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MDuLO I
ORAMENTO PbLICO: CONCEITOS E FuNDAMENTOS
bRASLIA
2014
Informaes:
www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Oramento Federal
SEPN 516, Bloco D, Lote 8,
70770-524, Braslia DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br
Colaborao
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaf
Munique Barros Carvalho
Olivia Pereira Paranayba
ObJETIvOS DO MDuLO
Apresentar os principais conceitos sobre o oramento pblico
Traar um breve histrico de sua origem e evoluo
Destacar as suas premissas legais
uNIDADES
I - Conceitos de Oramento Pblico
II - Breve Histrico do Oramento Pblico
III - Fundamentos Legais
IV - Funes Oramentrias
V - Tcnicas Oramentrias
VI - Princpios Oramentrios
SuMRIO
apresentao ....................................................................................................7
APRESENTAO
conhecimentos
competncias
relacionadas
aos
principais
temas
oramentrios.
O curso oferece aos alunos uma abordagem mais aprofundada do contedo
oramento pblico. Est dividido em cinco mdulos, sendo que cada um deles
composto por unidades temticas e exerccios de fixao. Os mdulos so os seguintes:
Mdulo I: Oramento Pblico: Conceitos e Fundamentos
Mdulo II: Instrumentos do Processo Oramentrio
Mdulo III: Receita Oramentria
Mdulo IV: Despesa Oramentria
Mdulo V: Execuo Oramentria
No primeiro mdulo sero abordados temas introdutrios fundamentais aos
estudos do Oramento Pblico, os quais sero desenvolvidos por meio das seguintes
unidades: Conceitos de Oramento Pblico, Breve Histrico do Oramento Pblico,
Fundamentos Legais do Oramento Pblico, Funes Oramentrias, Tcnicas
Oramentrias e Princpios Oramentrios.
O segundo mdulo trata dos principais instrumentos do processo oramentrio:
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria
Anual (LOA).
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uNIDADE I
CONCEITOS DE ORAMENTO PbLICO
o longo da sua vida, voc j deve ter refletido inmeras vezes a respeito da importncia de planejar os gastos que sero realizados por voc durante um
determinado
perodo.
provvel tambm que voc j tenha se perguntado sobre o que feito do
dinheiro dos impostos pagos pelo cidado em nosso pas. Diante desta dvida,
surgem outros questionamentos: Como o Governo organiza as contas pblicas? Como
planeja os investimentos? Como reduz as despesas? Como surgiu o oramento no
contexto da administrao pblica e qual a sua importncia para um pas, estado ou
municpio?
Essas reflexes nos fazem concluir que tanto o oramento pessoal como o
oramento pblico envolvem a tarefa de adequar vontades por exemplo, desejos
de consumo ou planos de investimento aos recursos disponveis. Portanto, a
elaborao de um oramento busca equalizar necessidades a recursos limitados. Nessa
direo, o objetivo dessa unidade apresentar o conceito de oramento pblico e a sua
importncia para a sociedade.
Monoplio
Conceito que
descreve uma
condio em que um
nico vendedor
domina o mercado,
tendo controle total da
oferta de determinado
produto ou servio.
objetivo de
mitigar
relacionadas,
sobretudo,
as
imperfeies
formao
de
Exemplo:
criao
de agncias
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GLOSSRIO
Poltica fiscal
Conjunto de medidas
adotadas pelo governo,
dentro do oramento do
estado, que visam obter
as rendas indispensveis
satisfao das
despesas pblicas.
envolve a definio e
a aplicao da carga
tributria exercida
sobre os agentes
econmicos e a
definio dos
ExERCCIO 01
sobre o Oramento Pblico incorreto afirmar:
a) Caracteriza-se como um instrumento fundamental para a atuao do estado,
no sentido de alcanar resultados que promovam a estabilidade e
sustentabilidade econmica e uma maior qualidade de vida populao.
b) o ato pelo qual o Poder executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza,
por certo perodo de tempo, a execuo das despesas destinadas ao
funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica
econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j
criadas em lei.
c) um instrumento da poltica monetria, abrangendo a administrao das
receitas e despesas pblicas.
