A EVOLUO DA AUSNCIA DO DIREITO CIDADE: UMA ANLISE

SOBRE A PRODUO HABITACIONAL DE INTERESSE SOCIAL, DO

BANCO NACIONAL DE HABITAO AO PROGRAMA MINHA CASA,
MINHA VIDA.
A evoluo da ideia do direito cidade perpassa uma perspectiva que vai
alm da ocupao fsica do territrio e se constitui, hoje, no referencial
simblico e social no qual se localiza grande parte dos seres humanos, de
uma maneira multidimensional. Em relao a esse pensamento para as
polticas pblicas de habitao, observa-se uma longa caminhada para que
essas polticas no se limitassem a se preocupar em solucionar somente a
questo do teto, mas principalmente que garantissem ferramentas
institucionais de sua aplicabilidade, visando questo do direito de vivenciar
a cidade. O presente artigo traa um panorama da evoluo da poltica
habitacional no Brasil, em mbito federal, desde 1964, ano da criao do
Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e do Banco Nacional de Habitao
(BNH) e o programa Minha Casa Minha Vida, em 2009. A trajetria e os
contextos de criao dessas polticas so levados em considerao, e como
essas polticas refletem as ambies econmicas e sociais envoltas nas
produes habitacionais de interesse social. E por fim, analisando como as
construes desses conjuntos residenciais levantam questionamentos sobre
o quanto a poltica de habitao brasileira ainda est distante de suas
diretrizes de direito cidade, j que, assim como muitos outros casos
residenciais construdos por essas polticas, observa-se um fator em comum:
a localizao das moradias perifrica, em bairros distantes dos grandes
centros urbanos, com deficincia de acesso ao transporte pblico e escassos
equipamentos de sade, educao e lazer.
Palavras-chave: Banco Nacional de Habitao; Minha Casa, MinhaVida;
Direito cidade.

THE DEPLOYMENT OF THE ABSENCE OF THE RIGHT TO THE CITY:

AN ANALYSIS ABOUT SOCIAL INTEREST HOUSING PRODUCTION,
SINCE NATIONAL HOUSING BANK UNTIL MINHA CASA, MINHA
VIDA PROGRAMME.
The deployment of the right to the citys ideia permeates a perspective that
goes beyond the physical occupation of the territory and constitutes today
on the theoretical and social framework where the majority of the human
beings are, in a multidimensional way. Concerning this thought about
housing public policies, a long process can be observed until this policies
were not only restricted to solve ceiling issues but, most of all, that they
could ensure institutional tools of its applicability, searching peoples right to
actually live the city. This paper is about the path of housing policies in
Brazil, on a federal scope, since 1964, when the Financial Housing System
and the National Housing Bank were created, and Minha Casa, Minha Vida
programme, in 2009.The creation contexts and the development of these
policies are taken into account and how theses policies reflect the economic
and social ambitions around social housing productions. Finally, it will
analyze how the built of the housing complexes raise questions about how
Brazilian housing policies are far from their guidelines concerning the right to
the city. There is a common ground in many other housing complexes built
by these policies : the sites are located in suburbs, in neighbourhoods distant
from downton, with difficult access to public transportation and few health,
education and leisure facilities.

Key words: National Housing Bank, Minha Casa, Minha Vida, Right to the
City.

A edio de 2014 do relatrio Perspectivas da Urbanizao

Mundial (World Urbanization Prospects), produzida pela Diviso das Naes
Unidas, Departamento dos Assuntos Econmicos e Sociais (DESA), relata que
54% da populao mundial vivem em reas urbanas, uma proporo que se
espera que venha a aumentar para 66%, em 2050. As projees mostram
que a urbanizao associada ao crescimento da populao mundial poder
trazer mais 2,5 milhes de pessoas para as reas urbanizadas em 2050, com
quase 90% do crescimento centrado na sia e na frica. A questo se torna
ainda mais complexa em pases como o Brasil, por seu histrico de
industrializao tardia e ocupao desordenada dos grandes centros
urbanos. Isto pode ser constatado ao observarmos o aumento do seu
contingente populacional, que, em menos de um sculo, saltou de 10% para
82%. (ONU, 2014).
O crescimento demogrfico, a expanso da mancha urbana, o
ineficiente planejamento urbano, as constantes presses do xodo rural e as
polticas pblicas inconsistentes tm impactado negativamente as condies
socioeconmicas da maior parte da populao. Esse fenmeno pode ser
observado principalmente nas grandes cidades e em suas periferias, o que
tem

