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contemporneas
Independentemente dos desacordos possveis em torno do conceito de democracia, podese convir em que dita expresso reporta-se nuclearmente a um sistema poltico fundado em
princpios afirmadores da liberdade e da igualdade de todos os homens e armado ao propsito de garantir que a conduo da vida social se
realize na conformidade de decises afinadas
com tais valores, tomadas pelo conjunto de seus
membros, diretamente ou por meio de representantes seus livremente eleitos pelos cidados, os quais so havidos como os titulares da
soberania. Donde resulta que Estado democrtico aquele que se estrutura em instituies
armadas de maneira a colimar tais resultados.
Sem dvida essa noo, tal como expendida, maneja tambm conceitos fluidos ou imprecisos (liberdade, igualdade, deliberaes
respeitosas destes valores, instituies armadas
de maneira a concretizar determinados resultados). Sem embargo, dela ou de alguma
outra que se ressinta de equivalentes problematizaes que se ter de partir para esboar
uma apresentao sumria de certas relaes
entre Estado e democracia, algumas das quais
so visveis e outras apenas se vo entremostrando a uma viso prospectiva.
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zatrio. Ento, no lhes atribuem outra importncia seno figurativa. Da que, no estando
cerceadas por uma conscincia social democrtica e correlata presso, ou mesmo pelos eventuais entusiasmos de uma opinio pblica,
j que as modelam a seu talante, aceitam as
instituies democrticas
apenas enquanto no interferentes com
os amplos privilgios que conservam ou
com a vigorosa dominao poltica que
podem exercer nos bastidores, por detrs
de uma mscara democrtica, graas,
justamente, ao precrio estgio de desenvolvimento econmico, poltico e social
de suas respectivas sociedades4.
De outra parte, esta situao inferior em que
vivem os Estados apenas formalmente democrticos lhes confere, em todos os planos, um
carter de natural subalternidade em face dos
pases cntricos, os quais, compreensivelmente, so os produtores de idias, de teorias
polticas ou econmicas, concebidas na conformidade dos respectivos interesses e que se impem aos subdesenvolvidos, no apenas pelo
prestgio da origem, mas tambm por toda a
espcie de presses. Sendo conveniente aos
pases desenvolvidos a persistncia desta mesma situao, que lhes propicia, em estreita aliana com os segmentos dominantes de tais sociedades, manejar muito mais comodamente os
governos dos pases pseudodemocrticos em
prol de suas convenincias econmicas e polticas5, natural que existam entraves suplemen4
Ibidem, p. 46.
Ainda aqui, o Brasil vale como exemplo. Aps
uma formidvel campanha desencadeada pela mdia em prol de reformas constitucionais, com destaque para as reformas fiscal e administrativa (sem
o que, dizia-se, o Pas seria ingovernvel), o Presidente Fernando Henrique Cardoso, em seu primeiro ano de Governo, animado por esta onda reformista, fez aprovar quatro emendas constitucionais. Curiosamente, entretanto, essas quatro emendas, ao
invs de se reportarem a problemas internos foram
todas registre-se e sublinhe-se sintonizadas com
aspiraes externas ou de agrado internacional.
Devem ter sido consideradas as verdadeiramente urgentes e importantes. So as seguintes: (a) Emenda
Constitucional n 6, de 15.8.95, por fora da qual,
de um lado, foram eliminados o conceito de empresa brasileira de capital nacional e a preferncia
que o Poder Pblico lhe deveria dar quando pretendesse adquirir bens e servios e, de outro, permitiuse, assim, que a explorao mineral do subsolo brasileiro pudesse ser feita por empresas controladas
e dirigidas por pessoas no residentes no Pas, o
que dantes era vedado. (b) A Emenda Constitucio5
que disponham das condies indispensveis para poderem faz-lo valer de fato.
