como
justamente nota Isabel Marques da Silva11, so ainda outros dois os
preceitos constitucionais afectados com esta tese: o do art. 103. n.
3 (pois que a compensao corresponde ao pagamento coercivo do
imposto, e esse pagamento s se pode fazer nos termos da lei) e o art.
266. n. 2, que prescreve o respeito pela boa f (patente sobretudo
na possibilidade de compensao antes ou quase simultaneamente
com a citao do executado para o processo de execuo fiscal).

Lopes de Sousa, CPPT Anotado..., 2006, p.635 e 636, acompanhado por outros autores veja-se Carlos Paiva, O Processo de Execuo Fiscal, Coimbra:
Almedina, 2008, p.236 e Mafalda Sobral, A Compensao por iniciativa da
Administrao Fiscal: o direito no-compensao?, 2006, disponvel em
www.impostos.net, que considera, mesmo, existir um direito do contribuinte
no-compensao antes de decorridos os prazos para a sua defesa.
11
Isabel Marques da Silva, Compensao Inconstitucional... 2008, pg. 254.
10

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Nos acrdos do STA que a este se seguiram, e no obstante o


entendimento do TC que entretanto se materializou no acrdo n.
481/2008 de 7 de Outubro reiterando o que j havia sido sustentado
por este Tribunal , a boa doutrina do acrdo do STA de 23 de Abril
de 2008 continuou a prevalecer. Notou-se, todavia, uma curiosa
inverso dos termos da questo, sendo esta configurada em termos
mais cautelosos, designadamente no se invocando a sua inconstitucionalidade. A jurisprudncia mais recente do STA considerava,
apenas, que a impossibilidade de compensao na pendncia dos
prazos de defesa afigurava-se a interpretao mais conforme com
a CRP ou, noutras vezes, equiparando a pendncia da impugnao
judicial ou reclamao graciosa ao decurso dos prprios prazos para
a prtica destes actos (cf. neste sentido o acrdo do STA de 7 de
Janeiro de 2009), estendendo, assim, o mbito de aplicao do n. 1
do artigo 89..
2.3.2 Admissibilidade da Compensao Fora do Processo de
Execuo Fiscal
A possibilidade de compensao fora do processo de execuo
fiscal (leia-se, previamente sua instaurao) suscitava-se, embora
com menor relevncia prtica do que a questo anterior, pela redaco algo enigmtica do anterior n. 5. A se dizia que No caso
se j estar instaurado processo de execuo fiscal, a compensao
efectuada atravs da emisso de ttulo de crdito destinado a ser
aplicado no pagamento da dvida exequenda e acrescido (sublinhado
nosso). O enigma ou, rectius, a incoerncia residia na utilizao
de expresses como executado no n. 1 do artigo 89. do CPPT.
O entendimento maioritrio da doutrina e jurisprudncia
atento os fins da norma em anlise e demais elementos literais
desconsiderava a expresso em causa, admitindo a compensao
por iniciativa da Administrao apenas no mbito da execuo

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fiscal. Contra esta tese insurgiram-se Alfredo Sousa e Silva Paixo12,


Carlos Paiva13 e Daniel Peracchi14, apontando, claramente, para a
susceptibilidade de a Administrao operar a compensao dentro
e fora do processo executivo.
No este, contudo, o entendimento sistemtico da jurisprudncia, apoiada em Lopes de Sousa, alicerando-se, em primeiro
lugar, no teor literal do n. 1 do art. 89., que alude a crditos do
executado, contrapondo-o com o art. 110-A do CPT, norma equivalente antecedente, que aludia a beneficirio que seja simultaneamente
devedor de impostos. Por outro lado, a interpretao do art. 89 que
restringe a compensao aos casos em que j h um executado a
nica compaginvel com o princpio da igualdade, consagrado na
CRP, pois s ela atribui ao contribuinte, em sede de execuo fiscal,
todos os direitos de defesa dos executados. A compensao antes da
instaurao da execuo, assim, s ser possvel nos termos do art.
90. Alis, se fosse indiferente a fase de pagamento, o legislador no
teria utilizado o termo executado, o qual tem um significado preciso
e inequvoco15.
Tem sido esta a posio sistematicamente seguida pela jurisprudncia16.

3. O Novo Regime da Compensao


Aproveitando as mudanas na legislao tributria que se
sempre se ensaiam nas leis do Oramento Geral do Estado, procedeu-se, conforme exigia a avalanche de decises jurisprudenciais,
Alfredo Sousa e Silva Paixo apud Valente Torro, Cdigo de Procedimento e
de Processo Tributrio Anotado e Comentado, Coimbra: Almedina, 2005, p.373.
13
Carlos Paiva, O Processo de Execuo Fiscal, Coimbra: Almedina, 2008, p.236.
14
Daniel Peracchi, A Compensao no Direito Civil e Tributrio em Portugal e no
Brasil, Coimbra: Almedina, 2007, p.184.
15
Valente Torro, Cdigo de Procedimento...., 2005, p.373.
16
E pela prpria Administrao.
12

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alterao ao regime da compensao, nos artigos 89. e 90. do CPPT,


aditando-se, ainda, o artigo 90.-A, respeitante compensao por
iniciativa do contribuinte de crditos de natureza no tributria,
alterao que entrou em vigor no dia 29 de Abril de 2010 (cf. artigo
176. da Lei n. 3-B/2010).

3.1 O Artigo 89. A Compensao ex officio


A redaco do n. 1 deste artigo agora a seguinte:
Artigo 89
Compensao de dvidas de tributos por iniciativa da
administrao tributria
1 - Os crditos do executado resultantes de reembolso,
reviso oficiosa, reclamao ou impugnao judicial de qualquer acto tributrio so obrigatoriamente aplicados na compensao das suas dvidas mesma administrao tributria,
excepto nos casos seguintes:
a) Estar a correr prazo para interposio de reclamao
graciosa, recurso hierrquico, impugnao judicial, recurso
judicial ou oposio execuo;
b) Estar pendente qualquer dos meios graciosos ou judiciais referidos na alnea anterior ou estar a dvida a ser
paga em prestaes, desde que a dvida exequenda se mostre
garantida nos termos do artigo 169..
A principal alterao e aquela que imediatamente ressalta vista
prende-se com a nova redaco justamente deste n. 1, impedindo-se
a compensao oficiosa nos casos em que (i) esteja a correr prazo para
a interposio de reclamao graciosa, recurso hierrquico, impugnao judicial, recurso judicial ou oposio execuo por parte do
contribuinte ou (ii) esteja pendente qualquer dos meios graciosos ou
judiciais referidos na alnea anterior ou esteja a dvida a ser paga em

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prestaes, desde que a dvida exequenda se mostre garantida nos


termos do artigo 169. (restrio que j vinha da redaco anterior).
Esta , de facto, a boa doutrina. Como assinala Lopes de Sousa
() no se pode admitir que ocorra uma privao coerciva de um direito de crdito, como sucede nos casos de compensao forada previstos
no artigo 89., sem que sejam concedidas ao afectado por ela todas as
garantias de defesa que so concedidas generalidade dos executados
fiscais. Adoptar a tese contrria redundaria, como j acima se exps,
na limitao dos meios de defesa, no se permitindo ao contribuinte
obter eficazmente a suspenso da execuo ou a oposio execuo
e restringindo-se os prazos para impugnar judicialmente ou reclamar
dessa deciso, derrogando-se as demais normas que constituem o
leque de possibilidades conferidas ao contribuinte confrontado com um
processo de execuo fiscal, o que, em determinados casos, equivale a
sonegar ao contribuinte todo e qualquer meio de defesa no processo17.
O entendimento contrrio redundaria numa diminuio irrazovel e
desproporcionada dos meios de defesa e impugnatrios da recorrente,
com potencialidade para lesar de fora irreversvel os seus direitos,
j que no precludindo embora a possibilidade de vir a contestar a
dvida executada e no importando numa perda definitiva do valor do
seu crdito, a verdade que a privao no momento certo do correspondente montante pode ocasionar graves problemas de liquidez de
empresas como a recorrente e, em ltima anlise, comprometer a sua
sobrevivncia econmica18.
Embora a nova redaco aparente resolver os problemas que surgiam com o teor literal do artigo anterior, a verdade que facilmente
se descortinam alguns lapsos que podero evitavelmente, parecenos suscitar questes e dificultar a aplicao deste procedimento.
Em primeiro lugar, note-se que a tcnica enumerativa se afigura
sempre limitativa, no acompanhando a muito mais rica realidade
Cf. concluses do recurso do contribuinte no acrdo do STA de 23 de Abril de
2008.
18
Acrdo do STA de 23 de Abril de 2008.
17

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prtica. Podero, eventualmente, conceber-se situaes em que est


em causa a defesa do contribuinte como a pendncia de recursos de
natureza administrativa e que no esto nesta sede includas. Atenta a ratio do preceito, adoptar-se uma clusula mais ampla permitiria
abranger todos os casos que merecem o mesmo tratamento do que
aqueles que so elencados e que a eles deveriam estar equiparadas.
Veja-se, mais detalhadamente e a ttulo de exemplo, a prestao
e dispensa de garantia para suspenso da execuo. Sucede, no raro,
que no momento em que a Administrao oficiosamente compensa, a
garantia ainda no tenha sido prestada (e, por isso mesmo, a conduta
da Administrao seria preliminarmente vlida, uma vez que no
se verificam os requisitos previstos no n. 1 do art. 89. nem foi
desencadeando o mecanismo da suspenso da execuo19).
Ora, pode por vezes efectivamente a garantia ainda no ter sido
prestada mas por causa no imputvel ao contribuinte. Pense-se,
nomeadamente, nos casos em que esta j foi requerida mas ainda
no foi objecto de resposta por parte da Administrao ou quando,
embora j tendo sido fixada, encontra-se ainda a decorrer o prazo
para o contribuinte a prestar.
Recuperando argumentos que eram apresentados pela Administrao a propsito da compensao na pendncia dos prazos
de defesa ento problema em rigor, e quedando-nos num plano
puramente literal, a Administrao no tem de esperar pelo decurso
deste prazo, pois que ele no se reconduz a nenhum dos meios
processuais que foram includos nas excepes constantes no novo
n. 1 do artigo 89.
certo que o elemento teleolgico20 da norma em crise impe que a interpretao correcta seja a da extenso deste preceito.
Impedindo, assim, qualquer compensao oficiosamente decretada uma vez
que, atento o novo n. 5 do artigo 89., dissipou-se qualquer dvida que pudesse
restar quanto (i)legalidade dessa conduta, como melhor se ver infra.
20
E tambm sistemtica veja-se o n. 2 do artigo 169. do CPPT, que impe a
suspenso da execuo quando, prestada a garantia, o contribuinte manifeste
19

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Relembre-se, no entanto, a impossibilidade de compensao na


pendncia dos prazos de defesa que tambm parecia evidente para
todos e a Administrao ou a automaticidade dos seus servios
informticos desconsiderava esta interpretao, estribando-se
numa leitura formalista e rgida da lei. E se tambm nos parece certo
que em tribunal as pretenses do contribuinte sempre vencero21,
todo o dispndio de tempo e recursos tanto do contribuinte como da
prpria mquina administrativa seria dispensvel22. Espera-se, por
isso, que a Administrao adeqe os seus procedimentos internos
interpretao mais razovel que ter de ser feita desta norma,
de molde a no permitir a compensao nestes e noutros casos
semelhantes.
Na verdade, e como j acima se exps, este problema poderia
facilmente ser evitado se tivesse sido adoptada uma redaco mais
ampla que permitisse abranger todos os meios que de alguma forma
se relacionem com a defesa do contribuinte e que o permitam atingir
os objectivos da sua defesa.
Apesar de tudo o que foi exposto, reconhea-se que as alteraes
efectuadas a este artigo resolveram a maior parte dos problemas
que em teoria este suscita. Saliente-se, a propsito, e como j se
deixou antever, a eliminao da parte inicial do n. 5 do art. 89.,
a sua inteno de deduzir meio gracioso ou judicial. A compensao que assim
for feita viola os artigos 169. e 199., que permitem a prestao de garantia.
21
Veja-se, alis, um exemplo desta questo suscitada ainda na anterior redaco
o acrdo do STA de 22 de Abril de 2009 que se reporta a um caso que, embora
suscitando as mesmas questes, se reportava, no pendncia dos prazos para
defesa stricto sensu, mas do prazo para a prestao de garantia para suspenso
do processo de execuo fiscal, na pendncia de uma reclamao graciosa. Com
efeito, a compensao foi efectuada pela Administrao Fiscal depois do pedido
de prestao de garantia feito pelo contribuinte mas antes que lhe tivesse sido
notificado o montante fixado pela Administrao.
22
Tambm assim, e ainda que no se diga expressamente, na actual alnea b) do
n. 1 (anterior corpo do n. 1 do artigo 89.) onde se l que a dvida exequenda
se mostre garantida dever-se- ler, igualmente, caso tenha existido dispensa
de garantia.

