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NOT A S DE AULA DE TEOR I A DO EST A D O - II

Onofre Alves Batista Jnior onofrebj@hotmail.com
Mestre em Cincias Jurdico-Polticas pela Universidade de Lisboa - Doutor em Direito pela UFMG
Professor Adjunto de Direito Pblico do Quadro Permanente da Graduao e Ps-Graduao da UFMG
PARTE I DA LIBERDADE DOS ANTIGOS MODERNIDADE

LQUIDA
1. A VIOLNCIA E A DOMINAO NA FORMAO DOS ESTADOS
1.1. A FORMAO ORIGINRIA DOS ESTADOS
FORMAO ORIGINRIA: a partir de agrupamentos humanos ainda no integrados em Estados.
FORMAO DERIVADA: formao de novos Estados a partir de outros pr-existentes.
(A) TEORIAS QUE SE BASEIAM NO AGREGADO FAMILIAR OU PATRIARCAL

(a.1) ORIGEM FAMILIAR a famlia primitiva se ampliou e deu origem ao Estado.
MATRIARCADO (promiscuidade ningum sabia quem era o pai).
PATRIARCADO (guerreiro mais forte, conquistas).
(a.2) TRADIO DE UM LEGISLADOR PRIMITIVO: MOISS, SOLON, HAMURABI.
(B) REUNIO DE INDIVDUOS NO (NECESSARIAMENTE) PARENTES

(b.1) CONTRATUALISTAS HOBBES (1588 a 1679), LOCKE (1632 a 1604), ROUSSEAU
(1612 a 1678) o ESTADO deriva da vontade dos homens.
(ANDYTIAS):1 sem dvida inadequado buscar o fundamento do Estado em um vnculo contratual
(em um acordo realizado por partes iguais e conscientes do pacto que celebram).
De acordo com HEGEL, o contrato instrumento bsico do Direito Privado, ou seja, daquele
conjunto de princpios e regras jurdicas que regulam as relaes entre indivduos livres e iguais,
no sendo capaz de conferir realidade ao Estado, expresso mxima do Direito Pblico.
Pensar de maneira contrria equivaleria a uma privatizao do Estado, que assim surgiria da
vontade individual e no do processo histrico, como quer Hegel.
Como mostra a histria, o ESTADO no nasce da simples vontade associativa dos sujeitos de
direito, mas sim de causas muitas vezes remotas, inconscientes e violentas.
Nenhum pacto eterno, uma vez que qualquer contrato tem que prever a possibilidade de
dissoluo do vnculo, seja por cumprimento ou por descumprimento do avenado.
Os acordos so meros meios para se alcanar determinada finalidade, entretanto,
HOBBES acaba por transformar o instrumento em fim.
O contrato social que mantm o Estado Leviat jamais se extingue, a no ser para
dar lugar a outro, naquelas escassas hipteses nas quais HOBBES entende ser
legtima a desobedincia civil e a revoluo.
Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 23.

1

Mesmo nas situaes excepcionais em que o SOBERANO deixa de cumprir suas obrigaes
(e que deveriam dar lugar extino do vnculo contratual por descumprimento de suas clusulas),
o Estado continua a existir, bem como as obrigaes que impe.
Por isso, ningum pode furtar-se ao pagamento dos impostos, alegando que o
ESTADO deixou de garantir-lhe seus direitos.
Assim, pode-se demonstrar que a origem e a manuteno do Estado no so
convencionais, mas arbitrrias.
Nesse sentido, mesmo que se tenha o CONTRATO SOCIAL como uma presuno,
ainda assim persiste a incongruncia do radical voluntarismo estatal hobbesiano.
(RENATO JANINE):2 HOBBES, refora o motivo medo mais do que razo.

O medo teria um patente papel civilizador, sendo ele que leva o homem a se associar aos
demais.
Para HOBBES, o homem prefere a certeza da segurana proporcionada pelo PACTO
incerteza da autoafirmao viril e violenta.
Nesse sentido, o Estado seria o resultado do comportamento de homens (medrosos) que
preferem a segurana de ter pouco ao risco de se ter mais (como pretensamente se daria no
estado natural).
(ANDITYAS MATOS):3 para LOCKE, ao contrrio de HOBBES, no estado de natureza, os homens no

viviam em conflito, tendo criado o Estado apenas para maior comodidade e certeza nas relaes
intersubjetivas.
Com o Estado, a vida se tornaria mais fcil e os direitos que os indivduos possuem (concebidos
como naturais) seriam protegidos de maneira mais perfeita.
Os direitos naturais do homem no desaparecem com a fundao do Estado, mas, ao contrrio,
servem para restringir-lhe o poder.
(ANDITYAS MATOS):4 ROUSSEAU discorda tanto de HOBBES quanto de LOCKE. Para ele, a espcie
humana muito frgil, sendo que a sobrevivncia no estado natural, quando todos vivem de forma
isolada, algo extremamente difcil e mesmo impossvel.
Por isso preciso que os indivduos se organizem, conscientemente e sob a forma estatal, para
que possam viver.
O Estado mais do que uma forma de se evitar que os homens se matem (como em HOBBES)
ou uma simples convenincia (como em LOCKE), mas se trata de um instrumento necessrio
para a sobrevivncia humana.
RIBEIRO, Renato Janine. Ao leitor sem medo: Hobbes escrevendo contra o seu tempo. 2. ed. Belo Horizonte: UFMG,
1999, passim.
3
Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas Hobbes, Avatar do positivismo jurdico: uma leitura jusfilosfica
do Leviat. In: PHRONESIS Revista do Curso de Direito da FEAD/Minas, v. 1, n. 1, Jan. 2006, p. 13.
4
2

(ANDITYAS MATOS):5 Para HOBBES, antes da criao do Estado, os homens viviam em situao de
guerra perptua de todos contra todos, o que corresponde sua particular descrio do ESTADO DE
NATUREZA (status naturalis).
As pessoas, levadas pela ambio, pelo egosmo e pela maldade prprios da natureza humana,
se digladiavam diariamente, buscando preservar suas posses e vidas, bem como arrebanhar
todas as vantagens que a fora e a astcia lhes permitissem.
O homem o lobo do homem (homo hominis lupus), concorda HOBBES com Ovdio.
O homem natural de Hobbes no um ser primitivo ou intelectualmente atrasado, mas sim o
homem puro e simples, como se conhece hoje, caso as leis e os freios inibitrios sociais
desaparecem ou fossem suspensos.
Por isso, o ESTADO DE NATUREZA uma possibilidade presente, latente e plenamente
atualizvel, e no simples referncia a um passado remoto ou mtico.
(b.2) ORIGEM VIOLENTA

GUMPLOWICZ (1838 a 1909) o ESTADO se forma a partir de hordas, raptos, pilhagens
surge em torno da propriedade, com a fixao dos homens na terra.
OPPENHEIMER (1864 a 1943) para consolidar o domnio da classe vencedora sobre a
classe vencida para estabelecer a ORDEM.
A superioridade de fora de um grupo social permite-lhe submeter o mais fraco,
nascendo o Estado para regular as relaes entre vencedores e vencidos
Sua criao teve como finalidade a explorao econmica do grupo vencido.
(b.3) ORIGEM EM CAUSAS ECONMICAS

PLATO (A Repblica): o ESTADO nasce das necessidades do homem para aproveitar os
benefcios da diviso do trabalho.
ENGELS (A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado): o ESTADO no nasce
com a sociedade, mas , antes, um produto da sociedade, quando ela chega a determinado
grau de desenvolvimento, tendo em vista a deteriorao da convivncia harmnica por
causa da acumulao de riquezas por uns.
a instituio que assegura as riquezas individuais contra as tradies
comunistas da constituio gentlica.
MARX: o ESTADO criao artificial da burguesia para dominao do proletariado (pode
desaparecer no futuro).
HELLER: a posse da terra gerou o PODER e a propriedade gerou o ESTADO.
(b.4) ORIGEM NO DESENVOLVIMENTO INTERNO DA SOCIEDADE

LOWIE: o prprio desenvolvimento espontneo da sociedade d origem ao ESTADO
(quando a sociedade se torna complexa).

3

1.2. ORIGENS VIOLENTAS E ECONMICAS DO ESTADO

(A) A DOMINAO E A EXPLORAO ECONMICA DOS VENCIDOS
O homem nmade, a partir do momento que se estabilizou em uma terra, passou a cultiv-la, a
domesticar animais e a acumular bens (propriedade).
Os grupos mais fortes, com melhores armas, descobrem que podem subjugar vencidos e
explorar sua mo de obra, propiciando uma vida de maior fartura para seu grupo.
O grupo que vive na maior fartura se torna mais forte e, em tese, capaz de ter melhores
armas, da pode dominar outros grupos e aumentar sua fora.
Nesse sentido, a dominao tem por objetivo possibilitar a explorao econmica dos
vencidos pelos vencedores (tributos de guerra) origem odiosa da tributao.
(OPPENHEIMER):6 o Estado surge da superioridade de fora de um grupo social que
submetia um grupo mais fraco o Estado criado para regular as relaes entre
vencedores e vencidos.
(B) A VIOLNCIA E A SOLUO DOS CONFLITOS DE INTERESSES

(SIGMUND FREUD):7 entende, como princpio geral, que os conflitos de interesses entre os
homens so resolvidos pelo uso da violncia, tal como se passa em todo o reino animal.
FORA MUSCULAR: no incio, numa pequena horda humana, era a superioridade
da fora muscular que decidia quem tinha a posse das coisas ou quem fazia
prevalecer sua vontade.
ARMAS: a fora muscular logo foi suplementada e substituda pelo uso de
instrumentos: o vencedor era aquele que tinha as melhores armas ou aquele que
tinha a maior habilidade no seu manejo
A partir do momento em que as armas foram introduzidas, a superioridade
intelectual comeou a substituir a fora muscular bruta.
A EXPLORAO DOS VENCIDOS: a vitria seria completa se a violncia do
vencedor eliminasse para sempre o adversrio, ou seja, se o matasse.
inteno de matar opor-se-ia a reflexo de que o inimigo podia ser utilizado
na realizao de servios teis, se fosse deixado vivo e num estado de
intimidao. Nesse caso, a violncia do vencedor contentava-se com
subjugar, em vez de matar, o vencido.
Foi este o incio da idia de poupar a vida de um inimigo, mas a
partir da o vencedor teve de contar com a oculta sede de vingana
do adversrio vencido e sacrificou uma parte de sua prpria
segurana.
DA VIOLNCIA AO DIREITO: esse regime foi modificado no transcurso da
evoluo, em um caminho que se estendia da violncia ao direito ou lei.
6
7
Cf. OPPENHEIMER, Franz. The State. Nova York, 1926, passim.

Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagaes entre Einstein e Freud (cartas).
4

fora superior de um nico indivduo podia-se contrapor a unio de

diversos indivduos fracos (a unio faz a fora) a violncia podia ser
derrotada pela unio o poder daqueles que se uniam representa a lei, em
contraposio violncia do indivduo s.
A lei a fora de uma comunidade, porm, ela ainda violncia, pronta a
se voltar contra qualquer indivduo que se lhe oponha.
O direito funciona pelos mesmos mtodos e persegue os mesmos
objetivos.
A nica diferena real reside no fato de que aquilo que prevalece
no mais a violncia de um indivduo, mas a violncia da
comunidade.
A ESTABILIDADE DO DIREITO: a unio da maioria devia ser estvel e duradoura
a comunidade deve manter-se permanentemente, deve organizar-se, deve
estabelecer leis para antecipar-se ao risco de rebelio e deve instituir autoridades
para fazer com que as leis sejam respeitadas, e para superintender a execuo dos
atos legais de violncia.
A COMUNIDADE DE INTERESSES E OS SENTIMENTOS COMUNS: o
reconhecimento de uma entidade de interesses levou ao surgimento de vnculos
emocionais entre os membros de um grupo de pessoas unidas (sentimentos
comuns), que so a verdadeira fonte de sua fora.
ELEMENTOS ESSENCIAIS: (1) a violncia suplantada pela transferncia do poder
a uma unidade maior, (2) que se mantm unida por laos emocionais entre os
seus membros.
Cada indivduo deve abrir mo de sua liberdade pessoal de utilizar a sua
fora para fins violentos.
Um estado de equilbrio dessa espcie, porm, s concebvel
teoricamente.
(C) O COMRCIO, A GUERRA E A ESCRAVIDO

A LUTA PELA SOBREVIVNCIA, pelas necessidades alimentares e a busca por melhores condies
de vida levavam sempre o homem GUERRA e a busca por ESCRAVOS.
Apenas com a REVOLUO VERDE (Sculo XIX e XX) que a produtividade agrcola
cresceu e as possibilidades de se eliminar a fome surgiram, trazendo uma evoluo nos
alimentos e a fartura.
Em pocas anteriores, a FOME era costumeira, inclusive na Europa a alimentao era
precria e muita gente morreu de FOME.
A partir do momento em que o homem se tornou sedentrio, nasce a ideia de PROPRIEDADE
PRIVADA.
A partir do momento que o homem mais forte descobriu que poderia tomar da tribo vizinha
pela fora, a GUERRA surge como mecanismo inarredvel de acmulo de riqueza e
obteno de patamares mais elevados de sobrevivncia e conforto, seja pela cobrana de
TRIBUTOS, seja pela ESCRAVIDO, seja pela PILHAGEM.
Fazendo seu inimigo pagar tributos, ou servindo como escravo, os povos conseguiam
recursos alm do que obteriam com o TRABALHO.
5

Quem no quisesse se armar para a guerra, acabaria, por certo, conquistado e explorado.
(BENJAMIN CONSTANT):8 A guerra anterior ao comrcio; pois a guerra e o comrcio nada mais
so do que dois meios diferentes de atingir o mesmo fim: o de possuir o que se deseja.
O comrcio no mais que uma homenagem prestada fora do possuidor pelo aspirante
posse. E uma tentativa de obter por acordo aquilo que no se deseja mais conquistar pela
violncia. Um homem que fosse sempre o mais forte nunca teria a idia do comrcio.
A experincia provando que a guerra, isto , o emprego da fora contra a fora de outrem, o
expe a resistncias e malogros diversos que o leva recorrer ao comrcio, ou seja, a um meio
mais brando e mais seguro de interessar o adversrio em consentir no que convm sua
causa. A guerra o impulso, o comrcio o clculo. Mas, por isso mesmo, deve haver um
momento em que o comrcio substitui a guerra. Ns chegamos a esse momento.
No quero dizer que no tenha havido povos comerciantes entre os antigos. Mas esses
povos de certa maneira eram exceo regra geral. As limitaes de uma leitura no me
permitem apontar-vos todos os obstculos que se opunham ento ao progresso do comrcio;
[...] passar o estreito de Gibraltar, era considerado o mais ousado dos empreendimentos. [...]. O
comrcio era ento um acidente feliz: hoje a condio normal, o fim nico, a tendncia
universal, a verdadeira vida das naes. Elas querem o descanso; com o descanso, a fartura;
e, como fonte da fartura, a indstria.
A guerra cada dia um meio menos eficaz de realizar seus desejos. Suas chances no
oferecem mais, nem aos indivduos, nem s naes, benefcios que igualem os resultados do
trabalho pacfico e dos negcios regulares. Para os antigos, uma guerra feliz acrescentava
escravos, tributos, terras, riqueza pblica e particular. Para os modernos, uma guerra
feliz custa infalivelmente mais do que vale. Enfim, graas ao comrcio, religio, aos
progressos intelectuais e morais da espcie humana, no h mais escravos nas naes
europias. Homens livres devem exercer todas as profisses, atender a todas as
necessidades da sociedade.
1.3. A DESIGUALDADE E O PACTO SOCIAL

O IDEAL DEMOCRTICO se decifra na eterna luta pela igualdade e estabilidade do pacto social.
(A) ROUSSEAU
A DESIGUALDADE E A INSTABILIDADE DO PACTO SOCIAL: para ROUSSEAU, a IGUALDADE deveria ser
buscada os HOMENS, podendo ser desiguais em fora, devem se tornar iguais por conveno ou
direito, devendo o PACTO proceder a uma correo, suprindo deficincias.
O Estado mais do que uma forma de se evitar que os homens se matem (como em HOBBES) ou
uma simples convenincia (como em LOCKE), mas se trata de um instrumento necessrio para a
sobrevivncia humana.
Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade dos antigos comparada dos modernos - Discurso pronunciado no Athne
Royal de Paris, 1819. Disponvel em: <www.fafich.ufmg.br/~luarnaut/Constant_liberdade.pdf>. Extrado em 21 ago.2011.
Por certo, h de se considerar que o autor desenvolve sua linha de pensamentos em defesa do LIBERALISMO, em
contraposio aos ventos REPUBLICANOS que traziam, em especial de Atenas, um modelo de repblica assentada no
privilgio do coletivo, da polis, em detrimento de uma liberdade, que para o autor, vinha com acentuada nfase na faceta
liberdade econmica.
6

(B) SIGMUND FREUD

Para SIGMUND FREUD,9 na realidade, a situao complica-se pelo fato de que, desde os seus
primrdios, a comunidade abrange elementos de fora desigual (homens e mulheres, pais e filhos) e
logo, como conseqncia da guerra e da conquista, tambm passa a incluir vencedores e vencidos,
que se transformam em senhores e escravos.
A justia da comunidade ento passa a exprimir graus desiguais de poder nela vigentes.
As leis so feitas por e para os membros governantes e deixa pouco espao para os
direitos daqueles que se encontram em estado de sujeio.
FONTE DE INQUIETAO:10 (1) certos detentores do poder tentam se colocar acima das
proibies que se aplicam a todos;
(2) os membros oprimidos do grupo fazem constantes esforos para
obter mais poder e ver reconhecidas na lei algumas modificaes efetuadas nesse
sentido fazem presso para passar da justia desigual para a justia igual para
todos.
O direito, gradualmente, vai se adaptando nova distribuio do poder.
A classe dominante se recusa a admitir a mudana, da a rebelio e a
guerra civil ocorrem, com a suspenso temporria da lei e com novas
tentativas de soluo mediante a violncia, terminando pelo estabelecimento
de um novo sistema de leis.
A LUTA PELA IGUALDADE NO AMBIENTE NACIONAL: a gradual eliminao das desigualdades
sociais apenas pode ser dar por meio de polticas pblicas, no se podendo prescindir da atuao do
Estado.
(SIGMUND FREUD):11 estaremos fazendo um clculo errado se desprezarmos o fato de que a
lei, originalmente, era fora bruta e que, mesmo hoje, no pode prescindir do apoio da
violncia.
Para FREUD, uma comunidade se mantm unida por duas coisas: (1) a fora coercitiva da
violncia e (2) os vnculos emocionais (identificaes) entre seus membros.
Se estiver ausente um dos fatores, possvel que a comunidade se mantenha ainda
pelo outro fator.
Porm, a identidade de sentimentos entre os cristos, embora fosse poderosa,
no conseguiu, poca do Renascimento, impedir os Estados Cristos, tanto os
grandes como os pequenos, de buscar o auxlio do sulto em suas guerras de uns
contra os outros. [...] Na realidade, por demais evidente que os ideais nacionais,
pelos quais as naes se regem nos dias de hoje, atuam em sentido oposto.
A LUTA PELA IGUALDADE NO AMBIENTE INTERNACIONAL:
Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagaes..., cit. Para Freud, um exemplo da
desigualdade inata e irremovvel dos homens sua tendncia a se classificarem em dois tipos, o dos lderes e o dos
seguidores. Esses ltimos constituem a vasta maioria; tm necessidade de uma autoridade que tome decises por eles e
qual, na sua maioria, devotam uma submisso ilimitada.
10
Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagaes..., cit.
11
7

(SIGMUND FREUD):12 SEQUER DENTRO DE UMA COMUNIDADE, nunca se conseguiu evitar a

soluo violenta de conflitos de interesses a DESIGUALDADE INATA e o INSTINTO DE
DESTRUIO do homem13 o arrasta sempre, mais cedo ou mais tarde, para solues violentas.
A histria da raa humana revela uma srie infindvel de conflitos entre uma
comunidade e outra (entre cidades, provncias, raas, naes, imprios), que quase
sempre se formaram pela fora das armas.
Os resultados da conquista so geralmente de curta durao: as unidades
recentemente criadas esfacelam-se novamente devido a uma falta de coeso entre
as partes que foram unidas pela violncia.
(SIGMUND FREUD):14 segundo se nos conta, em determinadas REGIES PRIVILEGIADAS DA
TERRA, onde a natureza prov em abundncia tudo o que necessrio ao homem, existem povos cuja
vida transcorre em meio tranqilidade, povos que no conhecem nem a coero nem a agresso.
Dificilmente posso acreditar nisso, [...].
Tambm os bolchevistas esperam ser capazes de fazer a agressividade humana
desaparecer mediante a garantia de satisfao de todas as necessidades materiais
e o estabelecimento da IGUALDADE, em outros aspectos, entre todos os membros da
comunidade. Isto, na minha opinio, uma iluso. Eles prprios, hoje em dia, esto
armados da maneira mais cautelosa, e o mtodo no menos importante que
empregam para manter juntos os seus adeptos o dio contra qualquer pessoa
alm das suas fronteiras.
No h maneira de eliminar totalmente os impulsos agressivos do homem;
pode-se tentar desvi-los num grau tal que no necessitem encontrar expresso na
guerra.
MOTIVOS IDEALISTAS + MOTIVOS DESTRUTIVOS: quando lemos sobre as atrocidades do
passado, amide como se os motivos idealistas servissem apenas de desculpa para os desejos
destrutivos. [...] Ambos podem ser verdadeiros.15
O instinto de morte torna-se instinto destrutivo quando, com o auxlio de rgos
especiais, dirigido para fora, para objetos. O organismo preserva sua prpria vida,
por assim dizer, destruindo uma vida alheia.
Parte do instinto de morte continua atuante dentro do organismo (internalizao
do instinto de destruio): se essas foras se voltam para a destruio no mundo
externo, o organismo se aliviar e o efeito deve ser benfico.
12
Para Freud (EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagaes..., cit.), os instintos humanos so de
dois tipos: (1) aqueles que tendem a preservar e a unir (erticos ou sexuais); (2) aqueles que tendem a destruir e matar
(agressivo ou destrutivo). Essa uma formulao terica da conhecida oposio entre amor e dio (atrao e repulso).
Nenhum dos dois instintos menos essencial do que o outro os fenmenos da vida surgem da ao confluente ou
mutuamente contrria de ambos. como se um instinto dificilmente pudesse operar isolado est sempre amalgamado
por determinada quantidade do outro (modificando seu objetivo ou possibilitando a consecuo desse objetivo).
Exemplo 1: o instinto de auto-preservao de natureza ertica; no obstante, deve ter sua disposio a
agressividade, para atingir seu propsito. Exemplo 2: o instinto de amor, quando dirigido a um objeto, necessita de
alguma contribuio do instinto de domnio, para que obtenha a posse desse objeto.
14
15
Cf. EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagaes..., cit. Isto serve de justificao biolgica para
todos os impulsos condenveis e perigosos contra os quais lutamos. Deve-se admitir que eles se situam mais perto da
Natureza do que a nossa resistncia.
13

Mesmo em determinadas REGIES PRIVILEGIADAS DA TERRA, onde a natureza

prov em abundncia tudo o que necessrio ao homem, no existem povos cuja vida
transcorra em meio tranquilidade, sem coero ou sem agresso.
No h maneira de eliminar totalmente os impulsos agressivos do homem;
pode-se tentar desvi-los (mtodos indiretos de combater a guerra).
Deve-se contrapor ao instinto destrutivo tudo o que favorea o estreitamento
dos vnculos emocionais entre os homens (Eros).
Esses vnculos podem ser de dois tipos: (1) amor; (2) identificao
(tudo o que leva os homens a compartilhar de interesses importantes
produz essa comunho de sentimento).
A situao ideal (utpica) seria a comunidade humana que tivesse
subordinado sua vida instintual ao domnio da RAZO (ainda que
entre eles no houvesse vnculos emocionais).
AUTORIDADE CENTRAL: as guerras somente sero evitadas com certeza, se a humanidade se
unir para estabelecer uma autoridade central a que ser conferido o direito de arbitrar todos os
conflitos de interesses.16
Nisto esto envolvidos claramente dois requisitos distintos: criar uma instncia
suprema e dot-la do necessrio poder. Uma sem a outra seria intil.
TRANSFORMAO CULTURAL: a humanidade tem passado por um processo de evoluo cultural
e as modificaes psquicas que acompanham esse processo de civilizao so notrias e
inequvocas.
Trata-se de um progressivo deslocamento dos fins instintivos e de uma limitao
imposta aos impulsos instintivos.
Sensaes que para os nossos ancestrais eram agradveis, tornaram-se
indiferentes ou at mesmo intolerveis para ns (como a ideia de herosmo).
Caractersticas psicolgicas da civilizao: (1) fortalecimento do intelecto,
que est comeando a governar a vida do instinto; (2) e a internalizao
dos impulsos agressivos.17
Deve-se dar ateno, assim, educao da camada superior dos homens
(lderes).
16
17
9
10

2. ESTADO ANTIGO
2.1. ESTADO TEOCRTICO
Com o crescimento dos agrupamentos populacionais, cada vez maiores, a base de legitimidade do
poder do chefe tribal ou do rei (fara, etc.) quase que inevitavelmente associava a figura do soberano a
de um deus.
Deve-se observar que sempre se associava os acontecimentos ou mesmo os fenmenos da
natureza ao de uma divindade, antes de se buscar uma base racional para a compreenso
destes (como ocorreu em Atenas).
ESTADO ANTIGO: Estado teocrtico, afirmando-se a autoridade dos governantes e as normas de
comportamento individual e coletivo como expresses da vontade de um PODER DIVINO.18
(BOBBIO):19 HOBBES, ao reagir anarquia provocada pelas guerras de religio, se conduziu ao

extremo oposto.
HOBBES prope eliminar o conflito entre as vrias igrejas eliminando a causa mais profunda do
conflito, isto , a distino entre o poder do Estado e o poder da Igreja.
HOBBES quer, na verdade, que no haja outro poder a no ser o do Estado e que a religio
seja reduzida a um servio.
O que fica evidenciado que HOBBES, ao abraar a doutrina contratualista, pressupe que o poder
encontra seu foco no povo, e no em nenhuma entidade metafsica.
Nesse compasso, pode-se mesmo imaginar que HOBBES positivista, em especial porque
busca uma fundamentao para o poder que no seja a que se buscava, no Estado teocrtico,
em DEUS.
O poder, portanto, emanaria do povo e seria exercido pelo soberano (mas provm do povo).
2.2. A GRCIA E A DEMOCRACIA DIRETA

(CARTLEDGE): No tempo de Aristteles, a Grcia no era uma entidade poltica centralizada, mas era
formada por centenas de polis (cidades) separadas, cada qual com seu sistema e forma de governo.20
(RENATO JANINE):21 A Grcia no era um pas unificado e, portanto, Atenas no era sua capital, o
que se tornou apenas no sculo 19. O mundo grego, ou helnico, se compunha de cidades
independentes.
18
Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 20. ed. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 62-63.
BOBBIO, Norberto. O positivismo jurdico: lies de filosofia do direito. Trad. e notas de Mrcio Pugliesi, Edson Bini e
Carlos E. Rodrigues. So Paulo: cone, 1999, p. 37.
20
Cf. CARTLEDGE, Paul. The democratic experiment. Disponvel em: <www.bbc.co.uk/history/ancient/greeks>. Extrado
em 18 ago. 2011. Como afirma o autor: By the time of Aristotle (fourth century BC) there were hundreds of Greek
democracies. Greece in those times was not a single political entity but rather a collection of some 1500 separate poleis or
'cities' scattered round the Mediterranean and Black Sea shores like frogs around a pond, as Plato once charmingly put
it.
21
Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. Disponvel em: <www.renatojanine.pro.br/folipol/democracia.html>.
Extrado em 18 ago. 2011.
19
10
11

(RENATO JANINE):22 A assemblia grega reunia poucos milhares de homens, e sua democracia durou
apenas uns sculos. Regimes democrticos s voltaram cena em fins do sculo 18, mais de 2 mil
anos depois.
2.2.1. GRCIA: O BERO DA DEMOCRACIA DIRETA

(A) A GORA E OS CIDADOS ATENIENSES
ATENAS: o POVO reunia-se na gora (praa pblica) para o exerccio direto e imediato do poder
poltico.
A gora grega fazia papel similar ao dos Parlamentos nos tempos modernos, embora
contasse com a presena (direta) dos cidados atenienses.
(CARTLEDGE): ATENAS tinha por volta de 250.000 habitantes (incluindo mulheres, crianas,
escravos) cerca de 40.000 eram cidados plenos (homens adultos livres) e apenas cerca
de uns 5.000 participavam regularmente das assemblias.23
(RENATO JANINE):24 Em Atenas e nas outras cidades democrticas (no era toda a Grcia: Esparta
era monrquica), o povo exercia o PODER, diretamente, na praa pblica.
No havia assemblia representativa: todos os homens adultos livres podiam tomar parte nas
decises.
A lei ateniense, no sculo 4 a.C., fixa 40 reunies ordinrias por ano na gora, que a palavra
grega para praa de decises. Isso significa uma assemblia a cada nove dias.
(B) AS DELIBERAES NA GORA

As DELIBERAES NA GORA envolviam todas as questes do Estado: legislativa, executiva e
judicial.
(JOS DE ALENCAR): a praa representava o grande recinto da nao: diariamente o povo
concorria ao comcio; cada cidado era orador, quando preciso. Ali se discutia todas as
questes do Estado, nomeavam-se generais, julgavam-se crimes. Funcionava a demos
indistintamente como assemblia, conselho ou tribunal: concentrava em si os trs poderes;
legislativo, executivo, judicial.
(CARTLEDGE): Cerca de 6.000 cidados eram listados anualmente como potenciais jurados,
sendo que um tpico jri popular era composto por 501 cidados, como no julgamento de
Scrates.25
22
Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia. Disponvel em:

<http://www1.folha.uol.com.br/folha/publifolha/ult10037u351772.shtml>. Extrado em 18 ago.2011.
23
Cf. CARTLEDGE, Paul. The democratic..., cit. Como afirma o historiador de Cambridge: First, scale. There were no
proper population censuses in ancient Athens, but the most educated modern guess puts the total population of fifth-century
Athens, including its home territory of Attica, at around 250,000 - men, women and children, free and slave, enfranchised
and disenfranchised. Of those 250,000 some 40,000 on average were full citizensthe adult males of Athenian birth and
full status. Of those 40,000 perhaps 5,000 might regularly attend one or more meetings of the popular Assembly, of which
there were at least 40 a year in Aristotle's day.
24
25
Cf. CARTLEDGE, Paul. The democratic..., cit.
11
12

Scrates foi julgado, em 399 a.C., por 501 pessoas Como 281 o condenam e 220
votam pela absolvio, ele foi sentenciado morte.
(C) A GORA COMO PRIVILGIO DE HOMENS LIVRES

A DEMOCRACIA era privilgio de uma minoria social de homens livres, a par de uma enorme maioria
de homens escravos.
(ARISTTELES): a virtude poltica, enquanto sabedoria para mandar e obedecer s pertence
queles que no tm a necessidade de trabalhar para viver.
(BENJAMIN CONSTANT):26 [...] a abolio da escravatura privou a populao livre de todo o
lazer que o trabalho dos escravos lhe permitia. Sem a populao escrava de Atenas, vinte
mil atenienses no teriam podido deliberar cada dia na praa pblica.
(RENATO JANINE):27 O pressuposto da democracia direta era a liberdade.
Os gregos se orgulhavam de ser livres. Isso os distinguia de seus vizinhos de outras lnguas
e culturas.
Ser grego ou helnico no era uma distino racial, mas lingstica e cultural Quem falasse
grego era grego, no importando o sangue que corresse em suas veias.
Os gregos, porm, distinguiam escravos e mulheres. Na condio de estrangeiro, incluamse todos os no-atenienses e mesmo seus descendentes: muitas pessoas nascidas em
Atenas, mas de ancestrais estrangeiros, jamais teriam a cidadania ateniense.
Os gregos consideravam os outros povos, tais como os persas, inferiores, mas, ao contrrio dos
racistas modernos, no por uma diferena gentica, e sim por no praticarem a liberdade. [...]
S eles, que decidiam suas questes, eram livres.
(DALLARI): essa idia restrita de POVO no poderia estar presente na concepo de DEMOCRACIA
do sculo XVIII, quando a burguesia, economicamente poderosa, estava s vsperas de suplantar a
monarquia e a nobreza no domnio do poder poltico.28
(D) A ARISTOCRACIA DEMOCRTICA ATENIENSE

Para alguns autores, na Grcia antiga no houve verdadeira democracia, mas uma ARISTOCRACIA
DEMOCRTICA.
A base social escrava permitia ao homem livre ocupar-se to somente dos negcios
pblicos, numa militncia permanente e diuturna nenhuma preocupao de ordem
material atormentava o cidado da antiga Grcia.29
Ao homem econmico dos nossos tempos correspondia o homem poltico da
antiguidade.
26
Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade..., cit.

28
Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 146.
29
Na lio de Paul Cartledge (The democratic..., cit.), from the mid fifth century, office holders, jurymen, members of the
city's main administrative Council of 500, and even Assembly attenders were paid a small sum from public funds to
compensate them for time spent on political service away from field or workshop.
27
12
13

(COMENTRIO): sabido que, na realidade, o que se tinha era uma sociedade de patriarcas,
senhores de fazendas rurais que, nos anos dourados da sociedade das luzes de Atenas, deliberavam em
praa pblica enquanto uma massa de escravos trabalhava e sustentava a polis.
2.2.2. A LIBERDADE DOS ANTIGOS E A LIBERDADE DOS MODERNOS

(A) A VIDA PRIVADA E AS INGERNCIAS DA POLIS
(BENJAMIN CONSTANT):30 distingue a LIBERDADE DOS ANTIGOS da LIBERDADE DOS
MODERNOS.
Nas palavras do AUTOR LIBERAL:
Perguntai-vos primeiro, Senhores, o que em nossos dias um ingls, um francs, um
habitante dos Estados Unidos da Amrica entendem pela palavra LIBERDADE.
para cada um o direito de no se submeter seno s leis, de no podar ser preso,
nem detido, nem condenado, nem maltratado de nenhuma maneira, pelo efeito da
vontade arbitrria de um ou de vrios indivduos. para cada um o direito de dizer
sua opinio, de escolher seu trabalho e de exerc-lo; de dispor de sua
propriedade, at de abusar dela; de ir e vir, sem necessitar de permisso e sem ter
que prestar conta de seus motivos ou de seus passos. para cada um o direito de
reunir-se a outros indivduos, seja para discutir sobre seus interesses, seja para
professar o culto que ele e seus associados preferirem, seja simplesmente para
preencher seus dias e suas horas de maneira mais condizente com suas inclinaes,
com suas fantasias. Enfim, o direito, para cada um, de influir sobre a administrao
do governo, seja pela nomeao de todos ou de certos funcionrios, seja por
representaes, peties, reivindicaes, s quais a autoridade mais ou menos
obrigada a levar em considerao.
Comparai agora a esta a LIBERDADE DOS ANTIGOS. Esta ltima consistia em
exercer coletiva, mas diretamente, vrias partes da soberania inteira, em deliberar na
praa pblica sobre a guerra e a paz, em concluir com os estrangeiros tratados de
aliana, em votar as leis, em pronunciar julgamentos, em examinar as contas, os
atos, a gesto dos magistrados; em faz-los comparecer diante de todo um povo, em
acus-los de delitos, em conden-los ou em absolv-los; mas, ao mesmo tempo
que consistia nisso o que os antigos chamavam liberdade, eles admitiam, como
compatvel com ela, a submisso completa do indivduo autoridade do todo.
No encontrareis entre eles quase nenhum dos privilgios que vemos fazer parte da
LIBERDADE ENTRE OS MODERNOS. Todas as aes privadas esto sujeitas a
severa vigilncia. Nada concedido a independncia individual, nem mesmo no que
se refere religio. A faculdade de escolher seu culto, faculdade que consideramos
como um de nossos mais preciosos direitos, teria parecido um crime e um sacrilgio
para os antigos. Nas coisas que nos parecem mais insignificantes, a autoridade do
corpo social interpunha-se e restringia a vontade dos indivduos.
Em Esparta, Terpandro no pode acrescentar uma corda sua lira sem ofender os
foros. Mesmo nas relaes domsticas a autoridade intervinha. O jovem
lacedemnio no pode livremente visitar sua jovem esposa.
O SENTIDO DE LIBERDADE INDIVIDUAL era distinto do que se conhece hoje.
A vida privada no ficava imune s ingerncias do Governo, que intervinha em assuntos tais
como a proibio ao celibato, a disciplina do vesturio, o uso do bigode, etc.31
30

13
14

A coletividade era a cidade e o indivduo grego, isento de valor autnomo, parte ordinria da
polis, inserido no complexo de necessidades da coletividade, como um todo nico, sem qualquer
desintegrao hbil a considerar a figura do ser individual, com suas necessidades.
(COMENTRIO): No de se estranhar os conflitos entre filhos e pais, sempre posto na
Mitologia, como no nascimento de Zeus, em especial se considerarmos que o patriarca gozava da
liberdade poltica e do controle e poder mximo por sobre os membros da famlia, portanto, a
liberdade poltica apenas chegaria aos filhos com a morte do pai.
(JOSE DE ALENCAR): o Estado encerrava-se nos limites da cidade a vida civil ainda no existia - o
homem era exclusivamente cidado.
(PAULO BONAVIDES): a DEMOCRACIA DOS ANTIGOS era a democracia de uma cidade, de um
povo que desconhecia a vida civil e que se devotava integralmente coisa pblica.
(CLOVIS BEZNOS32; FIORINI33): o antigo grego desconhecia o sentido de liberdade individual (tal
como a conhecemos hoje), sendo que a prpria vida privada no ficava imune s ingerncias do
Governo, que intervinha em assuntos tais como a proibio ao celibato, disciplina do vesturio, uso do
bigode, etc.
(B) O INDIVIDUO MORRE E A POLIS NO MORRE

A POLIS no pode morrer e precisa de ser preservada; o INDIVDUO mortal e inexoravelmente morre.
No havia a tenso significativa nas relaes entre indivduo e Estado, pois o homem recebia tudo do
Estado, devia tudo ao Estado.
A coletividade era a cidade, e o grego, o filho da polis, parte ordinria, dela componente, que,
antes de ter necessidades individuais, estava inserido no mundo das necessidades da polis.
As necessidades do INDIVDUO GREGO (isento de valor autnomo) traduziam
necessidades que sentia a coletividade, como um todo nico, sem qualquer
desintegrao hbil a considerar a figura do ser individual, com suas necessidades.
O termo polcia34 referia-se s necessidades da coletividade.
Mesmo quando o homem grego toma conscincia de que a polis lhe realidade exterior, vacila
(sacrifcio de Scrates).
SACRIFCIO DE SCRATES: desistiu do plano de fuga organizado por seus
discpulos, que seria justamente a renncia polis quis morrer sem desmembrar
por atos o que j fizera nas suas idias: a separao entre o Estado e o homem.
(C) LIBERDADE COMO LIBERDADE POLTICA

31
Nesse sentido, BEZNOS, Clvis. Poder de polcia. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 1; FIORINI, Bartolom A.
Poder de polica. 2. ed. Buenos Aires: Alfa, 1962, p. 24-25; COULANGES, Fustel de. A cidade antiga. 6. ed. Lisboa:
Clssica, 1945. v. I, p. 356362.
32
Cf. BEZNOS, Clvis. Poder de Polcia. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 2-3.
33
Cf. FIORINI, Bartolom A. Poder de Polica. 2 ed. Buenos Aires: Alfa, 1962, p. 24-25.
34
O vocbulo polcia encontra sua origem na palavra grega politeia, e do termo latino politia, e era utilizada para
designar todas as atividades da polis, ou seja, significava a Constituio da cidade, Constituio do Estado, num sentido
referente Administrao Pblica, Governo.
14
15

(BOBBIO): Se o OBJETIVO DOS ANTIGOS se restringia a distribuio do poder poltico entre os

cidados, o OBJETIVO DOS MODERNOS busca muito mais, almejando, inclusive, a segurana para
as fruies privadas.35
A DEMOCRACIA traduzia um direito de participao no ato criador da vontade poltica.
A LIBERDADE DOS ANTIGOS no pode ser confundida com a LIBERDADE DOS MODERNOS,
uma vez que o objetivo dos antigos se restringia distribuio do poder poltico pelos
cidados.36
(BENJAMIN CONSTANT):37 [...] Como cidado, ele decide sobre a paz e a guerra; como particular,
permanece limitado, observado, reprimido em todos seus movimentos; como poro do corpo
coletivo, ele interroga, destitui, condena, despoja, exija, atinge mortalmente seus magistrados ou seus
superiores; como sujeito ao corpo coletivo, ele pode, por sua vez, ser privado de sua posio,
despojado de suas honrarias, banido, condenado, pela vontade arbitrria do todo ao qual pertence.
Entre os modernos, ao contrrio, o indivduo independente na vida privada, mesmo nos
Estados mais livres s soberano em aparncia.
[...] Essa compensao j no existe para ns. Perdido na multido, o indivduo quase
nunca percebe a influncia que exerce.
[...] O objetivo dos antigos era a partilha do poder social entre todos os cidados de uma
mesma ptria. Era isso o que eles denominavam liberdade.
O objetivo dos modernos a segurana dos privilgios privados; e eles chamam
liberdade s garantias concedidas pelas instituies a esses privilgios.
[...] Seria mais fcil hoje fazer um povo de espartanos do que educar espartanos para a
liberdade.
[...] A independncia individual a primeira das necessidades modernas.
Conseqentemente, no se deve nunca pedir seu sacrifcio para estabelecer a
LIBERDADE POLTICA.
(LEONARDO BENTO): a LIBERDADE PARA OS MODERNOS encontra-se relacionada com a
preservao de um espao privado de autonomia individual onde possam desenvolver suas
potencialidades fsicas e espirituais, para alm de quaisquer interferncias heternomas,
especialmente polticas. Claro est que essa liberdade j no se exerce NO ESTADO, seno CONTRA
ELE, reivindicando direitos e impondo-lhe deveres de absteno, de no-invaso na esfera
privada, preservando ao indivduo sua esfera de imunidade. Eis o sentido da ciso radical entre
ESTADO e SOCIEDADE CIVIL.38
(D) A LIBERDADE DOS ANTIGOS E A CRTICA LIBERAL AO REPUBLICANISMO

Na crtica liberal de BENJAMIN CONSTANT:39
[...] Muitos governos de nosso tempo no parecem inclinados a imitar as repblicas da
antiguidade. No entanto, por menos gosto que tenham pelas instituies republicanas, h certos
35
Cf. BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia. Trad. 6 ed. So Paulo: Brasiliense, 1995, p. 7-10.
Cf. BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. 6. ed. So Paulo: Brasiliense, 1995, p. 710; BONAVIDES, Paulo.
Do estado liberal ao estado social. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 139-164.
37
38
Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 160.
39
36
15
16

costumes republicanos pelos quais esses governos sentem certa afeio. lamentvel que
sejam precisamente aqueles que permitem banir, exitar, privar.
Lembro-me que em 1802 foi introduzido, numa lei sobre os tribunais especiais, um artigo
que adotava na Frana o ostracismo grego, e s Deus sabe quantos eloqentes oradores
falaram-nos da liberdade de Atenas e de todos os sacrifcios que os indivduos deviam fazer
para conservai essa liberdade a fim de que este artigo fosse aceito, o que, contudo, no
aconteceu.
Da mesma forma, em poca bem mais recente, quando autoridades temerosas tentavam
timidamente dirigir as eleies a seu modo, um jornal, que no tachado, no entanto, de
republicano, props restabelecer a censura romana para afastar os candidatos perigosos.
[...] Devemos desconfiar, Senhores, dessa admirao por certas reminiscncias antigas.
Se vivemos nos tempos modernos, quero a liberdade que convm aos tempos
modernos; se vivemos sob monarquias, suplico humildemente a essas monarquias de no
tomar emprestados s repblicas antigas meios de oprimir-nos.
A liberdade individual, repito, a verdadeira liberdade moderna. A liberdade poltica
a sua garantia e, portanto, indispensvel.
Mas pedir aos povos de hoje para sacrificar, como os de antigamente, a totalidade de sua
liberdade individual liberdade poltica o meio mais seguro de afast-los da primeira,
com a conseqncia de que, feito isso, a segunda no tardar a lhe ser arrebatada.
[...] Longe, pois, Senhores, de renunciar a alguma das duas espcies de LIBERDADE de
que vos falei, preciso aprender a combin-las.
(E) A ESFERA PBLICA E A ESFERA PRIVADA

(HANNAH ARENDT): na Antiguidade, ser LIVRE significava no ser desigual no ato de comandar e
mover-se numa esfera onde no existiam nem governo, nem governados.40
O ser poltico significava decidir pela palavra e pela persuaso e no pela violncia.
A ESFERA DA VIDA PRIVADA correspondia existncia da esfera da famlia, que traduzia o
reino da defesa da necessidade a vida privada, longe da esfera do pblico, era governada
pela necessidade (e no pela liberdade), no se submetendo, assim, a consideraes de
virtude.
A ESFERA PBLICA correspondia ao reino da liberdade, da vida poltica.
A liberdade do chefe de famlia realizava-se, unicamente, quando este deixava a esfera
privada da casa, no qual era o soberano solitrio para ingressar na ESFERA PBLICA
poltica, onde poderia conviver com seus iguais (no dominando e no sendo
dominado).
(LEONARDO BENTO): PLATO prope outra forma de libertao (LIBERDADE ACADMICA), que
no tinha nada a ver com a discusso pblica poltica entre cidados da polis a verdadeira liberdade,
para Plato, assim, existia na filosofia, e se alcanava a partir da dialtica (e no da retrica).41
40
41
Cf. ARENDT, Hannah. A condio humana. Trad. Roberto Raposo. 10 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 42.
Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na reforma do estado. Barueri: Manole, 2003, p. 156.
16
17

O PENSAMENTO CRISTO afirma a subjetividade (conceito estranho aos antigos gregos), o mundo
espiritual, a interioridade.
(LEONARDO BENTO): O ideal cristo de virtude distancia-se dos antigos gregos, que apenas
o obtinham atravs do reconhecimento pblico a bondade deve ser testemunhada e
recompensada por DEUS e no pelos homens.42
(HANNAH ARENDT): A MODERNIDADE cria a ESFERA SOCIAL (que no privada, nem pblica), que
conquista a esfera pblica e transforma a poltica em apenas uma funo da sociedade; da mesma
forma, transforma as questes atinentes esfera privada da famlia em interesse coletivo.
A ESFERA SOCIAL, assim, passa a controlar todos os membros da comunidade, tomando
a fora e a violncia como monoplios do governo, transformando a esfera poltica em
domnio, em relao de subordinao.
(LEONARDO BENTO):43 o espao pbico, tradicionalmente caracterizado como o lcus da liberdade,

traduzida na participao nos assuntos pblicos, caiu para segundo plano, instrumentalizado em funo
da prtica filosfica e religiosa superior. [...] Da mesma forma que o trabalho da maioria escrava, na
cidade antiga, possibilitava a uma minoria de cidados a prtica poltica no espao pblico, nesse
memento a poltica, vale dizer, a administrao e o governo dos assuntos mundanos pela maioria dos
cidados, que permite a uma minoria de filsofos ocupar-se do verdadeiro saber. [...] A poltica que era a
prpria realizao da liberdade nos gregos degradada a seu instrumento de viabilizao e
proteo na MODERNIDADE.
A FAMLIA deixa de ser a unidade produtiva (espao da necessidade) e abandona seu
status econmico para se constituir na esfera da intimidade e subjetividade, sendo
substituda pelo MERCADO, no qual atuam indivduos.44
2.2.3. AS BASES DA DEMOCRACIA GREGA

(FRANCESCO NITTI): os gregos consideravam DEMOCRACIA a forma de governo que garantisse a
todos os cidados a ISONOMIA, a ISOTIMIA e a ISAGORIA, e que fizessem da LIBERDADE a base da
sociedade poltica.
ISONOMIA: igualdade de todos perante a lei, sem distino de grau, classe ou riqueza.
A ordem jurdica dispensava o mesmo tratamento a todos os cidados, conferindo-lhes
iguais direitos, punindo-os sem foro privilegiado.
Toda discriminao de ordem jurdica em proveito de classes ou grupos sociais, equivaleria
quebra do principio da ISONOMIA.
ISOTIMIA: abolia os ttulos ou funes hereditrias, abrindo a todos os cidados o livre acesso
ao exerccio das funes publicas, sem mais distino ou requisito que o merecimento, a
honradez e a confiana depositada no administrador pelos cidados.
ISAGORIA: direito de palavra.
42

44
43
17
18

Reconhecia-se a igualdade de todos de falar nas assemblias populares, de debater

publicamente os negcios do governo.
Corresponde liberdade de imprensa dos tempos de hoje.
O persa OTANES (citado por Herdoto) apontava CINCO TRAOS FUNDAMENTAIS da DEMOCRACIA
GREGA:45
a) Igualdade de todos perante a lei (isonomia);
b) Condenao de todo poder arbitrrio (como aquele que dominava as monarquias orientais);
c) Preenchimento das funes pblicas mediante sorteio;
d) Responsabilidade dos servidores pblicos;
e) Reunies e deliberaes populares em praa pblica.
(BLUNTSCHLI): desses princpios trs se incorporaram ao moderno direito publico, ao
passo que dois outros (o sorteio e assemblias populares) foram substitudos pelas
formas representativas de organizao do poder poltico.
2.3. ROMA
O afluxo de riquezas e escravos, entre outras razes, possibilitou o forjar de um jus privatus, distinto
do jus publicus.
Delineou-se o reconhecimento da existncia, a favor do ESTADO, de um setor que compreendia
bens humanos e patrimoniais, distinto daquele que dizia respeito aos PARTICULARES.46
(CLVIS BEZNOS): mesmo considerando dois perodos distintos (uma fase de ouro e outra posterior de
arbitrrio despotismo), em ROMA, a funo policial se mostrou como uma guardi do equilbrio
entre a relao indivduo e bem pblico, embora caiba a ressalva de que o direito romano atribua
maior valor s riquezas privadas adquiridas (consideradas extenso do prprio indivduo) do que ao
respeito aos indivduos como pessoas humanas.47
Nessa direo, com temperos, possvel afirmar que ROMA conheceu alguns direitos
individuais, ao contrrio da GRCIA ANTIGA, que os desconhecia. Por certo, porm, todos
esses direitos se voltavam para o poder e grandeza do Imprio Romano.
(BENJAMIN CONSTANT):48 Em Roma, os tribunos tinham at certo ponto uma misso representativa.
Eles eram os porta-vozes dos plebeus que a oligarquia, que a mesma em todos os sculos,
havia submetido, derrubando os reis, a uma escravido durssima.
No entanto, o povo exercia diretamente alguns direitos polticos: (1) o povo se reunia para votar
as leis, para julgar os patrcios acusados de delito.
Havia, porm, fracos traos do sistema representativo: este sistema uma descoberta dos
modernos.
45
Cf. BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 270-271.
Cf. BEZNOS, Clvis. Poder..., cit. p. 6-12; FIORINI, Bartolom A. Poder..., cit. p. 28-29.
47
Cf. BEZNOS, Clvis. Poder..., cit. p. 10-11.
48
46
18
19

Em Roma, os censores vigiavam at no interior das famlias. As leis regulamentavam os

costumes e, como tudo dependia dos costumes, no havia nada que as leis no
regulamentassem.
Para Benjamin Constant, de todos os Estados antigos Atenas o que mais se pareceu com os
modernos.
Os antigos no tinham nenhuma noo dos direitos individuais.
Os homens no eram mais que mquinas das quais a lei regulava as molas e dirigia as
engrenagens. A mesma submisso caracterizava os belos sculos da repblica romana: o
indivduo estava, de certa forma, perdido na nao e o cidado, na cidade.
(HEGEL): tratou do PROGRESSO DA HUMANIDADE no que diz respeito CONQUISTA DA
LIBERDADE HUMANA, ao afirmar que o Oriente fora a liberdade de um s, a Grcia e Roma a
liberdade de alguns e o mundo moderno a liberdade de todos.
(REN SAVATIER): para o autor, o CRISTIANISMO o principal fator que fundamenta a ruptura com a
tradio da Antiguidade que, tal como em Roma, reservava a condio jurdica aos CIDADOS. A
REVOLUO FRANCESA, atravs da idia de liberdade individual, a estende, para o autor, a todos
os homens.49
49
Cf. DIAS, Maria Tereza Fonseca. Direito administrativo ps-moderno. Belo Horizonte: Mandamentos, p. 60.
19
20

3. ESTADO MEDIEVAL
PRINCIPAIS ELEMENTOS: cristianismo, invaso dos brbaros e feudalismo.
CRISTIANISMO: aspirao de que toda a sociedade se tornasse crist. A prpria Igreja vai
estimular a afirmao do Imprio (ESTADO UNIVERSAL DA CRISTANDADE).
(DALLARI): a luta entre o Papa e o Imperador, que marcou os ltimos sculos da Idade
Mdia s vai terminar com o nascimento do Estado Moderno, quando se afirma a
supremacia absoluta dos monarcas na ordem temporal.50
FEUDALISMO: as invases brbaras e as guerras internas tornaram difcil o desenvolvimento
do comrcio, favorecendo a enorme valorizao da posse da terra, de onde se retirava os meios
de subsistncia (sistema administrativo e organizao militar estreitamente ligados situao
patrimonial).51
(DALLARI): O ESTADO MEDIEVAL se caracteriza por uma pluralidade de poderes
menores sem hierarquia definida; multiplicidade de ordens jurdicas (ordem eclesistica,
ordem imperial, direito das monarquias inferiores, direito comunal, ordenaes dos feudos,
regras das corporaes de ofcio). Permanente instabilidade poltica, econmica e
social.52
A ideia de DEMOCRACIA MEDIEVAL vem bem traduzida em MARCLIO DE PDUA, segundo o qual o
poder de fazer leis, em que se apoia o poder soberano, diz respeito unicamente ao povo, ou sua
parte mais poderosa, o qual atribui a outros apenas o poder executivo (poder de governar no mbito
das leis).53
50
Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 66-67.

52
53
Nesse sentido. BOBBIO, Norberto; et allii. Dicionrio de poltica. cit. p. 95.
51
20
21

4. ESTADO ABSOLUTO
4.1. O ESTADO ABSOLUTO COMO ESTADO NO SUJEITO LEGALIDADE
O crescimento da populao europeia, o caminhar rumo s cidades, o surgimento da burguesia,
bem como a consequente expanso da atividade econmica, dentre outros fatores, so causas
determinantes do fim da estrutura feudal e que deram ensejo a um ambiente propcio ao surgimento
do Estado Absoluto.
No ESTADO ABSOLUTO visualiza-se o Estado como uma associao para a consecuo do
interesse pblico que, porm, atribua ao prncipe plena liberdade de meios para alcanar os fins.
(JORGE MIRANDA): A fundamentao do poder arbitrrio est na considerao de que a
vontade do prncipe tendia sempre realizao da felicidade dos sditos, colocando o poder a
servio do Estado soberano, guiado pela pura leitura da convenincia e no pela justia ou
legalidade.54
(DIOGO FREITAS DO AMARAL): Nesse culto razo de Estado, observa-se a fragilidade em
matria de garantias individuais, bem como a extenso mxima do poder discricionrio, que,
em nome de um pretenso interesse pblico, contava com plena liberdade dos meios e
simultneo reforo do controle do Estado por sobre a sociedade.55
O PODER era absoluto e no estava limitado pela lei.
De forma ilustrativa, podem-se tomar as palavras de PASCOAL DE MELLO FREIRE, que viveu
entre 1738 e 1798, acerca das instituies jurdicas portuguesas do sculo XVIII:
V. Entre outros, so direitos majestticos ou reais: impor tributos de
qualquer gnero, Ord. liv. 2, tit. 2, 4,5,6, 13,14 e 15; cunhar moedas,
Ord. liv.5, tit.12, no princ. E 4; extrair quaisquer metais, liv. 2, tit. 26,
16; fazer leis, Ord. liv. 3, tit. 75, 1, no fim; criar magistrados, Ord. liv. 2,
tit., 26, 1; dispor dos bens dos sditos na guerra e na paz, 7; e, em
suma, toda a autoridade, jurisdio, poder, na Repblica, e o mais que
de propsito omitimos, visto estas noes bastarem ao nosso propsito.56
4.2. AS DUAS FASES DO ESTADO ABSOLUTO

(DIOGO FREITAS DO AMARAL): No exerccio desse poder arbitrrio, o Executivo monrquico poderia
lesar direitos dos particulares, dispensar apenas alguns do cumprimento dos deveres legais, ou
mesmo outorgar privilgios a certos particulares.57
(SRVULO CORREA): Nesse contexto, pode-se demarcar a idia de administrao pblica como
sendo um processo governativo, eminentemente discricionrio, alheio ao princpio da legalidade58 e
guiado pelas vicissitudes e circunstncias do bem comum e da segurana pblica, para o qual utilizavam
meios arbitrrios.59
54
Cf. MIRANDA, Jorge. Manual..., t. I, cit., p. 80.

