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Resumo
A gesto estratgica de pessoas, dominante nas produes normativas da rea, tem tambm
sido gradativamente incorporada realidade do setor pblico. Considerando que tal
apropriao, de modelos e mtodos de gesto de pessoas desenvolvidos na esfera privada,
nem sempre se mostra factvel em funo das idiossincrasias estruturais, estratgicas e
contextuais do setor pblico, bem como a dificuldade evidente de se implantar a
administrao estratgica de recursos humanos neste cenrio, este artigo apresenta abordagem
metodolgica pertinente ao estudo da implementao de tais perspectivas de gesto em
organizaes pblicas, atualmente submetidas a um movimento gerencialista que prima por
modelos orientados por resultados.
Introduo
Os estudos em gesto de pessoas se caracterizam pela adoo de diferentes modelos tericos
ao longo da trajetria histrica do campo no estudo das organizaes. A retrica recente do
setor aponta uma transio de uma perspectiva de gesto denominada Administrao de
Recursos Humanos, cujo suposto foco se centra no controle de pessoal e em procedimentos
administrativos, para a Gesto Estratgica de Pessoas, cujo objetivo, sumariamente,
consistiria na articulao funcional e de objetivos individuais e organizacionais (LEGGE,
2005). No setor pblico, nota-se, tambm, um movimento voltado para a implementao de
uma gesto estratgica de pessoas, especialmente a partir da perspectiva de reformas do
denominado New Public Management, iniciada nos Estados Unidos e Europa a partir da
dcada de 1980. Para atingir essa finalidade, adotou-se em diversos pases o chamado modelo
de gesto de pessoas por competncia, por se entender que se tratava da melhor alternativa
para tornar a gesto de pessoas mais estratgica (OCDE, 2010).
A partir da anlise da experincia de pases que vm adotando tal perspectiva de gesto,
Hondeghem, Horton e Scheepers (2006) afirmam que uma srie de problemas devem ser
considerados, pois as teorias que fundamentam tais modelos contemporneos so
eminentemente prescritivos e, portanto, desvinculadas de evidncias empricas sobre sua
eficcia. Alm disso, as autoras apontam para outras dificuldades de ordem prtica quando de
sua transposio para o setor pblico: os quadros funcionais e a direo das organizaes nem
sempre aceitam a sua influncia; h uma dificuldade em integrar os sistemas de competncia e
de desempenho; e se faz presente o risco de emergncia de uma nova burocracia voltada para
a implementao do sistema. A despeito das dificuldades, o movimento da gesto por
competncias tem crescido, estando hoje presente nos governos em todo mundo (HORTON,
2000).
nesse sentido que este artigo tem como objetivo apresentar uma proposta de utilizao das
abordagens da literatura de implementao de polticas pblicas na anlise do processo de
insero da Gesto Estratgica de Pessoas no setor pblico, particularmente a partir da
metodologia de gesto por competncias. Conforme apontam Siqueira e Mendes (2009),
vlido ressaltar que o modelo por competncia foi desenvolvido para atender a necessidades
do setor privado e que a sua utilizao no setor pblico deve ser cercada de uma anlise crtica
profunda a partir da realidade do setor. Assim, este texto apresenta, inicialmente, os principais
pressupostos da gesto estratgica de pessoas e sua relao com a gesto por competncia,
especialmente no que tange ao setor pblico; ento so apresentados os principais
fundamentos do ciclo poltico, com nfase na etapa de implementao de polticas pblicas;
para, finalmente, ser debatida a aplicabilidade de mtodos de anlise de polticas pblicas no
cenrio da gesto de pessoas no setor pblico.
linha pelas aes de gesto de pessoas; e o foco nos valores empresariais. Por outro lado,
afirma o autor, a gesto de pessoas tambm tem uma dimenso tica expressa pela
preocupao com a necessidade e direito das pessoas com as organizaes por meio do
exerccio da responsabilidade social.