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As Novas Compensaes

que parecia providenciar sustento para a tese da admissibilidade da


compensao fora do processo de execuo fiscal. Esta tese surgia
totalmente ao arrepio das regras relativas ao estabelecimento de
prazos e em benefcio de quem eles so estabelecidos, nomeadamente por permitir a compensao oficiosa antes de a execuo ter
sido instaurada e, portanto, durante a pendncia do prazo para o
pagamento voluntrio o que no se podia aceitar, dado que apenas
o devedor neste caso o contribuinte pode renunciar a um prazo
que foi estabelecido em seu benefcio.
Eliminada a origem da discrdia, no resta mais espao para
estas teorias pelo que a compensao oficiosa apenas pode ocorrer,
definitivamente, durante o processo de execuo fiscal (que s pode
ser instaurado, recorde-se, terminado o prazo de pagamento voluntrio de 30 dias).
Por ltimo, reitere-se a bondade da soluo (ainda que redigida
em termos algo restritos) consagrada no n. 1, resolvendo os problemas que haviam sido apontados anterior redaco. Impedir
que a Administrao lance mo da compensao na pendncia dos
prazos de defesa do contribuinte implica, por um lado, que estes no
sero amputados a meio, podendo o contribuinte aproveit-los no
seu todo. Implica, ainda, a resoluo do problema processual que
surgia pela precluso de defesa quando os fundamentos para tanto
cabiam na oposio execuo. De facto, se a compensao s pode
ser decretada aps o esgotamento de todos os prazos de defesa, tal
significa, obviamente, que a execuo demorar pelo menos tempo
suficiente para que o contribuinte possa defender-se atravs da
oposio execuo invocando os seus fundamentos prprios.
Todavia, a nova redaco poder fazer surgir uma questo cujos
efeitos sero totalmente os opostos da velocidade supersnica a que
a Administrao tem at agora operado. Efectivamente, e como bem

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Vernica Mendes

lembrado pelo Desembargador lvaro Dantas23, estarem a correr os


prazos para a defesa do contribuinte pode significar que esses prazos
ainda nem sequer se iniciaram. O que implica que, enquanto no
terminarem todos os prazos, a Administrao no poder compensar.
A concluso aparentemente linear ganha acuidade se atentarmos
no regime da oposio execuo, cujo prazo de 30 dias corre desde
a citao pessoal ou, no a havendo, desde a primeira penhora,
nos termos do n. 1 do artigo 203.. Ora, isto significa que o ltimo
prazo de defesa do contribuinte pode tardar em comear a correr,
protelando-se, assim, a possibilidade de compensao por parte da
Administrao, meio que, apesar de tudo, reconhea-se, expedito
na extino das obrigaes em causa. E, pergunta-se, ainda existiro motivos que justifiquem um tratamento diferenciado (no que
se refere ao momento e possibilidade de compensao) da citao
postal e pessoal?24

3.2 O artigo 90. A compensao de Crditos Tributrios


por Iniciativa do Contribuinte
As alteraes verificadas neste artigo prendem-se, sobretudo,
com a autonomizao da compensao por crditos no tributrios
que, note-se, j era possvel na redaco anterior pelo que esta
no constitui nenhuma novidade, contrariamente ao que muito se
veiculou por vozes mais ou menos autorizadas.
Os nmeros 2 e 3 do artigo 90. mantm a sua redaco.

No seu contributo dado na conferncia Compensao A compensao tributria na pendncia dos prazos de defesa dos contribuintes o problema antes e
depois das alteraes introduzidas pela Lei do OE/2010, no colquio A Justia
Fiscal Hoje Velhos Problemas, Novos Desafios, realizado na Universidade
Catlica de Lisboa, no dia 30 de Abril de 2010.
24
O Desembargador sugeriu que, nestes casos, eventualmente, o crdito do executado no tem de ser objecto de compensao mas de penhora, inviabilizando
actos subsequentes.
23

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As Novas Compensaes

Quanto ao n. 1, numa tentativa talvez de esclarecer o mbito


de aplicao da compensao a pedido do contribuinte por contraposio ao artigo 89. acabou-se por injustificadamente restringir
o seu mbito.
Na verdade, atente-se na parte final deste preceito: a compensao poder ser efectuada quando a administrao tributria esteja
impedida de a fazer, por referncia ao artigo anterior (artigo 89.).
Ora, a Administrao est impedida de operar a compensao na
pendncia dos prazos de defesa e na pendncia processual dos
prprios meios de defesa. A contrario, parece que o contribuinte s
pode requerer a compensao quando a Administrao no o possa
fazer, o que significa que, perante a inrcia desta, o contribuinte nada
pode fazer, o que parece totalmente descabido.
certo que a Administrao, nos termos do n. 1 do artigo 89.,
deve obrigatoriamente compensar os crditos do contribuinte com
as suas dvidas, pelo que se poderia dizer que, eventualmente, a ideia
por detrs da mens legis seria a de que numa primeira fase temporal
da relao contribuinte-administrao seria aquele a requerer a
compensao e, na fase posterior, no haveria necessidade de o
contribuinte o fazer pois a Administrao sempre o faria, oficiosa e
vinculadamente.
Certamente que tal sucederia num mundo perfeito. Na prtica,
nem sempre as coisas sero assim. Mais uma vez, parece clara a ratio
da norma e, nomeadamente, a total falta de sentido que revestiria
qualquer norma que reduzisse o mbito de aplicao da compensao a pedido do contribuinte quando todo o regime visa, justamente
proteg-lo25. Mas, mais uma vez, chama-se colao os comentrios
j expendidos no que se refere a conjugao do elemento ratio da
No mesmo sentido, o Conselheiro Benjamim Rodrigues, na sua interveno
no j citado colquio, relembrando que o sentido da referida norma foi de
alargar o mbito da norma pelo que desde que estejam reunidos os requisitos
gerais certeza, liquidez e exigibilidade da dvida a compensao ter de ser
admitida.

25

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norma e a interpretao prtica que dela feita. Tambm aqui, uma


redaco mais ponderada e formulada em termos mais amplos evitaria que se suscitassem estas questes e prosseguiria, bem assim,
o objectivo por detrs da incluso da parte final do actual n. 1 do
artigo 90..
Saliente-se, ainda, outra discrepncia, que o n. 4 do artigo
90.. Este preceito, embora da proposta de lei de Oramento de
Estado resultasse a sua eliminao e substituio por uma norma
semelhante ao n. 7 do artigo 89. (a possibilidade de regulamentao
deste regime por portaria do Ministrio das Finanas)26, a verso final
acabou por manter a redaco original, sem a revogar ou substituir.
A discrepncia ser melhor compreendida depois da breve
anlise que ser feita ao novo artigo 90.-A, pelo que para esse momento remetemos mais comentrios, mas sempre se v dizendo que
a manuteno referncia, nesta sede, da compensao por crditos
no tributrios parece desprovida de sentido.

3.3 O artigo 90.-A A Compensao de Crditos No Tributrios por Iniciativa do Contribuinte


Embora se tenha procedido autonomizao da compensao
com crditos no tributrios por iniciativa do contribuinte no novo
artigo 90.-A, relembre-se que esta possibilidade j se encontrava
prevista na redaco anterior Lei 3-B/2010, embora aqui com
ntidos desenvolvimentos e ajustes.

O que no s seria mais consentneo com a autonomizao da compensao


por crditos de natureza no tributria, como se ver a seguir, como, sobretudo,
seria uma insero desejvel (sobretudo se fosse cumprida) uma vez que neste
mbito no se prev essa possibilidade, embora no artigo 89. e no artigo 90.-A
tal suceda.

26

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As Novas Compensaes

O n. 1 deste artigo estatui o seguinte:


Artigo 90.-A
Compensao com crditos no tributrios por iniciativa
do contribuinte
1 - A compensao com crditos de qualquer natureza
sobre a administrao directa do Estado de que o contribuinte
seja titular pode ser efectuada quando se verifiquem as seguintes condies cumulativas:
a) A dvida tributria esteja em fase de cobrana coerciva;
b) As dvidas da administrao directa do Estado que o
contribuinte indique para compensao sejam certas, lquidas
e exigveis.
O artigo comea por (aparentemente) restringir a compensao
com crditos de que o contribuinte seja titular sobre a Administrao
Directa do Estado, e apenas quando cumulativamente se verifiquem
as seguintes condies: (i) a dvida tributria encontrar-se em fase de
cobrana coerciva; (ii) a certeza, liquidez e exigibilidade da dvida
do Estado27.
A exigncia da fase da cobrana coerciva da dvida no de todo
coadunvel com o regime do artigo 90. e no se descortina totalmente o seu alcance. certo que o prazo de pagamento voluntrio (os j
referidos 30 dias) podero ser curtos para todo o procedimento que
nos nmeros seguintes se descreve se bem que no ser impossvel
e nem se v como isso relevar de todo, uma vez que a submisso do
requerimento do contribuinte tem o efeito de suspender a execuo,
como se ver frente.
Relembre-se, agora, a questo que ficou pendente nos comentrios ao n. 4 do artigo 90., uma vez que j encontramos na posse
dos elementos necessrios para a sua cabal anlise. Na verdade, se
Note-se, j, o desaparecimento da anterior exigncia do cabimento oramental
da dvida.

27

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na proposta de lei constava a possibilidade do n. 4 do artigo 90. ser


revogado, e se ele no foi transposto para o novo artigo 90.-A como
de certo modo foram os n.s 5 e 6 pode daqui extrair-se que o
legislador pretendeu mesmo a sua manuteno. E que consequncias
que daqui advm?
No artigo 90.-A refere-se expressamente que a compensao
s poder ser feita com crditos sobre a administrao directa do
Estado, assim se excluindo, nomeadamente, crditos sobre a Segurana Social28 ou com outros rgos integrando a Administrao
Indirecta ou Autnoma do Estado. Ora, sucede que o n. 4 do artigo
90. continua a falar em compensao por crditos no tributrios
e no faz qualquer tipo de ressalva quando entidade devedora do
contribuinte para que se opere a compensao.
Poder-se-ia sustentar, certo, que tambm no mbito do artigo
90. a compensao apenas se poderia realizar por referncia aos
crditos sobre a Administrao Directa do Estado. E que, em seu
favor, se pode invocar o anterior n. 5, que refere que o reconhecimento da certeza, liquidez, exigibilidade e cabimento oramental
da dvida depende de despacho conjunto do Ministro das finanas
e do Ministro de que depende o servio devedor apontando esta
dependncia do Governo para servios da Administrao Directa
do Estado (ideia que decorre, alis, do prprio conceito, conforme
resulta da conjugao dos artigos 182. da CRP e do n. 1 do artigo
2. da Lei n. 4/2004, de 15 de Janeiro).
Sucede que este preceito o n. 5 foi revogado, deixando assim
o n. 4 isolado como elemento de interpretao e, sobretudo, roubando a base (pelo menos literal) para este entendimento, parecendo,
ento, possvel a compensao com crditos no tributrios de outras
entidades que no integrantes da Administrao Directa do Estado.
A compensao com estes crditos vem prevista especificamente no artigo 10.
do Decreto-Lei n. 411/91, de 17 de Outubro, que refere a simultaneidade de
posies de credor e devedor para com a Segurana Social para que se opere a
compensao.

