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Proposio de Aparato Metodolgico para Anlise da Implementao de Polticas de

Gesto de Pessoas no Setor Pblico


Autoria: Marizaura Reis de Souza Cames, Pedro Paulo Murce Meneses

Resumo
A gesto estratgica de pessoas, dominante nas produes normativas da rea, tem tambm
sido gradativamente incorporada realidade do setor pblico. Considerando que tal
apropriao, de modelos e mtodos de gesto de pessoas desenvolvidos na esfera privada,
nem sempre se mostra factvel em funo das idiossincrasias estruturais, estratgicas e
contextuais do setor pblico, bem como a dificuldade evidente de se implantar a
administrao estratgica de recursos humanos neste cenrio, este artigo apresenta abordagem
metodolgica pertinente ao estudo da implementao de tais perspectivas de gesto em
organizaes pblicas, atualmente submetidas a um movimento gerencialista que prima por
modelos orientados por resultados.
Introduo
Os estudos em gesto de pessoas se caracterizam pela adoo de diferentes modelos tericos
ao longo da trajetria histrica do campo no estudo das organizaes. A retrica recente do
setor aponta uma transio de uma perspectiva de gesto denominada Administrao de
Recursos Humanos, cujo suposto foco se centra no controle de pessoal e em procedimentos
administrativos, para a Gesto Estratgica de Pessoas, cujo objetivo, sumariamente,
consistiria na articulao funcional e de objetivos individuais e organizacionais (LEGGE,
2005). No setor pblico, nota-se, tambm, um movimento voltado para a implementao de
uma gesto estratgica de pessoas, especialmente a partir da perspectiva de reformas do
denominado New Public Management, iniciada nos Estados Unidos e Europa a partir da
dcada de 1980. Para atingir essa finalidade, adotou-se em diversos pases o chamado modelo
de gesto de pessoas por competncia, por se entender que se tratava da melhor alternativa
para tornar a gesto de pessoas mais estratgica (OCDE, 2010).
A partir da anlise da experincia de pases que vm adotando tal perspectiva de gesto,
Hondeghem, Horton e Scheepers (2006) afirmam que uma srie de problemas devem ser
considerados, pois as teorias que fundamentam tais modelos contemporneos so
eminentemente prescritivos e, portanto, desvinculadas de evidncias empricas sobre sua
eficcia. Alm disso, as autoras apontam para outras dificuldades de ordem prtica quando de
sua transposio para o setor pblico: os quadros funcionais e a direo das organizaes nem
sempre aceitam a sua influncia; h uma dificuldade em integrar os sistemas de competncia e
de desempenho; e se faz presente o risco de emergncia de uma nova burocracia voltada para
a implementao do sistema. A despeito das dificuldades, o movimento da gesto por
competncias tem crescido, estando hoje presente nos governos em todo mundo (HORTON,
2000).
nesse sentido que este artigo tem como objetivo apresentar uma proposta de utilizao das
abordagens da literatura de implementao de polticas pblicas na anlise do processo de
insero da Gesto Estratgica de Pessoas no setor pblico, particularmente a partir da
metodologia de gesto por competncias. Conforme apontam Siqueira e Mendes (2009),
vlido ressaltar que o modelo por competncia foi desenvolvido para atender a necessidades
do setor privado e que a sua utilizao no setor pblico deve ser cercada de uma anlise crtica
profunda a partir da realidade do setor. Assim, este texto apresenta, inicialmente, os principais
pressupostos da gesto estratgica de pessoas e sua relao com a gesto por competncia,
especialmente no que tange ao setor pblico; ento so apresentados os principais
fundamentos do ciclo poltico, com nfase na etapa de implementao de polticas pblicas;
para, finalmente, ser debatida a aplicabilidade de mtodos de anlise de polticas pblicas no
cenrio da gesto de pessoas no setor pblico.

