Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas

1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

O servio pblico e a Constituio da Repblica de 1988:

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao
de servios pblicos.

Definio do servio pblico:

- fatores polticos, econmicos, financeiros, sociais;
- atividades essenciais coletividade;
- regime de direito pblico;
- postas disponibilidade dos indivduos;
- prestao direta pelo Estado;
- prestao indireta (delegao aos particulares).

Maral Justen Filho[1] assevera que a definio

de servio pblico aplicvel a toda atividade
prestada pelo Estado, ou por quem lhe faas s
vezes, destinada a assegurar o atendimento s
necessidades diretamente relacionadas com a
dignidade da pessoa humana.

[1]

JUSTEN FILHO. Maral. Teoria Geral das Concesses de Servio Pblico. Dialtica. So Paulo: 2003.

O servio de transporte pblico municipal na Constituio da

Repblica:
Art. 30. Compete aos Municpios:
(...)
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de
transporte coletivo, que tem carter essencial;
- servio pblico de natureza essencial;
- prestao direta (Estado) ou indireta (delegao);
Lei n. 8.987/1995: estabelece normas gerais para a concesso e
permisso da prestao de servios pblicos no mbito de todos os
entes federados.

Caractersticas do servio de transporte coletivo municipal:

essencialidade;
relao com a dignidade da pessoa humana;
perecvel: produo e o consumo ocorrem concomitantemente: o
assento no ocupado gera o mesmo gasto que aquele utilizado;
demanda sazonal: h horrios de pico e horrios ociosos;
usurios principalmente da classe B e C;
ausncia de subsdios (a rigor);
existncia de benefcios diversos para a sociedade.

VERRONI, Jos Henrique Zioni. Tarifa do transporte pblico urbano por nibus: uma contribuio
para determinao de seu valor. Campinas: 2006.

Concesso/Permisso
Atualmente, a diferenciao entre concesso e permisso sutil:
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
II - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo
poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia,
pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
(...)
IV - permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante
licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente
pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco.

Supremo Tribunal Federal (ADIn n. 1.491-DF): afastou qualquer distino

conceitual entre permisso e concesso, diante do carter contratual da
primeira.

Jos dos Santos Carvalho Filho conclui que ambos os institutos:

1) so formalizados por contratos administrativos;
2) tm o mesmo objeto: a prestao de servios pblicos;
3) representam a mesma forma de descentralizao: ambos resultam de
delegao negocial;
4) no dispensam licitao prvia;
5) recebem, de forma idntica, a incidncia de vrias particularizaes
desse tipo de delegao, como supremacia do Estado, mutabilidade
contratual, remunerao tarifria etc.

CARVALHO FILHO. Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 19 ed. Lmen Jris. Rio de Janeiro: 2008. P. 373.

Duas insignificantes diferenas entre a concesso e a

permisso:
1.
2.

fato de a permisso poder ser contratada com pessoa fsica;

precariedade do instituto permisso, a qual indica que a
Administrao Pblica poder, a qualquer momento, desfazer
livremente o contrato com o particular, sem direito indenizao.

Entretanto, preciso levar em considerao os

princpios da razoabilidade e a vedao ao
enriquecimento ilcito.

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Do regulamento do transporte pblico

municipal
Lei Municipal Decreto
Decretos Autnomos
Desnecessidade de lei autorizativa:
Lei n 9.074/1995, verbis:
Art. 2o vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios executarem
obras e servios pblicos por meio de concesso e permisso de servio pblico, sem lei
que lhes autorize e fixe os termos, dispensada a lei autorizativa nos casos de saneamento
bsico e limpeza urbana e nos j referidos na Constituio Federal, nas Constituies
Estaduais e nas Leis Orgnicas do Distrito Federal e Municpios, observado, em qualquer
caso, os termos da Lei no 8.987, de 1995.

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Delegao do servio de transporte pblico:

-CONCESSO (por intermdio de concorrncia);
- PERMISSO (a modalidade licitatria depende do
valor, art.23 da Lei n. 8.666/1993).