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As Novas Compensaes

Acresce que no se descortina qual seria o sentido til de se


manter esta referncia no artigo 90. se no lhe fosse atribuir algum
sentido til. Mas a ser assim, no se alcana qual ser o seu regime.
No que concerne, agora, o n. 2 deste artigo, aqui se preceitua, tal
como na compensao de crditos tributrios (artigo 90.), que este
modo de extino das obrigaes dever ser requerido ao dirigente
mximo da Administrao Tributria (o Ministro das Finanas), devendo o contribuinte provar a existncia e origem do crdito, o seu
valor e prazo de vencimento, nos termos do n. 2 do art. 90.-A.
A Administrao Tributria, num prazo que se afigura razovel
e clere dez dias solicita entidade da administrao directa do
Estado devedora o reconhecimento e a validao do carcter certo,
lquido e exigvel do crdito indicado pelo contribuinte executado
para compensao.
A entidade devedora em causa, tambm em prazo de 10 dias,
pronuncia-se sobre a certeza, liquidez29 e exigibilidade do crdito,
indicando o seu valor e data de vencimento, de forma a permitir o
processamento da compensao.
Sendo proferida uma resposta positiva, o rgo da execuo
fiscal promove a aplicao do crdito referido no nmero anterior no
processo de execuo fiscal, nos termos dos artigos 261. (extino
do processo executivo por pagamento integral e coercivo) ou 262.
(extino meramente parcial), consoante o montante do crdito.
O n. 6 estatui que, em caso de deferimento do pedido do contribuinte, os acrscimos legais so devidos at ao ms seguinte ao da
data da apresentao do requerimento.
No que concerne este n. 6, no se nos afigura totalmente claro
qual a data do trminus dos acrscimos legais. A expresso at
ao ms seguinte significa at ao primeiro dia desse ms, ou tais

Note-se, no que respeita este requisito em concreto, a diferena de regime na


contraposio com o artigo 847. n. 3 do Cdigo Civil.

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acrscimos devero ainda ser contabilizados durante todo o ms que


se siga ao requerimento do contribuinte?
Pretender-se que os juros sejam ainda devidos por mais um ms
parece desprovido de sentido. Saliente-se, alis, que, a cumprir-se
os prazos que o prprio CPPT fixa, o requerimento do contribuinte
deveria ser despachado em pouco mais de 20 dias (no pior cenrio),
o que dificilmente implicar que se percorra mais do que um ms.
Se significa to-s que os juros sero devidos at ao final do ms
em que foi efectuado o requerimento, a redaco utilizada poderia
ter sido outra, mais clara e, em rigor, no se compreende porque
o montante devido por um contribuinte a este ttulo dever ser
totalmente diferente simplesmente pelo facto de o seu requerimento
ter dado entrada no dia 1 ou no dia 30 de um determinado ms
Parece-nos, assim, e de qualquer modo, que o termo fixado se
afigura arbitrrio num e noutro caso sendo que, no obstante, o
ltimo seria mais vantajoso para o contribuinte. A tcnica ideal seria
fixar uma data objectiva e coerente com a regra que, nomeadamente,
tem sede na parte final do nmero equivalente no artigo 89. a do
n. 6 que desconsidera os atrasos no procedimento que no sejam
imputveis ao contribuinte. Assim, como j antes se havia proposto30,
a data relevante para estes efeitos deveria ser a data do requerimento
da compensao. Neste sentido, veja-se Peracchi31, lembrando que, a
adoptar-se outro entendimento, estaria a tomar-se em considerao
um atraso (na deciso deste requerimento) que no seria imputvel
ao contribuinte entendimento contrrio parte final do art. 89.
n. 6. Assim, no se devero computar os acrscimos decorrentes
do perodo compreendido entre aquela data e o efectivo deferimento
do pedido, desde que tal atraso no seja imputvel ao contribuinte.
Encontra-se, assim, um meio-termo entre a retroatividade ampla do
regime do Cdigo Civil portugus e a irretroatividade prevista para a
Vd. a nossa Breves Consideraes..., 2009.
Perachi, op.cit. p.193.

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compensao ex officio, resguardando-se os direitos do contribuinte. Caso, contudo, este requerimento esteja fulminado de alguma
invalidade, a o atraso j ser imputvel ao contribuinte, pelo que
devero ser contabilizados os acrscimos resultantes do atraso na
tramitao do reconhecimento do vcio ou at que cesse a invalidade
ou ineficcia.
Por fim, o n. 7 do artigo 90.-A prev, tal como no artigo 89.
mas no no 90., como j se viu , a possibilidade de regulamentao
deste regime. Uma alterao de aplaudir, sobretudo se for concretizada (ao invs do que tem sucedido no que respeita o artigo 89.).

4. Comentrios finais
De tudo o que se exps, parece evidente que as alteraes introduzidas so de aplaudir. As melhorias que se esperam na tramitao
do procedimento so substanciais, tendo-se resolvido a maioria das
questes que se suscitavam a propsito do anterior regime.
Saliente-se, no que respeita o regime da compensao por iniciativa do contribuinte, o novo n. 5 do artigo 169. do CPPT, que
esclarece que a entrada dos requerimentos de compensao quer
com fundamento no artigo 90. quer no artigo 90.-A ter como
efeito a suspenso da execuo enquanto durar a tramitao deste
processo. Talvez o legislador pudesse ter ido mais longe, sobretudo
regulando com maior amplitude e detalhe o regime da compensao por iniciativa do contribuinte, maxime quando esto em causa
crditos tributrios, uma vez que aqui nada se diz quanto data
relevante para contabilizao dos acrscimos legais que sejam devidos pelo contribuinte, nem se procede a nenhuma regra especfica
quanto ao (in)deferimento tcito ou, no caso do artigo 90.-A, quais
as consequncias ou sanes para o incumprimento dos prazos a
estabelecidos, tendo o contribuinte, provavelmente, de se socorrer
das solues gerais que podero nem sempre ser as mais adequadas.

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Relembre-se, ainda, as palavras de Rogrio Fernandes Ferreira,


secundado pelo Conselheiro Benjamim Rodrigues32, sugerindo que
a alterao em causa no artigo 89. deveria ter sido investida de
carcter interpretativo, para evitar inventivas interpretaes a contrario por parte da Administrao Tributria, no sentido que a nova
redaco veio introduzir uma alterao ao regime pelo que at ao dia
29 de Abril de 2010 poderia a Administrao compensar livremente
na pendncia dos prazos de defesa.
Espera-se, de todo o modo, que as actuaes da Administrao
com sustento na nova redaco legal sejam dotadas da maior razoabilidade possvel e, nomeadamente, que se aproveite o ensejo dos
n.s 7 do artigo 89. e do n. 90.-A para regulamentar as condies
e procedimentos da compensao, quer por iniciativa da Administrao, quer por iniciativa do contribuinte, assim se aproximando
cada vez mais o regime portugus do balano difcil entre justia e
eficincia fiscais.

Expressas nas suas intervenes no mbito do Colquio j acima referido.

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Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao

Conjecturas e refutaes na investigao


Criminal:
Percia, contraditrio e ponderao jurdicocientfica das provas criminais.
Eliomar da Silva Pereira
Mestre em Cincias Policiais, Criminologia e Investigao Criminal
pelo Instituto Superior de Cincias Policiais e Segurana Interna de Portugal
Professor da Escola Superior de Polcia Polcia Federal do Brasil
Investigador Colaborador do ICPOL Centro de Investigao do ISCPSI

Os fsicos comearam a aperceber-se que todas


as suas teorias dos fenmenos naturais, incluindo
as leis que eles descrevem, so criaes da mente
humana, propriedades do nosso mapa conceptual
da realidade, em vez da prpria realidade. Este
esquema conceptual , necessariamente, limitado
e aproximado, tal como o so todas as teorias cientficas e as leis da natureza que contm.
Fritjof Capra, O Tao da fsica

Resumo
As provas criminais, e especialmente a pericial, que permitem
investigao criminal concluir a respeito de crimes e sua autoria,
devem ser compreendidas de incio como conjecturas (hipteses fticas) em condies de refutao (contraditrio jurdico) e, ao final no
processo judicial, ser acolhidas segundo critrios de coerncia (com

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seus prprios fundamentos e com outras provas da investigao) e


aceitabilidade justificada (em conformidade com o estgio de nosso
conhecimento a respeito da realidade). Eis a hiptese que se discute
no artigo, a partir da ideia de que as potencialidades cientficas e
tecnolgicas no nos podem conduzir crena (ingnua) de que
possvel obter verdades absolutas. Com essa afirmao, busca-se advertir para os limites internos do conhecimento humano, que devem
ser ponderados juridicamente no mbito da investigao criminal.
No entanto, no se pretende sustentar uma noo totalmente inversa
(de ceticismo), no sentido de que seria impossvel conhecer qualquer
realidade a respeito dos crimes investigados. Entre ingenuidade e
ceticismo, consideramos que possvel encontrar critrios racionais
de deciso. A partir de uma concepo falsificacionista de cincia,
aps explicao sobre como as cincias penetram na investigao
criminal (introduo), evidenciado como as teorias precedem as
observaes cientficas (seo 1) e em que sentido as teorias so
conjecturas em condies de refutao (seo 2). Na sequncia,
introduzem-se essas noes no mbito da discusso jurdica acerca
das provas periciais (seo 3) e se evidencia como critrios de deciso
(coerncia e aceitabilidade justificada) da verdade so relevantes
para a concluso acerca do crime.
Palavras-chave: teorias; hipteses; leis cientficas; conjecturas
e refutaes; provas cientficas; contraditrio jurdico; coerncia;
aceitabilidade justificada.
Keywords: theories; hypotheses; scientific laws; conjectures and
refutations; scientific evidence; Legal contradictory; consistency;
justified acceptability.

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Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao

Introduo. As cincias empricas na investigao


As cincias empricas (naturais e humanas) tm aplicao na
investigao criminal (Zbinden, 1957; Garrido, Stangeland, Redondo, 2006: 853). No apenas tm uma aplicao por peritos, especializados em alguma cincia especfica, mas tambm, alguns usos
que se podem fazer do conhecimento cientfico pelo investigador
no desenvolvimento ordinrio de suas pesquisas. Uma diferena
essencial que se pode observar que, enquanto o conhecimento do
perito o conduz a concluir sobre uma indagao alheia (quesitos) a
partir de elementos j reunidos (vestgios), o conhecimento cientfico
para o investigador em geral pode-lhe conferir um ponto de partida
para hipteses prprias (perguntas de partidas com solues) que
o conduzem busca de elementos probatrios. Essa distino
fundamental e conduz a exigncias de fundamentao distinta. Aos
peritos, porque declaram uma concluso afirmativa, maneira de
uma tese, devem justificar suas inferncias metodologicamente a
partir das teorias, leis e hipteses levantadas. Aos investigadores,
porque apenas suscitam hipteses para um programa de pesquisa,
ainda no se exige justificar de imediato. De forma mais precisa, podemos dizer que o conhecimento cientfico est para o investigador
no contexto de descoberta, enquanto para o perito est no contexto
de justificao, porque a ele se impe uma explicao cientfica dos
dados obtidos, que constituem um conjunto de vestgio1.
comum falar-se em explicao causal, mas a causalidade
consiste em uma realidade problemtica na filosofia. Karl Popper,
por exemplo, nega a causalidade como princpio, por consider-la
metafsica e excluda do mbito da cincia. No entanto, admite
a causalidade como regra metodolgica, no sentido de que no
Cf. Hegenberg, 2005: 11, a respeito das noes de contextos de descoberta e
contexto de justificao. A distino que fazemos, contudo, no absoluta, mas
em termos de preponderncia. No estranho nem s atividades de percia,
nem s de investigaes em geral, estarem em ambos os contextos.

