Percurso da avaliao da educao superior nos

Governos LulaI
Gladys Beatriz BarreyroII
Jos Carlos RothenIII

Resumo

O texto analisa a poltica de avaliao da educao superior

desenvolvida durante os governos de Luiz Incio Lula da Silva
(2003-2010). Trata-se de uma pesquisa documental que utiliza a
legislao e documentos oficiais do perodo como principal fonte
de informao. O ponto de partida foi mostrar que o Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES) implicou
uma mudana na lgica da avaliao imperante. Para tanto,
recupera-se o percurso da criao do SINAES, sua implantao e
seus desdobramentos, distinguindo-se quatro fases: a) a proposta
de uma nova poltica; b) a criao de legislao para alavanc-la;
c) a implantao da lei; e d) a volta lgica da poltica anterior
(Provo), com a incluso de ndices. Conclui-se que o SINAES
tentou empreender uma mudana na lgica de avaliao instituda
desde o Provo, acrescentando trs eixos na avaliao do sistema:
a) a avaliao institucional com autoavaliao, em que se recupera
o paradigma da avaliao formativa, b) a avaliao de cursos; e
c) a avaliao dos estudantes, eliminando o Provo, mas criando
uma prova em larga escala com outras caractersticas o Exame
Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE). Contudo, em sua
implantao, o SINAES sofreu profundas transformaes a partir da
criao do Conceito Preliminar de Cursos (CPC) e do ndice Geral de
Cursos (IGC), que foram incorporados ao final do segundo Governo
Lula. Os resultados do ENADE so seu componente de maior peso,
mostrando que a lgica de regular o sistema pelos resultados de
uma prova continua em vigor.
I- Este texto, produto de pesquisa apoiada
pela FAPESP, amplia e reelabora questes
apresentadas no 25 Simpsio Brasileiro e
2 Congresso Ibero-Americano de Poltica
e Administrao da Educao: Polticas
Pblicas e Gesto da Educao: construo
histrica, debates contemporneos e
perspectivas futuras, realizado em So
Paulo, nos dias 26-30 de abril de 2011.
II- Universidade de So Paulo, So Paulo,
SP, Brasil.
Contatos: gladysb@usp.br
III-Universidade Federal de So Carlos,
So Carlos, SP, Brasil.
Contato: josecarlos@rothen.pro.br

Palavras-chave

Avaliao da educao superior Governo Lula Poltica de

educao superior SINAES.

Educ. Pesqui., So Paulo, v. 40, n. 1, p. 61-76, jan./mar. 2014.

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The course of higher education evaluation in Lula

governmentsI
Gladys Beatriz BarreyroII
Jos Carlos RothenIII
Abstract

I- This text, a product of research

supported by FAPESP, extends and
elaborates on issues presented at 25
Simpsio Brasileiro e 2 Congresso IberoAmericano de Poltica e Administrao da
Educao: Polticas Pblicas e Gesto da
Educao: construo histrica, debates
contemporneos e perspectivas futuras
(25th Brazilian Symposium and 2nd
Ibero-American Congress of Educational
Policy and Administration: Public Policy
and Management of Education historic
construction, contemporary debates and
future prospects), held in So Paulofrom 26
to 30 April 2011.
II- Universidade de So Paulo, So Paulo,
SP, Brazil.
Contact: gladysb@usp.br
III-Universidade Federal de So Carlos,
So Carlos, SP, Brazil.
Contact: josecarlos@rothen.pro.br

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This article analyzes the policy of higher education evaluation

developed during the governments of Luiz Incio Lula da Silva
(2003-2010). This is a documentary research which uses
legislation and official documents of the period as its main sources
of information. We began by showing that Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior (SINAES National System of
Higher Education Evaluation) brought about a change in the
prevailing logic of evaluation. To do so, we recovered the course
of the creation of SINAES , its implementation and consequences,
distinguishing four phases: a) the proposal of a new policy, b) the
creation of legislation to promote it, c) the implementation of the
law and d) the return to the logic of the previous policy (Provo),
with the inclusion of indexes. We have concluded that SINAES
attempted to undertake a change in the evaluation logic established
since Provo, adding three axes to the evaluation of the system: a)
the institutional assessment with self-evaluation, which recovers
the paradigm of formative assessment, b) the evaluation of courses
and c) the evaluation of students, eliminating Provo but creating
a large-scale test with other characteristics Exame Nacional de
Desempenho dos Estudantes (ENADE National Examination of
Student Performance). However, during its implementation, SINAES
underwent major changes due to the creation of Conceito Preliminar
de Cursos (CPC - Preliminary Concept of Courses) and ndice Geral
de Cursos (IGC General Index of Courses), which were added at the
end of the second Lula government. The results of ENADE are the
components with the largest weight in SINAES, showing that the
logic of regulating the system by the results of a test is still in force.
Keywords

Higher education evaluation Lula government Higher education

policy SINAES.

Educ. Pesqui., So Paulo, v. 40, n. 1, p. 61-76, jan./mar. 2014.

Em meados da dcada de 1990, houve no

Brasil uma reforma do Estado condizente com
as concepes hegemnicas que, desde os anos
1980, tinham aparecido no mundo desenvolvido
anglo-saxo como alternativa ao Estado de
bem-estar social em crise. Em tais concepes
a defesa da livre economia de tradio liberal
[coexistia] com a autoridade do Estado, de
tradio conservadora (AFONSO, 2005, p. 113).
Essa reforma do Estado propunha, entre
outras coisas, a descentralizao da execuo
de polticas e a diminuio da oferta direta pelo
Estado de atividades que pudessem ser realizadas
pelo setor privado. No setor educativo, a perda
de poder estatal foi compensada com a criao
do chamado Estado avaliador (NEAVE, 1988),
isto , a implantao de estratgias de avaliao
centralizadas que assumiram, na maioria dos
pases, a forma de exames nacionais para
verificao de desempenho.
No Brasil, no que concerne educao
superior caracterizada pela estagnao
do sistema, pela demanda reprimida e pelo
baixo acesso da populao a esse nvel de
ensino , houve uma ampliao no nmero
de vagas graas expanso do setor privado,
o que se deveu a mudanas na legislao que
incentivaram sua participao. O crescimento de
instituies privadas foi exponencial desde 1996,
e o Exame Nacional de Cursos (ENC-Provo) foi
idealizado como mecanismo de regulao estatal
da educao superior pela via do mercado.1
A implantao do Provo esvaziou
o Programa de Avaliao Institucional das
Universidades Brasileiras (PAIUB), criado em
1993 pelo Ministrio da Educao, mas gestado
pela Associao Nacional dos Dirigentes
das Instituies Federais de Ensino Superior
(ANDIFES) aps embates e experincias de
avaliao algumas traumticas durante a