causado

falta

de

abastecimento

de

servios

de

acesso

equipamentos urbanos, como o saneamento bsico adequado, alm do alto

ndice de poluio e degradao ambiental (ONU, 2011). Ao focarmos no
3

tema da habitao, observa-se que, hoje, so cerca de um bilho de pessoas

no mundo que vivem de forma precria, sem acesso s mnimas condies
que proporcionem qualidade de vida, sem ter, portanto, asseguradas as
oportunidades que possibilitem as garantias de direitos humanos e sociais
(Giraldo et al, 2006).
O acesso a uma moradia digna um dos direitos bsicos do
cidado, assegurando-lhe vida plena, de acordo com a Declarao Universal
dos Direitos Humanos (1948) e com a Constituio da Repblica Federativa
do Brasil (1988). O conceito de moradia digna no se resume
disponibilidade de um teto. Outros fatores tambm so levados em
considerao, como o conceito de direito cidade. o que aponta Lfbvre:
(...) o direito cidade (no cidade arcaica, mas vida
urbana, centralidade renovada, aos locais de encontro e
de trocas, aos ritmos de vida e empregos do tempo que
permitem o uso pleno e inteiro desses momentos e locais,
etc.). A proclamao e a realizao da vida urbana como
reino do uso (da troca e do encontro separados do valor de
troca) exigem o domnio do econmico (do valor de troca, do
mercado e da mercadoria)(...)(LFBVRE, 2010, p.139).
No clssico O direito cidade, este autor faz uma das mais caras
discusses sobre a ocupao das cidades na era moderna. Ele repudia o
carter alienante da pretenso do corpo tcnico especializado em tornar os
problemas

urbanos

uma

questo

meramente

administrativa,

tcnica,

cientfica. Isso mantm um aspecto fundamental da alienao dos cidados:

o fato de eles serem abordados por essa burocracia estatal como objetos,
mais do que sujeitos do espao social, espao este fruto de relaes
econmicas de dominao e de polticas urbansticas, por meio das quais o
Estado ordena e controla a populao. A partir dessa discusso, Lfbvre
(1968) cunha um conceito que ficaria consagrado: o de direito cidade, que
sugere que ele vai alm da ocupao fsica do territrio e se constitui no
referencial simblico e social, no qual se localiza grande parte dos seres
humanos, de uma maneira multidimensional. Significa mais do que ser
4

proprietrio de um teto sob o qual se protegeriam. A cidade , assim, um

conjunto completo de articulaes entre os atributos e as dimenses que se
inter-relacionam fsica e imaginariamente, e criam as condies para a
produo dos valores centrais da cidade: a segurana, a liberdade, a justia,
a igualdade (LFBVRE, 1968).
A primeira proposio de direito habitao reconhecida como
direito humano fundamental consta na Declarao Universal dos Direitos do
Homem, de 1948: toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de
assegurar a si e sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao,
vesturio, moradia, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis
(Art. 25, n 1).
O Brasil um pas signatrio dessa Declarao e, portanto, tem a
obrigao de promover e proteger este direito. Entretanto, esse marco limita
a moradia ao direito morada, estando distante das proposies de
Lfbvre. Hoje, alm da questo do teto para todos, a Organizao das
Naes Unidas tem voltado o seu olhar para a discusso deste autor, posto
que a sua abordagem se reflete em mais de doze textos diferentes da ONU,
os quais reconhecem explicitamente o direito cidade. Isso, todavia, no
impede que a implementao desse direito seja ainda um grande desafio
para as polticas pblicas, haja vista que muitas delas cumprem, em partes,
trs funes ao se pensar no conceito de habitao: (1) a fsica, que garante
segurana e abrigo das condies climticas; (2) a psicolgica, que
proporciona ao indivduo uma sensao de espao pessoal e privado, e (3) a
social, na medida em que proporciona uma rea e um espao comum para a
famlia humana a unidade base da sociedade (GIRALDO et al, 2006). Sendo
assim, Giraldo (2006) ressalta a necessidade de fazer com que esses trs
pontos sejam pensados igualmente no processo de planejamento da poltica
pblica, para que essa se torne eficiente.

Assim, a partir da discusso do conceito de direito cidade tendo

como base a discusso suscitada por Lfbvre, observaremos como esses
ideais so influncias para a formulao de polticas pblicas para habitao,
demonstrando a dissonncia entre aquilo que proposto na formulao e
texto de lei na instncia federal e aquilo que executado em mbito
municipal, focando em habitaes de interesse social. A nossa ateno se
volta para famlias carentes, j que a maior demanda social por habitaes
est concentrada nessa parte da populao, segundo a Pesquisa Nacional de
Amostra por Domiclios (Pnad) do ano de 2008: h uma demanda
habitacional de 5,5 milhes, sendo que 2,2 milhes de moradias seriam
necessrias para atender a demanda das famlias que esto em favelas e
reas em situao de risco. Desse total, 77,7% so famlias que recebem at
trs salrios mnimos.
Assim, iremos observar como os conjuntos habitacionais Cristina
(em Santa Luzia) e Jardim Vitria (Belo Horizonte) vinculados aos dois
programas de maior investimento financeiro da histria das polticas pblicas
de habitao: o Sistema Financeiro da Habitao SFH e o Programa Minha
Casa, Minha Vida- PMCMV em Belo Horizonte e regio metropolitana,
respectivamente, esto direcionados a prover o teto. A trajetria do conceito
de habitao, segundo Giraldo (2006), evolui em trs momentos: o teto, a
moradia e a cidade. A Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948
apresenta a habitao vinculada condio de salubridade; sendo assim, a
moradia deveria assegurar ao cidado o teto enquanto estrutura. O segundo
momento da habitao, na ONU Habitat I e II, passa a tratar do direito
moradia colocando a questo como algo alm do teto, pensando a insero
social do individuo e levando em conta a localizao, as condies do
entorno, a infraestrutura de servios e a questo fundiria relacionada ao
estabelecimento da moradia. A iniciativa popular resultante do Frum Social
Mundial de 2001 e 2002, por sua vez, gera uma terceira onda do conceito de
habitao digna, que traz consigo o conceito de direito cidade, em que se
6