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Eliomar da Silva Pereira

devemos abandonar nossas tentativas de explicar causalmente


qualquer tipo de evento que possamos descrever. Essa regra orienta o investigador em seu trabalho (1972: 63). Para ele, contudo,
oferecer uma explicao causal de certo acontecimento significa
deduzir um enunciado que o descreva, utilizando, como premissas
da deduo, uma ou mais leis universais, combinadas com certos
enunciados singulares, as condies iniciais2. Popper nos adverte,
por isso, que nunca podemos falar de causa e efeito em termos
absolutos; devemos antes dizer que uma acontecimento uma causa
de outro acontecimento o seu efeito em relao a determinada
lei universal (1957: 116). Esse parece ser o sentido da explicao
cientfica dedutivo-nomolgica, referida por Carl G. Hempel e como
a usaremos nesse trabalho para explicar a estrutura fundamental das
explicaes periciais.
Mas as percias no se podem considerar uma cincia em sentido
prprio, ou seja, no sentido de que produzem teorias e leis cientficas,
orientadas a predizer fatos futuros, pois o caso de fatos passados.
Embora, as teorias cientficas, com suas leis e hipteses, sirvam
tanto a explicar, prever ou testar fatos, conforme as necessidades
do pesquisador (Hempel, 1966: 11; Popper, 1972: 62)3, no se pode,
contudo, descuidar de que a atividade pericial, como de resto toda
a atividade investigativa criminal, est voltada ao passado (a uma
Nicola Abbagnano (1971: 130), a respeito do princpio da causalidade, explica
que, em virtudes dos progressos da cincia, tornaram-se inteis as discusses da
filosofia sobre o alcance, os limites e os fundamentos da causalidade. Segundo
ele, o conceito do saber ou da cincia como conhecimento das causas entrou
em crise e foi praticamente abandonado pela prpria cincia. Vai-se formando
uma nova terminologia, na qual os termos condio e condicionamento (v.),
definveis por meio dos procedimentos em uso nas vrias disciplinas cientficas,
tomam o lugar do venerando e agora inservvel conceito de causa.
3
A finalidade para a qual utilizamos uma teoria explicar, prever ou testar depende do nosso interesse; depende de quais so os enunciados que
consideramos um dado, ou no problemticos, e quais os que, a nosso ver,
necessitam de uma crtica mais aprofundada e de serem submetidas a testes
(Popper, 1957: 116).
2

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Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao

retrodio, portanto, no uma predio)4, a aproximar-se mais de um


conhecimento histrico, e no caso das percias sobre objetos, talvez
mais adequadamente do arqueolgico (Garrido, Stegeland, Redondo, 2006: 854). Essa uma noo relevante, na medida em que nos
permite unificar a diversidade da atividade pericial na investigao,
a partir do que se tem denominado teoria dos vestgios, que compreende a pesquisa; a conservao e a apreciao ou interpretao dos
vestgios (Zbinden, 1957: 68)5. Mas a atividade pericial tipicamente
cientfica se encontra na ltima fase, no contexto de justificao, que
concerne ao mtodo cientfico, quando, aps observaes6, faz-se
uma explicao cientfica, a partir de teorias, leis e hipteses que se
encontram nas cincias de apoio a suas concluses.
importante que se entenda esse aspecto das percias, sobre
estarem suas observaes orientadas por teorias prvias, no sendo
uma atividade absolutamente indutiva no sentido de que as concluses so extradas exclusivamente dos dados, mas a partir de ideias
prvias. Da a relevncia de entender como as cincias atuam na
investigao criminal, para que no nos apeguemos com a ingenuidade de uma crena incondicional no poder conclusivo das percias.
Em sntese, no existe algo como observao pura e simplesmente,
descomprometida com qualquer ideia anterior, que nos concede
uma explicao cientfica dos fatos com absoluta certeza. Segundo
certas concepes periciais extremas, pelo exame de locais de crime
e seus vestgios, haveria a possibilidade de se chegar no apenas
identificao do autor do crime, mas tambm prova irrefutvel de
sua culpabilidade vinculando-o, definitiva e insofismavelmente, ao
Karl Popper (1972: 62), em nota, explica que o termo predio, tal como
aqui empregado, abrange enunciados a respeito do passado (retrodies) e
mesmo enunciados dados que se procura explicar (explicanda).
5
A expresso teoria dos vestgios foi concebida por Schneickert e Grassberg
(Zbinden, 1957, 69).
6
Eventualmente experimentos, a exemplo do que se pode observar nas percias
em matria balstica (experimento de comparao de projteis) ou mesmo nas
percias grafotcnicas (colheita de material grfico para comparao).
4

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fato investigado (Stumvoll, Quintela, 1995: 7). Ora, de um ponto de


vista epistemolgico, no absolutamente certo que a cincia possui
um poder explicativo tal (definitivo e insofismvel), nem desejvel
ao direito que as provas sejam incontraditveis (irrefutveis). Tanto
de um ponto de vista cientfico, quanto do jurdico, o que se espera
que o conhecimento seja verificvel e refutvel.
O que se segue uma exposio sucinta que possa nos habilitar
minimamente a compreender os problemas epistemolgicos que
subjazem interpretao das provas periciais em especial (Seo
3), bem como nos possa permitir uma compreenso crtica de todas
as provas em geral, relativas aos fatos da investigao criminal
(Concluso) 7. Passa inicialmente pela compreenso da dependncia
que a observao tem da teoria (Seo 1) e de como funciona a
cincia, a ponto de podermos considerar as provas como conjecturas
espera de refutao (Seo 2).

1. O papel da teoria nas observaes


Segundo uma compreenso da cincia, as observaes empricas
so precedidas de teorias (Hempel, 1966: 30; Popper, 1972: 61)8. Em
sntese, no h algo como propugna o indutivismo ingnuo, no
sentido de que o conhecimento cientfico inicia com observaes
pura e objetivamente desvinculadas de qualquer ideia prvia da
realidade. A. F. Chalmers (1983: 45ss) afirma, a respeito desse aspecto
da atividade cientfica, a dependncia que a observao tem da

A diferena essencial que na base das observaes e interpretaes das


demais provas est no uma teoria de conhecimento cientfico, sim teorias
rudimentares da vida, ou como se costumam chamar certas mximas de
experincia.
8
Em poucas palavras, entendo que nossa linguagem comum est cheia de
teorias; que a observao sempre uma observao luz de teorias (Popper,
1972: 62).
7

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Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao

teoria. com base em seus argumentos que vamos discutir essa


questo. O que se segue uma exposio de suas ideias.
O indutivismo ingnuo acredita que a cincia comea com a
observao e que a partir dessa observao se produz uma base
segura de que se pode derivar todo conhecimento. A respeito dessa
crena, tem-se levantado o problema de que as experincias visuais
que temos esto determinadas no exclusivamente pela sensao,
pois o que um observador v afetado pelo seu conhecimento e
experincia. Em outras palavras, experincias no so dadas como
nicas e imutveis, mas variam com as expectativas e conhecimento
do observador (Chalmers, 1983: 51).
Chalmers (1983: 47) nos apresenta um exemplo simples e prtico, a partir do desenho de uma escada em perspectiva9. A primeira
imagem regular que de imediato surge uma escada cujos degraus
esto na parte superior. Mas, sem grande dificuldade, possvel
extrair uma escada de cabea para baixo. E esse ainda no constitui
o grande problema. Chalmers nos relata que experimentos com
certas tribos africanas, cuja cultura no abarca a compreenso tridimensional de representaes, tm demonstrado que seus membros
apenas conseguem ver traos paralelos, representados bi-dimensionalmente10.
Da a concluso possvel de que as proposies de observao
pressupem teoria. E se essa uma afirmao que se pode fazer a
respeito da cincia em geral, com mais razo se pode fazer a respeito
A perspectiva um expediente de desenho tcnico que nos permite compreender uma realidade tridimensional, a partir de uma representao bidimensional. H vrias formas de perspectiva; no exemplo do autor, a escada
apresentada em perspectiva oblqua, mas de tal forma que nos permita v-la
tanto em sentido normal, quanto em sentido invertido, de cabea para baixo.
10
preciso entender que a representao tridimensional uma aquisio cultural.
Em um sentido mais aprofundado, podemos comear a nos questionar quando
seremos capazes de representar e compreender uma realidade tetra-dimensional, em que o espao tridimensional est entrelaado pelo tempo, como
sugerem certas teorias contemporneas da fsica (cf. Capra, 1983: 163ss).
9

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das percias cientficas. Em termos mais precisos, pode-se at aceitar


que a experincia particular da realidade seja acessvel diretamente
ao observador, mas no as proposies de observaes pblicas,
que so asseres externadas pelo observador a respeito do que captou. Nesse caso, que o caso das percias necessariamente, algum
tipo de teoria deve preceder todas as proposies de observao
e elas so to sujeitas a falhas quanto as teorias que pressupem
(Chalmers, 1983: 52).
As teorias ento precedem as observaes, e as preposies de
observao, feitas segundo alguma teoria, so precisas na medida
em que so as teorias e todo seu conjunto de leis, conceitos e hipteses. Em sntese, teorias precisas, claramente formuladas, so um
pr-requisito para proposies de observaes precisas e, o mesmo
se pode dizer quanto s percias, suas as proposies de observao
so to sujeitas a faltas quanto as teorias que elas pressupem. Ou
seja, uma vez que as teorias que constituem nosso conhecimento
cientfico so falveis e incompletas, a orientao que elas oferecem,
como por exemplo, as observaes relevantes para algum fenmeno
sob investigao, podem ser enganosas e podem resultar no descuido
com alguns importantes fatores (Chalmers, 1983: 58). o que pode
se dar com uma percia cientfica. Mas o que so as teorias, afinal?
Como funciona a atividade cientfica? o que pretendemos resumidamente expor na seo seguinte.

2. Conjecturas e refutaes
As cincias, segundo Karl Popper (1972), so sistemas de
teorias e estas esto em perptua mutao. Em Conjecturas e refutaes, afirma ainda que fcil obter confirmaes ou verificaes
para quase toda teoria, desde que a procuremos, mas o critrio que
define o status cientfico de uma teoria a sua capacidade de ser
refutada ou testada (1963: 66). Essa uma concepo falsificacionista que K. Popper tem da cincia, nos termos em que a desenvolve
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Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao

no conjunto de sua obra11. Com base nessa concepo, em sntese,


todas as leis e teorias so essencialmente tentativas, conjecturas,
hipteses mesmo quando no mais possvel duvidar delas. Antes
de refutar uma teoria no temos condio de saber em que sentido
ela precisa ser modificada (1963: 81).
Ao fim de entendermos a natureza da cincia, na qual a teoria
um de seus elementos, vamos proceder a uma exposio sucinta,
com base na obra de Carl G. Hempel, Filosofia da Cincia Natural12.
Segundo Hempel (1966: 92), uma teoria usualmente introduzida
quando um estudo prvio de uma classe de fenmenos revelou um
sistema de uniformidades que podem ser expressas em forma de
leis empricas. O que a teoria representa uma explicao dessas
regularidades, proporcionando uma compreenso mais profunda
dos fenmenos em questo, a partir de leis pressupostas, algumas
hipteses adicionais e certos conceitos tericos que formam a rede
do conhecimento cientfico13.
Hempel tambm critica a concepo indutiva estreita da investigao cientfica. Segundo ele, a partir de um problema o investigador levanta vrias hipteses e as considera inicialmente por modus
tollens. De tal forma que se H verdadeira, I o ser igualmente; mas
A obra essencial A lgica da pesquisa cientfica. Nessa obra, em sua primeira
parte Introduo lgica cientfica possvel captar a ideia geral de Popper
a respeito da falseabilidade, mas esta se encontra melhor explicada na Parte II,
Captulo IV.
12
Embora essa obra tenha por ttulo Filosofia da cincia natural, o autor, ao falar do
alcance e objetivo do livro (Captulo 1), adverte que suas explicaes alcanam
as cincias empricas em geral e objetivam alguns problemas mais gerais
referentes aos limites e aos pressupostos da investigao, do conhecimento
e da compreenso cientfica (Hempel, 1966: 12, com itlico nosso). Por isso,
serve-nos considerando o alcance e objetivo aqui pretendidos.
13
A sistematizao cientfica requer o estabelecimento de diversas relaes, por
leis ou princpios tericos, entre os diferentes aspectos do mundo emprico que
so caracterizados pelos conceitos cientficos. Estes so como que os ns de
uma rede cujos fios so formados pelas leis e pelos princpios tericos (Hempel,
1966: 117).