Entre estas condies esto, no apenas
(a) as de desfrutar de um padro econmico-social acima da mera subsistncia
(sem o que seria v qualquer expectativa de que suas preocupaes transcendam as da mera rotina da sobrevivncia
imediata), mas tambm, as de efetivo
acesso (b) educao e cultura (para alcanarem ao menos o nvel de discernimento poltico traduzido em conscincia real de cidadania) e (c) informao, mediante o pluralismo de fontes
diversificadas (para no serem facilmente manipulveis pelos detentores dos
veculos de comunicao de massa)7.
Uma vez reconhecido que nos Estados apenas formalmente democrticos o jogo espontneo das foras sociais e econmicas no produziu, nem produz por si mesmo ou ao menos no o faz em prazo aceitvel as transformaes indispensveis a uma real vivncia
democrtica, resulta claro que, para eles, os ventos neoliberais, soprados de pases cujos estdios
de desenvolvimento so muito superiores, no
oferecem as solues acaso prestantes nestes lsua paridade com dois outros seus confrades sulamericanos que tambm fizeram aprovar emendas
da mesma natureza: os srs. Fujimori (Peru) e Menem (Argentina), os quais, tal como ele, desenvolvem polticas ao gosto dos organismos internacionais controlados pelos pases cntricos, sendo-lhes
conveniente que permaneam no poder o mximo
de tempo possvel. Note-se que, desde a primeira
Constituio Republicana, todas, com exceo da
Carta da Ditadura de 1937, proibiam a reeleio do
Presidente, perfeitamente cnscias do risco dos
Chefes de Executivo usarem seus formidveis poderes para assegurar-se a continuidade no mandato
sucessivo. Foi o que bem anotou Geraldo Ataliba:
Aliada, portanto, temporariedade dos mandatos
executivos encontra-se, no Brasiil, a consagrao tradicional do princpio da no reeleio dos seus exercentes. Querem, destarte, as instituies assegurar
que a formidvel soma de poderes que a repblica
presidencialista pe nas mos do Chefe do Executivo seja toda ela empregada no benefcio da funo e
jamais em benefcio prprio. No por outra razo
que tal funo designa-se no discurso poltico, por
magistratura, dada a impessoalidade e imparcialidade que ho de caracterizar o comportamento do
seu titular. (Repblica e Constituio. Revista dos
Tribunais, 1985. grifo do autor).
7
Representatividade e democracia. P. 46. Observe-se que, entre ns, os veculos de comunicao
a que a esmagadora maioria da populao verdadeiramente acede so o radio e a televiso. Da que a
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timos. Valem, certamente, como advertncia contra excessos de intervencionismo estatal ou contra a tentativa infrutfera de fazer do Estado um
eficiente protagonista estelar do universo econmico. Sem embargo, nos pases que ainda no
alcanaram o estgio poltico cultural requerido
para uma prtica real da democracia, o Estado
tem de ser muito mais que um rbitro de conflitos de interesses individuais.
Cumpre ter presente que acentuadas disparidades econmicas entre as camadas sociais,
que j foram superadas em outros pases, inclusive mediante ao diligente do Estado,
persistem em todos aqueles de insatisfatria
realizao democrtica. Nestes, a pssima qualidade de vida de vastos segmentos da sociedade, bloqueia-lhes o acesso quele mnimo de
cultura poltica a que se reportava Biscaretti
Di Ruffa. Assim, seria descabido imaginar que
o papel do Estado pode ser o mesmo em quaisquer deles.
De fato, para engendrar os requisitos condicionais ao funcionamento normal da democracia ou promover-lhes a expanso, o Estado
no tem alternativa seno a de se constituir em
um decidido agente transformador, o que supe, diversamente do que hoje pode ocorrer nos
pases que j ultrapassaram esta fase, um desempenho muito mais participante, notadamente no suprimento dos recursos sociais bsicos e
no desenvolvimento de uma poltica promotora das camadas mais desfavorecidas.
Na medida em que suas instituies e prtica estejam voltadas a este efeito transformador, caberia qualific-las como Estados em transio para a democracia. Entretanto, se, em
despeito do formal obsquio que lhe prestem
atravs das correspondentes instituies clssicas, deixarem de consagrar-se instaurao
das condies propiciatrias de uma real vivncia e conscincia de cidadania, no se lhes
poder reconhecer sequer este carter.