Lengnick-hall, C., Lengnick-hall, L., Andrade e Drake (2009) realizaram uma reviso em
relao evoluo da literatura de gesto estratgica de pessoas e, assim, fragmentaram-na
em sete temas que refletem cronologicamente direes e tendncias dos ltimos 30 anos de
pesquisa sobre o tema: (i) explicaes sobre o alinhamento das polticas de recursos humanos
e estratgia organizacional; (ii) mudanas do foco da administrao de recursos humanos para
a criao de contribuies estratgicas; (iii) elaborao de componentes e estrutura dos
sistemas de gesto de pessoas; (iv) expanso do escopo da gesto estratgica de pessoas para
alm da organizao; (v) implementao e execuo de polticas e prticas em gesto de
pessoas para que a estratgica intencionada seja realizada; (vi) mensurao de resultados da
gesto estratgica de pessoas por meio do desenvolvimento de medidas vlidas; e (vii)
avaliao de questes metodolgicas. Os autores acreditam que a anlise multinvel aquela
que se apresenta mais apropriada para estudos sobre questes de gesto estratgica de
pessoas.
Aliado ao movimento acima descrito de gesto estratgica de pessoas, surge, tambm a partir
dos anos 1980, no Reino Unido e nos Estados Unidos, o denominado modelo de Gesto por
Competncia (HONDEGHEN; HORTON; SCHEEPERS, 2006). Esse modelo de gesto por
competncia foi concebido como modelo de gesto organizacional e seu uso pode ser de
grande valia na gesto de pessoas da organizao (BOYATZI, 1982). Segundo Fleury e
Fleury (2000), a gesto por competncia tem sido utilizada pelas organizaes como modelo
para gerir estrategicamente as pessoas, compreendendo, na viso dos autores, complemento
esta perspectiva. A distino entre as duas, conforme afirma Hondeghem e Vanderneulen
(2000), no clara. Apesar de a abordagem por competncia ter a vantagem de definir melhor
o que esperado das pessoas, os autores acreditam que o ideal ver as duas abordagens como
complementares. Ruano (2003) inspecionou os pontos de interseo entre a Gesto
Estratgica de Recursos Humanos e a Gesto por Competncia e constatou que ambas
intentam relacionar o desempenho das pessoas s metas organizacionais, buscam alinhar as
prticas de RH com o planejamento estratgico da organizao e abordam os subsistemas que
fazem parte da administrao de recursos humanos. Segundo a autora, a gesto por
competncia est inserida dentro do modelo de gesto estratgica e sustenta todas as prticas
de recursos humanos ampliando sua importncia, uma vez que se concentra nas estrategistas
da organizao.
Tanto o modelo estratgico como a gesto por competncia tem exercido enorme influencia
no setor pblico internacional (OCDE, 2010). No caso deste setor, o modelo de gesto por
competncia permite, idealmente, transformar as burocracias em unidades eficientes e
flexveis. A abordagem de competncia centraliza a ateno no indivduo e enfatiza a
importncia dos recursos humanos para o alcance dos objetivos organizacionais; tratando-se,
pois, de uma ferramenta para mudar a cultura burocrtica nas organizaes pblicas
(HONDEGHEM; VANDERMEULEN, 2000). Para compreender como a questo da gesto
por competncia se inseriu no setor pblico, vale caracterizar as peculiaridades do contexto
histrico da gesto de pessoas neste contexto, como se tornaram burocrticas no sentido
pejorativo do termo as tentativas de reformas e de modernizao do Estado e o papel da
gesto de pessoas nesses contextos de mudanas.
Gesto de Pessoas no Setor Pblico
Na esfera pblica, houve um conflito de gesto a partir da dcada de 1960, cujo pice se deu
a partir dos anos 1980. Por um lado, havia uma necessidade de ajuste fiscal que exigia um
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nico ou melhor conceito para o termo poltica pblica, tampouco qualquer tipo de consenso
sobre sua abrangncia.
Em uma tentativa de organizar as iniciativas de conceituao do termo, Aguilar Villanueva
(1992), por exemplo, aponta dois tipos de definies encontradas na literatura para poltica
(policy): descritivas e tericas. Na perspectiva descritiva, o debate versa sobre a possibilidade
de a poltica poder ser considerada primordialmente uma deciso de governo ou se implica em
algo maior. Na terica, a construo conceitual varia conforme a teoria poltica predominante
e as respectivas conjecturas sobre as explicaes para a ocorrncia da poltica.