Cf. AMARAL, Diogo Freitas do. Curso..., v. I, cit., p. 67-70.
56
FREIRE, Pascoal de Mello. Instituies de direito civil e criminal portugus, 1789. Trad. Miguel Pinto de Meneses. In:
Antologia de textos sobre finanas e economia. Caderno de Cincia e Tcnica Fiscal, do Ministrio das Finanas. Lisboa:
Ministrio das Finanas, 1966, p. 9 e 13.
57
Cf. AMARAL, Diogo Freitas do. Direito administrativo. 2. ed. Lisboa, 1988. v. II, p. 47.
58
Cf. CORREIA, J. M. Srvulo. Noes de direito administrativo. Lisboa: Danbio, 1982. v. I, p. 247.
59
Cf. CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1970, t. II, p. 1.147.
55
21
22

No ESTADO DE POLCIA, os poderes do prncipe e de seus servidores no careciam de

qualquer definio normativa prvia e eram determinados segundo uma avaliao casustica
do que deveria se considerar interesse pblico.
No ESTADO ABSOLUTO, podem-se distinguir dois momentos:
(1) Em um primeiro, em princpios do sculo XVIII, a monarquia afirma-se como direito

divino; o rei se aclama o escolhido por Deus.
Legitima-se o poder real em um FUNDAMENTO RELIGIOSO;
(2) Em um segundo, passa-se a buscar atribuir ao poder uma fundamentao racionalista dentro
do Iluminismo dominante, o que se traduzia no DESPOTISMO ESCLARECIDO, ou, em alguns
pases, no ESTADO DE POLCIA.
4.3. O ESTADO ABSOLUTO E A FUNDAMENTAO RACIONALISTA

(A) A FUNDAMENTAO RACIONALISTA EM HOBBES
Por todos, a fundamentao racionalista do Absolutismo pode bem ser encontrada nos textos de
Thomas Hobbes.
(ANDITYAS MATOS):60 Caso se leia com cuidado os captulos centrais do Leviat (XIII a XV),
compreender-se- o carter da inovao proposta por HOBBES: a substituio de uma
racionalidade poltico-jurdica teolgica, de matriz medieval, por outra de feio moderna,
tcnico-racionalista e laica.
(ANDYTIAS):61 De acordo com HOBBES, a razo humana capaz de constituir, por si s, a
mecnica estrutural da comunidade o Estado-Leviat sem que seja necessrio qualquer
apelo divindade.
Para Andityas, bem como para Goyard-Fabre, Bobbio, Kelsen, HOBBES o primeiro
representante do positivismo jurdico (que entende ser o direito um conjunto sistemtico,
unitrio e coerente de normas jurdicas criadas e mantidas pela vontade humana, sem a
interveno de qualquer deidade ou fora sobrenatural).62
(ANDYTIAS):63 O poder absoluto se constitui no Estado hobbesiano com o objetivo de
contrapor-se a um inimigo bem definido e poderoso: o clero.
(ANDITYAS MATOS):64 HOBBES um dos principais fundadores do direito moderno
(individualista), ao substituir o direito natural universalista e generalizante (de Plato a Santo
Toms de Aquino) pelo direito natural do indivduo, racional e mecanicista, que se apresenta
emancipado de justificativas teolgicas.
Para HOBBES, a razo humana capaz de constituir, por si s, a mecnica estrutural da
comunidade (o Estado-Leviat) sem que seja necessrio qualquer apelo divindade.
60

Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 17-19.
62
63
64
Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 17-19.
61
22
23

HOBBES no chega s consequncias finais do positivismo jurdico, propondo uma

separao total entre Estado e religio, porque um Estado laico no encontraria eco em
seu momento histrico, sendo at mesmo uma proposta perigosa.65
HOBBES viveu no contexto da Guerra Civil inglesa, razo pela qual seu intuito primordial era esboar
uma teoria que pudesse justificar um ESTADO que tivesse como desiderato fundamental a
preservao da paz social e a segurana.
(RENATO JANINE):66 O verdadeiro interesse , antes de mais nada, como diria HOBBES, salvar
a prpria vida da morte violenta e precoce.
em funo disso que se deve pensar em construir o elo social, no com base numa
virtude que ser ilusria, mas na garantia da prpria sobrevivncia, na excluso da
guerra de todos contra todos: assim se d uma escora mais forte ao vinculo social do
que com base no engano e na revoluo.
(BOBBIO):67 HOBBES, ao reagir anarquia provocada pelas guerras de religio, se conduziu
ao extremo oposto. Ele prope eliminar o conflito entre as vrias igrejas ou confisses
eliminando a causa mais profunda do conflito, isto , a distino entre o poder do Estado e o
poder da Igreja.
HOBBES quer, na verdade, que no haja outro poder a no ser o do Estado e que a
religio seja reduzida a um servio.
A desobedincia civil e a revoluo apenas seriam possveis nas situaes excepcionais em
que o soberano deixa de cumprir suas obrigaes.
(ANDYTIAS, p.16):68 Para HOBBES, em tal cenrio, seria muito difcil a vida humana, que se
apresentaria medocre, suja, brutal e curta. Por isso, utilizando a razo e abrindo mo da
liberdade natural, os indivduos criaram o Estado-Leviat, que, aparentemente, poderia ser entendido
como uma espcie de garantidor das leis naturais.
A liberdade natural (fazer o que se quer, pois todos, no estado natural, tm o direito de
praticar qualquer ato que vise preservao de sua existncia) se transmuda em liberdade civil
(fazer aquilo que as leis permitem ou, pelo menos, no probem).
HOBBES se coloca na contramo da tradio que afirmava a natural sociabilidade do homem
(o zoon politikon de Aristteles).
O Estado, portanto, no um dado da natureza, mas o resultado de uma conveno
(Bobbio, 1991, p. 80).
Por ser mais potente que qualquer indivduo, o Estado capaz de exigir que as leis
naturais sejam cumpridas, ao mesmo tempo em que pune aqueles que as transgridem.
Para HOBBES, a monopolizao do poder corresponde monopolizao do processo
legislativo, pois apenas as leis postas pelo soberano (qualquer que seja ele) devem ser
cumpridas.
65

Cf. RIBEIRO, RENATO Janine. Novos elos sociais: a internet como espao democrtico. Disponvel em:
<http://www.renatojanine.pro.br/Divulgacao/novoselos.html>. Extrado em 18 ago. 2011.
67
BOBBIO, Norberto. O positivismo jurdico: lies de filosofia do direito. Trad. e notas de Mrcio Pugliesi, Edson Bini e
Carlos E. Rodrigues. So Paulo: cone, 1999, p. 37.
68
66
23
24

Somente o governante tem o direito de criar leis (direito positivo). A passagem da mtica
jusnaturalista tcnica juspositivista se d pela mediao do Estado-Leviat.
(BARZUN):69 Estado-Leviat: um monstro cujo corpo constitudo dos corpos de todos os
cidados do Estado sob uma cabea macia. Suas foras e energias fundem-se no soberano,
e essa unio o fruto de um contrato irrevogvel, no sujeito a revises.
Se somente o governante tem o direito de criar leis (direito positivo), com o surgimento do
Estado, a monopolizao do poder corresponde monopolizao do processo legislativo
(apenas as leis postas pelo soberano, qualquer que seja ele, devem ser cumpridas).
(ANDITYAS MATOS):70 Os gregos j conheciam a distino entre DIREITO NATURAL e DIREITO
POSITIVO, que, grosso modo, corresponde separao tica entre direito divino e direito humano.
Alm de estar presente nas obras de Plato e de Aristteles, Sfocles nos provou que o
conhecimento de tal diferenciao era comum para o homem grego, que sabia distinguir as
ordens dos deuses das normas criadas pelos homens.
Em Antgona, Sfocles narra como a personagem-ttulo, desafiando as ordens de Creonte,
enterrou o corpo de seu irmo, conduta que havia sido proibida pelo governante. Ao ser
interrogada, Antgona afirmou que a norma jurdica por ele criada era invlida, porque o
sepultamento digno seria um direito natural de todos os homens. Antgona acaba sendo
morta.
Sfocles levanta a questo de que as normas jurdicas postas pelos homens seriam
incapazes de suplantar as que nascem de instncias superiores e divinas (direito
natural).
Esse mesmo argumento serviu, na MODERNIDADE, como combustvel intelectual para a
Revoluo Francesa de 1789.
Os revolucionrios derrubaram a monarquia e instituram uma repblica porque, entre outros
motivos, os monarcas, ao estabelecerem privilgios e benefcios para a nobreza e o
clero, estariam desrespeitando os direitos naturais de liberdade e de igualdade,
conferidos pela natureza a todos os homens.
Na IDADE MDIA, ao contrrio, a noo de direito natural serviu a propsitos conservadores
(anti-revolucionrios). Acreditava-se que o direito positivo e o poder poltico dos homens
eram limitados e falhos, por isso todos (servos e nobres) deveriam obedecer s normas jurdicas
emanadas da vontade divina (arquitetadas pelos detentores do poder religioso).
Nos dias atuais, a concepo laica de Estado, a viso cientfica do direito e a
objetivao/racionalizao das relaes de poder poltico-jurdico afastaram a noo de
direito natural.
No se concebe mais qualquer ordem jurdica concorrente em relao do direito
positivo (nico direito efetivamente existente).
DIREITO NATURAL: conjunto de normas jurdicas criadas pela natureza ou pelos
deuses que, de alguma forma, so capazes de expressar um ideal absoluto de justia.
Para os jusnaturalistas, as normas do direito natural independem do Estado, a
quem cabe apenas cumpri-las e preserv-las, jamais cri-las.
69
70
Apud MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 33.

24
25

Tais normas guardam uma perfeio intrnseca porque derivam diretamente da

prpria natureza das coisas, da razo humana ou da vontade dos deuses.
Em razo disso, pensadores como Plato, Aristteles, Ccero, Santo Agostinho,
Santo Toms de Aquino, Locke e Rousseau entendem que o direito natural
(absolutamente justo), se sobrepe ao direito criado pelos homens (falvel,
imperfeito e, s vezes, injusto).
(ANDYTIAS):71 O soberano no precisa ser um homem, podendo radicar-se na figura do Parlamento.
Contemporaneamente, poder-se-ia chamar o poder absoluto de poder soberano ou vontade
popular, mas jamais confundi-lo com a figura do monarca.
O PODER ABSOLUTO o centro gravitacional terico do Estado-Leviat, que faz as vezes de
DEUS no sistema hobbesiano, podendo ser preenchido de vrias maneiras.
Para HOBBES, o nico Estado vivel um que tenha sua testa um SOBERANO absoluto,
que seja a nica fonte legisladora.
(ANDITYAS MATOS):72 para HOBBES, onde no existe um poder comum, no existe lei; onde no h
lei, no h injustia.
Para HOBBES, justia e injustia no so faculdades nem do corpo, nem da mente, caso
contrrio, poderiam encontrar-se num homem sozinho no mundo (tal como suas sensaes e
paixes) so qualidades relativas ao homem que vive em sociedade, e no em solido.
Bem e mal (justo e injusto) variam conforme a variao dos temperamentos, dos costumes e
das concepes dos homens homens diferentes diferem e aquilo que um chama de bem,
outro pode criticar e chamar de mal disso surgem disputas, controvrsias e a guerra.
HOBBES defende as leis (direito positivo) em contraposio ao common law (direito natural
ingls).
71
72

25
26

5. O ESTADO LIBERAL
5.1. O OCASO DO ABSOLUTISMO
(LUBLINSKAYA): A partir do momento em que o ABSOLUTISMO deixou de atender aos anseios da
burguesia, que necessitava de liberdade para dar seqncia ao processo de acumulao de
capital, esse ideal colocou-se como fora motriz do PROCESSO REVOLUCIONRIO DO SCULO
XVIII.73
5.2. O ESTADO LIBERAL DO SCULO XIX

(A) O ESTADO LIBERAL E A LIMITAO DOS PODERES
O ESTADO LIBERAL, em contraposio ao Estado Absoluto, caracteriza-se pela garantia dos direitos
individuais inalienveis e intangveis, oponveis ao Estado.
(JORGE MIRANDA): o ESTADO LIBERAL aparece como ESTADO DE DIREITO REPRESENTATIVO
que, lastreado na idia de liberdade, empenha-se em limitar o poder poltico, tanto internamente (pela
separao dos poderes), como externamente, com a reduo de suas funes perante a
sociedade.74
(B) O ESTADO LIBERAL COMO ESTADO DE DIREITO

Surge a partir do PROCESSO REVOLUCIONRIO DO SCULO XVIII, afastando a idia de leis a que o
prncipe no se sujeitava, consagrando o PRINCPIO DA LEGALIDADE.
(CAIO TCITO): como um episdio da revolta do cidado contra o Poder, ao despotismo se
opem a fora da liberdade e a segurana individual, na mstica da inviolabilidade da lei todopoderosa.75
A idia de lei feita pelos PARLAMENTOS, aos quais a burguesia poderia alar seus representantes,
vem em substituio atribuio de poder discricionrio amplo figura do prncipe.
(CAIO TCITO): ao despotismo se opem a fora da liberdade e a segurana individual, na
mstica da inviolabilidade da lei todo-poderosa.76
(MANUEL HESPANHA): Os objetivos estatais primeiros limitavam-se preservao da paz e
justia, objetivos estes que se identificavam apenas com a reconstituio da ordem perturbada
(administrao passiva).77
73
Cf. LUBLINSKAYA, A. D. A concepo burguesa contempornea de monarquia absoluta. In: Poder e instituies na
Europa do Antigo Regime Colectnea de Textos. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1988, p. 104.
74
Cf. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Editora Coimbra, 1997, t.I, p. 86. Para o autor,
isto que sustentam, de seus pressupostos doutrinais e prismas prprios, os autores que o teorizam (Kant, Adam Smith,
Thomas Paine, Madison, Wilhelm vom Humboldt, Bentham, Benjamin Constant, Alexis de Tocqueville, Stuart Mill,
Silvestre Pinheiro Ferreira e Alexandre Herculano).
75
Cf. TCITO, Caio. Poder de polcia e polcia do poder. In: TCITO, Caio (Coord.). Direito administrativo da ordem
pblica. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 56.
76
Cf. TCITO, Caio. Poder de polcia e polcia do poder. In: ______ (Coord.). Direito administrativo da ordem pblica. 3.
ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 56.
77
Cf. HESPANHA, A. Manuel. Para uma teoria da histria institucional do Antigo Regime. In: Poder e instituies na
Europa do antigo regime Colectnea de Textos. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1988, p. 66-69.
26
27

(C) O LIBERALISMO ECONOMICO COMO DOUTRINA ECONMICA DO

ESTADO LIBERAL
Consonante os ideais do LIBERALISMO, passou-se a privilegiar a liberdade, centrando toda
preocupao na atribuio de direitos ao indivduo, devendo toda interferncia ter carter
excepcional.
A atuao estatal passou a ser exceo, restrita manuteno da ordem pblica, da liberdade,
da propriedade e da segurana individual.
autoridade passou a caber (tendencialmente) to somente um papel negativo de evitar a
perturbao da ordem e assegurar a livre fruio dos direitos de cada um.
Os NOVOS REGIMES POLTICOS que se desenham caracterizam-se, essencialmente, pela
garantia dos direitos individuais, inalienveis e intangveis, oponveis ao Estado.
(CAIO TCITO): O ESTADO LIBERAL deveria apenas evitar a perturbao da ordem e
assegurar o livre exerccio das liberdades, colocando-se apenas como um poder de equilbrio,
prevenindo e corrigindo os entrechoques individuais.78
O Estado a estrutura de conteno de excessos de individualismo.
A TEORIA LIBERAL CLSSICA critica vigorosamente o Estado paternalista, que trata os sditos
como se estes fossem filhos menores e incapazes, mas, por outro, preocupa-se com a atribuio de
direitos ao indivduo e apenas admite a interferncia estatal em carter excepcional.
A atuao administrativa deve se restringir manuteno da ordem pblica, da liberdade, da
propriedade e da segurana individual.
(BOAVENTURA DOS SANTOS):79 Mesmo na primeira fase do capitalismo (CAPITALISMO
LIBERAL), certa regulao pelo Estado era considerada legtima e necessria manuteno do
laissez faire, ou seja, o Estado era chamado a intervir para no intervir.
(D) O ESTADO LIBERAL COMO ESTADO BURGUS

(PAULO BONAVIDES): O PODER ABSOLUTO se retrai perante o domnio dos direitos individuais
na sociedade presumivelmente livre e igualitria.80
O ESTADO LIBERAL mostra-se como ESTADO BURGUS, identificado com os interesses e valores
da burguesia, que conquista o poder poltico e econmico, o que vem justificar o realce das
liberdades individuais (LIBERDADE CONTRATUAL; reverncia ABSOLUTIZAO DA
PROPRIEDADE PRIVADA a par das liberdades).
(CAIO TCITO): a todos, sem distino, o ESTADO LIBERAL assegurava a plenitude de agir
segundo o juzo prprio de convenincia. Conforme a stira famosa de Anatole France, a lei
garantia igualmente ao rico e ao pobre o direito de dormir debaixo da ponte.81
(PAULO BONAVIDES): como a igualdade a que se arrima o LIBERALISMO apenas formal, e
encobre, na realidade, sob seu manto de abstrao, um mundo de desigualdades de fato
econmicas, sociais, polticas e pessoais -, termina a apregoada liberdade, como Bismark j o
78
Cf. TCITO, Caio. O poder..., cit., p. 2.

Cf. SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. So Paulo: Cortez,
1995, p. 79-80.
80
Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 61.
81
Cf. TCITO, Caio. Poder de polcia e ..., cit., p. 57.
79
27
28

notara, numa real liberdade de oprimir os fracos, restando a estes, afinal de contas, to
somente a liberdade de morrer de fome.82
Sujeito a regras de mercado, consideradas neutras e impessoais, o CAPITALISMO LIBERAL
admite desigualdade social, que atribuda ao desempenho individual ou ao acaso.
(LUBLINSKAYA): o absolutismo perdeu as suas posies quando a burguesia comercial e
industrial, que crescera graas fora do mesmo absolutismo, se tornou suficientemente
independente e a nobreza se tornou suficientemente burguesa.83
A TEORIA LIBERAL, ao condenar os privilgios nobilirquicos e hereditrios, bem como o
protecionismo mercantilista, o parasitismo social da aristocracia e o absolutismo poltico levanta
as bandeiras da liberdade e da igualdade, entretanto, a de uma igualdade formal, que encobre, na
realidade, sob seu manto de abstrao, um mundo de desigualdades de fato (econmicas, sociais,
polticas e pessoais).
Para a lgica liberal, eventuais desigualdades materiais no decorrem das regras do jogo
(que devem ser iguais para todos) e no exigem quaisquer reaes do Estado, pois se
originam da natural desigualdade de fato entre os jogadores.
(E) O ESTADO LIBERAL E A PROPRIEDADE PRIVADA

O ESTADO LIBERAL DE DIREITO privilegiou a segurana interna e externa.
(MARCELO REBELO DE SOUSA): Como ESTADO-RBITRO, no-intervencionista na vida econmica
e social, correspondia s aspiraes de uma burguesia em rpida ascenso, a quem interessava, por
um lado, a salvaguarda jurdica da sua posio, com a eliminao dos privilgios do clero e
aristocracia, e, por outro lado, o reconhecimento da igualdade formal perante a lei, consubstanciada
no respeito aos direitos civis e polticos, a par da manuteno da desigualdade ao nvel econmico
e social.84
A concepo de PROPRIEDADE uma das bases da cultura estadual na sua fase de Estado Absoluto e
continuar a s-lo no Estado Liberal.
(MARAVALL): para o autor, o ESTADO o grande aparelho edificado pela burguesia para
defender a propriedade: o Estado soberano alcanou o seu desenvolvimento precisamente pelo
fato de a propriedade privada se ter constitudo como uma esfera autnoma para corresponder
desde ento ao Estado, no s respeitar este limite, mas tambm proteg-lo e at convert-lo em
razo de sua prpria soberania.85
82
BONAVIDES, Paulo. Do Estado..., cit. p. 61.

LUBLINSKAYA, A. D. A concepo burguesa contempornea de monarquia absoluta. In: Poder e instituies na
Europa do Antigo Regime Colectnea de Textos. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1988, p. 104.
84
Cf. SOUSA, Marcelo Rebelo de; GALVO, Sofia. Introduo ao estudo do direito. 4. ed. Lisboa: Publicaes EuropaAmrica, 1998, p. 27-28.
85
Cf. MARAVALL, Jos Antnio. A funo do direito privado e da propriedade como limite do poder do Estado. In:
Poder e instituies na Europa do Antigo Regime Colectnea de textos. Lisboa, Editado pela Fundao Calouste
Gulbenkian, 1988, p. 233-247.
83
28
29

(PAULO BONAVIDES): A burguesia, ao se apoderar do controle poltico da sociedade, j no mais se

interessou por manter, na prtica, a universalidade dos princpios basilares da Revoluo Francesa
como apangio de todos os homens, mas passou a sustent-los apenas de maneira formal.86
(F) O ESTADO LIBERAL E A SEPARAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL

O ESTADO LIBERAL firma uma ntida separao entre Estado e sociedade civil, bem como promove
a autonomia da esfera econmica em face da esfera poltica, cada qual presidida por uma lgica
distinta (lucro e poder).
(VALLES BENTO):87 A lgica liberal permite a primazia do mercado sobre o Estado, afastando toda
forma de interveno econmica, marcando como modelo ideal o Estado mnimo, que possua, da
mesma forma, um Governo que governe o mnimo.
A esfera poltica deve limitar-se garantia do pleno funcionamento dos mecanismos de
autorregulao do mercado (aos quais se atribui uma racionalidade intrnseca), proteo da
propriedade privada e da obrigatoriedade dos contratos, segurana pblica.88
(F) A REVOLUO INDUSTRIAL

No Sculo XIX, a REVOLUO INDUSTRIAL propiciou o progresso dos meios produtivos,
acelerando o processo de acumulao de capital, aumentado a desigualdade social, agravando
problemas sociais, que passaram a exigir a interveno moderadora do Estado.
A burguesia de fora revolucionria passa a elemento conservador, reforando, no processo crescente
de acumulao capitalista, a manuteno de uma classe proletria que nada tinha a oferecer seno sua
capacidade de trabalho.
(G) O ESTADO LIBERAL EM CRISE

Marcado por convulses blicas e por mudanas cada vez mais rpidas e aliceradas em avanos
tecnolgicos sem precedentes, bem como por profundas crises econmicas, o Sculo XX, em
substituio FASE LIBERAL, o Estado de Direito abre uma FASE SOCIAL.
A FASE SOCIAL do Estado de Direito surge a partir do momento que o ESTADO LIBERAL no
pde ficar indiferente crise social, sob pena de colocar em causa a paz social.
(BOBBIO): O modelo social de Estado, agradando ou no, foi resposta a uma demanda
vinda de baixo, a uma demanda democrtica.89
(BOBBIO): A partir do momento em que os que nada tinham, exceto a sua fora de trabalho,
conquistaram o direito de voto ou fora para algo exigir, a conseqncia foi que o Estado
teve de atender aos anseios de proteo contra o desemprego e, pouco a pouco, seguros
sociais, providncias em favor da maternidade, etc.90
86
Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado..., cit. p. 42.

Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao.
Barueri, SP: Manole, 2003, p. 16.
88
89
Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 6. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1997, p.
35.
90
Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro..., cit. p. 35.
87
29
30

(JORGE MIRANDA): Sai-se de um Estado mnimo para um Estado de bem-estar, do

ESTADO LEGISLATIVO para o ESTADO ADMINISTRATIVO. Avana-se em direo a um
Estado intervencionista, social, em contraposio a um laissez-faire liberal.91
O ESTADO SOCIAL abre promessas de direitos econmicos, sociais e culturais, sem se
colocar de lado o necessrio respeito s liberdades e garantias individuais.
(MARCELO REBELO DE SOUSA): A CRISE DO ESTADO LIBERAL fez surgir TRS TIPOS DE
ESTADO,92 antiliberais, reforando, todos eles, a Administrao Pblica, com opo pelo alargamento
de suas funes e fins:
(1) ESTADO SOCIAL DE DIREITO;
(2) ESTADO SOCIALISTA; e o
(3) ESTADO FASCISTA.
Se no ESTADO SOCIALISTA e no ESTADO FASCISTA verifica-se um regime poltico ditatorial,
no ESTADO SOCIAL DE DIREITO, o regime poltico democrtico limita a fora de atuao da
administrao interventiva, sem, entretanto, afastar as incumbncias do Estado de satisfao de
diversas necessidades coletivas.
91
92
Cf. MIRANDA, Jorge. Manual..., t. I. cit. p. 90-91.

Cf. SOUSA, Marcelo Rebelo de. Lies de direito administrativo. 2. ed. Lisboa: Pedro Ferreira, 1995. v. I, p. 26.
30
31

6. O ESTADO DE DESIDERATO SOCIAL

6.1. O ESTADO DE DIREITO E A CRISE SOCIAL
A primeira metade do Sculo XX, marcado por grandes convulses blicas e por mudanas cada
vez mais rpidas e aliceradas em avanos tecnolgicos sem precedentes, bem como por profundas
crises econmicas, assistiu seguir FASE LIBERAL do Estado Constitucional a sua FASE SOCIAL.
O MODELO MAIS SOCIAL DE ESTADO DE DIREITO firma-se, sobretudo, para debelar a crise da
ordem capitalista, sem fechamento do sistema poltico, que permanece pluralista e aberto.
A liberdade mantm-se como valor bsico, bem como a limitao do poder poltico persevera
como objetivo permanente, mantendo, de forma intransponvel, o povo como titular do poder.
(PAULO BONAVIDES): Mantm-se o regime de economia de mercado, sujeito, porm, a
alguma tutela ou dirigismo, que no lhe afeta as estruturas, embora subtraia do livre jogo das
foras produtivas determinados espaos da ordem econmica.93
O PODER ESTATAL, com outra roupagem e contedo mais democrtico, ressurge como caminho
para a proteo dos economicamente mais fracos, contendo os excessos do capitalismo.
A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA deixa de ser a pura salvaguarda do existente para se tornar
atividade interventora.
(HESPANHA): A Administrao Pblica passa a tomar a iniciativa e a agir (administrao
ativa) visando criao de algo de novo.94
O ESTADO DE DESIDERATO SOCIAL assenta-se em um humanismo democrtico, em substituio
ao individualismo do Estado Liberal, buscando socializar a satisfao dos interesses pelo Estado,
mantendo em relevo a garantia dos direitos fundamentais, sem descurar da garantia dos direitos
sociais e da concretizao da justia.
(PAULO BONAVIDES): o ESTADO LIBERAL no desapareceu, mas se transformou, dando lugar
ao ESTADO SOCIAL, mais apto a conciliar liberdade com isonomia democrtica.95
Para tornar efetiva a tutela dos direitos fundamentais, o ESTADO DE DESIDERATO SOCIAL passa a
articular direitos, liberdades e garantias individuais (direitos cuja funo imediata a proteo da
autonomia do indivduo) com os direitos sociais (direitos que visam refazer as condies materiais e
culturais em que vivem as pessoas).
(PAULO OTERO): o ESTADO SOCIAL DE DIREITO busca seu fundamento na dignificao da pessoa
humana, que deve ser preservada em sua integridade.96
As conquistas do constitucionalismo liberal no bastaram para assegurar a dignidade do
homem, da por que, a partir da Constituio mexicana de 1917 e da Constituio de Weimar de
1919, foram-se incorporando direitos sociais aos textos constitucionais.
93
Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado..., cit., p. 33.

Cf. HESPANHA, A. M. Para uma..., cit., p. 68-69.
95
96
Nesse sentido, OTERO, Paulo. O poder de substituio em direito administrativo Enquadramento dogmticoconstitucional. Lisboa: Lex, 1995. v. II, p. 588.
94
31
32

(DANIEL SARMENTO): O homem tem a sua dignidade aviltada no apenas quando privado de
alguma das suas liberdades fundamentais, mas tambm quando no tem acesso
alimentao, educao bsica, sade, moradia, etc.97
6.2. O ESTADO PROVIDNCIA RECLAMADO PELO CAPITALISMO LIBERAL EM CRISE

(A) A PLURALIDADE DE FATORES QUE DERAM ENSEJO CRISE DO ESTADO
LIBERAL
No existem explicaes monocausais para o surgimento do WELFARE STATE.
Inmeros foram os fatores determinantes que se combinaram singularmente para cada Estado
em particular.
As exigncias de cunho econmico decorrentes da crise do perodo que mediou as duas
grandes guerras mundiais, que atingiu seu pice com a quebra da bolsa de Nova York,
evidenciaram a necessidade de superao dos postulados liberais de no-interveno do Estado
na economia.
O ESTADO DE DESIDERATO SOCIAL fruto de uma pluralidade de fatores que alteraram o mundo e
a sociedade.
O modelo vem como resposta s aspiraes democrticas e aos clamores sociais, entretanto,
possvel se afirmar que as exigncias postas pela ciranda econmica e pela crise gerada pela
recesso econmica so fatores decisivos para a formatao do novo modelo de Estado.
Evitando-se os riscos que uma anlise estritamente materialista e histrica pode proporcionar,
possvel afirmar que a necessidade de expanso da atividade econmica foi causa marcante
do surgimento do ESTADO ABSOLUTO; por outro giro, quando o Absolutismo deixou de ser
interessante ao processo de acumulao de capital, o ESTADO LIBERAL firmou-se como
paradigma adequado s aspiraes burguesas.
Da mesma forma, no se pode negar que a crise econmica do capitalismo liberal das
primeiras dcadas do Sculo XX foi decisiva para a formatao de um novo paradigma de
Estado.
(B) AS DEFICINCIAS DO PROCESSO DE ACUMULAO DE CAPITAL

O processo de acumulao de capital promovido pelo mercado, na lgica liberal, tende a gerar
concentrao de riquezas, dando ensejo a uma sociedade tendencialmente polarizada em classes
com antagonismos profundos (proprietrios e trabalhadores assalariados).
A estrutura oligopolista de mercado afasta as possibilidades de um capitalismo competitivo,
favorecendo, por outro lado, uma crise de superproduo.
(C) A CRISE DA DCADA DE 1920

A crise econmica mundial do final da dcada de 1920 atirou a economia em uma espiral recessiva.
A crise de demanda causada pela falta de mercado consumidor capaz de escoar a produo
agravou o desemprego, que, em consequncia, agravou o consumo, e assim por diante.
97
Nesse sentido, SARMENTO, Daniel. A ponderao de interesses na Constituio Federal. Rio de Janeiro: Lmen Juris,
2000, p. 63-71.
32
33

A crise econmica da dcada de 1920 colocou em causa as bases do Estado Liberal, uma vez que
atirou ao descrdito a mtica crena na racionalidade intrnseca do mercado.
Ficou evidenciado que as leis do mercado no conseguem garantir salutar competio, mas, ao
contrrio, favorecem abusos e a constituio de oligoplios, da mesma forma que os atos
praticados pelos agentes econmicos produzem consequncias imprevistas por estes ou at
mesmo indesejveis.
(D) A GRANDE DEPRESSO E A REGULAMENTAO DO SISTEMA BANCRIO

O CAPITALISMO construiu SISTEMAS BANCRIOS (a partir dos ourives) que, em uma lgica
especulativa, emprestam dinheiro que, na realidade, no lhes pertence, mas a investidores.
Um SISTEMA BANCRIO carente de regulamentao gera um clima de desconfiana nos
investidores (donos do dinheiro), uma vez que existe a possibilidade dos investidores
buscarem seu dinheiro de volta, a qualquer momento, ocasionando a falncia de todo o
modelo (trazendo a reboque a falncia da economia e a do prprio Estado).
Em 1907, o pnico (de apenas uma semana), com a corrida aos bancos nos Estados Unidos, em
verdadeiro COMPORTAMENTO DE MANADA, aliado ao colapso do mercado de aes, geraram
severa RECESSO ECONMICA.
(ver questo dos agricultores E DO MORGAN BANK em Krugman)
A RECESSO ECONMICA provocou uma queda na produo e no nvel de empregos,
evidenciando a inarredvel necessidade de uma reforma bancria.
Em 1913, os Estados Unidos criaram o Federal Reserve System, regulamentando o SISTEMA
BANCRIO e criando a necessidade de manuteno de reservas adequadas.
Entretanto, os mecanismos implantados no foram suficientes para conter a ameaa de
uma nova corrida aos bancos, tanto que a mais grave crise bancria da histria eclodiu
no final da dcada de 1920.
No final dos anos 1920, a queda no nvel da atividade econmica e do preo das commodities
precipitou a inadimplncia bancria, sobretudo dos agricultores j endividados, deflagrando
CORRIDAS AOS BANCOS por todo o pas.
A CRISE BANCRIA converteu a recesso de ento na GRANDE DEPRESSO, que forou a
criao de um SISTEMA BANCRIO com muito mais salvaguardas.
Os bancos funcionavam mal, entretanto a GRANDE DEPRESSO os forou a atuar sob
rigorosa regulamentao, com proteo de forte rede de segurana.
Os movimentos de capitais internacionais, da mesma forma, foram submetidos a
restries, tornando o sistema financeiro mais seguro.
(PAUL KRUMAN):(ver pag.) Esse novo sistema, muito mais regulamentado, protegeu a
economia norte-americana durante quase 70 anos.
(E) AS POLTICAS KEYNESIANAS

(FLVIO CONSTANTINO): O fracasso econmico do liberalismo (na dcada de 1930) favoreceu o
prestgio da TESE KEYNESIANA do PRINCPIO DA DEMANDA EFETIVA, que marca que os nveis de
renda e crescimento dependem dos gastos (consumo, investimento, gasto pblico) e no dos estoques
33
34

de capital, trabalho e tecnologia, portanto, uma poltica estatal mais adequada deve estimular os gastos
para aquecer a economia, gerar empregos e recuperar a renda.98
Para Keynes, o ESTADO LIBERAL gera desemprego, que se agrava graas s consequentes
deficincias do consumo, sobretudo, pela insuficincia de investimentos.
O processo de acumulao de capital vale-se da explorao da mo de obra, favorecida pela
existncia de uma reserva de desempregados.
A desigualdade social retira as condies de consumo das classes mais pobres, ao passo que a
classe rica tem um baixo consumo proporcional, na medida em que seus rendimentos superam
em demasia a capacidade de gasto. Nesse compasso, o capital se encarece, dando ensejo
especulao, desestimulando investimentos.
O Estado, sob a tica keynesiana, para estancar o processo que desencadeia a crise, deve
tributar de forma mais pesada as grandes fortunas e adotar uma poltica de crdito pblico
de juros baixos, incrementando a produo e o consumo, levando, tendencialmente, obteno
do pleno emprego.
Pari passo, uma poltica de investimentos pblicos diretos pode absorver o
excedente de mo de obra, possibilitando o estancamento da crise de demanda.
6.3. O ESTADO PROVIDNCIA COMO RESPOSTA AOS CLAMORES DA SOCIEDADE

PLURALISTA QUE CONQUISTOU O DIREITO DE VOTO
A fase social do Estado de Direito surgiu (tambm) a partir do momento que o ESTADO LIBERAL no
pde mais ficar indiferente crise social, sob pena de colocar em causa a paz social.
(VALLES BENTO):99 A crise econmica agravada das primeiras dcadas do Sculo XX passou a
exigir do Estado tanto uma atuao econmica anticclica que pudesse inverter a espiral
recessiva causada pelo modelo mais liberal de Estado, como mecanismos de proteo social, a
fim de amortecer os efeitos perversos da crise.
(HESPANHA):100 Para atender a essa lgica mais social do Estado (Providncia), a atividade
administrativa deixou de ser a pura salvaguarda do existente para se tornar atividade
interventora; a Administrao Pblica necessitou tomar a iniciativa e agir visando criao de
algo de novo (administrao ativa).
(BOBBIO):101 No se pode negar que o modelo social de Estado tenha sido uma resposta a uma
demanda vinda de baixo, a uma demanda democrtica.
A partir do momento que a massa proletria (os que nada tinham, exceto a sua fora de trabalho)
conquistou o direito de voto ou fora para algo exigir, a consequncia foi que o Estado teve de
atender aos anseios de proteo contra o desemprego e, pouco a pouco, seguros sociais,
providncias em favor da maternidade, etc.102
98
Cf. CONSTANTINO, Flvio. O reincio do debate. In Estado de Minas, Belo Horizonte, 23. fev. 2010, p. 9.
Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 4.
100
Cf. HESPANHA, A. M. Para uma..., cit. p. 68-69.
101
Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 6. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1997, p.
35.
102
Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro..., cit. p. 35.
99
34
35

Curiosamente, as primeiras tentativas de implementao de polticas sociais pelo

Estado, na realidade, ocorreram em pases de regime poltico autoritrio, visando
exatamente impedir o avano democrtico, como na Alemanha de Bismark ou na
Frana de Napoleo III.103
Algo similar, por certo, ocorreu no Brasil de Getlio Vargas.
6.4. O ESTADO SOCIAL E SUAS FASES

(A) O ESTADO SOCIAL CONSERVADOR E O ESTADO PROVIDNCIA
(SANTAMARA PASTOR):104 o ESTADO SOCIAL possibilita a demarcao de trs fases principais:
(1)PRIMEIRA FASE o Estado assume o encargo de intervir autoritariamente no universo das

relaes de trabalho (como o fez Bismark, de 1883 a 1889);
Primeira tentativa de socializao do risco, com a substituio da caridade
privada pelo seguro pblico, estatizando-se as formas de solidariedade.105
A Alemanha foi a pioneira nessas formas de regulao, como na disciplina da
assistncia em caso de acidente de trabalho (de 1871).
As reivindicaes do partido socialdemocrata alemo foram duramente reprimidas
por Bismark que, como antdoto poltico, desenvolveu uma poltica social ampla,
como a lei de 1883 sobre seguro-doena; a lei de 1884 sobre acidentes de
trabalho; a lei de 1889 sobre seguro velhice-invalidez, todas elas englobadas no
Cdigo dos Seguros Sociais de 1911.106
As conquistas dessa fase aparecem postas mais como beneplcito de um lder
carismtico do que propriamente como direitos fundamentais conquistados.107
Com o devido respeito s cores e nuances que os distinguem, similar
assistencialismo estatal pde ser verificado na Alemanha de Hitler, na Itlia
de Mussolini, na Espanha de Franco, no Portugal de Salazar, no Estado Novo
de Getlio Vargas.
Se clamores sociais e democrticos colocavam em risco a paz social e
influenciavam os avanos do Estado Social, a interveno autoritria do Estado,
nessa primeira fase, se exterioriza a partir de polticas paternalistas de
governantes pouco democrticos.
(2)SEGUNDA FASE o Estado passa a intervir no funcionamento da economia, chamando

para si a orientao e regulao da atividade econmica e financeira (como se deu nas
duas Grandes Guerras Mundiais); e
103
Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 31-34.

Cf. SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso. Fundamentos de derecho administrativo. Madrid: Centro de Estudios
Ramn Areces, 1991. v. I, p. 158-163
105
Para Jean Touchard, a primeira fase a fase de experimentao, ainda tmida e conservadora, que vai de 1870 a 1925,
ou seja, das iniciativas de Bismark at a Repblica de Weimar (nesse sentido, vale conferir BENTO, Leonardo Valles.
Governana..., cit. p. 15).
106
Cf. BITENCOURT NETO, Eurico. O direito ao mnimo para uma existncia digna. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2010, p. 47.
107
Nesse sentido, BITENCOURT NETO, Eurico. O direito..., cit. p. 46-47.
104
35
36

Na realidade, mesmo antes da Grande Depresso, logo aps a Primeira Grande

Guerra, o Estado j havia passado a intervir na ordem econmica e social,
buscando salvar o prprio capitalismo de si mesmo.108
(3)TERCEIRA FASE a partir do final da Segunda Guerra Mundial, quando o Estado se

apresenta como um grande aparato prestador (ESTADO PROVIDNCIA).
Nessa FASE DE EXPANSO, verifica-se a mais ampla aplicao prtica das
polticas keynesianas de interveno econmica e social, em virtude da
necessidade de se reestruturar as economias europeias e do desejo de fazer
frente expanso do socialismo sovitico.
A partir dessa TERCEIRA FASE, o mundo assiste a um crescimento econmico
significativo, muitas vezes acompanhado de uma expanso no endividamento
externo.109
Nas duas primeiras fases, o ESTADO SOCIAL CONSERVADOR via-se, fundamentalmente, s voltas
com a crise econmica, buscando super-la, sem maiores preocupaes imediatas com a justia
social.
(VALLES BENTO):110 Nessa fase, alm de no conseguir superar a crise do capitalismo, o
Estado no conseguiu dar o suporte necessrio s instituies democrticas, no abrindo
alternativas capazes de superar o surgimento de regimes totalitrios.
(B) A CRISE DO ESTADO LIBERAL E OS REGIMES TOTALITRIOS

(MARCELO REBELO DE SOUSA):111 Da crise do Estado Liberal, irrompem trs tipos de Estado,
todos eles antiliberais, reforando, todos eles, a Administrao Pblica, com opo pelo alargamento de
suas funes e fins:
(a) o Estado Social (democrata);
(b) o Estado da Legalidade Socialista; e
(c) o Estado de inspirao fascista.
As promessas ousadas dos REGIMES POLTICOS DITATORIAIS (fascismo e comunismo) deixaram
de lado valores fundamentais, como a dignidade da pessoa humana e o princpio democrtico.
(EMERSON GABARDO):112 a crise do capitalismo ps-Primeira Guerra Mundial propiciou um
ambiente favorvel para a queda da importncia da democracia no imaginrio popular (que at
ento relacionava de forma intensa liberalismo econmico e democracia poltica). E, assim, a ideia
de um governo forte tornou-se cada vez mais palatvel, quando no obrigatria, seja em termos
polticos, seja em termos econmicos, exigindo-se, ento, um aparato jurdico que lhe desse
respaldo.
(HESPANHA): a violentao das conscincias no provm apenas do Estado, atravs da
lei; pode vir tambm da sociedade, atravs da imposio de cnones opressivos de
comportamento [...].113
108
Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 15. Trata-se, na dico de Jean Touchard, da fase de consolidao,
na qual as polticas distributivas keynesianas so experimentadas no New Deal de Franklin Roosevelt.
109
Nesse mesmo sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p.15-16.
110
111
Cf. SOUSA, Marcelo Rebelo de. Lies de direito administrativo. 2. ed. Lisboa: Pedro Ferreira, 1995, v. I, p. 26.
112
Cf. GABARDO, Emerson. Interesse pblico e subsidiariedade O Estado e a sociedade civil para alm do bem e do
mal. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 161-162.
113
Antnio Manoel Hespanha, aqui citado por GABARDO, Emerson. Interesse..., cit. p. 161-162.
36
37

De fato, quando o indivduo tenta, mas no encontra um caminho para satisfazer suas necessidades
vitais, no sendo capaz de obter trabalho, nem podendo contar com a solidariedade, nem com o Estado,
s lhe resta mesmo apelar para Deus, ou, quando o pior est prestes a acontecer, entregar seu destino
nas mos de um lder carismtico fazedor de promessas, ou entregar mesmo jogar sua sorte ao azar.
(PAULO BONAVIDES):114 se a ditadura parece ser o caminho mais curto que se lhes oferece
nas promessas falazes da ambio totalitria, se, por outro lado, so elas a presa fcil da
demagogia plutocrtica, a democracia, contudo, em sua verdade conceptual, a grande meta a
que elas de fato devem aspirar e a que se podero um dia chegar, se conduzidas por lderes
capazes e esclarecidos, animados do autntico ardor democrtico, possvel unicamente onde h
escrpulo, idealismo e abnegao.
No ESTADO SOCIAL (DEMOCRATA), o regime poltico democrtico buscou limitar a fora de
atuao da administrao autoritativa, sem, entretanto, afastar as necessrias incumbncias do
Estado de satisfao de diversas necessidades coletivas.
(C) O WELFARE STATE E OS DIREITOS SUBJETIVOS PBLICOS

A partir do final da Segunda Guerra Mundial, as normas programticas do ESTADO SOCIAL
CONSERVADOR foram se transformando em direitos sociais do ESTADO DO BEM ESTAR
(WELFARE STATE, ESTADO PROVIDNCIA), que no se apresentam como singelas prestaes de
caridade ou de benevolncia do soberano, como nos Estados patrimoniais europeus, mas como
direitos subjetivos pblicos passveis de serem exigidos do Estado.
Desde a Constituio mexicana de 1917 e da Constituio de Weimar de 1919, foram-se
incorporando direitos sociais aos textos constitucionais.
Em linhas gerais, se a EUROPA CONTINENTAL avanou no sentido de institucionalizao
estruturas prestacionais pblicas (Welfare State universalista e igualitrio), por outro lado,
PASES ANGLO-SAXNICOS, em geral, fizeram opo pelo mercado, deixando a prestao
servios pblicos estatais restrita aos hipossuficientes (Welfare State conservador e liberal
atuao residual e seletiva).
de
os
de
de
(VALLES BENTO): Os Estados Unidos bem cedo consolidaram sua democracia, mas s muito
tardiamente adotaram o modelo de bem estar, se que algum dia o fizeram.115
O WELFARE STATE deixou evidenciado que o constitucionalismo liberal no bastava para assegurar
a dignidade do homem.
(DANIEL SARMENTO):116 O homem tem a sua dignidade aviltada no apenas quando privado
de alguma das suas liberdades fundamentais, mas tambm quando no tem acesso
alimentao, educao bsica, sade, moradia, etc.
O ESTADO DO BEM ESTAR, no plano tico, traduz uma crtica ao Estado Liberal,
buscando o resgate do mesmo humanismo que inspirou e fundamentou os movimentos de
conquista das liberdades pblicas.
114
Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado..., cit. p. 195.

Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 34. Para o autor, em regra, a sociedade civil norte-americana se
mobiliza para pleitear reduo da carga tributria, mas no para exigir maiores gastos do Estado.
116
Nesse sentido, SARMENTO, Daniel. A ponderao de interesses na Constituio Federal. Rio de Janeiro: Lmen Juris,
2000, p. 63-71.
115
37
38

(D) O ESTADO PROVIDNCIA E SUA FUNDAMENTAO

O ESTADO PROVIDNCIA aproveita-se da crtica marxista da explorao do capital sobre as
massas trabalhadoras, rejeitando, porm, o materialismo histrico e a doutrina do antagonismo
irredutvel de classes.
Sem perseguir igualdade material de forma absoluta e sem buscar necessariamente a
homogeneizao do proletariado, busca compatibilizar direitos individuais com justia social.
(VALLES BENTO):117 O ESTADO PROVIDNCIA parte do pressuposto de que a plena realizao
dos direitos individuais depende necessariamente da compatibilizao destes com o desiderato
de justia social, mantendo as instituies democrticas e, pelo menos a princpio, a filosofia
individualista que as fundamenta.
Entretanto, no h evidncia sociolgica qualquer que permita presumir que a classe
trabalhadora mobilizada fez uma opo racional pela transformao gradual da
sociedade capitalista nos moldes socialdemocrata, at porque esta, mesmo mobilizada, no
havia conseguido se constituir em maioria legislativa.
(VALLES BENTO):118 Para o Autor, a ideologia socialista e o esprito corporativo forneceram
lastro relevante para a mobilizao reivindicatria da massa trabalhadora.
(PAULO OTERO):119 Para Paulo Otero, a doutrina social da Igreja fornece o embasamento para a
concepo do ESTADO SOCIAL, sendo que, desde o sculo XIX, j vinha associando a ideia de bemestar ao princpio da justia.
(E) O ESTADO PROVIDNCIA REDISTRIBUIDOR E CAPITALISTA

O ESTADO PROVIDNCIA, em suas pretenses, no se limita apenas busca da garantia de um
mnimo de participao nos bens da vida, mas compreende a busca da REDISTRIBUIO e de um
maior equilbrio na sociedade.
No se trata de um ESTADO SUBSIDIRIO, mas de um Estado de prestaes universalistas.
(EURICO BITENCOURT NETO):120 O ESTADO PROVIDNCIA busca uma sociedade de bemestar para todos, na medida das possibilidades de um sistema capitalista, em que as
liberdades individuais e a propriedade privada tambm contam com proteo constitucional.
6.5. O WELFARE
AVANADO
STATE
COMO ESTRUTURA DO CAPITALISMO
(A) OS PROBLEMAS DE LEGITIMIDADE DO CAPITALISMO

(HABERMAS):121 As polticas pblicas distributivas do ESTADO SOCIAL, desenvolvimentistas e de
proteo social, acabam, fundamentalmente, por atuar como estruturas funcionais do capitalismo
mais avanado para solucionar os problemas de legitimidade do prprio capitalismo, evitando a
prpria subverso da ordem.
117

119
Cf. OTERO, Paulo. O poder de substituio em direito administrativo Enquadramento dogmtico-constitucional.
Lisboa: Lex, 1995. v. II, p. 587.
120
Cf. BITENCOURT NETO, Eurico. O direito..., cit. p. 72-73.
121
Cf. HABERMAS, Jrgen. A crise de legitimao do capitalismo tardio. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1980, p. 5154.
118
38
39

(HABERMAS):122 O capitalismo, entregue ao pretenso equilbrio do mercado, no foi capaz de

garantir condies de competio, exigindo do Estado um papel de compensao e reconciliao
dos interesses gerais da sociedade com os interesses do prprio capital, como condio de
continuidade do sistema.
A disciplina estatal das relaes trabalhistas, por exemplo, se apresenta como uma espcie de
compensao poltica prpria determinao de preos pelos oligoplios.
(B) O ESTADO SOCIAL E A MASSA PROLETRIA

(MAURCIO GODINHO DELGADO):123 A relao empregatcia disciplinada pelo Direito do Trabalho,
luz do paradigma social de Estado, figura, a partir de ento, como importante forma de conexo do
indivduo economia capitalista, submetendo o moinho implacvel da economia a certa funo
social, restringindo inegveis tendncias autofgicas do capitalismo liberal.
Para GODINHO, apenas assim o sistema capitalista, essencialmente desigual, passou, de
alguma forma, a poder incorporar massas populacionais sua dinmica operativa, segundo
um padro relativamente racional de desenvolvimento econmico e de distribuio de riquezas.
O ESTADO SOCIAL, enquanto formatao mais madura do prprio capitalismo, porm, no propiciou a
emancipao plena dos trabalhadores com relao aos seus empregadores, embora, pelo menos
parcialmente, tenha favorecido que estes se tornassem fonte de poder, a partir do momento que a
todos os cidados, independentemente de seu desempenho no modo de produo do mercado, so
atribudos direitos sociais.
O ESTADO SOCIAL se esforou para manter sistemas previdencirios e de sade, penses
para idosos, etc. Entretanto, os direitos sociais no representam um processo absoluto de
desmercadorizao da mo de obra.
(C) O ESTADO SOCIAL COMO ANTEPARO LUTA DE CLASSES

O ESTADO PROVIDNCIA atende s exigncias de preservao da prpria estrutura capitalista e de
mercado.
As escolas pblicas, por exemplo, capacitam o contingente humano para o mercado, tal como
os benefcios previdencirios evitam o confronto entre empregados e empregadores, e assim
por diante.
As polticas sociais do Estado deslocam a luta de classes para demandas sociais que se dirigem
agora esfera poltica e burocracia estatal.124
A fluidez com que essas demandas caminham para a esfera pblica vai determinar, na dcada
de 1970, a partir de uma tica puramente liberal, uma srie de medidas e polticas, com especial
efeito para os pases do Terceiro Mundo.
As intervenes estatais fazem com que as relaes econmicas se politizem, uma vez que o
funcionamento da economia passa a depender de decises administrativas e polticas.
122
Cf. HABERMAS, Jrgen. A Crise..., cit. p. 53-64.

Cf. DELGADO, Maurcio Godinho. Direito do Trabalho e incluso social: o desafio brasileiro. In DIAS, Maria Tereza
Fonseca; PEREIRA, Flvio Henrique Unes (Org.). Cidadania e incluso social. Estudos em homenagem Professora
Miracy Barbosa de Sousa Gustin. Belo Horizonte: Frum, 2008, p. 495.
124
Nesse sentido vale conferir os estudos e anlises das ideias de Claus Offe feitas por Leonardo Valles Bento
(Governana..., cit. p. 26-29).
123
39
40

A partir do momento que o ESTADO SOCIAL assume a conduo da poltica econmica, as crises
econmicas acabam por se traduzir em crises polticas e em decorrentes crises de legitimao,125
uma vez que os recursos so escassos e existe uma intransponvel impossibilidade financeira de se
satisfazer pela via estatal todas as demandas geradas pela sociedade.
(VALLES BENTO):126 Na SOCIAL DEMOCRACIA, o mercado consegue atenuar, em alguma
medida, os impactos negativos ocasionados pela crise social decorrente das crises
econmicas cclicas do capitalismo, deslocando o foco para questes como a inflao, o
dficit pblico, a crise fiscal, e para a inevitvel crise de legitimao.
(D) A POTENCIAL EFICINCIA DA RACIONALIDADE DO ESTADO

No ESTADO LIBERAL, pelo menos tendencialmente, o mito do progresso econmico incessante
creditado racionalidade intrnseca do mercado.
No ESTADO SOCIAL, a racionalidade e potencial eficincia da interveno estatal se tornam
a esperana maior.
(VALLES BENTO):127 No mundo atual, ningum pode dizer ao certo se a interveno do Estado
necessariamente alternativa mais eficiente.
Na verdade, que razes levam a crer que a racionalidade do Estado superior do
mercado, ou, pelo contrrio, se os defeitos do mercado no so piores que os do Estado?
(E) O ESTADO SOCIAL E A TECNBUROCRACIA

O ESTADO SOCIAL afastou a estrutura estatal ainda mais da sociedade civil.
(BOAVENTURA SANTOS):128 No WELFARE STATE, discursos cientficos de arraigada
racionalidade tcnico-cientfica passam a ser empregados como mecanismos de controle e
dominao.
Discursos sofisticados e tecnocrticos passam a firmar solues consideradas
salvadoras, afastando a possibilidade de avaliao e crtica por parte da sociedade, que
passa a se ver incapacitada de se posicionar, perdida numa gama de conhecimentos
especializados.
(F) O ESTADO SOCIAL E A MORTE DAS IDEOLOGIAS

A morte das ideologias deixa sociedade apenas a possibilidade de reclamar os resultados finais,
pelo menos quando estes so identificveis.
6.6. O ESGOTAMENTO DO ESTADO PROVIDNCIA

O incremento da atividade estatal proporcionou o alargamento incessante da base tributria, o
crescimento da mquina burocrtica, com a proliferao de rgos do servio pblico, criando um
ambiente que, no final do sculo XX, colocou em xeque o prprio papel do Estado Social.
125

Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 56-57.
127
128
Cf. SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice..., cit. p. 86.
126
40
41

Por isso que no foi a toa que modelos de ndole neoliberal foram buscados; no foi por acaso
que terceirizaes passaram a ser frequentes.
(FLVIO CONSTANTINO):129 A partir de meados da dcada de 1970, o ESTADO PROVIDNCIA j
evidenciava sua crise. As recomendaes de Keynes, levadas a cabo longe demais, acabaram
gerando o descontrole das contas pblicas, o endividamento externo e o retorno da inflao.
A queda nas taxas de crescimento dos pases industrializados; a concentrao da renda; a
estagnao dos salrios so fatores, dentre inmeros, que apontam para um declnio do Welfare
State.
Em especial na dcada de 1980, o agravamento do dficit dos oramentos pblicos, em decorrncia
do financiamento dos programas assistenciais por meio de emprstimos, veio a agravar a crise do
Estado Social.
FATORES QUE TROUXERAM O ESGOTAMENTO DO ESTADO PROVIDNCIA:
(1) Constante aumento da carga tributria, mais do que proporcional s prestaes recebidas pelos
administrados, gerando sentimento de desconfiana e insatisfao dos contribuintes;
(PAREJO ALFONSO):130 a eroso de confiabilidade no Estado decorre tanto do
descrdito na adaptabilidade da mquina pblica s exigncias do mundo tecnolgico
moderno, como da limitao das possibilidades de acrscimo das imposies
tributrias, mesmo em face de aparente quebra do Estado fiscal redistribuidor.
(MOREIRA NETO):131 o velho Estado Fiscal, tal como entendamos at recentemente, que
gozava de plena e absoluta soberania impositiva, no s passou a se autolimitar por
acordos multilaterais como, de fato, ficou autolimitado pelos efeitos negativos de sua
poltica tributria na competitividade econmica do Pas.
(2) Ineficincia da interveno de um Estado que cresceu gigantescamente, sem que esse
crescimento viesse associado a um aumento do bem-estar individual, mas antes a um
desmesurado crescimento da burocracia;
(HABERMAS): um dos fatores determinantes da crise do Estado Social pode ser atribudo
ao excesso de concentrao do Estado no espao pblico.
(3) Corrupo crescente e nepotismo por parte dos administradores pblicos;
(4) Prevalncia da ideologia capitalista ou desideologizao, acompanhada de novas
preocupaes poltico-sociais, tais como o combate poluio, a defesa do meio ambiente
ou da qualidade de vida;
(TOCQUEVILLE):132 as opinies, os sentimentos, as ideias comuns so cada vez mais
substitudas pelos interesses particulares. Pergunta-se se no havia aumentado o
nmero dos que votam por interesses pessoais e diminudo o voto de quem vota base de
uma opinio poltica.
129
Cf. CONSTANTINO, Flvio. O reincio..., cit. p. 9.