A Gesto Estratgica de Pessoas - A Evoluo do Campo


A partir da influncia do conceito de estratgia no campo organizacional, a rea de gesto de
pessoas passou a consider-la em sua retrica. Embora existam autores que afirmem que os
principais elementos de estratgia j estivessem presentes na gesto de pessoas desde a dcada
de 1920 (KAUFMAN, 2001), o pice do debate sobre a importncia de se tornar estratgica a
gesto de pessoas ocorreu, especialmente, na dcada de 1980. Segundo Legge (2005), esse
perodo foi marcado por diversas transformaes nos produtos e servios organizacionais, que
deveriam estar direcionados, agora, para um mercado altamente competitivo e globalizado; as
palavras que do significado a essas mudanas so: intensificao da competio
internacional, globalizao, modelo de excelncia japons, cultura de excelncia, tecnologia
de informao, aprendizagem organizacional, ampliao do valor agregado e cultura
empresarial.
Longo (2007) tambm aponta uma srie de aspectos, relacionados s relaes de trabalho,
resultantes dessas transformaes: (i) a transposio da uniformidade e da padronizao que
caracterizava a relao de emprego para uma nfase na diversidade e flexibilidade; (ii) o
enfraquecimento do emprego estvel e a transformao do contrato psicolgico entre
empregadores e empregados; (iii) a necessidade de se atrair, reter e motivar no apenas a mo
de obra operacional, mas, principalmente, pessoas qualificadas e portadores de vantagem
competitiva; (iv) os paradoxos do mercado globalizado como a presena simultnea de
desemprego e excesso de vagas para mo de obra qualificada; (v) a reordenao do tempo de
trabalho e a flexibilizao da jornada; e (vi) o aumento da diversidade nas organizaes
resultante, especialmente, da globalizao. Alm disso, o perodo foi caracterizado por uma
nfase na necessidade de flexibilizao da gesto de recursos humanos numrica, funcional,
contratual e salarial (ATKINSON; MEAGER, 1986). E tambm pelo predomnio da retrica
de que as prticas de GP deveriam ter como objetivo a obteno do mximo possvel de
envolvimento, alinhamento e resultado dos empregados (LAWER; MOHRMAN; LEDFORD,
1995).
A partir dessas mudanas, surge ento no mundo o movimento da Gesto Estratgica de
Pessoas (Strategic Human Resource Management), uma tentativa de superar o formalismo
extremo da perspectiva adotada anteriormente pela chamada Administrao de Recursos
Humanos (Personnel Management). Esse movimento representa uma maneira propositiva de
vincular a gesto de pessoas estratgia da organizao, o que confere rea de gesto de
pessoas atribuio, supostamente indita, de fomentar a conexo entre as pessoas e os
resultados que a organizao pretende alcanar. Justamente pelo carter propositivo, ou
normativo, associado a este modelo, que essa literatura, apesar da carncia de evidncias
empricas sobre o assunto, tem sido amplamente difundida nos crculos profissionais e
acadmicos (e.g., FITZ-ENS, 1990, 1997; WOOD, 1992; BREWSTER; LARSEN, 2000;
MOHRMAN; LAWER, 2000; BEER, 2000; SHIM, 2001; SELDEN, 2002; WAY,
JOHNSON, 2005; YOUNDT; SNELL; DEAN; LEPAK, 2006; STONE; STONE-ROMERO;
LUKASZEWSKI; 2007; COLLINGS; WOOD, 2009; GILL; MEYER, 2011).
Amstrong (2011) faz um levantamento das principais bases tericas da Gesto Estratgica de
Pessoas: teoria do comprometimento; teorias de comportamento organizacional; teorias de
motivao; teoria AMO; teoria do capital humano; teoria da dependncia de recursos; teoria
de custos de transao; teoria da agncia; e teoria da contingncia. A partir da influncia
dessas teorias, o autor afirma que a gesto estratgica adquiriu como caractersticas: a
estratgia com nfase em integrao; a orientao para o comprometimento; o amparo na
crena de que as pessoas podem ser tratadas como ativos (capital humano); uma viso mais
unitria que pluralista, uma vez que se baseia no pressuposto que gestores e empregados
compartilham as mesmas preocupaes e tm interesse em trabalhar juntos; um foco mais
individualista que coletivista nas relaes de trabalho; a responsabilizao dos gerentes de
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linha pelas aes de gesto de pessoas; e o foco nos valores empresariais. Por outro lado,
afirma o autor, a gesto de pessoas tambm tem uma dimenso tica expressa pela
preocupao com a necessidade e direito das pessoas com as organizaes por meio do
exerccio da responsabilidade social.
Lengnick-hall, C., Lengnick-hall, L., Andrade e Drake (2009) realizaram uma reviso em
relao evoluo da literatura de gesto estratgica de pessoas e, assim, fragmentaram-na
em sete temas que refletem cronologicamente direes e tendncias dos ltimos 30 anos de
pesquisa sobre o tema: (i) explicaes sobre o alinhamento das polticas de recursos humanos
e estratgia organizacional; (ii) mudanas do foco da administrao de recursos humanos para
a criao de contribuies estratgicas; (iii) elaborao de componentes e estrutura dos
sistemas de gesto de pessoas; (iv) expanso do escopo da gesto estratgica de pessoas para
alm da organizao; (v) implementao e execuo de polticas e prticas em gesto de
pessoas para que a estratgica intencionada seja realizada; (vi) mensurao de resultados da
gesto estratgica de pessoas por meio do desenvolvimento de medidas vlidas; e (vii)
avaliao de questes metodolgicas. Os autores acreditam que a anlise multinvel aquela
que se apresenta mais apropriada para estudos sobre questes de gesto estratgica de
pessoas.
Aliado ao movimento acima descrito de gesto estratgica de pessoas, surge, tambm a partir
dos anos 1980, no Reino Unido e nos Estados Unidos, o denominado modelo de Gesto por
Competncia (HONDEGHEN; HORTON; SCHEEPERS, 2006). Esse modelo de gesto por
competncia foi concebido como modelo de gesto organizacional e seu uso pode ser de
grande valia na gesto de pessoas da organizao (BOYATZI, 1982). Segundo Fleury e
Fleury (2000), a gesto por competncia tem sido utilizada pelas organizaes como modelo
para gerir estrategicamente as pessoas, compreendendo, na viso dos autores, complemento
esta perspectiva. A distino entre as duas, conforme afirma Hondeghem e Vanderneulen
(2000), no clara. Apesar de a abordagem por competncia ter a vantagem de definir melhor
o que esperado das pessoas, os autores acreditam que o ideal ver as duas abordagens como
complementares. Ruano (2003) inspecionou os pontos de interseo entre a Gesto
Estratgica de Recursos Humanos e a Gesto por Competncia e constatou que ambas
intentam relacionar o desempenho das pessoas s metas organizacionais, buscam alinhar as
prticas de RH com o planejamento estratgico da organizao e abordam os subsistemas que
fazem parte da administrao de recursos humanos. Segundo a autora, a gesto por
competncia est inserida dentro do modelo de gesto estratgica e sustenta todas as prticas
de recursos humanos ampliando sua importncia, uma vez que se concentra nas estrategistas
da organizao.
Tanto o modelo estratgico como a gesto por competncia tem exercido enorme influencia
no setor pblico internacional (OCDE, 2010). No caso deste setor, o modelo de gesto por
competncia permite, idealmente, transformar as burocracias em unidades eficientes e
flexveis. A abordagem de competncia centraliza a ateno no indivduo e enfatiza a
importncia dos recursos humanos para o alcance dos objetivos organizacionais; tratando-se,
pois, de uma ferramenta para mudar a cultura burocrtica nas organizaes pblicas
(HONDEGHEM; VANDERMEULEN, 2000). Para compreender como a questo da gesto
por competncia se inseriu no setor pblico, vale caracterizar as peculiaridades do contexto
histrico da gesto de pessoas neste contexto, como se tornaram burocrticas no sentido
pejorativo do termo as tentativas de reformas e de modernizao do Estado e o papel da
gesto de pessoas nesses contextos de mudanas.
Gesto de Pessoas no Setor Pblico
Na esfera pblica, houve um conflito de gesto a partir da dcada de 1960, cujo pice se deu
a partir dos anos 1980. Por um lado, havia uma necessidade de ajuste fiscal que exigia um
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intenso controle sobre os mecanismos burocrticos; por outro, a necessidade de aumentar o


