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Ato Administrativo uma manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica, atravs de seus agentes.
uma espcie do ato jurdico, de modo que se traduz em uma manifestao voluntria, lcita,
unilateral de vontade, tendo por finalidade ADQUIRIR, RESGUARDAR, TRANSFERIR, MODIFICAR, EXTINGUIR, DECLARAR OU IMPOR OBRIGAES aos administrados e ao prprio Estado.
Para ter validade jurdica, o ato administrativo precisa conter determinados elementos estruturais. Vamos analis-los.
Competncia
Diz respeito s atribuies do agente ou do rgo que expede o ato administrativo.
Exemplificando, podemos lembrar que os chefes de Poder Executivo tm a competncia de expedir decretos, de modo que, se um Ministro de Estado quem edita um decreto este um ato administrativo invlido, porque tem um defeito estrutural, um vcio de competncia.
Assim, para que o ato administrativo seja vlido tem que haver uma correspondncia entre
quem o pratica e a competncia estabelecida na lei para a sua prtica.
A competncia tem os seguintes pressupostos:
limitada aos termos da lei que a institui;
prpria do cargo; e,
se for extrapolada, ocasiona abuso de poder.
Finalidade:
Consiste no atendimento do interesse pblico. Assim, o ato administrativo, para ser lcito e legtimo, deve atender aos fins pblicos a que se destina.
O no atendimento do fim pblico ou se a deciso administrativa for fundamentada em favoritismos pessoais do administrador pblico, ou de determinados grupos, implicar em vcio de finalidade
ou desvio de finalidade, que, como j foi estudado, constitui-se em uma das formas de abuso de poder.
O desvio de finalidade, portanto, torna invlido o ato administrativo praticado, que ter ento
uma falha estrutural ou vcio de finalidade.
O vcio de finalidade dos atos administrativos esconde a inteno do administrador sob a capa
da legalidade, permitindo, quando demonstrado mediante prova irrefutvel, o controle jurisdicional por
abuso de poder (desvio de finalidade), acarretando a anulao do ato, eivado desse defeito ou vcio.
Dessa forma, o que vicia o ato, caracterizando o abuso de poder por desvio de finalidade, o
fim privado, isto , a vontade distorcida do agente pblico que deixa de ser administrador para tornar-se
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o dono, praticando ato com finalidade absolutamente incompatvel com o esprito de objetividade e
imparcialidade que deve nortear os atos do agente pblico.
A finalidade, como um dos requisitos de validade do ato administrativo, decorre da aplicao
do princpio da finalidade, pois, na aplicao deste princpio que o legislador poder desigualar interesses, estabelecendo uma diferena legal entre o interesse pblico e o interesse individual.
Sobre o assunto, Gaston Jze salienta (in Principios generales del derecho administrativo. v. I.
Traduo de Julio N. San Milln Almagro. Buenos Aires: Editorial Depalma, 1948, p. 79) que, dada a natureza humana e o egosmo dos indivduos, deve prever-se que os governantes e os agentes pblicos
exeram sua competncia, a fim de obter vantagens particulares para eles, ou para seus amigos pessoais, ou polticos, representando abuso de poder.
Forma:
o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual ele se apresenta.
Em geral, sempre a escrita e sempre prevista em lei, j que a prtica de ato administrativo
verbais s pode ocorrer em casos de urgncia ou em algumas hipteses, tais como:
- instrues de superior hierrquico a subordinado;
- determinaes decorrentes do exerccio do poder de polcia; ou
- sinalizao de trnsito pelo seu agente.
Portanto, a expedio verbal de um ato administrativo, cuja forma exigida seja a escrita, acarretar a sua invalidade por vcio de forma.
O descumprimento do processo de elaborao (processo legislativo), previsto para as leis
tambm enseja o vcio de forma.
Ex.: A Constituio estabelece que a Lei Complementar feita pelo Congresso Nacional, sendo
necessrio o voto da maioria absoluta dos parlamentares. Esta a forma de elaborao da lei complementar. Assim, se o Congresso aprova Lei Complementar com o nmero de votos previstos para a aprovao da Lei Ordinria (Maioria Simples), teremos um vcio de forma.
Motivo ou Causa:
So as razes que levam o administrador pblico prtica de um Ato Administrativo.
Todo ato administrativo tem um motivo, que, no entanto, no precisa ser dito ou escrito por
quem o praticou.
Fazer uma exposio de motivos, tambm chamada de motivao , portanto, um poder
discricionrio do agente pblico que praticou o ato administrativo.
Ex.: A nomeao ou exonerao para cargo de confiana , como o prprio nome diz, ato de
confiabilidade, possuindo, portanto, motivao implcita, o que faz dele um ato discricionrio.
J os projetos de lei so obrigatoriamente precedidos de exposio de motivos do Chefe do
Executivo ao Poder Legislativo.
Assim, no devemos confundir o MOTIVO com a MOTIVAO ou EXPOSIO DE MOTIVOS.
A MOTIVAO ou EXPOSIO DE MOTIVOS o motivo expressamente declarado. Todo AA,
para ser vlido, precisa de motivo, mas no de motivao.