Cf. PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y administracin: tres estudios. Madrid: Impensa Nacional del Boletn
Oficial del Estado, Instituto Nacional de Administracin Pblica Ministerio para las Administraciones Pblicas, 1995.
p. 111-112.
131
Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Sociedade..., cit. p. 68.
132
Cf. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia..., cit. p. 33, 140.
130
41
42

(5) Descrdito com a ideia de progresso econmico indefinido associado a um avano incessante
da investigao cientfico-tcnica.133
133
Nesse sentido, PAREJO ALFONSO. Eficacia..., cit. p. 111; PAREJO ALFONSO; JIMNEZ BLANCO; ORTEGA
LVAREZ. Manual de derecho administrativo. 5. ed. Barcelona: Ariel, 1998. v. 1, p. 98-99.
42
43

7. O ESTADO PS-PROVIDNCIA DA ERA DA RECESSO E A

MODERNIDADE LQUIDA
7.1. O CAMINHAR
NEOLIBERAL
RUMO
UM
ESTADO
PS-PROVIDNCIA
(A) A IDEOLOGIA NEOLIBERAL

No ambiente de crise do ESTADO PROVIDNCIA, a ideologia neoliberal se fortalece, a partir da
dcada de 1970.
(FLVIO CONSTANTINO):134 A ESCOLA NEOLIBERAL afirma que o excesso de Estado produz no
apenas a ineficincia microeconmica, como tambm a corrupo e o desequilbrio
macroeconmico.
(FLVIO CONSTANTINO):135 A ESCOLA NEOLIBERAL insiste que o crescimento deve depender
exclusivamente da capacidade produtiva do pas, independentemente da poltica discricionria dos
governos, ou seja, a burocracia no pode alocar corretamente os recursos, papel que entendem
caber ao mercado, via sistema de preos.
(FRIEDRICH HAYEK):136 Alega a incapacidade dos governos e oferece uma linha de suporte s
crticas ao Welfare State, posicionando-se contra suas polticas intervencionistas e contra o
modelo keynesiano, acusando-o de ser prejudicial s liberdades individuais e de favorecer o
surgimento de regimes totalitrios.
Nessa tica, os controles estatais dos meios de produo so considerados fatores
impeditivos das ideias inovadoras e da motivao, que, para HAYEK, apenas podem ser
maximizadas no mercado livre e no capitalismo competitivo.
Para HAYEK, cabe ao Estado apenas assegurar a livre concorrncia e evitar o controle do
mercado.
A TEORIA NEOLIBERAL defende que as polticas do Estado Providncia podem provocar uma severa
crise financeira do Estado e propiciar um crnico dficit pblico, inflao e desemprego,
prejudicando o conjunto dos trabalhadores.
Para o NEOLIBERALISMO, a crise financeira causada pelo descontrole poltico com o gasto
pblico e pelas polticas sociais moldadas para atender a demandas sociais cada vez mais
fludas e desordenadas.
Para a TEORIA NEOLIBERAL, tudo isso acaba por provocar dficits pblicos e
desequilbrios oramentrios crnicos, com consequente inflao, que destroa as bases
do crescimento, gerando desemprego, que por sua vez realimenta o crculo vicioso de
incremento do gasto pblico.
Da mesma forma, a TEORIA NEOLIBERAL afirma que as polticas sociais ocasionam o
incremento da carga tributria, reduzindo a capacidade de investimento.
(B) A IDEOLOGIA NEOLIBERAL E O REFORMISMO DOS ANOS 1980

134

136
Cf. HAYEK, Friedrich. Os caminhos da servido. 2. ed. So Paulo: Globo, 1977, passim.
135
43
44

As IDEIAS NEOLIBERAIS influenciaram a poltica dos pases mais desenvolvidos a partir, sobretudo,
dos anos de 1980, especialmente da Inglaterra de Thatcher (que praticou substancial corte nos gastos
sociais) e dos Estados Unidos de Reagan (que redirecionou recursos para a indstria blica).
(VALLE BENTO):137 Na Europa Continental, a influncia catlica e a ascenso da esquerda,
favorecida pela reao contra o retrocesso das conquistas sociais (Mitterrand na Frana;
Mario Soares em Portugal; Craxi na Itlia), a partir dos anos de 1970, propiciaram avanos
neoliberais bem mais abrandados.
Mais radical foi o avano das POLTICAS NEOLIBERAIS nos pases do leste europeu, aps a queda
do regime socialista (entre 1989 e 1991).
Na Polnia, por exemplo, as propostas do Solidariedade (de cooperativismo em substituio s
indstrias estatais) sequer foram experimentadas, por exigncias do FMI e do Banco Mundial,
que preconizavam polticas de tratamento de choque.
7.2. OS CNTICOS DE GLRIA DO CAPITALISMO E A DESTRUIO DO

SONHO SOCIALISTA
(A) A CHINA EM DIREO ECONOMIA DE MERCADO
O CAPITALISMO passou a entoar cnticos de glria quando a CHINA, em 1978, anunciou medidas
que a colocariam em direo a economia de mercado (apenas poucos anos depois da vitria do
comunismo no Vietnam).
(B) A QUEDA DA UNIO SOVITICA

Alguns FATORES podem ser apontados como CAUSAS DA QUEDA e desmoralizao do REGIME
SOVITICO:
(a) Incapacidade da economia e da indstria sovitica de acompanhar o reforo do poderio blico
norte-americano da Era Reagan;
(b) Ascenso das economias capitalistas asiticas;
(c) A guerra do Afeganisto, debilitante e invencvel.
Em 1989, o imprio sovitico na Europa Oriental comeou a desabar e, em 1991, a prpria URSS
desmorona.
Nas palavras de PAUL KRUGMAN:138
Acima de tudo, o fracasso humilhante da Unio Sovitica destruiu o sonho socialista.
Durante um sculo e meio, a ideia do socialismo de cada um, conforme suas capacidades,
a cada um, conforme suas necessidades serviu como foco intelectual de quem discordava
das cartas recebidas do mercado. [...] depois de todos os expurgos e gulags, a Rssia
continuou to atrasada e corrupta como nunca; a China decidiu que ganhar dinheiro era
o bem supremo.
137
138
Nesse sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 44-45.

Cf. KRUGMAN. Paul. A crise..., cit. p. 13-14.
44
45

A queda do muro de Berlin evidenciou que a tese marxista do colapso inevitvel do capitalismo no
vingou, embora a crise que abalou o mundo a partir de 2008 e o crescimento da economia chinesa,
pelo menos aparentemente, mostrem sintomas em sentido diverso.
(C) O FIM DA GUERRA FRIA E A EMERGNCIA DE APENAS UMA SUPERPOTNCIA

Com a derrocada da Unio Sovitica, a ltima dcada do sculo XX assistiu hegemonia de uma
nica superpotncia, o que determinou a consolidao da GLOBALIZAO e o esboo de um
modelo NEOCOLONIAL.139
Tudo apontava para um ocaso poltico e econmico de inumerveis Estados do Terceiro
Mundo, em derradeiro golpe contra as esperanas de construo de um modelo de Estado de
desiderato social para a Amrica Latina.
(PAULO BONAVIDES):140 Sujeitos a presses que lhe arrunam a economia, a moeda, o
cmbio e, portanto, a capacidade de atuar com alguma parcela de autonomia nos
mercados internacionais, esses Estados passam por um eclipse de soberania. Sua ordem
constitucional, por conseguinte, nunca esteve to quebrantada, to desfalecida, sem
embargo da aparente calmaria das instituies. Um ar pesado, todavia, faz pressentir o
desencadear da tormenta.
(PAULO BONAVIDES):141 Se a primeira modalidade de capitalismo contradiz a
consagrao definitiva daqueles direitos, que nas esferas sociais mitigaram a luta de
classes, a segunda se apresenta mais funesta e devastadora, por atentar contra a
justia dos povos, contra os direitos da terceira gerao, contra a soberania das
naes.
(PAULO BONAVIDES): ao cabo do Segundo Milnio todas as naes contemporneas
por que no dizer assim? se sentem, em grau maior ou menor, submetidas servido da
pax americana, que introduziu esta enorme contradio, conceptual e palpvel: o direito
internacional do mais forte, que faz guerras sem declar-las e poder, em breve, governar
o mundo suprimindo tribunais e soberanias. Esta sim ser a mais funesta e inaceitvel
globalizao de todos os tempos, da qual j nos acercamos.142
Em que pese a GUERRA DO IRAQUE tenha sido uma comprovao das tendncias apontadas por
Paulo Bonavides, uma vez que os interesses econmicos se revelaram as razes decisivas da invaso
(nunca acharam armas qumicas, nem as fortalezas subterrneas), a CRISE DE 2008; a ASCENSO DA
CHINA como nova superpotncia, bem como a prpria GLOBALIZAO DA MODERNIDADE LQUIDA
mudaram, pelo menos aparentemente, mais uma vez, o cenrio.
7.3. AS POLTICAS PARA A AMRICA LATINA

(A) AS TESES DE HUNTINGTON E A SADA AUTORITRIA
(SAMUEL HUNTINGTON):143 no final dos anos 1960 e dcada de 1970, HUNTINGTON atribua a crise
de governabilidade aos excessos da participao popular e decorrente sobrecarga de demandas.
139
Para Giovani Clark (O genocdio..., cit. p. 37), a globalizao no passa da renovao do pacto colonial em bases psmodernas.
140
Cf. BONAVIDES, Paulo. Do pas constitucional ao pas neocolonial: a derrubada da Constituio e a recolonizao
pelo golpe de estado institucional. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 19.
141
Cf. BONAVIDES, Paulo. Do pas..., cit. p. 26.
142
Cf. BONAVIDES, Paulo. Do pas..., cit. p. 20.
143
Cf. SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade, governana e democracia: criao de capacidade governativa e
relaes executivo-legislativo no Brasil ps-constituinte. In: Dados. v. 40, n. 3, Rio de Janeiro, 1997. Disponvel em:
<www.scielo.br>, extrado em 17.07.2009, p. 4-5.
45
46

A tese da crise de governabilidade por excesso de democracia foi reforada pelas

dificuldades de execuo dos programas de estabilizao, a partir dos anos 1980.
Para HUNTINGTON, o funcionamento adequado dos sistemas polticos dependia do equilbrio
entre as instituies de input (sobretudo os partidos polticos) e as instituies governamentais de
output (que regulam e implementam as polticas pblicas).
Para HUNTINGTON, quando surge uma onda de participao, segue-se um aumento da
atividade governamental, acompanhado de sobrecarga no governo, falncia de outputs e
perda de legitimao da autoridade, com subseqente enfraquecimento das instituies
polticas.
A soluo de HUNTINGTON, para a sobrecarga de demandas sobre o sistema poltico de pases em
desenvolvimento, propunha o reforo da autoridade governamental (SADA AUTORITRIA).
A nfase era colocada, no na democracia, mas na ordem antes de distribuir poder entendia
ser preciso primeiro acumul-lo.
A soluo de HUNTINGTON foi abraada pelo FMI e pelo Banco Mundial como alternativa para a
Amrica Latina.
Um Estado forte, com predomnio do Executivo no processo decisrio e o insulamento
burocrtico eram as formas de controlar a participao social e garantir a eficcia e a
racionalidade das polticas pblicas.
O lema all good things go together traduzia a idia de que uma vez garantida a retomada do
crescimento econmico com a ajuda das agncias econmicas internacionais (FMI, Banco
Mundial), o desenvolvimento poltico das instituies democrticas e a equidade social fluiriam
naturalmente.
(ARTHUR JOS ALMEIDA DINIZ):144 a prpria natureza das reformas econmicas
impede uma genuna democratizao isto , sua implementao requer (contrariando o
esprito do liberalismo anglo-saxo) invariavelmente o apoio do Exrcito e Estado
autoritrio. O ajuste estrutural que estas instituies internacionais proclamam provoca,
assim, instituies falsas e uma democracia parlamentar fictcia.
(VALLES BENTO): 145 A SADA AUTORITRIA propiciou resultados insatisfatrios, sobretudo, o efeito
da estaginflao, e a consequente eroso das bases do consenso das classes sociais (que serviu
de sustentculo para o Estado do Bem Estar).
(B) O BRASIL E A ESTAGINFLAO

ESTAGINFLAO: uma combinao de estagnao econmica e inflao capaz de superar os
ndices de crescimento econmicos j baixos, corroendo as bases da economia.
No Brasil, um VERDADEIRO ESTADO SOCIAL sequer chegou a ser implantado.
144
Cf. DINIZ, Arthur Jos Almeida. Direito internacional pblico em crise. Revista da Faculdade de Direito da UFMG.
Belo Horizonte, n. 46, p. 38-53, jan../jun. 2005.
145
46
47

(EMERSON GABARDO):146 O que se assistiu foi uma forte interveno estatal e a proliferao
de empresas estatais, acompanhado de um crescimento econmico apenas setorial (fundado
na modernizao da infraestrutura).
Em lugar da necessria poltica social de eliminao das desigualdades sociais, de
distribuio de rendas e de melhoria das condies de vida de todos, o que se assistiu
foi uma poltica assistencialista de uma Administrao Pblica autoritria e ineficiente.
CRISE FISCAL: No Brasil e no restante da Amrica Latina, a partir dos anos 1980, o crescente
desequilbrio fiscal, desordem das contas pblicas e inflao galopante imperam.
(MARIA HELENA DE CASTRO SANTOS):147 Para a soluo da CRISE FISCAL, seguiram-se
vrias tentativas de estabilizao da economia, com uma srie de PLANOS a que a
populao foi submetida, mais ou menos heterodoxos, em uma longa sequencia de ensaios
e erros.
(GIOVANI CLARK):148 As ditaduras latino-americanas passadas patrocinavam polticas
econmicas suicidas, onde cada plano econmico exterminava o povo e levava os
pases a abdicar de suas soberanias para serem defendidos pelo Tio Sam ou pelas naes
comunistas.
O AGRAVAMENTO DA CRISE FISCAL: A reiterada indisciplina e descontrole fiscal dos Estados
latino-americanos, bem como a corrupo, agravaram a CRISE FISCAL.
(VALLES BENTO):149 A partir da dcada de 1980, alguns fatores podem ser apontados como
deflagradores do AGRAVAMENTO DA CRISE FISCAL que se abateu por sobre os Estados
latino-americanos:
(1) dficit pblico crnico e descontrolado decorrente de uma poltica de
desenvolvimento calcada em polticas e subsdios estatais;
(2) dvidas internas e externas exageradas;
(3) falta de crdito dos Estados junto s agncias multilaterais e organizaes
financeiras internacionais;
(4) crise mundial do petrleo de 1978-1979.
(C) O BRASIL E O REFORMISMO DE INDOLE NEOLIBERAL

Com o AGRAVAMENTO DA CRISE FISCAL, os organismos internacionais financiadores das
reformas dos Estados passaram a estabelecer propostas e remdios de matiz neoliberal e de
inspirao poltico-ideolgica neoconservadora (as solues do chamado CONSENSO DE
WASHINGTON), todos orientados para o mercado.150
Os Estados latino-americanos, pouco resistentes presso internacional, para obterem
recursos do FMI ou do Banco Mundial, passaram a seguir rigorosamente a CARTILHA DE
RECOMENDAES que condicionava a concesso de crditos e a ajuda econmica, todas
tendentes a reduzir o tamanho e a participao do Estado.
146
Cf. GABARDO, Emerson. Interesse..., cit. p. 166.

Cf. SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade..., cit. p. 2.
148
Cf. CLARK, Giovani. A ditadura ps-moderna. In. SOUZA, Washington Peluso Albino de; CLARK, Giovani (Org.).
Questes polmicas de direito econmico. So Paulo: LTr, 2008, p. 28.
149
150
Nessa mesma direo, BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 72-73.
147
47
48

(ARTHUR JOS ALMEIDA DINIZ):151 um verdadeiro governo paralelo, estabelecido pelas

instituies financeiras internacionais passa por cima da sociedade civil, tornando a situao
do Terceiro Mundo de desespero social e de falta de perspectiva para uma populao
empobrecida pelo jogo imperativo das foras de mercado.
INGREDIENTES usuais do PACOTE DE RECOMENDAES do FMI e BANCO MUNDIAL:152
(a) Disciplina fiscal;
(b) Reforma tributria;
(c) Priorizao do gasto pblico para segmentos de maior retorno econmico;
(d) Altas taxas de juros fixadas pelo mercado;
(e) Liberao do cmbio;
(f) Abertura ao capital internacional;
(g) Polticas comerciais liberais no protecionistas;
(h) Privatizao de empresas estatais;
(i) Desregulao da economia (em especial das relaes trabalhistas);
(j) Proteo da propriedade privada.
(MARIA HELENA DE CASTRO SANTOS):153 Modelos de ajuste da economia dentro do MARCO
NEOLIBERAL foram assim impostos, produzindo, em um mundo globalizado, agendas
governamentais com pequena flexibilidade.
Como afirma a Autora, no Brasil ps-Constituinte, qualquer que seja a extrao ideolgica do
governante, a ele se colocavam os mesmos desafios, com pequena margem de manobra no
que se refere s solues propugnadas.
As TESES NEOLIBERAIS avanaram na Amrica Latina, sobretudo com Salinas no Mxico (1988),
Menem na Argentina (1989) e Collor no Brasil (1990).154
Entretanto, mais recentemente, Estados como a Argentina e a Venezuela abusaram das
polticas pblicas, na prtica de um populismo tosco, que os atirou, no final da primeira
dcada de 2000, em severas dificuldades macroeconmicas.
A TEORIA NEOLIBERAL, desde meados da dcada de 1970, lastreou uma verdadeira
desconstruo do Estado do Bem Estar.
Buscando debelar a CRISE FINANCEIRO-FISCAL, a TEORIA NEOLIBERAL amparou propostas de:
(a) Reduo do tamanho do setor pblico;
(b) Cortes de gastos sociais;
(c) Retomada do controle oramentrio;
(d) Desregulamentao e abertura ao capital internacional;
(e) Estabilidade monetria;
(f) Reforma tributria para desonerar o capital;
151
CF. DINIZ, Arthur Jos Almeida. Direito internacional..., cit. p.43.

153
Como registra, em 1997, SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade..., cit. p. 2-3.
154
Nesse sentido, vale conferir a anlise bem posta por BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 44-46.
152
48
49

(g) Privatizao e Desestatizao.
(D) A AMRICA LATINA E O BALANO NEGATIVO DAS IDEIAS NEOLIBERAIS

O BALANO DAS CONSEQUNCIAS das IDEIAS NEOLIBERAIS no pode ser considerado positivo:
(a) Se as polticas neoliberais conseguiram, com algum xito, o CONTROLE DA INFLAO, no
foram capazes de dar sustentao a uma significativa RETOMADA DO CRESCIMENTO;
(b) O INCREMENTO DOS JUROS no fez com que os investimentos aumentassem, mas gerou um
CAPITAL ESPECULATIVO e IMPRODUTIVO;
(c) Os ajustes estruturais trouxeram RECESSO ECONMICA e DESEMPREGO, o que agravou
os GASTOS com a previdncia social, aprofundou a MISRIA e a DESIGUALDADE SOCIAL,
SOBRECARREGANDO ainda mais o ESTADO com gastos de assistncia social e sade;
(d) As vitrias de setores neoconservadores nas eleies (Thatcher, Reagan, Fernando Collor,
Fernando Henrique Cardoso), aliadas presso dos organismos internacionais, reforada
pelo aumento antidemocrtico sensvel da CAPACIDADE LEGISLATIVA DO EXECUTIVO (e
exacerbao de sua predominncia com relao ao Legislativo e Judicirio), com uma
concentrao significativa de competncias, favoreceram o DESMANTELAMENTO DO
APARATO ADMINISTRATIVO e DA BUROCRACIA PBLICA;155
(e) O COLAPSO DAS POLTICAS PBLICAS de educao e infraestrutura, nos pases menos
desenvolvidos, acabou por minar as CONDIES DE REPRODUO DO PRPRIO CAPITAL, a
partir do momento que sequer a mo de obra resultante pode ser capaz de absorver os
avanos tecnolgicos;
(f) A MISRIA e a EXCLUSO SOCIAL se firmaram como intransponveis obstculos ao
crescimento e modernizao econmica.
As dcadas de 1970 e 1980 podem ser consideradas como a ERA DOS GRAVES CHOQUES
ECONMICOS e das polticas monetrias restritivas, em virtude das taxas de inflao exageradas,
que geraram desemprego elevado e queda acentuada da atividade econmica.
(E) OS AJUSTES DO PLANO BRADY

A CRISE DA DVIDA EXTERNA (dcada de 1980) ameaava a solvncia dos pases devedores e dos
prprios bancos credores.
PLANO BRADY: propunha a renegociao das dvidas, reduzindo os pagamentos a valores
mais compatveis com a capacidade dos Estados.
Os ajustes propostos mais se orientaram pelo interesse dos bancos do que pelo interesse
dos Estados devedores.
(VALLES BENTO):156 As medidas amargas recomendadas para reduzir os
desequilbrios fiscais deixaram sem soluo os severos problemas socioeconmicos
dos pases da Amrica Latina e dificultaram a possibilidade de se retomar a capacidade
de investimento e crescimento econmico.
(F) AS REFORMAS ESTRUTURAIS NEOCONSERVADORAS

155
156

49
50

Na Amrica Latina, a partir da dcada de 1980, algumas iniciativas pontuais de reconstruo da

esfera pblica puderam ser observadas.
As iniciativas tomaram por base REFORMAS ESTRUTURAIS NEOCONSERVADORAS que
visavam, segundo lgica toda prpria, aprimorar a capacidade organizacional e gerencial do
Estado, buscando aprimorar a eficincia do aparato pblico.
A DESCENTRALIZAO DO SERVIO PBLICO (principal bandeira de modernizao
administrativa) envolveu programas de privatizao de empresas estatais produtoras de bens e
servios, bem como parcerias pblico-privadas.
(G) A DCADA DE 1990 E ANOS DOURADOS NO NORTE

(PAUL KRUGMAN): Se, na Amrica Latina, nos anos seguintes, a economia ainda derrapava, nos
Estados Unidos, a fase seguinte (ERA GREENSPAN) foi celestial.
Nas palavras do autor: Os empregos eram relativamente abundantes; em fins da dcada de
1990 e, de novo, em meados da seguinte, a taxa de desemprego caiu para nveis inditos desde
a dcada de 1960. E, para os investidores financeiros, os ANOS GREENSPAN foram celestiais:
o Dow disparou para mais de 10.000 e os preos das aes subiram em mdia a taxa superior
a 10% ao ano.157
(PAUL KRUGMAN):158 Os bons tempos da economia da dcada de 1990 apontavam, pelo menos nos
ESTADOS UNIDOS DA AMRICA, para a vitria das doutrinas neoliberais mais conservadoras,
entretanto, o excesso de empolgao e a exuberncia irracional no prosperaram.
Mesmo no HEMISFRIO NORTE, o cenrio dourado no se manteve.
Nos PASES LATINO-AMERICANOS, os ndices de desenvolvimento econmico da segunda
metade da dcada de 1990, mais uma vez, foram baixos, demonstrando a ineficcia das polticas
neoliberais conservadoras:
Os nveis salariais erodiram; a degradao ambiental aumentou; o desemprego prosperou;
faixas significativas da populao foram atiradas abaixo da linha de pobreza; a prestao de
direitos sociais aumentou seu dficit.
(ERIC HOBSBAWN):159 No final da primeira dcada do Sculo XXI, porm, a dependncia econmica
ainda um fato, mas politicamente a Amrica Latina cada vez mais livre.
Washington jamais voltar a exercer a influncia de antes, tampouco a apoiar golpes ou
ditaduras como fez no passado. O que est acontecendo em Honduras um sinal disso.
Para Hobsbawn, o Brasil tem papel central nesse processo, uma vez que o Mxico se transforma
cada vez mais em apndice dos EUA.
7.4. A CRISE DE 2008 E A ERA DA RECESSO

157
Cf. KRUGMAN. Paul. A crise de 2008 e a economia da depresso. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009, p. 146.
159
Cf. HOBSBAWN, Eric. Entrevista concedida jornalista Sylvia Colombo publicada no caderno "Ilustrada" da Folha de
So Paulo, 15 set. 2009.
158
50
51

(A) OS SINTOMAS DA CRISE NA ECONOMIA ASITICA

No fim da dcada de 1990, um grupo de ECONOMIAS ASITICAS (que geram cerca de um quarto da
produo mundial e abrigam dois teros de um bilho de pessoas) passou por severa queda na
atividade econmica.
(PAUL KRUGMAN):160 O acontecimento foi capaz de gerar sinistras lembranas da Grande
Depresso que evocavam uma espcie de ensaio para a crise global em andamento.
(PAULO KRUGMAN):161 Estes foram os primeiros sintomas da GRAVE CRISE FINANCEIRA
GLOBAL que, em 2008, assolou o mundo, com corridas bancrias macias, deflagradas, agora,
por simples cliques de mouses.
(B) O PARALLEL BANKING SYSTEM E A BOLHA HABITACIONAL NOS

EUA
Na dcada de 1990, a expanso do SISTEMA BANCRIO PARALELO (sem qualquer aumento de
regulamentao), bem como novos fluxos de capital internacional, dentre outras razes, prepararam o
cenrio para crises cambiais devastadoras.
Os negcios fora do sistema regulatrio (PARALLEL BANKING SYSTEM), em especial no Sculo
XXI, se mostraram cada vez mais atrativos nos Estados Unidos, e o valor de capital neles aplicados
agigantou-se.162
A ideologia da Administrao George W. Bush, avessa regulamentao, ignorou os sinais, e a
crise, enfim, nessa confluncia de fatores eclodiu.
(PAUL KRUGMAN):163 A BOLHA HABITACIONAL gerada pela elevao ilusria e exagerada do preo
dos imveis, nos Estados Unidos da Amrica, especialmente a partir de 2004, foi um dos primeiros
fatores disseminadores da crise de 2008.
A inovao financeira da securitizao de emprstimos hipotecrios subprime, com cotas de
participao, possibilitou a captao de recursos em grande escala.
Enquanto o preo das moradias se manteve alto e a inadimplncia dos compradores era baixa,
os ttulos lastreados em recebveis imobilirios geravam altos lucros.
A GRANDE BOLHA HABITACIONAL que se formava no foi capaz de impressionar Alan
Greespan ou mesmo Ben Bernanke (chairman do FED norte-americano).
(PAUL KRUGMAN):164 Com a acentuada queda nos preos dos imveis, em especial a partir de 2006,
os muturios perderam a capacidade de renegociar os emprstimos ou de vender a casa para
liquidar a dvida.
A execuo de hipotecas sempre gera severos prejuzos para os credores e atira para baixo a
lucratividade dos investimentos.
160
Cf. KRUGMAN. Paul. A crise..., cit. p. 3-4, 5.

Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 200.
162
Como relata Paul Krugman (A crise..., cit. p. 169), no comeo de 2007, os novos instrumentos exticos perfaziam, em
conjunto, US$ 2,2 trilhes; os ativos dos fundos de hedge chegavam a cerca de US$ 1,8 trilho; os balanos patrimoniais
combinados dos cinco grandes bancos de investimentos totalizavam US$4 trilhes.
163
Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 145-201.
164
Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 177-178.
161
51
52

A retrao da demanda e o fechamento das linhas de crdito agravaram ainda mais a queda
do mercado habitacional.165
O GOVERNO FEDERAL NORTE-AMERICANO, em setembro de 2008, assumiu o controle das
instituies FANNIE MAE e da FREDDIE MAC.
(PAUL KRUGMAN):166 O resultado final continua socialmente alarmante, a partir o momento que
o MERCADO IMOBILIRIO, aps o abalo da crise, se retraiu substancialmente, fechando a
possibilidade de aquisio de moradias para uma classe ampla de compradores potenciais que
delas carecem.
(PAUL KRUGMAN):167 A queda no preo das moradias exerce um efeito negativo direto sobre
o emprego, em consequncia do declnio no nvel de atividade da construo civil, e tende a
reduzir os gastos de consumo, pois os consumidores se sentem mais pobres e perdem acesso
a emprstimos garantidos pela casa prpria.
Esses impactos negativos geram efeito multiplicador, na medida em que a diminuio
no nvel de emprego acarreta conteno ainda maior nos gastos.
A economia norte-americana, a partir da exploso da bolha habitacional, foi atirada em RECESSO
AGUDA: o mercado de trabalho entrou em deteriorao; a taxa de desemprego subiu
acentuadamente; a demanda despencou.
O crculo vicioso de alavancagem vem sendo capaz de sinalizar para uma possvel SEGUNDA
GRANDE DEPRESSO.
(PAUL KRUGMAN):168 [...], as perdas decorreram do colapso do valor de ativos financeiros
arriscados, no do colapso do valor da moeda nacional, como na Indonsia ou na Argentina, mas
a histria essencialmente a mesma. E a consequncia desse processo auto-reforador foi, com
efeito, uma corrida bancria macia que provocou o fenecimento do sistema bancrio
paralelo, muito a semelhana do que ocorreu com o sistema bancrio convencional, no incio da
dcada de 1930.
(C) A CRISE DE 2008 E A FALNCIA DO MODELO NEOLIBERAL

A crise de 2008, em especial em virtude da falta de regulamentao do sistema financeiro norteamericano, serviu para evidenciar o fracasso da ideologia neoliberal, deixando patente que o Estado
precisa fazer necessrias, incisivas e agudas intervenes.
Exige-se um novo regime regulatrio que ultrapasse as barreiras do Estado nacional.
O xito e o desenvolvimento industrial dos pases asiticos confrontam fundamentalmente a TEORIA
NEOLIBERAL, demonstrando que a interveno estatal pode estrategicamente favorecer o
desenvolvimento econmico, no contexto de uma economia globalizada.
Um exemplo marcante de interveno positiva do Estado pode ser colhido da experincia do
JAPO que, ainda em 1953 (at 1973), experimentou um processo de transformao
econmica formidvel, vindo a se tornar a segunda maior economia do mundo.
165
Nesse sentido, Paul Krugman (A crise..., cit. p. 177-178) relata que o estouro da bolha habitacional destruiu riquezas no
valor de pelo menos US$ 8 trilhes.
166
167
Cf. KRUGMAN. Paul. A crise..., cit. p. 188.
168
52
53

(PAUL KRUGMAN):169 Um dos fatores da superioridade do sistema japons de ento era

exatamente a interveno do governo no direcionamento da economia, dando a
orientao estratgica.
O setor privado era direcionado para indstrias estratgicas que atuavam como
locomotivas de crescimento, que contavam com um perodo inicial de proteo
contra a competio externa.
Na sequncia, em um esforo exportador, as empresas ignoravam a
lucratividade em prol da conquista do mercado.
Garantido o domnio do setor, os esforos se direcionavam para outro setor
estratgico.
(VALLES BENTO):170 J no se pode mais falar em ESTADO MNIMO, mas o desenho e o tamanho
do Estado so condicionados por uma variedade de circunstncias, sendo clara a necessidade de
interveno estatal na economia para corrigir externalidades do mercado e potencializar sua
eficincia.
(D) A GLOBALIZAO E A MUNDIALIZAO DA CRISE

A acelerada evoluo da tecnologia; a reduo dos custos tanto dos transportes, como da
comunicao; os meios informatizados recentes de transmisso de dados; a internet e as
possibilidades que ela trouxe de interligao acelerada e on line do mundo fizeram a INTEGRAO E
GLOBALIZAO DA ECONOMIA MUNDIAL.
(PAUL KRUGMAN):171 Em regra, investidores de um pas mantm parcela considervel de suas
riquezas em investimentos no exterior; da mesma forma, investidores de diversos pases mantm
investimentos considerveis naquele.
Nesse compasso, quando as coisas do errado em um pas (mesmo nos Estados Unidos), esses
investimentos transfronteirios atuam como MECANISMO DE TRANSMISSO.
Assim, uma crise que eclode no mercado habitacional dos Estados Unidos, por
exemplo, desencadeia sucessivas outras no exterior, e vice versa.
(PAUL KRUGMAN):172 O mundo vem cambaleando de crise em crise, todas elas envolvendo o
problema crucial de gerar demanda suficiente:
Japo, de princpios da dcada de 1990 em diante; Mxico, em 1995; Mxico, Tailndia,
Malsia, Indonsia e Coria, em 1997; Argentina, em 2002 e 2012; e quase todos, a partir de
2008.
(PAULO KRUGMAN):173 Sucessivos pases experimentaram recesso que, ao menos
temporariamente, desfizeram anos de progresso econmico, e puderam constatar que as
reaes das polticas pblicas convencionais no parecem surtir qualquer efeito.
(E) A GLOBALIZAO E A INCAPACIDADE DAS ECONOMIAS NACIONAIS

169

Nesse mesmo sentido, BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 76-77.
171
172
173
170
53
54

(BOAVENTURA DOS SANTOS):174 A GLOBALIZAO reduziu substancialmente a condio dos

ESTADOS NACIONAIS de controlar, regular ou mesmo planificar suas economias.
Nesse cenrio, para o Autor, a legitimidade dos Estados passa a depender cada vez menos de
sua capacidade gerencial, planificadora e organizatria, e, cada vez mais, os ESTADOS
NACIONAIS ficam a merc do CAPITAL INTERNACIONAL DE HORIZONTE PLANETRIO e do
poder que dispuserem de captao de investimentos.
Fica difcil, assim, atribuir-se as causas do crescimento econmico atuao de um
determinado governo ou a uma conjuntura econmica internacional qualquer.
Sequer os ESTADOS NACIONAIS so por vezes capazes de resistir s jogadas e especulaes do
moderno capitalismo selvagem, em especial pelos efeitos reflexos que as CORRIDAS AOS
BANCOS, OPERAES DE MANADA ou movimentos similares podem causar s economias
nacionais.
(PAUL KRUGMAN):175 Basta verificar o que a operao financeira levada a cabo por apenas um
grupo capitaneado pelo mega-investidor George Soros foi capaz de fazer com a libra inglesa, em
agosto de 1990, em um exitoso ataque moeda, que resultou em agigantada queda, com severos
prejuzos para a nao e lucros estratosfricos para um grupo de especuladores. Da mesma
forma, basta verificar as dificuldades do governo de Hong Kong, em 1998, de resistir similar
investida.
O ESTADO NACIONAL foi, por muitas dcadas, mesmo com os avanos do capitalismo, a nica
organizao capaz de conter os excessos do mercado, entretanto, na atual economia globalizada,
sequer os Estados nacionais, muitas vezes, tm a possibilidade de zelar pelo mito da felicidade suprema
de seus cidados.
Muitas vezes, os ESTADOS NACIONAIS modernos no conseguem dar respostas suficientes
para as necessidades sociais de seus administrados,176 como acontece nos pases
subdesenvolvidos ou em desenvolvimento.
Outras vezes, o poderio regulador dos ESTADOS NACIONAIS isolados no suficiente para
conter o abuso por parte de mega-investidores ou o interesse de grandes conglomerados
econmicos que, ademais, em outras situaes, exercem poderosa influncia sobre a esfera
governamental ou sobre o Legislativo e Judicirio.
Pode-se verificar, na atualidade, uma efetiva PERDA DE TRAO DAS POLTICAS PBLICAS.
As polticas pblicas dos ESTADOS NACIONAIS isolados do sinais de impotncia para conter
crises como a que se verificou em 2008 e, da mesma forma, so dbeis perante efeitos de
ressonncia e operaes de manada.
(GIOVANI CLARK):177 Apesar do poderio do capital privado na economia globalizada,
porm, existe a possibilidade da formulao de polticas econmicas endgenas por
parte dos ESTADOS NACIONAIS, distintas das engendradas pelo poder econmico
internacional, passveis de garantir uma adequao aos comandos das Constituies
174
Nesse sentido, SANTOS, Boaventura. Pela mo de Alice. cit. p. 87-89.

Nesse sentido, vale conferir KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 123-143.
176
Como avalia Giovani Clark [O genocdio econmico. In. SOUZA, Washington Peluso Albino de; CLARK, Giovani
(Org.). Questes polmicas de direito econmico. So Paulo: LTr, 2008, p. 38], o Brasil gasta, em mdia 4% do PIB com a
educao, enquanto o ideal seria aproximadamente 10%. Da mesma forma, possui 62 milhes de analfabetos com idade
acima de 10 anos, alm de 18 milhes de adultos que no sabem ler e escrever (isso sem incluir os analfabetos
tecnolgicos).
177
Cf. CLARK, Giovani. Poltica econmica e Estado. In. SOUZA, Washington Peluso Albino de; CLARK, Giovani
(Org.). Questes polmicas de direito econmico. So Paulo: LTr, 2008, p. 74.
175
54
55

Econmicas e s necessidades de atuao, com vistas a suprir as carncias

socioeconmicas de seus povos.
Uma efetiva REGULAMENTAO DO MERCADO GLOBALIZADO exige a articulao entre Estados
nacionais, de forma a conter os mpetos abusivos do capitalismo.
(GIOVANI CLARK):178 As polticas econmicas estatais no podem ser mais analisadas
isoladamente, fora de um contexto internacional, em virtude da influncia crescente do poder
econmico transnacional dos Estados desenvolvidos (e comunitrios) e dos entes
internacionais (OMC, FMI, Banco Mundial).
Da mesma forma, no se pode desprezar a interdependncia das polticas estatais
com as polticas econmicas do capital privado nacional.
(VALLES BENTO):179 Na ERA DA GLOBALIZAO, o ESTADO NACIONAL deve ser reorganizado
para atuar sobre a eficincia econmica, em um cenrio de competitividade sistmica, alinhando
ESTADO e MERCADO funcionalmente, buscando a otimizao das condies de competitividade do
pas.
Apenas com a interveno decisiva dos ESTADOS NACIONAIS reorganizados e reforados
possvel propiciar uma condio de vida digna para a pessoa humana.
(F) A QUESTO EUROPIA

(FLVIO CONSTANTINO):180 A UNIO EUROPEIA, nascida para se contrapor ao poderio norteamericano, mostra que o Estado pode no funcionar como adequado promotor do desenvolvimento,
mesmo quando dispe de capital fsico e humano elevado e de qualidade.
Grave crise fiscal e de desemprego, j no incio de 2010, vm sendo enfrentadas por pases
como Portugal, Irlanda, Itlia, Grcia e Espanha.
Estes Estados, tomados recentemente como referncia para o crescimento ps-euro,
agora, enfrentam dficits crescentes e elevadas dvidas pblicas em razo de polticas
econmicas irresponsveis que deixaram a zona do euro em situao delicada.181
(PAULO NOGUEIRA BATISTA JNIOR): A CRISE ECONMICA MUNDIAL, a partir de 2008, em
especial nos pases desenvolvidos europeus, vem provocando a deteriorao das economias, em
termos de dficit pblico e nvel de endividamento, embora nos pases de mercado emergente
(COMO O Brasil) o quadro parea mais favorvel.182
178
Cf. CLARK, Giovani. Poltica..., cit. p. 69.

180
Nesse sentido, CONSTANTINO, Flvio. O reincio..., cit. p. 9.
181
Nesse sentido, CONSTANTINO, Flvio. O reincio..., cit. p. 9.
182
Cf. BATISTA JNIOR, Paulo Nogueira. Da crise financeira crise fiscal. In: Folha de So Paulo de 18.02.2010.
Disponvel em <www.clippingmp.planejamento.gov.br>. Extrado em 19.03.2010. Como aponta o economista, Diretor do
FMI, a Grcia parece ser apenas a ponta de um iceberg. Os nmeros so medonhos. Nos Estados Unidos, o dficit fiscal
alcanou quase 10% do PIB em 2009. No Reino Unido, mais de 14%. Na Espanha, mais de 11%. Na Frana, quase 8% do
PIB. A dvida pblica vem aumentando rapidamente nas economias desenvolvidas. Nos cinco pases atingidos por crises
financeiras sistmicas (Estados Unidos, Reino Unido, Espanha, Irlanda e Islndia), a dvida pblica aumentou em mdia
cerca de 75% em termos reais de 2007 a 2009. Menos comentados so os dados de dvida externa bruta (dvida pblica e
privada colocada no exterior) dos pases desenvolvidos. Estudo recente de Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff, que toma
por base estatsticas do FMI e do Banco Mundial, mostra que a dvida externa das economias avanadas alcana, em mdia,
nada menos que 200% do PIB. No caso da Europa desenvolvida, a razo dvida externa/PIB chega a 266%! Na Amrica
Latina, notria por sua propenso a crises de endividamento externo, a razo dvida externa bruta/PIB est por volta de
50%. Parte considervel da dvida externa dos europeus dentro da Europa, o que pode mitigar o problema. Mas no h
179
55
56

A situao fiscal anterior CRISE j no era favorvel em razo das polticas prestacionais dos
Estados europeus de desiderato social, em especial em decorrncia do impacto do envelhecimento da
populao sobre os gastos pblicos com previdncia e sade.
(PAULO NOGUEIRA BATISTA JNIOR):183 Com a deflagrao da CRISE (2007-2009), as
CONTAS GOVERNAMENTAIS foram fortemente afetadas pelas medidas de socorro ao sistema
financeiro, bem como pelos programas de estmulo fiscal e pela prpria recesso, deixando os
mercados cada vez mais inquietos quanto sustentabilidade das contas pblicas.
(PAULO NOGUEIRA BATISTA JNIOR):184 A recuperao da atividade econmica europeia ainda
est longe de ser consolidada.
As dvidas crescentes quanto sustentabilidade e confiabilidade das contas pblicas devem
forar os governos a iniciar o AJUSTAMENTO FISCAL antes que a recuperao tenha se firmado.
O dilema atual est em que os cortes de gastos ou aumentos de impostos podem reforar a
confiana na solvncia do governo, mas podem provocar crise social e uma recada na
recesso.
(G) A ERA DA RECESSO E O TRAADO DE UM NOVO PACTO SOCIAL

(?)
As INICIATIVAS GOVERNAMENTAIS DE CONTENO DA CRISE e todo caudaloso montante de
recursos investidos, nos EUA e Europa, no sinalizam para uma lgica mais socializante, que
favorea condies mais dignas de vida para o indivduo.
O apoio financeiro dado pelo Estado no se fez seguir de exigncias de cumprimento da
funo social da empresa por parte das instituies beneficiadas pelo dinheiro dos
contribuintes.
O carter universalista das prestaes do ESTADO DO BEM ESTAR no parece contar com flego
suficiente para prosperar.
Entretanto, sob pena de ofensa aos princpios basilares das Constituies ocidentais, o
ESTADO no pode abrir mo da prestao de servios essenciais ao atendimento dos
necessitados hipossuficientes.
No parece possvel o retorno ao anterior modelo de ESTADO PROVIDNCIA, entretanto, em
homenagem ao PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA e em respeito ao
DESIDERATO SOCIAL (como o marcado na CRFB/88), o ESTADO DEMOCRTICO DE
DIREITO no pode abrir mo de polticas compensatrias com relao aos excludos.
Pelo menos como limite mnimo intransponvel, no Estado da Era da Recesso, o PRINCPIO
DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA exige que a faixa dos MNIMOS EXISTENCIAIS no seja
transposta.
(VALLES BENTO):185 Convm que os programas sociais sejam residuais, de auxlio apenas
queles comprovadamente carentes.
dvida de que a fragilidade das contas europeias aumentou bastante nos anos recentes.
183
Cf. BATISTA JNIOR, Paulo Nogueira. Da crise financeira..., cit. s/p.
184
Nesse sentido, BATISTA JNIOR, Paulo Nogueira. Da crise financeira..., cit. s/p.
185
56
57

Para o Autor, pelo menos enquanto perdurar esse cenrio de aguda crise, o carter
universalista dos servios sociais, no mnimo, por exigncias da CRFB/88, deve ser
substitudo por polticas de combate misria e indigncia, em servios seletivos de
carter mais assistencial.
Seja qual for o modelo poltico ou econmico, toda discusso deve se dar em meio a um
CONFRONTO INARREDVEL: de um lado, uma massa significativa de desempregados e
hipossuficientes que clama por condio de vida diga e a COBRANA POPULAR para que se
aprimore e melhore a prestao dos servios pblicos; de outro, o desejo do MERCADO de ver a
carga tributria minimizada e certa tentativa de resguardo dos fundamentos do liberalismo.
O ESTADO PS-PROVIDNCIA, porm, no pode traduzir um regresso ao Estado Liberal,
pois os administrados no mais admitem abrir mo das garantias estatais de patamares
mnimos de satisfao das necessidades pblicas mediante a atuao prestacional da
Administrao.
De um lado, refora-se a necessidade de atendimento de patamares mnimos de bem-estar
econmico e social a uma populao pobre e necessitada, e, de outro, depara-se com as
fronteiras impostas pela carga tributria tolervel, em economias nacionais de baixa
capacidade contributiva global, que no crescem em ritmo mais acelerado do que a misria.
Nos pases mais pobres, o grave abismo existente entre as camadas abastadas e as massas que
clamam por condies de vida mais dignas vem se abrindo, colocando em causa a PAZ SOCIAL.
Os sintomas marcantes se fazem observar na crescente violncia urbana e no quadro de
misria, responsvel pela FAVELIZAO de cerca de metade dos habitantes das cidades
brasileiras, que representam, j em 2008, cerca de 80% da populao.
A CRISE DO NOVO MILNIO revela que a desateno por parte dos Estados nacionais para com as
massas de excludos pode redundar em MOVIMENTOS FUNDAMENTALISTAS, como no Ir; em
DEMOCRACIAS POPULISTAS e antiliberais, como na Venezuela, etc.
(CHANTAL MOUFFE):186 Se a dimenso poltica se restringir ao domnio da legalidade, existe o
risco de os excludos se juntarem a movimentos fundamentalistas ou serem atrados por formas
de democracia populista ou antiliberal.
Os CLAMORES DOS HIPOSSUFICIENTES e o retrocesso de direitos sociais, mais cedo ou mais
tarde, ecoam nas urnas, nas ruas, ou nas revolues.
A TROCA DE COMANDO EM DIVERSAS DEMOCRACIAS EUROPEIAS (na primeira metade de
2012: perda das eleies locais pelos conservadores de David Cameron, na Gr-Bretanha; derrota
de Sarkozy na Frana e demais reaes contra governos europeus, seja de direita, seja de
esquerda, que apoiaram os PLANOS DE AUSTERIDADE na Europa), bem como os protestos na
Grcia ou na Frana demonstra que os reclamos sociais, mesmo na Era da Recesso, podem
tambm colocar em risco a paz social.
No mundo globalizado das facilidades da comunicao, no qual as redes de computadores
atingem cada vez mais indivduos, o povo dos Estados nacionais j no aceita abrir mo de
patamares mnimos de satisfao de suas necessidades vitais.
Na Era da Recesso, porm, as economias capitalistas em crise apontam para possibilidades
limitadas de atendimento das necessidades sociais (por pressuposto, ilimitadas), tendo em conta os
limites tolerveis de carga tributria, que alinhava, em traos mais ou menos marcados, os contornos
186
Cf. MOUFFE, Chantal. O regresso do poltico. Lisboa: Gradiva, 1996, p. 17.

57
58

de um PACTO ENTRE SOCIEDADE CIVIL, ESFERA GOVERNAMENTAL E MERCADO, dotado de

certa (pouca) flexibilidade.
No modelo adequado para o Brasil das desigualdades sociais, estes contornos no so e no
podem ser os adotados para pases mais desenvolvidos, como Alemanha ou Estados Unidos da
Amrica, entretanto, os pases em desenvolvimento no podem se entregar a POLTICAS
PREDOMINANTEMENTE ASSISTENCIALISTAS, como as inexoravelmente necessrias em
naes mais pobres da frica.
O PACTO SOCIAL firmado nas democracias ocidentais depende, substancialmente, de fatos e
situaes concretas que apenas a realidade pode colocar, impossveis de serem alterados
imediatamente por determinaes normativas, como o padro de desigualdade social, ou o
estgio de desenvolvimento da economia nacional, mas passveis de serem gradativamente
modificados por diretrizes constitucionais.
Por isso, os dilemas atuais exigem que se apreenda a normatividade e a facticidade,
de modo a se perceber a tenso estruturante do Direito moderno.
Se, por um lado, a CRISE DE 2008 impe novos modelos regulatrios e novos formatos de Estado,
por outro, a sociedade globalizada da Era da Recesso reclama polticas prestacionais eficazes e
exige o atendimento do mnimo existencial para uma vida digna.
Tornou-se crucial, para tanto, lanar mo das mais diversificadas estratgias para a
maximizao do atendimento das necessidades sociais, novas ou ortodoxas (prestao
direta de servios pblicos, parcerias pblico-privadas, terceirizaes, governana social).
O severo problema que o dinheiro pblico, pelo menos nas iniciativas mais recentes,
que poderia ser investido em prol dos necessitados, vem sendo usado para sanar
problemas estruturais do prprio mercado, isto , pagam a conta da crise, mais uma vez,
os mais carentes, os miserveis, que se vm privados, gradativamente, das prestaes mais
elementares por parte dos Estados.
(H) A TENDNCIA INTERVENCIONISTA DOS ESTADOS DA ERA DA RECESSO E A

DEBILIDADE DOS REMDIOS MAIS ORTODOXOS
(PAUL SINGER):187 A ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO depende do momento histrico, uma
vez que resulta do acmulo de experincias de desenvolvimento e das instituies econmicas,
sociais e polticas vigentes.
A ECONOMIA DE MERCADO e o ESTADO so simbioticamente interdependentes.
(GIOVANI CLARK): 188 Atravs dos tempos, em razo dos mais diversos fundamentos, o ESTADO
ora agrava a interveno no domnio econmico, como no perodo das polticas econmicas
mercantilistas patrocinadas pelos Estados absolutistas do Sculo XVII, ora restringe sua
atuao, como no Estado Liberal do Sculo XIX.
(GIOVANI CLARK):189 A interveno do Estado brasileiro no domnio econmico sempre
perdurou atravs dos tempos, independentemente de possuirmos uma economia
eminentemente agrcola ou industrial.
187
Nesse sentido, SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado e estratgia - Texto para discusso. Secretaria Nacional de
Economia
Solidria
do
Ministrio
do
Trabalho
e
Emprego.
Maio/2004.
Extrado
do
site:
<www.mte.gov.br/geral/publicacoes>. Consultado em 29 de outubro de 2010.
188
Cf. CLARK, Giovani. Poltica econmica..., cit. p. 75.
189
Cf. CLARK, Giovani. Poltica econmica..., cit. p. 77.
58
59

O INTERVENCIONISMO BRASILEIRO, infelizmente, tem, em suas razes histricas,

a supremacia dos interesses privados sobre os sociais e os pblicos.
O Sculo XX assistiu o CONTROLE MACROECONMICO DAS ECONOMIAS NACIONAIS pelos
governos proporcionar, por um perodo alongado, desenvolvimento, pleno emprego e avano social,
entretanto, a inflao, o dficit pblico e outros problemas fizeram com que o modelo fosse
abandonado.
Um passado mais recente viu o crescimento desacelerar, as crises financeiras se
multiplicarem, o desemprego em massa ressurgir em muitos pases e diversos avanos sociais
serem eliminados.
A partir da crise de 2008, as polticas econmicas estatais j sinalizam certa TENDNCIA DE
INTERVENO DOS ESTADOS, que, nos ltimos anos, vm injetando grande soma de recursos
pblicos na economia.
Por outro giro, so patentes os sinais de retrao nos gastos estatais com a prestao de
servios pblicos.
Na Era da Recesso, o receiturio macroeconmico dos Estados, como antes, adota
tendencialmente os mesmos REMDIOS MAIS ORTODOXOS (como a taxa de juros manejada
luz das necessidades de refrear ou expandir a economia).
A possibilidade de recesso, desemprego e misria a ser gerada continuam vistos
como detalhes aceitveis (odiosos) perante as necessidades da economia nacional.
As limitaes dos REMDIOS MAIS ORTODOXOS vm provocando (mesmo nos pases mais
desenvolvidos), ao retorno do desemprego em massa e de longa durao, combinado com um
contnuo desgaste no quadro dos direitos sociais.
Esse contexto vem acarretando crises sociais em muitos pases, bem como ondas de
protestos, como se pode verificar na Europa ou mesmo nos EUA (indignados).
Na Amrica Latina, a presso do capital financeiro tem obrigado os governos a negar
emprego, educao, sade e outros servios sociais populao, impondo um sofrimento
alm do suportvel aos hipossuficientes.
No a toa que propostas de modelos alternativos de governo, muitas vezes de cores
populistas e de ndole pretensamente socialista vm sendo moldados na Amrica Latina,
como na Venezuela e Bolvia, ou mesmo na Argentina.
As limitadas possibilidades das prescries neoliberais alm de traduzir retrocessos sociais, j
colocam em causa a paz social, alm de corroer a estabilidade dos governos.
Os eleitores no tendem a manter ininterruptamente representantes polticos sempre propensos
a tomar medidas recessivas.
Na ERA DA RECESSO, a tendncia no a adoo de modelos prestacionais, mas de POLTICAS
DE AJUSTAMENTOS FISCAIS (do receiturio mais ortodoxo).
Sinais apontam para uma atuao estatal mais incisiva em termos de poder regulamentar e
exerccio do poder de polcia, bem como tudo parece indicar que as polticas de ajustamentos
devem tender a reduzir o papel prestacional do Estado (pelo menos nos anos que se
avizinham).
59
60

(PAUL SINGER):190 Se, por um lado, a Europa explode em protestos e a Zona do euro vem adotando
uma poltica econmica recessiva e de conteno, por outro lado, China, ndia, Malsia e Taiwan
continuam a crescer e todos aplicam polticas do receiturio intervencionista.
(I) A SADA KEYNESIANA DE CORES MAIS DEMOCRTICAS

(ERIC HOBSBAWN):191 para o historiador marxista, a queda do Muro foi o fim de uma era. No s
para a Europa do Leste, mas para o mundo inteiro. O capitalismo chegou a seu limite e a crise
econmica mundial indica claramente o fim de um ciclo."
O historiador marxista considera que o mundo ps-Guerra Fria ainda no fez a necessria
autocrtica.
A Era da Recesso atual j assiste o confronto, em muitos pases, de foras favorveis e contrrias
ao KEYNESIANISMO.
(PAUL KRUGMAN):192 A soluo para a PROSTRAO ECONMICA MUNDIAL, em uma ERA DE
ECONOMIA DE RECESSO, seria mesmo recorrer aos bons estmulos fiscais, no velho estilo
keynesiano.
Nas palavras de KRUGMAN:193
O prximo plano deve concentrar-se em sustentar e em expandir as DESPESAS DO
GOVERNO sustentar, por meio de ajuda aos governos estaduais e locais, expandir, por
meio de gastos em rodovias, em pontes e em outras obras de infraestrutura. [...] Desde
que os gastos sejam efetuados com razovel rapidez, seus efeitos se manifestaro em
tempo mais que suficiente para ajudar com duas grandes vantagens em relao s
desoneraes tributrias. De um lado, o dinheiro efetivamente seria gasto; de outro, algo de
valor (por exemplo, pontes que no caem) seria construdo.
As POLTICAS KEYNESIANAS no podem mais assumir o carter autoritrio que exibiam no Sculo
XX, quando tinham de ser decididas em segredo, para que no fossem usadas por especuladores do
mercado financeiro.
A necessidade de instituir uma democracia participativa e as necessidades de
desconcentrao do capital exigem a DEMOCRATIZAO DA POLTICA ECONMICA e o
CONTROLE DO MERCADO FINANCEIRO, de alguma forma, PELA SOCIEDADE.
(PAUL SINGER):194 A MACROECONOMIA DE MOLDES KEYNESIANOS requer outro estilo e
outro contedo.
(PAUL SINGER):195 O modelo de desenvolvimento centralmente planejado, hermeticamente
conduzido pela tecnoburocracia (praticado do incio dos anos 1930 at o final dos anos 1980),
190
Cf. SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado..., cit. s/p.