desempenho no setor pblico, possvel apenas por meio de uma reforma institucional cuja
premissa bsica era a reduo do controle e o aumento da flexibilizao (REZENDE, 2002).
Nesse contexto, surge no servio pblico o movimento da New Public Management NPM,
que determinou as reformas, chamadas gerenciais (gerencialismo), em boa parte do mundo
(POLLITT; BOUCKAERT, 2000; HOOD, 2000; BARZELAY, 1998; CLARKE; NEWMAN,
1997). Segundo Hood (1991), a doutrina da NPM enfatizava, dentre outros aspectos, a
flexibilizao na gesto; o estabelecimento de metas e objetivos; o foco nos resultados e no
apenas nos processos; as recompensas atreladas ao desempenho; a descentralizao da
administrao de recursos humanos; a utilizao de ferramentas de gesto do setor privado
como solues para o setor pblico; e o aumento da eficincia do gasto pblico. De um lado
havia um forte movimento pela eficincia, influenciado pelas teorias econmicas do public
choice, cujo enfoque era de reduo do Estado em uma perspectiva neoliberal (RANSON;
STEWART, 1994); de outro, enfatizava-se a qualidade e a viso do cidado como cliente
(BRESSER-PEREIRA, 1996).
Inserida nesse contexto da reforma, a retrica da gesto estratgica de pessoas passou a
exercer grande influencia tambm no setor pblico. Com isso houve uma tendncia de se
questionar o excesso de estabilidade e proteo ao emprego pblico (POLLITT;
BOUCKAERT, 2000); bem como de se estimular a mobilidade (LONGO, 1995) e fomentar a
criao de mecanismos de negociao coletiva com os servidores (HORTON, 2000). Segundo
Longo (2007), apesar dos preceitos estandardizados do movimento gerencialista, no caso das
reformas nas funes de gesto de recursos humanos foram significativas as diferenas em
todo mundo, em virtude de caractersticas diversas entre os pases como: as diferentes
percepes sobre o papel e o significado dos servidores pblicos; a natureza das constituies
e dos sistemas polticos; a cultura poltica; os sistemas legais; e a influncia dos sindicatos.
No geral, as mudanas ocorridas na rea de gesto de pessoas no setor pblico, dentro do
movimento de reforma, focaram na opo por projetos descentralizados com transferncia de
responsabilidade aos gerentes de linha; no aumento da flexibilidade nas prticas de gesto de
pessoas; e nas mudanas nas relaes laborais (LONGO, 2007).
Apesar de tais objetivos, esse setor possui caractersticas que dificultaram o processo de
replicao imediata desse modelo inicialmente desenvolvido para a iniciativa privada. A
relao de emprego costuma ser marcada pela estabilidade e, consequentemente, rigidez na
demisso; sofre grande impacto das normas e qualquer forma de ao est restrita ao
determinado por elas; prevalece uma grande rigidez nos procedimentos; e difcil mensurar
seu desempenho devido influencia poltica que sofre as decises sobre recursos humanos no
setor (CASTILLO BLANCO, 2003). Para Longo (2007), outras dificuldades inerentes ao
setor pblico seriam: ambiguidade das prioridades, carter mutvel, brevidade dos ciclos
polticos, reticncia para medir e avaliar, o peso imenso da inrcia, as numerosas limitaes
legais e, principalmente, as restries intangveis de natureza cultural. Melhorar a gesto de
pessoas um dos principais desafios da gesto publica e o que enfrenta maiores obstculos e
resistncias; para Ingraham, Peters e Moynihan (2000), o sucesso das reformas do setor
pblico depende, no longo prazo, das mudanas na gesto de recursos humanos.
A gesto por competncia tambm se insere no setor pblico como meio de implementar a
gesto estratgica de pessoas. Segundo Horton (2000), a insero do modelo de gesto por
competncia no servio pblico vm atrelado ao movimento da New Public Management em
diversos pases da Europa e nos EUA e se torna um mecanismo de resposta s mudanas
anteriormente relatadas (HONDEGHEN; HORTON; SCHEEPERS, 2006). A gesto por
competncias utilizada no setor pblico de muitos pases como Canad, Estados Unidos e
Reino Unido Blgica, Finlndia, Holanda, Sucia e Estnia, Frana e na Alemanha (OCDE,
2010). Sua implementao, contudo, seguida de uma srie de limitaes; sendo a maior
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delas a carncia de metodologias, tcnicas e mecanismos adequados s especificidades