No mbito da perspectiva descritiva, Howlett e Ramesh (1995) afirmam que as trs definies
mais amplamente utilizadas do termo formuladas, respectivamente, por Thomas Dye,
William Jenkins e James Anderson so suficientes para compreender a sua complexidade
conceitual. Nesse sentido, Dye (2010) afirma que o conceito de poltica pblica engloba
aquilo que os governos escolhem ou no fazer. Para o autor as polticas pblicas podem
regular, organizar burocracias, distribuir benefcios ou arrecadar impostos, ou tudo isso.
Jenkins (1978 apud HOWLETT; RAMESH, 1995), a fim de definir j mais precisamente o
conceito, afirma que poltica pblica trata uma srie de decises inter-relacionadas de um ator
ou grupo de atores no que tange aos objetivos a serem alcanados por determinada poltica.
Para o autor, o alcance desses objetivos, em determinadas situaes, se relaciona ao poder dos
atores para tal finalidade. Anderson, por sua vez, amplia o conceito e define poltica pblica
como um curso de ao ou inao, relativamente estvel, seguido por um ator ou um grupo
de atores ao lidar com um problema ou motivo de preocupao (2011, p. 6 traduo nossa).
Dentro da perspectiva terica definidora do termo polticas pblicas, diversos aspectos podem
ser considerados. A anlise de questes de governo, sejam elas regulamentais, oramentrias
ou administrativas, podem ser estudadas a partir de diferentes pontos de vista como produto
da dominao de classes, ajuste mtuo dos grupos de interesse, hegemonia de uma elite etc. ,
a depender do corpo terico escolhido pelo investigador na construo dos conceitos,
hipteses e procedimentos (AGUILAR VILLANUEVA, 1992). Como destacam Flexor e
Leite (2007), em razo da complexidade dos padres de interao sociais envolvidos na
formulao e na gesto das polticas pblicas, os estudiosos dessas formas de aes coletivas
organizadas tm procurado elaborar modelos analticos capazes de capturar os elementos
essenciais do processo de deciso.
Um desses modelos, amplamente discutido na literatura, o do ciclo poltico, tambm
denominado modelo processual medida que prope a anlise do processo poltico a partir de
uma srie de estgios ou sub-estgios (HOWLETT; RAMESH, 1995). H, na literatura,
diversas categorizaes para os estgios do ciclo poltico que apresentam o processo a partir
de diferentes quantidades de etapas. Trs etapas, contudo, so comuns s diferentes propostas
(e.g., HOGWOOD; GUNN, 1984; HOWLETT; RAMESH, 1995; YANOW, 1996;
GERSTON, 1997; BIRKLAND, 2001; HILL, 2009; DYE, 2010; ANDERSON, 2011):
formulao, implementao foco deste ensaio - e avaliao. Enquanto, nessa literatura do
ciclo poltico, a etapa de formulao centra-se na formao da agenda (agenda setting) e nos
argumentos de como so construdas as decises e quais os assuntos trazidos para a esfera
pblica, o campo da avaliao, como afirmam Howlett e Ramesh (1995), contempla o
processo pelo qual os resultados so monitorados utilizados como subsdios para
reformulao da polticas, seus problemas e solues. No que diz respeito ao estgio da
implementao, foco deste ensaio, um maior aprofundamento do campo se faz necessrio,
como se nota na seo seguinte.