Cf. HOBSBAWN, Eric. Entrevista concedida jornalista Sylvia Colombo publicada no caderno "Ilustrada" da Folha de
So Paulo, 15 set. 2009.
192
Cf. KRUGMAN, Paul. A crise..., cit. p. 189, 197.
193
194
Nesse sentido, SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado..., cit. s/p.
195
Nesse sentido, SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado..., cit. s/p. Para o autor, o desenvolvimento exige certa
descentralizao das decises, tanto de produo como de consumo, portanto, reclama a promoo da liberdade de
iniciativa na produo, distribuio e consumo de indivduos, famlias, associaes unificadas em empreendimentos.
191
60
61

no se sintoniza com os ideais democrticos, da mesma forma, no favorece o

desenvolvimento de novas foras produtivas.
(PAUL SINGER):196 Com a queda das ECONOMIAS PLANEJADAS da Europa e seu enfraquecimento
na sia (China, Vietnam), diversos pases j sinalizam para uma GUINADA DEMOCRTICA e/ou
assumem instituies democrticas (que funcionam, na realidade, em nveis muito diferentes de
autenticidade).
A grande maioria das naes da Era da Recesso, ou pretende se tornar, ou se diz
democrtica.
No existem Estados que no se proclamem defensores das polticas de avanos sociais de
longo prazo, mesmo adotando polticas recessivas (que alegam ser temporrias).
CRTICA AO MODELO DE ESTADO PROVIDNCIA como alternativa para a Era da Recesso:
(a) Formato mais autoritrio e paternalista que, ao invs de pedir mobilizao ativa da sociedade,
pede obedincia aos administrados;
(b) Rejeita o papel ativo do cidado que se v reduzido a uma posio de cliente em relao
Administrao, que prov servios e benefcios.197
(VALLES BENTO):198 O administrado no pode mais ser visto como cliente, mas como
cidado, que no apenas reivindica servios ou controla a atuao estatal, mas que
participa diretamente do processo decisrio e, sobretudo, que capaz de atuar em
formas autogestionrias de efetivao de direitos sociais atravs, muitas vezes, de
organizaes comunitrias de mbito local.
No ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO, o necessrio envolvimento da sociedade
civil exige um modelo de administrao pblica mais democratizada e a busca por um
Direito Administrativo que possibilite uma maior democratizao.
(EMERSON GABARDO):199 O equilbrio necessrio ao Estado que precisa intervir
materialmente na realidade, somente a DEMOCRACIA pode dar.
O equilbrio necessrio depende da exposio, da discusso e da deliberao em
pblico (alm da aceitao e da tolerncia) dos conflitos entre as diferentes lgicas.
(ERIC HOBSBAWN):200 O socialismo fracassou, agora o capitalismo faliu; o que vir a seguir?.
Para o historiador, o Sculo XX ficou para trs, mas ainda no se aprendeu a viver o Sculo XXI,
uma vez que a ideia bsica que dominou a economia e a poltica no ltimo sculo faliu: no se
pode mais pensar as economias industriais modernas em termos de dois opostos
mutuamente excludentes: capitalismo ou socialismo.
As tentativas de realizar esses dois opostos em sua forma pura fracassaram: as economias
estatais centralmente planejadas do tipo sovitico faliram em 1980; a economia capitalista de
livre mercado totalmente sem restries ou controles est entrando em colapso.
196
No mesmo sentido, SINGER, Paul. Desenvolvimento: significado..., cit. s/p.

Nesse sentido, DIAS, Maria Tereza Fonseca. Direito..., cit. p. 158.
198
199
Cf. GABARDO, Emerson. Interesse..., cit. p 378.
200
Cf. HOBSBAWN, Eric. O socialismo fracassou; agora o capitalismo faliu; o que vir a seguir? The guardian. 10 abr.
2009.
197
61
62

Para HOBSBAWN, a crise de 2008 maior que a da dcada de 1930, porque, na poca, a
globalizao da economia no estava to adiantada quanto est hoje.
Ainda no se sabe o alcance e durao, nem as consequncias da crise de 2008, mas ela,
certamente, assinalou o fim do capitalismo de livre mercado que tomou conta do mundo e seus
governos nos anos passados desde Margaret Thatcher e o presidente Reagan.
O futuro pertence a economias mistas, em que o pblico e o privado se entrelacem de uma
maneira ou de outra.
No se trata de retornar aos sistemas socialistas do tipo sovitico, embora no se possam
subestimar suas realizaes sociais e educacionais.
(ERIC HOBSBAWN):201 No se sabe como superar a crise atual nenhum dos governos do mundo,
bancos centrais ou instituies financeiras internacionais sabe:
Todos so como um cego que tateia em busca da sada de um labirinto, batendo nas paredes
com tipos diferentes de bengalas, na esperana de encontrar a sada.
Nem mesmo o novo trabalhismo ingls pode propor uma sada para a crise, a partir do
momento que nunca deixou de estar engajado com o capitalismo (Tony Blair; Gordon Brown).
A ideia bsica do Partido Trabalhista, desde os anos 1950, foi que o socialismo era
desnecessrio, porque era possvel confiar no sistema capitalista para prosperar e gerar
mais riqueza que qualquer outro O que se precisava fazer era to somente assegurar a
distribuio equitativa da riqueza.
Entretanto, a partir de 1997, o novo trabalhismo aderiu plenamente ideologia do
revival econmico thatcherista ( ideia de livre mercado global).
A Gr-Bretanha desregulamentou seus mercados; vendeu suas indstrias; parou
de produzir mercadorias para exportao (diferentemente da Alemanha, Frana e
Sua) e apostou suas fichas em transformar-se no centro global dos servios
financeiros --logo, um paraso de lavadores de dinheiro.
por esse motivo que o impacto da crise mundial sobre a economia britnica deve
ser grave e a recuperao plena mais difcil.
A prova do valor de uma poltica progressista no privada, mas pblica; no consiste apenas
na elevao da renda e do consumo de indivduos (no basta a maximizao do crescimento
econmico), mas na ampliao das oportunidades e daquilo que AMARTYA SEN chama de
"capacidades" de todos, por meio da ao coletiva.
Tornam-se necessrias iniciativas pblicas sem fins lucrativos, mesmo que seja apenas de
redistribuio do acmulo privado preciso decises pblicas voltadas para o
desenvolvimento social coletivo, que deve beneficiar todas as vidas humanas.
O maior problema que se tem pela frente a crise ambiental: e a soluo para esse problema
vai exigir o afastamento do livre mercado e a aproximao da ao pblica.
E, dado o carter agudo da crise econmica, essa mudana precisa ser realizada em
relativamente pouco tempo.
201
Cf. HOBSBAWN, Eric. O socialismo fracassou, agora o capitalismo faliu; o que vir a seguir? The guardian. 10 abr.
2009.
*
62
63

8. O ESTADO TRIBUTRIO DISTRIBUIDOR SOLIDRIO

8.1. O ESTADO TRIBUTRIO ENQUANTO FACETA DO ESTADO MODERNO
(RICARDO LOBO TORRES):202 a atividade financeira configura uma faceta do Estado Moderno, que
se desenvolve desde o desmoronamento do feudalismo at os nossos dias: o ESTADO FINANCEIRO.
(RICARDO LOBO TORRES): FASES DO ESTADO FINANCEIRO: ESTADO PATRIMONIAL,
ESTADO DE POLICIA, ESTADO FISCAL E ESTADO SOCIALISTA.
(DALMO DALLARI):203 O ESTADO MODERNO, enquanto conceito histrico concreto que surge da ideia
e prtica da soberania, apresenta uma faceta que dada pela sua atividade financeira que podemos
denominar de ESTADO TRIBUTRIO.
(GROPALLI):204 prope uma TIPOLOGIA DE ESTADO baseada nos limites do poder: ESTADO
PATRIMONIAL, ESTADO DE POLCIA e ESTADO DE DIREITO.
(A) ESTADO PATRIMONIAL

(GROPALLI):205 No ESTADO PATRIMONIAL, o Estado considerado patrimnio pessoal do Prncipe
e o exerccio da soberania decorre da propriedade da terra.
(LOBO TORRES):206 o ESTADO PATRIMONIAL aparece na Europa, em duas vertentes distintas:
(a) Modelo ingls e holands surge desde o sculo XVI em decorrncia dos interesses da
burguesia, mas no se formam os monoplios estatais.
(b)Modelo que predominou na Frana, Alemanha, ustria, Espanha e Portugal monoplios

estatais e os rgidos privilgios corporativos.
O ESTADO PATRIMONIAL surge da necessidade de uma organizao estatal para fazer a guerra e
comporta diferentes realidades sociais (polticas, econmicas, religiosas, etc.).
O ESTADO PATRIMONIAL vive fundamentalmente das rendas patrimoniais ou dominiais do
Governante e apenas secundariamente se apoia na receita extrapatrimonial dos tributos.
Baseia-se no PATRIMONIALISMO FINANCEIRO.
(LOBO TORRES):207 No ESTADO PATRIMONIAL se confundem o pblico e o privado; o imperium e
o dominium; a fazenda do prncipe e a fazenda pblica.
(LOBO TORRES):208 O TRIBUTO ainda no havia ingressado plenamente na esfera da
publicidade, sendo apropriado de forma privada, como resultado do exerccio da jurisdictio e de
modo transitrio, sujeito renovao anual.
202
Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 15. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 7-8.
204
Cf. GROPALLI, Alexandre. Doutrina do estado. So Paulo: Saraiva, 1962, p. 103-104.
205
Cf. GROPALLI, Alexandre. Doutrina..., cit. p. 103-104.
206
Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 7-8.
207
Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 7.
208
203
63
64

(SOARES MARTNEZ):209 No ESTADO ABSOLUTO (que um ESTADO PATRIMONIAL), os Prncipes

buscavam satisfazer as necessidades do Estado na base da administrao dos seus patrimnios
prprios que, em verdade, se confundiam com os patrimnios comuns da respublicas.
Os impostos se confundiam com prestaes prediais (espcies de foros enfituticos), que
derivavam de direitos reais dos soberanos.
(B) ESTADO DE POLICIA

(GROPALLI):210 No ESTADO DE POLCIA, o soberano, governando em nome do Estado (e no em
nome prprio), exerce discricionariamente o poder pblico conforme o que considera interesse do
Estado e de seus sditos.
Para o Autor, antecede ao ESTADO DE DIREITO, no qual os poderes so rigorosamente
disciplinados por normas jurdicas.
(LOBO TORRES):211 floresce principalmente na Alemanha e na ustria e transmigra com certo atraso
para a Itlia, Espanha e Portugal da poca pombalina.
No penetra na Inglaterra, na Holanda e em algumas cidades italianas, nas quais j comeam
a prevalecer os interesses burgueses; nem na Frana, onde a passagem do Patrimonialismo ao
Liberalismo se faz revolucionariamente.
(LOBO TORRES):212 baseia-se na atividade de polcia, que corresponde ao conceito alemo de Polizei,
e no ao conceito de polcia no sentido grego ou latino.
Visa garantia da ordem e da segurana e administrao do bem-estar e da felicidade dos
sditos e do Estado.
O ESTADO DE POLCIA intervencionista, centralizador e paternalista.
O ESTADO DE POLCIA, com seu absolutismo poltico e economia mercantil ou comercial, foi
historicamente substitudo pelo ESTADO FISCAL (TRIBUTRIO), de estrutura capitalista e
orientado pelo liberalismo poltico e financeiro.
(C) ESTADO TRIBUTRIO

ESTADO TRIBUTRIO: aquele cujas necessidades financeiras so essencialmente cobertas por
TRIBUTOS.
(LOBO TORRES):213 o ESTADO FISCAL (ou TRIBUTRIO) a projeo financeira do ESTADO DE
DIREITO, no qual a receita pblica passa a se fundar nos emprstimos (autorizados e garantidos pelo
Legislativo), e principalmente nos tributos (ingressos derivados do trabalho e do patrimnio do
contribuinte).
O Estado deixa de se apoiar nos ingressos originrios do patrimnio do Prncipe.
209
Cf. MARTNEZ, Soares. Direito fiscal. 9. ed. Coimbra: Almedina, 1997, p. 5-6.
Cf. GROPALLI, Alexandre. Doutrina..., cit. p. 103-104.
211
212
213
Nesse sentido, TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 8.
210
64
65

D-se a separao entre fazenda pblica e a fazenda do prncipe, entre poltica e economia.
Fortalece a burocracia fiscal.
(LOBO TORRES):214 O CAPITALISMO amenizou a crise financeira dos Estados, garantindo os
emprstimos com a receita de impostos, bem como permitindo o aumento da arrecadao atravs do
aperfeioamento da mquina burocrtica, da extino dos privilgios e isenes do antigo regime e
da reforma dos sistemas tributrios.
Os novos instrumentos jurdicos criados pela burguesia, como as sociedades annimas e os
contratos nominados passam a servir de base racional aos impostos (em especial o imposto de
renda), favorecendo a reforma dos sistemas tributrios.
Os ORAMENTOS PBLICOS se aperfeioam; substitui-se a tributao do campesinato pela dos
indivduos; minimiza-se a interveno estatal.
(KIRCHHOF):215 A existncia do Estado e o cumprimento de suas funes poderiam ser financiados
atravs dos rendimentos das atividades econmicas do prprio Estado, ou, transitoriamente pelo
crdito pblico ou pela prpria emisso de dinheiro, bem como, da maneira de outrora, atravs de
tributos de guerra ou de prestaes pessoais dos sditos.
Para o Autor, se o Estado garante ao indivduo a liberdade para sua esfera profissional e de
propriedade, tolerando as bases e os meios para o enriquecimento privado, no h como
afirmar que o sistema financeiro se baseie na economia estatal, na planificao econmica, na
expropriao, ou na emisso de moeda.
(PAPIER):216 o ESTADO TRIBUTRIO no depende de um amplo ou total controle por sobre os meios
de produo, nem da imposio de obrigaes cvicas a seus cidados, nem to pouco de sua
prpria atividade econmica, mas ao contrrio, precisamente devido legitimao constitucional da
interveno tributria possvel garantir-se a propriedade privada, a liberdade profissional e de
indstria, assim como as demais liberdades que integram a atividade econmica privada.
(D) AS FASES DO ESTADO FISCAL NA VISO DE LOBO TORRES

(LOBO TORRES):217 No ESTADO TRIBUTRIO, se podem destacar TRS FASES DISTINTAS: Estado
Fiscal Minimalista, Estado Social Fiscal e Estado Democrtico e Social Fiscal.
(D.1) ESTADO FISCAL MINIMALISTA: (do final do sculo XVIII ao incio do sculo XX)
corresponde fase do Estado Guarda-Noturno ou Estado Liberal Clssico.
Restringia-se ao exerccio do poder de policia, da administrao da justia e da
prestao de uns poucos servios pblicos.
No necessitava de sistemas tributrios amplos, porque no assumia muitos encargos e
por no era o provedor da felicidade do povo (como acontecera no Patrimonialismo);
214
Nesse sentido, TORRES, Ricardo Lobo. Curso..., cit. p. 8.

Cf. KIRCHHOF, Paul. La influencia de la Constitucin Alemana en su Legislacin Tributara. In Garantas
Constitucionales del contribuyente, 2 ed. Valencia: Tyrant lo Blanch, 1998, p. 26.
216
C. PAPIER, H. J. Ley Fundamental y Orden Econmico. In Manual de Derecho Constitucional. Trad. Esp. de
Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Org. Konrad Hesse, Madrid: Marcial Pons, 1996, p.
561-612.
217
215
65
66

(D.2) ESTADO SOCIAL FISCAL: aspecto financeiro do Estado Social (de Direito).
O Estado deixa de ser mero garantidor das liberdades individuais e passa interveno na
ordem econmica e social.
(SOARES MARTNEZ):218 A partir do Sculo XIX, ao mesmo tempo em que os Estados
alargaram o feixe de suas atribuies, com a consequente majorao de suas despesas, em
consonncia com as doutrinas econmicas e polticas da ocasio, alienavam a maior parte
de seus patrimnios.
Cada vez mais, a cobertura das despesas pblicas passou a depender dos
tributos.
(MXIMO NETO):219 a partir da Revoluo Francesa, desaparecem os ltimos vestgios das
instituies feudais, na grande fragmentao do domnio dos patrimnios imobilirios
dos monarcas, aristocratas e do clero, que tiveram os seus bens confiscados, vendidos e
disseminados nas mos de milhares de burgueses.
Firma-se, assim, a ideia de um ESTADO TRIBUTRIO.
Para LOBO TORRES,220 fundamenta-se tambm na receita de tributos, provenientes da
economia privada, mas os impostos deixam-se impregnar pela finalidade social ou
extrafiscal, visando desenvolver certos setores da economia ou de inibir consumos e
condutas nocivas sociedade.
A Despesa e a atividade financeira se deslocam para a redistribuio de rendas,
atravs do financiamento da prestao de servios pblicos ou da entrega de
bens pblicos, e para a promoo o desenvolvimento econmico (pelas
subvenes e subsdios).
O ORAMENTO PBLICO se expande exageradamente e o Estado Social Fiscal entra em
crise financeira e oramentria a partir do final da dcada de 70.
(D.3) ESTADO DEMOCRTICO E SOCIAL FISCAL: visualizao pela faceta financeira do
ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO que surge a partir da queda do muro de Berlim (1989)
ESTADO SUBSIDIRIO ou ESTADO DA SOCIEDADE DE RISCO.
Tem como fatores determinantes de sua formatao: (a) processo de globalizao; (b)
crise do socialismo e dos intervencionismos estatais; (c) mudana dos paradigmas
polticos e jurdicos.
Mantm caractersticas do Estado Social, mas o ESTADO diminui seu tamanho e
restringe seu intervencionismo no domnio social e econmico.
Vive precipuamente dos ingressos tributrios, reduzindo, pela privatizao de suas
empresas e pela desregulamentao do social, o aporte das receitas patrimoniais e
parafiscais.
218
Cf. MARTNEZ, Soares. Manual..., cit. p. 6.

Cf. MXIMO NETO. Razes histricas do tributo brasileiro Uma viso crtica do Sistema Tributrio Nacional O
regime fiscal das contrataes, dzimos e outros tributos conexos precursores da ao fiscal sobre a produo, circulao
e consumo de bens, mercadorias e servios no Brasil. Monografia patrocinada pela Fundao Calouste Gulbenkian. Belo
Horizonte, 1979, p. 19, v. II.
220
219
66
67

Procura na via da despesa pblica, reduzir as desigualdades sociais e garantir as

condies necessrias s prestaes pblicas nas reas de sade e da educao,
abandonando a utopia da inesgotabilidade dos recursos pblicos.
Para LOBO TORRES, o ESTADO DEMOCRTICO E SOCIAL FISCAL equilibra justia e
segurana jurdica; legalidade e capacidade contributiva; liberdade e responsabilidade.221
(E) ESTADO SOCIALISTA

(LOBO TORRES):222 O ESTADO SOCIALISTA um Estado neopatrimonialista, que vive
precipuamente do rendimento das empresas estatais, representando o imposto um papel subalterno e
menos desimportante.
Rpida deteriorao nos ltimos anos, aps a reunificao da Alemanha e a extino da Unio
Sovitica, subsistindo apenas em alguns poucos pases como a China (e com temperos) e Cuba.
Hoje retorna rapidamente economia de mercado e atividade financeira lastreada nos
impostos, reaproximando-se do Estado Fiscal.
Pretendia ser o momento final do Estado Financeiro, substituindo o Estado Fiscal.
(CASALTA NABAIS):223 o ESTADO ABSOLUTO foi predominantemente um ESTADO NOTRIBUTRIO, da mesma forma que os ESTADOS SOCIALISTAS, que assentam sua base financeira
essencialmente nos rendimentos da atividade econmica monopolizada.
Ainda hoje possvel a existncia de ESTADOS NO-TRIBUTRIOS, como Mnaco, que retira
boa parte de suas receitas da explorao do jogo, ou mesmo a Venezuela, que, pelo menos at
bem recentemente, retirava significativa poro de suas receitas da explorao de petrleo,
entretanto, nas modernas democracias ocidentais, em regra, os Estados so ESTADOS
TRIBUTRIOS.
(F) O ESTADO TRIBUTRIO BRASILEIRO NA CRFB/88

O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO modelado pela CRFB/88 requer a formatao de um
ESTADO TRIBUTRIO que tenha suas necessidades financeiras supridas essencialmente pela
tributao.
A CRFB/88, indubitavelmente, firma um Estado que opta pelo SISTEMA ECONMICO CAPITALISTA.
Consagra o direito de propriedade privada (art. 5, XXII e art. 170, II); a no interveno e
autodeterminao dos povos (art. 4); proclama a livre iniciativa econmica (art. 170,
pargrafo nico); etc.
A CRFB/88, da mesma forma, desenha um ESTADO TRIBUTRIO.
A CRFB/88 apresenta um sistema tributrio esboado minuciosamente (artigos 145 a 161);
afasta, em regra, a explorao direta da atividade econmica pelo Estado (art. 173); firma um
Estado que no senhor dos bens; estabelece uma base financeira para o Estado calcada,
sobretudo, em receitas derivadas (e no originrias); etc.
221

223
Nesse sentido, NABAIS, Casalta. O dever fundamental de pagar impostos Contributo para a compreenso
constitucional do estado fiscal contemporneo. Combra: Almedina, 1998, p. 191-221.
222
67
68

8.2. O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

8.2.1. ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO COMO ESTADO ORIENTADO PARA O
BEM COMUM
(A) FINALIDADES ESSENCIAIS DO ESTADO
A noo de ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO permite extrair um entendimento material que se
assenta na afirmao de que a finalidade essencial do Estado est na persecuo do BEM COMUM
e na realizao da JUSTIA SOCIAL.
O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO constitudo para satisfazer as necessidades da
coletividade, para propiciar a dignidade da pessoa humana, o bem do homem, nos moldes do
que j preconizava ROUSSEAU.224
(B) A IDEIA DE BEM COMUM

(ALEXANDRE DE MORAES):225 A ideia de BEM COMUM como finalidade bsica de atuao estatal
decorre da prpria razo de ser do Estado e est prevista, ao menos implicitamente, em todos os
ordenamentos jurdicos.
(PAPA JOO PAULO II):226 todo poder encontra a sua justificao unicamente no BEM COMUM,
na realizao de uma ordem social justa.
(LEO XIII):227 a autoridade civil no deve servir, sob qualquer pretexto, para vantagem dum s ou
de alguns, uma vez que se constituiu para o bem comum.
Em uma Repblica marcadamente catlica, vale tomar as orientaes papais, aptas a
firmar um norte de orientao para a modelagem de um socialismo cristo.
(BENDA):228 el ESTADO SOCIAL ha sido descrito de forma lapidaria, y a la vez en el ms amplio
de los sentidos, como el Estado orientado al bien comn.
(C) OS OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA NA CRFB/88

Fundamentalmente, a REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL tem como OBJETIVOS FUNDAMENTAIS
a persecuo do BEM COMUM e a realizao da JUSTIA SOCIAL.
A propsito, so OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA (CRFB/88):
Art. 3. Constituem OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e
regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao.
224
Cf. ROUSSEAU, Jean Jacques. O contrato social. Traduo brasileira. 3. ed. So Paulo: Martins Fontes, 1996.
Nesse sentido, MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 6. ed. So Paulo: Atlas, 1999, p. 299.
226
Cf. PAPA JOO PAULO II. A Palavra de Joo Paulo II no Brasil, 1980 Apud LAZZARINI, lvaro. Estudos de
direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 184.
227
Cf. MORAES, Alexandre. Direito..., cit. p. 299.
228
Cf. BENDA, Ernst. El estado, cit. p. 557.
225
68
69

8.2.2. O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO COMO ESTADO SOLIDRIO

(A) O ESTADO TRIBUTRIO CAPITALISTA DE DESIDERATO SOCIAL
Agradando ou no, a CRFB/88 mantm a essncia conservadora do sistema que se mantm
CAPITALISTA e que, pelo menos em alguma poro, compactua com a explorao econmica, em
contrapartida, mantm algumas caractersticas fundamentais do ESTADO DO BEM-ESTAR.
Em alguma medida, a CRFB/88 reconhece e assenta um modo de produo CAPITALISTA,
entretanto firma um ESTADO SOLIDRIO DE DESIDERATO SOCIAL.
Nesse sentido, o Estado brasileiro do Terceiro Milnio no pode deixar de ESTADO SOLIDRIO
que assuma como responsabilidade a prestao de direitos sociais e os programas de
distribuio de benefcios e assistncia.
O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO da Era da Recesso deve ser dotado de capacidade para
debelar a crise da ordem capitalista, sem fechamento do sistema poltico, que deve se permanecer
pluralista e aberto.
(PAULO BONAVIDES):229 O ESTADO CAPITALISTA brasileiro, luz da CRFB/88, deve manter o
regime de economia de mercado, aberto, porm, a alguma tutela ou dirigismo, que no pode
afetar a essncia das estruturas estatais, embora possa subtrair do livre jogo das foras produtivas
determinados espaos da ordem econmica.
No ESTADO SOLIDRIO (CAPITALISTA), o poder estatal se mantm como caminho para a proteo
dos economicamente mais fracos, contendo os excessos do capitalismo.
Exige-se, assim, pelo menos, um CAPITALISMO mais organizado, e reclama-se
constitucionalmente do Estado prestaes e aes que completem as proporcionadas pelo
MERCADO, alm de uma atuao estatal regulatria e disciplinadora.
Se, por um lado, o contexto de crise parece afastar o desenho de um Estado Providncia, por outro, a
massa de excludos e os clamores sociais no permitem o esboo de um ESTADO MERAMENTE
SUBSIDIRIO que retira atribuies do aparato estatal e as outorga sociedade civil.
A CRFB/88 molda, em uma base econmica capitalista, um ESTADO TRIBUTRIO que deve zelar
pela JUSTIA SOCIAL.
Esta a alternativa plausvel para uma DEMOCRACIA, como a brasileira, que privilegia e adota
como valores e fundamentos constitucionais, a livre iniciativa, a iniciativa privada, a dignidade
da pessoa humana, os valores sociais do trabalho, mas que crava, ainda, como OBJETIVOS
FUNDAMENTAIS DA REPBLICA a edificao de uma sociedade livre, justa e solidria, e,
sobretudo, que almeja erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais.
Se a CRFB/88 estrutura um sistema tributrio pormenorizado, desenha uma Ordem Social que
tem como primado, o trabalho e, como objetivo, o bem-estar e a justia social.
A CRFB/88 traa, portanto, um ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO CAPITALISTA e
TRIBUTRIO, portanto, um Estado no-patrimonial, no proprietrio dos meios de produo, e
que, para cumprir sua misso e fazer justia social, necessita tributar.
229
Nesse sentido, tomam-se as expresses de BONAVIDES, Paulo. Do estado..., cit. p. 33.

69
70

A Repblica do Brasil um ESTADO TRIBUTRIO, de finalidades sociais bem marcadas.

(LOBO TORRES): no ESTADO PATRIMONIAL, o tributo era cobrado com fundamento na s
necessidade do Prncipe e a justia apenas servia de justificativa perifrica. (VER PGINA)
Para LOBO TORRES, com o ESTADO FISCAL, as finanas passam a se basear no tributo,
cobrado com fundamento na justia distributiva e no princpio maior da capacidade
contributiva.
Para LOBO TORRES, a JUSTIA FINANCEIRA basicamente distributiva, consistindo em
tratar desigualmente aos desiguais na medida em que se desigualam; mas, s vezes,
comutativa, prpria das relaes de troca, como ocorre com as taxas e as contribuies.
Enfim, o PODER DE IMPOSIO TRIBUTRIA DO ESTADO no se justifica pela mera
existncia do Estado ou por suas necessidades financeiras, mas pela concepo de um
ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO, capitalista e tributrio, social em seu desiderato,
orientado para o bem comum, que deve propiciar justia social.
(B) O ESTADO SOLIDRIO DE DESIDERATO SOCIAL

A CRFB/88 define um ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO, social em seu desiderato, democrtico
em seus fundamentos.
A CRFB/88 firma um modelo de Estado de finalidades nitidamente sociais, que deve erradicar a
pobreza, reduzir as desigualdades sociais, enfim, um Estado fundamentalmente voltado para as
questes sociais.
Considerando-se a fora normativa da Constituio, no basta a mera declarao, nos textos
constitucionais, de direitos sociais, culturais, econmicos, mas exige-se que tais finalidades
deixem de ser meras fices e se transformem em realidade.
Os artigos 1, 3 e 170 da CRFB/88 firmam um programa basilar para os trs nveis de Poder:
construir um ESTADO DE DIREITO necessariamente social e, ao mesmo tempo, democrtico.
Ao lado de um extenso rol de liberdades e direitos fundamentais, a CRFB/88 apresenta, em seu
texto, uma srie de direitos sociais aos quais o Estado brasileiro no pode descurar em sua
atuao, sob pena de ofensa aos mandamentos constitucionais mais fundamentais.230
Nos moldes postos pela CRFB/88, no basta a idia de um Estado de Direito, mas exige-se um
ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO que reconhea e garanta os direitos fundamentais e
que busque equacionar o dilema da justia social.
O que se requer, portanto, um Estado que busque o fundamento de sua atuao na legalidade,
que assegure a liberdade, mas que busque de forma otimizada a igualdade material e a
segurana social.
8.3. O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO COMO ESTADO DISTRIBUIDOR

(A) O MODELO DE ESTADO DISTRIBUIDOR
230
Exatamente por isso, como lembra Eros Roberto Grau (A ordem econmica na Constituio de 1988. 5. ed. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 37), a substituio do modelo de economia de bem-estar por outro neoliberal no pode mesmo ser
efetivada sem ampla reforma da essncia da CRFB/88.
70
71

O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO um ESTADO DISTRIBUIDOR231 (Estado da igualdade

material), que deve proporcionar paz social mediante a promoo da justia social tanto pela sua
atuao interventiva, como pela prestacional.
O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO configura-se, assim, como ESTADO DE DIREITO,
SOCIAL em seu desiderato, que no dono dos meios (ESTADO TRIBUTRIO), mas que para
atuar e cumprir seu desiderato deve arrecadar recursos de quem pode e prestar servios a
quem deles necessita, conforme as necessidades sociais.232
Se no dono dos meios, o Estado um grande intermedirio, uma vez que deve tributar o
excedente de riqueza de alguns, para prestar servios a outros que deles necessitam, nos
limites e luz do princpio maior da DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA.
Em uma verso simplista, pode-se afirmar, com reservas, que, em tese, o modelo este: cobrase tributos dos mais ricos para prestar sade, educao aos que delas necessitam.
O ESTADO, pelo menos no modelo democrtico ocidental, deve ser justo na cobrana de tributos, por
um lado; deve prestar eficientemente seus servios, por outro.
Se tributar mal, injustamente, o modelo fracassa; se for ineficiente ou corrupto, a mquina pblica
sufoca.
No modelo de ESTADO FINANCEIRO e DISTRIBUIDOR brasileiro, pela faceta tributria, a
receita deve ser obtida com observncia ao PRINCPIO DA CAPACIDADE ECONMICA
(JUSTIA FISCAL).
luz dessa tica, o modelo terico brasileiro de ESTADO DISTRIBUIDOR FINANCEIRO reclama
que a massa de tributos arrecadados deva dar suporte a uma atuao estatal que se oriente
para proporcionar JUSTICA SOCIAL.
Pela faceta financeira, cabem s LEIS ORAMENTRIAS, votadas pelos Legislativos, decidir e
orientar os recursos arrecadados ao atendimento das necessidades da coletividade, condicionados
ao desiderato maior de propiciar JUSTIA SOCIAL.
Nesse compasso, atentam contra o modelo, pela FACETA TRIBUTRIA, a sonegao, a
tributao regressiva firmada por leis mal formatadas, isenes e anistias casustas, tributos
disfarados e alheios ao ideal de justia fiscal, etc.
Da mesma forma, so DOENAS ADMINISTRATIVAS graves e que precisam ser extirpadas a
corrupo, o nepotismo, o clientelismo, os vergonhosos acordos parlamentares para votao
das leis oramentrias que buscam direcionar recursos para bases eleitorais, etc.
(B) A NECESSRIA GARANTIA DA SEGURANA JURDICA E A JUSTIA FISCAL

O DIREITO TRIBUTRIO MODERNO deve propiciar normas delimitadoras da ao do Estado,
regulamentar as relaes entre Poder Pblico e contribuinte, e disciplinar adequadamente os justos
limites das exigncias patrimoniais do Estado, mas, da mesma forma, deve consolidar um sistema
tributrio compatvel com a formatao do ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO modelado pela
CRFB/88, que essencialmente um ESTADO TRIBUTRIO DISTRIBUIDOR de desiderato social.233
231
Na expresso de WOLFF, Hans; BACHOF, Otto; STOBER, Rolf. Verwaltungsrecht. cit. p. 204.
Nessa mesma direo, WOLFF, Hans; BACHOF, Otto; STOBER, Rolf. Verwaltungsrecht, cit. p. 204.
233
Os princpios tributrios no se reduzem a limitaes constitucionais ao poder de tributar, mas so princpios reitores de
uma tributao justa, base e sustentculo do ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO (tributrio e distribuidor). O
DIREITO TRIBUTRIO MODERNO no mais pode ser encarado como um mero direito dos contribuintes perante o
Estado, mas como o ramo do direito que visa conformar um sistema tributrio justo, que possa refletir o desenho do
ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO brasileiro, distribuidor e tributrio, social em seu desiderato, democrtico em
232
71
72

O DIREITO TRIBUTRIO BRASILEIRO, porm, no formata seus princpios com lastro nico no
valor SEGURANA JURDICA, nem, isoladamente, no valor JUSTIA SOCIAL, mas o ESTADO
DEMOCRTICO DE DIREITO, com reforo no elemento democrtico, sem deixar de ser um
ESTADO DE DIREITO, defensor das liberdades individuais, tambm um Estado de desiderato
social.
No se admite uma tributao alheia legalidade; a SEGURANA JURDICA mantm-se como
valor bsico, firmando a necessidade permanente de se limitar o poder poltico, mantendo, de
forma intransponvel, o povo como titular do poder, entretanto, o ESTADO DEMOCRTICO DE
DIREITO um Estado distribuidor que visa, tambm, fundamentalmente, proporcionar JUSTIA
SOCIAL.
(CLEMERSON CLVE):234 O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO h de ser compreendido como um
ESTADO DE JUSTIA; no de qualquer JUSTIA, subjetiva e arbitrariamente orientada, ou
idealisticamente deduzida de paradigmas pr-jurdicos residentes sobre a Constituio, mas sim de
uma justia historicamente determinada e juridicamente conformada pela prpria Constituio.
Portanto, um Estado que zela, na faceta prestacional, pela justia social e na faceta interventiva pela
justia fiscal.
Nessa tica, dois princpios aparecem em relevo: (1) o PRINCPIO DA IGUALDADE
TRIBUTRIA, que probe o arbtrio e os tratamentos desiguais, o que acaba por firmar uma
idia de GENERALIDADE DA TRIBUTAO; (2) o PRINCPIO DA CAPACIDADE
CONTRIBUTIVA.
Um segundo entendimento, de contedo formal, determina que cabe apenas lei escolher, dentre
as manifestaes de CAPACIDADE ECONMICA, aquelas que se reputam adequadas
tributao.
LEITURA OBRIGATRIA:
- BATISTA JNIOR, Onofre Alves. Texto Estado Ps-Providncia (ver LIVRO NOVO).
- BONAVIDES, Paulo.
- CONSTANT, Benjamim.
- DALLARI,
- EINSTEIN, Albert; FREUD, Sigmund. Por que a guerra? Indagaes entre Einstein e Freud (cartas).
seus fundamentos.
234
CLVE, Clmerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p.
146.
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PARTE II TEORIA DEMOCRTICA

1. CONCEITO DE DEMOCRACIA
1.1. O POVO COMO ORIGEM DO PODER E A IDEIA DE DEMOCRACIA
(A) DEMOCRACIA: O PODER DO POVO
(RENATO JANINE):235 A palavra DEMOCRACIA vem do grego (demos, povo; kratos, poder) e significa
poder do povo.
No quer dizer governo pelo povo. Pode estar no governo uma s pessoa, ou um grupo, e
ainda tratar-se de uma DEMOCRACIA desde que o PODER seja do povo.
O fundamental que o povo escolha o indivduo ou grupo que governa, e que
controle como ele governa.
(LINCOLN): DEMOCRACIA o GOVERNO DO POVO, PARA O POVO, PELO POVO.
Para LINCOLN: governo que jamais perecer sobre a face da Terra.
GOVERNO DO POVO: traduz a ideia de que todo poder emana do povo.
O PODER tem sua origem no POVO e no provm de nenhuma divindade, nem do
soberano, mas nasce no povo.
Mesmo HOBBES, em uma construo genial, entendia que o PODER provinha do POVO
que, em sua viso, abria mo de seu poder para que um governante absoluto pudesse zelar
pela felicidade de todos.
Sem isso, em sua viso, os homens (maus por natureza) poderiam se autodestruir.
Ressalte-se que, em sua construo, o poder desatrela-se de uma origem divina e
provm do povo.
GOVERNO PARA O POVO: Toda atribuio de poder a um governante apenas se justifica para
que este possa zelar pelo BEM COMUM.
A ideia de BEM COMUM como finalidade bsica de atuao estatal decorre da prpria
razo de ser do Estado.
GOVERNO PELO POVO: O PODER exercido PELO POVO, diretamente ou por meio de seus
representantes eleitos.
ESTADO DEMOCRTICO aquele em que o prprio POVO governa.
(B) A IDEIA BSICA DE DEMOCRACIA NA CRFB/88

(PREMBULO): Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos
235
Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia direta. cit.

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sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a

justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada
na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das
controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DA REPBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL.
(TTULO I - DOS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS):
Art. 1 da CRFB/88. A REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em ESTADO
DEMOCRTICO DE DIREITO e tem como fundamentos: [...].
Pargrafo nico. Todo o PODER emana do POVO, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
(C) DEMOCRACIA: O PODER SE TORNA PBLICO

(RENATO JANINE): Inicialmente, as cidades gregas eram governadas por reis, mas, com o tempo, o
PODER, que ficava dentro dos palcios, oculto aos sditos, passa praa pblica, vai para "o meio",
para o centro da aglomerao urbana, adquirindo transparncia, visibilidade.236
Assim comea a DEMOCRACIA: o PODER, de misterioso, se torna pblico.
(D) A DIVERSIDADE DE POSIES DOUTRINRIAS

Existem diversas posies doutrinrias diversificadas acerca do que se pode entender por
DEMOCRACIA.
(KELSEN): a DEMOCRACIA um caminho: o da progresso para a liberdade.
Para KELSEN, DEMOCRACIA um procedimento organizado de produo e ordenao das
normas jurdicas, fundado no princpio da legalidade, que propicia aos indivduos a necessria
segurana jurdica.237
Em oposio, o REGIME AUTOCRTICO ignora os princpios jurdicos elementares da
legalidade e da hierarquia normativa.238
No REGIME AUTOCRTICO, todo o sistema jurdico fica jungido ao arbtrio do governante,
no havendo racionalidade no sistema normativo.239
(E) TRS MODALIDADES BSICAS DE DEMOCRACIA

A doutrina aponta TRS MODALIDADES BSICAS DE DEMOCRACIA:
(E.1) DEMOCRACIA DIRETA DEMOCRACIA NO REPRESENTATIVA;
(E.2) DEMOCRACIA INDIRETA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA;
236

Nesse sentido, DINIZ, Mrcio Augusto de Vasconcelos. Autocracia. cit. p. 22.
238
239
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(E.3) DEMOCRACIA SEMIDIRETA DEMOCRACIA DOS TEMPOS MODERNOS momentos da

democracia representativa na qual o povo chamado para se decidir ou se manifestar diretamente (o
povo chamado para decidir diretamente, no para escolher representantes).
(F) A DEMOCRACIA NO EXIGE CAPACITAO TCNICA

(RENATO JANINE):240 A sociedade grega no conhecia a complexidade da economia moderna.
Os cidados tratavam da guerra e da paz, de assuntos polticos, mas parte razovel das
discusses parecia girar em torno da religio e das festas (tambm religiosas).
Imaginemos o que uma polis grega. Uma assembleia a cada nove dias, sim, mas no
para tratar de assuntos como os de grmio estudantil (que o rgo moderno mais
prximo de sua militncia). E sim, com alguma frequncia, para discutir festas e dividir as
tarefas nelas.
Faziam constantes festas ao deus Dionsio (o Baco dos romanos) e, volta disso,
organizavam a vida social.
A DEMOCRACIA GREGA dizia respeito a um regime que no lidava com as mesmas questes que nos
ocupam hoje a poltica era bem prxima da vida cotidiana.
Poucos foram aqueles, como Plato e outros crticos da democracia, que questionaram a
competncia do povo simples para tomar as decises polticas, alegando que para governar
seria preciso ter cincia.
Um princpio da democracia grega e de todo esprito democrtico que a CIDADANIA no
reclama cincia ou capacitao tcnica.
(RENATO JANINE):241 Aqui, na deciso do bem comum, na aplicao dos valores, todos so
iguais no h filsofo-rei ou tecnocrata.
1.2. A IDEIA DE DEMOCRACIA NA FILOSOFIA POLTICA

DEMOCRACIA: forma de organizao do poder que teve em HERDOTO e PLATO suas
formulaes primitivas e a partir de ARISTTELES o refinamento do conceito.242
(A) ARISTTELES
(RICARDO A. MALHEIROS FIZA): (VER) Para ARISTTELES haviam TRS FORMAS DE GOVERNO
NORMAIS (puras): MONARQUIA, ARISTOCRACIA e DEMOCRACIA.
Todas elas exercidas para o bem de todos (interesse comum) - a diferena est em quem
governa:
(1) MONARQUIA governo de um s (em benefcio de todos);
(2) ARISTOCRACIA governo de poucos (em benefcio de todos) governo dos melhores;
240

242
Cf. BARACHO JNIOR, Jos Alfredo de Oliveira. Democracia. In. TRAVESSONI, Alexandre (Coord.). Dicionrio de
teoria e filosofia do direito. So Paulo: LTr, 2011, p. 95-98.
241
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(3) DEMOCRACIA governo de todos (em benefcio de todos).

Para ARISTTELES, a DEMOCRACIA era praticamente impossvel.
(RENATO JANINE):243 Os gregos distinguiam trs regimes polticos: MONARQUIA, ARISTOCRACIA e
DEMOCRACIA.
A diferena o nmero de pessoas exercendo o PODER um, alguns ou muitos.
MONARQUIA o PODER (arquia) de um s (mono).
ARISTOCRACIA o poder dos melhores (os aristoi, excelentes).
So quem tem aret, a excelncia do heri.
DEMOCRACIA: no se distingue apenas do poder de um s, mas tambm do poder dos
melhores, que se destacam por sua qualidade.
A DEMOCRACIA o regime do povo comum, em que todos so iguais.
No porque um se mostrou mais corajoso na guerra, mais capaz na cincia ou na arte,
que ter direito a governar ou comandar os outros.
(RICARDO A. MALHEIROS FIZA): (VER) Para Aristteles haviam TRS FORMAS DE GOVERNO
ANORMAIS (impuras): TIRANIA, OLIGARQUIA e DEMAGOGIA.
(1) TIRANIA governo de um s, em benefcio prprio;
(2) OLIGARQUIA governo de poucos, em benefcio desses poucos;
(3) DEMAGOGIA falsa democracia ( a mentira acaba redundando em uma das duas
acima).
(RENATO JANINE):244 Para ARISTTELES, h trs regimes puros e trs deformaes dos mesmos.
Na realidade, so puros a MONARQUIA, a ARISTOCRACIA e um regime que ele chama de
politia, palavra que quer dizer constituio.
So suas deformaes respectivamente a TIRANIA, a OLIGARQUIA e o regime que ele
chama de DEMOKRATIA.
Quando os crticos gregos da DEMOCRACIA alertam para o perigo de que o povo pobre
confisque os bens dos ricos, esse perigo anlogo ao que existe na TIRANIA ou na
OLIGARQUIA.
Nos regimes puros, o PODER exercido dentro da lei.
Nas deformaes, exerce-se o PODER pelo capricho, pelas paixes, pela desmedida Por
isso no h grande diferena entre TIRANIA, OLIGARQUIA e DEMOKRATIA.
Nas trs, quem tem o PODER movido por um desejo desgovernado.
243
244

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Na viso aristotlica, confiscar os bens dos ricos to errado quanto o tirano oprimir os
pobres, ou os oligarcas usarem da lei a seu arbtrio.
O PROBLEMA da apontada eficincia do GOVERNO DE UM S est em que, se exercido no bem de
todos (MONARQUIA), ele pode ser muito eficiente, entretanto, a TIRANIA pode ser o mais cruel sistema
de governo.
(BARACHO JNIOR):245 Em contraposio MONARQUIA, em que o poder estaria a cargo de um
reduzido grupo, a teoria clssica identifica na DEMOCRACIA um governo do povo para si mesmo.
[...] A esta perspectiva quantitativa, ARISTTELES acrescenta uma reflexo qualitativa,
na qual procura identificar as formas justas e injustas de organizao do poder. Haveria
trs formas polticas puras e trs formas corruptas.
O governo da maioria ou da multido designado, em sua forma pura, por POLITIA, e
em sua forma corrupta, a DEMOCRACIA seria o governo de vantagem para o pobre, o
qual se diferencia do governo de vantagem para o monarca, a TIRANIA, forma corrupta
da MONARQUIA, e do governo de vantagem para os ricos, a OLIGARQUIA, forma
corrupta da ARISTOCRACIA.
Na verdade, como avalia BARACHO JNIOR,246 o termo DEMOCRACIA no havia sido
empregado por Aristteles em sentido positivo, mas, na modernidade, a ideia aparece
associada noo de governo da maioria, enquanto uma das formas polticas justas da
filosofia aristotlica.
(B) MAQUIAVEL
Em Discursos sobre a Primeira Dcada de Tito Lvio (1531), sustenta a existncia (tendencial) de
CICLOS DE GOVERNO:
Estado anrquico (DEMAGOGIA) escolha do chefe mais forte escolha do mais justo e
sensato o monarca eletivo se transforma em hereditrio os herdeiros comeam a
degenerar e surge a tirania conspiraes dos mais ricos e valorosos trazem a aristocracia
os descendentes degeneram em utilizar o governo em proveito prprio (oligarquia) o povo se
rebela e surge o governo democrtico a degenerao traz a anarquia recomea o ciclo.
Para MAQUIAVEL, o nico meio de evitar as degeneraes conjugar MONARQUIA,
ARISTOCRACIA e DEMOCRACIA em um s governo (cada um deles vigiaria os demais).
(DALLARI):247 para o Autor, foi esse tipo de governo que os norte-americanos organizaram.
O Executivo, como expresso de governo unipessoal; o Judicirio, tendo na cpula um
corpo aristocrtico; e o Legislativo, representando o componente democrtico do
governo.
(PAULO BONAVIDES): esta forma mista foi a preconizada por CCERO, que assim via o
ESTADO ROMANO.
Para BONAVIDES, autores modernos admitem que essa forma mista exista na
INGLATERRA, com um sistema monrquico no qual a Coroa monrquica, a Cmara Alta
245
Cf. BARACHO JNIOR, Jos Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 95.

Nesse sentido, BARACHO JNIOR, Jos Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 95.
247
Cf. DALLARI. Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 20. ed. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 245.
246
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aristocrtica (Cmara dos Lordes) e a Cmara Baixa democrtica ou popular (Cmara

dos Comuns) formam conjuntamente o Parlamento.
Para MAQUIAVEL, o GOVERNO de um s era TIRANIA e impossvel o GOVERNO de todos
(DEMOCRACIA).
Para MAQUIAVEL, muitos idealizaram Estados livres e monarquias, os quais, na realidade no
se viu, nem ouviu.
Em O Prncipe, MAQUIAVEL afirma que os Estados e soberania que tiveram e tm autoridade sobre
os homens, foram e so ou REPBLICAS ou PRINCIPADOS.
Para MAQUIAVEL, os nobres jamais tm o simples desejo de conservar o que j possuem,
desejando sempre mais assim, colocam em risco a liberdade.
Ao longo dos Discursos... percebe-se a preferncia de Maquiavel pelas repblicas
mistas democrticas.
MAQUIAVEL se diferencia dos humanistas, no que diz respeito LIBERDADE.
Para os HUMANISTAS, a LIBERDADE podia ser compreendida atravs da teoria das origens e
pela escolha adequada de governo.
Para MAQUIAVEL, a LIBERDADE nasce do conflito e est diretamente ligada a questo da
potncia.
(BIGNOTTO):248 o que diferencia MAQUIAVEL dos HUMANISTAS CVICOS, no o fato
de ter descoberto o papel e a importncia das leis, mas o de saber compreender que as leis
so fruto do conflito infinito dos desejos oponentes. Isso explica por que MAQUIAVEL
nunca acreditou numa soluo definitiva do conflito social. Os desejos, sendo no
somente contraditrios, mas de naturezas diversas, no podem ser anulados por uma
soluo constitucional, nem mesmo pela mais perfeita a seus olhos: a REPBLICA.
(C) ROUSSEAU
(ROUSSEAU): se houvesse um povo de deuses, esse povo se governaria democraticamente. To
perfeito governo no convm aos homens.
O Autor chega, assim, concluso de que jamais houve e jamais haver verdadeira
democracia.
1.3. DEMOCRACIA COMO MELHOR ALTERNATIVA

(A) UMA BREVE CRTICA ORIENTAL
(parei aqui) (VER Henry Kissinger)
DENG XIAOPING, que colocou a CHINA no caminho de se transformar em uma grande superpotncia
questionava as possibilidades de um GOVERNO DEMOCRTICO resolver os graves problemas que a
CHINA enfrentava aps a Revoluo Cultural.
248
Cf. BIGNOTTO, Newton. Maquiavel republicano. So Paulo: Loyola, 1991, p. 96.

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A CHINA havia a pouco enfrentado uma severa fome coletiva que havia matado mais de 50
milhes de pessoas e seu questionamento estava em que, primeiro, deveria reorganizar o Estado
e apenas depois questes como estas poderiam ser trazidas a baila.
Para XIAOPING, as DEMOCRACIAS no conseguiriam ser eficazes para a obteno do
necessrio sacrifcio coletivo que se exigia do povo chins.
A ideia central a de que o homem tende a se apoiar na zona de maior conforto, ou seja, tende a
no querer fazer os esforos necessrios para o crescimento do Estado. Se puder escolher, opta
sempre pelo caminho mais confortvel; de menor sacrifcio.
A melhor alternativa para o bem comum no se consegue atingir por esse caminho, porque o
homem tende a subalternizar o interesse coletivo em detrimento de seu interesse pessoal.
Na viso de XIAPOPING, s um governo forte capaz de conduzir a nao em busca do bem de
todos.
O que se pode dizer que, o sacrifcio coletivo em um Estado Democrtico Tributrio deve se dar
sob a formados deveres para com a coletividade, dentre eles por meio do pagamento de tributos,
que se tornam, assim, o instrumento de justia e medida do sacrifcio coletivo.
DENG XIAOPING refletia com irritao acerca das dificuldades de se negociar e acordar com regimes
democrticos que mudavam e tornavam os acordos fluidos.
(B) A MELHOR ALTERNATIVA

(PAULO BONAVIDES): trata-se da melhor e mais sbia forma de organizao do poder, conhecida
na histria poltica e social de todas as civilizaes.
(PAULO BONAVIDES): partindo-se do conceito de que ela deve ser o governo do povo, para o povo,
verificar-se- que as FORMAS HISTRICAS referentes prtica do sistema democrtico tropeam
por vezes em DIFICULDADES.
(LORD RUSSEL): quando ouo falar que um povo no est bastantemente preparado para a
DEMOCRACIA, pergunto se haver algum homem bastantemente preparado para ser dspota.
(DALLARI): e a experincia j comprovou amplamente que a melhor ditadura causa mais
prejuzos do que a pior democracia.249
(CHURCHILL): a DEMOCRACIA a pior de todas as formas imaginveis de governo, com exceo
de todas as demais que j se experimentaram.
Se por um lado, raros so os GOVERNOS que no se proclamam democrticos, raros TERMOS na
cincia vm sendo objeto de tantas distores e abusos.
(DALLARI): o ESTADO DEMOCRTICO nasceu das lutas contra o absolutismo, atravs da afirmao
dos direitos naturais da pessoa humana.250
1.4. PRINCPIOS BSICOS A SEREM OBSERVADOS EM UMA DEMOCRACIA
249
250

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O ESTADO que pretende ser DEMOCRTICO tem como BASE FUNDAMENTAL a POSSIBILIDADE DE
PARTICIPAO POPULAR NO GOVERNO, para que sejam garantidos os direitos fundamentais do
homem e a dignidade da pessoa humana.
(BARACHO JNIOR):251 a DEMOCRACIA MODERNA precisa ser analisada em seus diversos modos
de realizao, atravs de diferentes formas de governo (MONARQUIAS ou REPBLICAS), formas
de Estado (UNITRIOS ou FEDERAIS) e sistemas de governo (PARLAMENTARISTAS ou
PRESIDENCIALISTAS), e neste sentido como uma concepo autnoma em relao a estas outras
formas polticas.
No h FORMA PREESTABELECIDA para um Estado Democrtico, que pode se assentar em uma
estrutura capitalista ou socialista; em um governo parlamentar ou presidencial; monrquico ou
republicano.
No possvel fixar-se uma forma de democracia vlida para todos os tempos e todos os
lugares.
Um ESTADO DEMOCRTICO deve observar pelo menos trs PRINCPIOS BASILARES:252
(a) SUPREMACIA DA VONTADE POPULAR com a participao popular no governo

(autogoverno os prprios governados decidem sobre as diretrizes fundamentais do Estado);
O povo uma unidade heterognea, no havendo, por vezes, a possibilidade de um acordo
total quando s diretrizes polticas.
Para que se obtenha a vontade autntica do povo necessrio:
(a.1) a vontade deve ser livremente formada, com a mais ampla divulgao das
idias e o debate sem restries, para que os membros do povo escolham entre as
mltiplas opes;
(a.2) a vontade do povo deve ser livremente externada, livre de vcios ou coaes,
sem influncia de fatores artificialmente criados;
(a.3) seja assegurado o direito de divergir;
(a.4) a excluso dos indivduos inaptos a participar das decises (fsica ou
mentalmente inaptos) deve ser a mais reduzida possvel e determinada por deciso
inequvoca do povo.
(b) PRESERVAO DA LIBERDADE poder de fazer tudo o que no incomode ao prximo sem a
interferncia do Estado;
As doutrinas individualistas exaltaram a liberdade individual, concebendo cada indivduo
isoladamente, entretanto a liberdade humana uma LIBERDADE SOCIAL, que deve ser
concebida tendo em conta o relacionamento de cada indivduo com todos os demais, o
que implica deveres e responsabilidades.
(DALLARI): inaceitvel a afirmao de que a liberdade de cada um termina onde comea
a do outro, pois as liberdades dos indivduos no podem ser isoladas e colocadas uma ao
lado da outra, uma vez que na realidade esto entrelaadas e necessariamente inseridas
num meio social.253
251

Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 150-151; 304-307.
253
252
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81

(VASCONCELOS DINIZ):254 a DEMOCRACIA se caracteriza por um relativismo axiolgico e

pela livre escolha dos valores pelos indivduos (liberdade intelectual).
No REGIME AUTOCRTICO, pressupem-se realidades absolutas, nas quais s se
cultiva a ideologia oficial do Estado.
(c) IGUALDADE DE DIREITOS proibio de distines no gozo de direitos.

(RENATO JANINE):255 O carter democrtico da poltica moderna depende dos direitos,
mais que da representao. Os direitos so de teor cada vez mais social.
A igualdade formal de todos perante a lei no capaz de assegurar a dignidade da pessoa
humana, mas abre as portas para desnveis sociais que tornam impossvel o gozo dos
direitos fundamentais.
(DALLARI): a concepo de igualdade como igualdade de possibilidades corrige essas
distores, pois admite a existncia de relativas desigualdades, decorrentes da diferena de
mrito individual, aferindo-se este atravs da contribuio de cada um sociedade.256
(ERNST BENDA): slo la estabilidad y un buen funcionamiento de la economa proporcionan los
necesarios presupuestos para el cumplimiento de las tareas sociales. De ah que el Estado social no
pueda reducirse a hacer poltica social, sino que no pueda por menos de tener una poltica econmica.257
(DALLARI): dotando-se o Estado de uma organizao flexvel, que assegure a permanente
supremacia da vontade popular, buscando-se a preservao da igualdade de possibilidades, com
liberdade, a DEMOCRACIA deixa de ser um ideal utpico para se converter na expresso concreta de
uma ordem social justa.258
(BARACHO JNIOR):259 As lutas socialistas do sculo XIX denunciavam a superficialidade da

democracia liberal, por consolidar um quadro de fortes desigualdades materiais, o que acabaria por
comprometer a prpria liberdade poltica.
254
Cf. DINIZ, Mrcio Augusto de Vasconcelos. Autocracia. cit. p. 22.