A motivao vincula o AA, sujeitando-o ao exame pelo Poder Judicirio para verificar a sua conformidade em relao lei, o que pode invalid-lo por vcio de motivo.
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Se no houver motivao, o ato discricionrio, ou seja, praticado por fora do senso de convenincia e oportunidade do administrador pblico, no podendo, portanto, ser atacado judicialmente.
Este raciocnio o fundamento da TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES, segundo a qual os
atos administrativos que tiverem a sua prtica motivada ficam vinculados aos motivos expostos, para
todos os efeitos jurdicos.
Assim, se os motivos no esto declarados, eles no esto vulnerveis ao exame de legalidade
do Poder Judicirio. Como foi dito, decorreram do poder discricionrio do agente pblico que os praticou, valendo-se do seu senso de convenincia e oportunidade.
Por outro lado, se o agente pblico faz a exposio dos motivos que o levaram prtica do
ato administrativo, entende-se que esta motivao fica sujeita ao exame de legalidade do Poder Judicirio, que pode, entendendo haver ilegalidade, declarar a anulao do ato administrativo.
Finalmente, no h que se confundir MOTIVO e MRITO.
O MRITO ADMINISTRATIVO ou DO ATO ADMINISTRATIVO a valorao dos motivos e a escolha do objeto, de acordo com os critrios de oportunidade e de convenincia do ato administrativo.
Desta forma, o mrito tem a ver com o poder discricionrio do administrador, no estando,
desta forma, sujeito ao controle judicial. No h, portanto, que se discutir mrito de ato vinculado,
porquanto o mrito administrativo tem a ver com a discricionariedade.
H convenincia sempre que o ato interessa, convm ou satisfaz ao interesse pblico. H oportunidade quando o ato praticado no momento adequado satisfao do interesse pblico.
So os juzos subjetivos do agente competente sobre certos fatos e que o levam a decidir de um
ou de outro modo.
Costuma-se, sem muito cuidado, dizer que o ato administrativo discricionrio insuscetvel de
exame pelo Judicirio. Tal afirmao no verdadeira. O que no se admite em relao a ele o exame
por esse Poder (Judicirio) da convenincia e da oportunidade, isto , do mrito da deciso tomada
pela Administrao Pblica.
H casos, no entanto, de motivao obrigatria como no inciso X, do art. 93 da Constituio
Federal, que estabelece que as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso
pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros.
Do mesmo modo, a lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, estabelece, em seu art. 50, as situaes
em que os atos administrativos devero ser motivados, com a indicao dos fatos e dos fundamentos
jurdicos. Estas situaes so as seguintes:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.
Segundo esta mesma lei, no 1 do art. 50, a motivao deve ser explcita, clara e congruente,
podendo consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato.
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Ainda segundo o 3, do mesmo artigo, a motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais constar da respectiva ata ou de termo escrito.
O motivo, como um dos requisitos de validade do ato administrativo, decorre da aplicao do
princpio da motivao.
Objeto ou Contedo:
o efeito que o ato administrativo produz, a alterao que, com a sua publicao, se pretende
realizar no mundo exterior.
Ex.: Qual o objeto de uma certido? Para que serve? Para provar alguma coisa. Assim, o objeto
da certido provar o fato.
E da licena para construir? permitir que a pessoa venha a construir legalmente.
Assim, cada Ato Administrativo permite alcanar-se um determinado objeto.
Importante ressaltar que o objeto de um ato administrativo deve ser sempre lcito (de acordo
com as leis), possvel e de acordo com o interesse pblico.
H ocasies, no entanto, que o objeto pode ser ilcito, como no caso de um contrato para matar
algum, ou impossvel (pelo menos no momento da prtica do ato), como no caso de uma concesso
para transportes coletivos entre a Terra e a Lua.
Pelo exposto podemos notar que os requisitos de validade do ato administrativo, se considerarmos decorram do exerccio do poder vinculado ou do poder discricionrio, podem ser assim distribudos.
Vinculados competncia, finalidade e forma; e
Discricionrios motivo e objeto.
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Presente nas relaes dos diversos ramos do Direito, expressa-se pela no retroatividade dos atos administrativos, a fim de que no sejam afetados o ato jurdico perfeito, a
coisa julgada, ou o direito adquirido (CF 5-XXXVI).
Deste modo, dado assunto de Direito Administrativo cujo entendimento passe a
ser divergente do atual, no volta no tempo para anular os atos j praticados sob o crivo da
antiga lei.
O entendimento diverso causaria insegurana jurdica.
3.
Os vrios autores agrupam as diversas espcies de atos administrativos de acordo com suas respectivas convices doutrinrias.
A que parece mais criativa a distribuio, por cinco grupos, dos diversos atos administrativos,
conforme propes Hely Lopes Meirelles.
Para ele, os atos administrativos podem ser por distribudos em 5 (cinco) a saber: NORMATIVOS,
ORDINATRIOS, ENUNCIATIVOS, NEGOCIAIS e PUNITIVOS.
Normativos - Aqueles que determinam uma conduta aos seus destinatrios, objetivando a correta aplicao da lei e o bem-estar social. ]
A essa categoria pertencem os decretos, os regulamentos, as instrues normativas, os
regimentos, as resolues e as deliberaes.