12 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E
FUNDAMENTOS
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uNIDADE II
bREvE HISTRICO DO ORAMENTO PbLICO
Tal dispositivo foi conseguido mediante presses dos bares feudais britnicos,
que integravam o Common Counsel: o rgo de representao da poca. Aos nobres
interessava basicamente escapar do at ento ilimitado poder discricionrio do Rei
em matria
Princpio do
Consentimento
Popular
Foi um Princpio adotado na Revoluo
Francesa que se
tornou fundamental e
dura- douro na prtica
cons- titucional
francesa, o qual
estabelece que
nenhum imposto pode
ser cobrado sem o
con- sentimento da
nao. (BURKhead,
2007)
plenamente
desenvolvido
na
Gr-Bretanha
de
conflitos
ExERCCIO 02
sobre o histrico do Oramento Pblico correto afirmar que:
a) a origem dos oramentos pblicos est relacionada ao desenvolvimento da
democracia, opondo-se ao estado moderno, no qual o monarca
considerava- se soberano e detentor do patrimnio originrio da
coletividade.
b) O desenvolvimento do oramento pblico expressa, em parte, o
crescimento do controle monrquico ou representativo sobre o monarca.
c) na Frana, a instituio oramentria surgiu posteriormente adoo do
princpio do consentimento soberano do imposto, outorgado pela
Revoluo de 1789.
d) O oramento pblico utilizado pelos governos para organizar os seus
recursos financeiros e iniciou-se com a inteno de controlar as finanas
pblicas, com a evoluo vem incorporando novas instrumentalidades.
uNIDADE III
FuNDAMENTOS LEGAIS DO
ORAMENTO PbLICO
oramento pblico alm de ser uma lei tambm um instrumento de gesto utilizado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, apro-
vadas pelo Poder Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores pblicos e acompanhadas pela sociedade.
Essas regras so os fundamentos legais que o embasam. Nesta unidade,
apresentaremos quais so os fundamentos legais do oramento pblico brasileiro,
destacando a importncia de cada um deles dentro do contexto oramentrio.
a maioria absoluta
o qurum necessrio
para aprovao de lei
complementar, caracterizado como um
nmero de votos
ime- diatamente
superior
metade dos votos
possveis. Por
exemplo, a Cmara
dos deputa- dos
Federais tem 513
membros. sua maioria
absoluta ser sempre
de 257 votos (LenZa,
2011).
realizao
administrao
tributria
de
e
atividades
da
prestao
de
autorizao legislativa;
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GLOSSRIO
Crditos ilimitados
de
recursos
dos
oramentos
fiscal
da
dos
recursos
provenientes
das
despesas
distintas
ao
pagamento
despesas oramentrias
sem valores precisos;
em aberto.
Autorizao
legislativa
especfica
Lei aprovada pelo
Poder Legislativo
autorizando a
execuo de despesas oramentrias e as
receitas que as financiaro.
Direito Financeiro
o ramo do direito
Pblico que estuda a
atividade financeira do
estado sob o ponto de
vista jurdico.
de
cuja
execuo
ultrapasse
um
Giacomoni (2007) afirma que este ato define o planejamento como um dos
princpios fundamentais de orientao s atividades da administrao federal, sendo o
oramento-
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programa anual entendido como um de seus instrumentos bsicos, item que ser
abordado mais frente, na unidade Tcnicas Oramentrias.
Para conhecer esse decreto, visite o nosso
ambiente Virtual de aprendizagem.
planos
econmicos
inconsistentes
por
desequilbrios
expressivos nas finanas pblicas dos trs nveis de governo (federal, estadual e
municipal). Alm disso, afirmam que a conjuntura poltica brasileira, na dcada de 80,
serviu de incentivo para que a sociedade ampliasse suas demandas sobre os gastos do
governo que, especialmente a partir da Constituio de 1988, elevou o volume das
transferncias de receitas da Unio para os demais entes federativos e ampliou direitos
s custas do Estado.