256
257
BENDA, Ernst. El estado social de derecho. In: _____. et al. Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland. Traduo espanhola: Manual de derecho constitucional. Madrid: Marcial Pons, 1996, p. 550551.
258
259
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2. TEORIA GERAL DA REPRESENTAO POLTICA

2.1. A DEMOCRACIA DIRETA NO MUNDO MODERNO
2.1.1. A IMPOSSIBILIDADE DE RETORNO DA DEMOCRACIA DIRETA
DEMOCRACIA DIRETA NA GRCIA: liberdade poltica do homem grego o cidado livre da
sociedade criava a lei, com a interveno de sua vontade, e a ela se sujeitava maneira quase de um
escravo.
O cidado grego era integralmente poltico o homo oeconomicus moderno, ao contrrio,
precisa de prover as necessidades materiais de sua existncia, no podendo se volver de todo
para a anlise dos problemas de governo.
(MONTESQUIEU): o povo excelente para escolher, mas pssimo para governar por isso o povo
precisa de representantes, que decidam em nome do povo.
Razes de ordem prtica fazem do SISTEMA REPRESENTATIVO a condio de essencial para o
funcionamento democrtico do Estado moderno.
O ESTADO MODERNO j no a CIDADE-ESTADO de outros tempos, mas o ESTADO-NAO,
de larga base territorial.
Congregar em praa pblica toda a massa do eleitorado seria um tumulto.
S h uma sada possvel: um GOVERNO DEMOCRTICO DE BASES REPRESENTATIVAS.
(LISZT VIEIRA): a CIDADANIA MODERNA sofreu dupla transformao com relao
CIDADANIA ANTIGA: (1) ela se ampliou e se estendeu ao conjunto dos membros de uma
mesma nao; (2) ela se estreitou, pois a deciso poltica foi transferida aos eleitos e
representantes.260
(RENATO JANINE):261 O avano da democracia moderna (ou do carter democrtico da poltica

moderna) provocado pelos direitos, no pela representao.
A REPRESENTAO importante, mas ela o aporte negativo da modernidade
DEMOCRACIA. o que faz a urna ser menos democrtica que a praa ateniense. J com os
direitos, a coisa diferente. Eles so o motor das reivindicaes. Atravs deles se exprime a
presso popular sobre o PODER.
(RENATO JANINE):262 Para os crticos da DEMOCRACIA ela vista como regime do desejo.
Ela assim vista por seus crticos, mas tambm por parte de seus defensores.
O desejo a matria-prima dos DIREITOS Seria errado imaginar que estes surjam de um cu
lmpido e esplndido, mas eles nascem do desejo.
260
Cf. VIERA, Liszt. Cidadania e controle social. In. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; GRAU, Nuria Cunill. (Org.). O
pblico no-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1999, p. 218.
261
262
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83

(ROUSSEAU): o homem da democracia moderna s livre no momento em que vai s urnas

depositar seu voto (criticando a democracia indireta ou representativa).
Na fala liberal de BENJAMIN CONSTANT:263
[...] Da vem, Senhores, a necessidade do SISTEMA REPRESENTATIVO. O SISTEMA
REPRESENTATIVO no mais que uma organizao com a ajuda da qual uma nao confia a
alguns indivduos o que ela no pode ou no quer fazer.
Os pobres fazem eles mesmos seus negcios; os homens ricos contratam administradores. a
histria das naes antigas e das naes modernas.
O SISTEMA REPRESENTATIVO uma procurao dada a um certo nmero de homens pela
massa do povo que deseja ter seus interesses defendidos e no tem, no entanto, tempo para
defend-los sozinho.
Mas, salvo se forem insensatos, os homens ricos que tem administradores examinam, com
ateno e severidade, se esses administradores cumprem seu dever, se no so negligentes,
corruptos ou incapazes; e, para julgar a gesto de seus mandatrios, os constituintes que so
prudentes se mantm a par dos negcios cuja administrao lhes confiam.
Assim tambm os povos que, para desfrutar da liberdade que lhes til, recorrem ao SISTEMA
REPRESENTATIVO, devem exercer uma vigilncia ativa e constante sobre seus representantes
e reservar-se o direito de, em momentos que no sejam demasiado distanciados, afast-los,
caso tenham trado suas promessas, assim como o de revogar os poderes dos quais eles
tenham eventualmente abusado.
2.1.2. LANDSGEMEINDE
NICA IMAGEM SOBREVIVENTE: minsculos cantes da Sua (Uri, Glaris, os dois Unterwald e os
dois Appenzells), onde anualmente seus cidados se congregam em logradouros pblicos para o
exerccio direto da soberania.
A Landsgemeinde o rgo supremo de pequenos Cantes da Sua central e oriental
durante sculos, comeando sua abolio no sculo XIX.
Trata-se de uma assemblia aberta a todos os cidados do Canto (poder/dever).
Renem-se ordinariamente uma vez por ano, num domingo da primavera, podendo haver
convocaes extraordinrias pelo Conselho Cantonal (h Cantes que admitem a convocao
por certo nmero de cidados).
H publicao prvia dos assuntos a serem submetidos deliberao.
A Landsgemeinde vota leis ordinrias e emendas Constituio do Canto, autorizaes
para cobrana de impostos e para a realizao de despesas de certo vulto, naturalizao,
tratados intercantonais.
2.1.3. A DEMOCRACIA DIRETA E AS INOVAES TECNOLGICAS

(DALLARI): no momento em que os mais avanados recursos tcnicos para captao e transmisso
de opinies, como terminais de computadores, forem utilizados para fins polticos ser possvel a
PARTICIPAO DIRETA DO POVO, mesmo nos grandes Estados.264
263
264

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2.2. A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA COMO ALTERNATIVA

2.2.1. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA: A IDEIA CENTRAL
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA (ou INDIRETA): o PODER do povo, mas o GOVERNO dos
representantes, em nome do povo.
Tudo se passa como se o povo realmente governasse.
H a presuno ou fico de que a vontade representativa a mesma vontade popular
aquilo que os representantes querem vem a ser legitimamente aquilo que o povo haveria de
querer, se pudesse governar pessoalmente.
2.2.2. TRAOS CARACTERSTICOS DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

BASES PRINCIPAIS da moderna DEMOCRACIA OCIDENTAL:265
1. Soberania popular: fonte de todo poder legtimo que se traduz atravs da vontade geral
(volont gnerale de Rousseau);
2. Sufrgio universal, com pluralidade de candidatos e partidos;

3. Princpio da distino de poderes;
4. Igualdade de todos perante a lei;
5. Principio da fraternidade social;
6. Representao como base das instituies polticas;
7. Limitao de prerrogativas dos governantes;
8. Estado de Direito: os representantes fazem a lei e a elas se submetem;
9. Liberdade de opinio, de reunio, de associao, e de f religiosa;
10. Temporariedade dos mandatos eletivos;
11. Existncia plenamente garantida das minorias polticas, com direitos e possibilidades de
representao.
265
Cf. BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. cit. p. 274.

84
85

3. A DEMOCRACIA SEMIDIRETA
3.1. A DEMOCRACIA SEMIDIRETA COMO MEIO TERMO
DEMOCRACIA SEMIDIRETA: no existe, na realidade, continuamente.
De fato ela acontece nas democracias indiretas sempre que o povo chamado para tomar
uma deciso direta de governo.
Nenhum Estado aqui classificado ( um acontecimento eventual das democracias
indiretas, pois, se existisse continuamente, seria direta).
Pode ocorrer, eventualmente, tambm, em monarquias.
DEMOCRACIA SEMIDIRETA: diante da impossibilidade irremovvel de alcanar-se a democracia
direta, traduz as instituies que possibilitem um meio-termo entre a DEMOCRACIA DIRETA dos
antigos e a DEMOCRACIA REPRESENTATIVA tradicional dos modernos.
Alteram-se as formas clssicas de democracia representativa para aproxim-la cada vez mais
da democracia direta.
O POVO no se cinge apenas a eleger, seno que chega a estatuir o POVO no s elege
como legisla acrescenta-se participao poltica certa participao jurdica.
Com a DEMOCRACIA SEMIDIRETA, a alienao poltica de vontade popular faz-se apenas
parcialmente.
A SOBERANIA est com o povo, e o GOVERNO, mediante o qual essa soberania se comunica ou
exerce, pertence por igual ao elemento popular nas matrias mais importantes na vida
pblica.
Determinadas INSTITUIES, como o REFERENDUM, a INICIATIVA, o VETO e o DIREITO DE
REVOGAO, fazem efetiva a interveno do povo: garantem-lhe um poder de deciso de ultima
instncia, supremo, definitivo, incontrastvel.
3.2. A DEMOCRACIA SEMIDIRETA NO SCULO XX

(A) PROLIFERAO DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA
Aps a PRIMEIRA GUERRA MUNDIAL : larga proliferao nas trs primeiras dcadas do Sculo XX.
EEUU: algumas instituies da democracia semidireta so conhecidas e praticadas na America
do Norte desde fins do sculo XVIII.
A Constituio dos EEUU delas no trata, mas tais INSTITUIES aparecem nas
Constituies dos Estados Membros, que fazem largo uso das mesmas.
ALEMANHA (Constituio de Weimar): aparecerem as modalidades originais de emprego dos
institutos da democracia semidireta.
FRANA: o referendum constitucional francs se deu quase sempre no declive da democracia
para o cesarismo.
(B) OS PARTIDOS POLTICOS E O DECLNIO DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA

Aps a SEGUNDA GUERRA MUNDIAL: emprego mais sbrio das tcnicas de democracia indireta.
85
86

Arrefeceu o entusiasmo que rodeara a democracia semidireta as esperanosas vistas do

sistema democrtico se voltam para uma nova panacia: a dos PARTIDOS POLTICOS.
A confiana deixou de pertencer ao POVO como massa numrica na anrquica e duvidosa expresso
de seu voto direto e plebiscitrio para pertencer ao POVO-MASSA com sua vontade canalizada
atravs dos condutos partidrios.
Declnio da democracia semidireta em uma mxima racionalizao do poder.
Para alguns autores, os problemas dos excludos s podem ser resolvidos atravs do poder
disciplinado, organizado e racional dos PARTIDOS.
A atual descrena generalizada nos partidos tem determinado uma reverso tocante ao futuro dos
instrumentos da democracia semidireta.
Isto o que se pode inferir da presena de alguns dos institutos da democracia semidireta na
CRFB/88 (art. 17, I, II e III plebiscito, referendo, iniciativa popular).
3.3. OS INSTITUTOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA

Os MECANISMOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA:
1.
2.
3.
4.
5.
Referendum;
Plebiscito;
Iniciativa;
Direito de revogao;
Veto (referendum facultativo).
(ROUSSEAU): os deputados no so nem podem ser representantes do povo; so apenas seus

comissrios: nada podem concluir em maneira definitiva.
Toda lei que o povo pessoalmente no haja ratificado nula: no lei.
3.3.1. REFERENDUM
3.3.1.1. IDIA CENTRAL
(RICARDO FIUZA): a consulta feita ao povo a posteriori (depois que determinada legislao foi
elaborada pelo rgo prprio de governo).
No medida tomada ainda se aprovada que a medida colocada em vigor.
O povo, atravs do REFERENDO, mantm o poder de sancionar as leis.
O Parlamento normalmente elabora a lei mas esta s se torna juridicamente perfeita e
obrigatria, depois da aprovao popular.
A espcie legislativa submetida ao sufrgio dos cidados, que votaro pelo sim ou pelo
no, por sua aceitao ou por sua rejeio.
3.3.2.2. MODALIDADES DE REFERENDUM

86
87

O REFERENDUM pode ser:

(a) Quanto ao objeto:
REFERENDUM CONSTITUINTE para leis constitucionais;
REFERENDUM LEGISLATIVO para leis ordinrias.
Existem critrios mais flexveis que consideraram por objeto do REFERENDUM no
somente os atos normativos (leis), mas todas as questes importantes da vida
pblica.
(b) Quanto aos efeitos:
REFERENDUM CONSTITUTIVO a norma jurdica entra em vigor;
REFERENDUM AB-ROGATIVO a norma vigente expira.
(c) Quanto natureza jurdica:
REFERENDUM OBRIGATRIO quando a Constituio dispe que a norma elaborada
pelo Parlamento deve ser submetida aprovao da vontade popular;
REFERENDUM FACULTATIVO quando se confere a determinado rgo ou a parcela do
corpo eleitoral competncia para fazer ou requerer consulta aos eleitores no se trata de
obrigao constitucional.
(d) Quanto ao tempo:
REFERENDUM ANTE LEGEM anterior, consultivo, preventivo ou programtico a
manifestao da vontade popular antecede a lei busca-se conhecer de antemo o
pensamento da massa eleitoral acerca do ato legislativo ordinrio ou de determinada reforma
constitucional que se proponha.
REFERENDUM POST LEGEM sucessivo ou ps-legislativo segue cronologicamente
ao ato estatal para conferir-lhe ou tolher-lhe existncia ou eficcia a lei j votada pelo
Legislativo ordinrio ou constituinte (primeira fase), vai ser sujeita diretamente ao povo
(segunda fase), que se manifesta de modo favorvel ou desfavorvel mesma.
O REFERENDUM CONSULTIVO (ANTE LEGEM) pode ter por objeto distintas formas de ato pblico e
no somente a lei anterior a qualquer ato pblico.
Pode ser (pelas suas conseqncias):
(a) VINCULANTE como o que levou a Itlia a instituir a forma republicana em

02/06/1946;
(b) DE OPO como o que colocou o povo francs em presena de trs solues
polticas, em 21/10/1945: o retorno s leis constitucionais da Terceira Repblica de
1875; a eleio de uma assemblia constituinte munida de plenos poderes ou a eleio
de uma assemblia com poderes limitados (soluo aceita);
(c) MERAMENTE CONSULTIVO sem carter vinculante, opinativo observncia

facultativa.
O REFERENDUM ARBITRAL (ou DE ARBITRAGEM): institudo na Constituio de Weimar (art. 74)
o povo se tornava rbitro de pendncias entre os poderes pblicos.
O povo soberano resolve (em definitivo) eventuais conflitos de natureza legislativa entre o
titular do Poder Executivo (Presidente da Repblica) e os membros do Poder Legislativo.
Aplicava-se tambm soluo de controvrsias legislativas entre as duas Casas da
Representao (Reichstag e Reichsrat).
A Constituio de Weimar previa ainda (art. 73) a possibilidade de o REFERENDUM
ARBITRAL ocorrer em caso de conflito sobre leis entre os membros de uma mesma
Cmara (Reichstag).
87
88

3.3.2.3. VANTAGENS DO REFERENDUM

(a) Serve de anteparo onipotncia eventual das assemblias parlamentares;
(b) Torna verdadeiramente legtima pelo assenso popular a obra legislativa dos parlamentos;
(c) D ao eleitor uma arma contra o jugo dos partidos.
(d) Transforma o povo, de espectador no raro adormecido ou indiferente s questes pblicas, em
colaborador ativo para a soluo de problemas da mais alta significao social;
(e) Promove a educao dos cidados;

(f) Afasta das casas legislativas a influncia perniciosa das camarilhas polticas;
(g) Retira dos governantes o domnio que exercitam sobre o governo.
3.3.2.4. RISCOS DO REFERENDUM
(a) Desprestgio das cmaras legislativas, com conseqente diminuio de seus poderes;
(b) Altos ndices de absteno;
(c) A invocao do argumento de Montesquieu acerca do despreparo do povo para governar;
(d) Ausncia de debates;
(e) Risco de repetio freqente ao redor de questes sem importncia, que acabariam provocando o
enfado popular;
(f) O afrouxamento da responsabilidade dos governantes (ao menor embarao comodamente

transfeririam para o povo o peso das decises);
(g) Possibilidade de desenfreada demagogia;

(h) O dissdio essencial da instituio com o sistema representativo.
(BISCARETTI DI RUFFIA): Circunstncias para admisso do referendum:
1.
2.
3.
4.
5.
Ser solicitado por uma parcela de eleitores nunca inferior a dez por cento;
Oferecer plena informao acerca da questo discutida;
Ser alheio ao influxo dos partidos (no devendo coincidir com as eleies parlamentares);
Excluir determinadas categorias de leis (urgentes, financeiras, etc.);
Cada votao concreta deve limitar-se a poucas questes.
Houve manifesto temor de que o povo fosse utilizar o REFERENDO para mudanas sociais
intempestivas, abruptas, irrefletidas.
Receio que a falta de experincia do povo pudesse gerar um emprego revolucionrio que
abalasse fundo as estruturas sociais de aparncia mais estvel.
Surpresa espantosa se teve os resultados da aplicao do REFERENDO demonstraram o
sentimento do povo avesso s inovaes.
(BARTHLEMY & DUEZ): no fundo, a massa do povo conservadora e tem medo do
desconhecido.266
2.3. PLEBISCITO
266
Nesse sentido, BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. cit. p. 287.

88
89

(RICARDO FIUZA): PLEBISCITO a consulta feita ao povo a priori (antes que determinada medida
seja tomada pelo rgo prprio do Governo).
A deciso diretamente tomada pelo povo depois os legisladores fazem a lei.
(SAINT ROMANO; BISCARETTI DI RUFFIA; MORTATI): para os autores, o PLEBISCITO circunscrito
sempre a leis ato extraordinrio e excepcional, tanto na ordem interna como externa.
Tem por objeto medidas polticas, matria constitucional, tudo que se refira estrutura
essencial do Estado ou de seu governo, modificao ou conservao das formas
polticas.
(LAFERRIRE): para o autor, o PLEBISCITO um pronunciamento popular vlido por si mesmo,
unilateral, que independe do concurso de qualquer outro rgo do Estado.
(HAURIOU; DUVERGER) para os autores, o PLEBISCITO tem dois traos principais:
(1) Nenhuma alternativa oferece ao corpo eleitoral (estranho elaborao do ato) o eleitor
cinge-se to-somente a aprov-lo ou rejeit-lo;
(2) O ato, via de regra, implica uma outorga de poderes ou uma manifestao de confiana ao
Chefe de Estado se assenta em apelos freqentes ao povo.
(DUVERGER): o REFERENDUM demanda apenas a aprovao de uma reforma; o PLEBISCITO
consiste em dar confiana a um homem.
No PLEBISCITO, concedem-se faculdades ilimitadas de poder e prestigia-se o governante
com ampla base de sustentao popular, harmonizando sua proposta com os sentimentos e
interesses das classes populares.
No REFERENDUM vota-se por um texto; no PLEBISCITO, por um nome.
(BARACHO JNIOR):267 O PLEBISCITO uma consulta de natureza eminentemente poltica, uma

vez que o resultado da deliberao plebiscitria no estabelece um vnculo jurdico para os
representantes, que podem votar contrariamente ao que foi deliberado pelos representados.
(BARACHO JNIOR):268 O REFERENDO, alm de sua natureza poltica, caracterstico de uma
consulta popular, tem natureza jurdica, uma vez que constitui ato de integrao de eficcia
de um ato normativo que confirmar ou no a eficcia da norma antes aprovada pelo
Legislativo.
(DALMO DALLARI): trata-se apenas de um referendum consultivo (na verdade, constitutivo)
consulta prvia opinio popular.269
2.4. INICIATIVA
2.4.1. IDIA CENTRAL
(RICARDO FIUZA): no consulta, mas a capacidade que dada ao povo, pela Constituio, de
apresentar, atravs de abaixo-assinado, um projeto de legislao ao rgo prprio de governo.
INICIATIVA POPULAR: capacidade jurdica do povo de propor formalmente a legislao que, no seu
entender, melhor corresponda ao interesse pblico.
267

269
Cf. Dallari, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 154.
268
89
90

Direito passvel de ser exercitado desde que, para tanto, determinada frao do corpo
eleitoral rena o nmero legal de proponentes, indispensvel para dar o impulso
legislativo.
Da iniciativa resultar o estabelecimento de novas leis ou a ab-rogao das existentes (em
matria de legislao ordinria, ou constitucional).
(PEDRO LENZA):270 forma direta de exerccio do poder (que emana do povo), sem o
intermdio de representantes.
(CANOTILHO): em uma abordagem mais genrica, em Portugal, entende que a INICIATIVA
POPULAR um procedimento democrtico que consiste em facultar ao povo (a uma
percentagem de eleitores ou a um certo nmero de eleitores) a iniciativa de uma proposta
tendente adopo de uma norma constitucional ou legislativa.
(LAFERRIRE): o VETO e o REFERENDUM asseguram ao povo que ele no ser submetido a uma
legislao que no queira, mas no obrigam juridicamente o parlamento a legislar.
Pela INICIATIVA POPULAR, os parlamentos se obrigam to somente a discutir e votar os projetos de
origem popular, mas no a aceit-los.
freqente a combinao da INICIATIVA com o REFERENDUM, em determinados sistemas.
Surgindo pendncia, pode-se buscar a soluo no REFERENDUM.
Nesse caso, a lei ser fruto exclusivo da vontade do povo, sem participao das
assemblias representativas, at mesmo contra a resistncia poltica que estas
possam lhe mover.
(XIFRA HERAS): com a INICIATIVA POPULAR os cidados no legislam, mas fazem com que se
legisle.
2.4.2. FORMAS PRINCIPAIS

Duas formas principais de INICIATIVA POPULAR: (1) a iniciativa no formulada e (2) a iniciativa
formulada (ou articulada).
INICIATIVA NO FORMULADA (simples ou pura): os promotores da iniciativa popular consignam
apenas os traos gerais, os propsitos, os princpios da lei cabe ao rgo representativo dar forma
ao projeto.
Similar a moo do direito pblico suo.
O povo exerce apenas um direito de petio vinculante (ou reforado) que obriga o
parlamento a preparar projeto de lei sobre o assunto, discuti-lo e vot-lo votada a lei,
exaure-se o processo.
Se a assemblia se recusa a pr em pauta a matria ou rejeita o projeto a questo volta
ao povo, que poder devolv-lo assemblia, ficando esta, ento, obrigada a elaborar a lei, a
qual ser ainda objeto de referendum.
INICIATIVA FORMULADA: leva o projeto popular assemblia num texto em forma de lei (por vezes
redigido em artigos), em condies de ser discutido e votado.
(LAFERRIRE): se a assemblia o recusar, ou fizer-lhe considerveis alteraes, ou mesmo
deixar expirar o prazo sem sequer examin-lo, o projeto oriundo da INICIATIVA submetido
270
Cf. LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 392.
90
91

aceitao ou rejeio do povo (pode a assemblia recomendar a rejeio ou apresentar um

contraprojeto, que ser igualmente conduzido votao popular).
2.4.3. EXPERINCIAS CONSTITUCIONAIS

Em 1898, adotou-se pela primeira vez a INICIATIVA POPULAR, no Estado de South Dakota, nos
Estados Unidos.
Oregon (1904) foi o primeiro Estado que fez uso dessa tcnica do governo semidireto.
CONSTITUIO DE WEIMAR: admitia a INICIATIVA quando tomada no mnimo pela dcima parte do
eleitorado.
LEI FUNDAMENTAL DE BONN: a INICIATIVA vem prevista no art. 29, para efeito de modificao do
territrio dos Laender.
CONSTITUIO ITALIANA (1947): 50.000 eleitores (art. 71, inciso 2) podem obrigar o Parlamento a
discutir um projeto articulado, oriundo da INICIATIVA POPULAR.
2.5. DIREITO DE REVOGAO

2.5.1. IDIA CENTRAL
DIREITO DE REVOGAO: permite pr termo ao mandato eletivo de um funcionrio ou
parlamentar, antes da expirao do prazo legal.
Dois pases principalmente o admitem: a Sua e os Estados Unidos.
Duas modalidades correntes: o recall e o Abberufungsrecht.
2.5.2. RECALL
RECALL: forma de revogao individual do mandato.
12 estados norte-americanos aplicam o RECALL ampla aplicao municipal nos Estados Unidos
inexiste no plano federal.
Na rbita estadual, apenas um Governador (Oregon, em 1821), saiu pelo RECALL.
Capacita o eleitorado a destituir funcionrios, cujo comportamento, por qualquer motivo, no
esteja agradando.
Determinado nmero de cidados (em geral, a dcima parte do corpo de eleitores), em petio
assinada, faz acusaes contra o deputado ou magistrado que no goza mais da confiana
popular, pedindo sua substituio, ou intimando-o a que se demita do exerccio de seu
mandato.
Decorrido o prazo sem sua demisso, procede-se votao, ao qual, ao lado de novos
candidatos pode concorrer a mesma pessoa.
Aprovada a petio, o magistrado ou funcionrio tem o seu mandato revogado rejeitada,
considera-se eleito para novo perodo.
91
92

Em muitos casos, d-se a possibilidade do acusado de imprimir sua defesa na prpria cdula
que ser usada pelos eleitores.271
CONSTITUIO DE WEIMAR (art. 71): destituio do Presidente do Reich, a pedido do Reichstag,
atravs de votao popular.
Feita a consulta, o RECALL se consumava com a queda do Presidente, se o resultado da votao
lhe era desfavorvel.
Caso a votao firmasse sua manuteno no poder, mandato era renovado e dissolvia-se o
Reichstag.
(DALMO DALLARI): apontam-se, entretanto, muitos inconvenientes em todas as modalidades de recall,
razo pela qual seu uso relativamente raro, devendo-se notar que os parlamentares, a quem caberia
aperfeioar esse instituto, preferem elimin-lo para no ficarem sujeitos aos seus efeitos.272
2.5.3. RECALL DOS JUZES E DAS SENTENAS JUDICIRIAS

CONSTITUIES do OREGON e da CALIFRNIA: estendem o RECALL aos juzes.
CRTICA: envolvendo-se o juiz em baixos interesses polticos, sua independncia pode ficar
prejudicada.
(JOSEPH BARTHLEMY & PAUL DUEZ): entendem que, o povo pode se frustrar mesmo tendo o
REFERENDUM para evitar leis ms e a INICIATIVA POPULAR para obter boas leis, se o juiz puder
paralisar as leis pela declarao de inconstitucionalidade.
(THEODORE ROOSEVELT - 1912): defendia o RECALL dos juzes e das decises judiciais.
Defendeu o direito do povo de cassar a sentena dos juzes (faculdade do povo de reformar
deciso acerca da constitucionalidade da lei).
O sistema foi introduzido no Colorado.
ROOSEVELT, em seu projeto, exclua do RECALL as decises da Suprema Corte.
2.5.4. ABBERUFUNGSRECHT
ABBERUFUNGSRECHT: forma de revogao coletiva.
No se trata, como no RECALL, de cassar o mandato de um indivduo, mas o de toda uma
assemblia.
Requerida a dissoluo, por determinada parcela do corpo eleitoral, a assemblia ter findo
seu mandato se votao (por aprecivel percentagem constitucional de eleitores) decidir que o
corpo legislativo decaiu da confiana popular.
Admitido em 7 cantes na Sua (e um semicanto).
2.6. VETO
(RICARDO FIUZA): no consulta, mas a capacidade dada ao povo, pela Constituio, para, atravs
de abaixo-assinado, rejeitar legislao j elaborada pelo rgo prprio de Governo.
271
272
Nesse sentido, Dallari, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 155.

92
93

Ser DIRETO se o povo, no prazo que lhe dado, rejeitar a legislao; ser INDIRETO se o povo,
no prazo que lhe dado, pedir seja feito um REFERENDO e o responder negativamente (Ex.:
publica e deixa prazo para o povo se arregimentar e por abaixo assinado rejeitar o projeto).
VETO: faculdade que permite ao povo votar contra uma medida ou lei, j elaborada pelos rgos
competentes, e em vias de ser posta em execuo.
Por provocao de certo nmero de cidados, em determinado prazo (em geral 60 a 90 dias),
uma lei j publicada pode ser submetida aprovao ou rejeio do corpo eleitoral.
A lei no entra em vigor antes de decorrido o prazo se houver a provocao de certo nmero
de cidados, ela continua com sua eficcia suspensa at a votao.273
Se a lei for rejeitada, considera-se a lei inexistente (como se nunca houvesse sido feita) o
VETO tem efeito retroativo (no se trata de simples ab-rogao).
O povo, perante uma lei acabada (prestes a entrar em vigor), tem o poder de impedir sua
aplicao o silncio popular, porm, equivale sua aceitao.
DUVERGER: para o autor, o VETO se equivale ao REFERENDUM FACULTATIVO.
2.7. MECANISMOS ADOTADOS PELA CRFB/88

A CRFB/88 adotou o PLEBISCITO, o REFERENDO e a INICIATIVA POPULAR:
Art. 13. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III iniciativa popular.
Art. 27. 4. A lei dispor sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio
mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a
promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do
respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] XIII iniciativa popular de projetos de lei de
interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de,
pelo menos, cinco por cento do eleitorado; [...].
Art. 49. da COMPETNCIA EXCLUSIVA DO CONGRESSO NACIONAL: [...] XV - autorizar
referendo e convocar plebiscito; [...].
Art. 61. [...] 2. A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional,
distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos
eleitores de cada um deles.
No BRASIL, a INICIATIVA POPULAR retrata a possibilidade de o eleitorado nacional deflagrar o
processo legislativo de lei ordinria e de lei complementar.
Novidade introduzida pela CRFB/88, a exemplo do art. 71 da Constituio Italiana de 1948.
(JOS AFONSO DA SILVA): independe de regulamentao legal, pois o prprio texto
constitucional j deu requisitos necessrios e suficientes.
A Lei 9.709/98, porm, regulamenta o instituto.
273

93
94

A INICIATIVA POPULAR apenas deflagra o processo legislativo, podendo a Casa

Legislativa rejeitar o projeto de lei ou emend-lo.
Nos termos da Lei 9.709/98, o projeto de lei de iniciativa popular dever circunscrever-se a UM
S ASSUNTO.
(PEDRO LENZA): o dispositivo legal facilita a coleta de assinaturas e a compreenso
do que se est assinando.274
Nos termos da Lei 9.709/98, o projeto de lei de iniciativa popular NO PODE SER REJEITADO
POR VCIO DE FORMA, cabendo Cmara dos Deputados, por seu rgo competente,
providenciar a correo de eventuais impropriedades de tcnica legislativa ou de redao
a Cmara dos Deputados deve dar seguimento INICIATIVA POPULAR nos termos das
normas do Regimento Interno.
(PEDRO LENZA) existem apenas 3 projetos de lei decorrentes de INICIATIVA POPULAR
aprovados:275
(1) Lei 8.930/94 (Projeto de iniciativa popular Glria Perez para modificao da Lei de
crimes hediondos) embora tenha reunido as assinaturas necessrias, na prtica, o
projeto foi encaminhado pelo Presidente da Repblica;
(2) Lei 9.840/99 (Lei de combate a corrupo eleitoral pela compra de votos) face
dificuldade na coleta de assinaturas, na prtica, o projeto foi subscrito pelo Deputado
Albrico Cordeiro e outros 59 parlamentares;
(3) Lei 11.124/2005 (fundo nacional para moradia popular 1 projeto de iniciativa
popular da histria brasileira) tramitou por 13 anos.
(PEDRO LENZA): em novembro de 2008, o eleitorado nacional era de 130.394.755 eleitores
exigir-se-ia, assim, pelo menos 1.303.947 assinaturas de eleitores, observada ainda a regra do
percentual mnimo por Estado assim, faz sentido o dizer de MANOEL GONALVES
FERREIRA FILHO de que se trata de instituto decorativo.276
Apesar de se tratar de instituto de difcil utilizao, trata-se de mecanismo
democrtico relevante de movimentao da opinio pblica e presso sobre o
Parlamento.
Embora no enfrentado ainda pelo STF, entendemos que cabe INICIATIVA POPULAR em
matrias de iniciativa reservada (ou exclusiva), em especial pelo privilgio que se deve dar
ao exerccio da democracia direta face s deliberaes dos representantes eleitos ou de
outros rgos do Poder, que apenas de forma derivada exercem o poder que emana
originalmente do povo.277
INICIATIVA POPULAR EM EMENDA CONSTITUCIONAL: a maioria da doutrina entende
incabvel, em decorrncia de uma interpretao mais literal do dispositivo do art. 61, 2 c/c/
art. 60, I, II e III da CRFB/88.
Apesar das razes acima expostas, no acompanhamos JOS AFONSO DA SILVA e
PEDRO LENZA, no sentido de que possvel a iniciativa popular em PEC para
ns, alm da vedao decorrente das possibilidades de sentido da letra da
CRFB/88, o influxo de sentimentos momentneos de revolta no coaduna com a
rigidez e perenidade que o texto constitucional deve ter.
274
Cf. LENZA, Pedro. Direito..., cit. p. 393.

Cf. LENZA, Pedro. Direito..., cit. p. 393-396.
276
Cf. LENZA, Pedro. Direito..., cit. p. 393 e 396.
277
Nessa mesma direo, LENZA, Pedro. Direito..., cit. p. 395-396 e 399. Contra, SILVA, Jos Afonso da. Comentrio
contextual..., cit. p. 449.
275
94
95

No cabe INICIATIVA POPULAR em medidas provisrias ou leis delegadas, por se tratar

de espcie legislativa de manejo exclusivo e prprio do Presidente da Repblica.
Da mesma forma no cabe INICIATIVA POPULAR em resolues ou decretos legislativos
porque estes so instrumentos exclusivos e prprios das Casas legislativas expressarem suas
competncias privativas.
A INICIATIVA POPULAR nos Municpios deve se dar nos termos definidos na LEI ORGNICA
MUNICIPAL.
Nada impede, a nosso sentir, que o constituinte decorrente preveja o instituto da iniciativa
popular para EMENDA DE CONSTITUIO ESTADUAL ou de LEI ORGNICA DE
MUNICPIO (como j ocorre em diversos Estados), em razo do poder de auto-organizao
dos entes federados e da maior proximidade dos Governos estaduais e municipais do
eleitorado, bem como em decorrncia da maior segurana proporcionada pela carta de
garantias firmadas pela Constituio Federal.
95
96

4. A DEMOCRACIA E O ESTADO PARTIDRIO

(A) O PARTIDO POLTICO COMO CANAL DE MANIFESTAO DAS MASSAS
O Estado de nossos dias dominantemente partidrio.
(PAULO BONAVIDES): a irresistvel presso oriunda das camadas economicamente inferiores da
sociedade produziu a necessidade do emprego de um instrumento que servisse comunicao dos
anseios populares de teor reivindicatrio tal instrumento, no sculo XX, no outro seno o
PARTIDO POLTICO.278
Tanto na democracia como na ditadura, o PARTIDO POLTICO hoje o poder institucionalizado das
massas.
(SIR ERNEST BACKER): forma aquela ponte ou canal, atravs da qual as correntes de opinio
afluem da rea da sociedade, onde nascem, para a rea do Estado e suas instituies, onde
afetam ou dirigem o curso da ao poltica.
(ROUSSEAU): todo o consentimento das massas, manifesto ou presumido, consoante a ordem poltica
seja livre ou autoritria, h de circular sempre atravs de um rgo ou poder intermedirio, onde
corre porm o risco de alienar-se por inteiro (hoje, esse rgo o PARTIDO POLTICO).
(B) OS RISCOS DO ESTADO PARTIDRIO

No raro, os PARTIDOS, considerados instrumentos fundamentais da democracia, se corrompem: no
raro, no seio dos partidos, costuma-se formar uma vontade infiel e contraditria com os anseios da
massa sufragante, estranha ao povo, alheia de seus interesses.
Existe sempre o risco de firmar-se uma DITADURA INVISVEL DOS PARTIDOS desvinculada do povo,
e desta se estender s CASAS LEGISLATIVAS, com o risco maior de a representao poltica exercer
um mandato imperativo dominado pela direo partidria.
(PAULO BONAVIDES): o partido onipotente, a essa altura, j no o povo nem sua vontade
geral. Mas nfima minoria que, tendo os postos de mando e os cordes com que guiar a ao
poltica, desnaturou nesse processo de conduo partidria toda a verdade democrtica.279
(C) O RETORNO DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA COMO CORRETIVO AO ESTADO

PARTIDRIO
Os INSTITUTOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA podem ser corretivos constitucionais aptos a
contrabalancear o absolutismo da BUROCRACIA PARTIDRIA (dos oligarcas que recebem da
democracia o poder de destruir a democracia mesma).280
(PAULO BONAVIDES): quando a chamada lei de bronze da democracia partidria de nossos dias
transfere o poder para a liderana oligrquica cristalizada no seio dos partidos, algum, levando a
contradio at o fim, erguer o clamor contra os partidos e em nome da democracia mesma pedir
sejam eles suprimidos.
(D) O ESTADO PARTIDRIO COMO DEMOCRACIA COLETIVISTA

A DEMOCRACIA DO ESTADO PARTIDRIO do Estado Social no confunde com a DEMOCRACIA
PARLAMENTAR e representativa do Estado Liberal.
278

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97

A DEMOCRACIA DO ESTADO PARTIDRIO caracteriza-se como democracia coletivista, social, onde

a compreenso dos valores humanos ter de fazer-se sempre com referncia a grupos e no a
indivduos.
O GRUPO no pode, porm, ser considerado como um fim em si mesmo, seno como algo que
o meio e instrumento para as afirmaes bsicas da personalidade humana.
O HOMEM deve se conservar sempre como ponto de partida e destinatrio de toda a ao
social.
(E) O PARLAMENTAR E A COAO PARTIDRIA

Com o ESTADO PARTIDRIO, todo o sistema representativo tradicional entra em crise.
Os PARTIDOS POLTICOS se convertem na fora condutora do destino da coletividade democrtica.
A ao dos PARTIDOS POLTICOS absorveu a independncia do representante f-lo um
delegado da confiana partidria, mudando por conseqncia a natureza do mandato.
O DEPUTADO, contemporaneamente, homem de partido, e no mais livre para atuar do modo
que entenda consentneo com o bem geral.
A coao partidria modernamente restringe a liberdade do parlamentar.
A conscincia individual cede lugar conscincia partidria; os interesses predominam sobre as
idias; a discusso se faz substituir pela transao; a publicidade pelo silncio; a convico pela
convenincia; o plenrio pelas antecmaras; a liberdade do deputado pela obedincia s
determinaes dos partidos.
A DISCIPLINA POLTICA NO INTERIOR DOS PARTIDOS sobre o comportamento externo dos seus
membros nas casas legislativas vai se tornando cada vez mais efetiva entrega-se, assim,
juridicamente, o Estado aos partidos.
(F) O ELEITOR E A RESTRIO DE SUAS OPES

O eleitor no vota livre, isso em, fora dos partidos.
No admitido a votar seno em nome dos partidos (SISTEMA UNINOMINAL), nas pessoas
que representam esses partidos.
No SISTEMA PROPORCIONAL, vota-se nas idias ou no programa dos partidos.
Firma-se uma dependncia tcnica do eleitor ao partido, reduzindo a faculdade deste de intervir
ativamente na formao da vontade poltica, que fica restrita ao sistema de opes que o quadro polticopartidrio pluralista oferea.
(G) OS PARTIDOS E A DISCUSSO PARLAMENTAR

A DISCUSSO PARLAMENTAR em seus moldes clssicos e solenes fica proscrita, com os partidos e
suas representaes buscando antes impor-se ao adversrio do que persuadi-lo.
(GUSTAV RADBRUCH): no se trata de convencer o competidor, mas de coagi-lo ou esmag-lo,
pois a luta pelo poder substitui em definitivo a luta pela verdade.
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As CASAS LEGISLATIVAS, dantes rgos de apurao da verdade, se transformam em

instrumentos de oficializao vitoriosa de interesses previamente determinados.
98
99

3. O SISTEMA REPRESENTATIVO
3.1. AS DOUTRINAS POLTICAS DA REPRESENTAO
(CARL SCHMITT): no h Estado sem representao em todo Estado haver sempre homens
que podero dizer Ltat cest nous.
(A) A REPRESENTAO DE DIREITO PRIVADO

(LAFERRIRE): em DIREITO PRIVADO, o fenmeno da REPRESENTAO se vincula existncia de
uma relao de direito legal ou convencional entre o representante e o representado.
Quando a REPRESENTAO de um indivduo por outro no organizada mediante lei (como a
representao do menor pelo tutor), tem ela sua fonte num contrato.
A REPRESENTAO cria entre as partes uma relao jurdica pela qual os atos do mandatrio
produzem os mesmos efeitos como se emanassem diretamente do mandante.
As manifestaes de vontade do REPRESENTANTE tm o mesmo valor e produz os mesmos
efeitos jurdicos se emanassem do REPRESENTADO.
Se o REPRESENTANTE mantm-se nos limites de seus poderes, considerado como
exprimindo a vontade mesma do REPRESENTADO, como se ele mesmo houvesse atuado.
(B) A REPRESENTAO DE DIREITO PBLICO

(BLUNTSCHID): a REPRESENTAO DE DIREITO PBLICO inteiramente distinta da
REPRESENTAO DE DIREITO PRIVADO os princpios fundamentais desta no podem ser
aplicados quela
(MARCEL PRLOT): no MANDATO POLTICO (IMPERATIVO), ao contrrio do MANDATO CIVIL,
identifica-se o eleito, mas no se identificam os eleitores, que ficam acobertados pelo voto secreto; da
mesma forma, no aparece claro nem determinado o objeto do contrato (pois o programa poltico a
isto dificilmente se prestaria).281
(FRIEDRICH GLUM): a REPRESENTAO deixa de ser de direito privado e se politiza, desde que seus
fins transcendam os fins e interesses individuais.
Na REPRESENTAO DE DIREITO PBLICO, a questo que se coloca a de se saber se h
DUPLICIDADE ou IDENTIDADE com a presena e ao do REPRESENTANTE.
(C) A TESE DA DUPLICIDADE X TESE DA IDENTIDADE

A DUPLICIDADE foi o ponto de partida para a elaborao de todo o moderno sistema representativo
(frmula poltica consagrado do Estado Liberal).
REPRESENTANTE: tomado politicamente por nova pessoa, portadora de uma vontade distinta
daquela do representado.
O REPRESENTANTE senhor absoluto de sua capacidade decisria, presumidamente
voltado, de maneira permanente, para o bem comum.
281

99
100

O REPRESENTANTE rgo de um corpo poltico espiritual (a NAO), cujo querer simboliza e

interpreta, quando exprime sua vontade pessoal.
O CORPO ELEITORAL no possui na realidade vontade soberana, mas atua mais como
instrumento de designao, uma vez que o verdadeiro mandante a NAO, da qual o
representante o intrprete, sem laos de sujeio ao eleitor.282
O ESTADO LIBERAL consagrava o MANDATO LIVRE, de ndole adversa aos partidos polticos.
As SOCIEDADES DE MASSAS se inclinam a cercear as faculdades do REPRESENTANTE,
jungindo-as s organizaes partidrias e profissionais ou aos grupos de interesses,
fazendo o MANDATO cada vez mais imperativo.
A IDENTIDADE retrata a fidelidade ao mandante retira do REPRESENTANTE todo o poder de
interveno poltica animada pelos estmulos de sua vontade autnoma e o acorrenta vontade dos
governados.
O REPRESENTANTE tem o dever de reproduzir a vontade dos REPRESENTADOS.
A fico da IDENTIDADE impregnou todo sistema representativo do sculo XX.
Pode-se distinguir, conforme a TEORIA DA DUPLICIDADE e a TEORIA DA IDENTIDADE os
MANDATOS REPRESENTATIVOS e os MANDATOS IMPERATIVOS, respectivamente.
No MANDATO REPRESENTATIVO, a cautela recai mais na seleo do representante, do que
nas preocupaes democrticas triunfo da razo reformadora da sociedade.
3.2. A DOUTRINA DA DUPLICIDADE

(A) A DUPLICIDADE E A ORGANIZAO LIBERAL DA SOCIEDADE
Formata a organizao liberal da sociedade independncia do REPRESENTANTE em face do
eleitor.
Os REPRESENTANTES se fizeram depositrios da soberania, exercida em nome da NAO ou do
POVO.
Os REPRESENTANTES puderam, livremente, exprimir idias ou convices, fazendo-as valer, sem a
preocupao de saber se seus atos e princpios estavam ou no em correspondncia com a vontade
dos representados.
(JOHN MILTON 1660): depois das eleies, os DEPUTADOS j no so responsveis perante os
eleitores.
(ALGERNON SIDNEY 1698): os membros do Parlamento no so simples emissrios desta ou
daquela circunscrio eleitoral, mas se acham dotados de competncia para atuar em nome de todo o
reino.
(BLACKSTONE - sculo XVIII): os membros do Parlamento representam o reino inteiro e no
um distrito eleitoral particular.
Na DOUTRINA DA DUPLICIDADE marcam-se duas vontades legitimas e distintas atuando no
sistema representativo:
(1) A VONTADE DO ELEITOR menor e fugaz; restrita operao eleitoral;
(2) A VONTADE DO ELEITO ou representante autnoma e politicamente criadora.
282

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A funo dos colgios eleitorais se esvazia com a operao eleitoral (simples instrumento de
designao do REPRESENTANTE).
A DOUTRINA DA DUPLICIDADE exige: a publicidade; o livre debate no plenrio das assemblias; o
bem comum fortalecido pelas inspiraes da razo; o culto da verdade; o principio de justia.
(B) A DUPLICIDADE E O TEOR ARISTOCRTICO DA REPRESENTAO

(MONTESQUIEU): a maior vantagem dos REPRESENTANTES que eles, em substituio ao povo,
so aptos a discutir os negcios.
Dos eleitores, bastava o representante trazer uma orientao geral nada de instrues
particulares acerca de cada assunto.
MONTESQUIEU entendia ser o POVO incapaz para debater a coisa publica ou gerir os
negcios coletivos.
Cabe ao POVO to somente escolher os representantes atribuio para a qual o reputa
sobejamente qualificado.
Afina-se com uma ORDEM POLTICA ARISTOCRTICA.
Empenha-se em arredar o POVO do exerccio imediato do poder, mediante justificaes
acerca de sua incapacidade para governar.
(C) A DUPLICIDADE E A ATUAO EM NOME DA NAO

Com a REVOLUO FRANCESA firmou-se a absoluta independncia poltica do
REPRESENTANTE, capacitado a querer em nome da NAO, sem mais vnculos ou compromissos
com os colgios eleitorais.
(BARNAVE sesso de 10 de agosto de 1791): o que distingue o REPRESENTANTE daquele
que no seno um FUNCIONRIO PBLICO ser ele incumbido, em certos casos, de querer
em nome da nao, ao passo que o mero funcionrio tem apenas a incumbncia de servi-la.
(SIEYS): para a utilidade comum que os cidados nomeiam REPRESENTANTES, bem
mais aptos que eles prprios a conhecer o interesse geral e a interpretar sua prpria
vontade.
Tempo e instruo eram as deficincias que se via nos cidados, inabilitando-o
ao exerccio imediato do poder e justificando a adoo das formas representativas.
Se os cidados ditassem sua vontade, j no se trataria de ESTADO
REPRESENTATIVO, mas de ESTADO DEMOCRTICO.
(CONDORCET): mandatrio do povo, farei o que cuidar mais consentneo com seus
interesses. Mandou-me ele expor minhas idias, no as suas: a absoluta independncia das
minhas opinies o primeiro de meus deveres para o povo.
Os defensores primeiros da doutrina liberal (MIRABEAU, CONDORCET, BURKE), consideravam
o MANDATO IMPERATIVO uma reminiscncia do absolutismo.283
(D) A INSTITUCIONALIZAO DO SISTEMA REPRESENTATIVO
283
Cf. BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. cit. p. 262-263.

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Mesmo aps a tormenta revolucionria, no sculo seguinte, o SISTEMA REPRESENTATIVO se

institucionaliza.
(BENJAMIM CONSTANT): o SISTEMA REPRESENTATIVO outra coisa no seno uma
organizao, mediante a qual a nao incumbe alguns indivduos de fazerem aquilo que ela
no pode ou no quer fazer por si mesma.
(BENJAMIM CONSTANT): o SISTEMA REPRESENTATIVO uma procurao dada a certo
numero de pessoas pela massa do povo, que deseja que seus interesses sejam defendidos e
que nem sempre tem tempo de defend-los por si mesma.
(CARL SCHMITT - Teoria da Constituio): parece ter ficado na conscincia da teoria do estado
que o REPRESENTANTE no se acha sujeito s instrues e diretrizes de seus eleitores
Para SCHMITT, o REPRESENTANTE independente no se trata de um
funcionrio, agente ou comissrio.
(E) O APOGEU DA DOUTRINA DA DUPLICIDADE

A TEORIA DA DUPLICIDADE resguardando a autonomia do representante se propagou da
Constituio Francesa de 1791 a outras Constituies, na Frana e nos demais Estados.
(CONSTITUIO FRANCESA DE 1791): art. 7, do titulo terceiro, capitulo I e seo 3 interditava
o mandato imperativo (como na Constituio do Ano III, no seu artigo 52).
(CONSTITUIO DO ANO III): os membros da Assemblia Nacional so representantes, no do
departamento que os escolhe, mas de toda a Frana.
(ESTATUTO FUNDAMENTAL ITALIANO, de 1848): os deputados representam a nao em
geral, e no apenas as provncias pelas quais foram eleitos.
(CONSTITUIO DE WEIMER, de 1919): os deputados so representantes de todo o povo,
no obedecem seno sua conscincia e no se acham presos a nenhum mandato. (art. 21)
No DIREITO CONSTITUCIONAL EUROPEU, influenciado pela doutrina francesa, a regra dominante
a interdio do mandato imperativo.
(F) O DECLNIO DA TEORIA DA DUPLICIDADE NO SCULO XX

No SCULO XX, varias Constituies continuam ainda abraadas DOUTRINA DA DUPLICIDADE.
Entretanto, desde a CONSTITUIO DE WEIMAR disposies contraditrias e conflitantes
(princpios hbridos) comeam a abalar a doutrina.
A mesma CONSTITUIO, que proibira o mandato imperativo, trazia a novidade
dos instrumentos da democracia semidireta.
A DEMOCRACIA SEMIDIRETA se aparta de um sistema autenticamente representativo (pelo
menos segundo os moldes habituais do liberalismo).
A CF/1967 (e a EC de 1969) rompe com a tradio representativa das Constituies antecedentes
abre largo espao adoo do Estado partidrio e seus anexos plebiscitrios.
Por um lado, introduz o principio da disciplina partidria (com sano de perda de
mandato); por outro, estreita as imunidades parlamentares retira a tradicional esfera de
autonomia de palavra e expresso no uso das prerrogativas de seu mandato, deixando-o
102
103

sujeito a uma imperatividade, menos dos eleitores talvez do que das organizaes partidrias e
dos poderes oficiais do Estado.
(G) A CRTICA DE ROUSSEAU AO SISTEMA REPRESENTATIVO

(ROUSSEAU - Contrato Social): a tomar a termo em sua acepo rigorosa, jamais houve, jamais
haver verdadeira democracia.
Se houvesse um povo de deuses, esse povo governaria democraticamente. Um governo
to perfeito no convm a seres humanos.
(PAULO BONAVIDES): se a DEMOCRACIA lhe parece to remota, muito mais longe se lhe
afigura a forma representativa de governo Rousseau transigir, de um ponto de vista
utilitrio, ao buscar fazer aplicao desses princpios para alcanar o menor teor possvel de
imperfeies na sociedade poltica.284
A soluo democrtica, no limite do possvel, a frmula cujo segredo Rousseau
intentar desvelar no Contrato Social.
(ROUSSEAU): se o POVO, pois, promete simplesmente obedecer, ele se dissolve mediante esse ato,
perdendo sua qualidade de povo; no instante mesmo em que toma um senhor, deixa de ser soberano,
e desde ento o corpo poltico se destri.
(ROUSSEAU): a SOBERANIA no pode ser representada, pela mesma razo que no pode ser
alienada; consiste ela essencialmente na vontade geral e a vontade no se representa: ou ela
mesma ou algo diferente; no h meio termo.
Os DEPUTADOS do povo no so nem podem ser seus representantes, eles no so seno
comissrios: nada podem concluir em definitivo.
Toda lei que o POVO no haja pessoalmente ratificado nula; no lei.
O povo ingls cuida que livre, mas se engana bastante, pois unicamente o quando elege os
membros do parlamento: tanto que os elege, escravo, no nada. Nos breves momentos de
liberdade, o emprego que dela faz bem merece que a perca.
(ROUSSEAU): limito-me apenas a dizer as razes por que os povos modernos, que se crem livres
tm representantes e por que os povos antigos no os tinham. Seja como for, na ocasio em que o
povo institui representantes, ele j no livre; deixa de existir.
Seu pensamento apenas se abranda em presena das necessidades de auto-organizao do
Estado moderno.
Rousseau estabelece uma distino entre o PODER LEGISLATIVO e PODER EXECUTIVO, no que diz
respeito representao.
Quanto ao LEGISLATIVO, entende que relativamente lei e declarao da vontade geral, o
povo no pode ser representado.
Quanto ao EXECUTIVO, entende que se trata da fora aplicada lei, da, o povo no somente
pode como deve ser representado.
Para evitar os males da corrupo e das deficincias da representao, Rousseau indica dois
meios:
(1) Renovao freqente das assemblias, encurtando-se o mandato dos representantes;
284

103
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(2) Submisso dos representantes s instrues de seus constituintes, a quem devem prestar
contas de seu procedimento nas assemblias (mandato imperativo).
(ROUSSEAU Consideraes sobre o governo da Polnia): Uma assemblia toda
impossvel de corromper-se, porem fcil de enganar-se. Seus representantes
dificilmente se enganam, mas se corrompem com facilidade e raro que no se
corrompam.
Vejo dois meios de conjurar esse terrvel mal da corrupo, que faz do rgo da
liberdade o instrumento da servido.
Consiste o primeiro, como j disse, na freqncia de dietas, que amide, variem de
representantes, fazendo mais difcil e custosa sua seduo.
O segundo meio o de sujeitar os representantes a seguirem exatamente suas
instrues e a prestar contas severas a seus constituintes do procedimento que
tiveram na dieta.
No posso aqui deixar de manifestar meu espanto ante a negligncia, a incria, e ouso
dizer, a estupidez da nao inglesa que, aps haver armado seus deputados com o
supremo poder, no lhes acresceu nenhum freio com que regular o uso que dele
podero fazer nos sete anos totais de durao de sua comisso.
(H) MANDATO REPRESENTATIVO

TRAOS CARACTERSTICOS DO MANDATO REPRESENTATIVO: a generalidade, a liberdade, a
irrevogabilidade, a independncia.285
GENERALIDADE: o mandatrio no representa o territrio, a populao, o eleitorado ou o
partido poltico, mas a NAO mesma em seu conjunto.
LIBERDADE: o representante exerce o mandato com inteira autonomia de vontade, no
podendo ser coagido ou ficar sujeito presso externa capaz de lhe impedir a ao, pois o
titular da vontade nacional soberana.
IRREVOGABILIDADE: a faculdade de se exprimir livremente estaria tolhida se houvesse a
possibilidade dos eleitores destiturem o mandatrio no h lugar para os instrumentos
semidiretos do recall ou do Abberufungsrecht suo.
INDEPENDNCIA: os atos do mandatrio no dependem de ratificao do mandante,
presumindo-se que a vontade representativa seja, de fato, a vontade nacional.
3.3. A DOUTRINA DA IDENTIDADE

(A) GOVERNANTES E GOVERNADOS EM UMA S VONTADE
Fatores que fizeram com que o SISTEMA REPRESENTATIVO DE MOLDES LIBERAIS entrasse
gradativamente em CRISE:
(1) declnio da doutrina da soberania nacional;
(2) queda de prestigio das instituies parlamentares organizadas em moldes aristocrticos,
com ascenso poltica e social da classe obreira;
(3) crise cada vez mais intensa nas relaes entre o Capital e o Trabalho;
(4) novo iderio da participao aberta a todos, fora de quaisquer requisitos de bero,
capacidade ou sexo;
(5) presso reivindicante das massas operrias.
285

104
105

A DOUTRINA DA IDENTIDADE resume-se num feixe de doutrinas que buscam essencialmente

estabelecer a identidade e suprema harmonia da VONTADE DOS GOVERNANTES com a VONTADE
DOS GOVERNADOS.
Busca maximizar o acatamento aos princpios democrticos apagando os traos
distintivos entre o sujeito e o objeto do poder poltico, entre o povo e governo.
A soberania popular, tanto na titularidade como no exerccio, deve se constituir em uma
pea nica e monoltica.
A IDENTIDADE, todavia, j se acha ultrapassada pela pulverizao daquela suposta vontade popular,
canalizada e comunicada oficialmente sociedade atravs de grupos de presso, que se alienam na
fechada minoria tecnocrtica.
A DOUTRINA DA IDENTIDADE no se concilia com a doutrina francesa da soberania nacional (de
1791), mas se harmoniza com a doutrina rousseauniana da soberania popular.
(B) A DOUTRINA DA IDENTIDADE E O ESTADO DE CLASSE NICA

O LIBERALISMO e a DEMOCRACIA na essncia eram distintos (seno opostos).
Os princpios liberais buscavam atender sustentao de privilgios de classe, numa
SOCIEDADE CLASSISTA, onde a burguesia tomara o poder poltico, desde a Revoluo
Francesa.
(MASSIMO SEVERO GIANNINI):286 as SOCIEDADES DO PASSADO, pelo menos at o incio do
sculo XX, apresentavam-se com nmero reduzido de grupos diferenciados (nobreza, clero,
burguesia, camponeses, operariado, militares e funcionrios pblicos), com interesses nitidamente
caracterizados, detendo cada um desses grupos parcelas definidas de poder, geralmente sob a
hegemonia de um deles.
(MASSIMO SEVERO GIANNINI): em fins do sculo passado o Estado Censatario entra em
crise, levando o poder poltico a outras classes alm das participantes, passando, assim, o
ESTADO DE CLASSE NICA a um ESTADO DE PLURALIDADE DE CLASSES.
La constitucin material sufri, sin embargo, una profunda modificacin puesto que el
Estado, en su organizacin y en su actividad estaba ahora movido por los intereses de todos
los grupos de la comunidad y no por los intereses de grupos de presin particulares como
ocurra anteriormente. [] Mientras que el Estado de clase nica desarrollaba
principalmente funciones pblicas (defensa, polica, relaciones exteriores, potestad
sancionadora, etc.), el de pluralidad de clases desarrolla principalmente servicios pblicos
(instruccin pblica, sanidad, asistencia y previsin social, auxilios materiales y financieros a
ciudadanos y a empresas, etc.) y debido a que los diversos grupos que ostentan el poder
reclaman para s nuevos servicios, estos estn continuamente en aumento en todas
partes.287
(REINHOLD ZIPPELIUS): o Estado Moderno abre a oportunidade de uma pluralidade de
interesses se fazerem valer a nvel poltico, uma vez que O ESTADO NO MAIS SE IDENTIFICA
A PRIORI COM INTERESSES E OPINIES ESPECFICOS (como os interesses de uma
determinada nacionalidade, classe, confisso ou ideologia) ou recusa liminarmente outros.
A vontade una e soberana do povo se decomps, em nossos dias, na vontade antagnica e
disputante de PARTIDOS e GRUPOS DE PRESSO.
286
Cf. GIANNINI, Massimo Severo. Derecho Administrativo. Traduo espanhola de Lus Ortega. Madrid: Ministrio para
las Administraciones Pblicas, 1991, v. I, p. 76-77.
287
Cf. GIANNINI, Massimo Severo. Derecho..., cit. p. 76-77, 86.
105
106

Na sociedade de massas, os interesses econmicos, polticos e sociais, cada vez menos

refletem interesses globais do povo e cada vez mais interesses parcelados de grupos e
classes conflitantes (GRUPOS DE PRESSO).
At o cidado, titular de um poder soberano e inalienvel, acabou-se alienando no partido ou no
grupo, a que vinculou seus interesses.
No fala a vontade popular, no falam os cidados soberanos, mas fala a vontade dos
grupos, falam seus interesses, falam suas reivindicaes.
(MASSIMO SEVERO GIANNINI):288 em fins do Sculo XIX, o ESTADO CENSATARIO entra em crise,
levando o poder poltico a outras classes alm das participantes, passando, assim, o Estado de classe
nica a um Estado de pluralidade de classes. Dessa forma, verifica o autor:
La constitucin material sufri, sin embargo, una profunda modificacin puesto que el
Estado, en su organizacin y en su actividad estaba ahora movido por los intereses
de todos los grupos de la comunidad y no por los intereses de grupos de presin
particulares como ocurra anteriormente. [] Mientras que el Estado de clase nica
desarrollaba principalmente funciones pblicas (defensa, polica, relaciones
exteriores, potestad sancionadora, etc.), el de pluralidad de clases desarrolla
principalmente servicios pblicos (instruccin pblica, sanidad, asistencia y
previsin social, auxilios materiales y financieros a ciudadanos y a empresas, etc.) y
debido a que los diversos grupos que ostentan el poder reclaman para s nuevos
servicios, estos estn continuamente en aumento en todas partes.
As sociedades do passado contavam com um nmero reduzido de grupos diferenciados (nobreza, clero,
burguesia, camponeses, operariado, militares e funcionrios pblicos), portanto, com interesses
nitidamente caracterizados, detendo cada um desses grupos parcelas definidas de poder, geralmente
sob a hegemonia de um deles.289 O Estado Democrtico de Direito moderno, pluralista e participativo,
precisa abrir a oportunidade para uma pluralidade de interesses se fazerem valer a nvel poltico, uma
vez que o Estado no pode mais se identificar a priori com interesses e opinies especficos (como os
interesses de uma determinada nacionalidade, classe, confisso ou ideologia) ou recusar liminarmente
outros.290
Nos termos da teoria contratualista clssica, imaginava-se que a sociedade constitua-se de um
amontoado de indivduos singulares e atomizados, e no por um conjunto de estamentos ou classes. O
representante poltico, nesse compasso, no Estado Liberal, no representava seus eleitores, nem
tampouco sua circunscrio territorial, mas a nao, a qual era atribuda uma s vontade (a vontade
geral e soberana do povo). O voto censitrio dava ensejo a uma identidade de interesses entre os
representantes e seu eleitorado, uma vez que estes e aqueles pertenciam s camadas superiores da
burguesia tornadas hegemnicas com as revolues liberais. A homogeneidade de interesses se refletia
numa homogeneidade de opinies nos parlamentos, capaz de afastar maiores embates ideolgicos.
Entretanto, a vontade una e soberana do povo se decomps na vontade antagnica de grupos de
interesse e partidos polticos. Os interesses econmicos, polticos e sociais particularizados cada vez
menos refletem interesses globais do povo e cada vez mais interesses parcelados de grupos de presso.
No mundo moderno, o cidado procura associar-se queles que defendem os mesmos interesses, para
que em conjunto possam fazer valer suas pretenses. A sociedade pluralista se tornou verdadeira
sociedade de grupos.
288
Cf. GIANNINI, Massimo Severo. Derecho Administrativo. Traduo espanhola de Lus Ortega. Madrid: Ministrio para
las Administraciones Pblicas, 1991, v. I, p. 76-77, 86.
289
Cf. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Sociedade, estado e administrao pblica. Rio de Janeiro: Topbooks, 1995,
p. 33-34.
290
Cf. ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria geral do Estado. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997, p. 302.
106
107

Por outro giro, as pessoas alinham-se simultaneamente a diversos grupos de interesse, de modo que
no se consegue interligar um indivduo a um nico grupo. Os indivduos e variados grupos
representativos do mais amplo espectro de interesses (econmicos, profissionais, culturais, religiosos,
cientficos, polticos, etc.) buscam impor suas necessidades pela participao em todos os campos da
atividade poltica, econmica e social, criando uma sociedade participativa,291 que faz da configurao da
luta de classes, que havia servido de fundamento para a anlise marxista, uma simplificao
incompatvel com a complexa trama de interesses existentes e em confrontao na atual sociedade
hiper-complexa.
A partir do momento que os parlamentos passaram a refletir o pluralismo dos interesses da sociedade,
reforaram-se os contornos de um Estado pluralista que vem como resposta s demandas da
sociedade pluralista (em termos de interesses) e polirquica292 (em termos de poder), sucedendo ao
Estado monoclasse.
A universalizao do sufrgio subverteu a lgica do sistema representativo, no momento que

deslocou o eixo poltico para as camadas populares (maioria do eleitorado), abrindo-se uma tenso
entre o poder econmico da burguesia e o poder poltico das classes trabalhadoras.
O PARLAMENTO transformou-se numa arena de embates ideolgicos, onde j no havia
condies para a manifestao de uma nica vontade geral.293
A batalha pela conquista da maioria parlamentar, na DEMOCRACIA DE GRUPOS, assumiu o
lugar que se imaginava ser da razo na persecuo da VONTADE GERAL.
O pluralismo posto pela heterogeneidade dos grupos de interesse da sociedade levado para dentro dos
parlamentos, transformando a luta poltica numa luta de representantes para fazerem valer interesses
particularizados de grupos.
Os representantes polticos passam a ter de barganhar e so chamados a responder s demandas da
sociedade civil como condio para serem eleitos. A classe poltica precisa responder s demandas
postas pela sociedade civil (servios pblicos, programas sociais, etc.) e, nesse contexto, o pluralismo da
sociedade favorece a ampliao do Estado e as demandas sociais pressionam a classe poltica no
sentido de prover um maior nmero de direitos e servios. Consequentemente, alarga-se a base
tributria e cresce a mquina burocrtica.
O SISTEMA REPRESENTATIVO foi modelado para servir preponderantemente aos interesses de uma
nica classe que havia ascendido ao poder.
Entretanto, os grupos de interesse no pertencem a uma s classe, mas refletem um pluralismo
de interesses.
Sequer uma determinada classe marca um determinado grupo de presso, mas diversos
cidados compartilham interesses com diversos outros de diversos grupos e classes.
(C) A DOUTRINA DA IDENTIDADE E OS GRUPOS DE INTERESSE

291
Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Sociedade..., cit. p. 52.