Enunciativos - Aqueles em que a Administrao Pblica enuncia uma situao existente, de que
tem conhecimento atravs dos seus agentes ou dos seus arquivos, sobre um determinado assunto.
Dentre os atos mais comuns desta espcie merecem meno as certides, os atestados, os pareceres e as apostilas.
Negociais - So aqueles que encerram um contedo tipicamente negocial, do interesse da Administrao Pblica e do administrado.
Neste conceito enquadram-se, dentre outros, os atos administrativos de licena, autorizao, admisso, permisso, visto, aprovao, homologao, dispensa, renncia e protocolo
administrativo.
Punitivos - Aqueles que objetivam materializar uma sano imposta pela Administrao Pblica. Podem ser de atuao interna e externa. Nesta ltima espcie (atuao externa), so lembradas, por Hely Lopes Meirelles, as multas, as interdies de atividades e a destruio de coisas.
J internamente, so os que se destinam a punir disciplinarmente os agentes pblicos
e a corrigir servios defeituosos atravs de sanes estatutrias. Situam-se nesta espcie sanes como a advertncia, a suspenso, a demisso, a cassao de aposentadoria, a cassao de
disponibilidade; a destituio de cargo em comisso ou de funo gratificada.
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REGIMENTO - ato administrativo de atuao interna, dado que se destina a reger o funcionamento de rgos colegiados e de corporaes legislativas.
Como ato regulamentar interno, o regimento s se dirige aos que devem executar
o servio ou realizar a atividade funcional regimentada, sem obrigar aos particulares em
geral.
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CIRCULARES so ordens escritas, de carter uniforme, expedidas a determinados funcionrios ou agentes administrativos incumbidos de certo servio, ou de desempenho de certas atribuies em circunstncias especiais. So atos de menor generalidade que as instrues, embora tenham o mesmo objetivo: o ordenamento do servio.
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OFCIOS so comunicaes escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos
e superiores e entre Administrao e particulares, em carter oficial. Podem, portanto, terem carter externo, quando se destinam a rgos administrativos externos ou a particulares.
Diferem dos memorandos, que tero sempre carter interno.
Diferem ainda dos requerimentos e peties por conterem uma comunicao ou
um convite, ao passo que estes encerram sempre uma pretenso do administrado formulada Administrao.
DESPACHOS ADMINISTRATIVOS so decises que as autoridades executivas (ou legislativas e judicirias, em funes administrativas) proferem em papis, requerimentos e processos sujeitos sua apreciao.
Os despachos administrativos no se confundem com as decises judiciais, que
so as que os juzes e tribunais do Poder Judicirio proferem, pois o despacho administrativo, embora tenha forma e contedo jurisdicional, no deixa de ser um ato administrativo,
como qualquer outro emanado do Executivo.
O despacho pode se tornar normativo quando, embora proferido em caso individual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idnticos, passando a
vigorar como norma interna da Administrao para as situaes anlogas subsequentes.
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des de economia mista e s fundaes pblicas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, devero ser expedidas no prazo improrrogvel de quinze dias, contado do
registro do pedido no rgo expedidor (art. 1 da Lei 9.051, de 18/05/1995).
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LICENA e ALVAR:
O instrumento pelo qual o Poder Pblico concede o licenciamento de uma atividade chama-se alvar. O Alvar tambm o instrumento da autorizao de uma atividade.
Em outras palavras, o alvar a forma, o revestimento dos atos administrativos da
licena e da autorizao. somente atravs do alvar que os aludidos atos administrativos
se concretizam, passam a existir na esfera jurdica.
Enquanto os atos em si compreendem o contedo, a matria, o alvar a forma
pela qual se manifesta a vontade da Administrao.
O alvar de licena de funcionamento deve ser afixado em local visvel aos clientes.
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AUTORIZAO
AA discricionrio
AA precrio
Interesse do particular
PERMISSO
AA discricionrio
AA precrio
Interesse Pblico
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ADMISSO - o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Pblico, verificando a satisfao de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situao jurdica
de seu exclusivo ou predominante interesse.
Ex.: ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitao.
Na admisso, por ser um ato vinculado, reunidas e satisfeitas as condies previstas em lei, a administrao obrigada a deferir a pretenso do particular interessado. O direito admisso nasce do atendimento dos pressupostos legais, que so vinculantes para o
prprio poder que os estabelece.
VISTO o ato administrativo pelo qual o Poder Pblico controla outro ato da prpria administrao ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exequibilidade.
Ex.: a exigncia do visto do chefe imediato para o encaminhamento de requerimento de
servidor subordinado seu apreciao de autoridade de superior instncia.
O visto tem apenas finalidade de conhecimento e controle, no equivale concordncia ou deferimento do contedo do requerimento.
ato vinculado, porque h de restringir-se s exigncias legais do ato visado, embora algumas vezes venha sendo desvirtuado, exigindo para a sua concesso o exame discricionrio, como ocorre com o visto em passaporte, que dado ou negado de acordo com
os interesses das autoridades consulares.
No visto, no deve haver exame de mrito (juzo de convenincia e oportunidade) quanto ao seu contedo, o que o distingue da aprovao e da autorizao.