11

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I no o (por observao ou experimento); logo, H no verdadeira.


Ao encontrar uma possvel explicao, o investigador conclui pelo
que se chama em Lgica de falcia de afirmao do consequente,
o que dedutivamente no valido, isto , a concluso pode ser falsa,
ainda que verdadeiras as premissas. Nesse sentido, temos que se H
verdadeira, I o ser igualmente; I verdadeiro (por observao ou
experimento); logo, H o ser tambm.
Ora, segundo bem observa Hempel (1966: 19), o resultado favorvel de uma verificao, i. e., o fato de ser achada verdadeira a
implicao inferida de uma hiptese, no prova que a hiptese seja
verdadeira. E isso se pode afirmar ainda que vrias implicaes de
uma hiptese tenham sido obtidas por observaes e experimentos,
pois ainda assim podemos ter uma hiptese falsa. Isso no quer dizer
que essa hiptese no tenha qualquer valor, pois pelo menos nos
fornece certo suporte, alguma corroborao dela.
Pois bem, essa compreenso contraria a ideia indutivista de
conhecimento cientfico, afinal as premissas de uma inferncia
indutiva implicam a concluso apenas com maior ou menor probabilidade. Ademais, um relato indutivista do conhecimento cientfico
irreal, pois sugere que devemos fazer observaes e registros de
todos os fatos, analis-los e classific-los independentemente de
qualquer hiptese anterior, para somente depois fazer derivar das
observaes uma generalizao com verificao adicional. A respeito
dessa sugesto, Hempel nos adverte que seria impossvel observar
todos os fatos14 e mesmo analis-los, a partir de uma qualificao
dos relevantes, sem excluso de qualquer interveniente externo15, a
Segundo Hempel (1966: 23), em gracejo, ...uma coleo de todos os fastos teria,
por assim dizer, que aguardar o fim do mundo.
15
Nesse ponto, Hempel (1966: 23) considera que, se fossemos levar a srio essa
concepo, por no termos um critrio para considerar o que seria relevante,
teramos que registrar ...os pensamentos flutuantes que atravessam nossos
espritos nesse proceder fastidioso, a construo e fabricao de nosso
equipamento para registro.
14

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menos que tenhamos uma hiptese, uma ideia prvia como tentativa
de resposta ao problema que nasce na investigao. Com isso, Hempel
(1966: 27) conclui que no existe, portanto, regras de induo
aplicveis em geral, mediante as quais hiptese ou teorias possam
ser mecanicamente derivadas ou inferidas dos dados empricos16.
Em sntese, as regras de induo devem ser concebidas em analogia com as regras da deduo como cnones de validao e no
propriamente de descoberta. Ou seja, elas no geram uma hiptese
que d uma razo de certos dados empricos, elas em verdade
pressupem que alm desses dados empricos que formam as premissas de um argumento indutivo seja dada tambm a hiptese
proposta como sua concluso (Hempel, 1966: 31)
Ademais, as verificaes, sejam por experimentos sejam por
observaes, em geral incluem certas hipteses auxiliares (pressupostas)17, ou mesmo ad hoc18, e tm um carter condicional, pois elas
nos dizem que, sob determinadas condies, ocorrer um resultado
de certa espcie (Hempel, 1966: 32)19. O certo, contudo, que, sendo
E afirma: A transio dos dados teoria requer uma imaginao criadora. As
hipteses e as teorias cientficas no so derivadas dos fatos observados, mas
inventadas com o fim de explic-los (Hempel, 1966: 27).
17
Quanto hiptese auxiliar, ela comumente est subtendida (ou implcita)
na hiptese principal, de tal forma que ou esta ou a auxiliar pode ser falsa,
quando uma verificao no se confirma. Se se confirma, no parece criar
maiores problemas. No mbito de uma percia, uma hiptese auxiliar pode
dizer respeito, p.ex., ao que se espera, implicitamente, de certos instrumentos
utilizados nas observaes.
18
No sc. XVIII, a teoria do flogstico foi contestada por Lavosier ao demonstrar
que, aps a combusto de um metal, este no perdeu o flogstico como se
supunha, pois apresentava peso maior. A hiptese ad hoc oferecida dizia que
o flogstico teria peso negativo. No mbito de uma percia criminal, o recurso
a hiptese ad hoc deveria ser excluda, ou pelo menos expressamente referida
pelo perito se for o caso de sua utilizao.
19
As implicaes de uma hiptese so pois normalmente implicaes num
duplo sentido: so enunciados implicados pela hiptese e so enunciados da
forma se-ento, que, em Lgica, so chamados condicionais ou implicaes
materiais (Hempel, 1966: 32). Em sntese, algo como Se se realizarem as con16

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favorvel um resultado a partir das verificaes, por mais numerosas


e exatas, isso no implica certeza, mas um apoio, mais ou menos
forte, conforme o seja esse suporte emprico em questo. Esse suporte
exige quantidade, variedade e evidncia sustentadora20, e por vezes
confirmaes por novas implicaes. O que resulta, em todo caso,
sempre uma probabilidade da hiptese. Em virtude disso, segundo
Hempel (1966, 63), rigorosamente, deveramos falar da credibilidade
de uma hiptese H relativa a certo corpo de conhecimento, que o
conjunto K de todos os enunciados aceitos pela cincia da poca21.
Tendo em mente essas consideraes, podemos agora entender
que uma explicao cientfica tem certos requisitos a relevncia
explanatria22 e a verificabilidade23 e geralmente assume a forma
de explicao dedutivo-nomolgica (D-N), em que temos leis gerais
(L) e enunciados acerca de fatos particulares (C), como explanans, e a
explicao cientfica (E), como explanandum, por subsuno dedutiva.
D-N)

L1, L2, ..., Ln


C1, C2, ..., Ck
E

explanans

} explanandum

dies C; ento ocorrer o acontecimento E. Um exemplo tpico a lei clssica


V=c.T/P, que explica o volume de um gs como funo de sua temperatura e sua
presso, sendo C um fator constante.
20
Cf. Hempel, 1966: 48ss, a respeito dessas questes e sua relevncia para aceitao de teorias e leis cientfica.
21
E essa deveria ser a concluso de uma explicao pericial, assim como deveriam
ser as concluses condenatrias de um processo penal, com base nas provas
que temos, em conformidade com o estgio de nosso conhecimento.
22
A informao aduzida fornece bom fundamento para acreditar que o fenmeno a ser explicado de fato aconteceu ou acontecer. a condio a ser
satisfeita para que estejamos autorizados a dizer; o fenmeno est explicado
justamente o que se esperava nas circunstncias dadas (Hempel, 1966:
66-67).
23
Os enunciados que constituem uma explicao cientfica devem prestar-se
verificao emprica (Hempel, 1966: 67).

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essa uma forma pela qual se podem compreender os trabalhos


periciais, em geral, podendo ocorrer que, em certos casos, as leis
gerais sejam leis probabilsticas, dando-se uma explicao probabilstica. Sendo esse o caso, sugere-se que o conjunto de enunciados
do explanans deve ser separado do explanandum por um trao duplo
(=) para especificar que, nesse caso, o explanandum no deve ser
esperado como certeza dedutiva, mas como uma certeza prtica
(Hempel, 1966, 79)24.
O requisito da relevncia explanatria, que consiste em explicar um fenmeno em termos cientficos fundamentado em certas
leis, necessrio, mas no suficiente, como observa Hempel (1966:
67). Faltando-lhe verificabilidade, no se pode dizer cientfica uma
explicao, porque nos falta suporte emprico para uma possvel refutao. Esse critrio, no mbito jurdico, adquire papel fundamental,
na medida em que permite ao ru, por assistncia tcnica, conhecer a
explicao cientfica pela explanao pericial e verificar se mesmo
o caso de chegar quela concluso, e no o sendo, ter condies de
contraditrio jurdico.

3. Percia e contraditrio
O que caracteriza o emprico (ou cientfico), segundo Karl
Popper (1972: 44), sua maneira de expor-se falsificao, por todos
os meios concebveis, submetendo-se a provas. O objetivo dessa concepo no salvar a vida de teorias, mas selecionar o que se revela
comparativamente melhor, expondo-se mais violenta luta pela
sobrevivncia. Simon Blackburn (1997: 302), a respeito do critrio
da falseabilidade, explica que Popper prope como alternativa uma
epistemologia que parte da formao arrojada e imaginativa de hip Advertir a autoridade investigante acerca do carter probabilstico das leis
pressupostas na explicao cientfica deve ser um requisito tcnico das percias.
falta dessa advertncia, o assistente tcnico da parte r deve ter conhecimento suficiente para captar essa particularidade e exp-la ao juzo.

24

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teses. Essas enfrentam o tribunal da experincia, que tem o poder de


falsific-las, mas no de confirm-las. Uma hiptese que sobreviva
a tentativa de refutao poder ser provisoriamente aceita como
corroborada, mas jamais se pode atribuir-lhe uma probabilidade.
Ora, o processo judicial em que provas cientficas so apresentadas
como explicao de enunciados singulares como assim podem ser
entendidas as proposies acerca da observao dos vestgios com
base em teorias e leis, exatamente uma boa ocasio para saber se
tais conhecimentos so efetivamente aceitveis. Na medida em que
se expem a uma contradio jurdica, a explicao cientfica se
expe prova, sendo corroborado o conhecimento cientfico a cada
caso singular que consegue explicar sem ser falseado. Nesse sentido,
vislumbra-se efetivamente a concepo falsificacionista a atuar no
processo judicial e pode-se at acrescer que, a cada explicao cientfica feita por percias criminais no refutadas, com base em teoria e
leis, estas saem corroboradas pela sua capacidade explanatria dos
fatos em questo.
Mas alm dos requisitos da explicao cientfica (verificabilidade
e relevncia explanatria), que so epistemolgicos e essenciais
possibilidade de contraditrio jurdico efetivo, o direito deve estabelecer outras condies que assegurem uma possibilidade real de
defesa pelo ru no processo. Com efeito, em tais casos, no basta ao
direito dizer que assegurado ao ru contraditar as provas cientficas, como em qualquer outra prova. H que se assegurar a efetividade
desse direito, para que as concluses periciais no sejam apenas
verificveis, mas ainda falseveis, segundo expresso sugerida por
K. Popper a respeito das teorias e leis cientficas em geral, o que se
pode estender compreenso jurdica do contraditrio no processo.
Um dos caminhos possveis para isso a garantia jurdica de
assistncia tcnica ao ru. Essa garantia, ademais, uma forma de
assegurar a objetividade do conhecimento cientfico no processo.
A respeito dessa questo, entre objetividade e subjetividade no
conhecimento cientfico, Karl Popper (1972: 46ss) chama a ateno
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para o problema da base emprica relativa a enunciados singulares