dcada de 1980 (PARU,2 Comisso de Notveis,

GERES3 e Lista dos improdutivos da USP4).
O PAIUB e o Provo, nos anos de 1990,
representaram dois paradigmas diferentes de
avaliao: formativa e somativa. A primeira
aquela que realizada ao longo do processo, com
a participao dos atores, e que, de acordo com
a concepo do PAIUB, deveria considerar toda
a instituio, com a possibilidade de alcanar
status emancipatrio (DIAS SOBRINHO, 2000;
SAUL, 1994). J a avaliao somativa, que
verifica os resultados alcanados ao final do
processo (na concepo do Provo, aplicando
um exame final aos alunos formandos),
apresenta um vis regulatrio devido
utilizao dada aos seus resultados.
Se, por um lado, o Provo encontrou
grande receptividade na imprensa nos momentos
em que os resultados eram divulgados, pois a
maioria das matrias apontava que esse exame
seria um bom diagnstico da educao superior,
por outro, houve forte resistncia do movimento
estudantil e de acadmicos vinculados s
experincias anteriores de avaliao da educao
superior, o que gerou algumas alteraes
pontuais, como a no insero do resultado
do exame no histrico escolar dos alunos e a
previso de avaliaes in loco.
Em 2002, durante o programa de
governo do ento candidato Luiz Incio Lula da
Silva (Lula), intitulado Uma escola do tamanho
do Brasil (COLIGAAO LULA PRESIDENTE,
2002), foram sinalizadas como metas algumas
mudanas na avaliao, em sintonia com os
princpios do PAIUB.
Este texto tem a finalidade de estudar,
nos Governos Lula, o percurso da avaliao da
educao superior como poltica pblica, tendo
por objetivo compreender seu significado. Para
isso, so sintetizados resultados de pesquisa
documental (legislao e documentos oficiais) e
bibliogrfica (trabalhos acadmicos publicados

1- Para maior detalhamento acerca desse processo, consultar: SILVA

JNIOR; SGUISSARDI, 2001; CATANI; OLIVEIRA, 2000; CUNHA, 2003; DIAS
SOBRINHO; RISTOFF, 2002; TRINDADE, 1999.

2- Programa de Avaliao da Reforma Universitria

3- Grupo Executivo da Reforma do Ensino Superior
4- Lista de docentes da USP sem publicaes entre 1985 e 1986,
publicada pelo jornal Folha de S. Paulo, em 1988.

Introduo

Educ. Pesqui., So Paulo, v. 40, n. 1, p. 61-76, jan./mar. 2014.

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sobre o perodo). Inicialmente, apresentaremos

as caractersticas das polticas de educao
superior nos referidos governos para, na
sequncia, estudar as polticas de avaliao.
A educao superior nos
Governos Lula

Durante os dois governos de Luiz Incio

Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010), o
Ministrio da Educao (MEC) foi ocupado por
trs ministros, a saber, Cristovam Buarque, Tarso
Genro e Fernando Haddad, diferentemente dos
Governos FHC, em que Paulo Renato Souza
permaneceu no cargo durante os oito anos. Tal
caracterstica influenciou o rumo das polticas
de educao superior, que no foi uniforme
durante os dois Governos Lula. Alm disso,
cabe ressaltar o apelo consulta pblica das
propostas e/ou minutas de leis como uma
prtica recorrente ao longo das trs gestes
ministeriais, contrastando com a falta de
dilogo entre o Ministrio e a academia durante
o governo anterior (BARREYRO, 2010).
Ainda, verificou-se a prevalncia de
um grupo ligado Associao Nacional de
Dirigentes das Instituies Federais de Ensino
Superior (ANDIFES) nos cargos relacionados
educao superior. Passaram pela direo
da Secretaria da Educao Superior (SESu):
Jos Roberto Antunes dos Santos, Nelson
Maculan e Ronaldo Mota todos professores de
instituies federais de educao superior (IFES).
Em setembro de 2008, Mota foi substituido
por Maria Paula Dallari, assessora jurdica do
MEC, anteriormente professora da Universidade
Catlica de Santos e advogada da Universidade
de So Paulo, rompendo, assim, a continuidade
de professores das IFES.
Outro rgo que apresentou bastante
rotatividade foi o Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Ansio Teixeira (Inep): Otaviano
Helene (USP), Raimundo Luiz Arajo (exSecretrio de Educao de Belm, PA, 19972002), Eliezer Pacheco (UNIJUI), Reynaldo
Fernandes (USP) e Jos Joaquim Soares Neto

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(UnB). Na diretoria responsvel pela avaliao

da educao superior, ocuparam o cargo:
Raimundo Luiz Arajo, Dilvo Ristoff (UFSC),
Iguatemy M. de Lucena Martins (UFPB) e
Claudia Maffini Griboski (UnB).5
A gesto de Buarque no campo da
educao superior foi marcada pela discusso
dos rumos da avaliao paralelamente
aprovao da lei de inovao que facilita
a utilizao dos recursos fsicos,
materiais e humanos das universidades
pelas empresas, assim como a transferncia
de tecnologia daquelas para estas.
(SGUISSARDI, 2006, p. 1042)