Como leciona Diogo de Figueiredo Moreira Neto (Sociedade..., cit. p. 52), a sociedade civil desenvolveu progressiva
articulao em promoo e defesa de seus mltiplos interesses, diversificando, no processo, seus centros de poder. Como
afirma, essa poliarquia refletiu-se no prprio Estado que, passando a ser pluriclasse, renovou-se atravs de um
neocontratualismo, no mais dos indivduos, mas de grupos organizados de interesses.
293
292
107
108

Os grupos, os sindicatos, os partidos polticos, as grandes organizaes - e cada vez menos os

indivduos - passam a ser os SUJEITOS POLITICAMENTE RELEVANTES.
GRUPOS CONTRAPOSTOS E CONCORRENTES em que se dividem o povo, com relativa autonomia
diante do governo central, que passam a ser os protagonistas da vida poltica.
(DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): as pessoas alinham-se simultaneamente a MAIS DE
UM GRUPO DE INTERESSES, produzindo um caleidoscpio de situaes sociais em permanente
mudana, de modo que no fcil interligar um indivduo qualquer a um nico grupo, propiciando tudo
isso uma intensa mobilidade social.
Com consolidao dos GRUPOS DE INTERESSE, o antigo SISTEMA REPRESENTATIVO sofre severo
golpe.
O que resta da DOUTRINA DA IDENTIDADE (concebida originariamente como expresso da
vontade popular) to-somente o esforo para fazer a vontade dos representantes traduzir a
vontade dos grupos de interesse, dos quais os representantes so meros agentes.
(WOLFF): o SISTEMA REPRESENTATIVO culmina logicamente numa depreciao progressiva
da independncia do representante, cada vez mais comissrio, cada vez menos
representante.
A REPRESENTAO oculta foras vivas e condicionantes do processo governativo, quase sempre
invisveis ao observador desatento.
luz da DOUTRINA DA DUPLICIDADE, o representante livre no exerccio do mandato eletivo: o
problema de saber quem ele representa se simplifica ou a nao, ou a coletividade.
O problema se complica com a DOUTRINA DA IDENTIDADE: representa o eleitor, o Estado, o
partido, o grupo de interesses?
(D) A DOUTRINA DA IDENTIDADE E OS PARTIDOS POLTICOS

(PAULO BONAVIDES): a doutrina constitucional pouco progresso fez com relao ao
reconhecimento consumado da sociedade de grupos. Politicamente essa sociedade pluralista a
forma imposta pelas necessidades e problemas oriundos da civilizao tecnolgica.294
Quando os PARTIDOS POLTICOS comeam nas Constituies a receber certido de
maioridade e a ter sua participao explicitada em atos jurdicos, j eles mesmos se acham em
parte obsoletos, em virtude do avano que fazem os GRUPOS DE INTERESSES.
A DOUTRINA DA REPRESENTAO s explicvel se vinculada a dinmica dos GRUPOS DE
INTERESSE aos interesses polticos, econmicos e sociais que eles agitam tenazmente.
A ao poltica dos GRUPOS DE INTERESSE incide de modo decisivo na feio dos governos e no
comportamento dos governantes.
(HEGEL Fundamentos da Filosofia do Direito): a REPRESENTAO no deve ser do indivduo
com seus interesses, mas das esferas essenciais da sociedade e seus grandes interesses.
(KANT): em sentido oposto, o filosofo do liberalismo faz a conexo do SISTEMA
REPRESENTATIVO com o povo:
Toda republica verdadeira , e outra coisa que no pode ser seno um sistema
representativo do povo para em nome do povo cuidar de seus direitos, atravs da unio de
todos os cidados e por intermdio de seus deputados.
294

108
109

A vinculao do REPRESENTANTE ao seu PARTIDO o primeiro passo que se d para assentar a

imperatividade do mandato.
(PAULO BONAVIDES): entretanto, a quem o representante deve fidelidade? Ao povo, nao,
ao partido, circunscrio eleitoral? At aonde deve ir sua independncia e conseqente
capacidade de divergir de seus eleitores e de sua agremiao partidria? 295
(PAULO BONAVIDES): desde que os partidos polticos se constituram em arregimentaes
no somente lcitas seno essenciais para o exerccio do poder democrtico, o MANDATO, no
regime representativo, est cada vez mais sujeito fiscalizao da opinio, ao controle do
eleitorado, observncia atenta de seus interesses, ao escrupuloso atendimento da vontade
do eleitor, fiel interpretao do sentimento popular, presena j patente de uma certa
responsabilidade poltica do mandatrio perante o eleitor e o partido.296
A CF/1967 se decidiu pela instituio de um ESTADO PARTIDRIO.
Novas formas de polticas de representao buscaram estabelecer a identidade de vistas do
eleito com o eleitor.
A EC/1969, ao modificar o art. 149, referente aos PARTIDOS POLTICOS, reforou a fidelidade
partidria: perderia o mandato de deputado o representante que mudasse de legenda (usual nas
prticas antecedentes).
Com a CRFB/88 houve certo retrocesso, voltando a prevalecer a DOUTRINA DA DUPLICIDADE.
A questo se agrava quando os COMPONENTES PLEBISCITRIOS (democracia semidireta) so
introduzidos, alterando o equilbrio das relaes entre o eleito e o eleitor.
(PAULO BONAVIDES): onde os instrumentos da democracia semidireta de revogao de
mandato (recall, Abberufungsrecht) existem, j se firma juridicamente o MANDATO
IMPERATIVO. Nos demais sistemas, poder-se-ia admitir a TEORIA DA IDENTIDADE apenas
como realidade de fato, firmada por sobre bases polticas e morais.297
(E) A DOUTRINA DA IDENTIDADE E A REPRESENTAO PROFISSIONAL

A REPRESENTAO PROFISSIONAL tem sido largamente preconizada por nico meio de debelar a
crise do sistema representativo.
(PRLOT): o que entrou em crise no foi o sistema representativo como tal, mas uma
modalidade de representao.
(CARL J. FRIEDRICH): a REPRESENTAO PROFISSIONAL foi a nica idia nova significativa que
apareceu no domnio da representao poltica desde a introduo, h mais de cem anos, do sistema de
representao proporcional.
A REPRESENTAO PROPORCIONAL (esposada por Stuart Mill) abalou a concepo
individualista do liberalismo e seu sistema de representao poltica a nova tcnica sublinhou
a importncia dos grupos, atada, porm, base geogrfica.
Apesar do emprego abusivo feito pelos fascistas (com suas cmaras corporativas), as
ORGANIZAES PROFISSIONAIS e os SINDICATOS so a mais efetiva forma de
comunidade da qual o homem moderno participa, em especial nas grandes cidades.
295

297
296
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110

A decomposio da vontade popular em VONTADE DE GRUPOS (frustrando a implantao de uma

vontade geral soberana - volont gnrale) experimentou TRS FASES CONSECUTIVAS histricas:298
(1) PRIMEIRA FASE (REPRESENTAO PROPORCIONAL) reconhecida a presena de
grupos de interesses passou-se a apelar para sua prevalncia.
Entretanto, a REPRESENTAO PROPORCIONAL atada base geogrfica no lhes
dava plena satisfao.
(COKER): a diviso geogrfica no podia identificar-se com uma opinio ou
interesse particular, e a representao acabava sendo de um s ou de alguns dos
mais poderosos interesses dentre quantos entravam em competio econmica e
social, arvorados pelos distintos grupos minoritrios.
(2) SEGUNDA FASE (REPRESENTAO PROFISSIONAL) o descrdito e o abandono
total da representao profissional decorrem de sua vinculao ideolgica com o fascismo.
Entretanto, a representao profissional continuou a aparecer em Constituies do
primeiro ps-guerra.
CF/1934: nosso pas conheceu em seu congresso uma representao profissional
a bancada classista, recrutada nas organizaes trabalhistas e patronais, fora do
critrio poltico tradicional de seleo pelo sufrgio popular a introduo dessa
bancada, porm, em nada concorreu para o aperfeioamento do sistema
representativo.
(3) TERCEIRA FASE (FASE DOS GRUPOS DE PRESSO): embora no se tenha eliminado
de todo o sistema proporcional e a representao profissional, passou-se a ceder cada vez
mais ao influxo dos distintos grupos de interesse.
(F) A TEORIA DA REPRESENTAO DE FUNDAMENTO MARXISTA - SOBOLEWSKY

(SOBOLEWSKY): publicista polons, pensador socialista, razes marxistas desenvolveu o conceito
sociolgico de REPRESENTAO.
Entende que a REPRESENTAO tem por objeto bsico determinar o carter das relaes
que ocorrem entre governantes e governados.
Partindo do modelo de DUVERGER e BURDEAU, entende que REPRESENTAO importa
estabelecer correlao ou concordncia entre as decises polticas da elite governante e a
opinio pblica (compreendida esta como as opinies mais fortes, imperantes na
comunidade).
O ESTADO uma representao dos interesses da classe dominante h de investigar, da, como
os cidados e as massas podem influir em decises estatais.
As possibilidades desse influxo continuam abertas s massas, cabendo-lhes valer de
circunstncias favorveis, onde for possvel, no intuito final de fazer uma transio para o
socialismo.
Analisa a REPRESENTAO como processo, em seu aspecto dinmico.
A REPRESENTAO um processo organizado.
A REPRESENTAO no se define pelo estado de harmonia ou correspondncia da
opinio pblica com a poltica governante, mas como processo de assimilao da poltica
e das opinies, com vistas mtua aproximao.
298

110
111

A REPRESENTAO um processo, isto , uma acomodao contnua que se

estabelece entre as decises polticas e as opinies.
O estado de completa harmonia apenas um ideal poltico utpico.
O grau de intensidade e eficcia desse processo no s varia no tempo como
modificvel.
No se trata de um processo automtico, mas se admite a interferncia dos
participantes.
A REPRESENTAO no consiste apenas de relaes diretas entre governantes e governados, mas
tambm, concomitantemente, de relaes entre os cidados e as distintas organizaes
intermedirias (que servem de porta-vozes opinio).
Assim, REPRESENTAO processo de adaptao da substncia das decises polticas
s opinies e pareceres dos grupos interessados e, em larga escala, s opinies e pontos
de vista que preponderam na classe dominante.
REPRESENTATIVO o sistema de governo no qual funciona um sistema de correlaes e onde nas
questes importantes e no decurso de largo espao de tempo no se proceda contra os desejos
dos interessados.
FORMAS PARA EXPRESSO DA OPINIO DE GOVERNANTES E GOVERNADOS: eleies,
referenda, peties, comcios, notas oficiais e declaraes de governantes, etc.
INSTRUMENTOS QUE PERMITEM A EXPRESSO SISTEMTICA DA OPINIO: meios de
comunicao de massa (imprensa, radio, televiso, etc.), partidos polticos e grupos de
interesses.
3.4. O MODELO REPRESENTATIVO E A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

(A) A SOCIEDADE PARTICIPATIVA
(DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): indivduos e variados grupos sociais representativos do
mais amplo espectro de interesses (econmicos, profissionais, culturais, religiosos, cientficos, polticos,
etc.) BUSCAM IMPOR SUAS NECESSIDADES pela PARTICIPAO em todos os campos da
atividade poltica, econmica e social, de modo a tornar as decises amplamente discutidas e
concertadas, criando uma SOCIEDADE PARTICIPATIVA.
(REINHOLD ZIPPELIUS): o cidado procura associar-se com queles que defendem os mesmos
interesses, para que em conjunto possam fazer valer suas pretenses, ganhando INFLUNCIA sobre
as decises dos rgos do Estado.
(MASSIMO SEVERO GIANNINI): o Estado passa a estar envolvido por INTERESSES DE TODOS
OS GRUPOS DA COMUNIDADE e no por interesses de grupos de presso particulares.
Enquanto o ESTADO DE CLASSE NICA desempenhava apenas atividades de polcia, o
ESTADO PLURALISTA desenvolve servios pblicos os diversos grupos que ostentam o
poder reclamam para si NOVOS SERVIOS, que esto em contnuo aumento por todas as
partes.
(REINHOLD ZIPPELIUS): a regra do jogo fundamental em uma SOCIEDADE DEMOCRTICA
PLURALISTA que cada indivduo disponha, na formao da opinio pblica e no processo poltico em
geral, de uma COMPETNCIA DE PARTICIPAO que, por princpio, deve ser respeitada de modo
igual.
111
112

A configurao simplista da LUTA DE CLASSES que havia servido de fundamento para uma
viso dialtica da histria, perante essa multiplicao de interesses e de centros de poder,
d lugar a uma, cada vez mais complexa, TRAMA DE INTERESSES que ora se colocam em
associao ou em confrontao, ora no campo econmico, ora no social, ora no campo poltico,
ora no jurdico.
(DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): sequer a tradicional separao entre interesses privados
e interesses pblicos suficiente para enquadrar a NOVA TIPOLOGIA DE INTERESSES em
expanso (exemplo: interesse pela proteo ao trabalho; interesses difusos como o por um meio
ambiente saudvel).
(HABERMAS): SOCIEDADE COMPLEXA a sociedade dotada de mundos da vida
estruturalmente diferenciados e de subsistemas funcionalmente independentes.
(B) OS GRUPOS DE INTERESSE E O PODER INFORMAL

(NORBERTO BOBBIO): as exigncias da SOCIEDADE PLURALISTA ganham fora por meio de
MECANISMOS INFORMAIS DE EXPRESSO E PRESSO, tais como as organizaes de base, os
sindicatos, as associaes de classes e as representaes de sem-terras, grupos indgenas, etc.
Ao contrrio, ao lado do poder juridicamente regulado, se faz presente uma REDE DE
INFLUNCIAS e PODER INFORMAL.
(DIOGO DE FIGUIEREDO MOREIRA NETO): destri-se a iluso de que o Estado poderia
conter, em esquemas jurdicos rgidos, a gama dos poderes polticos, submetendo-os ao
controle estatal.
(REINHOLD ZIPPELIUS): os GRUPOS DE INTERESSE procuram influenciar indiretamente o
poder estatal por intermdio da OPINIO PBLICA sobre a qual tentam atuar por meio da
imprensa ou de outros meios, valendo-se at mesmo do sensacionalismo como mecanismo
de presso, ou praticam o LOBBY, ofertam subsdios eleitorais ou donativos financeiros
aos cofres de partidos, etc.
Esse conjunto de fatores caracteriza um PLURALISMO INSTITUCIONAL, que supera e faz obsoleto o
centralismo e a rigidez do modelo hierrquico.
No Estado contemporneo, ao lado da mquina pblica, convivem, atuando e prestando
servios pblicos, variados ORGANISMOS NO-ESTATAIS.
(ANDREAS AUER):299 o processo legislativo faz intervir os principais atores da cena poltica
(partidos polticos, grupos de interesse, etc.), de tal modo que, quando o projeto de lei submetido
ao parlamento, ele j se constitui em um compromisso entre estas diferentes foras polticas, que o
parlamento raramente ousa pr em causa. Assim, o loobying, o entendimento cordial do que se
chama classe poltica, tornam fictcio o conceito de REPRESENTAO POPULAR, que, no entanto,
considerado um dos pilares do princpio da legalidade.
(C) PARTICIPAO DEMOCRTICA

Essa diversidade de interesses da sociedade pluralista, organizados e em competio, portanto,
exige dos indivduos intensa PARTICIPAO.
(DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): o PROGRESSO DOS MEIOS DE COMUNICAO e
DOS ELETRNICOS favorece o aparecimento de inmeras MODALIDADES PARTICIPATIVAS, seja
na seara legislativa, seja na judicial, seja na administrativa.
299
Cf. AUER, Andreas. O princpio da legalidade como norma, como fico e como ideologia. In: HESPANHA, Antnio
(Org.). Justia e litigiosidade Histria e prospectiva. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1995, p. 129-131.
112
113

(REINHOLD ZIPPELIUS): a DEMOCRACIA pressupe que todos os possveis interesses e

opinies devem ter a OPORTUNIDADE DE COMPETIR ENTRE SI, bem como de procurar
adquirir INFLUNCIA sobre a ao estatal.
As FACILIDADES DA ERA DA COMUNICAO possibilitam intenso acesso s informaes e,
consolidando uma sociedade pluralista, despertam NOVA REAO DEMOCRTICA: a exigncia da
extenso do direito de participao na tomada das decises coletivas, isto , novos espaos para
a participao popular (democracia de participao).
(D) A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Com a perda do prestgio dos partidos polticos, entrou em declnio a militncia partidria,
aumentando, assim, aumentando a distncia entre o sistema institucional de representao e a
sociedade civil organizada.300
O RESGATE DA DEMOCRACIA s se far por criteriosa abertura da participao poltica
por meio de NOVOS CANAIS, estabelecendo-se, assim, uma DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
que possa superar as LIMITAES DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA.
(DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO): a PARTICIPAO DEMOCRTICA fenmeno em
franca expanso, que marca a passagem do ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO
REPRESENTATIVO para um ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO PARTICIPATIVO.
(GARCIA DE ENTERRIA E TOMAS-RAMON FERNANDES): a PARTICIPAO DOS
ADMINISTRADOS surge como REFORO LEGITIMIDADE DEMOCRTICA do processo
decisrio hierrquico, perante a debilidade atual das estruturas constitucionais de gesto
participada e o eventual dficit democrtico do princpio representativo-plebiscitrio.
(GARCA DE ENTERRA E TOMAS-RAMON FERNANDES): responde NECESSIDADE DE SE
INTERIORIZAR O PODER DO ESTADO na sociedade, substituindo a antiga distino entre Estado e
sociedade, que foi base da construo liberal, por uma osmose recproca.
(MIGUEL REALE): a ERA DA COMUNICAO facilitou e tornou efetiva a fora da OPINIO
PBLICA, e todo esse levante expressa, pelo voto e por movimentos reivindicatrios, o desenho de
NOVA DEMOCRACIA, muito mais participativa, consciente e exigente, que grita e reclama, que exige
e no espera.
A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA decorrncia da prpria formatao contempornea de uma
SOCIEDADE PLURALISTA.
(NORBERT ACHTERBERG): o PRINCPIO DA PARTIZIPATION quer dizer que o povo, no apenas
por intermdio dos parlamentos, mas tambm pelos rgos administrativos, exerce o poder estatal
trata-se de instrumento de representatividade popular em uma democracia.
(C) O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A ADMINISTRAO PBLICA
A ADMINISTRAO PBLICA brasileira foi estruturada em uma modelagem monoltica e hierarquizada,

absolutamente sintonizada com as propostas do modelo burocrtico edificado para o Estado Liberal, incapaz de
propiciar uma estrutura que favorea a atuao descentralizada, a participao do administrado e o dilogo cidado.
O Direito Administrativo brasileiro no estudou devidamente mecanismos que pudessem favorecer a atuao administrativa
coordenada de pessoas polticas distintas, nem a atuao eficiente do Estado e do mercado em parceria; da mesma forma,
no se preparou para disciplinar a atuao administrativa coordenada com iniciativas oriundas da prpria sociedade civil.
300
Nesse sentido, VIERA, Liszt. Cidadania e controle social. In. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; GRAU, Nuria Cunill.
(Org.). O pblico no-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1999, p. 231-232.
113
114

O certo que o Estado Democrtico de Direito modelado pela CRFB/88 de fundamentos democrticos e de desiderato
social deve perseguir incessantemente o atendimento otimizado do bem comum e, para tanto, deve estruturar uma
Administrao Pblica democrtica, que possa perseguir a eficincia pblica e favorecer a participao popular.
Nesse contexto, as tendncias e perspectivas do Direito Administrativo brasileiro podem ser desenhadas a partir desse
desafio maior do Estado da Era da Recesso. Em outras palavras, no Brasil das desigualdades sociais, o Direito
Administrativo do Estado da Era da Recesso revela a necessidade inarredvel de se estudar estratgias e alternativas que
possam, em um contexto democrtico, favorecer a incorporao produo e ao consumo do grande contingente de
excludos.
Em decorrncia do Princpio da Tipicidade Tributria, a hiptese de incidncia legal deve ser exaustivamente posta na
lei tributria, entretanto, no que diz respeito ao lanamento tributrio, ao processo administrativo, etc., o modelo de
ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO requer a participao democrtica dos contribuintes na elaborao e na
aplicao do Direito.
(DI PIETRO): a participao popular uma caracterstica essencial do Estado de Direito Democrtico, porque ela
aproxima mais o particular da Administrao, diminuindo ainda mais as barreiras entre o Estado e a sociedade.301
A participao popular na gesto e no controle da Administrao Pblica constitui o dado essencial que
distingue o Estado de Direito Democrtico do Estado de Direito Social. Corresponde s aspiraes do
indivduo de participar, quer pela via administrativa, quer pela via judicial, da defesa da imensa gama de
interesses pblicos que o Estado, sozinho, no pode proteger.302
O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO d ensejo terceira fase da evoluo da Administrao
Pblica (aps a fase correspondente Administrao do Estado Liberal e do Estado Social), na qual a
participao do administrado se d mediante atuao direta na sua gesto e controle.303
O PRINCPIO DEMOCRTICO vinha acolhido nas concepes anteriores, porm, contemporaneamente,
aparece com nova roupagem que busca uma intensa participao popular no processo poltico, nas
decises de governo, bem como na atuao e controle da Administrao Pblica.304
Pelo menos no que diz respeito ao DIREITO ADMINISTRATIVO TRIBUTRIO, importa verificar que, em
decorrncia da prpria formatao do ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO, a Administrao Fiscal deve
reverncia ao PRINCPIO DEMOCRTICO, em sua mais moderna acepo.
O PRINCPIO DEMOCRTICO, em seus reflexos diretos na administrao pblica, marca a idia de democracia
enquanto PARTICIPAO E APROXIMAO DA DECISO ADMINISTRATIVA DOS ADMINISTRADOS, de tal
forma que estes se identifiquem com a AP e esta tenha em conta o conjunto real da sociedade.
Como decorrncia da formatao do Estado de Direito, que deve ser, na dico constitucional (art. 1 da
CRFB/88), democrtico, exige-se a conformao de uma ADMINISTRAO DEMOCRATIZADA.
(ODETE MEDAUAR): a partir da metade da dcada de 1950 comea a surgir a preocupao com uma
democracia mais ampla, com uma democracia que pudesse transpor o limiar da eleio de representantes
polticos para expressar-se tambm no MODO DE TOMADA DE DECISO DOS ELEITOS.305
O valor da democracia depende do modo pelo qual as decises so tomadas e executadas surge, da,
a formatao de uma DEMOCRACIA ADMINISTRATIVA, que pode ser compreendida como uma
democracia de funcionamento ou operacional.
Observa-se, assim, o crescente desprestgio das decises administrativas unilaterais, bem como a abertura
das portas da AP para a busca de solues consensuais, consolidando-se, assim, uma ADMINISTRAO
PBLICA CONSENSUAL.
(ROLF STORBER): a necessidade de PARTICIPAO DOS ADMINISTRADOS, como decorrncia direta do

princpio democrtico, no pode se limitar s formas de sufrgio, mas a AP deve atuar de forma aberta,
possibilitando enquetes, consultas, audincias, garantindo o direito dos administrados de apresentarem
301
Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participao popular na administrao pblica. Revista de Direito Administrativo,
Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, n. 191, jan./mar. 1993. p. 32
302
Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participao..., cit. p. 38.
303
Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participao..., cit. p. 32.
304
Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica. So Paulo: Atlas, 1999. p. 23.
305
Nesse sentido, MEDAUAR, Odete. Direito..., cit., p. 25.
114
115

objees e reclamaes, assegurando o DIREITO DE AUDINCIA E PARTICIPAO NO PROCEDIMENTO

ADMINISTRATIVO, etc.306
A POSSIBILIDADE DE PARTICIPAO AMPLA DOS ADMINISTRADOS NA ATUAO
ADMINISTRATIVA elemento conformador da ordem democrtica necessrio em todo processo de
formao de vontade e decises.307
O RESGATE DA DEMOCRACIA s se far por criteriosa abertura da participao poltica por meio de NOVOS
CANAIS, estabelecendo-se, assim, uma DEMOCRACIA PARTICIPATIVA que possa superar as LIMITAES DA
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA.
(GARCIA DE ENTERRIA E TOMAS-RAMON FERNANDES): a PARTICIPAO DOS ADMINISTRADOS surge

como REFORO LEGITIMIDADE DEMOCRTICA do processo decisrio hierrquico, perante a debilidade
atual das estruturas constitucionais de gesto participada e o eventual dficit democrtico do princpio
representativo-plebiscitrio.308
(NORBERT ACHTERBERG): o PRINCPIO DA PARTIZIPATION quer dizer que o povo, no apenas por
intermdio dos parlamentos, mas tambm pelos rgos administrativos, exerce o poder estatal trata-se de
instrumento de representatividade popular em uma democracia.309
3.5.
O
SISTEMA REPRESENTATIVO
E
A
PROFISSIONAL, CORPORATIVA E INSTITUCIONAL
REPRESENTAO
3.5.1. A DESCRENA NA REPRESENTAO POLTICA

(DALMO DALLARI): a descrena na representao poltica j inspirou vrias tentativas de encontro
de outra base de representao, visando assegurar maior autenticidade dos representantes.310
O que se pretende que o sistema representativo se baseie em fatores sociais
espontneos e significativos, que propicie efetiva participao dos representados
busca-se evitar o artificialismo da representao poltica, na qual apenas uma pequena
parcela do povo compreende (no decorre da realidade social).
Idias de representao (em substituio REPRESENTAO POLTICA): REPRESENTAO
PROFISSIONAL, REPRESENTAO CORPORATIVA e REPRESENTAO INSTITUCIONAL.
3.5.2. REPRESENTAO PROFISSIONAL

(A) O SURGIMENTO DO SINDICALISMO
A REPRESENTAO PROFISSIONAL tem como FONTE (remota) os movimentos a favor da
ascenso poltica do proletariado (primeira metade do sculo XIX), intensificados com a Revoluo
Industrial e o agravamento das injustias sociais.
No se pretendeu, desde logo, a substituio da base de representao no incio, fazia-se
acusao contra o prprio Estado (responsabilizado pela preveno da ordem injusta),
acusado de ser um instrumento da burguesia para a explorao do proletariado.
306
Nesse sentido, STORBER, Rolf. Wirtschaftsverwaltungsrecht, Traduo espanhola. Derecho administrativo econmico.
Madrid: Ministerio para las Administraciones Publicas, 1992. p. 93-94.
307
Cf. STORBER, Rolf. Wirtschaftsverwaltungsrecht, cit., p. 94.
308
Nesse sentido, GARCA DE ENTERRA, Eduardo; TOMS-RAMN FERNNDEZ. Curso de derecho
administrativo. 8. ed. Madrid: Civitas, 1998. v. I, p. 84.
309
Cf. ACHTERBERG, Norbert. Allgemeines Verwaltungsrecht. 2. ed. Heidelberg: C.F. Mller Juristicher Verlag, 1986, p.
356.
310
115
116

Assim, era preciso eliminar o Estado, no bastando melhorar os governantes.

Nasceu da conjugao do socialismo e do anarquismo.
(FRANA: LEI LE CHAPELIER, de 1791): proibiu todas as associaes (operrias e patronais)
declarou no haver mais corporaes no Estado, mas somente o interesse particular de cada
indivduo e o interesse geral.
(CDIGO PENAL DE 1810): previu o crime de coligao objetivava coibir qualquer
tentativa de associao dos operrios.
Atuar individualmente em defesa dos interesses particulares era impossvel surgem, da,
tentativas de agrupamento para ao em conjunto contra as injustias sociais preparou-se,
assim, o advento do SINDICALISMO.
O governo buscava impedir todas as associaes, agindo violentamente contra as que
julgava perigosa e subversiva (incluindo-se nestas as associaes de trabalhadores).
(INGLATERRA): havia a possibilidade de agrupamento dos trabalhadores em associaes para
mtua ajuda e defesa surge em Manchester, por volta de 1830, as Trade Unions (sementes dos
modernos sindicados).
(MANIFESTO COMUNISTA DE 1848): Os trabalhadores franceses, que desejavam unir-se, iniciaram
em 1840, perodo de intensas agitaes sociais, que evoluiria para a ORGANIZAO
INTERNACIONAL DOS TRABALHADORES e o lanamento do MANIFESTO COMUNISTA.
A partir de 1848, em virtude da intensificao do movimento proletrio, d-se a
multiplicao de associaes de trabalhadores (j aceitas na Frana, embora reprimidas
suas manifestaes mais ostensivas).
O MOVIMENTO SINDICAL se bifurca em:
(1) SINDICALISMO REVOLUCIONRIO (radical e intransigente); e
(2) SINDICALISMO REFORMISTA (aceitando a convivncia com o Estado e acreditando na
melhoria progressiva das condies dos trabalhadores).
(B) SINDICALISMO REVOLUCIONRIO

ANARCOSINDICALISMO: a corrente revolucionria, de fundamento anarquista, considerava
inevitvel que o Estado fosse um instrumento de classe por isso pregava sua destruio.
(GEORGES SOREL Rflexions sur La Violence 1906): os sindicalistas no propem a reforma do
Estado, mas querem destru-lo para realizar a idia de Marx de que a revoluo socialista no deve
culminar na substituio de um governo de minoria pelo de outra minoria.
Para SOREL era impossvel o entendimento entre os sindicalistas e os socialistas oficiais
(que aceitavam o Estado e o desenvolvimento das lutas atravs dos meios legais).
As deficincias econmicas dos trabalhadores no lhes permitiam permanecer em constante
atividade revolucionria, promovendo greves, praticando atos de sabotagem, mas deixando de
receber salrios.
A poltica de greve contnua acabou arruinando os sindicatos, porque exigia de seus
membros sacrifcios constantes, que s excepcionalmente poder-se-ia exigir por isso, o
SINDICALISMO REVOLUCIONRIO foi perdendo adeptos.
(C) SINDICALISMO REFORMISTA

116
117

SINDICALISMO REFORMISTA: acreditava ser indispensvel a organizao dos trabalhadores para

a defesa de seus interesses no acreditava nos partidos polticos, como instrumento eficiente de
suas reivindicaes.
(ROBERT OWEN): acreditava ser a associao o nico meio para colocar a Sociedade de acordo
com a Natureza (SOCIALISMO ASSOCIACIONISTA).
Rico industrial que promoveu a organizao de seus prprios empregados, entregandolhes, praticamente, a direo de suas indstrias (incio do Sculo XIX) considerado utpico
por vrias correntes socialistas inspirou as Trade Unions e a organizao sindical.
Na INGLATERRA, a partir de 1830, surgem as TRADE UNIONS, que depois so organizadas nos
ESTADOS UNIDOS o sindicalismo norte-americano encontra plena expanso a partir de 1860.
(FRANA): Lei Waldeck-Rousseau, de 21 de maro de 1884 concedeu personalidade jurdica
aos sindicatos operrios e patronais.
Uma vez conquistada a liberdade de sindicalizao, surgiu a preocupao com a demarcao de um
campo prprio de atuao, paralelamente ao Estado, independente dele para a promoo dos
interesses especficos dos trabalhadores.
(D) AS IDIAS DE REPRESENTAO PROFISSIONAL

(PAUL-BONCOUR - Le Fdralisme conomique 1900): a sociedade de compe de diversos
agrupamentos sociais dentre estes devem ser ressaltados os AGRUPAMENTOS
PROFISSIONAIS.
O autor defende a existncia de uma soberania econmica, ao lado da soberania territorial
(que pertence ao Estado).
A SOBERANIA ECONMICA tambm pertence ao todo, e no a um grupo profissional por
isso, os grupos profissionais devem ser coordenados, compondo na sua totalidade a
FEDERAO ECONMICA.
A base da FEDERAO ECONMICA so os grupos profissionais, cada um dotado de
soberania prpria, com autonomia por grupo profissional especializado e por regio.
Ao lado dos interesses especficos de cada grupo, existem os interesses comuns a todos
por isso procede-se ao agrupamento dos prprios grupos, chegando-se a uma soberania
regional, reunindo os que exercem profisses semelhantes.
A coordenao de todos os grupos regionais compor a FEDERAO ECONMICA
(dotada de soberania econmica).
Na realidade, a FEDERAO ECONMICA no representar mais do que um conjunto de
interesses econmicos (interesses particulares interesses especiais).
Apenas participam da soberania os indivduos reunidos em uma comunidade de
interesses.
Para dar efetividade soberania, os grupos profissionais devem ser dotados de poder
legislativo e poder executivo.
(E) CRTICAS
Crticas usualmente feitas idia da REPRESENTAO PROFISSIONAL:
117
118

1. Existe uma srie de atividades no diretamente relacionadas com o trabalho, mas que
exercem grande influncia sobre ele (educao, transporte e muitas outras atividades)
no se consegue, assim, destacar nitidamente o interesse profissional quase tudo deveria
ser entregue Federao Econmica, tornando-se impossvel fixar claramente quais seriam as
competncias destas e as do Estado;
2. O grande nmero de profisses e sua extrema variabilidade (surgem novas profisses a

cada dia) obrigam a que se mantenham, no mesmo conjunto, atividades com interesses
diversos;
3. Existem diversos interesses econmicos que no podem ser qualificados como interesses
profissionais, e estes ficariam sem quem lhes desse o devido cuidado;
4. A amplitude dos assuntos que ficariam a cargo dos grupos profissionais faria com que os
representantes se politizassem, recaindo-se novamente na representao poltica.
A idia da REPRESENTAO PROFISSIONAL no prosperou, embora tenha produzido resultados
positivos, como o reconhecimento de certo poder normativo s ORGANIZAES SINDICAIS
como as convenes coletivas de trabalho, celebradas entre sindicatos e cuja obedincia
assegurada pelo Estado.
O SINDICALISMO exerceu influncia sobre as organizaes polticas, trazendo para as
assemblias polticas e programas partidrios a considerao dos interesses dos
trabalhadores.
Inspirou a constituio dos Partidos Trabalhistas, que so um produto direto das atividades
sindicalistas.
3.5.3. REPRESENTAO CORPORATIVA

A REPRESENTAO CORPORATIVA surge em oposio REPRESENTAO POLTICA,
considerando os partidos polticos ultrapassados.
Noo orgnica da sociedade e do Estado (corporativismo).
A coletividade se reparte, por fora do princpio da diviso do trabalho em diferentes
categorias de indivduos, cada qual com funes sociais bem determinadas cada uma
dessas categorias funcionais so CORPORAES.
(MIHAIL MANOILESCO O sculo do corporativismo - 1933): caractersticas fundamentais das
CORPORAES:
a) so rgos naturais atravs dos quais a vida do Estado se manifesta;
b) no so apenas econmicas corporaes econmicas, sociais, culturais Exemplos:
Igreja, exrcito, magistratura, corporao da educao nacional, da sade pblica, das cincias
e das artes.
A teoria da REPRESENTAO CORPORATIVA apresenta elevada impreciso afirma o
carter natural das CORPORAES, ao mesmo tempo em que lhes d um papel superior
ao Estado.
Se o Estado entender que existem necessidades funcionais, pode determinar a
alterao dos princpios bsicos dos organismos (que eles entendem naturais).
Desaparece, assim, o carter natural das corporaes, pois elas podem ser
moldadas pelo Estado, segundo suas convenincias, a qualquer momento.
No se ope ao Estado d largos poderes ao ESTADO CORPORATIVO.
(MIHAL MANOILESCO): referncias entusisticas ao fascismo e Mussolini.
118
119

Baseia-se em realidades sociolgicas e prev uma organizao compatvel com essas

realidades.
Porm, no momento de fazer a coordenao das corporaes, se perdem, propondo um
ESTADO TOTALITRIO.
Faz a apologia a um programa nacional que absorve todas as atividades exercidas no Estado.
Aplicada na Itlia Fascista e em Portugal (coexistiram uma Assemblia Nacional, de base poltica e
uma Cmara Corporativa - 1956).
No Brasil (1934): introduziu a REPRESENTAO CORPORATIVA (ao lado da poltica)
tornou a REPRESENTAO CORPORATIVA mero apndice do Poder Executivo, sem
nenhum carter representativo.
No deu contribuio para o aperfeioamento da democracia representativa.
3.5.4. REPRESENTAO INSTITUCIONAL

Conceito de INSTITUIO: EMPRESA que se realiza e dura num meio social (Hauriou).
EMPRESA: idia de algo a se realizar, de um valor a atingir qualquer objetivo social.
Quando a EMPRESA passa do plano terico para o plano da realidade, e adquire condies
de durao no meio social, elas se institucionalizam.
(SERGIO PANUNZIO Contributo all exame dei problemi relativi all istituzione della Camera dei fasci e
delle corporazioni - 1937): d-se a REPRESENTAO INSTITUCIONAL quando o representante um
ente, no um indivduo.
(TEORIA DA INSTITUIO): tentativa de substituir a representao poltica por outra mais
autntica possibilidade da REPRESENTAO INSTITUCIONAL de uma categoria
profissional.
(VICENZO ZANGARA La rappresentanza istituzionale - 1952): no se representa a vontade do
representado, nem a da lei o vnculo representativo surge das relaes necessrias que se
estabelecem no surgimento da instituio (no ato do nascimento de uma instituio; no ato de criao
da pessoa jurdica).
Na REPRESENTAO INSTITUCIONAL esto includas as representaes de idias e a
representao de interesses compreende a REPRESENTAO POLTICA, a PROFISSIONAL e at
mesmo a CORPORATIVA.
Um mesmo indivduo, num determinado momento, aspira a certo objetivo primordial e a
outros objetivos concomitantes da, no necessrio um rgo alheio s instituies
para coorden-las, pois elas surgem das idias e aspiraes dos indivduos.
Os interesses do Estado so os interesses superiores das instituies (e dos indivduos que
lhes deram causa).
Das relaes sociais surgem, espontaneamente, as INSTITUIES FUNDAMENTAIS do Estado.
INSTITUIES FUNDAMENTAIS: so aquelas que contam com um nmero significativo de
adeptos.
Com as INSTITUIES FUNDAMENTAIS ser possvel compor-se um RGO LOCAL de
GOVERNO (Legislativo e/ou Executivo), onde estejam representadas as instituies.
119
120

Os RGOS LOCAIS representativos, agrupados regionalmente, revelam as instituies

desejadas em mbito regional, as quais, uma vez constitudas, elegero representantes num
RGO REGIONAL.
A reunio dos RGOS REGIONAIS revelar as instituies que constituem aspirao de todo
o povo do Estado, cabendo a estas escolher os componentes do GOVERNO do Estado.
GOVERNO em trs nveis, de base institucional mantm-se a possibilidade de surgimento de
novas instituies sempre que ocorrerem mudanas na realidade social.
As instituies existentes numa regio podem no coincidir com as que existam em outras
(aumenta a autenticidade e a eficcia da representao).
Exemplo prximo: Iugoslvia.
A ASSEMBLIA COMUNAL compreendia o CONSELHO COMUNAL e o CONSELHO DAS
COMUNIDADES DE TRABALHO.
O CONSELHO COMUNAL era eleito diretamente pelos cidados.
O CONSELHO DAS COMUNIDADES DE TRABALHO era eleito pelos trabalhadores que, no
territrio da Comuna, faziam parte das organizaes de trabalho, dos rgos estatais, das
organizaes scio-polticas, das associaes, dos membros das cooperativas, bem como
pelos demais cidados que trabalhavam no territrio da Comuna e eram designados por Lei.
O segundo nvel era constitudo pelos DISTRITOS, com estatutos prprios e dotados de uma
ASSEMBLIA (membros eleitos pelos componentes das Assemblias Comunais).
Na mesma ordem, existiam as ASSEMBLIAS DAS REPBLICAS.
A ASSEMBLIA FEDERAL era composta pelo CONSELHO FEDERAL (Conselho dos
delegados dos cidados das Comunas e das Repblicas), pelo CONSELHO ECONMICO, do
CONSELHO DE EDUCAO E CULTURA, do CONSELHO DE ASSUNTOS SOCIAIS E
SADE e do CONSELHO POLTICO-ORGANIZACIONAL.
(DALMO DALLARI): para o autor, entre as idias novas que ser preciso aceitar, para que se chegue ao
Estado Democrtico autntico e eficaz, talvez esteja a da superao dos partidos, vislumbrando-se j a
REPRESENTAO INSTITUCIONAL como a mais apta a corresponder s novas exigncias da
realidade.
120
121

4. O SUFRGIO
4.1. IDIA CENTRAL
(DALMO DALLARI): uma vez que impossvel confiar-se ao povo a prtica direta de ATOS DE
GOVERNO, indispensvel fazer-se a escolha daqueles que iro praticar tais atos em seu nome.311
Critrios utilizados, ao longo dos tempos, para escolha dos governantes: (1) fora fsica; (2)
sorteio; (3) sucesso hereditria; (4) eleio.
(RENATO JANINE):312 O estranho, na democracia antiga, que mal havia eleio. Na verdade, no
havia cargos fixos, ou eles eram poucos. Havia encargos.
Uma assemblia tomava uma deciso; era preciso aplic-la; ento se incumbia disso um grupo
de pessoas. Mas estas no eram eleitas, e sim sorteadas.
Por qu? A eleio cria distines.
Quando se escolhe, pelo voto, quem vai ocupar um cargo permanente (ou encargo
temporrio), a escolha se pauta pela qualidade. Procura-se eleger quem se acha melhor.
Entretanto, o lugar do melhor na ARISTOCRACIA! A DEMOCRACIA um regime de
iguais.
Por pressuposto, em uma DEMOCRACIA, todos deveriam poder exercer qualquer funo.
Um exemplo o jri Os principais julgamentos eram, na gora, atribudos a um
tribunal especial, cujos membros eram sorteados (o que hoje se chama jri).
A maior exceo regra da escolha por sorteio: os chefes militares. Deles, e de poucos outros,
se exige uma competncia tcnica que no se requer nas tarefas cotidianas. Nestas um nvel de
desperdcio tolerado, porque mais importante a igualdade (isonomia) entre os cidados do
que a perfeio na execuo das tarefas.
(DALMO DALLARI): Nos dias de hoje, a escolha por ELEIO a que mais se aproxima da expresso
direta da vontade popular.
O POVO, quando atua como corpo eleitoral, um verdadeiro rgo do Estado.
(PAULO BONAVIDES): SUFRGIO o poder que se reconhece a certo nmero de pessoas (corpo de
cidados) de participar direta ou indiretamente na soberania, isto , na gerencia da vida pblica.313
PARTICIPAO DIRETA: o povo politicamente organizado decide atravs do sufrgio,
determinado assunto do governo (como nos institutos da democracia semidireta
votao).
PARTICIPAO INDIRETA: o povo elege representantes (como na democracia indireta
eleio).
311

313
312
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122

4.2. A DEMOCRACIA COMO VONTADE DA MAIORIA

(BARACHO JNIOR):314 a ideia de DEMOCRACIA associada vontade do povo ganha na
modernidade a configurao de DEMOCRACIA como vontade da maioria.
que o processo de universalizao de direitos, acentuado a partir do Sculo XX, ideia de
POVO vo se integrando as mulheres, comunidades tradicionais, crianas e, em diversos
aspectos, at os estrangeiros.315
A ideia de DEMOCRACIA MODERNA traz como caracterstica a ideia de governo da maioria

compatvel com a proteo da minoria.
(HANS KELSEN):316 a existncia da maioria pressupe a existncia de uma minoria, portanto,
o direito da maioria pressupe o direito existncia de uma minoria. Disso resulta no tanto a
necessidade, mas principalmente a possibilidade de se proteger a minoria contra a maioria.
A ideia, em KELSEN, de maioria relativa traduz dinamicidade (a possibilidade de
alternncia no poder), isto , a possibilidade da minoria se tornar maioria.
(VASCONCELOS DINIZ):317 O reconhecimento democrtico da maioria implica
necessariamente a proteo do princpio da minoria; no fosse assim, estaramos num REGIME
AUTOCRTICO, no qual se impe autoritariamente uma nica vontade. Entre ambas, existe uma
vontade mtua de cooperar sob um mesmo sistema, em que deve ser normalmente aceita a
alternncia de posio entre elas.
O ponto fulcral da DEMOCRACIA reside nos direitos e liberdades das minorias, assegurados
na Constituio para evitar eventuais tentativas de violao.
Como ensina KELSEN, a sociedade absorve e resolve esse conflito, perfazendo continuamente
a paz social por meio do Direito.
(BARACHO JNIOR):318 se tomada a ideia de DEMOCRACIA, estritamente, como vontade da

maioria pode-se deixar de considerar dimenses indispensveis de uma concepo mais moderna.
Em ESTADOS PLEBISCITRIOS, as decises polticas podem ser tomadas pela maioria dos
eleitores, em decises plebiscitrias, mesmo que neles no se tenham garantidos direitos
fundamentais individuais, como a intimidade, a liberdade de expresso, ou a liberdade de
associao ou de reunio, etc.
Como assinala BARACHO JNIOR, esta possibilidade existe em particular quando governam
lderes carismticos, que restringem a arena de debates polticos e sustentam seus projetos
em uma pauta bastante restrita, de fcil absoro pelos setores menos informados ou crticos do
eleitorado. 319
A DEMOCRACIA como vontade da maioria s alcana densidade quando estruturalmente
vinculada ao Estado de Direito, no qual os direitos e garantias fundamentais, tanto de
natureza individual como poltica so efetivados.320
314
Cf. BARACHO JNIOR, Jos Alfredo de Oliveira. Democracia. In. TRAVESSONI, Alexandre (Coord.). Dicionrio de
teoria e filosofia do direito. So Paulo: LTr, 2011, p. 95-98.
315
316
Cf. KELSEN, Hans. A democracia. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 68.
317
318
319
320
Cf. BARACHO JNIOR, Jos Alfredo de Oliveira. Democracia. cit. p. 96-97.
122
123

Nesse quadro, a DEMCORACIA no se realiza apenas como deliberativa, pois se

estende pelos debates que antecedem as deliberaes.
4.3. NATUREZA JURDICA DO SUFRGIO

DIREITOS POLTICOS: no so direitos de defesa contra o Estado, mas direitos de integrao ao
Estado (liberdade-participao) assegurados determinada categoria de nacionais (cidados).
DUAS CORRENTES PRINCIPAIS:
1. DOUTRINA DA SOBERANIA NACIONAL o sufrgio uma funo chega-se a admisso

do sufrgio restrito;
2. DOUTRINA DA SOBERANIA POPULAR o sufrgio um direito reconhece-se o

sufrgio universal.
4.3.1. DOUTRINA DA SOBERANIA NACIONAL

O eleitor apenas instrumento ou rgo com o qual a NAO conta para criar o rgo maior o
CORPO REPRESENTATIVO - a quem se delega o poder soberano, do qual a NAO, todavia, se
conserva sempre titular.
A sede da soberania a NAO.
A NAO atribui competncia constitucional ao eleitor para exercer o sufrgio, portanto, a
NAO o poder que traa as regras e condies do SUFRGIO NAO cabe a
faculdade de determinar quem deve fazer parte do corpo eleitoral.
O SUFRGIO no a vontade autnoma do eleitor, mas a vontade soberana da NAO.
Decorre com mais freqncia, alm do sufrgio restrito, a obrigatoriedade do voto e a
doutrina da dualidade do mandato representativo (atuao independente do eleito em face
do eleitor).
(BARNAVE 1791 - durante a Revoluo Francesa): a qualidade de eleitor no seno uma funo
pblica, a qual ningum tem direito, e que a sociedade dispensa, to cedo prescreva seu interesse.
4.3.2. DOUTRINA DA SOBERANIA POPULAR

SUFRGIO-DIREITO: o povo soberano, portanto, cada indivduo, como membro da coletividade
poltica, titular de parte ou frao da soberania.
O SUFRGIO expresso da vontade prpria, autnoma, primria, de cada individuo
componente do colgio eleitoral.
Se o VOTO um direito, seu exerccio ser facultativo.
Decorre que o mais lgico para a natureza do mandato seria consider-lo imperativo e no
representativo (doutrina da identidade).
(ROUSSEAU - Contrato Social): o direito de voto um direito que ningum pode tirar aos cidados.
123
124

4.3.3. SUFRGIO COMO DIREITO DE FUNO

(SAINT ROMANO La teoria dei diritti pubblici subbiettivi - 1900):321 soluo ecltica para a natureza
jurdica do sufrgio (DIREITO DE FUNO) para conciliar o sufrgio universal com a
obrigatoriedade do voto e sanes impostas ao eleitor.
a idia de poder/dever; direito/dever.
Como FUNO ELEITORAL: o sufrgio direito pblico subjetivo outorga poderes ao seu titular,
como o de exigir a inscrio nos registros eleitorais; o de ser admitido s votaes; exigir
cancelamento de eleitores irregulares; etc.
Para BISCARETTI DI RUFFIA, porm, o eleitor exerce a FUNO de modo coletivo e no
individual direito corporativo e no direito subjetivo individual passvel de ser exercido
em nome prprio (para mim, contraditoriamente).
Como CORRETO EXERCCIO DA FUNO ELEITORAL: o exerccio do voto obrigatrio e
apresenta-se como dever cvico.
O eleitor sujeito s sanes da ordem jurdica quando se abstiver de votar ou se valer do
voto para auferir vantagens pessoais indevidas.
(DALMO DALLARI):322 a opinio absolutamente predominante a de que se trata de um direito e de
uma funo, concomitantemente.
Como DIREITO DE SUFRGIO, configura um direito subjetivo pblico direito de votar:
direito poltico fundamental.
Como h a necessidade de se escolher governantes para que se complete a formao da
vontade do Estado, o sufrgio corresponde tambm a uma FUNO SOCIAL.
Entendo que se trata de um poder (direito) / dever: direito fundamental poltico de participao
(direito subjetivo pblico individualizado) e um dever fundamental de participao na formatao da
vontade nacional.
Trata-se da expresso mxima da idia de cidadania, enquanto liberdade social, com
compromisso solidrio.
4.4. O SUFRGIO RESTRITO

(A) IDIA CENTRAL
SUFRGIO RESTRITO: o poder de participao conferido apenas queles que preencham
determinados requisitos especiais (de riqueza ou instruo, nascimento ou origem).
JUSTIFICATIVAS HISTRICAS: o SUFRGIO RESTRITO justificava-se pelo PRINCPIO SELETIVO
(princpio de ordem racional para justificar a melhor aplicao da teoria da representao).
PRINCPIO SELETIVO: buscava conduzir ao governo os mais aptos, os mais capazes, os
mais sbios, os melhores.
Defendia-se que o sufrgio deveria ser restrito, no para assegurar o domnio social
de uma classe, mas para se chegar de forma mais gil ao governo dos melhores.
321
SAINT ROMANO. La teoria dei diritti pubblici subbiettivi. In ORLANDO, V. E. (Org.). Primo trattato completo de
diritto amministrativo italiano. Milano: Societ Editrice Libreria, 1900, p. 110-220.
322
124
125

Tornou-se to-somente um eficaz instrumento de excluso de parcelas considerveis

do povo de toda participao poltica.
O poder da burguesia dominava, por inteiro, a cena governativa.
Pensamento dominante da democracia liberal do sculo XIX.
(B) MODALIDADES DE SUFRGIO RESTRITO

MODALIDADES DE SUFRGIO RESTRITO: SUFRGIO CENSITRIO (riqueza); SUFRGIO
CAPACITRIO (instruo); SUFRGIO ARISTOCRTICO (classe social); SUFRGIO RACIAL (raa).
SUFRGIO CENSITRIO: sufrgio pecunirio.
Dava-se, em geral, a partir de uma das seguintes exigncias: a) o pagamento de um imposto
direto (sistema censitrio francs de 1814 a 1848); b) o ser dono de uma propriedade
fundiria (o sistema ingls, gradativamente abolido, e que se extinguiu com a reforma eleitoral
de 1918); e c) o usufruir certa renda.
SUFRGIO CAPACITRIO: critrio de limitao dado pelo grau de instruo.
Visava afastar as pessoas mais rudes (do ponto de vista cultural e intelectual) de qualquer
ingerncia poltica acreditava-se que no seriam capazes de favorecer a boa qualidade da
representao (formao da elite dirigente).
SUFRGIO ARISTOCRTICO: por efeito de discriminao social sufrgio privilegiado.
SUFRGIO RACIAL: excluso por odiosas questes raciais.
SUFRGIO MASCULINO: excluso por motivo de sexo, como ocorre com as mulheres em alguns
pases.
4.5. O SUFRGIO UNIVERSAL

4.5.1. IDIA CENTRAL
Na realidade, todo sufrgio restrito, pois no h sufrgio universal pleno.
SUFRGIO UNIVERSAL: a participao no restringida por condies de raa, sexo, riqueza,
instruo, nascimento.
(PAULO BONAVIDES): em geral, excludas as restries de riqueza ou capacidade, estamos
j em presena do SUFRGIO UNIVERSAL.323
(BISCARETTI DI RUFFIA): no SUFRGIO UNIVERSAL so estabelecidos apenas requisitos de
ordem geral; no SUFRGIO RESTRITO, requisitos especficos, censitrios e culturais 324 (meio
confusa a idia do clssico autor italiano).
(DALLARI): a conquista do SUFRGIO UNIVERSAL foi um dos objetivos da Revoluo Francesa e
constou dos programas de todos os movimentos polticos do sculo XIX, que se desencadearam em
busca da democratizao do Estado.325
323

325
324
125
126

4.5.2. RESTRIES AO SUFRGIO UNIVERSAL

(A) NACIONALIDADE
NACIONALIDADE: qualidade de um indivduo como membro de um Estado.
Indivduos que mantm um vnculo jurdico-poltico com o Estado de que fazem parte
(povo).
Submete o indivduo autoridade e proteo da soberania (estado de dependncia, fonte de
deveres e direitos).
ESTRANGEIRO: o no-nacional devem tambm ter condio jurdica que lhes preserve a
dignidade.
AQUISIO DA NACIONALIDADE: cabe ao Estado legislar (existem diversas regras de Direito
Internacional).
Art. 15 da Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948 (ONU): todo
homem tem direito a uma nacionalidade ningum ser privado arbitrariamente de
sua nacionalidade, nem do direito de mudar de nacionalidade.
CRITRIOS: jus soli (nacional o indivduo nascido no territrio do Estado); jus sanguinis (a
nacionalidade atribuda em razo da descendncia); misto.
NACIONALIDADE ORIGINRIA (no pressupe vnculo anterior);
DERIVADA (aquisio da nacionalidade mediante naturalizao).
NACIONALIDADE
NACIONALIDADE: primeira condio de capacidade poltica.