(proposies acerca de fatos) que podem ser contrapostos aos enunciados universais (teorias e leis). Segundo Popper nos adverte, existe
um problema de base emprica, no que diz respeito relao entre
experincias perceptivas e enunciados singulares, que no se pode
resolver pela convico do observador, por mais autorizado que ele
seja no campo de seu conhecimento25. De tal forma que a pretendida
objetividade acerca de enunciados singulares (que em uma percia
seriam os relativos aos vestgios que sero explicados por teorias
e leis cientficas), por no ser possvel decorrer da percepo subjetiva do observador, deve ser alcanada intersubjetivamente. Em
suas palavras, a objetividade dos enunciados cientficos reside na
circunstncia de eles poderem ser intersubjetivamente submetidos a
teste (Popper, 1972: 46). Ora, no h intersubjetividade efetivamente
possvel na contraposio entre a hiptese de um perito e a opinio de
um advogado do ru, ou mesmo com a opinio do juiz, porque estes
no detm conhecimento cientfico acerca dos fatos que deseja definir como objetivos. Somente pela composio dialtica entre sujeitos
com conhecimentos equivalentes, em condies de estabelecerem
uma discusso, pode-se chegar objetividade intersubjetivamente.
Da a essencialidade da assistncia tcnica ao ru no processo.
Ademais, essa compreenso do problema jurdico nos permite
uma compreenso democrtica do saber cientfico. Serve a que
atentemos para no nos basearmos exclusivamente em argumentos
de autoridade do perito e cheguemos a um autoritarismo cientfico26.
Nesse ponto, podemos dizer que nem mesmo a maior autoridade
Popper (1972: 48) chega a usar a si mesmo como exemplo, ao perguntar: Pode
qualquer enunciado encontrar justificativa no fato de K. R. P. estar totalmente
convencido de sua verdade? A resposta no e qualquer outra resposta se
mostraria incompatvel com a ideia de objetividade cientfica.
26
A concepo da cincia de Popper, segundo seu critrio da falseabilidade, tem
esse condo de nos advertir para problemas polticos e de autoridade subjacentes ao problema do saber. Relatos desse potencial podem ser observados
em sua obra A pobreza do historicismo (1957).
25

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no assunto poderia justificar decises que impliquem restringir a


liberdade de um homem, sem que a ele, a quem mais interessa a
consequncia prtica do saber, seja dada a oportunidade real de
contraditar o saber cientfico da autoridade no assunto27. Esse o
problema e a forma com que podemos perceb-lo em todo saber h
subjacente um poder que, se no for devidamente conformado por
certas regras, tende a prevalecer sobre aquele28.
Com essa perspectiva do problema, pode-se compreender a
relevncia da previso legal da assistncia tcnica nos sistemas
jurdicos, bem como sua efetiva garantia. No Brasil, o Cdigo de
Processo Penal (Decreto-Lei n 3689/41) assegura, aos vrios sujeitos
do processo (Ministrio Pblico, assistente de acusao, ofendido,
querelante e acusado), indicao de assistente tcnico (art. 159, 3),
que pode atuar a partir da admisso pelo juiz e concluso dos exames
pelos peritos oficiais ( 4). Assegura-se, assim, que os assistentes
podem apresentar parecer em prazo fixado pelo juiz e ser inquiridos
em audincia ( 5, II). Essencial, contudo, que para tanto possam
ter acesso ao material probatrio que serviu de base percia (6)29.
E se nem isso se justificaria, o que dizer diante da realidade, em que o quadro
funcional de rgos de percia composto por pessoas com formao universitria genrica (v.g. certas polcias civis de Estados-membros no Brasil),
ou mesmo em casos que, conquanto tenham formao especfica na rea
(v.g. Polcia Federal do Brasil), um qumico indicado para fazer percias
grafotcnicas, para a qual no existem sequer formaes especficas? No
Brasil, a lei processual somente exige que as percias oficiais sejam realizadas
por perito portador de diploma de curso superior (art. 159). Somente falta de
perito oficial, sendo realizado por peritos designados, que se exige o diploma
na rea especfica, mas ainda assim, segundo a lei, s preferencialmente, no
obrigatoriamente (art. 159, 1).
28
Essa uma ideia que se pode extrair de Michel Foucault (2002: 78), ao falar
da origem e natureza do inqurito, bem como expressa igualmente por Luigi
Ferrajoli (2000: 39), ao falar do juzo penal.
29
Em Portugal, Germano Marques da Silva (2008: 221), salienta que, em virtude
do especial valor probatrio da prova pericial, compreende-se a necessidade
de rodear a pericia de garantias para assegurar o contraditrio para a prova.
27

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Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao

Essas previses so garantias formais, necessrias mas no


suficientes para prevenir os problemas que temos suscitado. Afinal,
se o acusado ou arguido no puderem pagar assistente tcnico, qual
a soluo? Se entendermos que se trata de uma questo de efetiva
garantia do contraditrio, maneira como se entende a necessidade
de advogado ao ru, para quem o Estado chega a assegurar uma
defensoria pblica (como o caso do Brasil), seria razovel avanar
no futuro para a compreenso de que ao ru se deve assegurar uma
assistncia ou consultoria pblica?30 O que se deve ter em conta no
caso que, em termos de conhecimento humano, mesmo considerado objetivamente, deve se construir o saber por oposio dialtica,
pois no h conhecimento a priori e absoluto que no possa estar
equivocado objetivamente. E isso sem sequer cogitarmos de vcios
subjetivos, pela impercia ou at possibilidades de corrupo dos
sujeitos envolvidos no processo.
Nesse sentido, o que queremos suscitar como hiptese que,
para que se garanta o contraditrio efetivamente, no caso de provas
Da o Cdigo de Processo Penal portugus (Decreto-Lei n 78/87), em seu artigo
155, assegurar, tambm aos diversos sujeitos do processo (Ministrio Pblico,
arguido, assistente e partes civis) a possibilidade de designao de consultor
tcnico da sua confiana, que pode propor diligncias e formular observaes e
objees percia. No h, contudo, previso de acesso ao material probatrio
que serviu de base percia, como previsto na lei processual brasileira. Nesse
ponto, Germano Marques da Silva (2008: 222) adverte, ainda, que a formao
dialtica da prova, para funcionar como veculo eficaz de controlo do conhecimento cientfico, no se pode exaurir no contraditrio sobre o relatrio dos
peritos.
30
Essa uma questo que se suscita, mas que deixamos em aberto quanto a uma
posio definitiva. Afinal, ao advogado no possvel realizar uma efetiva
defesa sem conhecimentos cientficos. E no se v dizer que, por serem pblicos
os peritos oficiais (nos casos que o sejam), investido em cargo pblico e com f
pblica, no seria necessrio assegurar uma contradio tcnica efetiva, vez
que tambm a autoridade investigante e os demais rgos de investigao, o
rgo de acusao, o rgo julgador, so todos eles pblicos. Nem por isso o
sistema jurdico no se acautela com a garantia do contraditrio.

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Eliomar da Silva Pereira

cientficas, so vrias as condies que devem concorrer, desde


condies intrnsecas explicao pericial em si (verificabilidade e
relevncia explanatria), at as que assegurem uma falseabilidade
pelo direito, tanto formal (por previso na lei), quanto material (por
asseguramento de assistncia tcnica). Somente este ltimo requisito
tem sido negligenciado pelos sistemas normativos, sem nos darmos
conta de que, ao assim fazer, deixamos que o ideal de verdade (que
um valor da cincia) prevalea sobre o ideal de liberdade (que
um valor da justia), quando ambos deveriam estar ponderados no
direito. sobre isso que queremos tratar em nossa concluso.

Concluso. Ponderao jurdico-cientfica.


Ao final de uma investigao criminal, a autoridade investigante,
ou ao final de um processo judicial, a autoridade judiciria dever
decidir acerca das provas em seu conjunto, no qual se pode encontrar
uma prova pericial cientfica. No caso de um processo, por implicar
a deciso uma possvel restrio liberdade, os cuidados ho de ser
sempre maiores, e tendo ou no havido assistncia tcnica ao ru,
ter o juiz que decidir acerca da prova cientfica. aqui que se deve
considerar at que ponto pode ir uma valorao jurdica das provas.
possvel, alm de uma ponderao do valor jurdico, fazer-se uma
ponderao do valor cientfico? Nos sistemas em que vigora a livre
convico motivada do juiz deve ser possvel uma ponderao jurdico-cientfica das provas periciais. o caso do Brasil e de Portugal.
No Brasil, o Cdigo de Processo Penal estipula que o juiz no
ficar adstrito ao laudo, podendo aceit-lo ou rejeit-lo, no todo ou
em parte (art. 182). No h dvida de que se permite ao juiz adentrar
no crculo da questo cientfica. Como o far que se mostra um
problema. Nesse ponto, a lei processual brasileira pouco atenta ao
problema do conhecimento cientfico, como a considerar que ao juiz
tudo se faz conhecer. O que no uma verdade incondicional, como
tm observado certos estudos em psicologia acerca da racionalidade
Galileu Revista de Economia e Direito ISSN 0873-495X Vol. XVIII, n. 1 / n. 2, 2013 pp. 193-215

Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao

limitada dos magistrados no momento de tomada de decises31.


Em Portugal, a lei processual mais detalhada, ao estabelecer no
artigo 163 como regra primeira que o juzo tcnico, cientfico
ou artstico inerente prova pericial presume-se subtrado livre
apreciao do julgador, mas admite que sempre que a convico
do julgador divergir do juzo contido no parecer dos peritos, deve
aquele fundamentar a divergncia32.
Se o juiz tem sua disposio pareceres de assistentes ou consultores tcnicos do acusado ou arguido, ou de outro qualquer sujeito
do processo, conquanto lhe seja difcil equacionar, ainda assim lhe
possvel chegar a uma concluso adotando uma das posies contrrias que lhe parecer mais razovel segundo seu entendimento da
questo. Se no tiver, o problema se torna srio, pois exige do juiz
pelo menos adentrar primeiro na validade formal do argumento do
laudo ou parecer do perito, depois nos contedos das teorias e leis
que sustentam a concluso do perito. A respeito desse problema,
Peter J. van Koppen (2007: 130) se refere a uma deciso do Supremo
Tribunal dos E.U.A., no caso Daubert33, em que se sugeriram cinco
critrios para avaliao da admissibilidade de um testemunho pericial, que podem ser resumidos nos questionamentos sobre se: 1)
a teoria ou a tcnica testvel; 2) foi sujeita reviso pelos pares
ou foi publicada; 3) existem padres sustentveis de controlo do
uso da tcnica; 4) os cientistas, no geral, aceitam que ela funciona;
e 5) h uma margem de erro conhecida. No se trata de uma lista
exaustiva, mas de indicao de pontos que so relevantes aceitao
de uma explicao cientfica tal como ela costuma ser controlada na
Nesse sentido, cf. Lucia G. Pais, 2002.
A respeito dessa regra, Germano Marques da Silva (2008: 219) adverte que
no estamos perante um novo regime de prova legal, no sentido de que se deve
admitir a verdade da percia a priori. Da o jurista afirmar que se exige do juiz
avaliar efetivamente a aceitao das teorias e tcnicas, bem como sua correta
aplicao no caso.
33
Cf. Daubert v. Merrel Dow Pharmaceuticals Inc., 509 U.S. 579, 113 S.Ct. 2795,
1993.
31
32

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Eliomar da Silva Pereira

comunidade cientfica dos vrios campos do conhecimento humano.