Durante as gestes de Genro e Haddad,

as polticas de educao superior desenvolvidas
enfatizaram, principalmente, o acesso a esse
nvel de educao, sobretudo pela ampliao da
rede federal de ensino e pela oferta de bolsas
em instituies privadas; paralelamente, foram
estimuladas polticas de ao afirmativa nas
instituies federais.
A ampliao da rede federal de ensino
aconteceu tanto pela via da criao de novas
IFES com a organizao acadmica de
universidades ou de Institutos Federais de
Educao, Cincia e Tecnolgica (IFs) , quanto
pela expanso dos campi das universidades
existentes e pela implantao do Programa
de Reestruturao das Universidades Federais
(REUNI), visando ao aumento das vagas em
IFES. Tambm, foram criados cursos distncia
pela Universidade Aberta do Brasil (UAB).6
A ampliao do setor privado de educao
superior, que se iniciou no Governo FHC, teve
continuidade. Se naquela gesto a ampliao
havia se dado pela flexibilizao normativa para
5- Inicialmente, a Diretoria de Estatsticas e Avaliao da Educao
Superior era responsvel pela avaliao; a partir de sua diviso em duas
pelo Decreto n 6.317/2007 (BRASIL, 2007b), a responsabilidade passou
para a Diretoria de Avaliao da Educao Superior (DAES).
6- A Universidade Aberta do Brasil um sistema composto por
universidades pblicas, financiado com recursos do MEC e que oferece
cursos superiores distncia para pblico em geral. Os professores
atuantes na educao bsica tm prioridade, assim outros profissionais de
educao bsica (CAPES, s.d.).

Gladys Beatriz BARREYRO; Jos Carlos ROTHEN. Percurso da avaliao da educao superior nos Governos Lula

a abertura de novos cursos e IES, no Governo

Lula, a expanso foi decorrente de uma poltica
social: o Programa Universidade para Todos
(Prouni), no qual instituies privadas, com ou
sem fins lucrativos, oferecem bolsas de estudo
totais ou parciais a alunos de baixa renda, em
troca de isenes fiscais.7
Houve tambm a tentativa de criao
de uma lei de educao superior (Reforma
Universitria). A partir da elaborao de um
projeto de lei submetido Consulta Pblica e
aps vrias mudanas importantes na minuta
original, uma nova proposta foi enviada ao
Congresso. Polmico, tal projeto recebeu centenas
de emendas e no foi tratado no plenrio, tendo
sua discusso finalizada ao ser apensado ao
projeto de lei no 4.212/2004, que tramitava na
Cmera dos Deputados desde 2004.
A avaliao da educao
superior nos Governos Lula

A avaliao da educao superior durante

os Governos Lula teve um percurso conturbado,
no qual distinguimos quatro fases: a) a proposta
de uma nova poltica; b) a criao de legislao
para alavanc-la; c) a implantao da lei; e d) a
volta lgica da poltica anterior (Provo).
Da proposta

Em 2003 foi criada a Comisso Especial de

Avaliao (CEA), com o objetivo de elaborar uma
proposta de avaliao da educao superior em
vista das crticas feitas no programa de governo
de Lula ao modelo adotado pelo governo anterior.
A Comisso foi composta, principalmente, por
acadmicos ligados s instituies pblicas e,
particularmente, ao PAIUB.
Durante a realizao dos trabalhos da
Comisso, ocorreram debates na imprensa sobre
a validade ou no do Exame Nacional de Cursos,
o Provo. O Ministro Buarque, engrossando o
coro de membros do governo anterior, defendeu
7- Sobre o PROUNI, ver CARVALHO, 2011, entre outros.

Educ. Pesqui., So Paulo, v. 40, n. 1, p. 61-76, jan./mar. 2014.

a realizao do exame e, ainda, relativizou na

imprensa o trabalho da Comisso ao ressaltar
sua convico de que a nova proposta
consistiria em um aperfeioamento do Provo,
e no em sua total substituio. A Comisso
apresentou ao Ministro Buarque, em setembro
de 2003, a proposta do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior (SINAES)
(BRASIL, 2004b). A proposta, inspirada
nos princpios emancipatrios do PAIUB,
estava baseada na centralidade da avaliao
institucional, processo que se iniciaria com
a autoavaliao. Sem ignorar o apelo que a
sociedade brasileira tem por exames em larga
escala, mas diminuindo a nfase dada no
Governo FHC, a proposta inclua uma prova
que deveria ser aplicada a uma amostra dos
alunos ingressantes e concluintes por reas de
conhecimento, sendo realizada apenas uma vez
a cada trs anos. Dessa forma, diferentemente do
Provo, os alunos seriam avaliados por grandes
reas de conhecimento, e no mais por cursos
(ROTHEN; BARREYRO, 2011).
Aps embates nos bastidores do MEC,
o Ministro Buarque props, num documento
substitutivo ao da Comisso, a criao de um
ndice de Desenvolvimento do Ensino Superior
(IDES), com o objetivo de aferir a qualidade do
ensino, da aprendizagem, da infraestrutura e
da responsabilidade social das instituies de
educao superior (BRASIL, 2003a).
Finalmente, em dezembro de 2003,
foi editada a Medida Provisria no 147/2003,
instituindo o Sistema Nacional de Avaliao
e Progresso do Ensino Superior (SINAPES). O
SINAPES, segundo a redao do documento,
tinha a finalidade de
avaliar a capacidade institucional, o processo de ensino e produo do conhecimento,
o processo de aprendizagem e a responsabilidade social das instituies de ensino superior avaliadas. (BRASIL, 2003b)

Ele previa a criao de duas agncias: a

Comisso Nacional de Orientao da Avaliao

65

(CONAV) e a Comisso Nacional de Avaliao

e Progresso do Ensino Superior (CONAPES),
com funes, respectivamente, executivas e de
consulta. Alm disso, propunha o estabelecimento
de Comisses Prprias de Avaliao (CPAs) em
cada IES, deixando para regulamentao pelo
MEC a definio dos procedimentos de avaliao
do Sistema. No havia qualquer meno a uma
prova; inclusive, a medida provisria revogava os
artigos da Lei no 9131/1995, que fundamentaram
a existncia do Provo.
Tal perodo, que aqui denominamos
Da proposta, iniciou-se com uma postura
democrtica, trazendo discusso a questo
da avaliao por meio de consultas pblicas e
debates na imprensa. A medida provisria que
instituiu o SINAPES no respeitou o processo de
debate, chegando a ponto de ignorar a proposta
apresentada pelo prprio Ministrio.
Da legislao