acredita no usufruto equitativo da cidade dentro dos princpios de

sustentabilidade e justia social. Por fim, hoje se considera uma moradia
digna aquela que permita ao cidado vivenciar a cidade em seu sentido mais
amplo, desfrutar dos espaos pblicos e proporcionar o acesso ao trabalho,
informao, servios pblicos e ao respaldo econmico. Giraldo et al (2006)
supem uma diferena substancial em relao aos conceitos convencionais
de moradia como abrigo fsico, de outro modo abrangendo a casa e seu
entorno, compondo o lugar em que se localiza fsica e imaginariamente o ser
humano:
En definitiva, podemos presentar el hbitat como un
conjunto complejo de articulaciones entre los atributos y
dimensiones que tienen lugar en los territorios. Los
atributos son: suelo, servicios pblicos, vivienda,
equipamiento urbano, transporte, espacio pblico fsico y
patrimonio arquitectnico. Por su parte, las dimensiones
se encuentran constituidas por: poltica, econmica,
social, ambiental y esttico cultural. Las redes fsicas,
informticas e imaginarias cohesionan el territorio
coordinndolo,
articulndolo,
intervinindolo
y
regulndolo (GIRALDO et al, 2006. p.28.)

O Sistema Nacional de Habitao

O perodo do Governo Militar, compreendido entre 1964 e 1985,
foi caracterizado por ausncia de democracia, supresso de direitos
constitucionais, censura, perseguio poltica e represso aos que eram
contra o regime militar, bem como por uma tentativa de reestruturao da
economia, usando principalmente a construo civil como meio para o
crescimento econmico. Nesse contexto, o Brasil vivencia o boom da
expanso dos grandes centros urbanos e econmicos, mas de forma
desigual e desorganizada. Para Fernandes e Ribeiro (2011), o crescimento
urbano mais se assemelhava a um depsito de pessoas concentradas em
7

determinadas reas, longe, portanto, de uma expanso legtima dos

espaos (2011, p. 2). Os mesmos autores ainda apontam as altas de taxas
de inflao da poca como um fator que desmotivava e no viabilizava as
polticas pblicas habitacionais de longo prazo.
Assim, na tentativa de conter possveis revoltas populares, visto
que o quadro poltico se encontrava instvel, o novo regime buscava a
legitimidade e a aceitao investindo em diferentes pontos da questo
social, dentre eles a questo da moradia. Para tanto, criou-se o Sistema
Financeiro da Habitao SFH, instaurado por meio da Lei n 4.380/64. Em
seu primeiro artigo, a Lei estabelece as principais diretrizes:
Art.1 O Governo Federal, atravs do Ministro de
Planejamento, formular a poltica nacional de habitao e
de planejamento territorial, coordenando a ao dos rgos
pblicos e orientando a iniciativa privada no sentido de
estimular construo de habitaes de interesse social e o
financiamento da aquisio da casa prpria, especialmente
pelas classes da populao de menor renda.(grifo das
autoras) BRASIL,1964.
Essa ao acompanhava a tendncia de investimento desse
governo nas grandes obras da construo civil, contando com a participao
da iniciativa privada, que se tornava responsvel pela construo das casas
e

ainda

gerava

profissional.
como

empregos

para

populao

de baixa

qualificao

De acordo com Fernandes e Ribeiro (2011), o sistema tinha

objetivo

criar

uma

fonte

estvel

de

financiamento

para

os

investimentos habitacionais, que funcionariam como uma poupana, tendo o

quadro institucional para dar suporte, gerir, captar e operacionalizar os
recursos e os parceiros. A sustentao financeira desse sistema estava
ligada a duas fontes de recursos:

poupana

compulsria

dos

trabalhadores

assalariados,

proveniente do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS),

criado em 1966.

A poupana voluntria da populao, proveniente do Sistema

Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), tambm do mesmo
perodo.
Segundo Andrade (2011), o sistema habitacional estratificou o

mercado em duas faixas de atendimento. O primeiro, SBPE, foi destinado s

classes de renda mdia e alta e sua operao ficou a cargo dos agentes
privados. O segundo, por sua vez, foi dirigido populao de renda mais
baixa, de um a trs salrios mnimos, sendo operado por agncias estatais,
utilizando recursos do FGTS e tendo por agente as Companhias de Habitao
Popular COHABs. As COHABs eram empresas mistas sob o controle
acionrio dos governos estaduais e/ou municipais, que associavam a
execuo de programas setoriais de construo de habitaes s atividades
financeiras referentes comercializao. Essas eram responsveis pelo
mercado popular, que compreendia em seu incio a faixa de um a trs
salrios mnimos e que a partir de 1975 se estendeu a 5 salrios mnimos.
O perodo entre o fim da dcada de 70 e o incio da dcada de 80
do sculo passado foi marcado pela instabilidade poltica e econmica. A
segunda

crise

do

petrleo

(1979)

fez

Governo

Federal

reduzir

drasticamente os investimentos no setor habitacional. Entretanto, os

resultados do Sistema Financeiro de Habitao no foram suficientes para
sanar o dficit imobilirio, embora tenham sido significativos, tendo em vista
que financiou a construo de 4,3 milhes de unidades novas, das quais 2,4
com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milhes com recursos do
SBPE, para o mercado de habitao para a classe mdia, ao longo dos 20
anos do governo militar. (Bonduki, 2008) Em relao a outros esquemas