Ademais, contrariamente ao que pode suceder, e vem sucedendo nos Estados substancifora, no apenas informativa, mas tambm aliciadora ou persuasiva, que possuem incontrastvel.
Assim, no por acaso, em contradita frontal s Constituies e s leis, concesses de radio e televiso
so outorgadas sem um procedimento licitatrio prvio; distribudas como favor. Acresa-se que uma
nica emissora de televiso detm ndices de audincia esmagadores, o que lhe proporciona, com uma
tecnologia de Primeiro Mundo sobre cabeas do
Terceiro Mundo, modelar, a seu talante, a opinio e
o pensamento do cidado comum.
Revista de Informao Legislativa
almente democrticos, naqueles outros que ainda esto em caminho de s-lo, quaisquer transigncias com a rigidez do princpio da legalidade, quaisquer flexibilizaes do monoplio
legislativo parlamentar, seriam comprometedoras deste rumo.
que toda concentrao de poder no Executivo, assim como qualquer indulgncia em
relao a suas pretenses normativas, constituem-se em substancial reforo ao autoritarismo tradicional, solidificam uma concepo
paternalista do Estado identificado com a
pessoa de um Chefe e alimentam a tendncia popular de receber com naturalidade e esperanoso entusiasmo solues caudilhescas ou
messinicas.
Em uma palavra: atribuir ao Executivo
rgo estruturado em torno de uma chefia unipessoal poderes para disciplinar relaes entre administrao e administrados , nos pases de democracia ainda imatura, comportamento que em nada concorreria para a formao de uma conscincia valorizadora da responsabilidade social de cada qual (que a prpria exaltao da cidadania) ou para encarecer
a importncia bsica de instituies impersonalizadas como instrumento de progresso e
bem-estar de todos. Contrariamente, serviria
apenas para reconfirmar a anacrnica relao
soberano-sdito8.
Assim, em despeito da generalizada tendncia mundial de transferir ao Executivo poderes
substancialmente legislativos, ora de maneira
explcita e sem rebuos, como se fez na Frana
(e logo acomodada pelos tericos em uma eufmica reconstruo do princpio da legalidade), ora mediante os mais variados expedientes ou atravs de acrobticas interpretaes dos
textos constitucionais, nos Estados que ainda
carecem de uma experincia democrtica slida, a acolhida destas prticas no compatvel
com a democracia, ainda que tal fenmeno haja
8
Assim, exempli gratia, o atual Chefe do Poder
Executivo brasileiro no passado, havido como um
intelectual progressista e hoje associado politicamente com expoentes da ditadura que dantes combatia no se constrangeu em expedir uma medida provisria cada 19 horas, conforme registro
feito h alguns meses pela Revista Veja. Nisto contribuiu eficazmente para a crescente desmoralizao das instituies democrticas entre ns, tanto
mais porque ditas medidas tm sido visivelmente
inconstitucionais, por ausentes os pressupostos de
sua vlida produo.
sido suscitado reconhea-se por razes objetivas poderosas, tanto que se impuseram generalizadamente.
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uma concentrao de poder decisrio que desbalanceou, em seu proveito, os termos do anterior relacionamento entre Legislativo e Executivo. Com efeito, este ltimo, por fora de sua
estrutura monoltica (chefia unipessoal e organizao hierarquizada), muito mais adaptado para responder com presteza s necessidades diuturnas de governo de uma sociedade que
vive em ritmo veloz e cuja eficincia mxima
depende disto. Ademais, instrumentado por
uma legio de tcnicos, dispe dos meios hbeis para enfrentar questes complexas cada
vez mais vinculadas a anlises desta natureza
e que, alm disto, precisam ser formuladas com
ateno a aspectos particularizados ante a diversidade dos problemas concretos ou de suas implicaes polifacticas, cujas solues dependem
de anlises tcnicas e no apenas polticas.
do-se a administrao a formalizar cuidadosamente todo o itinerrio que conduz ao processo decisrio. Passou-se a falar na jurisdicionalizao do procedimento administrativo (ou
processo, como mais adequadamente o denominam outros), com a ampliao crescente da
participao do administrado no iter preparatrio das decises que possam afet-lo. Em
suma: a contrapartida do progressivo condicionamento da liberdade individual o progressivo condicionamento do modus procedendi
da Administrao.