O Processo de Implementao de Polticas Pblicas
A dcada de 1970 foi marcada por grandes inovaes nos estudos sobre polticas pblicas e
por grande nfase na efetividade das polticas e na governana (BARRETT, 2004). Segundo
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Heclo (1972 apud BARRETT, 2004), no campo acadmico essas tendncias se refletiram em
trs reas principais que focavam a anlise poltica, cujo objetivo aponta para o entendimento
e explicao do contedo poltico e do processo de tomada de deciso; os estudos de
avaliao, centrados no entendimento e mensurao dos resultados das polticas como base
para determinao de sua efetividade; e os estudos organizacionais, cujo foco estava no
entendimento da operao das polticas e das organizaes administrativas enquanto sistemas
comportamentais e nas prescries para aumentar o desempenho dessas polticas. Esses
estudos, afirma Barrett (2004), foraram os pesquisadores a questionar por que as polticas
falham e, a partir da compreenso do processo de transformao da poltica em ao, a
ampliar a nfase nos estudos sobre implementao. Aliado a isso, comeou-se a perceber que
havia uma enormidade de leis e decretos criando programas, mas poucos estudos dedicados a
analisar se essa legislao estava sendo cumprida como deveria (SABATIER, 1986).
A partir desses questionamentos e constataes, as pesquisas sobre a etapa de implementao
ganharam fora no incio da dcada de 1970, nos Estados Unidos e, em seguida, na Europa
(HILL, 2009). Na realidade, as pesquisas no campo da implementao so anteriores a esse
movimento. Antes dos anos 1970, havia uma viso, fortemente baseada nos trabalhos de Max
Weber de que a burocracia era apenas um conjunto de pessoas, organizadas de maneira
hierrquica e que realizavam um trabalho meramente operacional, rotineiro e repetitivo
(HILL; HUPE, 2005). Essa perspectiva previa uma clara distino entre a cpula decisria e o
ncleo operacional das polticas, sendo que este atuaria de maneira cega e indiferente. Nesse
sentido, os tomadores de deciso disporiam da informao completa sobre o que ocorria
dentro e fora da organizao e a situao de contexto seria suficientemente estvel. Nenhuma
reformulao da deciso seria necessria no processo de implementao (SUBIRATS, 1989).
Barrett (2004) afirma que a maior parte dos estudos seminais sobre implementao estava
centrada no processo de tomada de deciso e assumia a implementao como um processo
hierrquico; as polticas eram formuladas e legitimadas pelos dirigentes e posteriormente
executadas pelo sistema administrativo. Nessa viso, denominada de policy-centred, os
executores eram claramente subordinados aos tomadores de deciso. Entretanto, a observao
emprica do campo demonstrou o contrrio do que afirmavam as teorias de Weber sobre a
burocracia, em funo, geralmente: (i) da falta de clareza nos objetivos das polticas que
levava a diferentes interpretaes da poltica; (ii) da multiplicidade de atores e organizaes
envolvidas no processo e as decorrentes dificuldades de comunicao; (iii) da subestimao
da autonomia dos implementadores; e (iv) da diferena entre valores e crenas dos
executores, que gerava distintas motivaes para a implementao (PRESSMAN;
WILDAVISKY, 1984; GUNN, 1978).
As novas perspectivas de anlise, ento, comearam a assumir a implementao como parte
de um processo contnuo entre poltica e ao, uma vez que esta no necessariamente comea
quando termina o processo decisrio (HILL; HUPE, 2005). Como defendem Barrett e Fudge
(1981), os processos polticos envolvidos na etapa de formulao continuam sendo
impactados pelos implementadores que desejam manter seus valores e crenas. Os conceitos
de implementao, assim, passaram a incorporar a perspectiva de negociao, definindo-a
enquanto fonte de retroalimentao e de mudana no processo decisrio, que no se d mais
de maneira meramente hierrquica. Bardach (1977), por exemplo, entende a implementao
como um processo de interao no qual os envolvidos perseguem seus prprios objetivos, que
podem ou no coincidir com aqueles estabelecidos na formulao da poltica.
A definio de Mazmanian e Sabatier, (1981), por exemplo, traz evidncias dessa nova
perspectiva - o processo de implementao seria a base para deciso poltica, normalmente
resultante de uma norma, de decises polticas importantes ou de ordens judiciais. No geral,
essas normas identificam os problemas a serem enfrentados, estipulam os objetivos a serem
perseguidos e apontam instrumentos a serem utilizados no processo de implementao. Para
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os autores, esse processo costuma ocorrer em estgios, a partir da: (i) aprovao de uma
determinada lei ou norma, (ii) definio dos resultados esperados pelas agncias de
implementao; (iii) concordncia do pblico-alvo com essas decises; (iv) impactos reais
(percebidos e no percebidos) desses resultados; e, finalmente, (v) revises (ou tentativas de)
na norma, lei ou decreto.