Critrios de julgamento da Lei n. 8.987/1995:

Art. 15. No julgamento da licitao ser considerado um dos seguintes
critrios:
I.
o menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado;
II. a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela
outorga da concesso;
III. a combinao, dois a dois, dos critrios referidos nos incisos I, II e VII;
IV. melhor proposta tcnica, com preo fixado no edital;
V. melhor proposta em razo da combinao dos critrios de menor valor
da tarifa do servio pblico a ser prestado com o de melhor tcnica;
VI. melhor proposta em razo da combinao dos critrios de maior
oferta pela outorga da concesso com o de melhor tcnica; ou
VII. melhor oferta de pagamento pela outorga aps qualificao de
propostas tcnicas.

Inaplicabilidade da Lei n. 8.666/1993 quanto escolha dos

critrios para a licitao da prestao de servios pblicos.
Vedao criao de novo critrio.
- O que defende o Ministrio Pblico de Contas:
A nica escolha capaz de promover o servio de transporte
pblico local adequado, eficiente e mdico, sobretudo em
consonncia com a conjuntura atual dos municpios brasileiros
a licitao consubstanciada no tipo menor tarifa.

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Fonte legal: Art. 18. da Lei n. 8987/1995 c/c art. 6 da Lei n.

8666/1993.
Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:
IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e
suficientes, com nvel de preciso adequado, para
caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou
servios objeto da licitao, elaborado com base nas
indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que
assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento
do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite
a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e
do prazo de execuo.

As obras e os servios somente podero ser licitados quando

houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e
disponvel para exame dos interessados em participar do
processo licitatrio (Art. 7, 2).
O edital indicar, obrigatoriamente, local onde poder ser
examinado e adquirido o projeto bsico (Art. 40, inc. IV).
O projeto bsico e/ou executivo, com todas as suas partes,
desenhos, especificaes e outros complementos constituem
anexos do edital, dele fazendo parte integrante. (Art. 40, 2, I)

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Formas usuais de se determinar o valor da tarifa:

utilizao de custos mdios, em que h pr-fixao da tarifa, a qual deve
abranger a cobertura dos custos totais da operao, mais uma taxa de
retorno sobre o capital investido;
regulao do preo limite, em que o poder concedente fixa a tarifa
mxima, abrindo a competio regulada pelo oferecimento do menor
preo ao usurio, a um padro mnimo de qualidade.
Adoo da licitao do tipo menor tarifa fixao do preo mximo aceito
pelo Poder Concedente, a ser encontrado mediante a elaborao de
clculos com os custos fixos e variveis da operao.

VERRONI, Jos Henrique Zioni. Tarifa do transporte pblico urbano por nibus: uma
contribuio para determinao de seu valor. Campinas: 2006 p. 26.

-O que defende o Ministrio Pblico de

Contas:
A nica escolha capaz de promover o servio
de transporte pblico local adequado,
eficiente e mdico, sobretudo em
consonncia com a conjuntura atual dos
municpios brasileiros a licitao
consubstanciada no tipo menor tarifa.

Tambm as propostas das empresas devem ser elaboradas e apresentadas

mediante planilhas abertas (pessoal, exceto diretoria; bens imveis, tais
como garagem; bens mveis: frota, mquinas e equipamentos; insumos).
Nessas matrizes devem ser evidenciados todos os tributos, encargos sociais,
depreciao, manuteno da frota etc.
Carlos Pinto Coelho Motta:
O valor tarifrio (menor tarifa) deve ser estabelecido com
base em custos relacionados em planilha aberta (insumos,
encargos, tributos, salrios e outros elementos
componentes), para que o julgamento possa efetivamente
refletir o preo de mercado. (Destacou-se)

MOTTA. Carlos Pinto Coelho. Eficcia nas Concesses, Permisses e Parcerias. Del Rey. Belo
Horizonte: 2007. P. 81.

Vantagens da planilha aberta:

Permite que o ente pblico avalie anualmente a realidade de possveis
desequilbrios ocorridos com o passar do tempo, atravs da apurao no
mercado dos itens que compem os custos das empresas, atendendo
plenamente os arts. 18 e 23, IV da Lei n 8.987/1995 c/c art. 40, XI,
primeira parte, da Lei n 8.666/1993, in verbis:
Art. 18. O edital de licitao ser elaborado pelo poder concedente,
observados, no que couber, os critrios e as normas gerais da legislao
prpria sobre licitaes e contratos e conter, especialmente:
VIII - os critrios de reajuste e reviso da tarifa;
Art. 23. So clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas:
IV - ao preo do servio e aos critrios e procedimentos para o reajuste e
a reviso das tarifas;

Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o

nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de
execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local,
dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para
incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
XI - critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de
produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data
prevista para apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta
se referir, at a data do adimplemento de cada parcela;

Fixao da tarifa atravs do parmetro de custos mdios e no pelo

custo real induz os agentes econmicos ineficincia e sonegao de
informaes, sem que eventuais ganhos de eficincia em relao
mdia estabelecida pelo Poder Concedente repercutam na modicidade
da tarifa.