pblicos de produo habitacional no pas, tanto anteriores, quanto

posteriores, esse pode ser considerado um nmero alto de moradias.
A crtica ao programa de que apenas 30% do total investido pelo
BNH atenderam de fato s populaes de renda mais baixa e, para muitos
autores, o sistema priorizou o setor privado e os clientes das classes com
maior poder aquisitivo. Conseqentemente, resultou no no atendimento de
boa parte das famlias de renda at trs salrios mnimos mensais, onde
90% do dficit est concentrado (Andrade apud Rolnik; Nakano, 2009). Outra
crtica apontada por Andrade (2011) era de que o modelo de construo
proposto pelo BNH no era baseado na realidade local, o que ressaltava o
carter rgido e centralizado dos projetos que em sua maioria eram
padronizados e repetitivos, e ainda levava a construo sempre margem
dos centros, nas periferias da cidade.
Dessa forma, o que se viu pelo pas foi a adoo da padronizao
das unidades habitacionais, que implicou em baixa qualidade arquitetnica,
metragem quadrada reduzida ao mnimo, com pouca eficincia e nenhuma
identidade e baixo nvel de conforto termo-acstico. Acrescente-se a esse
quadro as repercusses da agresso ambiental e urbanstica decorrentes dos
problemas de implantao, infraestrutura para captao e tratamento dos
resduos e efluentes de natureza slida e lquida, resultantes dos conjuntos
residenciais (FERREIRA, 2009). Reafirmando, nas palavras de Bolaffi (1986):
A ineficcia e o carter socialmente regressivo e
urbanisticamente desastroso das polticas habitacionais
impostas ao BNH pelos governos do vintnio autoritrio
so notrias. Embora a gesto dos recursos do FGTS
tivesse sido confiada ao Banco para que fossem
investidos, enquanto recursos baratos na produo de
habitaes de baixo custo para famlias pobres, apenas
18% dos investimentos habitacionais provenientes desse
Fundo foram destinados a famlias com renda inferior a 5
salrios mnimos. Mas, se esse dado suficiente para
caracterizar uma poltica incompetente e perversa, em
hiptese alguma suficiente para sugerir que a criana
seja despejada no ralo junto com a gua do banho. certo
10

que o Sistema Financeiro da Habitao e o Banco que

gere seus recursos precisam ser criticados, avaliados,
corrigidos e modificados, mas da a afirmao de que uma
poltica habitacional consistente possa prescindir de um
Banco, vai um enorme equvoco (BOLAFFI, 1986).
Nesse cenrio, o BNH foi extinto, em 1986, sob o decreto lei n
2.291/96 extingue o Banco e passa todas as funes e direitos para a Caixa
Econmica Federal. O motivo apontado pelo Governo foi a falncia dos
planos de controle da inflao, o Bresser e o Vero, que no impediram o
efeito domin econmico, causando um descompasso entre as prestaes
pagas pelos muturios e o saldo devedor, tornando a dvida do sistema
impagvel (FERNANDES; RIBEIRO, 2011).
BNH: Conjunto Habitacional Cristina- Santa Luzia/MG
Um dos exemplos desse modelo construtivo empregado pelo BNH
o Conjunto Cristina em Santa Luzia, no distrito de So Benedito. Durante o
incio da dcada de 80, o distrito de So Benedito chama a ateno como
uma rea que se constitui como uma das primeiras frentes de conurbao da
Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Limtrofe ao norte de Belo
Horizonte, a expanso urbana da rea reflete o padro de urbanizao que
caracterizou o crescimento metropolitano desde a metade do sculo XX,
consolidando as periferias, sobretudo o Eixo Norte, como rea de moradia
para a populao pobre. Assim, se deu a implantao de 8.381 unidades
habitacionais e cerca de 40 mil pessoas para a regio de So Benedito,entre
os conjunto Cristina e Palmital no perodo de cinco anos, ou seja, 77 % da
populao do municpio de Santa Luzia. (Resgala, 2011)
A escolha do distrito de So Benedito est relacionada com a
metodologia empregada pela Cohab para seleo de novos clientes. No caso
das regies metropolitanas, em relao s demandas habitacionais, era
montado um espelho de demanda para toda a metrpole, em que cada
prefeitura