(JULIEN LAFERRIRE): condio mnima de vinculao ao pas e coisa pblica.326
(PAULO BONAVIDES): natural que os estrangeiros sejam excludos de participao na
vida poltica do Estado onde porventura se achem.327
(B) RESIDNCIA
Usualmente, exige-se prazo mnimo de residncia em certa parte do territrio nacional, visando evitar
abusos e vcios, como o deslocamento de eleitores de uma para outra circunscrio eleitoral ou
regio do mesmo Estado.
(C) SEXO
Existiram em geral at ao fim da Primeira Grande Guerra Mundial.
O SUFRGIO FEMININO aparece pela primeira vez, em 1869, nos Estados Unidos, no Estado de
Wyoming.
Norma constitucional desde 1920 (19 Emenda Constituio Americana).
O SUFRGIO FEMININO adotado na Inglaterra em 1928.
Apenas aps a Segunda Guerra Mundial adotado na Frana, Brasil, Argentina, Blgica,
Peru, Chile, etc.
326
327

126
127

Em 1956, em levantamento da ONU, apenas 11 Estados ainda negavam o direito de

sufrgio s mulheres.328
A Sua s recentemente adotou o voto feminino (1971).
(D) IDADE
Em geral, os Estados tomam uma idade mnima para o exerccio do direito de voto.
Justificada pela pretensa capacidade de discernimento e maturidade que se alega
indispensveis participao poltica consciente.
Retrata o tendencial temor do sentimento reformista manifesto da mocidade.
Quanto mais democrtica a ordem constitucional, maior a tendncia para a reduo da idade
eleitoral mnima.
Usualmente, a maioridade civil coincide com a maioridade poltica (eleitoral).
Na Frana e na Inglaterra: maioridade eleitoral aos 21 anos de idade.
Constituio francesa de 1814: direito de voto aos 30 anos de idade.
No Brasil, dispe a CRFB/88:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo SUFRGIO UNIVERSAL e pelo voto
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.
1 - O ALISTAMENTO ELEITORAL e o VOTO so: I - obrigatrios para os maiores
de dezoito anos; II - facultativos para: a) os analfabetos; b) os maiores de setenta
anos; c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.
O eleitor, alm de reunir todos os requisitos de capacidade exigidos por lei,
deve se alistar, para que lhe seja conferido o ttulo de eleitor e seu nome
possa constar previamente das listas oficiais de participao.
2 - No podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o perodo do
servio militar obrigatrio, os conscritos.
3 - So condies de elegibilidade, na forma da lei: I - a nacionalidade brasileira; II
- o pleno exerccio dos direitos polticos; III - o alistamento eleitoral; IV - o domiclio
eleitoral na circunscrio; V - a filiao partidria; VI - a idade mnima de: a) trinta e
cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da Repblica e Senador; b) trinta anos
para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal; c) vinte e um anos
para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de
paz; d) dezoito anos para Vereador.
4 - So inelegveis os inalistveis e os analfabetos. [...].
9 - Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para
exerccio de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e
legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do
exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta.
328

127
128

(E) CAPACIDADE FSICA OU MENTAL

Excluso dos portadores de (1) defeitos fsicos ou (2) dos que no se acham em condies normais
de exercer o sufrgio (cegos, surdos-mudos, idiotas, loucos, dementes).
Usualmente, s se aplica queles cuja interdio tenha sido declarada judicialmente,
visando evitar abusos ou excessos polticos.
DEFICINCIA MENTAL: se aceita, at pacificamente, a excluso do eleitor que no tenha conscincia
da significao do voto.
DEFICINCIA FSICA: se o voto pessoal e secreto, para se assegurar a independncia dos eleitores,
exclui-se aqueles que no tm condies de votar obedecendo tais circunstncias.
(DALLARI):329 esta ltima restrio, que ainda se mantm amplamente, poderia ser facilmente
reduzida com a utilizao de processos especiais de expresso da vontade e de apurao
de votos. E uma exigncia democrtica a reduo de restries, para que o maior nmero
possvel participe das escolhas.
(F) GRAU DE INSTRUO

Mnimo educacional exigido para o exerccio do voto, varivel de Estado para Estado.
Parte da presuno de que os que no tm um mnimo educacional no se acham em
condies de emitir um voto consciente.
No raro, d-se em alguns Estados a excluso dos que no sabem ler e escrever.
No sul dos Estados Unidos, a exigncia de comprovao de um mnimo de
instruo foi aplicada com relao aos eleitores negros, at recentemente, para
burlar a proibio constitucional de discriminao racial.330
A Itlia, por exemplo, j admite o voto do analfabeto.
BRASIL: Art. 14, 1, II, a, da CRFB/88: voto facultativo para o analfabeto.
A CF/1967 e a EC/1969 no admitiam o voto do analfabeto.
(PAULO BONAVIDES): em algumas naes mais pobres, a ausncia da participao do analfabeto,
torna o sistema poltico e eleitoral uma imagem quase irreconhecvel da sociedade democrtica, tal a
desproporo entre o eleitorado e a massa humana excluda por efeito de mencionada causa
restritiva.331
ARGUMENTOS FAVORVEIS ao voto dos analfabetos:
(a) Coerncia do sistema democrtico com a natureza do sufrgio universal;

(DALLARI): mas ainda que no existissem essas barreiras intransponveis aceitao
da discriminao como justa, um dos fundamentos do Estado Democrtico a
igualdade de todos, sobretudo igualdade jurdica e de possibilidades, no havendo
como conciliar democracia e discriminao intelectual ou qualquer outra espcie
de discriminao.332
329

331
332
330
128
129

(b) O analfabeto no goza de imunidade tributria, portanto, cumpre deveres a que no

corresponderiam direitos, ficando assim privado de voz no debate e na aprovao do nus
tributrio;
(c) Nos pases subdesenvolvidos, retira-se da condio de sujeito da ordem jurdica uma legio de
analfabetos, marginalizando-os da vida poltica, tornando-os apenas objeto da ordem jurdica
estabelecida.
(PAULO BONAVIDES): os analfabetos da democracia contempornea, no sculo das
massas, so para os pases subdesenvolvidos o que foram para a cidade grega os
escravos do sculo de Pricles.333
(DALLARI): num Estado com grande porcentagem de analfabetismo a excluso dos
analfabetos leva ao governo de minorias.334
(d) Os veculos escritos de informao no so mais as fontes de informao de maior penetrao,

em virtude da televiso e mesmo dos rdios de pilha, que levam a informao mesmo nos perodos
de trabalho.335
(e) A simples alfabetizao no d esclarecimento nem propicia interesse pelos negcios

pblicos.336
Pretensos ARGUMENTOS CONTRRIOS ao voto dos analfabetos:
(a) Quebra de sigilo do sufrgio o sigilo condio de liberdade e o voto do analfabeto abre uma
fenda no princpio da liberdade do voto;
(b) A democracia, em seu estrito teor poltico, qualitativa e no apenas quantidade;

A imposio da quantidade sobre a qualidade favoreceria a instrumentalizao do acesso
do analfabeto soberania pelos detentores do Poder (quartis, grupos econmicos, coronis,
corruptos) contaminando o veredicto das urnas, desmontando o carter representativo das
instituies democrticas.
(c) O impedimento contribui indiretamente ao desenvolvimento da instruo popular.

(PAULO BONAVIDES): mas entendemos, com Kelsen, que a democracia progresso ou
caminhada para a liberdade e que a extenso do sufrgio ao analfabeto, j tentada uma vez
no Brasil, em 1964, por iniciativa oficial rejeitada pelo Congresso, longe de coadjuvar a soluo
do problema da democracia de massas em Pas subdesenvolvido, viria, ao contrrio, estorvar
a recuperao democrtica e precipitar talvez o desenlace das estruturas constitucionais. Se
a democracia , com efeito, aquela escola de formao poltica a que aludimos, diramos
melhor, de aperfeioamento poltico, urge mant-la nos termos atuais do sufrgio universal,
sem ambies que a realidade no autoriza nem comporta, pois normalmente no se
cumpriu sequer o estmulo alfabetizao, que figurava nas promessas daquela excluso
legal.337
(DALLARI): alega-se tambm que a proibio de votar ser mais um fator de estmulo para
que eles procurem alfabetizar-se. Este ltimo argumento contm uma contradio, pois se
eles de fato so inconscientes, e por isso no devem votar, bem pouco provvel que
sintam necessidade de votar.338
(G) INDIGNIDADE
333

335
Nesse sentido, DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos..., cit. p. 186.
336
337
338
334
129
130

Excluso daqueles que transgrediram a lei (INDIGNIDADE PENAL ou INDIGNIDADE POLTICA).

INDIGNIDADE PENAL (incapacidade moral): pessoas excludas da participao eleitoral em virtude de
sentenas condenatrias dos tribunais, pela prtica de delitos comuns.
Usualmente, a essa restrio no se levantam severas objees.
A mera suspeita, investigao ou mesmo acusao no justificam a restrio, que s se
aceita se houver condenao transitada em julgado.
(MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO): de fato, os fatos que no forem suficientemente
graves para serem qualificados como crimes, no o podem ser para excluir a
elegibilidade.339
INDIGNIDADE NACIONAL (incapacidade poltica): a excluso resulta de punio poltica por
professarem esta ou aquela ideologia, ou por suas atitudes ou comportamento que afrontem o regime
poltico e social.
Pode dar margem a injustias, em face da extenso que pode tomar.
(DUVERGER): uma classe inteira foi sacrificada na Unio Sovitica, em 1918 e 1922, quando
as primeiras Constituies revolucionrias suprimiram o direito de sufrgio da antiga
burguesia rural (koulaks) e de funcionrios e policiais do regime deposto.340
No BRASIL, na CRFB/88:
Art. 15. vedada a cassao de DIREITOS POLTICOS, cuja perda ou suspenso
s se dar nos casos de: I - cancelamento da naturalizao por sentena transitada
em julgado; II - incapacidade civil absoluta; III - condenao criminal transitada em
julgado, enquanto durarem seus efeitos; IV - recusa de cumprir obrigao a todos
imposta ou prestao alternativa, nos termos do art. 5, VIII; V - improbidade
administrativa, nos termos do art. 37, 4.
A PERDA (definitiva art. 15, I e IV) e a SUSPENSO (art. 15, II, III e V)
acarretam a inalistabilidade e inelegibilidade.
(H) MOTIVOS DE ORDEM ECONMICA

Aos poucos vem sendo eliminada, embora ainda conte com alguns adeptos.
ARGUMENTOS FAVORVEIS que so apresentados:341
(1) As pessoas dotadas de maior capacidade econmica tm maior interesse na escolha de bom
governo para maior proteo de seus bens;
(2) Desejam preservar a ordem, pois tm maior interesse na preservao da situao social, da
escolhem melhor;
(3) Os proprietrios pagam tributos, da tem mais direito escolha dos que iro utilizar os recursos
pblicos hoje, sequer esse argumento vale, uma vez que os rendimentos do trabalho tambm
so tributados;
(4) No precisam trabalhar por horas para seu sustento, da tm mais tempo para acompanhar
assuntos polticos.
(I) SERVIO MILITAR

339
Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. (ver pgina no anotada).
341
340
130
131

Por vezes, alguns Estados privam do sufrgio os militares.

Visa preservar os laos de disciplina militar, evitando a presso dos oficiais sobre os
soldados e o ingresso da poltica nos quartis, com abalo ao princpio da autoridade e
disciplina.
Exemplo: Frana (durante a Terceira Repblica); BRASIL (conscritos art. 14, 2, da
CRFB/88).
Art. 14. [...] 8 O militar alistvel elegvel, atendidas as seguintes condies: I - se
contar menos de dez anos de servio, dever afastar-se da atividade; II - se contar
mais de dez anos de servio, ser agregado pela autoridade superior e, se eleito,
passar automaticamente, no ato da diplomao, para a inatividade.
A restrio ao voto dos militares vai desaparecendo (algumas legislaes excluem at os
oficiais).
A vedao, no Brasil, nos termos do art. 14, 2, da CRFB/88, apenas para os CONSCRITOS
(praas de pr, situados no nvel mais baixo da hierarquia).
4.4.3. TENDNCIAS
A tendncia moderna aponta para a consagrao irresistvel do SUFRGIO UNIVERSAL.
O SUFRGIO UNIVERSAL fez-se assim inseparvel da ordem democrtica.
Nos ESTADOS UNIDOS, deu-se a consagrao definitiva do SUFRGIO UNIVERSAL:
15 EMENDA CONSTITUCIONAL (1870, aps a Guerra da Secesso): o DIREITO DE
SUFRGIO, que pertence aos cidados dos Estados Unidos, no poder recusar-se, nem
restringir-se nem pelos Estados Unidos, nem por nenhum Estado, por motivos decorrentes da
raa, cor ou de um precedente estado de servido.
19 EMENDA CONSTITUCIONAL (1920): estende s mulheres o DIREITO DE SUFRGIO.
(DALLARI):342 o simples fato de algum atender aos requisitos legais para exercer o DIREITO DE
SUFRGIO no indica a existncia, de fato, de preparo adequado. Cabe aos governos democrticos
promover a educao poltica do eleitorado, atravs da divulgao sistemtica de conhecimentos,
por meio de programas escolares, e concedendo ao povo amplas possibilidades de exerccio livre dos
direitos polticos, aproveitando os efeitos educativos da experincia.
4.6. SUFRGIO PBLICO E SUFRGIO SECRETO

VOTO SECRETO: garantia efetiva do PRINCPIO DEMOCRTICO.
Garantia de independncia moral e material do eleitor, contra as presses polticas (do
governo, dos partidos, da Igreja, dos sindicatos, da classe patronal) o eleitor restaria
sujeito a ameaas de perseguio, promessas, corrupo, bem como de retaliaes do
adversrio que galgara o poder.
(EMILE OLIVER): quem diz democracia diz voto secreto. O voto pblico um
instrumentum regni, em proveito dos despotismos e das aristocracias.343
A inobservncia do segredo acarreta a anulao do voto assim dispe a legislao eleitoral da
maior parte dos Estados.
342
343

131
132

(CCERO; MONTESQUIEU; STUART MILL; BISMARCK): a favor do VOTO PBLICO.

Acreditavam que o VOTO PBLICO espelha ato de coragem cvica; uma demonstrao de
fidelidade s convices; firmeza de carter; seriedade e responsabilidade.
(GEORGE VEDEL): a coragem cvica acabaria sendo a coragem da minoria economicamente
poderosa, em condies de dar-se ao luxo do voto a descoberto.
(CARL SCHMITT):344 para ele, as eleies secretas (que provocavam averso nos fascistas) no
traduziam uma postura democrtica, mas uma postura liberal, porque a vontade estatal se degrada
em uma soma de vontades individuais privadas e secretas, ou seja, uma soma de desejos e
ressentimentos incontrolveis das massas.
4.7. SUFRGIO IGUAL E SUFRGIO PLURAL

4.7.1. IDIA CENTRAL
SUFRGIO IGUAL: um homem, um voto.
Igualdade de direitos na participao eleitoral.
Tendncia irresistvel das Constituies modernas.
SUFRGIO PLURAL: o eleitor pode (1) acumular vrios votos numa mesma circunscrio ou (2)
votar mais de uma vez em distintas circunscries (ou colgios eleitorais).
Resulta de qualificaes variveis: riqueza, idade, grau de instruo, famlia, etc.
EXEMPLO de SUFRGIO PLURAL: Blgica e Inglaterra (fins do sculo passado).
Na Blgica, eram possveis votos em razo da idade, da famlia, da propriedade imobiliria,
da percepo de renda estatal, da posse de ttulo universitrio (cada eleitor podia acumular
at trs votos).
4.7.2. MODALIDADES DE SUFRGIO PLURAL

(A) SUFRGIO MLTIPLO
Permitia ao eleitor acumular vrios votos exercendo o direito de participao em mais de um
colgio eleitoral.
Larga aplicao na Inglaterra eliminado apenas na reforma eleitoral de 1918: (1)
ningum podia votar numa eleio geral para a Cmara dos Comuns em mais de duas
circunscries; (2) as eleies gerais no Reino Unido foram fixadas para o mesmo dia.
Apenas em 1948 (reforma eleitoral trabalhista), o SUFRGIO MLTIPLO se
extinguiu definitivamente na Inglaterra desapareceu o voto adicional dos
titulares de um grau acadmico conferido por determinadas universidades inglesas
(que constituam colgio eleitoral independente).
(B) SUFRGIO FAMILIAR

344
Cf. SCHMITT, Carl. Legality and legitimacy. Durham & London: Duke University Press, 2004.
132
133

SUFRGIO FAMILIAR: praticado na Blgica, de 1893 a 1920.

Ainda hoje conta com fervorosos adeptos os movimentos polticos de carter direitista
e conservador sempre foram entusiastas do SUFRGIO FAMILIAR.
A favor do SUFRGIO FAMILIAR (argumentos de LEMIRE):345
a) fortalecimento do poder eleitoral das famlias numerosas;
b) estimulo ao crescimento populacional;
c) recompensa aos pais de famlia;
d) proporciona a representao dos filhos menores, introduzindo frmula verdadeira do
sufrgio universal integral: uma vida, um voto;
e) participao maior aos investidos de responsabilidade social mais ampla (chefe de famlia);
f) atribui merecida importncia famlia como grupo social e clula bsica da sociedade.
Argumentos Contrrios:
a) no se pode dar um voto suplementar famlia, sem recompensar igualmente o agricultor, o
industrial, o comerciante, o homem das demais classes, na medida em que estes representam
igualmente foras sociais ponderveis;
b) o sufrgio retrata uma opinio e no instrumento de uma existncia (a do filho menor,
incapaz de emitir vontade prpria).
4.8. SUFRGIO DIRETO E SUFRGIO INDIRETO

SUFRGIO DIRETO: escolha eleitora sem intermedirios designao de representantes ou
governantes de modo pessoal e imediato.
SUFRGIO INDIRETO: a escolha recai sobre delegados ou intermedirios que so incumbidos de
proceder eleio definitiva.
Os delegados recebem a denominao de compromissrios, eleitores de segundo grau,
eleitores secundrios, eleitores presidenciais, senatoriais, etc.
O SUFRGIO INDIRETO pode comportar mais de dois graus.
O SUFRGIO INDIRETO est em declnio na legislao eleitoral de Estados democrticos, embora
tenha tido uso corrente nos primrdios da democracia liberal.
O SUFRGIO INDIRETO foi usado na Frana at apenas a Restaurao (1817), a partir de
quando apenas se praticou o SUFRGIO DIRETO.
O SUFRGIO INDIRETO subsiste ainda em alguns Estados organizados sob a forma
federativa, para a constituio da Cmara Alta.
Nos Estados Unidos, na eleio do Presidente norte-americano, os eleitores presidenciais
de segundo grau exercem apenas um mandato imperativo (complicao intil, na opinio de
DUVERGER).
Argumentos favorveis ao SUFRGIO INDIRETO:
a) os graus intermedirios filtram o processo eleitoral, estando os eleitores secundrios em
melhores condies de selecionar os mais capazes e competentes;
345

133
134

b) o grau intermedirio funciona como fora moderadora, freando paixes polticas, possibilitando
a reflexo, dando ensejo prudncia nas designaes.
A violentssima Assemblia Legislativa e Conveno francesa, porm, procediam do
sufrgio indireto.
Argumentos contrrios:
a) Carter manifestamente menos democrtico;
b) Empregado usualmente como meio de resistncia ao sufrgio universal (DUVERGER);
c) O colgio eleitoral de segundo grau, de quantidade mais reduzida de eleitores, fica mais
exposto s presses e corrupo;
d) Favorece abstenes do eleitorado de primeiro grau, pela impresso que propicia de que
seu voto pouca influncia tem sobre a designao final dos representantes.
134
135

5. SISTEMAS ELEITORAIS
5.1. IMPORTNCIA
SISTEMA ELEITORAL: exerce influncia significativa sobre a forma de governo, a organizao
partidria e a estrutura parlamentar, refletindo a ndole das instituies e a orientao poltica do
regime.346
5.2. SISTEMA MAJORITRIO

5.2.1. IDIA CENTRAL
SISTEMA MAJORITRIO: s o grupo majoritrio elege representantes.
No importa o nmero de partidos, nem a amplitude da superioridade eleitoral se
determinado grupo obtenha maioria (mesmo que de um nico voto), leva o cargo.
Consiste na repartio do territrio eleitoral em tantas circunscries eleitorais quantos
so os mandatos a preencher.
O mais antigo dos SISTEMAS DE REPRESENTAO.
Duas variantes principais:
(1)UM TURNO a eleio majoritria se faz mediante escrutnio de um s turno ser

eleito na circunscrio o candidato que obtiver maior numero de votos (INGLATERRA e
ESTADOS UNIDOS).
A maioria simples ou relativa basta para algum eleger-se.
(2)DOIS TURNOS escrutnio em dois turnos se nenhum candidato obtiver maioria

absoluta (mais da metade dos sufrgios expressos) apela-se para um segundo turno (ou
eleio decisiva ballotage dos franceses, ou Stichwahl dos alemes).
Dentre os concorrentes elege-se o que obtiver maior nmero de votos
(maioria simples ou relativa).
Sistema praticado no IMPRIO ALEMO (at 1918), e ainda hoje na
FRANA.
O SISTEMA MAJORITRIO DE MAIORIA SIMPLES conduz, em regra, ao bipartidarismo, propiciando,
usualmente, uma formao mais facilitada de um governo (a maioria bsica alcanada pela legenda
que vence a eleio).
As minorias tm remota chance de representao.
5.2.2. VANTAGENS
Dentre as vantagens proporcionadas pelo ESCRUTNIO MAJORITRIO apontam a doutrina:347
1) Produz governos mais estveis;

2) Evita a pulverizao partidria;
346
347

135
136

3) Cria entre os dois grandes partidos um eleitorado flutuante, que serve de fiel de balana.
4) Faz emergir das eleies um partido vitorioso apto a governar pela maioria parlamentar de que
dispe;
Cria um vnculo mais estreito entre o representante e os representados pode-se
diretamente detectar o responsvel pelas orientaes governamentais, da, o governante
precisa estar sempre atento s aspiraes do eleitorado.
5) Sistema mais simples que possibilita a determinao mais fcil do nmero de candidatos eleitos;
6) Aproxima o eleitor do candidato o eleitor vota mais na pessoa deste, em suas qualidades polticas
do que no partido ou na ideologia;
7) Coloca o representante numa dependncia maior do eleitor do que do partido;

8) Tende a afastar do Parlamento os grupos de interesses, que no podem se organizar sob a forma
partidria (e acabam integrados nas duas principais agremiaes);
9) Utiliza as eleies espordicas como instrumento eficaz de sondagem das tendncias do eleitorado;
10) D luta eleitoral carter competitivo e educacional o eleitor no vota numa idia (ou num
partido), em termos abstratos, mas em pessoas com propostas objetivas a problemas concretos de
governo.
5.2.3. DESVANTAGENS
Inconvenientes do SISTEMA MAJORITRIO apontados pela doutrina:348
1)
Pode levar ao governo (ou a maioria no parlamento) um partido que no tenha obtido quantidade
superior de votos
Exemplo: quando os votos concentram-se em demasia, desproporcionalmente, em alguns
poucos candidatos, o outro partido, com nmero total menor de votos, pode fazer mais
parlamentares;
2)
O critrio adotado na repartio do pas em circunscries eleitorais (geometria eleitoral), em

virtude do status social e econmico correspondente ao eleitorado dessas circunscries, pode trazer
influncia (positiva ou negativa) para os partidos e, no raro, deformar a representao da
vontade do eleitorado. Ex: Nordeste brasileiro.
3)
Pode dar ensejo a uma eventual falta de representatividade de um candidato eleito, em relao
totalidade do eleitorado.
Se, numa circunscrio, A tem 20.000 votos, B tem 19.000 votos e C 17.000 votos, o
candidato A se elege com pouco mais de um tero dos votos da circunscrio de 56.000
eleitores no caso exemplificado, cerca de dois teros do eleitorado so postos margem.
O eleito pode ter recebido menos votos do que o conjunto dos demais, e contar com
firme rejeio por parte desses eleitores.
A maioria muitas vezes no representar a maior parte dos cidados, em especial quando
se tem vrios partidos.
4)
Dificuldade de representao das correntes minoritrias quase no h lugar para os pequenos

partidos (jamais logram uma fatia de participao no poder).
Embora seja da essncia da democracia o governo pela maioria, no se pode impedir a
organizao das minorias, bem como a possibilidade desta se converter em maioria.
348

136
137

O SISTEMA MAJORITRIO DE DOIS TURNOS (maioria absoluta no primeiro turno e maioria simples
no segundo) tende a favorecer a multiplicao de partidos multipartidarismo temperado por
alianas.349
O sistema foi adotado na Frana, na Terceira Repblica, com ms conseqncias, debilitando
o funcionamento do governo e pondo em risco, pela excessiva pulverizao partidria e
instabilidade poltica decorrente, as instituies democrticas.
5.3. SISTEMA PROPORCIONAL

5.3.1. IDIA CENTRAL
Foi idealizado para solucionar o problema da representao das minorias, na Blgica, em 1900,
acolhido posteriormente por muitos Estados depois da 1 Guerra Mundial.
Busca assegurar a todos os partidos o direito a representao.
Estabelece uma proporo entre o nmero dos votos recebidos pelo partido e o nmero
de cargos que ele obtm.
(PRLOT): visa assegurar s diversas correntes de opinies (entre as quais se repartem os eleitores)
um nmero de lugares proporcional s suas respectivas foras.350
Espelha o mapa poltico e as foras distribudas pela nao.
As diversas correntes de opinio, mesmo minoritrias, tendem a ser representadas no
Parlamento e a concorrer, conforme suas foras e prestgio, para a formao da vontade
nacional.
O eleitor percebe a fora do voto e sua eficcia, uma vez que, tendencialmente, toda a
vontade do eleitorado se faz representar proporcionalmente ao nmero de sufrgios.
(JEANNEAU): os lugares a preencher sero repartidos entre as listas disputantes proporcionalmente
ao nmero de votos que hajam obtido.351
Existem Estados que o empregam sob forma mista, combinando-o com o princpio majoritrio (como
se d na Alemanha).
5.3.2. VANTAGENS
Dentre as vantagens apontadas pela doutrina para o SISTEMA PROPORCIONAL:352
1) Favorece igual representao s minorias, de acordo com sua fora quantitativa;

2) Favorece a fundao de novos partidos, acentuando o pluralismo poltico da democracia partidria
torna a vida poltica, assim, mais dinmica e tendente a perceber opinies novas, afastando o
engessamento do sistema partidrio de rigidez bipartidria;
3) A presena poltica de diversas correntes ideolgicas e sua institucionalizao em partidos (com

acesso ao parlamento) ocorrem com mais facilidade, evitando-se a clandestinidade;
349

351
352
350
137
138

O SISTEMA PROPORCIONAL permite, de modo mais adequado, a representao dos grupos de

interesses oferece um quadro poltico mais autntico e compatvel com a realidade de um
pluralismo democrtico da sociedade ocidental de nosso tempo.
5.3.3. DESVANTAGENS
Dentre as desvantagens apontadas pela doutrina para o SISTEMA PROPORCIONAL:353
1) Gera a multiplicidade de partidos favorece, assim, a fraqueza e instabilidade dos governos (no
parlamentarismo);
O Governo se formata em uma unidade heterognea, da qual participam correntes
diversas (e at opostas) no possvel obter-se uma orientao integral e uniforme.
2) Provoca certa diluio de responsabilidade e uma perda da eficcia do governo o governo pode
afastar sua responsabilidade pela ineficcia da ao governamental, uma vez que compartilha a
definio da linha poltica adotada;
3) Favorece unies oportunistas de partidos (alianas e coligaes de partidos, cujos programas no

raro brigam ideologicamente);
4) As alianas exageram em demasia a importncia das pequenas agremiaes polticas, dando aos
grupos minoritrios excessiva influncia (em desacordo com a fora numrica dos seus efetivos
eleitorais), em ofensa ao princpio da justia representativa.
Do apoio dessas minorias depender, por vezes, a continuidade de um ministrio (no
parlamentarismo) ou conservao da maioria legislativa (no presidencialismo);
5) Agrava a luta ideolgica e o contraste da sociedade de classes propicia um dogmatismo de

posies que pode pr em perigo a ordem democrtica;
6) Trata-se de complicada tcnica de contagem eleitoral para atribuio das cadeiras parlamentares
gera desconfiana no eleitorado quanto aos resultados;
7) Embora seja possvel escolher proporcionalmente, no possvel decidir segundo a noo de

proporcionalidade portanto, decide-se sempre de forma majoritria por isso ou por aquilo
(VEDEL);
8) No se assegura efetivamente a representao das minorias, pois o representante eleito do grupo

minoritrio no tem condies para impor ao governo suas idias na realidade, predominam os
grandes partidos com maior nmero de representantes.
5.3.4. SISTEMAS ADOTADOS PATA DETERMINAO DO NMERO DE CANDIDATOS

ELEITOS
(A) PRINCPIO DO APROVEITAMENTO DOS RESTOS ELEITORAIS
A REPRESENTAO PROPORCIONAL apresenta problemas para a determinao do nmero de
candidatos eleitos, para a qual diversos sistemas so adotados.
A REPRESENTAO PROPORCIONAL pode trazer o problema de SOBRAS dificulta a
determinao exata do nmero de candidatos eleitos.
PRINCPIO DO APROVEITAMENTO DOS RESTOS ELEITORAIS do SISTEMA PROPORCIONAL:
deve-se buscar fazer vlidos todos os sufrgios, no deixando RESTOS sem eficcia.
Ao contrrio do SISTEMA MAJORITRIO, onde tudo dado ao vencedor (o eleitorado
vencido perde o seu voto porque no elegeu ningum).
353

138
139

(B) DETERMINAO DO NMERO DE CADEIRAS

A determinao do nmero de cadeiras faz-se mediante o emprego de dois sistemas:
a) QUOCIENTE ELEITORAL;
b) NMERO UNIFORME (quociente fixo ou nmero nico).
SISTEMA DO QUOCIENTE ELEITORAL: diviso do nmero de votos vlidos na circunscrio
(QUOCIENTE LOCAL) ou no pas (QUOCIENTE NACIONAL) pelo de mandatos a serem conferidos.
Os partidos elegero tantos representantes quantas vezes a totalidade de seus sufrgios
contenha o QUOCIENTE ELEITORAL.
SISTEMA DE NMERO UNIFORME: origem em Baden (Alemanha) a lei eleitoral estabelece
previamente um quociente fixo (na Alemanha 60.000 votos para uma lista partidria eleger um
deputado).
O NMERO DE REPRESENTANTES obtido pela diviso da totalidade dos sufrgios
vlidos recebidos por uma legenda pelo QUOCIENTE FIXO.
O nmero de deputados no fixo varia em funo da participao eleitoral e do
aumento da populao.
O SISTEMA AUTOMTICO o adotado na Alemanha.
(C) AS SOBRAS ELEITORAIS

Independentemente do sistema empregado (do QUOCIENTE ELEITORAL, ou do QUOCIENTE FIXO), a
representao proporcional oferece sempre o problema das SOBRAS.
SOBRAS ELEITORAIS: votos restantes que no atingiram o quociente necessrio eleio
de um representante.
Pelo PRINCPIO DO APROVEITAMENTO DOS RESTOS ELEITORAIS do SISTEMA
PROPORCIONAL, estes restos no podem ser desprezados sempre que possvel, no se
pode deixar votos ociosos ou perdidos.
MTODOS DE APROVEITAMENTO DE SOBRAS ELEITORAIS:
a) TRANSFERNCIA DAS SOBRAS para o PLANO NACIONAL;

b) REPARTIO DAS SOBRAS no plano da CIRCUNSCRIO ELEITORAL.
TRANSFERNCIA DAS SOBRAS para o PLANO NACIONAL: somam-se as sobras que cada partido
obteve em todo o pas usado para o sistema do QUOCIENTE FIXO.
Um determinado partido eleger tantos representantes quantas vezes a totalidade de seus
restos contenha o quociente fixo.
Permite que um determinado partido (somando suas sobras) eleja um representante que
tenha obtido votaes insignificantes em cada circunscrio.
Resguarda o princpio de justia da representao proporcional, protegendo grupos
polticos minoritrios.
REPARTIO DAS SOBRAS no plano da CIRCUNSCRIO ELEITORAL: distribuio das sobras na
esfera de cada circunscrio usado para o sistema do QUOCIENTE ELEITORAL.
139
140

Compreende trs tcnicas mais usuais:

a) TCNICA DAS MAIORES SOBRAS;
b) TCNICA DA MAIOR MDIA;
c) TCNICA DO DIVISOR ELEITORAL.
TCNICA DAS MAIORES SOBRAS (FRMULA DE HARE): os lugares no preenchidos so
atribudos ao partido que apresentar a maior sobra de votos no utilizados.
Favorece os pequenos partidos (deformao da tcnica) pode acontecer de um partido
com apenas poucos votos a mais que a metade do total obtido por outro, eleger tantos
representantes quanto este.
TCNICA DA MAIOR MDIA: diviso sucessiva da quantidade de votos que cada partido obteve
pelo nmero de cadeiras por ele j conseguido, mais uma (a cadeira pendente).
O lugar a ser preenchido caber ao partido que haja obtido a maior mdia.
A operao favorece aos grandes partidos.
TCNICA DO DIVISOR ELEITORAL (TCNICA DE HONDT): concebida pelo matemtico belga dHondt,
em 1882.
Diviso sucessiva por 1, 2, 3, 4, 5, 6 (etc.) do nmero total de sufrgios que cada partido
recebeu obtm-se, assim, quocientes eleitorais, em ordem de grandeza decrescente
atribui-se cada mandato no conferido ao quociente mais alto oriundo das sucessivas
operaes divisrias.
5.3.5. AS LISTAS PARTIDRIAS

Cada PARTIDO organiza e registra a lista de seus candidatos a lista que ser submetida ao
sufrgio dos eleitores.
Aumenta a influncia dos partidos.
Possibilita que o partido acolha e eleja certas personalidades ou certos tcnicos, destitudos
de clientela eleitoral, mas cuja investidura de interesse partidrio.
QUANDO SE FRANQUEIA AO ELEITOR O VOTO EM CANDIDATOS DE LISTAS DIFERENTES:
declaram-se eleitos em cada lista os candidatos que obtiverem o maior nmero de votos.
QUANDO AS LISTAS SO BLOQUEADAS: obriga-se o eleitor a votar em uma lista completa (que ele
no pode modificar).
So eleitos, sucessivamente, os candidatos que a encabeam (segundo a ordem registrada
pelo partido).
SISTEMA DO VOTO PREFERENCIAL: quando a lei eleitoral atenua a inflexibilidade da ordem
registrada pelo partido, instituindo o voto preferencial.
dado ao eleitor liberdade de alterar a ordem dos candidatos na lista, de modo a se
poderem favorecer os de sua preferncia pessoal.
Vantagem: abranda o rigor do voto partidrio e o concilia com o voto no candidato, sem se
quebrar os laos partidrios.
5.3.6. CLUSULAS DE BLOQUEIO E CLUSULAS DE EXCLUSO

140
141

CLUSULAS DE EXCLUSO : determina a extino de partidos polticos que no tenham alcanado

determinado percentual dos votos.
CLUSULA DE BARREIRA (ou CLUSULA DE BLOQUEIO): mecanismos constitucionais ou legais
que afastam (ou dificultam) a possibilidade de representao parlamentar a partidos polticos que
no alcanaram determinado nmero ou percentual de votos.
Interferem na existncia de partidos polticos de menor expresso, ou no funcionamento
parlamentar, negando ou afetando a distribuio de cadeiras parlamentares a partidos
polticos que no alcanaram determinado quociente eleitoral.
CLUSULAS DE BLOQUEIO (SPERRKLAUSELN): corretivos que ferem o princpio da
representao minoritria, em contraste com a ndole da idia de proporcionalidade.
Na Alemanha, considerada j proporcional pelo Bundesverfassungsgericht as
SPERRKLAUSELN operam na distribuio dos mandatos entre as listas das
unidades federadas (Landeslisten) o partido que no haja obtido pelo menos 5%
dos votos do territrio eleitoral (PROZENTKLAUSEL), ou que no tenha alcanado
uma
cadeira
em
pelo
menos
trs
circunscries
eleitorais
(GRUNDMANDATKLAUSEL), no se far representado no Parlamento.
JUSTIFICATIVA: visa tolher a excessiva fragmentao partidria propiciada pela representao
proporcional.
Na realidade, no caso alemo, firma-se como instrumento de salvaguarda do regime
democrtico contra a agresso poltico-ideolgica das organizaes extremistas (como do
nazismo).
Tm servido para eliminar a possibilidade de representao parlamentar dos pequenos
partidos de fundo ideolgico, cortando-lhes a expanso, arredando-os de toda participao
parlamentar.
H sempre, porm, a ameaa de seu emprego abusivo.
Cabe considerar que, na Alemanha, o nmero de representantes de cada Estado no fixo
e a eleio se divide em duas partes.
A primeira parte decidida por votao majoritria e a segunda por votao
proporcional.
O voto facultativo, da a motivao para o comparecimento nas urnas pode ser
determinado pelo carisma dos lderes polticos.
5.4. SISTEMA DE DISTRITOS ELEITORAIS

SISTEMA DE DISTRITOS ELEITORAIS: o colgio eleitoral dividido em distritos o eleitor vota
apenas no candidato de seu respectivo distrito.
PROBLEMA: nmero de candidatos a serem eleitos por distrito.
INGLATERRA: na primeira metade do sculo XIX, os DISTRITOS elegiam vrios candidatos e o
eleitor dispunha de voto mltiplo (tantos votos quantos fossem os cargos a preencher).
O sistema era complicado a partir de 1860, experincias de escrutnio uninominal (um
eleitor, um voto) a partir de 1885, este ltimo sistema foi aplicado em todos os distritos.
141
142

Chegou-se concluso de que mais conveniente so distritos menores, cada um

elegendo o seu candidato (o que aplicado na maioria dos Estados que adotam o sistema
distrital).
A fixao de um candidato por distrito solucionou a disputa entre os adeptos da
representao majoritria e da proporcional quando eram vrios os candidatos a eleger em
cada distrito sempre havia o problema de se conceder ou no representao s minorias.
JAPO: adota um sistema original, baseado em distritos mdios, que elegem de trs a cinco
deputados, eleitos em escrutnio uninominal em um s turno.
(A) DESVANTAGENS:
(1) O SISTEMA DE DISTRITOS tende a perpetuar as lideranas locais, muitas vezes useiras de favores
do Governo, consolidando lideranas tradicionais invencveis nos limites do distrito, mas que
poderiam ser derrotadas se o candidato pudesse receber votos de fora.
(2) Tende a facilitar a corrupo pelo poder econmico, pois a compra de votos, direta ou indireta, numa
rea muito ampla, mais difcil.
(B) VANTAGENS:
(1) Favorece o relacionamento direto do representante com determinado colgio eleitoral restrito;
(2) No SISTEMA DE CIRCUNSCRIO NICA, o candidato no se sente obrigado para com qualquer
local ou regio, pois seu eleitorado est disperso pelo Estado da, no existe um grupo
homogneo de eleitores apto a exigir do representante que justifique suas posies.
No SISTEMA DISTRITAL, vincula-se o representante a um colgio eleitoral definido,
dando-se aos eleitores a possibilidade de fiscalizar permanentemente seu representante,
reduzindo a influncia do poder econmico;
(3) Torna-se mais fcil perceber a corrupo eleitoral no mbito reduzido de um distrito;
(4) O representante poder concentrar os seus esforos sobre um menor nmero de problemas, sem
deixar de ter participao nos assuntos de interesse geral do Estado;
(5) O representante conhece melhor o pensamento de seus eleitores, favorecendo sua atuao como
verdadeiro representante.
(C) SISTEMA DISTRITAL MISTO

Para contornar o problema da representao das minorias, reserva-se certo nmero de cargos para
preenchimento mediante votao de qualquer parte do Estado.
Uma corrente ideolgica que tenha adeptos em nmero razovel, mas espalhados por todo o Estado,
adquire a possibilidade de eleger representante.
5.5. SUBLEGENDAS
SUBLEGENDAS: permite que o mesmo partido apresente vrios candidatos ao mesmo cargo,
contando-se a totalidade dos votos das sublegendas para o partido.
Considera-se eleito o candidato que tiver sido mais votado, no partido com maior nmero de
votos.
142
143

um artifcio eleitoral, usado quando o partido governamental excessivamente

heterogneo, com divises internas.
Sistema anmalo introduzido no Brasil, em 1968 absolutamente negativo, tirando a autenticidade
da representao.
5.6. O SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO

(A) SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO
O SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO se vale de duas modalidades fundamentais de
REPRESENTAO: (a) SISTEMA MAJORITRIO (para senadores e chefes do Executivo) e o (b)
SISTEMA DA REPRESENTAO PROPORCIONAL (deputados).
REPRESENTAO PROPORCIONAL: inovao trazida pelo primeiro Cdigo
Eleitoral (Decreto n. 21.076, de 24 de fevereiro de 1932), que foi consagrado na
Constituio de 1934.
CDIGO ELEITORAL VIGENTE (Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965):
Art. 83. Na eleio de presidente e vice-presidente da Repblica, governadores e vicegovernadores dos Estados, senadores federais e seus suplentes, deputado federal nos
Territrios, prefeitos municipais e vice-prefeitos e juzes de paz, prevalecer o PRINCPIO
MAJORITRIO.
Art. 84. A eleio para a Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras
Municipais, obedecer ao princpio da REPRESENTAO PROPORCIONAL na forma desta
lei.
Art. 85. A eleio para deputados federais, senadores e suplentes, presidente e vicepresidente da Repblica, governadores, vice-governadores e deputados estaduais far-se, simultaneamente, em todo o Pas.
(B) CIRCUNSCRIO ELEITORAL

CIRCUNSCRIO ELEITORAL: nas eleies federais e estaduais a CIRCUNSCRIO o Estado e
nas municipais o respectivo Municpio.
Art. 86 do Cdigo Eleitoral. Nas eleies presidenciais a CIRCUNSCRIO ser o Pas; nas
eleies federais e estaduais, o Estado; e, nas municipais, o respectivo municpio.
(C) QUOCIENTE ELEITORAL X QUOCIENTE PARTIDRIO

QUOCIENTE ELEITORAL: obtido dividindo-se o nmero de votos vlidos apurados pelo nmero
de lugares a preencher em cada circunscrio eleitoral, desprezada a frao se igual ou inferior a
meio, equivalente a um se superior (art. 106 da Lei 4737/65).
O QUOCIENTE ELEITORAL define os partidos polticos e/ou coligaes que tm o direito de
ocupar as cadeiras parlamentares em disputa nas eleies proporcionais (deputados federais,
estaduais, distritais, vereadores).
QUOCIENTE PARTIDRIO: obtido para cada partido ou coligao, dividindo-se o nmero de votos
vlidos dados a uma mesma legenda ou coligao de legendas pelo QUOCIENTE ELEITORAL,
desprezada a frao (art. 107 da Lei n. 4737/65).
143
144

O QUOCIENTE PARTIDRIO define o nmero inicial de cadeiras que cabe a cada partido ou
coligao que tenham alcanado o QUOCIENTE ELEITORAL.
So eleitos (inicialmente) tantos candidatos registrados por um partido quantos o quociente
partidrio indicar.
A ordem a ser observada para os candidatos ser a da votao nominal que cada um tenha
recebido na eleio.
(D) SOBRAS
O aproveitamento das sobras eleitorais resolve-se pela TCNICA DA MAIOR MDIA (Cdigo Eleitoral):
mtodo da REPARTIO DAS SOBRAS no plano da CIRCUNSCRIO ELEITORAL pela TCNICA DA
MAIOR MDIA.
CDIGO ELEITORAL
PROPORCIONAL:
vigente
(Lei
4737/1965),
para
SISTEMA
DA
REPRESENTAO
Art. 105 do Cdigo Eleitoral. Nas eleies pelo sistema de REPRESENTAO PROPORCIONAL
no ser permitida aliana de partidos.
Art. 106. Determina-se o QUOCIENTE ELEITORAL dividindo-se o nmero de votos vlidos
apurados pelo de lugares a preencher em cada circunscrio eleitoral, desprezada a frao se
igual ou inferior a meio, equivalente a um, se superior.
Pargrafo nico. Contam-se como vlidos os votos em branco para determinao do
quociente eleitoral.
S para determinao do quociente eleitoral (nas eleies no).
Art. 107. Determina-se para cada partido o QUOCIENTE PARTIDRIO, dividindo-se pelo
QUOCIENTE ELEITORAL o nmero de votos vlidos dados sob a mesma legenda, desprezada
a frao.
Art. 108. Estaro eleitos tantos candidatos registrados por um partido quantos o respectivo
quociente partidrio indicar, na ordem da votao nominal que cada um tenha recebido.
Art. 109. Os lugares no preenchidos com a aplicao dos quocientes partidrios sero
distribudos mediante a observao das seguintes regras:
I - dividir-se- o nmero de votos vlidos atribudos a cada partido pelo nmero de lugares
por ele obtido, mais um, cabendo ao partido que apresentar a maior mdia um dos lugares a
preencher;
II - repetir-se- a operao para a distribuio de cada um dos lugares.
1 O preenchimento dos lugares com que cada partido for contemplado far-se- segundo a
ordem de votao nominal dos seus candidatos.
2 S podero concorrer distribuio dos lugares os partidos que tiverem obtido
Art. 110. Em caso de empate, haver-se- por eleito o candidato mais idoso.
Art. 111. Se nenhum partido alcanar o quociente eleitoral, considerar-se-o eleitos, at serem
preenchidos todos os lugares, os candidatos mais votados.
Art. 112. Considerar-se-o suplentes da representao partidria:
I - os mais votados sob a mesma legenda e no eleitos efetivos das listas dos respectivos
partidos;
II - em caso de empate na votao, na ordem decrescente da idade.
Art. 113. Na ocorrncia de vaga, no havendo suplente para preench-la, far-se- eleio, salvo
se faltarem menos de nove meses para findar o perodo de mandato.
144
145

No BRASIL, o clculo do QUOCIENTE ELEITORAL inicia utilizando-se da FORMULA DE HARE, isto ,

dividindo-se os votos vlidos pelo nmero de cadeiras em disputa (quota de Hare) a seguir,
divide-se os votos destinados ao partido pela quota de Hare, de modo a determinar tantas cadeiras
para cada legenda quantas forem alcanada a quota de Hare.
Da diviso supra restaro sobras e a elas se aplica a FRMULA DE HONDT: divide-se o nmero
de votos da legenda pelo nmero de representantes eleitos nos termos da Frmula de Hare
somando-se um a primeira cadeira restante ir para o partido que obtiver assim a maior
mdia aps a diviso repete-se a operao sucessivamente at esgotar os assentos
disponveis (acrescenta-se um no denominador da legenda que obteve a cadeira na rodada
anterior).
(E) CLUSULAS DE BLOQUEIO

CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO: as CLUSULAS DE BARREIRA, em suas origens no
constitucionalismo brasileiro, serviram de instrumento de limitao ao nmero de partidos, visando
impedir que partidos de oposio se afirmassem no cenrio nacional.
O Cdigo Eleitoral de 24 de fevereiro de 1932 foi a primeira manifestao legal que consagrou
o QUOCIENTE ELEITORAL e o QUOCIENTE PARTIDRIO, sem adotar, porm, CLUSULA DE
BARREIRA.
No Cdigo Eleitoral de 4 de maio de 1935 (art. 94) j aparece o QUOCIENTE ELEITORAL como
CLUSULA DE BARREIRA (desconsiderao de votos dirigidos a partidos que no atingiram o
QUOCIENTE ELEITORAL para distribuio das cadeiras legislativas).
No Cdigo Eleitoral de 1945 (reafirmado na CF/46), nos pleitos proporcionais, cada partido
poderia eleger os candidatos que tivessem alcanado o QUOCIENTE ELEITORAL e, alm desses,
pela legenda, na ordem decrescente do nmero de votos obtidos por cada candidato, tantos
parlamentares quantos, somados aos primeiros, coubessem no QUOCIENTE PARTIDRIO.
As cadeiras restantes deveriam ser destinadas aos partidos que tivessem alcanado o
maior nmero de votos, respeitada a ordem de votao nominal de seus candidatos.
O SISTEMA ELEITORAL impedia a participao de partidos que no alcanaram o
quociente eleitoral, sendo que a eles no cabiam nem as cadeiras remanescentes.
Na poca, buscou-se garantir a maior participao parlamentar possvel ao Partido
Social Democrtico (PSD) que representava o regime autoritrio dominante que intentava
maximizar sua participao poltica para concretizar os interesses do Estado Novo.
A CLUSULA DE BARREIRA representava a afirmao de um governo autoritrio e
repressor (Estado Novo), com a formao de um partido forte e dominante.
O Decreto-Lei 8835/46 previa a cassao do registro do partido poltico que tivesse obtido
pelo menos o mesmo nmero de votos de eleitores que haviam sustentado seu pedido de
registro.
O Cdigo Eleitoral de 1950 manteve a CLUSULA DE BARREIRA, entretanto, previa que as
cadeiras remanescentes fossem ocupadas pela simples diviso dos votos pelo quociente
eleitoral (ao contrrio do Cdigo Eleitoral de 1945 que apenas as destinava aos partidos que
houvessem alcanado o quociente eleitoral).
O art. 148, Pargrafo nico do Cdigo Eleitoral de 1950 determina o cancelamento do
registro dos partidos polticos de baixo desempenho eleitoral (CLUSULA DE EXCLUSO
barreira prpria existncia do partido).
145
146

O Cdigo Eleitoral de 1965 manteve a CLUSULA DE BARREIRA que apenas admite a

distribuio de cadeiras parlamentares aos partidos polticos que houvessem alcanado o
Hoje prevalece a mesma clusula, entretanto as cadeiras parlamentares apenas podem ser
distribudas aos partidos polticos ou coligaes que tiverem obtido o quociente eleitoral (art.
109, 2 do Cdigo Eleitoral vigente).
A clusula atual desconsidera os partidos que no alcanaram o quociente eleitoral, bem como os
votos obtidos por estas legendas.
Valoriza, assim, o voto dos partidos que alcanaram o quociente eleitoral, assegurando aos
seus candidatos um maior nmero de cadeiras disponveis do que as simplesmente preenchidas
pela simples diviso pelo valor do quociente.
Cria, assim, certa desigualdade no direito de voto, bem como certa concentrao de
representao nos maiores partidos.
Tende a eliminar os partidos de menor expresso, ferindo a proporcionalidade entre votos e
cadeiras parlamentares por partidos.
Favorece o uso de coligaes partidrias.
(F) CLUSULA DE EXCLUSO

A Lei 4740/65, a CF/67 e a CF/69, determinaram CLUSULAS DE EXCLUSO existncia de
partidos polticos que no houvessem alcanado determinado percentual dos votos.
Na mesma direo, a EC n. 11/78 determina que o PARTIDO POLTICO para confirmar sua
existncia necessitava de votos de 5% do eleitorado na ltima eleio geral para a Cmara dos
Deputados, distribudos por 9 Estados, com no mnimo 3% em cada um deles.
A EC n. 25/85 reduziu para 3% do eleitorado em pelo menos 5 Estados e com um mnimo de 2%
em cada um (os candidatos tm seu mandato preservado se optarem pelos partidos
remanescentes).
Disciplina atual das CLAUSULAS DE EXCLUSO:
Art. 17 da CRFB/88. livre a criao, fuso, incorporao e extino de PARTIDOS POLTICOS,
resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos
fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I - carter nacional; II proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de
subordinao a estes; III - prestao de contas Justia Eleitoral; IV - funcionamento
parlamentar de acordo com a lei.
Art. 13 (da Lei 9.096, de 19 de setembro de 1995 LEI DOS PARTIDOS POLTICOS) - Tem
direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha
elegido representante, o PARTIDO que, em cada eleio para a Cmara dos Deputados
obtenha o apoio de, no mnimo, cinco por cento dos votos apurados, no computados os
brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de
dois por cento do total de cada um deles.
ADIN 1.351-3 (inconstitucionalidade do art. 13 STF 07/12/2006): apontou violao aos
princpios da representao proporcional, ao pluralismo e igualdade pelo art. 13 supra.
146
147

5.7.
PROPOSTA DE REFORMA ELEITORAL E OUTRAS QUESTES:

TPICOS PARA DISCUSSO
5.7.1. VOTAO COM LISTAS FECHADAS

Nos pleitos para vereador e deputados, pretende-se que o eleitor passe a votar no partido, e no
mais no candidato.
Cada legenda apresenta uma lista de candidatos definida em conveno na eleio, a
primeira vaga conquistada pelo partido deve ser ocupada pelo primeiro da lista e assim
sucessivamente.
VANTAGENS: fortalece as legendas e obriga o eleitor a prestar mais ateno nas propostas dos
partidos do que nos candidatos.
Os candidatos so obrigados a se engajar na vida partidria para obter melhor posio nas
listas partidrias.
RISCOS: risco de que na formao da lista, os caciques dos partidos privilegiem seus apaniguados
e os homens de partido que, muitas vezes, no contam com qualquer respaldo popular.
5.7.2. FINANCIAMENTO PBLICO DE CAMPANHA