Os autores destacam que dentre os instrumentos de financiamento do setor
pblico, eram amplamente utilizados artifcios tais como: atrasos de pagamentos a
fornecedores e servidores pblicos, tomada de recursos junto a bancos oficiais,
realizao de operaes de antecipao de receitas oramentrias, emisso de ttulos
pblicos e outras operaes que transferiam para as geraes futuras o pagamento de
suas aes correntes.
Diante desse contexto, surgiu a necessidade da criao de mecanismos para a
melhoria da gesto fiscal. Para sanear as finanas e melhorar os mecanismos de gesto
das contas pblicas, os autores informam que diversas iniciativas foram adotadas,
partindo-se dos programas desenvolvidos para o equacionamento das dvidas de
Estados e Municpios. Adicionalmente, para estabelecer mecanismos estruturais que
permitissem prevenir futuros desajustes, foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Judicirio) e nas trs esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal). De acordo com
esta lei, todos os governantes devem obedecer a determinadas normas e limites para
administrar as finanas, devendo prestar contas sobre a utilizao dos recursos
pblicos.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) salientam que a motivao
para edio da referida lei foi a necessidade de condicionar a ao dos governantes aos
limites estritos de sua efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir dficits fiscais e
o consequente descontrole das contas pblicas.
ExERCCIO 03
O oramento pblico um instrumento de gesto utilizado para organizar os recursos
financeiros e, para isso, ele utiliza regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem
ser cumpridas pelos gestores pblicos e acompanhadas pela sociedade. essas regras
so os fundamentos legais que o embasam. sobre os fundamentos legais, podemos afirmar
que as alternativas abaixo esto corretas, exceto:
a) Os instrumentos legais que embasam o oramento pblico federal so os
seguintes: Constituio Federal de 1988, a Lei n 4.320/1964; decreto-Lei
n 200/1967; Lei Complementar n 101/2000; Lei complementar n 131 de
2009 e a Lei n 10.180/2001;
b) a lei n 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a
elaborao e controle dos oramentos e dos balanos da Unio, dos
estados, do distrito Federal e dos Municpios;
c) Com a publicao da Lei Complementar n 101/2000, denominada LRF,
todos os governantes passam a obedecer normas e limites para
administrar as finanas, prestando contas sobre quanto e como gastam os
recursos pblicos.
d) a lei n 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Controle externo da Unio,
que compreende o conjunto de estruturas com funes prprias que
atuam, de forma integrada no sentido de viabilizar o desenvolvimento de
aes e a tomada de decises relativas s atividades de elaborao,
acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e de
realizao de estudos e pesquisas scio-econmicas.
uNIDADE Iv
FuNES ORAMENTRIAS
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GLOSSRIO
Necessidades
Meritrias
so necessidades satisfeitas por meio do oramento pblico, alm
daquilo que j provido, paralelamente,
pelo mercado e pago
pelos consumidores.
exemplo: merenda
escolar; subsdio para
casas de baixo
custo, educao
gratuita.
fiscal.
Tal
perspectiva
demonstra
numa
determinada
regio.
por
ques-
tes
do
sistema
de
tributao
de
pagamentos
GLOSSRIO
Subvenes
sociais
Recursos pblicos destinados a instituies
pblicas ou privadas,
de carter assistencial ou cultural, sem
finalidade lucrativa,
os quais visam fundamentalmente custear
as despesas concernentes prestao de
servios essenciais de
assistncia social, mdica e educacional.
de
FuNO ESTAbILIzADORA
Tem como finalidade principal a manuteno de um alto nvel de utilizao de
recursos econmicos e de um valor estvel da moeda. Assim, est relacionada s
escolhas oramentrias na busca do pleno emprego dos recursos econmicos; da
estabilidade de preos; do equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio,
tudo isso visando o crescimento econmico em bases sustentveis.