culturais e atribuies particulares das organizaes pblicas em todo o mundo (ENAP, 2005)
Longo (2007) apresenta algumas dessas particularidades. Segundo o autor, as mudanas
legais, a reestruturao organizacional e a modernizao tecnolgica no so suficientes para
mudar em profundidade o funcionamento das organizaes pblicas. As solues de recursos
humanos so quase sempre a mdio ou longo prazo, o que obriga a tomar decises cujos
resultados no podem ser verificados imediatamente. Alm disso, as pessoas tm pontos de
vista, interesses e valores diversos, o que quase sempre acarreta conflitos nas situaes, fato
que obriga a assuno de uma viso no dogmtica sobre a gesto de pessoas, e sim
contingente a tais caractersticas contextuais; contexto to influente que obriga a investir em
diagnsticos e abandonar o valor prescritivo do precedente.
Hondeghen et. al. (2006) citam outras dificuldades de se implementar a gesto por
competncias no setor pblico. Primeiramente o fato da noo de competncia ser vaga, o que
gera mtodos cristalizados de mensurao, insuficientemente voltados para o futuro e
identificando apenas competncias fceis de serem mensuradas. Aliada falta de clareza nos
conceitos, a natureza prescritiva das teorias e a falta de provas empricas para sua eficcia
tambm prejudicam a sua implementao. As autoras citam ainda problemas prticos: no
integrada ao cotidiano da gesto operacional; os quadros funcionais e a direo nem sempre
aceitam sua influncia; a lacuna entre a elaborao de um mtodo de gesto e sua aplicao
em termos prticos; os quadros no necessariamente consideram a gesto por competncia
como valor agregado organizao; a dificuldade de integrar o sistema de competncia e o de
desempenho; e, finalmente, o risco do surgimento de uma nova burocracia que poder tornar
os instrumentos de avaliao de competncia um fim em si mesmos. Contudo, afirmam as
autoras, a gesto por competncia estabelece que os servidores devem ter todas as
oportunidades de desenvolver e utilizar seus talentos para prestar um servio pblico melhor;
possuindo o potencial de agregar real valor aos indivduos, s organizaes e sociedade
como um todo.
Diante dessas dificuldades, surge a necessidade de utilizao de metodologia que permita a
anlise emprica do processo de implementao do modelo de gesto por competncias no
setor pblico e que permita, dessa forma, estabelecer relaes causais entre os fatores que
concorrem para seu sucesso ou fracasso. Diferentemente do que se observa no setor privado,
no caso de organizaes pblicas, especialmente no tocante ao poder executivo, a gesto
estratgica de pessoas atrelada a um processo de normatizao liderado pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, rgo centralizador das recentes polticas estratgicas de
administrao de recursos humanos. Por ser considerada uma poltica de gesto integrante de
um movimento gerencialista em plena expanso, recorre-se, como alternativa tericometodolgica de estudo, ao aparato geralmente utilizado na investigao de implementao de
polticas pblicas, em funo da crena de que esta constitui alternativa efetiva para sanar essa
lacuna emprica no campo de gesto de pessoas no cenrio pblico. Anteriormente a esta
explanao, entretanto, vale tratar brevemente o tema de polticas pblicas.
Polticas Pblicas
O surgimento da rea de polticas pblicas enquanto campo de conhecimento e disciplina
acadmica se deu nos Estados Unidos e Europa aps a Segunda Guerra Mundial, perodo em
que se percebeu ser possvel estudar as aes de governo e sua relao com os cidados;
aquilo que o governo faz ou deixa de fazer poderia ser formulado cientificamente e analisado
por pesquisadores independentes (HOWLETT; RAMESH, 1995). Sinteticamente, nessa
poca, os pesquisadores de polticas pblicas buscavam responder como e por que os
governos optavam por determinadas aes (SOUZA, 2006). Apesar da datao do surgimento
de tal campo remontar ao incio do sculo passado, ainda hoje no possvel apontar um
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nico ou melhor conceito para o termo poltica pblica, tampouco qualquer tipo de consenso
sobre sua abrangncia.
Em uma tentativa de organizar as iniciativas de conceituao do termo, Aguilar Villanueva
(1992), por exemplo, aponta dois tipos de definies encontradas na literatura para poltica
(policy): descritivas e tericas. Na perspectiva descritiva, o debate versa sobre a possibilidade
de a poltica poder ser considerada primordialmente uma deciso de governo ou se implica em
algo maior. Na terica, a construo conceitual varia conforme a teoria poltica predominante
e as respectivas conjecturas sobre as explicaes para a ocorrncia da poltica.
No mbito da perspectiva descritiva, Howlett e Ramesh (1995) afirmam que as trs definies
mais amplamente utilizadas do termo formuladas, respectivamente, por Thomas Dye,
William Jenkins e James Anderson so suficientes para compreender a sua complexidade
conceitual. Nesse sentido, Dye (2010) afirma que o conceito de poltica pblica engloba
aquilo que os governos escolhem ou no fazer. Para o autor as polticas pblicas podem
regular, organizar burocracias, distribuir benefcios ou arrecadar impostos, ou tudo isso.
Jenkins (1978 apud HOWLETT; RAMESH, 1995), a fim de definir j mais precisamente o
conceito, afirma que poltica pblica trata uma srie de decises inter-relacionadas de um ator
ou grupo de atores no que tange aos objetivos a serem alcanados por determinada poltica.
Para o autor, o alcance desses objetivos, em determinadas situaes, se relaciona ao poder dos
atores para tal finalidade. Anderson, por sua vez, amplia o conceito e define poltica pblica
como um curso de ao ou inao, relativamente estvel, seguido por um ator ou um grupo
de atores ao lidar com um problema ou motivo de preocupao (2011, p. 6 traduo nossa).
Dentro da perspectiva terica definidora do termo polticas pblicas, diversos aspectos podem
ser considerados. A anlise de questes de governo, sejam elas regulamentais, oramentrias
ou administrativas, podem ser estudadas a partir de diferentes pontos de vista como produto
da dominao de classes, ajuste mtuo dos grupos de interesse, hegemonia de uma elite etc. ,
a depender do corpo terico escolhido pelo investigador na construo dos conceitos,
hipteses e procedimentos (AGUILAR VILLANUEVA, 1992). Como destacam Flexor e
Leite (2007), em razo da complexidade dos padres de interao sociais envolvidos na
formulao e na gesto das polticas pblicas, os estudiosos dessas formas de aes coletivas
organizadas tm procurado elaborar modelos analticos capazes de capturar os elementos
essenciais do processo de deciso.
Um desses modelos, amplamente discutido na literatura, o do ciclo poltico, tambm
denominado modelo processual medida que prope a anlise do processo poltico a partir de
uma srie de estgios ou sub-estgios (HOWLETT; RAMESH, 1995). H, na literatura,
diversas categorizaes para os estgios do ciclo poltico que apresentam o processo a partir
de diferentes quantidades de etapas. Trs etapas, contudo, so comuns s diferentes propostas
(e.g., HOGWOOD; GUNN, 1984; HOWLETT; RAMESH, 1995; YANOW, 1996;
GERSTON, 1997; BIRKLAND, 2001; HILL, 2009; DYE, 2010; ANDERSON, 2011):
formulao, implementao foco deste ensaio - e avaliao. Enquanto, nessa literatura do
ciclo poltico, a etapa de formulao centra-se na formao da agenda (agenda setting) e nos
argumentos de como so construdas as decises e quais os assuntos trazidos para a esfera
pblica, o campo da avaliao, como afirmam Howlett e Ramesh (1995), contempla o
processo pelo qual os resultados so monitorados utilizados como subsdios para
reformulao da polticas, seus problemas e solues. No que diz respeito ao estgio da
implementao, foco deste ensaio, um maior aprofundamento do campo se faz necessrio,
como se nota na seo seguinte.
O Processo de Implementao de Polticas Pblicas
A dcada de 1970 foi marcada por grandes inovaes nos estudos sobre polticas pblicas e
por grande nfase na efetividade das polticas e na governana (BARRETT, 2004). Segundo
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Heclo (1972 apud BARRETT, 2004), no campo acadmico essas tendncias se refletiram em
trs reas principais que focavam a anlise poltica, cujo objetivo aponta para o entendimento