Com a reforma ministerial de 2004,

Cristovam Buarque foi substitudo por Tarso Genro.
Logo a seguir, no Congresso Nacional, foi votado
o projeto de converso da medida provisria
em lei, que recuperou algumas das propostas da
CEA e foi promulgado como Lei no 10.861/2004
(BRASIL, 2004e). Dessa forma, instituiu-se o
SINAES, coordenado e supervisionado por um
rgo colegiado especialmente criado para
esse fim, a Comisso Nacional de Avaliao da
Educao Superior (CONAES).
Houve, assim, dois SINAES: o da
proposta da Comisso Especial de Avaliao e o
estabelecido em lei. O segundo recuperou apenas
parcialmente os princpios emancipatrios da
primeira proposta, conciliando-o com a viso
regulatria proveniente da poca do Provo.
No perodo da implantao, foi permanente a
tenso entre essas duas vises.
O SINAES da Lei n 10.861/2004
estabeleceu: a avaliao institucional, composta
por autoavaliao e avaliao externa; a
avaliao de cursos, consistindo das visitas in
loco de avaliadores externos; e a avaliao dos

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estudantes, pelo Exame Nacional de Desempenho

dos Estudantes (ENADE) (BRASIL, 2004e). Para
o desenvolvimento da autoavaliao, a lei
estabeleceu a criao de Comisses Prprias de
Avaliao (CPAs) em cada IES, as quais teriam
atuao autnoma na instituio visando
coordenar o processo.
Da implantao

Alguns membros da CEA posteriormente

ocuparam cargos-chave na implantao do
SINAES, tais como Hlgio Trindade e Jos Dias
Sobrinho, professores de instituies pblicas
de educao superior que foram membros
da CONAES. No Inep, que concentrava as
atividades de execuo das avaliaes no novo
sistema, Dilvo Ristoff, como j dito, assumiu
a Diretoria de Estatsticas e Avaliao da
Educao Superior, diretamente encarregada da
implantao do SINAES.
Nesse perodo foram desenvolvidas aes
de orientao dos processos de autoavaliao
institucional. Inicialmente, a CONAES divulgou
as Diretrizes para a Avaliao das Instituies
de Educao Superior (BRASIL, 2004d) e o
Roteiro de Autoavaliao Institucional (BRASIL,
2004c), os quais apresentaram uma concepo
de avaliao institucional formativa, apelando
para a participao da comunidade no processo
de autoavaliao. Foi estabelecido, tambm, um
calendrio com datas para cada etapa (BRASIL,
2005b). Comearia assim o ciclo avaliativo,
composto pela autoavaliao institucional da
qual derivaria um relatrio elaborado por cada
Comisso Prpria de Avaliao (CPA); depois
haveria a avaliao institucional externa, por
meio da visita de avaliadores institucionais. Aps
esse ciclo teria incio o processo de regulao.
Alm disso, foram realizados quatro
seminrios de divulgao do SINAES em diversas
regies e se acompanhou o processo de criao
das CPAs, solicitando seu cadastro no Inep.
Assim, no final do ano de 2004, haviam sido
cadastradas 1.831 Comisses no Inep (ALMEIDA
JNIOR, 2005). Essas aes mostraram a

Gladys Beatriz BARREYRO; Jos Carlos ROTHEN. Percurso da avaliao da educao superior nos Governos Lula

valorizao da autoavaliao institucional como

processo prvio avaliao institucional externa.
A implantao do SINAES nas instituies
e o resultado do trabalho das CPAs podem ser
avaliados pela leitura de alguns estudos de caso
apresentados em artigos, teses e dissertaes. Em
um trabalho que analisa os artigos sobre o SINAES
publicados na Revista Avaliao (ROTHEN;
BARREYRO, 2010), mostra-se que a maioria desses
textos resultado de pesquisas realizadas na
instituio em que os autores desempenham suas
funes, muitas vezes como membros de CPAs.
Os estudos evidenciam processos institucionais com nfases variadas. Alguns casos demonstram que a autoavaliao prevista no SINAES consistiu em uma continuao
de experincias j iniciadas pelas instituies
(CARBONARI, 2006); outros indicam uma continuidade de algo iniciado com o PAIUB (BOTH,
2005). Vrios trabalhos assinalam o problema da
falta de participao da comunidade acadmica
nas diversas fases da autoavaliao (ANDRIOLA;
SOUZA, 2010), inclusive quando ela on-line
(POLIDORI; FONSECA; LARROSI, 2007). Alguns
artigos discutem o trabalho realizado pelas CPAs
e assinalam que elas elaboram o projeto de autoavaliao utilizando dados qualitativos, quantitativos e, em certos casos, documentos da instituio (AUGUSTO; BALZAN, 2007).
Pesquisa realizada com 899 CPAs de
instituies com at 500 alunos (que so 50%
das IES do pas) mostra que as CPAs foram
efetivamente constitudas, mas que apenas
cumpriam burocraticamente a legislao,
produzindo relatrios para o Inep conforme
as orientaes do SINAES. Esses relatrios
eram descritivos, incorporando documentos
e informaes, mas no conseguiam realizar
anlises crticas da instituio. Em IES
maiores e que j desenvolviam atividades de
autoavaliao institucional anteriormente, a
autora verificou processos de ampliao da
participao (LEITE, 2008).
Em publicao do Inep (2011) foram
analisados 172 relatrios de autoavaliao,
produzidos por CPAs de diferentes tipos de

Educ. Pesqui., So Paulo, v. 40, n. 1, p. 61-76, jan./mar. 2014.