Segundo van Koppen, essas exigncias so necessrias, alm de
outras, mas no porque os peritos no fazem o seu melhor, mas
precisamente porque muitos peritos no entendem o seu papel
no processo criminal e no so sensveis s diferenas entre a sua
prpria cincia e a aplicao desta no contexto forense (2007: 131).
A respeito desse problema, N. Malatesta (1894: 543), em anlise
lgica das provas em matria criminal, j advertia que os peritos,
como as testemunhas em geral, devem dar causa de sua cincia
sobre os fatos, o que, quanto aos laudos se resolver pela exposio
dos motivos racionais das suas afirmaes.
O problema que se coloca, em ltima anlise, uma questo de
verdade, sobre a possiblidade de uma aproximao mxima possvel
da verdade34, mas tambm uma questo de decidibilidade. Ao final,
o juiz precisa decidir com base em certos critrios de verdade, embora,
como sugere Luigi Ferrajoli, se deva trabalhar com um conceito de
verdade como correspondncia com a realidade, da qual somente
podemos nos aproximar mais ou menos, nunca absolutamente35.
Apesar disso, no devemos abandonar a teoria semntica da verdade
como correspondncia para expressar o significado da verdade,
embora nos seja possvel adotar como critrios de verdade a teoria
Sobre a verdade como aproximao, cf. Dutra, 2001: 54ss. Cf. tambm Ferrajoli, 2000: 42: A verdade de uma teoria cientfica e, geralmente, de qualquer
argumentao ou proposio emprica sempre, em suma, uma verdade no
definitiva, mas contingente, no absoluta, mas relativa ao estado dos conhecimentos e experincias levados a cabo na ordem das coisas de que se fala, de
modo que, sempre, quando se afirma a verdade de uma ou vrias proposies,
a nica coisa que se diz que estas so (plausivamente) verdadeiras pelo
que sabemos sobre elas, ou seja, em relao ao conjunto de conhecimentos
confirmados que deles possumos.
35
Cf. Popper, 1963: 272ss. O critrio da falseabilidade de Popper nos permite
ter uma noo de verdade como aproximao da realidade, considerando a
verdade como correspondncia com a realidade, que alcanada passo a passo,
embora sejamos incapazes de igualar. Nesse sentido, cf. Ferrajoli, 2000: 42.
34

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Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao

da verdade como coerncia36 e a teoria da verdade como aceitabilidade jusitificada37, pois no h contraposio e excluso entre elas,
sendo apenas necessrio distinguir entre significado e critrios de
verdade38.
Dessa forma, segundo o L. Ferrajoli (2000: 54), como critrios
de verdade, podemos recorrer noo de coerncia39, para afirmar
que a tese avenada est confirmada e/ou no desmentida por uma
ou vrias provas coletadas e que, portanto, verdadeira em relao
ao conjunto dos conhecimentos de que dispomos; e noo de
aceitabilidade justificada, para afirmar que tal conjunto, includa a
tese avenada, mais satisfatria ou plausivelmente verdadeiro que
qualquer outro por causa de sua maior capacidade explicativa.
A rigor, assim, ao final de um processo judicial em que exista
condenao, dever-se-ia dizer que, considerando a coerncia interna
e externa das provas (e aqui falamos no conjunto das provas, includa
a prova pericial), bem como a aceitabilidade que temos dela, segundo
o estgio de nosso conhecimento, possvel concluir pela condenao, e nada mais alm disso. E isso quer dizer que, em se alterando o
Cf. Ferrajoli, 2000: 71. Em nota (n. 79), o autor explica que quando se formula
um enunciado, confronta-se-o com a totalidade dos enunciados existentes. Se
concorda com estes, acrescenta-se-o a eles; se no concorda, caracterizado
como no verdadeiro e abandonado, ou bem se altera o atual conjunto de
enunciados da cincia para que o novo enunciado possa ser nele inserido; em
geral, dificilmente se escolhe esta ltima opo.
37
Cf. Ferrajoli, 2000: 72. Recorrendo a J. Dewey, o autor explica que toda ideia
um esboo desenhado a partir de coisas existentes, uma inteno de atuar
de forma que tais coisas se coloquem de uma determinada maneira. Disto
deriva que se aquele esboo d bons resultados, se as existncias, com base em
informaes advindas das aes, se restabelecem da maneira desejada, ento
a ideia verdadeira.
38
Cf. a respeito da distino entre conceito, ou significado, e critrios de verdade,
cf. Ferrajoli, 2000: 54; Haack, 2002:130. Em sntese, uma definio d o
significado da palavra verdadeiro, um critrio fornece um teste por meio do
qual se diz se uma sentena (ou o que quer que seja) verdadeira ou falsa.
39
Sobre a noo de coerncia, cf. Abbagnano, 1971: 147; Dutra, 2001: 66.
36

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Eliomar da Silva Pereira

nosso conhecimento acerca dos enunciados que foram usados para a


condenao, o sistema jurdico deveria estar em condies de sempre
admitir uma reviso da condenao, embora no se exija o inverso
em relao a uma absolvio40.
Somente assim, se a cincia avanar em conhecimento no sentido inverso ao que permitiu uma condenao criminal, podemos
rever o processo penal, podemos rever suas concluses, para que
uma maior aproximao da verdade, pela evoluo da cincia, no
represente uma menor diminuio e afastamento da liberdade, mas
sim sua expanso.

Referncias bibliogrficas
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verdade na teoria do conhecimento. So Paulo: EPU.

No Brasil, o Cdigo de Processo Penal assegura o direito Reviso Criminal a


qualquer tempo, mesmo aps a extino da pena (art. 622), embora uma interpretao limitativa possa excluir a possibilidade de reviso no caso de avano
cientfico que permita uma nova interpretao da prova, ao se exigir nova
prova. No entanto, admite no caso de exame falso, o que pode ser interpretado
tanto como falsidade subjetiva, quanto como objetiva, nesse caso para abranger
a evoluo cientfica. Em Portugal, o art. 449 do Cdigo de Processo Penal
contm previso semelhante e parece admitir uma interpretao aproximada.

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Conjecturas e refutaes na investigao Criminal: Percia, contraditrio e ponderao

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Barrier to thriving plagiarism


Jlius Kravjar1
Centrum vedecko-technickch informci SR (CVTI SR)
Slovak Centre of Scientific and Technical information (SCSTI)

Plagiarism is a phenomenon that existed in the past, exists


today and will exist in the future. Slovakia with its population of 5.4
million is confronted with theses and dissertation plagiarism like
other countries. The rapid growth in the number of higher education
institutions and students, the ICT and internet penetration growth
plus low copyright and intellectual property rights awareness in our
country contributed to the expansion of plagiarism an unwanted
kind of creativity. And there was an inherent lack of systemic
action, which would be a barrier for its future growth.
The paper analyzes the establishment of the electronic central
repository for theses and dissertations and the nationwide plagiarism
detection system in Slovakia obligatory for all higher education
institutions operating under the Slovak legal order and evaluates the
first two years of its existence.

Research, Innovation and Science Commissioner Mire Geoghegan-Quinn


awarded EUR 100 000 the Slovak Nationwide Plagiarism Detection System for
Higher Education Institutions as one of the winners of the European Prize for
Innovation in Public Administration during the Week of Innovative Regions in
Europe Conference in Cork in June 2013.

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Jlius Kravjar

The Background
The study Zavdzanie pravidiel akademickej etiky na slovenskch vysokch kolch (Implementation of the Rules of Academic
Ethics at Slovak Higher Education Institutions) mapping the state of
academic ethics in Slovakia shows that the majority of respondents
among pedagogical staff have had direct experience with cheating
students. The presence of cheating and plagiarism was reflected in
media, and these two issues were frequently-debated topics in the
context of academic ethics. In the period from 2001 to 2006, the
topics related to academic ethics occurred only very rarely, just a few
times a year. The academic ethics topics began to appear in the media
regularly in 2007 and 2008 and also in the first two months of 2009
(Krlikov, 2009). The absence of a broader discussion of academic
ethics has its consequences: the members of the academic community and the general public do not fully understand the importance
of academic ethics, hence they are less sensitive to the violations
(Krlikov, 2009).
The dynamics of changes in higher education and in internet
penetration contributed to the spread of plagiarism after the Gentle
Revolution2. There were thirteen higher education institutions in
Slovakia in 1989, now the number grew up to 39 and the number
of students increased from 63 thousand to about a quarter of million (Krmrik, 2011). This trend is often criticized and a common
denominator for the criticism can be expressed as follows: The
focus on quantity instead of quality. (Kletincov, 2011). In 1989, the
internet was just beginning to emerge as a commercially available
service (Cerf, 2009), the internet penetration in time of the Gentle
The Velvet Revolution (Czech: sametov revoluce) or Gentle Revolution (Slovak:
nen revolcia) was a non-violent revolution in Czechoslovakia that took place
from November 17 to December 29, 1989. Dominated by student and other
popular demonstrations against the one-party government of the Communist
Party of Czechoslovakia, it saw to the collapse of the partys control of the
country, and the subsequent conversion to capitalism (Wikipedia).

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Barrier to thriving plagiarism

Revolution was zero and gradually reached 79.2% in 2011 (Internet


World Stats, 2012).
The questions concerning the collection of theses and dissertations in an electronic form and the plagiarism matters were a
recurring discussion topic in the academic community, but without
any significant progress. The first higher education institution the
early bird started to use the plagiarism detection system in 2001
and it was a lone runner for a long time.
Ordering and paying for the elaboration of a thesis or dissertation is not a Slovak speciality. If it was detected before the end of the
study, a disciplinary action may have prematurely terminated the
study. If the fraud was detected after obtaining a university degree,
nothing would happen. Our Higher Education Act does not recognise
withdrawal of a university degree. Therefore moral principles are
broken, but the degree remains intact in the hands of the owner
(Hospodrske noviny, 2012).
R. Krlikov from the Slovak Governance Institute (Intitt pre
dobre spravovan spolonos) says that there are no publicly-known
cases that the academic community functions as a self-cleaning
mechanism against frauds and plagiarists. Covering-up prevails.
(SME.SK, 2012).
The seed for the future changes was sown by the 36th Plenary Session of the Slovak Rectors Conference in September 2006 (Slovensk
rektorsk konferencia, 2006c) when two documents related to the
academic ethics were approved. One concerned students Measures
to Reduce the Ethical Violations of Standards for Preparation and
Presentation of the Bachelors, Masters and Dissertation Theses
(Slovensk rektorsk konferencia, 2006a) and the other concerned
the teaching staff Code of Ethics for Higher Education Institutions
Employees (Slovensk rektorsk konferencia, 2006b). These documents dealing with ethics of teachers and students were documents
of national importance. But the proposed measures to eliminate
plagiarism were not put into life (Krlikov, 2009). In February 2008,
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Jlius Kravjar

the Conference (43rd Plenary Session) revisited the issue of plagiarism


and asked the Ministry of Education to coordinate the activities,
especially those related to the acquisition of the plagiarism detection
system, and it was recommended that higher education institutions
amend their regulations in such a way that plagiarism will be penalized. A creation of electronic archives of theses and dissertations was
recommended (Slovensk rektorsk konferencia, 2009).
The fundamental decision of the Ministry of Education brought
dynamics and vigorous progress in these matters. It was decided to
implement a project that will provide a comprehensive nationwide
solution for the collection and processing of bachelors, masters
(diploma), dissertation (doctoral) and habilitation theses produced
at Slovak higher education institutions. The goal: copyright protection, increase in the quality of and dissertations by their originality
check, creation of the national theses and dissertations repository (in
Slovakia) and building a barrier to thriving plagiarism.

Iacta Alea Est3


The decision was made and the everyday diligent work could
start. The first task was to map and analyze the present state. The
team for this task was created in 2008 and the results were published
after a period of intensive work (Skalka, et al., 2009).
The present state in higher education in Slovakia was described
in relation to project activities. The legal analysis part of the study
analysed the issues especially in relation to the collection of electronic theses and dissertations Copyright Act, Higher Education
The die has been cast is a Latin phrase attributed by Suetonius (as iacta
alea est) to Julius Caesar on January 10, 49 BC as he led his army across the
River Rubicon in Northern Italy. With this step, he entered Italy at the head
of his army in defiance and began his long civil war against Pompey and the
Optimates. The phrase is still used today to mean that events have passed a
point of no return, that something inevitably will happen (Wikipedia).

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Barrier to thriving plagiarism

Act, Libraries Act. In my opinion, the key conclusion of the study


is that A change in legislation is a necessity in the near future if
we want to talk about efficient and effective model of plagiarism
detection at higher education institutions in the Slovak Republic.
(Skalka, et al., 2009).
The next part describes the proposal for a life cycle of a thesis
from the determination of its topic to its transfer and deposit in
the central repository. This is followed by the summarization of
requirements (hardware, software, organization) for higher education institutions to ensure data exchange and communication with
the central repository. Another section describes broader aspects
of plagiarism such as technical and social aspects of combating
plagiarism at home and abroad. Methodological Guidelines of the
Ministry of Education together with the Draft of Higher Education
Institutions Guidelines are an integral part of the study.
The analysis showed that nearly 75% of higher education institutions already collect theses and dissertations in an electronic form
and store them in their academic information systems and libraries.
The rest of them planned to collect theses and dissertations in a short
time. It was recommended to collect the theses and dissertations in
the local electronic repositories at higher education institutions. The
local repositories were defined as communication partners for the
data exchange with the central repository.
The study results and recommendations were accepted by
Ministry of Education.