e explicao do contedo poltico e do processo de tomada de deciso; os estudos de
avaliao, centrados no entendimento e mensurao dos resultados das polticas como base
para determinao de sua efetividade; e os estudos organizacionais, cujo foco estava no
entendimento da operao das polticas e das organizaes administrativas enquanto sistemas
comportamentais e nas prescries para aumentar o desempenho dessas polticas. Esses
estudos, afirma Barrett (2004), foraram os pesquisadores a questionar por que as polticas
falham e, a partir da compreenso do processo de transformao da poltica em ao, a
ampliar a nfase nos estudos sobre implementao. Aliado a isso, comeou-se a perceber que
havia uma enormidade de leis e decretos criando programas, mas poucos estudos dedicados a
analisar se essa legislao estava sendo cumprida como deveria (SABATIER, 1986).
A partir desses questionamentos e constataes, as pesquisas sobre a etapa de implementao
ganharam fora no incio da dcada de 1970, nos Estados Unidos e, em seguida, na Europa
(HILL, 2009). Na realidade, as pesquisas no campo da implementao so anteriores a esse
movimento. Antes dos anos 1970, havia uma viso, fortemente baseada nos trabalhos de Max
Weber de que a burocracia era apenas um conjunto de pessoas, organizadas de maneira
hierrquica e que realizavam um trabalho meramente operacional, rotineiro e repetitivo
(HILL; HUPE, 2005). Essa perspectiva previa uma clara distino entre a cpula decisria e o
ncleo operacional das polticas, sendo que este atuaria de maneira cega e indiferente. Nesse
sentido, os tomadores de deciso disporiam da informao completa sobre o que ocorria
dentro e fora da organizao e a situao de contexto seria suficientemente estvel. Nenhuma
reformulao da deciso seria necessria no processo de implementao (SUBIRATS, 1989).
Barrett (2004) afirma que a maior parte dos estudos seminais sobre implementao estava
centrada no processo de tomada de deciso e assumia a implementao como um processo
hierrquico; as polticas eram formuladas e legitimadas pelos dirigentes e posteriormente
executadas pelo sistema administrativo. Nessa viso, denominada de policy-centred, os
executores eram claramente subordinados aos tomadores de deciso. Entretanto, a observao
emprica do campo demonstrou o contrrio do que afirmavam as teorias de Weber sobre a
burocracia, em funo, geralmente: (i) da falta de clareza nos objetivos das polticas que
levava a diferentes interpretaes da poltica; (ii) da multiplicidade de atores e organizaes
envolvidas no processo e as decorrentes dificuldades de comunicao; (iii) da subestimao
da autonomia dos implementadores; e (iv) da diferena entre valores e crenas dos
executores, que gerava distintas motivaes para a implementao (PRESSMAN;
WILDAVISKY, 1984; GUNN, 1978).
As novas perspectivas de anlise, ento, comearam a assumir a implementao como parte
de um processo contnuo entre poltica e ao, uma vez que esta no necessariamente comea
quando termina o processo decisrio (HILL; HUPE, 2005). Como defendem Barrett e Fudge
(1981), os processos polticos envolvidos na etapa de formulao continuam sendo
impactados pelos implementadores que desejam manter seus valores e crenas. Os conceitos
de implementao, assim, passaram a incorporar a perspectiva de negociao, definindo-a
enquanto fonte de retroalimentao e de mudana no processo decisrio, que no se d mais
de maneira meramente hierrquica. Bardach (1977), por exemplo, entende a implementao
como um processo de interao no qual os envolvidos perseguem seus prprios objetivos, que
podem ou no coincidir com aqueles estabelecidos na formulao da poltica.
A definio de Mazmanian e Sabatier, (1981), por exemplo, traz evidncias dessa nova
perspectiva - o processo de implementao seria a base para deciso poltica, normalmente
resultante de uma norma, de decises polticas importantes ou de ordens judiciais. No geral,
essas normas identificam os problemas a serem enfrentados, estipulam os objetivos a serem
perseguidos e apontam instrumentos a serem utilizados no processo de implementao. Para
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os autores, esse processo costuma ocorrer em estgios, a partir da: (i) aprovao de uma
determinada lei ou norma, (ii) definio dos resultados esperados pelas agncias de
implementao; (iii) concordncia do pblico-alvo com essas decises; (iv) impactos reais
(percebidos e no percebidos) desses resultados; e, finalmente, (v) revises (ou tentativas de)
na norma, lei ou decreto.
Os resultados de pesquisas advindos dessas novas conceituaes a respeito da implementao
representam um grande avano no campo de anlise de polticas pblicas, uma vez que
conduzem constatao da poltica enquanto um processo que se retroalimenta, e no apenas
como uma sequncia linear de etapas independentes; h um interao entre a formulao,
implementao e avaliao (MENICUCCI, 2002). Contudo, essas pesquisas agora encontram
alguns grandes desafios: o primeiro deles a distino entre formulao e implementao
que, na teoria, so bem delimitados, mas na prtica so sobrepostos e se mesclam. Para Hill
(2009), essa diferenciao se d a partir da identificao das decises que so cruciais para
determinar as principais questes da poltica, que no necessariamente ocorrem durante o
processo de formulao. Pelo contrrio, segundo o autor, h uma srie de razes pelas quais
diversas decises importantes so delegadas ao processo de implementao, dentre elas: a
impossibilidade de resolver os conflitos durante o processo de formulao; as decises
cruciais devem ser tomadas aps uma avaliao dos fatos pelos implementadores; so os
implementadores que tem maior preparao e conhecimento para tomar essas decises; e as
decises do dia-a-dia tero de envolver negociao e compromisso com grupos de poder.
Outro aspecto desafiador a diferenciao em relao avaliao. O foco dos estudos sobre
implementao est no processo e no nos resultados do programa analisado. importante
diferenciar quais elementos possibilitam explicar a transformao dos programas em
resultados, um processo muitas vezes complexo e confuso. Essa anlise, contudo, permite
caracterizar os fatores que causaram o sucesso ou o fracasso dos objetivos planejados
(SUBIRATS, 1989). Para Parsons (1995), a diferena entre implementao e avaliao est
no fato de que esta examina como a poltica pblica e as pessoas que a entregam podem ser
apreciadas, auditadas, avaliadas e controladas, enquanto aquela se refere a como a poltica
posta em prtica. Hill e Hupe (2005) diferenciam avaliao e implementao a partir do foco
de pesquisa, no qual a implementao est centrada em todo o processo da poltica desde a
entrada dos insumos at o resultado alcanado, ao passo que a avaliao foca apenas os
resultados alcanados e o valor que esses agregaram para o pblico-alvo da poltica. Com
bases nessas observaes empricas a respeito das perspectivas de anlise do processo de
implementao, a academia categorizou os estudos da rea de implementao a partir de duas
perspectivas principais top-down e bottom-up.
Segundo Matland (1995), os tericos da abordagem top-down concebem o desenho da poltica
com funo dos atores centrais e concentram sua ateno nos fatores que podem ser
manipulados pela cpula decisria; os estudos referentes, assim, concentram-se no grau em
que as aes oficiais de implementao e os pblicos-alvo coincidem com os objetivos
previstos pelo ncleo decisrio denotando uma clara separao entre poltica e administrao
(BARRETT, 2004). De acordo com Hill (2009), a primeira etapa de estudos nessa perspectiva
a delimitao dos atores, a diferenciao entre os formuladores e os implementadores. Na
sequncia, tem-se a mensurao de poder e legitimidade entre eles; no necessariamente os
formuladores esto no topo da hierarquia, acima dos implementadores, mas, nessa
perspectiva, o processo de formulao e tomada de deciso anterior prtica efetiva do
programa derivado da poltica. Como enfatizam Hill e Hupe (2005), a abordagem top-down
conceitua a implementao como consequncia das determinaes estabelecidas em
documentos oficiais os que delimitam os objetivos da poltica e os meios para alcan-los.
As pressuposies desse modelo, contudo, sofrem algumas crticas. Matland (1995) as
sumariza em trs conjuntos. Primeiro, o modelo adota a linguagem legal como ponto de
8