HOMOLOGAO o ato administrativo pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a convenincia de ato anterior da prpria Administrao, de outra entidade ou de
particular, para dar-lhe eficcia.
Ex.: o ato do Tribunal de Contas que aprecia as concesses iniciais, outorgadas pelo Executivo, de aposentadorias, reformas ou penses.
O ato dependente de homologao depende dela para se tornar definitivo. Como
ato de simples controle, a homologao no permite alteraes no ato controlado pela autoridade homologante, que apenas pode confirm-lo ou rejeit-lo, para que a irregularidade seja corrigida por quem a praticou.
PROTOCOLO ADMINISTRATIVO o ato negocial pelo qual o Poder Pblico acerta com o
particular a realizao de determinado empreendimento ou atividade ou a absteno de
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DESTRUIO DE COISAS o ato pelo qual a Administrao Pblica inutiliza, de modo sumrio, alimentos, substncias, objetos ou instrumentos imprestveis, nocivos ao consumo
ou de uso proibido por lei.
Como ato tpico de polcia administrativa, , em regra, urgente, dispensando processo prvio, embora exija sempre o auto de apreenso e de destruio, que esclarecer os
motivos da medida drstica tomada e identificar as coisas destrudas, para oportuna
apreciao da legalidade dos atos.
RESCISO UNILATERAL possibilidade de o contrato administrativo ser desfeito por deciso determinada por ato unilateral e escrito da Administrao Pblica, em um dos casos
enumerados no art. 78 da Lei 8.666/93, como: a inadimplncia do contratado; a decretao de falncia ou a instaurao de insolvncia civil (situao em que a pessoa fsica deixa
de ter, em sua esfera de responsabilidade patrimonial bens suficientes para cumprir com
as obrigaes contradas); a dissoluo da sociedade ou o falecimento do contratado; a alterao social ou a modificao da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique
a execuo do contrato; o interesse pblico; a ocorrncia de caso fortuito ou de fora
maior, regularmente comprovada, impeditiva da execuo do contrato.
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4.
DECLARAO DE INIDONEIDADE uma sano administrativa de natureza severa, imposta pelo Administrador quando da ocorrncia de infrao grave que cause dano ou prejuzo considervel Administrao Pblica. Nos termos do artigo 87 da Lei 8.666/93, a declarao de inidoneidade poder ser imputada pessoa fsica ou jurdica contratada pela
Administrao em razo da inexecuo total ou parcial do contrato, resguardado contratada o direito ao contraditrio e ampla defesa.
Os Atos Administrativos podem ser classificados tendo-se em vista diversos critrios. Os mais
relevantes parecem ser os que se seguem:
Gerais ou Regulamentares - Aqueles expedidos sem destinatrios determinados alcanando, portanto, todos aqueles que estejam na mesma situao.
Ex.: Regulamentos, edital de concurso pblico, etc.
b) Individuais ou Especiais - Aqueles que tm destinatrio certo criando uma situao jurdica
particular. O mesmo ato pode abranger a um ou vrios sujeitos, desde que individualizados.
Ex.: Decreto de nomeao, exonerao ou desapropriao; Outorga de licena; etc.
Internos - Os destinados a produzir efeitos no mbito das reparties administrativas, incidindo sobre rgos e agentes administrativos.
Ex.: Memorandos, Ordens de Servio, etc.
b) Atos de Gesto ou Atos de Direito Privado - Os praticados pela Administrao Pblica sem
o uso de sua supremacia.
Ex.: aquisio ou venda de um bem; etc.
Atos Simples - Os que resultam da manifestao de vontade de um nico rgo, seja este
singular (tambm denominado unipessoal) ou colegiado.
Ex.: Sentena de um magistrado; nomeao pelo chefe do Executivo; deciso de um Conselho; acrdo de um Tribunal; etc.
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b) Atos Compostos - Os que resultam da vontade nica de um rgo, mas dependem da verificao ou homologao por outro rgo, para que se tornem exequveis. Existe, portanto,
um ato principal e outro(s) ato acessrio(s) que apenas confirma, aprova, ratifica o ato
principal
Ex.: autorizao para compra de material; escala de servio (ambos dependem de um visto
da autoridade superior); etc.
c)
Quanto eficcia:
a)
b) Nulos aqueles que so afetados por vcio estrutural. No produzem qualquer efeito vlido, pela evidente razo de que no se pode adquirir direitos contra a lei.
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So aqueles que os diferenciam dos demais atos jurdicos. Correspondem aos princpios da
autoexecutoriedade; da imperatividade; da presuno de legitimidade; e da presuno de veracidade.
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6.
Como j vimos nesta aula, o princpio da autotutela exprime o duplo dever da Administrao
Pblica de controlar os seus prprios atos quanto juridicidade (atravs da anulao) e da adequao
ao interesse pblico (atravs da revogao).
Nele, portanto, se baseia a Smula 473, do STF, aprovada em 03/12/1969:
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A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
(grifos nossos)
Mais recentemente, o art. 53, da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, tambm tratou sobre o
tema, praticamente da mesma forma:
A Administrao deve anular os seus prprios atos, quando eivados de vcio
de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.