municipal

da

regio

encaminhava

um

relatrio

contendo
11

informaes dos clientes em potencial do programa. Dessa forma, era feito

um quadro da populao da cidade, classificado por renda e o nmero de
pessoas nas famlias, selecionando a demanda da populao do municpio
somente aqueles que teriam condies financeiras de pagar pela moradia
financiada, garantindo assim o retorno do capital investido, porm, deixando
de atender as famlias mais necessitadas. Assim, um conjunto habitacional
localizado em qualquer municpio da Grande BH era previsto para o
atendimento populao de toda a regio metropolitana.
Visando atender esse pblico, em 1981 concebido o projeto
urbanstico e arquitetnico do Conjunto Cristina em uma rea total de 184,54
ha, com a previso de abrigar uma populao de cerca de 20 mil pessoas,
em unidades residenciais de blocos de edifcios de trs pavimentos e
tambm residncias unifamiliares. Ainda foram disponibilizados lotes para
uso comercial e implantadas vinte e quatro unidades de blocos comerciais e
de servios, assim como de uso coletivo e reas verdes. (COHAB-MG, 1986).
Diante do processo de ocupao e do grande nmero de novos
moradores, coube ao poder pblico (local ou estadual) providenciar os
servios pblicos (educao, sade, transporte, etc.), porm o ritmo de
construo desses servios era muito aqum da demanda do novo
contingente. O que, segundo Silva (2011), gerou uma alta rotatividade de
moradores, que repassavam suas casas para outras famlias, revelando
desde dificuldades no pagamento das prestaes at o sentimento de
insatisfao frente situao em que viviam ali. Assim, a busca por padres
de custo mais baratos se traduziria em uma qualidade inferior para o
conjunto, considerando os padres urbansticos de infraestrutura e servios
pblicos e todo o projeto do empreendimento, desde os modelos de unidade
habitacional at os padres arquitetnicos de acabamento:
necessrio enfatizar ainda o desastre, do ponto de vista
arquitetnico e urbanstico, da interveno realizada. Dentre os
erros praticados se destaca a opo por grandes conjuntos na
periferia das cidades, o que gerou verdadeiros bairros
12

dormitrios; a desarticulao entre os projetos habitacionais e a

poltica urbana e o absoluto desprezo pela qualidade do projeto,
gerando solues uniformizadas, padronizadas e sem nenhuma
preocupao com a qualidade da moradia, com a insero
urbana e com o respeito ao meio fsico. (Bonduki, 2008, p.7)
Ainda que a construo do conjunto Cristina tenha reforado a
segregao socioespacial em decorrncia da escolha do terreno barato, esse
assentamento teve um diferencial importante, que foi a construo de
unidades comerciais: pela localizao prxima ao bairro So Benedito e
Avenida Braslia, pode contar com maior acesso ao crescente centro de
comrcio de servios do distrito.
O programa Minha Casa, Minha Vida e suas dificuldades
Em 2009, o Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV) foi
sancionado pela Medida Provisria (MP) n 459, regulamentado pelo Decreto
n 6.819, de 13 de abril de 2009 e transformado na Lei n 11.977, de 7 de
julho de 2009, com alteraes posteriores. Este programa est voltado para
o financiamento da moradia pronta atravs do mercado imobilirio, resultado
de uma parceria entre o setor pblico e privado, no caso de habitaes
populares, envolvendo na primeira fase recursos da ordem de 34 bilhes de
reais, de 2009 a 2011. O programa foi criado para implantar o Plano Nacional
de Habitao, com o objetivo de aumentar o acesso de famlias de baixa
renda sua prpria casa, bem como o de gerar empregos e renda no setor
da construo civil.
Para essa primeira verso do programa foram construdas cerca de
um milho de moradias para famlias com renda mensal de at 10 salrios
mnimos, isto , R$ 4.650 reais1, de cujo montante, 400 mil destinadas a
famlias com renda de 0 a 3 salrios mnimos, outras 400 mil a famlias com
renda de at 6 salrios mnimos, e 200 mil para a faixa de 6 a 10 salrios
1 Os recursos para a execuo do MCMV so de fontes diversas, sendo: R$ 25,5 bilhes da Unio, R$
7,5 bilhes do FGTS e R$ 1 bilho do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).

13

mnimos. Essa meta foi alcanada em junho de 2012, segundo dados da

Secretaria Nacional de Habitao. O contexto de sua criao apontado
como uma das respostas ao momento de crise econmica pelo qual passava
o pas. O grande temor seria que essa instabilidade chegasse a estagnar o
crescimento econmico do pas, resultando, principalmente, na reduo do
acesso s linhas de crdito para as classes C, D e E. Segundo estimativas
feitas pela Fundao Getlio Vargas (FGV, 2010), o impacto previsto do
programa sobre a economia real seria de 0,7% ao ano sobre o PIB, alm da
gerao de 532 mil empregos diretos ao ano. Ademais, foi previsto um
impacto de 8,2% no PIB do setor da construo civil (HIRATA, 2009).
Segundo Fiori e Fix (2009), o propsito do Governo Federal, ao
lanar o programa MCMV, foi criar uma estratgia para o desenvolvimento
do setor imobilirio, alm de atender demanda habitacional de baixa
renda, tendo em vista que o mercado por si s no seria capaz de assimilar
esse grupo de cidados. Assim, o objetivo seria fazer o mercado habitacional
finalmente incorporar setores que at ento no podiam adquirir a
mercadoria moradia de modo regular. Com o pacote habitacional e o novo
padro de financiamento que foram instaurados, esses limites seriam, se
no superados, alargados por meio do apoio decisivo dos fundos pblicos e
semi-pblicos, de modo que a imensa demanda por moradia comeasse a
ser regularmente atendida pelo mercado. Esses autores apontam como
crtica a tal modelo a manuteno da cultura de produo viabilizada pelo
mercado formal, o que acarreta o fim dos investimentos na produo
autogestionada das habitaes, que j so to comuns nos grupos e
associaes de luta pela moradia. Assim, mais uma vez, concentra-se o
capital no poder das grandes construtoras.
Outro ponto inovador do texto do programa Minha Casa, Minha
Vida a transformao dos trs entes Federativos - Unio, Estados e
Municpios como responsveis pela promoo, realizao e captao de
14