partida, deixando de considerar as decises tomadas antes do processo de formulao de


determinada poltica, vitais para a anlise poltica. Segundo, os adesistas dessa perspectiva
consideram a implementao um processo meramente administrativo e ignoram as questes
polticas envolvidas, tentando elimin-las. Finalmente, a abordagem criticada porque
considera apenas atores estatutrios como os principais no processo; os atores locais so
vistos como impedimento para o sucesso da implementao da poltica cujos comportamentos
precisam ser controlados. Hill (2009) tambm rene algumas importantes crticas ao modelo
presentes na literatura: (i) a implementao faz parte da definio da poltica pblica, esta no
existe a priori; (ii) muitas polticas so formuladas sem previso dos recursos e condies
necessrias para a implementao, por vezes so formulaes simblicas com finalidade de
atender a propsitos meramente polticos e no prticos, o que inviabiliza um estudo de
implementao a partir da viso de que os decisores previram todas as aes para o processo
seguinte; e (iii) muitas das tomadas de deciso so realizadas no processo de implementao,
e no na formulao. Em suma, os estudos tm demonstrado que a chamada street level
bureaucracy (terminologia utilizada por Lipsky, 1980 ao se referir aos quadros da burocracia
do estado que ocupam a sua linha de frente: os agentes pblicos mais prximos dos pblicosalvo das polticas pblicas) mantm um alto grau de discricionariedade no exerccio de suas
funes e a capacidade de controle da estrutura hierrquica relativamente reduzida, de forma
que se elimina a suposta distino clara entre esta etapa de implementao e aquela de
formulao (SUBIRATS, 1989)
Tem-se, assim, o desenvolvimento da abordagem bottom-up, na qual so analisadas as
mudanas geradas pelos agentes implementadores no resultado da poltica (HOWLLETT;
RAMESH, 1995; HILL; HUPE, 2005). Segundo Yanow (1996), essa perspectiva considera
uma participao mais ativa da burocracia por meio da discricionariedade no processo de
interpretao e aplicao das proposies da poltica o que transforma as definies da
formulao no decorrer do processo de implementao. A anlise da implementao a partir
de uma perspectiva de bottom-up prev, dessa forma, no somente a observncia das decises
nos nveis mais altos da hierarquia organizacional, mas, tambm, do papel dos que esto mais
prximos do pblico-alvo e que fazem uso da discricionariedade a partir de lacunas na
legislao ou a partir de diferentes interpretaes do que foi determinado os
implementadores da poltica.
Para Subirats (1989), a burocracia (street level) possui uma srie de recursos que explicam a
importncia do seu papel no processo de determinao e implementao das polticas
pblicas: ela detm o controle sobre a informao; quem melhor conhece o que realmente
est acontecendo na aplicao dos programas pblicos; possui uma ampla rede de contatos
formais e informais com o pblico-alvo da poltica e mesmo com a cpula decisria; a
menos suscetvel s mudanas polticas; e permanece por mais tempo em seus cargos fazendo
com que conhea melhor o panorama que se forma, podendo, dessa forma, absorver ou
neutralizar determinadas decises polticas. Segundo o autor, no prprio processo de
tomada de deciso, o apoio da burocracia fundamental na anlise das diferentes alternativas
possveis e das provveis consequncias que podem ocorrer a depender da deciso tomada. Os
burocratas fazem parte das comunidades geradoras de alternativas e, assim como outros
especialistas (pesquisadores, assessores parlamentares, acadmicos, grupos de interesse etc.),
procuram difundir suas ideias a fim de persuadir os tomadores de deciso em relao ao
caminho a seguir (KINGDON,1995).
Conforme aponta Barrett (2004), nos anos 1980, o debate acadmico sobre implementao foi
polarizado nessas duas abordagens, cujos conflitos prolongados e confusos, afirma a autora,
culminaram na proposio de uma terceira perspectiva, mais contempornea, na qual os
estudos abordam a temtica de implementao a partir de uma viso mais contingencialista e
de papel dos atores no processo. Segundo O-Toole (2000), existem evidncias empricas para
9