instituies, entre 2004 e 2008: apenas 12,2%

consideraram, nesse processo de autoavaliao,
todas as dimenses propostas pelo SINAES;
mais de 50% somente apresentavam grficos e
tabelas, sem a devida anlise e interpretao ou
mesmo sem informaes; 61% afirmavam terem
feito sugestes de melhorias instituio e no
apenas escrito um relatrio de autoavaliao;
25,5% mencionavam que haviam se efetivado
as mudanas sugeridas, enquanto 74,5% dos
relatrios assinalam no ter evidncias dessas
mudanas. Ainda, as universidades tm sido as
que apresentaram relatrios mais completos,
seguidas dos centros universitrios e das
faculdades, sendo que as universidades pblicas
levaram uma leve vantagem (BRASIL, 2011b).
Em sntese, os estudos mencionados
evidenciam que as CPAs foram implantadas nas
instituies de ensino superior e que os processos
de autoavaliao produziram relatrios com graus
diversos de aprofundamento. Na grande maioria
das CPAs, o trabalho consistiu em apenas elaborar
um documento para ser enviado ao Inep.
Quanto avaliao externa, a CONAES
emitiu um Instrumento de Avaliao Externa
de Instituies em que privilegiou os efeitos
regulatrios da avaliao (BRASIL, 2005a).
Tambm divulgou nesse documento um calendrio
que indicava, a partir de agosto de 2005, os
prazos para recredenciamento de instituies
segundo a organizao acadmica de cada uma
(BRASIL, 2005b). O calendrio no foi cumprido
pelo prprio Ministrio e as visitas in loco para
recredenciamento s comearam em 2009, aps
novo calendrio divulgado em 2008.
Nesse intervalo, em 2006, houve a
criao de um banco de avaliadores (BASIS)
para o recrutamento de professores que fariam
as avaliaes externas de instituies e cursos.
Os interessados que cumprissem os requisitos
estabelecidos poderiam se inscrever on-line.
Foram tambm organizados e ministrados
cursos de capacitao para essas pessoas. Tal
processo, aberto comunidade, entendido por
Peixoto (2011) como um dos motivos do atraso
na realizao das avaliaes externas.

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O Instrumento de Avaliao Institucional

Externa foi revogado e substitudo em outubro
de 2008. Posteriormente teve uma nova reviso,
em setembro de 2010, embora tenha recebido
crticas pela no definio de condies
mnimas de qualidade em que
percebe-se e se ratifica a subjetividade do
processo no uso excessivo de advrbios e
adjetivos, fragilizando, consideravelmente,
a composio final do conceito do processo
avaliativo. (POLIDORI et al., 2011, p. 272)

No que diz respeito avaliao dos

estudantes, o ENADE, uma prova em larga
escala, teve sua primeira ocorrncia em 2004.
Nas primeiras edies, a avaliao foi aplicada
aos alunos concluintes, tal como no Provo,
mas inovava ao ser tambm aplicada aos
alunos ingressantes. Outra diferena consistia
em seu carter amostral e no mais censitrio.
A aplicao da mesma prova aos concluintes e
aos ingressantes visava medir o valor agregado
que o curso/instituio fornecia ao aluno.
O ENADE divide-se em duas partes: 10
questes de formao geral e 30 de conhecimento
especfico. Diferentemente do Provo, a
quantidade de suas questes segue um padro
nico para todas as reas. Seus resultados so
sistematizados no Conceito ENADE, o qual
organizado em uma escala de cinco nveis. Em
2005, criou-se o Indicador de Diferena entre
os Desempenhos Observado e Esperado (IDD);
com esse indicador, busca-se verificar quanto
conhecimento a instituio forneceu aos seus
alunos (valor agregado), tentando, dessa forma,
superar o argumento mormente defendido
pelo setor privado da educao superior, desde
o Provo de que algumas instituies tm
bom desempenho na prova por receberem bons
alunos. Com esse indicador, cursos nos quais
o desempenho dos ingressantes prximo ao
dos concluintes tem uma m avaliao, ao
passo que so bem-avaliados aqueles em que o
desempenho dos concluintes superior ao dos
ingressantes (ROTHEN; BARREYRO; 2011).

68

Embora o ENADE continuasse tendo

destaque no sistema de avaliao e apresentando
resultados simplificados que permitiam um
ranque, a divulgao de seus resultados no
teve tanto impacto nesses anos quanto teve
o Provo, devido perda de centralidade da
avaliao entre as polticas ministeriais.
Durante o primeiro Governo Lula,
na avaliao da educao superior, viuse agravado o represamento de processos
de credenciamento de instituies e
reconhecimento de cursos. Isso foi causado
por duas razes: a) o questionamento das
taxas pagas pelas IES para a realizao desses
processos pelo Inep; e b) o veto do Tribunal
de Contas da Unio ao pagamento de pro
labore aos professores de instituies pblicas
com dedicao exclusiva que faziam visitas
de avaliao in loco. Tais questes exigiram
medidas legais para serem resolvidas e para
que o processo tivesse continuidade. Alm
disso, o ciclo do SINAES teve morosidade, o
que levou edio de diversas portarias para
reconhecimento provisrio dos cursos, devido
necessidade de emisso de diplomas aos
formados (ROTHEN; BARREYRO, 2011).
Ao final do primeiro Governo Lula,
em 2006, houve a edio de um decreto
chamado de Decreto Ponte,8 em que foram
definidos os procedimentos de superviso,
regulao e avaliao da educao superior,
bem como as atribuies entre diversos rgos
governamentais. Na prtica, porm,
a Avaliao, ao invs de referencial
bsico aos processos regulatrios, vem
se tornando determinante aos mesmos,
criando equivalncia entre avaliao e
regulao, ou entre avaliao e controle,
sem que as autoridades recorram a outros
meios de convencimento, ou fomentem
o processo regular de avaliao,
recomendado pela LDB. (FERNANDES,
2010, p. 59)
8- Decreto no 5.773/2006 (BRASIL, 2006).

Gladys Beatriz BARREYRO; Jos Carlos ROTHEN. Percurso da avaliao da educao superior nos Governos Lula