(grifos nossos)
Desta forma, baseando-se na smula do STF ou na Lei 9.784/99, a Administrao Pblica dispe
de dois caminhos: revogar ou anular o ato administrativo; j o Poder Judicirio, por s poder examinar o
ato administrativo pelo ngulo da legalidade, s pode anular.
Segundo uma corrente doutrinria, quando a Administrao Pblica rev voluntariamente, isto
, de ofcio, sem provocao de terceiros, os seus atos administrativos eivados de vcios, essa iniciativa
denominada SANATRIA VOLUNTRIA.
No se confundem, portanto:
a REVOGAO, que cabe quando o ato vlido e eficaz, s sendo declarada em face do
interesse pblico, por motivo de convenincia ou oportunidade.
O quadro a seguir pretende ressaltar as diferenas entre anulao e revogao:
FATORES DE DISTINO
ANULAO
Atos Administrativos ilegais
REVOGAO
Atos Administrativos vlidos e eficazes
ex nunc (imediato)
So vlidas
ex tunc (retroativo)
No tm valor jurdico
Administrao Pblica ou JudiciSomente a Administrao Pblica
rio
Assim, enquanto a anulao tem efeito ex tunc (desde ento) ou retroativo ao momento em
que o ato administrativo foi editado, a revogao tem efeito ex nunc (desde agora), s valendo a partir
do momento em que foi declarada pela Administrao Pblica, de modo que todas as consequncias do
ato administrativo, ocorridas antes da revogao so perfeitamente vlidas e tm que ser respeitadas.
Por outro lado, em princpio a revogao no passvel de reexame por parte do Judicirio, j
que o Ato Administrativo, tendo sido editado em conformidade com a lei, no enseja ao Judicirio
conhecer da oportunidade ou convenincia que levou a Administrao Pblica a revogar um ato
administrativo.
Esta hiptese s possvel se for feita a MOTIVAO ou EXPOSIO DE MOTIVOS, como j foi
visto quando estudamos o motivo como um dos requisitos de validade do ato administrativo.
No entanto, esta regra no absoluta porque o Judicirio tambm faz parte da Administrao
Pblica, de modo que, nos atos expedidos por ele ou por seus rgos, no exerccio do seu Poder
Discricionrio, caber a ele mesmo, a respectiva revogao.
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ORIGEM:
CONCEITO:
O controle dos atos administrativos pode ser conceituado como a atribuio de vigilncia,
orientao e correo:
de certo rgo ou agente pblico sobre a atuao de outro; ou
de sua prpria atuao, visando confirm-la ou desfaz-la, conforme seja ou no legal,
conveniente, oportuna e eficiente.
No mbito da Administrao Pblica direta ou centralizada resulta da subordinao hierrquica, e, no campo da Administrao Pblica indireta ou descentralizada resulta da vinculao administrativa.
o INTERNO quando feito pela prpria AP, podendo ser de legalidade ou de mrito.
Seus objetivos so os seguintes:
Confirmar significa a AP dar como legtimos e adequados os atos praticados por seus
agentes;
Corrigir significa que a AP, ao considerar o ato ilegal ou de conduta inconveniente,
providencia a sua retirada do mundo jurdico.
Alterar significa que a AP pode ratificar uma parte e substituir outra.
o EXTERNO que, nos termos da Smula 473, do STF, o realizado pelo Poder Judicirio, sendo, neste caso, apenas de legalidade.
Vale ressaltar, porm, que nem sempre o controle externo feito por rgo judicial,
como acontece no caso do Tribunal de Contas, de vez que, na forma do art.71 da Constituio
Federal, rgo auxiliar do Poder Legislativo na fiscalizao contbil, financeira e oramentria.
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DE MRITO aquele que se limita verificao da convenincia e da oportunidade da conduta administrativa. No pode ser realizado pelo Poder Judicirio, a menos que tenha sido produzido pelo prprio Judicirio no exerccio do seu poder discricionrio.
POR SUBORDINAO quando exercido por meio dos vrios patamares da hierarquia administrativa, dentro da mesma Administrao, seja ela direta ou indireta. Ex.: Departamento sobre
diviso; Chefe sobre Assessor; etc.
POR VINCULAO correspondente ao poder de fiscalizao e de reviso atribudo a uma pessoa ou rgo da Administrao direta, que o exerce sobre os atos administrativos emanados
das entidades da Administrao indireta.
IV Quanto iniciativa:
DE OFCIO o executado pela prpria AP no exerccio regular de suas funes. Ex.: o chefe
que, por sua iniciativa, modifica o ato de um subordinado seu.
PROVOCADO aquele deflagrado por terceiro, que postula a reviso da conduta administrativa.
CONCOMITANTE ou SUCESSIVO aquele que acompanha a formao do ato administrativo para verificar a sua regularidade. Neste tipo de controle os ato administrativo esto sujeitos a vistos ou aprovaes, sem os quais no tero validade. Ex.: uma auditoria durante a execuo do
oramento pblico.
SUBSEQENTE, CORRETIVO ou A POSTERIORI o que feito aps a edio do ato administrativo. O controle judicial sempre deste tipo, salvo em mandado de segurana e habeas corpus
preventivos, ou outras medidas judiciais que admitam este carter.