recursos. Cada esfera tem funes bem definidas, como por exemplo: aos
municpios cabem a escolha do terreno e o processo seletivo; aos estados e
federao, a ajuda na captao de recursos e obras de infraestrutura de
acesso, quando necessrios.Alm disso, para a formulao de polticas
pblicas, dentre elas as relacionadas habitao, h uma forte relao com
o federalismo, j que a maioria dessas prticas idealizada pelo Governo
Federal, cabendo aos municpios a sua execuo. O resultado da distribuio
de poder tende a ser idealizado para que a poltica atinja seu objetivo de
forma universal, atendendo igualmente todos aqueles beneficirios da ao
do governo. Porm, na execuo, dificuldades de aplicabilidade surgem
devido s implicaes causadas pelas realidades locais. Todavia, segundo
Arretche (2004), a relao entre o Estado federativo e as polticas pblicas,
tanto na formulao como na execuo, tende a ser mais complexa:
Estados federativos so encarados como propensos a produzir
nveis comparativamente mais baixos de gasto social
(Petersen, 1995, Banting;Corbett, 2003), bem como menor
abrangncia e cobertura dos programas sociais (Weir; Orloff;
Skocpol, 1988; Pierson, 1996). Tenderiam ainda a tornar mais
difceis os problemas de coordenao dos objetivos das
polticas, gerando superposio de competncias e competio
entre
os
diferentes
nveis
de
governo
(Weaver;
Rockman,1993), dada a relao negativa entre disperso da
autoridade poltica e consistncia interna das decises
coletivas. Adicionalmente, a existncia de uma multiplicidade
de pontos de veto no processo decisrio implicaria que, em
Estados federativos, as polticas nacionais tenderiam a se
caracterizar por um mnimo denominador comum (WEAVER;
ROCKMAN, 1993; TSEBELIS, 1997; (ARRETCHE, 2004).
A poltica habitacional, muitas vezes, atua tanto como poltica
social quanto de desenvolvimento econmico.

necessrio considerar

tambm o jogo poltico existente entre o setor pblico o papel da Unio,

dos entes federados, dos atores financeiros e executores e o setor privado
os agentes executores, as entidades de classe e a engenharia civil.

15

A discusso e a tomada de deciso em torno dessa poltica tornamse complexas, pois, por um lado, a moradia tornou-se uma mercadoria, e por
outro, perfaz discusses que incluem no s a unidade construda que se fixa
residncia como tambm as demandas relacionadas (...) terra, ou
melhor, terra urbanizada, financiamento produo e financiamento para
venda (MARICATO, 1999, p. 2), tornando-se uma discusso de valor
simblico para quem a habita, pois aquele o seu lugar. As polticas pblicas
idealizadas nos ltimos anos tm, em certa medida, quase exclusivamente,
pensado na garantia fsica da moradia. Alm das dificuldades apontadas
pelos muitos atores envolvidos na tomada de deciso pela via institucional,
necessrio voltar os olhos para o poder econmico que, no caso do Minha
Casa, Minha Vida, torna-se protagonista no processo decisrio, j que o
programa tem sido operacionalizado dentro da racionalidade e das
estratgias empresariais. Segundo Cardoso e Arago (2013), os municpios
pouco influenciam nos aspectos morfolgicos e na localizao dessa
produo, j que a estrutura de habitao passou a seguir a lgica do
mercado (CARDOSO; ARAGO, 2013, p. 91).
O programa Minha Casa, Minha Vida em Belo Horizonte: o Jardim Vitria
Os dados da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte apontam um
dficit habitacional de cerca de 50 mil famlias, agravado por se tratar de
centro metropolitano e estar em um stio montanhoso e escasso de terrenos
adequados habitao econmica (PBH, 2011). Isso fruto de um longo
processo de ineficincia no trato das questes da habitao na cidade, assim
como polticas pblicas de pouco alcance e/ou ineficientes.
A Prefeitura Municipal de Belo Horizonte adotou o programa Minha
Casa Minha Vida no ano de 2009. Ele est sendo implantado nos trs nveis
de renda definidos pela poltica nacional. Porm, na capital mineira, assim
como na maioria dos municpios brasileiros, os maiores avanos ocorreram
entre os beneficiados das faixas acima de 3 salrios mnimos. H vrios
16