Do retorno

No segundo Governo Lula, apesar da

permanncia do Ministro Haddad, a avaliao
da educao sofreu significativas mudanas,
principalmente com o Plano de Desenvolvimento
da Educao (PDE). Um dos pontos principais desse
plano foi o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (IDEB),9 que relaciona o desempenho dos
estudantes em exames padronizados (Prova Brasil/
SAEB) e a taxa mdia de aprovao. Por meio do
IDEB pretende-se monitorar o desenvolvimento
da educao e adotar uma viso gerencial,
predefinindo metas para serem atingidas (ROTHEN,
BARREYRO, 2011).
Quanto avaliao da educao superior,
apareceram mudanas significativas em relao
ao perodo 2003-2006. Uma delas foi o desenvolvimento da funo de fiscalizao exercida pelo
MEC. O mencionado Decreto Ponte foi um marco,
por ter explicitado as funes de avaliao e de
regulao e por ter definido a de superviso do
sistema, o que enfatizou a fiscalizao.
O exerccio da funo de superviso do
sistema centrou-se na utilizao dos resultados
do ENADE como balizadores para a realizao
de visitas in loco por especialistas. Para tanto,
em dezembro de 2007 foi editada a Portaria Normativa no 40 em que se anunciou a atribuio
de um conceito preliminar que seria aplicado
para a renovao de reconhecimento de cursos
(BRASIL, 2007a). Na prtica, esse foi o primeiro
anncio do que aconteceria em 2008: a criao
do Conceito Preliminar de Cursos (ROTHEN;
BARREYRO, 2011).
O conceito preliminar previsto na
Portaria seria composto pelos resultados do
ENADE, por dados do Censo da Educao
Superior e por outros dados de cadastros do
MEC. Segundo a Portaria (art. 35, 1), caso
o conceito preliminar fosse satisfatrio, a
avaliao in loco poderia ser evitada. Contudo,
na lei do SINAES, a avaliao de cursos in loco
obrigatria:
9- O IDEB foi institudo pelo Decreto no 6.094/2007 (BRASIL, 2007c).

Educ. Pesqui., So Paulo, v. 40, n. 1, p. 61-76, jan./mar. 2014.

[...] a avaliao dos cursos de graduao utilizar procedimentos e instrumentos diversificados, dentre os quais obrigatoriamente
as visitas por comisses de especialistas das
respectivas reas de conhecimento. (BRASIL,
2004e, art. 4, 1, grifo nosso)

Assim, a lei do SINAES sancionada no

primeiro Governo Lula foi desrespeitada por
ato normativo de menor hierarquia jurdica:
uma portaria.
Em 2008, na rea de Direito, 60 cursos
que obtiveram nota 1 ou 2 foram visitados,
23 assinaram protocolos de saneamento de
deficincias (PORTAL MEC, 2007) e, como
consequncia do processo de superviso, foram
cortadas 24.380 das 45.042 vagas oferecidas
pelos cursos supervisionados (PORTAL MEC,
2008b). Concomitantemente, novos requisitos
para a abertura de cursos de Direito foram
criados, assim como um novo instrumento
especfico para esses cursos, iniciando-se um
processo de diferenciao dos instrumentos de
avaliao externa de cursos.
Tambm foram aplicados procedimentos
de superviso a 17 cursos de Medicina que
passaram por visitas in loco, assinatura de
termo de saneamento de deficincias e medidas
cautelares, chegando, no final do processo,
suspenso de vestibulares e/ou ao corte do
nmero de vagas oferecidas (PORTAL MEC,
2008a; PINHO, 2008).
Em 2009, 60 cursos de Pedagogia passaram
por processos de superviso que incluram visitas
in loco por comisso de especialistas instituda
para esse fim e assinatura de termo de saneamento de deficincias. Aps o trmino do processo,
sete cursos foram fechados (BRASIL, 2009a).
At setembro de 2009, 123 IES (universidades e centros universitrios) haviam sido
supervisionadas devido ao no cumprimento do
mnimo de professores titulados e/ou do vnculo
empregatcio de seus docentes, sendo necessrio,
nesses casos, um termo de saneamento de deficincias e medidas cautelares para suspenso de
criao de cursos e vagas (BRASIL, 2009b).

69

Esses processos de superviso levaram

ao fechamento de cursos e instituies em 2010,
bem como criao de normas mais rgidas
para a expanso de instituies, segundo os
resultados obtidos.
No apagar das luzes do Governo Lula,
em outubro de 2010, o Conselho Nacional
de Educao emitiu a Resoluo n 3/2010,
que estabeleceu normas e procedimentos
para credenciamento e recredenciamento
de universidades (BRASIL, 2010a). Essa
determinao incorporou mais requisitos aos
j estabelecidos pela legislao anterior (LDB
e Decreto Ponte), incluindo a necessidade
de que o credenciamento de universidades
derive de centros universitrios com 9 anos
de existncia ou, em casos justificados, de
faculdades com 12 anos de existncia. Os
resultados de avaliaes so alguns desses
requisitos, como a necessidade de a instituio
ter obtido conceito igual ou superior a 4,
tanto no conceito institucional quanto no
ndice Geral de Cursos. Ainda, as instituies
devem ter 60% de seus cursos reconhecidos
ou em processo de reconhecimento, e oferecer
regulamente quatro cursos de mestrado e dois
de doutorado. Tambm considerada a atuao
da instituio quanto resoluo de problemas
apontados pela CPA da instituio e so levados
em conta processos de superviso, que no
podero incluir mais de 20% de seus cursos.
Para o recredenciamento de universidades, elas
devero ter obtido conceito igual ou superior a
3 no IGC (BRASIL, 2010a). Alm de estabelecer
critrios mais exigentes, a norma incluiu os
resultados das avaliaes como requisitos para
credenciamento e recredenciamento de IES.
A despeito das aes regulatrias
anteriormente descritas, que pela primeira vez
na avaliao da educao superior chegaram
a ter consequncias como o fechamento de
instituies ou o corte de vagas, o tom do
segundo Governo Lula no que diz respeito
avaliao foi a retomada da tendncia
quantitativista e o retorno dos ranques, como
ser mostrado a seguir.

70

Em agosto de 200810 foi criado o

Conceito Preliminar de Cursos (CPC), composto
pelos resultados do ENADE e por insumos
com influncia na qualidade dos cursos, tais
como qualificao docente, regime de trabalho,
planejamento do ensino e infraestrutura
(BRASIL, 2008c). Algumas dessas informaes
so obtidas junto ao cadastro de docentes do
INEP e outras extradas das respostas dos alunos
ao questionrio socioeconmico do ENADE.
Diferentemente da prtica estabelecida
pelo MEC quanto a outras polticas (SINAES,
PROUNI, Reforma Universitria), que foram
divulgadas previamente e dispostas para
consulta pblica, a instituio do CPC
foi realizada por portaria, como se fosse
apenas uma questo operacional decorrente
da implementao do SINAES, e no uma
mudana central que retoma velhas concepes
e discusses sobre os modelos de avaliao da
educao superior no pas. A emergncia dos
ndices surpreendeu a gregos e troianos, gerando
inmeras crticas, seja por questionamentos
tcnicos na construo do indicador,11 seja pela
descaracterizao do SINAES.12 Poucas vozes
defenderam a nova proposta.13
O Conceito mudou a implementao
do SINAES, limitando as visitas in loco aos
cursos que obtiveram um conceito preliminar
menor que 3,14 o que gerou a diminuio de
3.000 visitas previstas por ano para 1.800.
Tal motivo, embora louvvel no ponto de
vista administrativo, no o para o objetivo
de melhoria de qualidade, pois, ao se aligeirar
os processos de avaliao de cursos, perdeu-se
o carter formativo da avaliao. Parece que
apenas interessa fazer uma operao limpa lixo,
como disse Eunice Durham (2008) a respeito
- Portaria Normativa no 4/2008 (BRASIL, 2008a).
11- Ver CASTRO, 2008; SCHWARTZMAN, 2008; BARREYRO, 2008;
ROTHEN; BARREYRO, 2009.