validar tanto os argumentos da abordagem top-down quanto da bottom-up, mas ambas


oferecem explicaes parcimoniosas sobre o campo e sobre a complexidade do processo;
Matland (1995), dessa forma, afirma ser necessrio reconhecer que a convergncia entre as
explicaes de nvel macro organizacional fornecidas pelos estudos top-down e as de nvel
micro alcanadas pelos bottom-up necessria para o desenvolvimento do campo, devendo os
estudos de implementao considerar a significncia da ambiguidade e o nvel de conflito
presente na implementao das polticas.
Anlise de Implementao de Polticas de Gesto de Pessoas no Setor Pblico Proposta
Metodolgica
A partir da exposio da literatura do campo, a proposta apresentada neste artigo consiste na
anlise da implementao da gesto estratgica de pessoas na administrao pblica
considerando a utilizao das perspectivas top-down e bottom-up, de maneira combinada;
combinao essa que possibilita uma viso amplificada e complexa do processo de
implementao, conforme aponta Goggin, Bowman, Lester e OToole (1990).
A perspectiva top-down consiste na comparao dos resultados obtidos com os esperados na
formulao da proposta poltica (BARRETT, 2004) por meio da anlise da poltica oficial, da
definio da arena, da identidade e dos papis dos principais atores e dos instrumentos
definidos para o alcance dos objetivos (MAJONE; WILDAVSKY, 1995). Por outro lado, uma
investida na abordagem bottom-up implica em elencar os fatores que influenciaram o
processo de implementao, considerando o ambiente poltico, os processos de negociao e
de barganha (BARRETT; FUDGE, 1981) e como os sistemas de governana afetam as
polticas pblicas, a partir dos mltiplos nveis de ao e dos tipos de variveis que podem
influenciar a performance da poltica (OTOOLE, 2000). Nesse sentido, a anlise a ser
realizada prescinde, necessariamente, de abordar a questo a partir do olhar sobre diferentes
nveis. Scheirer e Griffith (1990) afirmam que necessrio analisar o processo da microimplementao, entendida como as mudanas ocorridas nas organizaes locais aps a adoo
do programa, para compreender a macro-implementao, que corresponde ao processo pelo
qual o governo federal executa a poltica de forma a influenciar que a entrega de servio pelas
organizaes locais ocorra de determinada maneira.
O estudo da implementao de poltica de gesto estratgica de pessoas no setor pblico, em
uma perspectiva top-down, implica identificar as arenas decisrias onde as decises de gesto
so tomadas, os principais atores envolvidos, os instrumentos definidos para o alcance dos
resultados da polticas (se foram definidos) e possveis dficits de implementao do que foi
proposto.
Na abordagem bottom-up, cujo foco se centra na anlise dos fatores intervenientes, uma
possibilidade a utilizao dos nveis de anlise propostos por Yanow (1990), que define
quatro lentes de anlise de implementao de polticas pblicas: a lente das relaes humanas,
a lente poltica, a lente estrutural e a lente sistmica. A primeira delas, a lente das relaes
humanas, foca no comportamento dos atores individuais no contexto organizacional e nos
comportamentos interpessoais. A segunda lente proposta, denominada lente poltica, examina
a dinmica intra e inter grupos. A terceira lente, a estrutural, analisa a organizao e o seu
desenho de regras comportamentais a partir de questes como alocao, linhas de autoridade e
abrangncia do controle; enfatiza, pois, o fato dos elementos estruturais serem determinantes
na problemtica de sucesso da implementao. Finalmente, Yanow (1990), destaca a lente
sistmica, que analisa como as metas organizacionais esto relacionadas com outras
organizaes em um determinado ambiente.
Percebe-se no modelo proposto por Yanow (1990), que cada uma das lentes incorpora uma
questo chave a ser analisada no estudo de implementao. Cada lente utiliza um conjunto
particular de conceitos e uma terminologia especfica para defini-los. Pressupe-se que essas
10

lentes possibilitem a identificao dos diferentes fatores que influenciam no processo de