entraves para a implementao do programa que contempla a faixa de 0 a 3

salrios, j que a escalada de preos de terrenos, a alta dos insumos da
construo civil e a falta de reajuste do valor mximo dos imveis a serem
financiados dificultam esse processo de construo de novas moradias
(CARDOSO, 2011, p. 31). Para metrpoles como Belo Horizonte, o valor
estipulado pelo Governo Federal para a construo dos apartamentos de
R$ 46.000,00, sendo que o custo mnimo das construtoras de R$ 42.000,00
por unidade habitacional, ficando, assim, o projeto sem recursos para a
terra, mediante a forte valorizao dos terrenos nos ltimos anos, na regio
metropolitana. A soluo para esses obstculos na cidade seria maior
disponibilizao de terrenos pblicos por parte da Prefeitura Municipal, o que
livraria o programa da especulao imobiliria, j que esse o X da
questo dos projetos na capital.
O programa inicialmente teria alcance de 10 mil unidades, porm
no conseguiu atingir as metas de financiamento do programa MCMV, sendo
realizados apenas 5.476 contratos, segundo balano da Caixa Econmica
Federal. Para a populao de renda mais baixa (0 a 3 salrios), prioridade do
programa, como j foi apontado, houve maiores empecilhos. De uma meta
de quatro mil unidades, apenas 1.470 foram contratadas. Esse nmero se
torna nfimo, se compararmos com os inscritos pelo registro da PBH: 200 mil,
inicialmente. Aps o processo de seleo, de acordo com as diretrizes
federais, a Secretaria Municipal trabalha com um universo de 50 mil famlias
que buscam nesse programa o sonho da casa prpria.
O espao doado pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte para as
1.470 famlias de renda at R$ 1.600,00 foi o Bairro Jardim Vitria, na regio
Nordeste, distante cerca de 15km do hipercentro e prximo divisa do
municpio com Santa Luzia. O Jardim Vitria fruto do parcelamento da
antiga "Fazenda do Barreiro", como parte de um programa da Prefeitura
Municipal nos anos 1980, chamado "PROFAVELA", que visava a entrega de
17

lotes para moradores residentes em condies subnormais. A justificativa

pela escolha do terreno por ele ser uma das ltimas reas de grande porte
que poderiam alocar novos conjuntos habitacionais, dentro do parmetro
mnimo

orientado

empreendimento,

pelas
a

diretrizes

Prefeitura

entrou

federais.
com

Para

aporte

viabilizao
de

recursos

do
de

aproximadamente R$ 7,35 milhes de reais, alm do custo para implantao

de uma avenida no local.
A descrio do bairro no site da PBH retrata que, mesmo contendo
infraestrutura de servios bsicos como quatro escolas, dois postos de
sade, um posto policial, centros de recreao, pontos comerciais de tima
localizao, razovel acessibilidade junto ao grande centro via transporte
pblico, ele ainda enfrenta alguns males tpicos de regies perifricas das
grandes metrpoles brasileiras. Entre os alvos mais frequentes de queixas da
populao local esto: dficit de segurana pblica, sade, falta de
saneamento, excluso social, poltica e digital, pobreza, educao superior
ainda de difcil acesso, dentre tantas outras. Mesmo diante desse quadro de
fragilidade da infraestrutura bsica de servios, optou-se por destinar um
contingente populacional de aproximadamente cinco mil novos moradores
para o bairro, sem sequer prover maiores investimentos em tais servios.
Assim, acreditamos que a escolha do bairro Jardim Vitria para a
implantao do programa Minha Casa, Minha Vida, para populao de
baixa renda em Belo Horizonte, entra em choque com o conceito de direito
cidade e nos d um retrato de como a poltica habitacional ainda est
vinculada primeira fase do direito moradia, o teto. E ainda podemos ser
mais pessimistas numa perspectiva de cidade, pois, na viso de Ermnia
Maricato, mesmo com os investimentos em habitao e saneamento numa
escala significativa as cidades se orientaram em uma direo desastrosa.
(MARICATO, 2013, p.22)
Consideraes Finais:
18

O vis extremamente economicista e as dificuldades de se manter

aquilo que foi planejado e esperado pela instncia federal para o programa
Minha Casa, Minha Vida e Banco Nacional de Habitao reforam o tom
segregacionista das aes do governo municipal. Aes exigidas da iniciativa
privada so de um padro mnimo de qualidade, visando a maior margem de
lucro. Assim, o resultado a precariedade dos conjuntos habitacionais, seja
pelos materiais de baixa qualidade escolhidos, pela inviabilidade do espao
fsico para algumas famlias, e o mais problemtico: a localizao das
habitaes. Esse ltimo fator resulta em moradias em uma rea perifrica,
distante dos grandes centros urbanos e com deficincia de acesso ao
transporte pblico e de escassos equipamentos de sade, educao e lazer.
Assim, os conjuntos Cristina e o Jardim Vitria passam a ser
constitudos por extensas reas de urbanizao precria, ocupadas por
populaes de baixa renda, e intensamente dependentes do hipercentro de
Belo Horizonte, em especial nas relaes de trabalho e no uso de
equipamentos e servios urbanos.
Por

fim,

que

se

observa

continuidade,

atravs

do

distanciamento fsico, da excluso e da desigualdade social que propiciam a

discriminao,

dentre

outros

problemas.

Ocasiona-se,

assim,

uma

perpetuao do ciclo da pobreza e a ausncia do exerccio da cidadania e da

participao popular nos processos de tomada de decises institucionais.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:
ARANTES, Pedro Fiori. Da (Anti) Reforma Urbana brasileira a um novo ciclo de
lutas nas cidades. Correio da Cidadania, 08/Nov/2013.
ARRETCHE, Marta. Federalismo e Polticas Sociais no Brasil: problemas de
coordenao e autonomia. Revista So Paulo em Perspectiva. So Paulo:
Seade, (18) 2: 17-26
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado, 1988.
19