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Das gratuidades
Isenes. Compensaes.
Como no h controle quantitativo do nmero de utilizaes gratuitas,
a estimativa do benefcio da gratuidade compe o valor da tarifa como
custo, que arcado pelos demais usurios (pagantes) do servio de
transporte pblico local.
Essa compensao contraria o princpio da modicidade tarifria e da
dignidade da pessoa humana, pois exclui os que mais necessitam do
sistema de transporte pblico coletivo.
Iseno deve ser custeada pelo Poder Pblico. ADI 3768/DF.
H que constar nos editais.

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Pagamento da outorga: valor entregue pelo

concessionrio ao Poder Concedente, em virtude da
delegao do servio ( Lei n 8.987/1995, art. 15, II).

Deve ser interpretado luz do princpio da modicidade

tarifria e do interesse pblico primrio.

Desvantagens da exigncia de pagamento da outorga:

a receita destina-se eminentemente aos cofres pblicos,

enriquecendo o ente (interesse pblico secundrio), em
detrimento de uma tarifa mais mdica.

se no existir o nus de pagar ao Municpio o importe

pela delegao, pode o concessionrio oferecer menor
tarifa, dada a reduo de custos.

Tribunal de Contas da Unio:

Quanto definio do preo mnimo de outorga a ser definido em edital, o critrio
metodolgico definido Fluxo de caixa Descontado a Valor Presente compatvel com a
avaliao de negcios empresariais, de modo que a determinao contida no subitem
8.2.1.2 da Deciso n 427/2002 TCU Plenrio foi atendida. Porm, vale registrar que o
valor da outorga impactar no valor da tarifa a ser cobrada do usurio, comprometendo,
em ltima instncia, o critrio de modicidade de tarifas, expresso no art. 6 da Lei n
8.987/95, haja vista que o permissionrio, ao efetuar sua proposta na licitao, procede
ao ajuste entre o valor de outorga e o preo de tarifa. Desse modo, todo o acrscimo ao
valor de outorga oferecido compensado no valor da tarifa onerando, por conseguinte, o
usurio dos servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros. Devido a isso, a ANTT informou que passar a fixar o valor de outorga a ser
cobrado, simbolicamente, em R$1,00 (um real), permitindo, dessa maneira, que a
competio entre os licitantes ocorra em funo do menor valor da tarifa ofertado
(acrdo 865/2003 TCU)

Custo de Gerenciamento Operacional ou Taxa de Gerenciamento

Criao de tributo da espcie taxa, vinculada fiscalizao e

gerenciamento a ser realizado pelo Poder Concedente em face do servio
concedido.
Costuma ser cobrada sem previso legal.
Ainda que a taxa de gerenciamento fosse prevista em lei, padeceria de
vcio de inconstitucionalidade, por incidir sobre base de clculo prpria de
imposto (servio), em afronta direta ao 2 do artigo 145 da Constituio
da Repblica .

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Das outras formas de receita

Lei 8.987/1995:
Art. 11. No atendimento s peculiaridades de cada servio pblico, poder o
poder concedente prever, em favor da concessionria, no edital de licitao, a
possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas,
complementares, acessrias ou de projetos associados, com ou sem
exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o
disposto no art. 17 desta Lei.
Art. 18. O edital de licitao ser elaborado pelo poder concedente, observados,
no que couber, os critrios e as normas gerais da legislao prpria sobre
licitaes e contratos e conter, especialmente:
VI - as possveis fontes de receitas alternativas, complementares ou acessrias,
bem como as provenientes de projetos associados.

Autorizao legal para que o edital estabelea a

possibilidade de receitas alternativas, complementares
ou de projetos associados, com vistas cobrana de
tarifas mdicas um poder-dever da Administrao.

No caso, exige-se , no mnimo, a explorao da

atividade de publicidade associado ao transporte
coletivo.