7.1. CONTROLE ADMINISTRATIVO: pode ser interno e externo. O controle administrativo interno feito
atravs dos seguintes meios:
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a)
Direito de Petio uma espcie de denncia, formal e assinada, informando quanto a irregularidades na AP, inclusive abuso de autoridade, endereada autoridade competente para
conhecer e impedir a ilegalidade apontada. Tem as seguintes caractersticas:
o exercido por escrito e no deve conter expresses ofensivas ou difamatrias.
o No pode ser clandestino ou annimo.
o Pode conter pedidos de reviso, queixas, splicas, sugestes etc.
o Seu signatrio est sujeito a responsabilizao civil ou penal em caso de falsidade dos
fatos imputados.
o No obriga, no entanto, a Administrao Pblica a tomar qualquer medida, pois vale
como informao de ilegalidades que devem ser conhecidas e corrigidas pelos meios
que ela julgar convenientes.
o previsto no art. 5, XXXIV-a da Consituio Federal, podendo ser exercido por qualquer pessoa, a qualquer tempo, independentemente do pagamento de taxas.
o Assegura o direito de requerer ou de representar autoridade competente.
b) Fiscalizao Hierrquica (Hierarquia Orgnica) aquela exercida pelos rgos pblicos mais
elevados hierarquicamente sobre os que lhe so subordinados; e
c)
So os seguintes os recursos administrativos voluntrios: representao administrativa; reclamao administrativa, pedido de reconsiderao, recurso hierrquico; e reviso.
Representao Administrativa recurso previsto no art. 74 (2.) da Constituio Federal e na
Lei 4898/65 (Lei do Abuso de Autoridade), artigos 1. e 2. uma espcie de denncia, formal e
assinada, indicando irregularidades, ilegalidades e condutas abusivas de agentes pblicos.
Nele so postulados tambm a apurao e a regularizao destas situaes denunciadas.
um recurso assegurado pelo mesmo recm estudado direito de petio.
Diferentemente do direito de petio, oferecida a representao a Administrao
Pblica deve receber a denncia, instaurar o processo administrativo e apurar a situao informada. As demais caractersticas do direito de petio aplicam-se representao administrativa.
Reclamao Administrativa a oposio expressa a um ato administrativo que afete interesses do administrado.
Ao contrrio da representao, no pode ser interposta por qualquer pessoa, mas s
pelo prejudicado.
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Quando feita dentro do prazo legal, que de um ano (pode ser outro se assim estiver
determinado por uma lei especfica) contado do ato administrativo lesivo, obriga a uma deciso
da Administrao Pblica, que, por outro lado, pode desconhecer da reclamao feita fora do
prazo (art. 6 do Decreto 20.910, de 06/01/1932, que trata da prescrio quinquenal).
Recurso Hierrquico o meio de que dispe a Administrao Pblica para, quando provocada, rever atos administrativos praticados pelos agentes pblicos.
Tem cabimento:
do indeferimento do pedido de reconsiderao; e
das decises de recursos sucessivamente interpostos.
Entre o recurso hierrquico e o pedido de reconsiderao h diferena consubstanciada no fato de que, enquanto o recurso hierrquico dirigido sempre autoridade superior
quela de cujo ato se recorreu, o pedido de reconsiderao uma solicitao feita autoridade que despachou no caso, com o fim de imprimir outro rumo deciso anteriormente tomada.
O recurso hierrquico pode ser:
Prprio quando o pedido de reexame dirigido autoridade hierarquicamente superior quela responsvel pela deciso.
Dispensa previso legal ou regulamentao expressa, ensejando autoridade
administrativa amplo poder revisional, podendo decidir at mesmo alm do pedido,
graas autotutela da AP.
Baseia-se na hierarquia e no poder de fiscalizao, atribudo ao superior hierrquico, dos atos do subordinado, podendo anul-los, revog-los ou alter-los, total
ou parcialmente.
Imprprio tambm intitulado recurso de tutela, quando o pedido de reexame dirigido autoridade que no detm vnculo de hierarquia com a autoridade ou rgo
responsvel pela deciso impugnada. Por este motivo, depende de lei expressa.
Note-se que invivel o recurso de um Poder contra ato de outro, porque
no h hierarquia entre eles.
Reviso o recurso administrativo pelo qual o interessado postula a reapreciao de determinada deciso j proferida em processo administrativo.
Este recurso precisa preencher um requisito especial para que seja conhecido: a existncia de fatos novos, suscetveis de conduzir o administrador a soluo diversa da anterior.
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Vale registrar que podem ser exigidas por algumas leis para a interposio de recursos, como
na legislao fiscal, garantias (cauo, depsito ou fiana) para o conhecimento do recurso hierrquico interposto de decises sobre matria tributria.
3 Se o recorrente alegar que a deciso administrativa contraria enunciado da smula vinculante, caber autoridade prolatora da deciso impugnada, se no a reconsiderar, explicitar, antes de
encaminhar o recurso autoridade superior, as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula,
conforme o caso. (Includo pela Lei n 11.417, de 2006).
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violao de enunciado da smula vinculante, o rgo competente
para decidir o recurso explicitar as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o
caso. (Includo pela Lei n 11.417, de 2006).
