Comunicação da Comissão de 3.12.

2002 ao Conselho e ao Parlamento Europeu:

Integrar as questões ligadas à migração nas relações da União Europeia com
países terceiros [COM(2002) 703 final - Não publicado no Jornal Oficial].

3) SÍNTESE

O tema da migração constitui uma prioridade estratégica para a União Europeia (UE). A
imigração não deve ser encarada apenas como um problema, mas também como um
fenómeno positivo para o crescimento e o êxito, quer na União, quer nos países de
origem.
Com base no Tratado de Amesterdão e nas prioridades formuladas pelo Conselho
Europeu de Tampere, está a proceder-se à progressiva introdução de uma política
comunitária em matéria de migrações e asilo. A comunicação integra-se nesta
abordagem global e será acompanhada (Março de 2003) de uma outra comunicação da
Comissão relativa às diferentes interacções entre a imigração, o emprego e as políticas
sociais na União Europeia.
Tendo em conta o problema da imigração clandestina, o Conselho Europeu de Sevilha
sublinhou o contributo que as políticas e instrumentos externos da União, especialmente
a política de desenvolvimento, podem dar como resposta aos factores que estão na
origem dos fluxos migratórios. Assim, o Conselho solicitou que a política em matéria de
imigração seja integrada nas relações da União com os países terceiros. O Conselho
Europeu solicitou, igualmente, um relatório sobre a eficácia dos recursos financeiros
disponíveis a nível comunitário em matéria de repatriamento dos imigrantes e dos
requerentes de asilo recusados, da gestão das fronteiras externas e dos projectos de
asilo e de migração nos países terceiros.
Dividida em duas partes, a comunicação contém essas duas vertentes:

• Parte I: Migração e desenvolvimento.

• Parte II: Relatório sobre a eficácia dos recursos
financeiros disponíveis a nível comunitário.

2. A integração das questões relacionadas com a migração na política externa da

Comunidade deve concentrar-se nos quatro princípios fundamentais:

• A integração destas questões na acção externa da

Comunidade deve respeitar a coerência global das
políticas e acções externas, encorajar os países
terceiros a cooperarem e não a penalizarem os que
não pretendem cooperar.
• A longo prazo, a actividade no domínio das migrações
deverá centrar-se nas causas profundas dos fluxos
migratórios através da erradicação da pobreza e do
 reforço das instituições e das capacidades, bem como
através da prevenção de conflitos.
• As questões relacionadas com as migrações deverão
ser abordadas no âmbito dos "Documentos de
estratégia nacionais e regionais" que constituem a
base dos programas de assistência da UE em favor
dos países terceiros.
• Serão necessárias dotações suplementares. Estes
recursos deverão ser utilizados no financiamento de
acções específicas e orientadas no domínio da
migração, as quais deverão complementar as acções
financiadas ao abrigo de rubricas orçamentais mais
gerais.

Migração e desenvolvimento

As migrações na Europa e no mundo

• Na UE, a taxa anual bruta de imigração oficial é,

actualmente, de cerca de 2,2 %. No plano jurídico, é
necessário distinguir os migrantes económicos das
pessoas que precisam de protecção. O número de
imigrantes em situação ilegal pode ser calculado
apenas por estimativa.
• A maioria dos migrantes económicos na União
provêm de países de rendimento médio ou de
economias em transição.Ao contrário, os nacionais de
países em desenvolvimento de rendimentos baixos
procuram, em geral, os focos de crescimento
económico na sua região. A facilitação destas
migrações sul-sul poderá constituir um elemento
relevante da cooperação para o desenvolvimento da
Comunidade com os países em causa.

As causas das migrações

• Os principais factores da migração são, entre outros,

os seguintes: fraco crescimento económico,
repartição desigual dos rendimentos, excesso de
população estreitamente relacionado com um forte
crescimento demográfico, taxas de desemprego
elevadas, conflitos armados e limpeza étnica,
 violações dos direitos do homem, perseguições,
catástrofes naturais (a degradação do ambiente em
geral), bem como uma governação deficiente.
• A segurança e uma situação socioeconómica melhor
no país de acolhimento são os principais factores de
atracção. Devido à escassez de trabalhadores
altamente qualificados e pouco qualificados, a Europa
recorre, cada vez mais, aos mercados de emprego
dos países em desenvolvimento para recrutar mão-
de-obra. As pessoas recrutadas têm necessidade de
conselhos e de ajuda prática.
• A evolução positiva de um país em desenvolvimento
pode - numa primeira fase - reforçar as migrações
internacionais, uma vez que algumas pessoas obtêm
os meios para imigrar, mas não encontram ainda
perspectivas satisfatórias no seu país. Em geral, este
fenómeno (designado "recrudescimento migratório")
diminui posteriormente.