The Next Steps


The preparation of the proposal for technical infrastructure of
the central repository had started nearly in parallel with the abovementioned analysis. This process was followed by the completion
of the necessary infrastructure at higher education institutions level
and its testing.
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Jlius Kravjar

The preparation of legislative environment represented the


fundamental prerequisite for the breakthrough in the fight against
plagiarism and created an important step towards the implementation of the central repository and plagiarism detection system. The
two key documents:
1. Methodological Guidelines concerning requisites of theses
and dissertations, their bibliographic registration, originality
check, storage and access (Ministerstvo kolstva SR, 2009).
2. The amendment to the Higher Education Act (Zbierka
zkonov, 2009).
The most relevant change in the Higher Education Act: Before
the defence of the thesis, the higher education institution forwards
the thesis in the electronic form to the central repository. The thesis
undergoes the originality check. The thesis and the relevant metadata
are kept in the central repository for a period of 70 years from the
date of registration. The Ministry manages the central repository;
its operation is delegated to an institution directly managed by the
Ministry of Education (Zbierka zkonov, 2009).
Higher education institutions transposed the Methodological
Guidelines and the Higher Education Act amendment to their internal regulations, thus creating the necessary background for the
nationwide implementation of plagiarism detection system in all
higher education institutions.
The Ministry put the Centrum vedecko-technickch informci
SR CVTI SR / Slovak Centre of Scientific and Technical Information
SCSTI (institution directly managed by the Ministry of Education,
Science, Research and Sport) in the position of the central repository
and plagiarism detection system operator. The institution had to
procure plagiarism detection system, provide the operation conditions for both systems, implement and operate systems in a very
short time from 30 April 2010.

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Barrier to thriving plagiarism

In the course of the procurement process, the tender documents


were taken over by eleven companies; however, no offer was delivered to the SCSTI. It is supposed that the requirement to operate the
system from 30 April 2010 was the reason for such a result. Pursuant
to the Act on Public Procurement, negotiated procedure without
publication followed. The company SVOP Ltd. (http://svop.eu/en/
Default.aspx) was chosen from three companies. By the way, this
company won the international competition External Plagiarism
Detection Performance at PAN 2011 Lab Uncovering Plagiarism,
Authorship, and Social Software Misuse Conference with its new
algorithm (CLEF 2011, 2011). This algorithm was best performing in
all five indicators.
Grman and Ravas (2011) the authors of the algorithm define its objective as detection of similar or matching passages in a
suspicious reference text so that the detection is invariant against
a change of word order, against the occurrence of changed words,
against omissions or additions of words in the passage in a suspicious
document, whereby no passage length limits will be set (neither
minimum nor maximum length). It is assumed that passage lengths
dont have to be the same. The method is based on the quantification
of the degree of concordance between tested passages. The quantification is based on a quick calculation (measurement) of the number
of matching words in a pair of passages. The degree of concordance
or similarity is defined as the number of elements in an intersection
of sets of words from passages in a suspicious and reference text
(Grman and Ravas, 2011).

Short Trip into Slovak and English


Let me give you an example to illustrate one of the differences
between our languages. The Slovak language is much richer than
English in the number of forms for one word. Lets take the noun
plagiarism. Its counterpart is plagitorstvo. Here are the forms of
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grammatically correct noun plagitorstvo: plagitorstvo, plagitorstva, plagitorstvu, plagitorstve, plagitorstvom, plagitorstv,
plagitorstiev, plagitorstvm, plagitorstvch, plagitorstvami the
score is 2:10 (taking plural into account). If we also consider the
grammatically incorrect forms by omitting the diacritics in whole or
in part (it is a usual habit in the internet communication today) the
score changes to 2:26 (plagiatorstvo, plagiatorstva, plagiatorstvu,
plagiatorstve, plagiatorstvom, plagiatorstva, plagiatorstiev, plagiatorstvam, plagiatorstvach, plagiatorstvami, plagiatorstv, plagitorstva,
plagiatorstvm, plagitorstvam, plagiatorstvch, plagitorstvach).

Two Years After


Time is a tireless runner. Two years have passed very quickly.
Both systems the Central Repository of Theses and Dissertations
& Plagiarism Detection System are stable and operate reliably. But
the students soul is a creative one and does not let us sleep on the
laurels. We have seen several minor attempts to outwit the plagiarism
detection algorithm and we responded with algorithm modification.
The amendments to the Higher Education Act from December2010 (Zbierka zkonov, 2011) and from March 2011 (Zbierka
zkonov, 2011) has brought us new tasks: from 1 September 2011,
theses and dissertations, and opponents reports will be available
on the internet to the public. This applies to theses and dissertations
registered in the central repository after 31 August 2011. In cooperation with our supplier, we managed to do it.
The graph below illustrates the seasonality of the central repository traffic:

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Barrier to thriving plagiarism

For the period from the 30 April 2010 to 30 May 2012 (25 months),
there are 213 300 theses and dissertations in the central repository.
For the calendar year 2011, there are 77 800 theses and dissertations
in the central repository and for the academic year 2010/2011 there
are 81 800 theses and dissertations. Theses share: Bachelors 50.4%,
Masters 43.6% and Dissertations 2.1%.
The majority of theses and dissertations are in the Slovak language 92.8%, followed by English, Czech, Hungarian all below 2%
and German below 1%. Situation in dissertations is as follows: Slovak
language 91.2%, English 6.4%, German 1.7%. The central repository
contains a small percentage of theses in other languages: Russian,
Ukrainian, French, Spanish, Italian, and Swedish.
We are committed to the maximum response time of 48 hours
(from the time the thesis has come to the central repository to the
time when the output protocol is generated). Daily maximum of
theses and dissertations we registered was 4 595 in May 2010.
Theoretical daily capacity is 15-18 thousand of theses and dissertations (configuration with one plagiarism detection server). Thus,

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the nationwide annual production should be processed in 7-8 days


approximately (if it came at once).
It takes theoretically 4.8 seconds to execute the originality check
including conversion, detection and generation of output protocol
(corpus + internet resources). Smaller batches mean more time per
thesis (more communication breaks between modules, lower level
optimization it takes almost twice as long to process two batches
of 100 files than one batch of 200 files).
The theses and dissertations occupy 436 GB of disk space; the
plagiarism detection system occupies 3 TB of disk space. A group
of 4-5 people takes care of the system operation as a part of their
full-time duties.

Summary
The analysed topics can be summarised as follows:

Before the implementation of the project it was necessary


to take into account and to find a solution for:
-
-
-
-
-

Thriving theses and dissertations plagiarism;


The lack of a systemic tool to fight plagiarism at the
national level;
The lack of access to theses and dissertations from one
place by the public;
Sporadic efforts of higher education institutions to
check the originality of theses and dissertations;
Low copyright and intellectual properties awareness.

And what did the projects implementation immediately


bring?
-

The very existence of the central repository and plagiarism detection system acts preventively and not just in
the student community. It helps to increase copyright

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Barrier to thriving plagiarism

-
-

-
-

and intellectual property rights awareness at least in the


academic community, improves the work of students
with literature, internet, and quotes and contributes to
higher quality of theses and dissertations;
The existence of a real tool for copyright protection and
plagiarism inhibition;
Uniform methodology for the collection of theses and
dissertations (creation of a common central repository
for all higher education institutions) and for their originality check; setting up a common level of theses and
dissertations originality check for all higher education
institutions;
Automated collection of theses and dissertations,
originality check and distribution of originality check
protocols;
The public is able to verify the suspicion of plagiarism;
There is no statistics, no feedback to compare the
pre- and post-implementation state of plagiarism with
respect to the number of theses and dissertations that
were not defended because of plagiarism.
Instead of statistics:
The launch of the system had mainly psychological effect the students were more responsible in
writing their work and more careful in the use of
resources, said the President of the Slovak Rectors
Conference Libor Vozr (SME.SK, 2011).
The implementation of the system was praised by
the rector of the University of Economics in Bratislava, Rudolf Sivk, saying that the system had a
particular positive effect on the attitude of students.
The theses are being written more independently,
they have higher quality and there was also an

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increase in the share of the citation of sources, he


summed up (SME.SK, 2011)
Other aspects:

The central repository and plagiarism detection system is a


breakthrough in the fight against plagiarism in our country.

The comprehensive national theses and dissertations repository and the nationwide system barrier against plagiarism
were built and the systems are obligatory for higher education institutions operating under the Slovak legal order.
There are 35 higher education institutions of this type and
33 from them are active in using the central repository and
plagiarism detection system. The remaining two were born
in 2011 and are still waiting for their first thesis.

All the theses and dissertations from the higher education


institutions are located in the only national repository;
the theses and dissertations will be kept in Slovakia in the
central repository for 70 years.

The only plagiarism detection system is applied to all of the


theses and dissertations coming to the central repository;
the incoming theses and dissertations are compared to the
central repository and to selected internet resources.

The output protocol is made available to the examining


committee for evaluation it is one of the sources used for
decision-making in the matters of plagiarism.

And the technology used? The most advanced technologies


+ very well-known and time-proven 3H technology: heads,
hearts, hands. (Kravjar, 2011b).

The higher education institutions pay no fee for the service,


the system acquisition costs were covered by the Ministry

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Barrier to thriving plagiarism

of Education and the operating costs are also paid by the


Ministry.

In Conclusion

A large reserve in the fight against plagiarism is the upbringing of the young generation. It is necessary to prevent
plagiarism and the processes of education to a non-cheating
culture have to start gradually and appropriately from the
earliest age. For younger generations, the term copyright is
vague because nobody taught them what it means and they
think that everything on the internet belongs to everyone.
(Skalka, et. al, 2009).

The correctly oriented and properly timed educational process and implementation of advanced technologies have a
great potential in the plagiarism inhibition. Technology and
other anti-plagiarism measures should walk hand in hand
and contribute to the defined objectives.

Technology is no panacea. An important role is the role of


education from the early stages of the educational process
in close relation to the prevention and detection in the
presence of clearly defined sanctions rules, and interaction
of all these components. (Kravjar, 2011a). Technology is just
one of several dimensions of the fight against plagiarism.
There is still a long way to go in order to raise the ethical
and moral awareness to a higher level. We have to minimize
ethical and moral malpractices related to the writing of
theses and dissertation by providing appropriate regulations
and policies. Education and awareness raising will have the
key role.

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The largest room in the world is the room for improvement


(Anonymous). That is right there are gaps in the educational
process, in legislation, in regulations and policies whose
elimination can significantly contribute to the non-cheating
culture.

The implementation of the central repository of theses


and dissertations and the plagiarism detection system on a
national level into everyday practice is very likely a unique
solution in Europe and perhaps in the world. A milestone
was built. Spiritual fathers, architects, developers, organizers and all participating parties who contributed to the
viability of this solution deserve recognition.
-

The closest follower is the Czech Republic there are


theses and dissertations from 34 Czech higher education
institutions (Masarykova univerzita, 2012) 46% from
the total count of 74 (Ministerstvo kolstv, mldee a
tlovchovy esk republiky, 2010) in the only central
repository that undergo the originality check by the
only plagiarism detection system.
The next follower is Poland there are only masters
theses from 64 higher education institutions from the
total count of 458 14% in the only repository and 149
close to 33% of higher education institutions are using
a plagiarism detection system (Kawczyski, 2012).

And maybe today we should consider and think about linking individual systems into an international network of
interoperable systems.

The Slovak model can serve as one of the examples how to


fight against plagiarism on a national level. If there is interest, we
are open to share our experience. To date, we have no information

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Barrier to thriving plagiarism

about a similar model in real operation. Many paths can lead to the
same, remarkable goal. (Erin, 2010)
What to add? Maybe this: Where theres a will, theres a way.
(English proverb)

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