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamao fundada em violao de enunciado
da smula vinculante, dar-se- cincia autoridade prolatora e ao rgo competente para o julgamento
do recurso, que devero adequar as futuras decises administrativas em casos semelhantes, sob pena
de responsabilizao pessoal nas esferas cvel, administrativa e penal. (Includo pela Lei n 11.417, de
2006).
Art. 57. O recurso administrativo tramitar no mximo por trs instncias administrativas, salvo
disposio legal diversa.
Art. 58. Tm legitimidade para interpor recurso administrativo:
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela deciso recorrida;
III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;
IV - os cidados ou associaes, quanto a direitos ou interesses difusos.
Art. 59. Salvo disposio legal especfica, de dez dias o prazo para interposio de recurso administrativo, contado a partir da cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida.
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1 Quando a lei no fixar prazo diferente, o recurso administrativo dever ser decidido no prazo
mximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo rgo competente.
o
2 O prazo mencionado no pargrafo anterior poder ser prorrogado por igual perodo, ante
justificativa explcita.
Art. 60. O recurso interpe-se por meio de requerimento no qual o recorrente dever expor os
fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar convenientes.
Art. 61. Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito suspensivo.
Pargrafo nico. Havendo justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da
execuo, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poder, de ofcio ou a pedido, dar efeito
suspensivo ao recurso.
Art. 62. Interposto o recurso, o rgo competente para dele conhecer dever intimar os demais
interessados para que, no prazo de cinco dias teis, apresentem alegaes.
Art. 63. O recurso no ser conhecido quando interposto:
I - fora do prazo;
II - perante rgo incompetente; (v. 1)
1 Na hiptese do inciso II, ser indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso.
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pelo uso de somente uma delas, deixando transcorrer sem nenhuma providncia o
prazo para recurso a outras; ou
Embora a regra geral seja a de que o recurso ao Judicirio no deva levar em conta o exaurimento da via administrativa, a Constituio abriu uma fenda no sistema ao dispor no art. 217 1, que:
"o Poder Judicirio s admitir aes relativas disciplina e s competies desportivas aps esgotaremse as instncias da justia desportiva, regulada em lei".
J a precluso administrativa a perda do direito de manifestar-se no processo administrativo, isto , a perda da capacidade de praticar os atos processuais por no t-los feito na
oportunidade devida ou na forma prevista. , portanto, a perda de uma faculdade processual, isto , para a prtica de um determinado ato processual.
A ttulo de exemplo, se as partes forem intimadas para manifestao sobre o laudo pericial
e deixarem transcorrer em branco o prazo para tanto, ocorrer a precluso.
A PRECLUSO ADMINISTRATIVA NO PODE SER CONFUNDIDA COM A PRESCRIO ADMINISTRATIVA PORQUE REPRESENTA A SIMPLES PERDA DE UMA FACULDADE OU NUS PROCESSUAL. ELA SEMPRE OCORRE INCIDENTALMENTE NO PROCESSO E SE ASSOCIA PRTICA DE DETERMINADO ATO PROCESSUAL.
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2.) No permite que a Administrao aplique punio a seus servidores aps o decurso de
certo prazo.
Ex.: a Lei n 8.112/90 dispe que a ao disciplinar prescreve em dois anos para a pena de
suspenso (art. 142, II).
Art. 64. O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar, modificar, anular ou revogar,
total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria for de sua competncia.
Pargrafo nico. Se da aplicao do disposto neste artigo puder decorrer gravame situao do
recorrente, este dever ser cientificado para que formule suas alegaes antes da deciso.
Portanto, a autoridade administrativa tem ampla liberdade de reviso do ato recorrido, podendo
modific-lo ou invalid-lo por motivo de legalidade, sendo admissvel at a reformatio in pejus (reforma para pior).
Ex.: o indivduo que tenha sofrido uma sano administrativa A e recorra para a outra instncia administrativa, visando reforma do ato punitivo. A autoridade que aprecia o recurso verifica que,
legalmente, a sano adequada seria a sano B, mais gravosa.
Neste caso, poder-se-ia indagar sobre a obrigatoriedade de manter a sano A ou a possibilidade de o administrador, reconhecendo a inadequao dessa punio, aplicar a sano B. Mas, o dispositivo legal bem claro: se o servidor recorre, e esto presentes os elementos que deram suporte
apenao, deve a autoridade julgadora no somente negar provimento ao recurso, como ainda corrigir o ato punitivo, substituindo a pena "A" pela pena "B".
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Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a qualquer
tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de
justificar a inadequao da sano aplicada.
Pargrafo nico. Da reviso do processo no poder resultar agravamento da sano.
Art. 49, inciso V da Constituio Federal, que atribui como competncia exclusiva do Congresso
Nacional a possibilidade de sustar os atos normativos do Poder Executivo, que exorbitem do
poder de regulamentar ou dos limites da delegao legislativa.
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Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a
Constituio Federal e, especialmente, contra:
I - a existncia da Unio;
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes
constitucionais das unidades da Federao;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento.
Art. 86. Admitida a acusao contra o Presidente da Repblica, por dois teros da Cmara dos Deputados, ser ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes penais
comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.