Os resultados de pesquisas advindos dessas novas conceituaes a respeito da implementao
representam um grande avano no campo de anlise de polticas pblicas, uma vez que
conduzem constatao da poltica enquanto um processo que se retroalimenta, e no apenas
como uma sequncia linear de etapas independentes; h um interao entre a formulao,
implementao e avaliao (MENICUCCI, 2002). Contudo, essas pesquisas agora encontram
alguns grandes desafios: o primeiro deles a distino entre formulao e implementao
que, na teoria, so bem delimitados, mas na prtica so sobrepostos e se mesclam. Para Hill
(2009), essa diferenciao se d a partir da identificao das decises que so cruciais para
determinar as principais questes da poltica, que no necessariamente ocorrem durante o
processo de formulao. Pelo contrrio, segundo o autor, h uma srie de razes pelas quais
diversas decises importantes so delegadas ao processo de implementao, dentre elas: a
impossibilidade de resolver os conflitos durante o processo de formulao; as decises
cruciais devem ser tomadas aps uma avaliao dos fatos pelos implementadores; so os
implementadores que tem maior preparao e conhecimento para tomar essas decises; e as
decises do dia-a-dia tero de envolver negociao e compromisso com grupos de poder.
Outro aspecto desafiador a diferenciao em relao avaliao. O foco dos estudos sobre
implementao est no processo e no nos resultados do programa analisado. importante
diferenciar quais elementos possibilitam explicar a transformao dos programas em
resultados, um processo muitas vezes complexo e confuso. Essa anlise, contudo, permite
caracterizar os fatores que causaram o sucesso ou o fracasso dos objetivos planejados
(SUBIRATS, 1989). Para Parsons (1995), a diferena entre implementao e avaliao est
no fato de que esta examina como a poltica pblica e as pessoas que a entregam podem ser
apreciadas, auditadas, avaliadas e controladas, enquanto aquela se refere a como a poltica
posta em prtica. Hill e Hupe (2005) diferenciam avaliao e implementao a partir do foco
de pesquisa, no qual a implementao est centrada em todo o processo da poltica desde a
entrada dos insumos at o resultado alcanado, ao passo que a avaliao foca apenas os
resultados alcanados e o valor que esses agregaram para o pblico-alvo da poltica. Com
bases nessas observaes empricas a respeito das perspectivas de anlise do processo de
implementao, a academia categorizou os estudos da rea de implementao a partir de duas
perspectivas principais top-down e bottom-up.
Segundo Matland (1995), os tericos da abordagem top-down concebem o desenho da poltica
com funo dos atores centrais e concentram sua ateno nos fatores que podem ser
manipulados pela cpula decisria; os estudos referentes, assim, concentram-se no grau em
que as aes oficiais de implementao e os pblicos-alvo coincidem com os objetivos
previstos pelo ncleo decisrio denotando uma clara separao entre poltica e administrao
(BARRETT, 2004). De acordo com Hill (2009), a primeira etapa de estudos nessa perspectiva
a delimitao dos atores, a diferenciao entre os formuladores e os implementadores. Na
sequncia, tem-se a mensurao de poder e legitimidade entre eles; no necessariamente os
formuladores esto no topo da hierarquia, acima dos implementadores, mas, nessa
perspectiva, o processo de formulao e tomada de deciso anterior prtica efetiva do
programa derivado da poltica. Como enfatizam Hill e Hupe (2005), a abordagem top-down
conceitua a implementao como consequncia das determinaes estabelecidas em
documentos oficiais os que delimitam os objetivos da poltica e os meios para alcan-los.
As pressuposies desse modelo, contudo, sofrem algumas crticas. Matland (1995) as
sumariza em trs conjuntos. Primeiro, o modelo adota a linguagem legal como ponto de
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