Para o Tribunal de Contas da Unio, clusula obrigatria:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria,
ante as razes expostas pelo Relator, em: [...]
9.2. determinar Prefeitura Municipal de Salvador que, nos futuros procedimentos
licitatrios para concesso de servios pblicos em que haja repasse de recursos
pblicos federais: [...]
9.2.13. inclua no edital e no contrato de concesso a possibilidade de realizar reviso
tarifria, por solicitao do poder concedente, para que seja mantido o equilbrio
econmico-financeiro do ajuste, incluindo avaliaes dos recursos relativos a fontes
acessrias e complementares de receita, nos termos dos arts. 9, 11, 23, inciso IV, e
29, inciso V, da Lei n. 8.987/1995;
AC-2065-45/06-P Sesso: 08/11/06 Grupo: I Classe: V Relator: Ministro Marcos Bemquerer Costa
FISCALIZAO - AUDITORIA DE CONFORMIDADE - INICIATIVA PRPRIA (Destacou-se)

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Fixao do prazo. Razoabilidade. Amortizao dos custos. No h prazo

legal.
Prorrogao. Interesse pblico primrio.
O interesse pblico a ser contemplado na eventual prorrogao deve
retratar a primazia do interesse do jurisdicionado sobre aquele da
Administrao interesse pblico primrio. Alis, a referida prorrogao
no deve ser condicionada to-somente ao interesse pblico primrio, pois
deve restar cabalmente comprovado que tal ato assegurar menor preo de
tarifa do que a realizao de novo procedimento licitatrio. A eventual
prorrogao deve, ainda, ensejar a reviso da tarifa, a fim de expurgar a
parcela correspondente amortizao do investimento j efetuada. Esta a
interpretao que melhor se coaduna com os princpios da supremacia do
interesse pblico pelo privado e da modicidade tarifria.

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Necessidade de se propiciar um sistema de controle do servio de transporte pblico

urbano que permita obter informaes precisas e tempestivas sobre o nmero de
usurios pagantes, os horrios de pico e ociosidade, lotao etc.
comum a previso de que a empresa deve implantar ou se submeter a um sistema
de bilhetagem eletrnica.
Bilhetagem eletrnica = elemento essencial do controle da Administrao Pblica
sobre o concessionrio.
Compensao do benefcio da gratuidade conferida pelo poder pblico a grupos
como os idosos, estudantes, menores de determinada idade etc.
Subsidiar a manuteno do equilbrio econmico financeiro.
Exemplo: Poder Executivo do Estado do Esprito Santo na concesso da Terceira
Ponte, que liga Vitria a Vila Velha, gerido pela SECONT Secretaria de Estado de
Controle e Transparncia.

Concesso de transporte pblico municipal

na viso do Ministrio Pblico de Contas
1. Conceitos fundamentais
2. Regulamento do
Transporte Pblico Local
3. Escolha do tipo de
licitao
4. A importncia do projeto
bsico
5. Determinao do valor da
tarifa

6. Gratuidades
7. Pagamento da outorga.
Custo de Gerenciamento
Operacional
8. Outras formas de receita
9. Prazo e prorrogao
10. Bilhetagem eletrnica
11. Revogao/Anulao

Da revogao/anulao do certame
Clusula que confere ao Poder Concedente o direito de a seu
exclusivo critrio, a qualquer tempo, revogar ou anular o
procedimento licitatrio, sem indenizao ao particular:
ilegalidade.
A Administrao Pblica pode anular seus prprios atos,
quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles
no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial.
Resguarda-se o direito reparao por perdas e danos, quando
restarem comprovados prejuzos advindos do ato revogatrio
ou anulatrio.

Supremo Tribunal Federal:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO.
CONSTITUCIONAL. ANULAO DE LICITAO PBLICA.
CONTRATOS. PROCESSO ADMINISTRATIVO. GARANTIA
DO DIREITO ADQUIRIDO E DO ATO JURDICO PERFEITO.
A Administrao pode anular seus prprios atos,
quando eivados de vcios que os tornem ilegais, ou
revog-los, por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Smula 473/STF. Processo administrativo e garantia da
ampla defesa. Inobservncia. Agravo regimental no
provido. RE 342593 AgR / SP - SO PAULO
DJ 14-11-2002 (Destacou-se)
Smula 473 do Supremo Tribunal Federal