Assim, a CF indica os atos sujeitos ao controle legislativo e delimita o campo das investigaes
parlamentares, vinculando, deste modo, o contedo e a forma da atuao fiscalizadora desse Poder.
Trata-se, portanto, de um controle, mas que no permite ao Congresso Nacional anular atos
administrativos ilegais, nem exercer sobre as autoridades administrativas poderes de hierarquia.
Fundamento Constitucional o art. 5-XXXV, da CF, que consagra o Princpio da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional dos atos de governo
Embora a grande maioria dos atos administrativos esteja sujeita ao controle judicial, por ilegalidade ou ilegitimidade (conformao do ato com a lei, com a moral administrativa e com o interesse
pblico), alguns tipos de atos no esto sujeitos nem ao Controle Judicial, nem ao Controle Administrativo, mas a um Controle Especial.
So eles:
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a)
Os ATOS POLTICOS aqueles praticados por agentes polticos, no uso de suas competncias constitucionais.
Ex.: veto a projeto de lei; nomeao de Ministro; aprovao de contas; cassao de mandato; criao de tribunais inferiores; escolha de membro para o quinto constitucional; etc.
b) Os ATOS LEGISLATIVOS aqueles sujeitos ao crivo do controle legislativo, posto que, enquanto as regras no se materializam, atingindo os direitos individuais, permanecem inatacveis por meios judiciais.
Ex.: Nos processos de elaborao das leis (o Judicirio no pode adentrar o mrito das deliberaes da Mesa, das Comisses ou do Plenrio, nem deve perquirir as opes polticas
que conduziram aprovao ou rejeio dos projetos, proposies ou veto).
J o processo de cassao de mandato passvel de controle de legalidade pelo
Judicirio, sob o aspecto da existncia dos motivos e a regularidade formal do processo.
c)
Mandado de segurana Tem seu fundamento no art. 5, incisos LXIX e LXX da Constituio Federal, alm da Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009.
LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado
por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico;
LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;
, portanto, o meio destinado a coibir atos ilegais de autoridade, que lesem direito subjetivo,
lquido e certo do impetrante.
Direito lquido e certo o que se apresenta manifesto na sua existncia, delimitado na sua extenso e apto a ser exercitado no momento da impetrao.
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b) Ao Popular Tem seu fundamento no art. 5, inciso LXXIII da Constituio Federal e Lei 4717, de
29 de maio de 1965.
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de
custas judiciais e do nus da sucumbncia;
c)
d) Mandado de Injuno Tem seu fundamento no art. 5, inciso LXXI da Constituio Federal.
LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne
invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania;
e) Habeas Data Tem seu fundamento no art. 5, inciso LXXII da Constituio Federal.
LXXII - conceder-se- "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de
registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico;
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
f)
Habeas Corpus Tem seu fundamento no art. 5, inciso LXVIII da Constituio Federal.
LXVIII - conceder-se- "habeas-corpus" sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer
violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder;
8.
Por sistema administrativo entendemos o regime adotado pelo Estado para corrigir os seus
atos ilegais. No Brasil, em face do que dispe a Constituio Federal, em seu art. 5, inciso XXXV, "a lei
no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito".
Isto significa, como se sabe, que todas as questes, que digam respeito a discusso sobre direitos, no podem ser subtradas do exame do Poder Judicirio.
Assim, em regra, se o servidor do Poder Executivo tem contra si um ato lesivo a seus direitos, ele
poder impetrar recursos no mbito do prprio Poder Executivo.
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No entanto, cessada a possibilidade de recursos administrativos ou no lhe tendo sido satisfativas as decises adotadas, poder ele recorrer ao Poder Judicirio, sem que isto comprometa o equilbrio
entre os Poderes do Estado, visto que so independentes e harmnicos entre si.
Esta mecnica possvel porque o Sistema Administrativo Brasileiro o de jurisdio nica ou
una, tambm denominado judicirio ou ingls, tendo em vista o local de seu surgimento.
Entretanto, no assim em todos os pases. Na Frana, por exemplo, o Sistema Administrativo
o do contencioso administrativo ou dual ou sistema francs, segundo o qual cada um dos Poderes de
Estado tm mecanismos de exaurimento de todas as decises decorrentes do exame dos respectivos
atos.
Isto faz com que na Frana o Poder Executivo tenha rgos (o Conselho de Estado, os Tribunais
Administrativos e os Conselhos de Contencioso Administrativo) capazes de examinar at o ltimo grau
recursal as decises lesivas aos direitos de seus servidores, de modo que no permitido o recurso ao
Poder Judicirio.
Esse sistema nasceu durante a Revoluo Francesa, motivado pela necessidade de se fazer valer
os interesses da burguesia, que no eram acolhidos pela justia ordinria da poca.
No Brasil, durante o Imprio, adotou-se o sistema francs, mas, desde a primeira constituio
republicana, em 1891, o sistema adotado o da jurisdio nica.
Durante a vigncia da Constituio de 1967/69, a Emenda Constitucional n. 7/77 estabeleceu a
possibilidade da criao de contenciosos administrativos, em seus artigos 11 e 203, que no chegaram a
ser instalados, de modo que, com a Constituio de 1988, ficaram definitivamente, ou, pelo menos por
enquanto, afastados.
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