- Ver DIAS SOBRINHO, 2008; LEITE, 2008; GIOLO, 2008; LIMANA,
2008; BARREYRO, 2008, POLIDORI, 2009.
- Ver VERHINE, 2008; BITTENCOURT; CASARTELLI; RODRIGUES, 2009.
- Os processos de renovao de reconhecimento dos cursos que
obtivessem conceito 5 seriam renovados por Portaria; os que obtivessem
4 ou 3 poderiam pedir avaliao in loco para mudar seu conceito (Portaria
Normativa n 4/2008; Art. 2, 3 e 4).

Gladys Beatriz BARREYRO; Jos Carlos ROTHEN. Percurso da avaliao da educao superior nos Governos Lula

do Provo, ou seja, focalizar naquilo que est

muito ruim, o que importante, mas no
constitui um processo de melhoria de qualidade,
afinal, dispensando-se visitas para os cursos
que apresentam a nota mnima aceitvel (3)
e tambm para os bons e excelentes (4 e 5),
sinaliza-se conformidade e acomodao.
A criao do ndice Geral de Cursos
(IGC), em setembro de 2008,15 consolidou a
influncia na educao superior da tendncia
internacional de uso de indicadores. O novo
ndice foi composto pelas mdias ponderadas
dos CPCs e das notas dos programas de psgraduao das IES avaliados pela CAPES. Alguns
dos questionamentos ao IGC aconteceram pelo
fato de os CPCs utilizarem resultados do ENADE
que no permitiam comparao entre cursos
de reas diversas (e nem do mesmo curso em
diferentes anos16) e pelo fato de a avaliao
de insumos estar fundamentada na opinio do
corpo discente. Alm disso, pressupe-se que
uma instituio a somatria de seus cursos.
O ndice tem sido divulgado pelo MEC
na forma de ranque de instituies, tendo sido
em 2008 a nica vez em que isso foi feito por
um rgo governamental. Antes no Governo
FHC e depois, o mesmo foi feito pela mdia, e
no pelo MEC.
O CPC sofreu mudanas em 2009,
atendendo algumas das crticas realizadas. Os
resultados do ENADE perderam peso, assim
como a opinio dos estudantes; por sua vez,
aumentou-se o peso da titulao de doutores.
Ainda, em 2009, o Ministrio deixou de fazer
ranques, voltando prtica de apenas oferecer
os dados para que eles fossem informados
imprensa e aos departamentos de marketing
das IES. Contudo, a mudana mais importante
foi que o ENADE deixou de ser amostral para
ser censitrio, tal como era o Provo. Essa
mudana foi explicada devido a uma diferena
de concepo entre a proposta da CEA e a
- Portaria Normativa no 12/2008 (BRASIL, 2008b).

- A prova do ENADE no permite comparaes, diferentemente da
prova do ENEM, que se utiliza da Teoria de Resposta ao Item e permite
comparaes entre provas de diferentes anos.

Educ. Pesqui., So Paulo, v. 40, n. 1, p. 61-76, jan./mar. 2014.

subjacente aos atuais ndices. A utilizao de

uma amostra, conforme proposto pela CEA em
2004, no problemtica, pois se compreendia
que a prova seria apenas um instrumento para
diagnstico do estado da educao superior.
Porm, no momento em que o ENADE foi
caracterizado como um instrumento para
classificao e regulao, as instituies
sentiram que a adoo de amostras podia alterar
o posicionamento institucional no ranque, ou
seja: as amostras permitem certa confiabilidade
para conhecer a realidade da educao superior,
enquanto o ranque pode gerar desconfianas.
Ao final do Governo Lula, novas
mudanas continuaram a transformao: em
dezembro de 2010, houve a republicao da
Portaria n 40 que havia sido editada em 2007,
incluindo novidades nos processos de avaliao.
No que diz respeito ao ENADE, tal republicao
estabeleceu que a prova teria duas partes, uma
prova geral de conhecimentos e uma prova
especfica de cada rea, diferentemente do
estabelecido pelo SINAES, que determinava
que o ENADE17 teria uma prova de formao
geral e uma prova de contedos programticos
previstos nas diretrizes curriculares de cada
curso. Vale ressaltar que a prova de formao
geral, que pretendia aferir as competncias
para compreender temas exteriores ao mbito
especfico de sua profisso, ligados realidade
brasileira e mundial e a outras reas do
conhecimento (BRASIL, 2004e), na redao
da lei do SINAES passou para uma prova
geral de conhecimentos (ou seria uma prova
de conhecimentos gerais?). Note-se ainda que
os contedos programticos [...] do curso de
graduao do SINAES foram transformados
em uma prova especfica de cada rea (ou
seria uma prova especfica de cada curso?).
A Portaria n 40, verso 2010, trouxe
ainda a novidade de que os estudantes

- O ENADE aferir o desempenho dos estudantes em relao aos
contedos programticos previstos nas diretrizes curriculares do respectivo curso
de graduao, suas habilidades para o ajustamento s exigncias decorrentes
da evoluo do conhecimento, e suas competncias para compreender temas
exteriores ao mbito especfico de sua profisso, ligados realidade brasileira e
mundial e a outras reas do conhecimento (BRASIL, 2004e).