implementao de uma forma mais completa e abrangente. As pesquisas no campo, em geral,
tem como varivel dependente a lacuna de implementao e como varivel independente os
fatores que a influenciam (HILL; HUPPE, 2005).
Diante do exposto e em face da inexistncia de estudos que utilizem o referencial de
implementao de polticas pblicas na anlise de polticas de gesto de pessoas no setor
pblico, talvez a opo que permita uma maior explorao e descrio do campo sejam os
estudos a partir de uma perspectiva interpretativista, que, segundo Hill e Hupe (2005) a mais
adequada para anlise do processo de implementao. Segundo essa epistemologia, as aes
humanas so resultados de um sistema de significados atribudos pelos atores; para encontrar
significado em uma ao ou para afirmar que se entende o que determinada ao significa,
necessrio que se interprete de um modo especfico o que os atores esto fazendo
(SCHWANDT, 2006 p.196). Yanow (1990) aponta quatro razes principais que justificam tal
direcionamento: (i) os implementadores sempre interpretam as polticas; (ii) por envolver
mltiplos significados, o processo de implementao sempre envolve persuaso a outros
atores sobre qual significado deve ser adotado; (iii) a implementao ocorre de forma
interativa e adaptativa a partir das mltiplas interpretaes e reinterpretaes; e (iv) todo
processo poltico expressa valores e crenas que podem ser analisados de maneira
interpretativista.
Essa perspectiva qualitativa de estudo possibilita fornecer insights tericos, ampliar o
conhecimento sobre o tema e gerar insumos especialmente para a compreenso dos processos
envolvidos na implementao de polticas pblicas de gesto mais especificamente
relacionadas gesto de pessoas na Administrao Pblica. Conforme apontam Denzin e
Lincoln (2006), a pesquisa qualitativa est mais voltada riqueza das descries que s
generalizaes. Embora o mtodo no permita generalizao dos resultados, a pesquisa pode
gerar insights para o aprimoramento terico do campo e para a construo de hipteses a
serem investigadas em estudos futuros (FLICK, 2009).
O levantamento por entrevistas, eminentemente qualitativo, a tcnica que mais se adqua
aos objetivos dos estudos aqui propostos. Barzelay, Gaetani, Velarde e Cejudo (2003),
apontam para a necessidade do uso intensivo de entrevistas em pesquisas relacionadas ao
setor pblico, por diferentes justificativas (p.34-35): ajudam a obter a verdade dos fatos, uma
preocupao central em pesquisas que envolvam perspectiva histrica; auxiliam a entender a
dinmica do processo poltico, incluindo a sequncia de aes, mudanas, pontos de vista,
conflitos e resultados transitrios intermedirios que no so visveis no final do processo;
contribuem com o registro de palavras para melhorar as descries analticas do fenmeno
social e cobrir as lacunas em uma investigao; so recursos de tomada de deciso que
ajudam a fornecer uma explicao coerente para os fatos que ocorreram no passado; permitem
ao pesquisador ter acesso s informaes armazenadas em um nvel pessoal.
Segundo os autores, as mudanas ocorridas na gesto pblica no so normalmente
experincias bem documentadas. Elas se concentram em reas cinzentas do setor pblico que
no se beneficiam da exposio pblica. Sendo assim, a coleta por meio de entrevistas
particularmente til na descrio de como e por que as situaes evoluem, embora tambm
seja til para capturar ideias, valores, opinies e impresses relevantes dos protagonistas.
Alm disso, as entrevistas podem fornecer dados objetivos e revelar outras fontes de
informao negligenciadas e so apropriadas a induzir os protagonistas a relembrar
experincias que estavam em suas memrias em busca de discrepncias e lacunas nas
descries disponibilizadas anteriormente. Entrevistar particularmente crtico nesse modelo
de pesquisa porque a bibliografia sobre gesto publica na Amrica latina desestruturada,
frequentemente insuficiente, laudatria, superficial e repleta de juzos (BARZELAY et
al.,2003).
11

Finalmente, nas anlises dos resultados, sugere-se a utilizao de anlise de contedo. De


acordo com Goggin et. al. (1990), h uma srie de vantagens no uso da anlise de contedo
em estudos de implementao de polticas pblicas uma vez que permite: (i) uma anlise
muito mais detalhada sobre as crenas dos atores, que podem ser resultados de afiliaes
partidrias ou pertencimento a grupos de interesse; (ii) uma maior preciso no exame das
mudanas nas crenas da elite ao longo do tempo; (iii) e a coleta e categorizao de relatos de
indivduos representantes dos diferentes grupos de atores envolvidos na poltica.
Consideraes Finais
Dentre as inmeras limitaes que restringem o avano sistemtico de conhecimentos sobre o
comportamento emprico da gesto de pessoas no setor pblico, destaca-se o excesso de
utilizao de conceitos e prescries desenvolvidos para o setor privado. Esta apropriao
irrefletida, aliada s dificuldades inerentes ao processo de gesto de pessoas em sentido
amplo, dificulta a descrio dos fatores envolvidos no processo de implementao da gesto
estratgica de pessoas no setor pblico. A superao dessa limitao pode beneficiar-se da
literatura de implementao de polticas pblicas.
O desenvolvimento de estudo de gesto de pessoas do setor pblico sob uma perspectiva de
polticas pblicas inovador e permite refletir a complexidade e a dinmica do setor pblico.
Estudar a questo da gesto por competncia, por exemplo, a partir do processo de
implementao de uma poltica que se destinou a concretiz-la, de importncia significativa
para a execuo dos programas de governo que dependem, prioritariamente, das competncias
dos servidores pblicos que as vo executar. As polticas de Gesto de Pessoas hoje so
desenvolvidas tendo como base uma literatura desarticulada e descontextualizada para
subsidiar seus programas e aes. H uma carncia de estudos que considerem as
especificidades do contexto pblico e de que maneira as aplicaes de modelos do setor
privado se desenvolvem nesse espao.
Alm disso, o modelo de pesquisa proposto poder contribuir para ampliar o conhecimento
acerca dos objetos a serem investigados Polticas de Gesto de Pessoas e Processo de
Implementao de Polticas Pblicas; aprimorando ideias sobre a temtica e gerando hipteses
ou questes para pesquisa adicional. Permite ainda verificar suas caractersticas e descrever a
maneira pela qual determinada Poltica de Gesto de Pessoas foi implementada, os
instrumentos utilizados e os fatores que interferiram no processo gerando resultados no
especificados e inesperados.
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