Os países de acolhimento e os refugiados

• Muitos países em desenvolvimento têm de acolher

populações de refugiados que ultrapassam
largamente os números da UE. Em 2002, foram
recenseados 13 milhões de refugiados e de
requerentes de asilo no mundo, dos quais apenas 1,9
milhões (15%) no território da UE. O número de
requerentes de asilo que chegam à UE diminuiu para
metade no decurso da última década (menos de 400
000 pessoas por ano, actualmente).
• Devido às limitadas capacidades financeiras e
institucionais, os fluxos de refugiados e de
requerentes de asilo são um fardo pesado para os
países em desenvolvimento. A Comunidade financia
projectos que visam prestar assistência humanitária
às necessidades dos refugiados e, simultaneamente,
ajudar o país de acolhimento a gerir as suas infra-
estruturas e capacidades institucionais insuficientes.
Além disso, são financiados projectos com vista a
 favorecer o repatriamento dos refugiados para os
seus países de origem.

Os efeitos das migrações nos países em desenvolvimento

• No plano económico, tanto os países de acolhimento

como os países de origem podem beneficiar com as
migrações internacionais. Os envios de fundos dos
emigrantes para os respectivos países de origem
representam, para muitos desses países em
desenvolvimento, um contributo positivo considerável
para a balança de pagamentos e uma fonte preciosa
de divisas. Segundo a Comissão, as administrações
públicas dos países de acolhimento podem
desempenhar um papel importante na transferência
de fundos para os países de origem através de meios
seguros, legais e pouco dispendiosos.
• No contexto de uma crescente globalização, os
trabalhadores especializados sentem-se tentados a
emigrar. Se são trabalhadores qualificados que
deixam o país (a denominada fuga de cérebros, ou
"brain drain"), tal fenómeno é susceptível de ter um
impacto negativo directo no processo de
desenvolvimento do país de origem. É por este
motivo que o Sexto Programa-quadro de investigação
e desenvolvimento, que propõe o apoio à formação
dos cientistas dos países terceiros, especialmente dos
países em desenvolvimento, contém instrumentos
destinados a fomentar o regresso desses cientistas
aos seus países, pois o regresso voluntário dos
emigrantes faz escoar um capital financeiro, humano
e social considerável para o país de origem.

Política comunitária da migração: Através de duas comunicações gerais e de

propostas legislativas mais específicas, a Comissão definiu as grandes vertentes de uma
política comum da migração e do asilo, designadamente nos domínios seguintes:

• A criação de um quadro de base que regula a

admissão e as condições de estadia dos imigrantes
legais e das suas famílias (reagrupamento familiar,
por exemplo).
 • A facilitação da mobilidade dos nacionais dos países
terceiros no seio da UE (em especial para os
residentes de longa duração ou as pessoas com
estatuto de estudante).
• O reforço da luta contra a imigração clandestina ().
• O reforço da cooperação em matéria de regresso dos
imigrantes clandestinos.

Assistência aos países terceiros directamente relacionada com a gestão das

migrações

A migração constitui um novo domínio de acção para os programas de cooperação e de

desenvolvimento comunitários. A maioria dos programas da Comunidade relativos à
migração serão executados no decorrer do período 2002-2004. As principais orientações
regionais são as seguintes:

• Região Mediterrânea: no âmbito do programa MEDA

(EN), o programa regional no domínio da justiça e
dos assuntos internos (JAI) aborda as questões
genéricas referentes à luta contra a criminalidade
organizada e, especialmente, às redes criminosas de
passadores e de tráfico de seres humanos. No que
respeita às questões relacionadas com as migrações,
nomeadametne a imigração clandestina, o programa
incide, sobretudo, na formação policial e judicial e no
estabelecimento de uma rede Euromed de recolha de
dados e de pesquisa sobre os fenómenos migratórios.
• Balcãs Ocidentais: o objectivo do programa regional
CARDS consiste em incentivar a cooperação regional
no domínio da JAI, entre outros. Dada a
permeabilidade das fronteiras e as infra-estruturas
insuficientes, a cooperação em matéria de imigração
é cada vez mais indispensável.
• Europa Oriental e Ásia Central: o actual programa
regional TACIS (EN), relativo à justiça e aos assuntos
internos centra-se em três vectores: a criação de um
sistema global de gestão das fronteiras, da imigração
e do asilo; a luta contra o tráfico de estupefacientes
dirigida ao Afeganistão; a introdução de medidas
eficazes de luta contra a corrupção nos países
parceiros. O novo programa regional TACIS para a
 Ásia Central incluirá a cooperação relativa às
questões associadas às migrações e aspectos afins
(por exemplo, a melhoria das capacidades de gestão
das fronteiras).
• Ásia: deu-se início a um diálogo sobre a imigração no
âmbito do ASEM (encontro Ásia-Europa).
• América Latina: a Comissão começou a prever meios
para promover um diálogo sobre os fluxos
migratórios.
• Países ACP (países da África Subsariana, das Caraíbas
e do Pacífico): o acordo de Cotonu contém
disposições específicas relativas à cooperação em
matéria de imigração, especialmente no domínio da
prevenção e da luta contra a imigração ilegal. Além
disso, está em curso um diálogo aprofundado sobre
as migrações no âmbito da parceria ACP-UE e do
Conselho de Ministros ACP-CE.