Como exemplo de uma prtica relacionada a essa funo, podemos destacar a
deciso de determinado governo em reduzir o Imposto sobre Produtos Industrializados
IPI, que incide diretamente na produo de veculos e em seu preo final.
uma forma de estimular o consumo, estabilizando os nveis de emprego no setor
automotivo e promovendo o crescimento econmico do pas.
No Brasil, principalmente nos ltimos anos, a poltica de estabilizao est
focalizada no combate inflao. Tendo em vista o alcance de significativos resultados
na estabilizao econmica, outros aspectos devem ser priorizados, como, por exemplo,
uma maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico.
Por fim, Musgrave (1976) atenta para a necessidade de serem criadas combinaes
apropriadas das mencionadas funes na pea oramentria, tendo em vista o alcance
da maior eficincia possvel.
ExERCCIO 4
Relacione as funes oramentrias abaixo:
( 1 ) alocativa
( 2 ) distributiva
( 3 ) estabilizadora
( ) Com esta funo o governo busca atender a necessidades meritrias e
sociais em reas da economia em que as foras do mercado no
conseguem assegurar resultados timos. assim, por meio da alocao
oramentria o Governo pode intervir para que haja uma alocao de
recursos mais eficiente.
( ) diz respeito ao ajustamento da distribuio da renda das pessoas e
empresas para assegurar uma situao considerada socialmente justa e
que cause o menor dano possvel ao funcionamento eficiente da
economia.
( ) Tem como finalidade principal a manuteno de um alto nvel de utilizao
de recursos econmicos e de um valor estvel da moeda, buscando o
pleno emprego dos recursos econmicos; a estabilidade de preos; o
equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, com vistas ao
crescimento econmico em bases sustentveis.
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uNIDADE v
TCNICAS ORAMENTRIAS
foram incorporadas ao oramento. Com isso, distintas tcnicas de oramento foram desenvolvidas.
Desde a formao do instrumento Oramento Pblico com a Carta Magna da Gr
Bretanha, conforme vimos anteriormente, at os dias de hoje foram desenvolvidas
muitas tcnicas oramentrias, fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos
arranjos entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de
oramento pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo
tradicional e o atual no processo de elaborao dos oramentos.
O que se observa que as novas tcnicas foram sendo desenvolvidas e
incorporadas paulatinamente ao modelo tradicional.
Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas
que so marcantes na evoluo oramentria. Portanto, o objetivo dessa unidade
apresentar os tipos de tcnicas oramentrias: Oramento Clssico, Oramento de
Desempenho, Oramento-Programa, Oramento Base Zero e Oramento Participativo.
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Oramento
Incremental
Oramento
elaborado atravs de
ajustes marginais nos
seus itens de receita
e despesa, baseado
na srie histrica
oramentria.
Repetio do
oramen- to anterior
acrescido da variao
de preos ocorrida no
perodo. sua utilizao
como prtica est
associada ao
Oramento Clssico ou
Tradicional.
que se destina a
referida
aquisio.
Oramento-Programa
Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) discorrem que a nfase desta tcnica est
nos programas de governo, nas realizaes almejadas. Assim, o oramento-programa
constitui pea intimamente associada ao planejamento, traduzindo amplamente o plano
de trabalho do governo, com a indicao dos programas e das aes a serem realizados,
bem como dos montantes e das fontes de recursos a serem utilizados em sua execuo.
Com base nos estudos de alguns autores, a referida tcnica tem como principais
caractersticas: a integrao planejamento-oramento; a quantificao de objetivos e a
fixao de metas; maior nfase na relao insumo-produto; o acompanhamento fsicofinanceiro das aes oramentrias; a contnua avaliao de resultados e uma gesto
voltada para o alcance de objetivos.