71

ingressantes no mais fariam a prova

especfica, mas apenas a prova geral, a
qual, a partir desse momento, passaria a ser
realizada com base na matriz de referncia
do Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM).
Ou seja, das competncias para compreender
temas exteriores ao mbito especfico de sua
profisso, ligados realidade brasileira e
mundial e a outras reas do conhecimento,
passa-se a considerar as competncias
adquiridas no ensino mdio. O ENADE
postulado pelo SINAES no cogitava auferir os
conhecimentos obtidos no ensino mdio, mas
sim o valor agregado do curso.
Outra inovao da Portaria: os
ingressantes que tiverem realizado o ENEM
no precisaro fazer a prova geral do ENADE.
Ora, o ENEM e o ENADE so provas diferentes,

com objetivos diferentes. O ENEM uma prova

realizada seguindo a Teoria de Resposta ao
Item e o ENADE no, ou seja, os resultados do
primeiro podem ser comparados de um ano
para outro, enquanto o mesmo no pode ser
feito com o segundo. Dessa forma, seria criada
uma diferena, no interior do ENADE, entre
resultados comparveis e no comparveis.
Em sntese, do ENADE inicial fica
apenas a prova de conhecimentos especficos
(denominada prova especfica na Portaria), pois
a prova geral ser um ENEM-ADE, (ENADE
com a matriz do ENEM). No entanto, como
prova de conhecimentos especficos j era o
ENC-Provo, percebe-se tambm nessa nova
mudana o retorno do Provo: uma prova de
conhecimentos especficos aplicada a todos os
alunos concluintes dos cursos avaliados.18

Quadro 1 Transformaes ENC-Provo/ENADE: vigncia de conceitos e ndices

Caractersticas
Prova/Ano

ENC-Provo
1996 a 2003

Ingressantes
Concluintes

Amostral
Censitria

ENADE
2004 a 2007

ENADE
2008 e 2009

ENADE
2010

x
X

CPC/IGC

CPC/IGC

ndices

CPC/IGC

ENADE a partir de Portaria

no 40/2007 (rep. 2010)

Fonte: Elaborao prpria.

Consideraes finais

Nos Governos Lula, as polticas de

avaliao deixaram de ter a centralidade que
tinham no Governo FHC, em que seus resultados
embasavam a expanso do ensino pela via do
setor privado. Os Governos Lula continuaram
com a ampliao do acesso, mas priorizaram sua
democratizao, isto , a incluso de setores de
menor renda, pardos e negros, indgenas e alunos
de escolas pblicas. Em que pese a ampliao das
matrculas em instituies federais (universidades,
institutos de tecnologia e UAB), o predomnio das
matrculas no setor privado se manteve (75%).
Houve a tentativa de criar um sistema
de avaliao que resgatasse os princpios do

72

PAIUB, especialmente no primeiro Governo

Lula, em que, como foi dito, o setor de
professores ligados ANDIFES e/ou ao PAIUB
ocupou cargos na Secretaria de Educao
Superior, no Inep e na CONAES, e pde criar
e comear a implantar o SINAES. No segundo
Governo Lula, durante a gesto de Haddad, os
professores das IFES foram perdendo influncia
na educao superior.
No meio do segundo governo, foram criados
ndices para a educao bsica e para a educao
superior, seguindo a tendncia internacional de
18- Em 2011, o Enade seguiu algumas das mudanas postuladas na Portaria
no 40/2007, republicada em 2010. Por norma especfica (Portaria no 8, de 15 de
abril de 2011, art. 5, 6), os estudantes ingressantes foram dispensados da
prova. A prova geral continuou sendo denominada Formao Geral.

Gladys Beatriz BARREYRO; Jos Carlos ROTHEN. Percurso da avaliao da educao superior nos Governos Lula

governar por indicadores. Mas, enquanto na

educao bsica o IDEB utilizado para monitorar
o desenvolvimento da educao e para definir
regies que recebero apoio do Ministrio da
Educao, na educao superior os ndices so
utilizados para regular o sistema. Na prtica, apesar
de as instituies federais estarem submetidas a esse
sistema de regulao, ele exerce pouca influncia,
pois o desempenho dos alunos costuma ser maior
que o mnimo exigido. J para as IES privadas,
resultados menores aos exigidos significam no
apenas monitoramento via visitas de especialistas e
eventuais compromissos de melhoria, mas tambm
impedimentos para participao no Programa
Universidade para Todos (PROUNI) e em solicitao
de crditos junto ao BNDES. Ainda, os resultados
acabam se tornando um selo de qualidade e so

utilizados para marketing institucional. No final

do governo Lula, os resultados aferidos pelos
ndices foram incorporados nas normativas de
credenciamento e recredenciamento de IES e,
especialmente, das universidades.
Em concluso, embora em 2003, com a
proposta da Comisso Especial de Avaliao
o SINAES e seus instrumentos de avaliao
institucional e autoavaliao , ensaiasse-se
uma mudana radical nas prticas de avaliao
da educao superior, no sentido de no deixar
apenas o mercado regular o sistema, exercendo
o prprio Ministrio aes de superviso, a
partir de 2008 foi se recuperando com mais
vigor a lgica do Governo FHC de ter um
exame de larga escala como referncia para a
regulao do sistema.

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Gladys Beatriz BARREYRO; Jos Carlos ROTHEN. Percurso da avaliao da educao superior nos Governos Lula

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Recebido em: 20.11.2012
Aprovado em: 27.06.2013

Gladys Beatriz Barreyro doutora em Educao e professora da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade
de So Paulo (USP). Atua no Programa de Ps-Graduao em Educao e no Programa de Ps-Graduao em Integrao
da Amrica Latina da USP. tambm lder do Grupo de Estudos e Pesquisas em Polticas, Histria e Avaliao da Educao
Superior (GEPPAHES).
Jos Carlos Rothen professor do Departamento de Educao da Universidade Federal de So Carlos (UFSCar), onde atua
no curso de Pedagogia e no Programa de Ps-Graduao em Educao. Edita o site <www.rothen.pro.br> e lder do Grupo
de Estudos e Pesquisas em Polticas, Histria e Avaliao da Educao Superior (GEPPAHES)

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Gladys Beatriz BARREYRO; Jos Carlos ROTHEN. Percurso da avaliao da educao superior nos Governos Lula