________Consolidao do Sistema Financeiro de Habitao. Decreto lei n

4.380, de 21 de agosto de 1964.
________ Ministrio das Cidades. Cadernos MCidades de Habitao. Poltica
Nacional de Habitao. Disponvel em: http://www.cidades.gov.br/secretariasnacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/produtos/produtos. 2009
________ Ministrio das Cidades. Minha Casa, Minha Vida. 1 milho de Casas.
Crdito, emprego, benefcios e esperana para os brasileiros. Disponvel em
<http://www.cidades.gov.br/ministerio-dascidades/
arquivos-e-imagensoculto/Apresentacao25309.pdf > Acesso em 28/10/2012.
BONDUKI, Nabil. Poltica habitacional e incluso social no Brasil: reviso
histrica e novas perspectivas no governo Lula. So Paulo. 2008.
CARDOSO, Adauto Lcio; ARAGO, Thmis Amorim. A reestruturao do
setor imobilirio e o Programa Minha Casa Minha Vida. In CARDOSO, A.L. O
programa Minha Casa Minha Vidas e seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro:
Letra Capital, 2013. p. 17-65
CARTA
MUNDIAL
DE
DIREITO

CIDADE.Disponvel
em:
http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=12
>
Acesso
13/10/2012

<
em

COMPANHIA DE HABITAO DO ESTADO DE MINAS GERAIS (COHAB-MG).

Projeto de Parcelamento Urbano com Locao das Edificaes Municpio de
Santa Luzia - Conjunto Habitacional Cristina. Belo Horizonte: COHAB-MG,
1986.
DANIEL, Celso. Poder local no Brasil urbano. Espao & Debates no 24. 1988.
p.26-39.
FIORI, Pedro; FIX, Mariana. Como o governo Lula pretende resolver o
problema da habitao. Alguns comentrios sobre o pacote habitacional
Minha Casa, Minha Vida. Artigos sobre a poltica de habitao, divulgados
pela Unio Nacional pela Moradia Popular - UNMP. Disponvel em:
<http://www.unmp.org.br/index.php?
option=com_docman&task=doc_download&gid=124&Itemid=95 >. Acesso
em 02/10/2012.
FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional no Brasil. Projeto PNUD-BRA00/019- Habitar Brasil-BID. Belo Horizonte, 2004.
GIRALDO, F.; GARCA, J.; BATEMAN, A.; ALONSO, A. Hbitat y pobreza: los
objetivos de desarrollo del milenio desde la ciudad. Bogot: PNUD/ONU
HABITAT, 2006. 180 p.

20

KERBAUY, M. T. M. . Descentralizao, processo decisrio e polticas pblicas

locais. Estudos de Sociologia (So Paulo), Araraquara, v. 16, p. 151-166,
2004.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS-ONU.
Seco Habitat. Site:
http://www.onu.org.br/onu-no-brasil/onu-habitat/ Acesso em 13/10/2012
___________ Declarao Universal dos Direitos Humanos.1948
___________ Pacto Internacional De Direitos Econmicos, Sociais e Culturais.
1996
LFBVRE, Henri; Le droit la ville; 1, Socit et Urbanisme, Ed. Anthropos ,
Paris, 1968.
MARICATO, Ermnia. O "Minha Casa" um avano, mas segregao urbana
fica
intocada.
Carta
Capital.
27/05/2009.
Disponvel
em:
<http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?
materia_id=16004 >. Acesso em: 01/10/2012.
___________________ . Habitao e Desenvolvimento urbano: O desafio da
prxima dcada. 1999. Laboratrio de habitao e assentamentos humanos.
Disponvel
em:
<http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/maricato_habitac
aodesafiodecada.pdf>. Acesso em: 12/05/2012.
____________________ a questo urbana, estpido! In:MARICATO et al.
Cidades rebeldes: Passe Livre e as manifestaes que tomaram as ruas do
Brasil. So Paulo: Bitempo; Carta Maior, 2013. p. 19-26
____________________ As idias fora do lugar e o lugar fora das idias
Planejamento Urbano no Brasil. In: ARANTES, O., VAINER,C. e MARICATO, E.,
A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Vozes,
2000. p.121-192.
PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. A poltica de atuao
habitao.2011.
Disponvel
em:
http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?
evento=portlet&pIdPlc=ecpTaxonomiaMenuPortal&app=habitacao&tax=182
60&lang=pt_BR&pg=6240&taxp=0& (Acesso em 11/10/2011)
ROLNIK, Raquel; NAKANO, Kasuo. As armadilhas do pacote habitacional. Le
Monde Diplomatique Brasil, So Paulo, p.4-5, maro de 2009.
RUA, Maria das Graas. Anlise de Polticas Pblicas: conceitos bsicos. 2004
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil:
1964/1998.
IPEA,
Braslia,
1999.
Disponvel
em
<http://www.ipea.gov.br/pub/td/td_99/td_654.pdf>. Acesso em: 03/10/2012.
21

SILVA, Gustavo Resgala. Formas de produo do espao perifrico

metropolitano: um estudo sobre So Benedito na regio metropolitana de
Belo Horizonte. Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado da Escola de
Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais. 2011.
SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias,
Porto Alegre, v. 8, n. 16, p. 20-45, jul./dez. 2006.
______________ Federalismo, desenho constitucional e instituies federativas
no Brasil ps-1988. Rev. Sociol. Pol., Curitiba, p. 105-121, jun. 2005.
VAINER, C.B. As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder
local? In: Planejamento e Territrio: ensaios sobre a desigualdade. Rio de
Janeiro: Cadernos IPPUR-UFRJ 2001-2/2002-1, DP&A Editora. p. 13-32.

22