Ajuda de emergência e reabilitação: Cabe sublinhar a ligação essencial entre a

ajuda de emergência, a reabilitação e o desenvolvimento (). Estão já em fase de
execução ou de elaboração diversos programas de ajuda às populações desenraizadas
(por exemplo, o CARDS).

As causas profundas da migração: Para que a política de desenvolvimento

comunitária possa contribuir para tratar as causas profundas dos fluxos migratórios,
deve ser dada ênfase à redução da pobreza na política comunitária de desenvolvimento.
Neste contexto, os domínios prioritários da política de desenvolvimento da Comunidade
são os seguintes:

• Comércio e desenvolvimento, a fim de lutar contra o

desemprego e a ausência de perspectivas
económicas. A Comunidade deve, entre outros,
melhorar o acesso dos produtos dos países em
desenvolvimento aos seus mercados, a integração
dos países em desenvolvimento no sistema comercial
mundial, etc.
• Prevenção de conflitos, integração e cooperação
regionais.
• Reforço das capacidades institucionais e boa
governação (por exemplo, através do fomento das
reformas institucionais, do apoio ao diálogo entre o
 Estado e os grupos da oposição, da reforma do
sistema eleitoral, etc.).
• Segurança alimentar e desenvolvimento rural
sustentável: as políticas de desenvolvimento que
contribuem para a segurança alimentar e que
facilitam o acesso aos alimentos e à água potável
limitam a emigração de "sobrevivência". De modo
mais lato, uma política de desenvolvimento que visa
garantir um desenvolvimento rural suntentável pode
atenuar o fenómeno do êxodo rural.

Orientações

O diálogo político e a cláusula relativa aos fluxos migratórios. A relação entre a

imigração e o desenvolvimento será sistematicamente tomada em consideração no
contexto dos acordos de associação ou de cooperação entre a UE e os países terceiros.
Este diálogo deverá abordar ainda outras questões, nomeadamente, as causas
fundamentais da migração, a luta contra a imigração ilegal, a facilitação dos regressos,
a melhor integração dos imigrantes em situação legal, a facilitação da "mobilidade dos
cérebros", apoiando, simultaneamente, as pessoas que pretendem participar no
desenvolvimento do seu país de origem, etc.

Os trabalhadores qualificados. Uma vez que a fuga de cérebros pode ter um impacto
negativo nos países terceiros em desenvolvimento, é necessário procurar aumentar as
ofertas de emprego locais que sejam aliciantes em termos financeiros (por exemplo, a
Comunidade poderá oferecer a trabalhadores locais postos de trabalho actualmente
ocupados por pessoal estrangeiro).

Os acordos de readmissão (). A Comunidade assinou um acordo de readmissão com

Hong Kong, em Novembro de 2002, estando prevista a negociação de outros acordos.
Estes acordos devem inscrever-se no quadro de um diálogo mais alargado sobre
política, cooperação e programação face aos países terceiros. Este diálogo deve
abranger os "meios de persuasão", ou seja, as medidas de incentivo (por exemplo, caso
a caso, um melhor acesso ao mercado comunitário, preferências pautais, apoio
suplementar ao desenvolvimento, uma política de vistos mais generosa e um aumento
das quotas relativas aos trabalhadores migrantes dos países abrangidos), garantindo a
cooperação dos países terceiros na negociação e na conclusão de acordos de
readmissão com a Comunidade Europeia. Tendo em vista o reforço das capacidades
institucionais e da assistência técnica, a Comunidade prevê um apoio específico à
elaboração e aplicação dos acordos de readmissão pelos países terceiros.
A revisão intercalar. A revisão intercalar dos documentos referentes à estratégia
nacional e regional (que deverá ter início em 2003) permite avaliar, país por país, em
que medida será necessário conferir maior prioridade aos programas específicos
relativos à migração. A Comunidade poderá, pois, reajustar os seus programas externos
com vista a reforçar o papel das questões relacionadas com as migrações. No entanto, a
questão da migração prende-se igualmente com outros aspectos das políticas
comunitárias, em especial no domínio comercial após Doha, no do desenvolvimento
sustentável após Joanesburgo, ou ainda no domínio da criminalidade e do terrorismo.

Parte II: Relatório sobre a eficácia dos recursos financeiros disponíveis a nível
comunitário: Na segunda parte da comunicação, a Comissão avalia a eficácia dos
recursos financeiros disponíveis a nível comunitário para procurar resolver os problemas
das migrações. A Comissão constata que será necessária uma análise mais vasta, que
deverá abranger não só todos os instrumentos financeiros já existentes, mas também
os que estão previstos no quadro das políticas comuns de asilo e de imigração.
Embora os fundos destinados a este domínio tenham sido aumentados com
regularidade, e consideravelmente, desde a criação das primeiras dotações para o asilo
e a imigração, a próxima revisão das perspectivas financeiras tem de ser sujeita a um
reajustamento que tenha em conta as necessidades decorrentes de políticas comuns
concretas de imigração e asilo.