Outrossim, no mbito processual, mas com
as mesmas preocupaes substanciais de defesa dos membros da sociedade contra o poder
do Estado, surge o reconhecimento e proteo
dos chamados interesses difusos ou direitos
difusos, os quais, em ltima instncia, ao nosso
ver, no passam, quando menos em grande
nmero de casos, de uma dimenso bvia dos
simples direitos subjetivos. De fato, no h sentido algum em conceber estes ltimos com viso acanhada, presa a relaes muito tpicas
do direito privado, inobstante categorizado
como noo pertinente teoria geral do direito.
5. Possvel agravamento da
crise da democracia
Ao que foi dito cumpre acrescer e este
possivelmente o aspecto mais importante que,
na atualidade, est ocorrendo um distanciamento cada vez maior entre os cidados e as instncias decisrias que lhes afetam diretamente a vida. A clarssima tendncia formao
de blocos de Estados, de que a Europa a mais
evidente demonstrao, por exibir um estgio
qualitativamente distinto das ainda prodrmicas manifestaes, mal iniciadas em outras
partes, revela o surgimento de frmulas polticas organizatrias muito distintas das que vigoraram no perodo imediatamente anterior e,
como dito, um distanciamento quase que inevitvel entre o cidado e o Poder. Com efeito,
as decises tomadas pelos Conselhos de Ministros Europeus (os quais no so investidos
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por eleies para este fim especfico) possivelmente afetam de maneira mais profunda a vida
de cada europeu do que as tomadas pelos respectivos Parlamentos nacionais, isto , pelos
que receberam mandato expresso para lhes regerem os comportamentos (O chamado Parlamento Europeu, distintamente do que o
nome sugere no um rgo legislativo).
Procederia concluir que um nmero cada
vez menor de pessoas decide sobre a vida de
um nmero cada vez maior delas e que os modelos tradicionais, sobre os quais se assentou e
se procurou assegurar a democracia, esto se
esgarando. Os valores liberdade, igualdade,
assim como a realidade da soberania popular
(que se pretendeu traduzir nas formas institucionais da democracia representativa), encontram-se, hoje, provavelmente, muito mais resguardados enquanto valores incorporados
cultura poltica do ocidente desenvolvido do
que propriamente pela eficincia dos vnculos
formais das instituies jurdico-polticas. Dito
de outro modo: a convico generalizada de que
liberdade e igualdade so bens inestimveis
atua como um freio natural sobre os governantes e permite que a positividade concreta de
tais valores se mantenha ainda inclume, conquanto as instituies concebidas para assegur-los j no possuam mais as mesmas condies de eficcia instrumental que possuram.
Para usar uma imagem exacerbada, como
se j houvesse se iniciado uma caminhada em
direo a um despotismo esclarecido.
Poder-se-ia entender que os valores prprios
da democracia encontram-se to profundamente
enraizados na conscincia coletiva de sociedades politicamente mais evoludas que se constituiriam em estgio j definitivamente incorporado, tornando impensvel a possibilidade de
qualquer retrocesso, independentemente da intrnseca eficincia das instituies concebidas
para lhes oferecer o mximo de respaldo.
Nada garante, entretanto, o otimismo desta
suposio. Ainda permanece verdadeira a clssica assero de Montesquieu: todo aquele que
tem poder tende a abusar dele; o poder vai at
onde encontra limites11. A Histria da humanidade, inobstante a progressiva evoluo em
todos os campos, confirma, tanto quanto fatos
e episdios ainda muito recentes, que a prevalncia de idias generosas ou o sepultamento
de discriminaes odiosas e preconceitos de
toda ordem mantm correlao ntima com as
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