Oramento Participativo
O oramento participativo uma tcnica que possibilita
uma participao direta e efetiva da populao na elaborao
da proposta oramentria do governo. Esse tipo de oramento
adotado por deciso do governo, no qual a sociedade civil
con- sultada quando da definio de metas e programas
prioritrios. Dessa forma, representa um progresso na busca da
democratiza- o da gesto pblica.
Oramento
de
CARACTERSTICAS
Processo oramentrio em que explicitado
apenas o objeto de gasto.
Desempenho
Oramento-Programa
fisicamen-
Oramento Base-zero
necessi-
por
ObSERvAES
apresenta valores para as despesas
com pessoal, material, servios
etc., sem relacionar os gastos a
nenhuma fi- nalidade (programa ou
ao). Tambm conhecido como
Oramento Clssico.
ExERCCIO 5
assinale Verdadeiro (V) ou falso (F) em relao s Tcnicas Oramentrias:
( ) a principal funo do Oramento Clssico propiciar o controle poltico
sobre as finanas pblicas, buscando o equilbrio entre receitas e despesas
e evitando a expanso descontrolada dos gastos.
( ) O Oramento Participativo caracteriza-se por uma participao indireta e
efetiva da populao na elaborao da proposta oramentria do governo.
Por uma deciso de governo, a sociedade civil consultada quando da
definio de metas e programas prioritrios.
( ) O oramento Base Zero tem como uma de suas caractersticas a anlise,
reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das
solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente.
( ) O Oramento de desempenho constitui pea intimamente associada ao
planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com
a indicao dos programas e das aes a serem realizados.
uNIDADE
vI
PRINCPIOS ORAMENTRIOS
Programao: o oramento deve relacionar os programas de trabalho do governo, enfatizando as metas e os objetivos
a serem alcanados.
ExERCCIO 6
sabe-se que os princpios oramentrios estabelecem regras bsicas a fim de conferir
racionalidade, eficincia e transparncia aos processos de elaborao, execuo, avaliao
e controle do oramento pblico. Com o intuito de relembrarmos alguns dos princpios
oramentrios existentes, relacione a primeira coluna de acordo com a segunda:
( 1 ) Princpio da exclusividade.
( 2 ) Princpio da Unidade Oramentria.
( 3 ) Princpio da no-afetao das
Receitas. ( 4 ) Princpio do Oramento
Bruto.
( ) Por meio desse princpio, verifica-se que a lei oramentria no poder
conter matria estranha fixao das despesas e previso das receitas;
( ) esse princpio determina que todas as receitas e despesas devem constar
na pea oramentria somente com seus valores brutos, no envolvendo
assim os seus valores lquidos;
( ) segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada
ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se
de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os
recursos de acordo com as prioridades do seu governo;
( ) esse princpio diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e
despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.
CONCLuSO
sse mdulo teve como finalidade abordar temas e conceitos fundamentais para a introduo aos estudos oramentrios, alm de apresentar um breve histrico do ora-
mento pblico. Em seu contedo, buscou-se dispor informaes relevantes acerca dos
Fundamentos Legais do Oramento Pblico e de suas Funes, Tcnicas e Princpios.
Por fim, tendo em vista facilitar a fixao dos conhecimentos estudados, voc pode
fazer uma breve reviso do mdulo a seguir.
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REvISO DO MDuLO
este mdulo voc aprendeu que o oramento pblico caracteriza-se como um instrumento da poltica fiscal fundamental para a atuao do Estado, no sentido de
Lei
Complementar
101/2000,
denominada
Lei
de
LRF
que
promovessem
maior
participao
popular
no
Oramento-Programa,
Oramento
Base-Zero,
Oramento
Anualidade,
Clareza,
Equilbrio,
Partici- pativo;
Princpios
Oramentrios:
REFERNCIAS
bIbLIOGRFICAS