Com a proposta de FINANCIAMENTO PBLICO DE CAMPANHA probem-se doaes privadas.
No ano da eleio, a Unio destina recursos do Oramento Pblico aos partidos, proporcionais
ao nmero de deputados federais que cada um elegeu no pleito anterior.
Os PARTIDOS so responsveis pela administrao financeira e pela prestao de contas de
todas as campanhas.
VANTAGENS: pretende-se evitar a retribuio informal, pouco tica, ou at criminosa, que os
candidatos fazem s doaes feitas.
A fiscalizao dos gastos de campanha fica facilitada, pois a Justia Eleitoral teria de examinar
apenas as prestaes de contas dos partidos, e no as de milhares de candidatos.
RISCOS: a possibilidade dos polticos se valerem de dinheiro pblico e continuar recebendo doaes
por fora.
LEI ATUAL (LEI n. 9.504, de 30 de setembro de 1997 Estabelece normas para eleies):
Art. 17 - As despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a responsabilidade dos
partidos, ou de seus candidatos, e financiadas na forma desta Lei.
Art. 18 - Juntamente com o pedido de registro de seus candidatos, os partidos e coligaes
comunicaro Justia Eleitoral os valores mximos de gastos que faro por candidatura em
cada eleio em que concorrerem.
1 - Tratando-se de coligao, cada partido que a integra fixar o valor mximo de gastos
de que trata este artigo.
2 - Gastar recursos alm dos valores declarados nos termos deste artigo sujeita o
responsvel ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
Art. 79 - O financiamento das campanhas eleitorais com recursos pblicos ser
disciplinada em lei especfica. [...].
147
148

Art. 81 - As doaes e contribuies de pessoas jurdicas para campanhas eleitorais

podero ser feitas a partir do registro dos comits financeiros dos partidos ou coligaes.
1 - As doaes e contribuies de que trata este artigo ficam limitadas a dois por cento
do faturamento bruto do ano anterior eleio.
2 - A doao de quantia acima do limite fixado neste artigo sujeita a pessoa jurdica ao
pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
3 - Sem prejuzo do disposto no pargrafo anterior, a pessoa jurdica que ultrapassar o
limite fixado no 1 estar sujeita proibio de participar de licitaes pblicas e de
celebrar contratos com o Poder Pblico pelo perodo de cinco anos, por determinao da
Justia Eleitoral, em processo no qual seja assegurada ampla defesa.
5.7.3. FIM DAS COLIGAES EM ELEIES PROPORCIONAIS

Pretende-se proibir os partidos de fazer alianas nas eleies para Vereador e Deputado.
As COLIGAES so usadas para driblar as clusulas de barreira, pelas quais apenas podem ter
representantes eleitos o partido que tiver quociente eleitoral suficiente.
VANTAGENS: o fim das coligaes revelaria a real dimenso eleitoral de muitos partidos, evitando as
chamadas legendas de aluguel e que pequenas legendas elejam candidatos oportunistas que
peguem carona na votao dos partidos maiores.
RISCOS: partidos que defendem causas minoritrias e que tm fraca expresso eleitoral ficariam
sem representao, correndo-se o risco de empobrecer a democracia.
5.7.4. FIDELIDADE PARTIDRIA

Pretende-se que, para concorrer s eleies, um candidato precise estar filiado a um mesmo partido
h pelo menos 3 anos (hoje o prazo de 1 ano).
Polticos que mudarem de partido perderiam automaticamente o mandato.
VANTAGENS: os partidos ficam fortalecidos porque fica marcado que os mandatos pertencem ao
partido e no aos candidatos.
Os candidatos deixam de poder fazer trocas de partido para fazer barganhas com o Governo.
A proposta goza de certo consenso entre juristas e cientistas polticos, entretanto, o projeto entregue
pelo Governo ao Congresso Nacional desvirtua o propsito da norma, ao permitir uma janela de trinta
dias para parlamentares mudarem de partido cinco meses antes das eleies.354
5.7.5. CLUSULA DE BARREIRA

Em 1995, a lei determinou que um partido para assumir cadeiras no Parlamento devesse possuir no
mnimo 5% dos votos em pelo menos um tero dos Estados essa clusula foi considerada
inconstitucional pelo STF prope-se uma Emenda Constitucional para restabelec-la.
VANTAGENS: permite reduzir o nmero de partidos (adotada em 44 pases), sobretudo as legendas
de aluguel, limpando o jogo poltico que passa a privilegiar os programas de governo postos pelos
partidos.
RISCOS: o Governo pretende limitar o percentual para 1% dos votos, sob o argumento de que o
percentual elevado elimina pequenos partidos histricos.
354
Para o estudo das propostas, vale conferir REVISTA VEJA. So Paulo: Abril Cultural, ano 42, 29 abr. 2009.
148
149

5.7.6. FIM DOS SUPLENTES DE SENADOR

Em caso de morte, afastamento ou impedimento do SENADOR, assume o cargo o candidato que, nas
eleies, teve o maior nmero de votos depois do vencedor.
LEGISLAO ATUAL: os suplentes no so eleitos diretamente.
Muitos so parentes do candidato ou financiadores de sua campanha.
Dos 81 senadores em exerccio, hoje (2009), dezesseis so suplentes.
VANTAGEM: os SENADORES ficariam menos tentados a assumir um cargo no Executivo, com medo de
ceder o mandato a um adversrio.
Afastar-se-ia do SENADO FEDERAL integrantes sem nenhuma representatividade poltica.
DESVANTAGEM: um candidato com alto ndice de rejeio poderia assumir sua cadeira no SENADO
FEDERAL.
5.7.7. VERTICALIZAO DAS ALIANAS

As ALIANAS FEITAS PELOS PARTIDOS nas disputas para a Presidncia devem, obrigatoriamente,
ser repetidas nos Estados.
Essa medida, instituda pelo TSE em 2002, foi extinta pelo Congresso Nacional quatro anos
depois.
Art. 17 da CRFB/88. livre a criao, fuso, incorporao e extino de PARTIDOS
POLTICOS, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o
pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os
seguintes preceitos: I - carter nacional; II - proibio de recebimento de recursos
financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinao a estes; III prestao de contas Justia Eleitoral; IV - funcionamento parlamentar de acordo com
a lei.
1 assegurada aos PARTIDOS POLTICOS autonomia para definir sua estrutura
interna, organizao e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime
de suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as
candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus
estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 52, de 2006)
2 - Os PARTIDOS POLTICOS, aps adquirirem personalidade jurdica, na forma

da lei civil, registraro seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.
3 - Os PARTIDOS POLTICOS tm direito a recursos do fundo partidrio e
acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei.
4 - vedada a utilizao pelos PARTIDOS POLTICOS de organizao
paramilitar.
VANTAGEM: os partidos tenderiam a se unir de acordo com afinidades reais de programa poltico,
em vez de simplesmente por convenincia na disputa eleitoral, o que em geral favorece os caciques
regionais e as oligarquias.
149
150

DESVANTAGENS: a medida pode levar a formao de coligaes brancas nos Estados (um partido
apia um candidato de outra legenda, mas sem oficializar a aliana).
5.7.8. FIM DO VOTO SECRETO NO PARLAMENTO

Visa acabar com o voto secreto nas votaes do Congresso Nacional, inclusive nas eleies para as
mesas da Cmara e do Senado, na apreciao de vetos presidenciais, na indicao de embaixadores e
na cassao de mandatos.
Demanda a aprovao de uma Emenda Constitucional.
VANTAGEM: o voto aberto dificultaria os acordos para evitar a cassao de colegas e a barganha
de parlamentares na aprovao de projetos de interesse do Executivo.
DESVANTAGEM: em alguns casos, o voto aberto tiraria a independncia do parlamentar em relao
ao Governo e a lobistas.
Um deputado de um partido governista, por exemplo, pode ser constrangido a no derrubar um
veto do presidente, apesar de ir contra a sua convico.
5.7.9. INELEGIBILIDADE PARA CONDENADOS EM PRIMEIRA INSTANCIA

Pretende-se, assim, que os cidados condenados em primeira instncia fiquem impedidos de
disputar mandatos eletivos.
Atualmente, a inelegibilidade s aplicada quando h sentena definitiva.
Em julho de 2008, um projeto de lei com esse teor foi aprovado na Comisso de Constituio e
Justia do Senado, mas at agora no foi julgado em plenrio.
Ofende direito fundamental (clusula ptrea) da CRFB/88 que assegura o contraditrio e amplo
direito de defesa, dando por culpado o cidado antes de sua condenao definitiva? Creio que
sim.
Ademais, direito fundamental no art. 5, LVII, da CRFB/88: ningum ser considerado culpado
at o trnsito em julgado de sentena penal condenatria a Emenda Constitucional seria
inconstitucional.
VANTAGEM: a medida visa impedir que os ficha-sujas continuem a se apresentar como candidatos,
em busca de imunidade parlamentar, amparados na demora da Justia em concluir processos nos
quais so rus.
150
151

6. PARTIDOS POLTICOS
6.1. CONCEITO DE PARTIDO POLTICO
(A) O PARTIDO POLTICO COMO ORGANIZAO DA SOCIEDADE
(EDMUND BURKE 1770): PARTIDO POLTICO um corpo de pessoas unidas para promover,
mediante esforo conjunto, o interesse nacional, com base em algum princpio especial, ao redor do
qual todos se acham de acordo.
(BENJAMIN CONSTANT - 1816): para o terico do Estado Liberal, PARTIDO POLTICO uma
reunio de homens que professam a mesma doutrina poltica.
(BLUNTSCHLI - 1862): PARTIDOS POLTICOS so grupos livres na sociedade, os quais, mediante
esforos e idias bsicas de teor poltico, da mesma natureza ou intimamente aparentados, se
acham dentro do Estado, ligados para uma ao comum.
(JELLINEK - 1914): os PARTIDOS POLTICOS, em sua essncia, so grupos que, unidos por
convices comuns, dirigidas a determinados fins estatais, buscam realizar esses fins.
(MAX WEBER 1956): do ponto de vista sociolgico, os PARTIDOS POLTICOS, no importa os
meios que empreguem para afiliao de sua clientela, so na essncia mais ntima, organizaes
criadas de maneira voluntria, que partem de uma propaganda livre e que, necessariamente, se
renova, em contraste com todas as entidades firmemente delimitadas por lei ou contrato.
(NAWIASKY 1924): de um ponto de vista formal, os PARTIDOS POLTICOS so o princpio de
organizao da sociedade humana em relao a um determinado domnio da vida espiritual.
(NAWIASKY 1955): os PARTIDOS POLTICOS so unies de grupos populacionais com
base em objetivos polticos comuns.
(B) PARTIDO POLTICO COMO ORGANIZAO DE BUSCA APODERAR-SE DO PODER

ESTATAL
(HASBACH 1912): o PARTIDO POLTICO uma reunio de pessoas, com as mesmas convices
e os mesmos propsitos polticos, e que intentam apoderar-se do poder estatal para fins de
atendimento de suas reivindicaes.
(KELSEN - 1929): os PARTIDOS POLTICOS so organizaes que congregam homens da mesma
opinio para afianar-lhes verdadeira influncia na realizao dos negcios pblicos.
(SAIT American Parties and Elections -1927): o PARTIDO POLTICO representa um grupo
organizado que busca dominar tanto o pessoal como a poltica do governo.
(SCHATTSCHNEIDER Party Government - 1942): organizao para ganhar eleies e obter o
controle e direo do pessoal governante.
(F. GOGUEL Politique - 1947): o PARTIDO POLTICO um grupo organizado para participar na
vida poltica, com o objetivo da conquista total ou parcial do poder, a fim de fazer prevalecer as
idias e os interesses de seus membros.
(BURDEAU Trait de Science Politique - 1949): o PARTIDO POLTICO representa uma associao
poltica organizada para dar forma e eficcia a um poder de fato.
(LEVY BRUHL 1955): ELEMENTOS ESSENCIAIS DOS PARTIDOS POLTICOS:
1. O princpio de organizao coletiva;
151
152

2. A doutrina comum;
3. A qualificao poltica dessa mesma doutrina;
4. A conquista do poder (aquilo que os inclina ao) adiciona esse quarto elemento ao
pensamento de CONSTANT.
(FIELD 1956): o PARTIDO POLTICO uma associao voluntria de pessoas com a inteno de
galgar o poder poltico, atravs, possivelmente, de meios constitucionais.
(PAULO BONAVIDES - 1999): o PARTIDO POLTICO uma organizao de pessoas que inspiradas
por idias ou movidas por interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios
legais, e nele conservar-se para realizao dos fins propugnados.
ELEMENTOS INDISPENSVEIS:
(a) um grupo social;
(b) um princpio de organizao;
(c) um acervo de idias e princpios, que inspiram a ao do partido;
(d) um interesse bsico em vista: a tomada do poder; e
(e) um sentimento de conservao desse mesmo poder ou de domnio do aparelho
governativo quando este lhes chega s mos.
(HABERMAS): a SOCIEDADE CIVIL participa do ESTADO enquanto espao de formao da opinio e
da vontade coletiva (ESFERA PBLICA do MUNDO DA VIDA), mas no enquanto espao
administrativo institucional (ESFERA PBLICA do SISTEMA POLTICO).
A SOCIEDADE CIVIL o campo onde se abre a perspectiva de fazer prevalecer a
solidariedade, distinto dos espaos de competio econmica e de luta pelo poder
poltico.
A SOCIEDADE CIVIL compreende as conexes no-governamentais e no-econmicas e
as associaes voluntrias que fixam as estruturas de comunicao da ESFERA PBLICA
nos componentes societrio do MUNDO DA VIDA.
A idia de SOCIEDADE CIVIL, enquanto espao pblico no-estatal, exclui os partidos
polticos que, embora sendo instituies da sociedade, voltam-se para a luta pelo poder e
acabam assumindo razes de Estado (organizaes pr-estatais) fixam-se no desiderato de
manter ou mudar o modelo de Estado.355
Nas sociedades complexas, a DEMOCRACIA requer tanto os mecanismos de representao
poltica, como os NOVOS INSTRUMENTOS DE PARTICIPAO.
(DALLARI): os PARTIDOS, convertidos em meros instrumentos para conquista do poder, contam
com uma atuao de seus membros no compatvel fielmente com os ideais anunciados no
programa partidrio. Entretanto, podem funcionar com extraordinria relevncia no preparo de
alternativas polticas.356
(LISZT VIEIRA):357 a concepo reformista de sociedade civil vem como expresso de crtica
colonizao da sociedade pelas estruturas estatais (paternalismo estatal) e pelo mercado (economia de
mercado sem regulao). Para o autor, a idia de sociedade civil, enquanto espao pblico no-estatal,
deve excluir a luta pelo poder, razo pela qual afasta os partidos polticos que, embora sendo instituies
da sociedade, voltam-se para a luta pelo poder e acabam assumindo razes de Estado (organizaes
pr-estatais), fixando-se no desiderato de manter ou mudar o modelo de Estado. Os novos movimentos
355
Nesse sentido, VIERA, Liszt. Cidadania e controle social. In. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; GRAU, Nuria Cunill.
(Org.). O pblico no-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1999, p. 237.
356
357
Cf. VIEIRA, Liszt. Cidadania..., cit. p. 221-223, 227.
152
153

sociais no buscam o enfrentamento direto com o Estado e no reivindicam o poder do Estado, mas
reconhecem a legitimidade e o poder do Estado e do mercado, mas procuram influenciar os agentes
polticos e a sociedade civil.
(C) PARTIDOS POLTICOS E FACES

PARTIDO POLTICO: lado positivo da participao poltica organizada;
FACO: lado negativo da participao poltica organizada.
(SCULOS XVII e XVIII): os escritores polticos antipartidrios no estabeleciam distino
entre PARTIDO POLTICO e FACO.
(BLUNTSCHLI): a FACO a caricatura do PARTIDO o interesse privado ocupa ali o lugar do
interesse pblico.
Em todo PARTIDO POLTICO h um pouco de FACO, e vice-versa.
O PARTIDO POLTICO se governa pelo interesse pblico (esprito estatal) e a FACO
pelo interesse privado (esprito particularista).
possvel, posto que raro, a FACO converter-se em PARTIDO POLTICO.
usual e provvel um PARTIDO POLTICO transformar-se em uma FACO.
(BOLINGBROKE): os PARTIDOS POLTICOS se regem por princpios e as FACES por
sentimentos e interesses pessoais.
Modernamente, pode-se verificar que a FACO existe no interior do PARTIDO POLTICO.
O PARTIDO POLTICO busca a tomada do poder para o controle do governo.
A FACO busca o domnio da mquina partidria, tendo em vista submet-la sua
poltica e aos seus interesses.
6.2. OS PARTIDOS POLTICOS E SUA RECEPO JURDICA

(A) OS PARTIDOS POLTICOS E SUA ORIGEM HISTRICA
(DALLARI): em Atenas j haviam PARTIDOS ou faces nas assemblias dos cidados. Em Roma,
agrupamentos definidos em torno de um lder se digladiavam a respeito de poltica externa ou
extenso de direitos plebe.358
(DUVERGER): os PARTIDOS POLTICOS no sentido moderno s aparecem em 1850.
Na realidade, o PARLAMENTO montado a partir do sufrgio restrito, estruturava-se por sobre
interesses monolticos da uma classe que ascendera ao poder no havia assim, pelo menos
tendencialmente, diferenciaes significativas de interesses entre os parlamentares, que defendiam
linhas mais ou menos homogneas de posies.
A partir do momento em que o direito de voto se alarga, e as massas adquirem a condio de
participar do jogo poltico, outros interesses ascendem e seus detentores buscam faz-los
prevalecer nesse sentido, outras correntes de interesses ascendem aos PARLAMENTOS,
transformando-o em uma arena de debates e confrontos de interesses.
358

153
154

Essas correntes de interesses passam a exigir uma democracia que os articule, da os

PARTIDOS POLTICOS deveriam mesmo se impor como organizaes que pudessem
maximizar as manifestaes desses interesses e sua articulao.
Enfim, a SOCIEDADE PLURALISTA, democraticamente representada nos Parlamentos,
exige uma articulao e jogo de interesses que acaba por abrir espao para a formatao de
um Estado Partidrio.
Os PARTIDOS POLTICOS em uma formatao moderna, assim, surgem, a meu ver, apenas
a partir da modelagem do Estado democraticamente pluralista.
(B) OS PARTIDOS POLTICOS E A AVERSO DA DOUTRINA LIBERAL

Na DOUTRINA DO ESTADO LIBERAL, marca-se uma averso aos PARTIDOS POLTICOS.
Mesmo ROUSSEAU se mostra desafeioado ao SISTEMA PARTIDRIO os apelidou de
categorias intermedirias de todo incompatveis com o dogma da soberania popular (isto ,
da volont gnerale).
Apenas raramente, filsofos liberais, como BURKE (Sculo XVIII) tomaram a defesa do
PARTIDO POLTICO.
(GEORGE WASHINGTON): considera os PARTIDOS POLTICOS os piores inimigos da democracia
e admite que tenham eles algo a desempenhar num governo monrquico, sendo, porm inadmissveis
num governo popular.
(MADISON Federalista): no poupou os PARTIDOS POLTICOS.
(ALAIN): o Sculo XX (sculo das massas) viu o PARTIDO POLTICO transformar-se em uma mquina
de pensar em comum, que trouxe a morte do pensamento.
No sistema representativo liberal, o representante, uma vez eleito, s tem compromisso com a sua
conscincia supe-se livre e desembaraado dos vnculos de sujeio a grupos, organizaes ou
foras sociais, que possam atuar constrangedora e restritivamente sobre seu procedimento poltico, e
diminuir-lhe a autonomia.
(C) O PARTIDO POLTICO E SUA IMPORTNCIA PARA O ESTADO MODERNO

Os PARTIDOS POLTICOS, a princpio reprimidos e hostilizados, so fundamentais para a
DEMOCRACIA.
A democracia representativa moderna impossvel sem os PARTIDOS POLTICOS,
embora, por certo, a participao democrtica no possa se resumir a atuao destes.
No ESTADO PLURALISTA moderno, sem o partido poltico, nem as ditaduras nem os poderes
democrticos lograriam subsistir, a no ser transitoriamente.
A DEMOCRACIA deixou de ser a representao de indivduos e se transformou, pelo
pluralismo social, em governo de grupos, que fizeram do PARLAMENTO uma praa de
embates de interesses.
A DEMOCRACIA DIRETA DOS ANTIGOS no conheceu partidos polticos, muito menos a
pluralidade.
Tanto as ditaduras como as democracias cuidam de institucionalizar o PARTIDO POLTICO
como pressuposto da realizao dos fins de que o Estado se investe.
O PARTIDO POLTICO o caminho natural para galgar e conservar o PODER.
154
155

A literatura poltica e jurdica foi tradicionalmente omissa com relao aos PARTIDOS POLTICOS.
(JELLINEK): no ordenamento estatal o conceito de PARTIDO como tal nenhuma funo
desempenha.
Os PARTIDOS POLTICOS, como realidade sociolgica, passaram por largos tempos fora dos textos
constitucionais (ou mesmo dos ordenamentos jurdicos).
Os PARTIDOS POLTICOS vingavam margem dos textos legislativos.
(LEIBHOOLZ): durante a era bismarckiana, o direito pblico alemo considerava os PARTIDOS
POLTICOS como unies eleitorais, ligas eleitorais ou unies de eleitores o direito pblico
parecia envergonhar-se da existncia dos PARTIDOS POLTICOS.
Se posteriormente se pode verificar uma crescente valorizao dos PARTIDOS POLTICOS, antes,
constituam apenas um fenmeno sociolgico, desprovido de contedo ou significao jurdica.
(RADBRUCH): na primeira metade do Sculo XX, afirmou que o direito pblico das
democracias no se amoldara ainda realidade sociolgica dos partidos.
Estranhava o filsofo igualmente que as leis e constituies no mencionassem
as foras polticas nas quais estavam os pressupostos da realidade jurdica.
Foi no ESTADO SOCIAL, na democracia de massas, que os PARTIDOS POLTICOS chegam
plenitude de seu poder e reconhecimento jurdico.
No Estado Social, os PARTIDOS POLTICOS se firmam como base constitucional do sistema
democrtico, com a pujana que o Direito pode atribuir realidade sociolgica j imperante h
muito.
De fato, na atualidade, existe uma tendncia de inserir os PARTIDOS POLTICOS nas Constituies.
(FINER): os PARTIDOS POLTICOS deixaram de ser o governo invisvel para se
transformarem no governo visvel e reconhecido das democracias.
(LOEWENSTEIN - 1950): o surto constitucional do primeiro ps-guerra quebrou o tabu
segundo o qual as Constituies no deveriam referir-se aos PARTIDOS POLTICOS.
Os PARTIDOS POLTICOS tornam-se instituies oficiais, que recebem subsdios de agncias
governamentais e se convertem, assim, em rgos do poder estatal (verdadeiros institutos de direito
pblico, ou parte do prprio governo).
(BINKLEY e MOOS): o PARTIDO POLTICO nos Estados Unidos j deixou de ser aquela
organizao livre de interferncia oficial, quanto uma sociedade literria, para se
transformar em rgos de governo, legalmente reconhecidos.
Apenas quando se aceita a existncia de uma OPOSIO POLTICA (MUNRO a partir de 1680), a
idia de que os adversrios do governo no so inimigos do Estado e de que os opositores no so
subversivos, revolucionrios ou traidores, que as bases para uma democracia moderna em bases
partidrias pde se esboar.
(CONSTITUIO ITALIANA de 1947): em primeiro lugar, confirmou juridicamente o PARTIDO
POLTICO e firmou a compreenso de seus fins de carter institucional.
Art. 49. Todos os cidados tm o direito de organizar-se em partidos polticos, a fim de
cooperar, de maneira democrtica, na determinao da poltica nacional.
(LEI FUNDAMENTAL de BONN - artigo 21): os PARTIDOS participam na formao da vontade
poltica do povo.
155
156

(CONSTITUIO DO URUGUAI 1952): incorpora diretamente o PARTIDO POLTICO no

sistema de governo, fixando uma participao proporcional dos partidos no colegiado que
rege o Pas.
(CONSTITUIO SOVITICA 1936): o art. 126 proclama a proeminncia do Partido
Comunista na liderana da classe operria, em sua luta pelo fortalecimento e implantao
do sistema socialista.
6.3. AS MODALIDADES DE PARTIDO POLTICO

(A) HUME
(HUME Essays, Moral and Political - 1741): distinguiu duas categorias principais: PARTIDOS DE
PESSOAS e PARTIDOS REAIS.
PARTIDOS PESSOAIS: tm por base sentimentos de amizade ou averso, quanto a
pessoas, e so esses sentimentos que impelem os adeptos ao combate poltico (presena
de provas de lealdade e dedicao).
PARTIDOS REAIS: fundam-se em alguma diferena real de sentimentos ou interesse.
Os PARTIDOS REAIS podem ser: de interesse, de princpio e de afeio (se
baseiam nas diferentes ligaes dos homens para com as famlias ou pessoas).
Para HUME, os PARTIDOS DE PRINCPIOS somente nos tempos modernos se
conhecem (1741) e so o fenmeno mais extraordinrio e difcil de justificar.
(B) FRIEDRICH ROHMER

(ROHMER - Lehre von den politischen Parteien - 1844): quatro tipos fundamentais de PARTIDOS
POLTICOS cuja natureza corre paralela s fases de desenvolvimento do organismo humano:
(1) PARTIDO RADICAL com a alma de crianas;
(2) PARTIDO LIBERAL com a psicologia dos adolescentes;
(3) PARTIDO CONSERVADOR esprito dos homens adultos;
(4) PARTIDO ABSOLUTISTA carter da velhice.
(C) MAX WEBER

Duas formas bsicas:
(1) PARTIDOS DE PATRONAGEM visam principalmente galgar o poder, mediante eleies, a
fim de lograr posies de mando para os seus dirigentes e vantagens materiais (sobretudo
empregos pblicos, para sua clientela).
(2) PARTIDOS IDEOLGICOS (Weltanschauungsparteien) buscam a realizao de ideais de

contedo poltico se propem a reformar e transformar toda a ordem existente,
inspirados por princpios filosficos, que implicam uma concepo nova da sociedade e do
Estado no sua ao poltica reflete dissidncia com a estrutura poltica e social
estabelecida.
(PAULO BONAVIDES): a tradio partidria europia, porm, mostra partidos
ideolgicos (liberais, conservadores, protestantes, catlicos) que atuam na rbita
poltica em inteiro acordo com o esprito das instituies, sem suscitarem
156
157

questes de fundo, pertinentes natureza do regime, como so as questes

filosficas ou determinadas espcies de questes econmicas bsicas.
(D) BURDEAU
PARTIDOS DE OPINIO: admitem em seus quadros a participao de pessoas da mais variada
origem social, quando, pelo programa e pela ao, aderem ordem social existente, ou quando
dispem de um fraco poder de presso sobre os respectivos componentes, ou ainda, quando
patenteiam sua ndole individualista atravs do lugar concedido s personalidades polticas.
Agora decadentes, os PARTIDOS DE OPNIO caracterizaram o Estado liberal as
reformas que preconizam jamais atingiam as bases da sociedade.
Com a livre participao de todos, suas exigncias no levavam em conta a origem social
dos adeptos.
Voltam-se sempre para o Estado que existe e no para o Estado que deveria existir.
PARTIDO DE MASSAS: marcam o sculo XX e assinalam o momento de interveno poltica de
considerveis parcelas do povo, dantes excludas de qualquer ingerncia na vida pblica.
Marca a ordem poltica, via de regra, com uma feio autoritria.
Penetra no sistema democrtico atravs do sufrgio universal, com teses reivindicatrias,
representativas de interesses e no de opinies, de grupos ou classes e no de indivduos
ou personalidades, de homens impulsionados pelo inconformismo com a ordem existente
e no de pessoas portadoras de vontade discrepantes.
A ideologia o instrumento da transformao social.
Agrupam os filiados pela identidade de seu estado econmico, pela origem material e pela
destinao tambm material das aspiraes igualitrias do HOMEM-MASSA.
HOMEM-MASSA: aquele que abdica sua autonomia em proveito do grupo e se submete ao
rigor da disciplina e homogeneidade doutrinria que o partido lhe impe, fora de
qualquer discusso.
Os PARTIDOS DE OPINIO querem o poder num regime de concorrncia, ao passo que os
PARTIDOS DE MASSAS aspiram o monoplio do poder, ao regime de partido nico, com o qual
esmagam a oposio e impem o triunfo de uma ortodoxia governamental nica e exclusiva.
(E) NAWIASKY
Com base no descontentamento ou o conformismo com a ordem estabelecida, pode-se distinguir
duas modalidades:
(1) PARTIDOS DE MOVIMENTO: buscam alteraes bsicas no sistema institucional vigente;
(2) PARTIDOS DA CONSERVAO: seu programa se concentra na resistncia s mudanas
propostas, com referncia s instituies.
Os PARTIDOS DA CONSERVAO so tambm os partidos da ordem e da tradio.
(F) DUVERGER
(DUVERGER Sociologie Politique 1966): quanto organizao interna os PARTIDOS podem ser
PARTIDOS DE QUADROS e PARTIDOS DE MASSAS.
157
158

PARTIDOS DE QUADROS: no buscam se compor com um grande nmero de integrantes,

mas buscam atrair figuras notveis, de maior influncia, ou pessoas mais ricas e capazes
de contribuir financeiramente com a agremiao.
PARTIDOS DE MASSA: buscam congregar o maior nmero possvel de adeptos, abrindo
condio para cidados de classes mais pobres poderem aspirar posies no governo.
(G) DALLARI
Quanto ao mbito de atuao dos PARTIDOS eles podem ser: (1) PARTIDOS DE VOCAO
UNIVERSAL (pretendem atuar alm das fronteiras dos Estados, com lastro em uma teoria poltica de
carter universal); (2) PARTIDOS NACIONAIS (com presena em vrios pontos do Estado); (3)
PARTIDOS REGIONAIS (com atuao restrita a determinada regio do Estado) e (4) PARTIDOS
LOCAIS (de mbito municipal).359
6.4. OS SISTEMAS DE PARTIDOS

TRS SISTEMAS PRINCIPAIS DE PARTIDOS: o BIPARTIDRIO, o MULTIPARTIDRIO e o PARTIDO
NICO (mais freqente nos regimes totalitrios).
6.4.1. SISTEMA BIPARTIDRIO

(LASKI): o considera como o sistema democrtico por excelncia em matria de organizao
partidria.
(FIELD 1956): o tem como o sistema mais aberto participao direta, imediata, efetiva e influente
do eleitor na escolha dos governantes.
(DUVERGER - 1954): tem algo que corresponde a um trao natural de diviso poltica da sociedade
para o autor, nem sempre h um dualismo de partidos, mas quase sempre h um dualismo de
tendncias.
(NAWIASKY): so pressupostos do SISTEMA BIPARTIDRIO:
(1) ambos os partidos se colocam de acordo quanto aos fundamentos de organizao e
direo do Estado (quanto ao regime);
(2) mtuo respeito e lealdade.
A OPOSIO potencialmente o governo em recesso: a fora invisvel, fora do poder, mas pronta
j para assumi-lo a qualquer instante desempenha funo necessria e indispensvel
caracterizao democrtica do sistema.
SISTEMA BIPARTIDRIO no significa a existncia apenas de dois partidos possvel que vrios
partidos concorram s urnas, mas o sistema tecnicamente se acha estruturado de forma que s dois
partidos renem de maneira permanente a possibilidade de chegar ao poder.
INGLATERRA: institucionalizou o Ministers of the Crown Act, de 1937 ttulo oficial de Lder da
Oposio de Sua Majestade a oposio tem uma situao jurdica privilegiada no sistema ingls.
Houve um tripartidismo temporrio no bipartidrio ingls, historicamente, cabe citar a
ascenso do Partido Trabalhista surgiu como uma terceira fora e ascendeu ao poder,
com a queda correspondente do velho Partido Liberal.
359

158
159

ESTADOS UNIDOS: a rigidez bipartidria de tal ordem que nenhum pequeno partido veio jamais a
se converter num grande partido (e vice-versa).
Dois partidos, CONSERVADORES e REPUBLICANOS, que ostentam admirvel flexibilidade
e poder de acomodao (duas garrafas vazias que podem receber todo e qualquer contedo,
contanto que se no mudassem os rtulos...).
No nula a participao dos pequenos partidos, embora exista uma impotncia poltica
destes para a escalada do poder seus princpios e idias acabam depois incorporados
pelos dois grandes partidos, os quais sabem acomod-los lentamente.
Por certo, essa uma das causas que explicam a inexistncia de um partido
socialista ou das pequenas agremiaes de carter ideolgico.
O BIPARTIDISMO INGLS mais ideolgico do que patronal, ao contrrio do que sucede nos
BIPARTIDARISMO NORTE-AMERICANO, onde no raro o poder das idias se curva fora dos
interesses.
(DUVERGER): para o autor, o sistema eleitoral de escrutnio majoritrio de um nico turno conduz,
com rarssimas excees, ao dualismo partidrio.
6.4.2. SISTEMA MULTIPARTIDRIO

SISTEMA MULTIPARDIRIO: para alguns autores, de cunho profundamente democrtico, pois
confere autenticidade ao governo.
Para alguns, a melhor forma de colher e fazer representar o pensamento de variadas
correntes de opinio.
Empresta s minorias polticas uma influncia que lhes faleceria, tanto no sistema
bipartidrio como do partido nico.
(PAULO BONAVIDES): o GOVERNO se converte no centro de coordenao dos distintos
interesses que se movem no mosaico das vrias classes da sociedade (cuja voz de
participao, atravs do partido poltico, se ala assim esfera do poder).360
(PAULO BONAVIDES): o MULTIPARTIDISMO conduz inevitavelmente aos governos de coligao,
com gabinetes de composio heterognea, sem rumos polticos coerentes, sujeitos, por isso, a
uma instabilidade manifesta.361
So, porm, dos mais sensveis aos reclamos da opinio pblica.
DESVANTAGENS APONTADAS:
(1) No sistema presidencial, a pulverizao partidria pode se tornar fator de enfraquecimento
do regime ou de seu colapso;
(2) Um Executivo forte pode dominar partidos fracos, em acordos desonrados ou
acomodaes desairosas, em prol de interesses imediatos da patronagem;
(3) O Parlamento pode se converter numa casa de resistncia ao Executivo, cuja ao tolhe os
passos da administrao e frustra-lhe o programa governativo.
Esse conflito entre poderes, paralisando o mecanismo constitucional, pode se
tornar o prenncio das solues ditatoriais.
360
361
Cf. BONAVIDES, Paulo. Cincias..., cit. p. 363.

Cf. BONAVIDES, Paulo. Cincias..., cit. p. 363-364.
159
160

(4) Por vezes, torna mais ntido, ostensivo, agudo e inevitvel o quadro da luta de classes na
sociedade, dificultando a captao de uma vontade geral, institucionalizando a diviso das
opinies, tornando-as cada vez mais estanques, irredutveis, incomunicveis.
(5) Empresta aos pequenos partidos influncia poltica desproporcionada e incompatvel com
sua fora eleitoral, em especial quando se colocam como fiel de balana nas competies
pelo poder.
REPRESENTAO PROPORCIONAL: d ensejo a proliferao dos partidos polticos.
6.4.3. PARTIDO NICO

PARTIDO NICO: instrumento de conservao do poder, adotado pelas DITADURAS DO SCULO
XX, para sufocar, pela interdio ideolgica, o pluralismo poltico.
Identificam o PARTIDO com o Estado ou a nao.
(G. C. FIELD - 1956): no SISTEMA DE PARTIDO NICO no h alternativa para o eleitor em face do
poder fica ele privado de fazer escolha genuna o partido se confunde com o poder e sua
doutrina se transforma a idia do direito oficial.
(DUVERGER): proporciona apoio ditadura, da qual se converte em sustentculo.
Apareceu nos ltimos anos, com freqncia, em pases recm-egressos do regime colonial
o PARTIDO NICO conta com o prestgio de haver participado do movimento de
independncia nacional vrios pases afro-asiticos.
Para alguns, conta com carter potencialmente democrtico o PARTIDO NICO, de carter
provisrio, perdura at que se consolide um sistema de instituies novas produzidas pela
REVOLUO (cujos postulados o partido esposa).
O PARTIDO NICO pode surgir como remdio para crises mais graves.
Seu carter antidemocrtico se firma quando ele se institucionaliza definitivamente.
(PAULO BONAVIDES): Estados de arraigada tradio democrtica (Inglaterra e Frana), em
perodo de guerra (ou s vsperas de uma guerra), se serviram, temporariamente, da unio
sagrada, da frente nica, para conjurarem o perigo oriundo da comoo externa.
O gabinete de guerra de Churchill durante a segunda conflagrao mundial
exprimiu a unidade nacional numa modalidade de partido nico (PARTIDO DA
PTRIA) para congregar esforos para a salvao nacional.
PARTIDO NICO DO SOCIALISMO MARXISTA: doutrinariamente supe-se to transitrio quanto o
Estado.
FUNES DO PARTIDO NICO: funo diferente daquela que ele tem no pluralismo democrtico.
A eleio secundria, sem carter competitivo, sem o dilogo das opinies
contraditrias mera designao ou ratificao de escolha antecedentemente feita.
Os debates polticos devem ser travados no seio do partido.
(LEVY BRUHL - 1955): FUNES DO PARTIDO NICO:
(1) Mantm o contato entre o governo e as massas populares;
(2) Estabelece as elites do poder;
(3) Sustenta a propaganda oficial do regime.
160
161

RISCO DO PARTIDO NICO: estagnao, seguida da burocratizao, do unanimismo ou

conformismo integral, afastando a iniciativa e o entusiasmo criador, paralisando a vontade livre.
(CROCE): o sonho do partido poltico nico, por mais bem intencionado e honesto, tem o
inconveniente de se referir a algo que no nem partido nem poltico.
Tendencialmente, o PARTIDO NICO se prende a princpios rgidos e imutveis, s abrindo
margem a debates sobre questes secundrias.362
6.5. A TEORIA MARXISTA DO PARTIDO POLTICO

(A) AUSNCIA INICIAL DE PREOCUPAO
Os clssicos do marxismo (Marx, Engels, Mao Tse Tung) no se ocuparam minudentemente com uma
teoria dos partidos.
(MANIFESTO COMUNISTA - 1848): afirma que dever de todos os proletrios se organizar
numa classe e correspondentemente num partido poltico essa uma das raras aluses
que MARX faz ao partido, convertido depois no principal instrumento de destruio da
sociedade capitalista e suas instituies.
(B) O PARTIDO COMO ORGANIZAO DE LUTA

O PARTIDO SOCIALISTA o partido de uma classe (proletariado) e sua ditadura no pode
repartir a liderana com outros partidos (PARTIDO NICO).
Na sociedade burguesa, a pluralidade de partidos exprime a existncia da prpria luta de classes.
(STALIN - 1936): o sistema pluripartidrio somente pode existir numa sociedade onde haja
antagonismos de classes, cujos interesses se apresentam mutuamente hostis e
inconciliveis.
(FRANZ OPPENHEIMER): o PARTIDO na sua origem e continuidade to-somente a
representao organizada de uma classe... O interesse especial do grupo dirigente
consiste em manter por meios polticos o direito em vigor por ele mesmo imposto; pois
conservador. O interesse do grupo dominado, ao contrrio, consiste em revogar esse
direito e substitu-lo por um novo direito de igualdade de todos os habitantes do Estado:
liberal e revolucionrio.
(LENIN): o PARTIDO a vanguarda organizada e disciplinada do proletariado
revolucionrio.
(LENIN): nosso partido no nenhum clube de debates, mas uma organizao de luta.
(STALIN): o PARTIDO leva a cabo a ditadura do proletariado.
(C) A EXTINO DO PARTIDO NA PASSAGEM PARA O COMUNISMO

Com o desaparecimento da sociedade de classes, dar-se- extino do Estado e do partido isso
se dar, segundo a previso marxista, na passagem do socialismo ao comunismo.
362

161
162

(MAO TSE TUNG): Um PARTIDO POLTICO percorre tanto quanto um ser humano os
estdios da infncia, juventude, idade adulta e velhice. O PARTIDO COMUNISTA DA
CHINA j no nenhuma criana ou adolescente. Chegou maioridade. Quando um homem
se torna velho, morre depressa; o mesmo acontece tambm com os partidos polticos. Com a
abolio das classes, todos os instrumentos da luta de classes os partidos polticos e o
aparelho estatal perdem tambm suas funes, fazem-se suprfluos e se extinguem
lentamente, aps haverem preenchido sua funo histrica. A sociedade humana ter
alcanado ento um grau mais adiantado.
6.6. A REPRESENTAO PROFISSIONAL E OS PARTIDOS POLTICOS

(TRIEPEL): v como nico remdio aos efeitos perniciosos dos grupos de presso ou dos lobbyistas
a instituio do poder poltico com base na REPRESENTAO PROFISSIONAL e na conseqente
extino dos partidos polticos.
(KELSEN, RADBRUCH): repulsaram a idia e afirmam que as formaes profissionais so
organizaes de interesses to egosticos quanto os partidos polticos.
(KELSEN): afirma que a poltica ficaria entregue aos interesses mais crus das classes
profissionais estas, ao contrrio dos partidos polticos, no se dariam sequer ao trabalho de
dissimul-los em termos de idias.
(KELSEN): os interesses culturais, por no se prenderem a nenhuma profisso, acabariam
desprovidos do patrocnio de representao.
6.7. O PARTIDO POLTICO NA INGLATERRA

A INGLATERRA a ptria dos partidos polticos.
(BONAVIDES): desde que a distino entre Whigs e Tories, no fim do reinado de Carlos II
(Sculo XVI) possvel falar de uma histria dos partidos polticos ingleses, assinalada por um
bipartidismo tradicional, fonte principal de inspirao de todo o processo parlamentar
naquele pas.363
(BOLINGBROKE): o sistema ingls, desde cedo, vem marcado por uma diviso de fundo ideolgico.
Os TORIES representavam o landed interest e os WHIGS o money interest os TORIES
com uma poltica conservadora, os WHIGS mais sensveis s reformas sociais.
Exprimiam o conflito aristocrtico-burgus entre a terra e o capital, o campo e a cidade, o
feudo e o burgo, a idade mdia remanescente e os tempos modernos supervenientes.
Do lado dos TORIES a igreja e o trono, as prerrogativas rgias, o princpio da autoridade e
o legitimismo; do lado dos WHIGS, o parlamento e o contrato social de Locke.
A partir da reforma de 1832, verifica-se politicamente o triunfo da burguesia industrial, que
passa a se repartir em posies conservadoras e liberais, sem maiores crises.
No Sculo XX, a rotura espetacular do bipartidismo clssico trouxe cena poltica o poder do
quarto estado (a massa obreira).
A MASSA PROLETRIA politizada ideologicamente pede uma socializao abrandada,
democrtica, crist, pacifista e reformista.
A opinio democrtica elevada por nveis altos de educao poltica.
363

162
163

O PARTIDO CONSERVADOR e o PARTIDO TRABALHISTA convivem sem atritos bsicos,

separados por um fosso ideolgico profundo, mas congraadas pelos mesmos propsitos
de fiel manuteno das instituies fundamentais a que tradicionalmente adere o
temperamento poltico da nao inglesa e que se consubstanciam na coroa e no Parlamento,
na democracia e na liberdade.
O ELEITOR INGLS, sobretudo, vota nas idias, nas plataformas, nos programas polticos e na
moral dos seus representantes.
A lealdade partidria, a fidelidade aos programas, a obedincia ideolgica no interior dos
quadros polticos ali convico (e no imposio).
Pouco valem as promessas, os interesses, as personalidades, o carisma (to importante
no sistema americano).
Forte o PARTIDO; depois o candidato.
O PARTIDO POLICO pode oferecer forte resistncia aos grupos de presso a rgida,
coerente, disciplinada, a organizao partidria quebra a fora poltica direta e imediata dos
grupos de interesses.
6.8. O PARTIDO POLTICO NOS ESTADOS UNIDOS

ESTADOS UNIDOS: a influncia exercida por sobre o Congresso pelos grupos de presso
freqente os PARTIDOS POLTICOS ficam reduzidos a uma massa inorgnica e disforme.
PARTIDOS DE PATRONAGEM: democratas e republicanos duas grandes agncias de empregos,
duas mquinas de eleger candidatos e ganhar eleies.
Se na INGLATERRA, os PARTIDOS POLTICOS nutrem uma filosofia poltica que reflete a
representao das classes, nos ESTADOS UNIDOS, os PARTIDOS POLTICOS so
mquinas de registrar votos, conquistar o poder.
No firmaram partidos ideolgicos como na Europa poltica fundada mais no
compromisso do que no dogma.
Os eleitores so recrutados em todas as classes (carter de patronagem).
Os PARTIDOS POLTICOS americanos so guiados por interesses e sustentados por
pessoas interessadas (de toda espcie ou procedncia).
O modelo de PARTIDOS DE PATRONAGEM serve de anteparo contra o partido ideolgico,
que oficializa a diviso de classes e se converte em instrumento poltico da sociedade de
massas encobre as contradies sociais que resumem os conflitos da sociedade
americana.
SIMILARIDADES COM O SISTEMA INGLS: (1) bipartidarismo; (2) fidelidade ao pluralismo
democrtico; (3) confiana na Oposio, que, embora inimiga do governo, no inimiga do regime.
Os PARTIDOS POLTICOS no definem categrica e permanentemente plataformas polticas os
objetivos polticos variam ao sabor da ocasio, conforme a corrente de interesses.
As questes de fundo no entram, salvo raras excees, nas plataformas e na poltica dos
dois partidos sob esse prisma, a distino entre ambos quase nenhuma.
A opinio deve repartir-se ao redor de nomes ou pessoas e no de idias ou programas.
163
164

O PARTIDO POLTICO americano no expressa foras polticas coerentes depois de

cada eleio, se coloca como uma federao de grupos e sees regionais com os mais
variados empenhos, unindo elementos opostos e heterogneos.
A unidade do PARTIDO s se expressa por ocasio das campanhas eleitorais sua funo
a de mobilizar as massas, no a de integr-las.
Os PARTIDOS POLTICOS americanos so dotados de: (1) plasticidade poltica admirvel; (2) falta de
rigidez; (3) permeabilidade constante de seus quadros (abertos participao indistinta de todos os
elementos sociais).
O voto nas duas casas do Congresso livre de qualquer coao partidria.
(BONAVIDES): a democracia de massas nos PASES DESENVOLVIDOS abrange uma s fora
sufragante, com indiferena tese ideolgica, como no caso norte-americano; com sustentao
manifesta da ideologia dominante, de cunho democrtico-parlamentar, como no caso da Inglaterra.
Ali, eleitor e eleito buscam soluo para problemas ou alimentam idias de teor polticoadministrativo, sem jamais questionarem as bases do sistema.
6.9. O PARTIDO POLTICO NO BRASIL

6.9.1. A HISTRIA BRASILEIRA DOS PARTIDOS POLTICOS
(A) O PERSONALISMO NA POLTICA BRASILEIRA
O PARTIDO POLTICO brasileiro, no Imprio e na Repblica, nunca foi uma organizao de combate e
ao.
(BONAVIDES): a vida constitucional do Brasil se fez sempre base de personalidades, de
lderes polticos e caudilhos, homens que dirigiam correntes de opinio ou interesses,
valendo-se do PARTIDO apenas como smbolo de aspiraes polticas. 364
O BRASIL no conta com estudos significativos sobre o PARTIDO POLTICO no Brasil
(B) CONSERVADORES E LIBERAIS NO IMPRIO COMO UM S PARTIDO DO PODER

DOIS GRANDES PARTIDOS DO IMPRIO: o CONSERVADOR e o LIBERAL.
Suas origens so controvertidas uns do como sendo de 1837 (Soares de Sousa), outros
de 1838 (Nabuco).
PARTIDO LIBERAL: exprimia os interesses urbanos da burguesia comercial e o idealismo dos
bacharis reformismo progressista de classes sem compromissos diretos com a escravido e com
o feudo.
CONSERVADORES: o partido da ordem, das elites satisfeitas e reacionrias (grupos econmicos
mais poderosos da poca: lavoura e pecuria plantadores de cana-de-acar, cafeicultores e
criadores de gado).
(RUI BARBOSA): os dois partidos normais no Brasil se reduzem a um s: o do poder.
Cobiavam o poder os princpios, no raro, eram postos de lado para prevalecerem os
interesses, as convenincias de ocasio, as acomodaes.
Na prtica, nenhuma era a diferena entre um LIBERAL e um CONSERVADOR.
364

164
165

(BONAVIDES): da Guerra do Paraguai Proclamao da Repblica, os problemas polticos e sociais

do Imprio se avolumam de tal maneira que os dois partidos tradicionais entram em crise sem meios
de fazer face gravidade da situao.365
(C) MENTALIDADE
REPBLICA VELHA
ANTIPARTIDRIA E ESTADUALISMO DOS PARTIDOS NA
Com o advento da Repblica, relativamente ao Imprio, houve considervel retrocesso com a

ORGANIZAO PARTIDRIA, por duas ordens de razes:
1) Mentalidade antipartidria;
2) Carter regional das organizaes partidrias, que no transpunham o crculo dos interesses
estaduais e serviam to-somente de instrumento poltico a poderosas combinaes
oligrquicas.
CARTER REGIONAL DOS PARTIDOS: o prprio federalismo embaraou a formao de slidas
agremiaes partidrias.
Todo empenho em criar nas antigas provncias o sentimento da mxima descentralizao
possvel.
Torna-se indispensvel alargar do crculo de ao partidria, que no poderia confinar-se,
seno transitoriamente, ao mbito provincial.
A Campanha Civilista (Rui versus Hermes), a Reao Republicana (Nilo Peanha versus Bernardes) e
a Aliana Liberal (Vargas versus Jlio Prestes) mostram os sintomas da democracia de massas, que
seria depois em sua institucionalizao poltica a democracia de partidos.
(D) A REFORMA ELEITORAL E O PARTIDO DEPOIS DA REVOLUO DE 1930

O Governo Provisrio expede o CDIGO ELEITORAL em 24 de fevereiro de 1932.
O Cdigo Eleitoral prepara as condies bsicas indispensveis autenticidade
democrtica do PARTIDO POLTICO.
Institui a representao proporcional, o voto secreto e a Justia Eleitoral no criou,
porm, o partido poltico nacional.
Contribu para eliminar as antigas influncias oligrquicas dos quadros polticos regionais.
O PARTIDO POLTICO NACIONAL apenas surge com o Estado Novo (1937-1945), em 1945.
A CF/34, quanto ORGANIZAO PARTIDRIA, se mantm omissa as eleies seriam disputadas
ainda por partidos estaduais e no por agremiaes nacionais.
(E) O PARTIDO NICO DO ESTADO NOVO

Da CF/34 CF/46: hiato da vida partidria no Brasil a pluralidade partidria se extingue.
Nem o partido nico (sustentculo das ditaduras, brao poltico da opresso organizada) se
mantm.
365

165
166

Decreto-Lei n. 37, de 2 de dezembro de 1937: dissolve os partidos no pas e interdita toda

ao poltica organizada em bases partidrias.
(BONAVIDES): com a derrota da Itlia fascista e da Alemanha nazista, o ESTADO NOVO, j
agonizante, deu, sob intensa presso da classe mdia, uma guinada para a democracia, decretando
a Lei 7.586, 28 de maio de 1945 (NOVO CDIGO ELEITORAL).366
Instituiu (pela primeira vez em nossa histria) o partido de mbito nacional (definiu, para
efeito de registro, o partido poltico de carter nacional); fez obrigatria a candidatura
partidria; adotou a representao proporcional.
Veio a REDEMOCRATIZAO do pas e a CF/46, que conservou as conquistas de nosso
segundo Cdigo Eleitoral (baixado ainda pela ditadura).
(F) O PARTIDO POLTICO NA CONSTITUIO DE 1946

A CF/46, na linha do constitucionalismo contemporneo, reconhece a existncia dos PARTIDOS
POLTICOS.
So quatro referncias aos partidos:
(1)Art. 40 e seu Pargrafo nico: dispe sobre a representao proporcional na

constituio das Comisses;
(2)Art. 48, pargrafo nico: reconhece a faculdade de oferecer representao para efeito de
perda do mandato de deputado ou senador, por infrao de qualquer dos pontos
enunciados no artigo;
(3)Art. 119, I: confere Justia Eleitoral, entre outras atribuies, a do registro e cassao
dos partidos polticos;
(4)Art. 141, 13: vedada a organizao, o registro ou o funcionamento de qualquer

PARTIDO POLTICO ou ASSOCIAO, cujo programa ou ao contrarie o regime
democrtico, baseado na pluralidade dos partidos e na garantia dos direitos
fundamentais do homem.
Trs PARTIDOS POLTICOS (de patronagem) repartiram entre si, de forma oscilante, a influncia
poltica no Pas, a partir de 1946, constituindo ora governo, ora oposio: (1) PARTIDO SOCIAL
DEMOCRTICO - PSD, (2) PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO - PTB e (3) UNIO DEMOCRTICA
NACIONAL - UDN.
Como exceo aos partidos de patronagem, os partidos ideolgicos menores, de
esquerda (como o Partido Socialista Brasileiro - PSB) e de extrema direita (Partido de
Representao Popular - remanescentes do integralismo, primeiro movimento partidrio de
bases nacionais) no lograram participar da vida poltica.
O Partido Comunista foi posto na ilegalidade pouco depois do advento da CF/46, em virtude
do art. 141, 13.
FATORES DETERMINANTES DA CRISE DO PARTIDO POLTICO NO BRASIL:
(1) representao proporcional;
(2) sistema presidencial;
(3) corrupo;
(4) influncia estranha dos grupos de presso.
FORAS ARMADAS: fator de deciso poltica nas ocasies de crise aguda das instituies.
366

166
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(GENERAL COSTA E SILVA ento Ministro da Guerra - Jornal do Brasil de 2.4.1965, 1

Caderno, p.3): aludiu ao Exercito como o Partido forte que o Governo conta para que jamais
voltem a frutificar no solo ptrio a subverso e a corrupo.367
(BONAVIDES): a conscincia partidria, em termos de interesse geral do pas, ultrapassando a
prevalncia dos regionalismos polticos, algo que s o tempo e a prtica leal e desembaraada do
sistema democrtico poder satisfatoriamente implantar.368
6.9.2. A FORMAO DOS PARTIDOS POLTICOS NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS

(A) CDIGO ELEITORAL DE 1932
O CDIGO ELEITORAL DE 1932 (Decreto n. 21.075) fez a primeira meno legislativa ao PARTIDO
POLTICO no Brasil.
Consideravam-se PARTIDOS POLTICOS pelo Cdigo de 1932:
a) os que adquirissem personalidade jurdica, mediante inscrio no registro a que se
referia o art. 18 do Cdigo Civil;
b) mnimo de 500 eleitores;
c) as associaes de classe legitimamente constitudas.
(B) CF/34
A CF/34 ignorou os PARTIDOS POLTICOS.
(C) CF/37
A CF/37 silenciou-se sobre a questo dos partidos polticos no Brasil.
(Decreto-Lei n. 7.586, de 28 de maio de 1945 art. 109): toda associao de pelo menos dez mil
eleitores, de cinco ou mais circunscries eleitorais, que tivessem adquirido personalidade jurdica
nos termos do Cdigo Civil.
(D) A LEGISLAO PS 1946

(DECRETO-LEI N. 9.528, de 14 de maio de 1946 art. 21): Toda associao de, pelo menos, 50.000
eleitores, distribudos por cinco ou mais circunscries eleitorais e a nenhuma podendo pertencer
menos de mil, e que tiver adquirido personalidade jurdica nos termos do Cdigo Civil.
Essas condies se repetem no Cdigo Eleitoral de 24 de junho de 1952.
LEI ORGNICA DOS PARTIDOS POLTICOS (Lei n. 4.740, de 15 de julho de 1965 art. 7): o
PARTIDO POLTICO constituir-se-, originariamente, de pelo menos 3% (trs por cento) do eleitorado
que votou na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, distribudos em 11 (onze) ou mais
Estados, com o mnimo de 2% (dois por cento) em cada um.
Antes que a lei produzisse efeitos polticos, baixou-se o AI 2, de 27 de outubro de 1965, cujo
art. 18 extinguia os partidos polticos, cancelando-lhes os respectivos registros.
367
368
Extrado de BONAVIDES, Paulo. Cincias..., cit. p. 384.

167
168

O ATO COMPLEMENTAR n. 4, de 20 de novembro de 1965, determinou as organizaes

sucedneas dos antigos partidos polticos, em seu art. 1:
Aos membros efetivos do Congresso Nacional, em nmero no inferior a 120
deputados e 20 senadores, caber a iniciativa de promover a criao, dentro do prazo
de 45 dias, de organizaes que tero, nos termos do presente ato, atribuies de
partidos polticos, enquanto estes no se constiturem.
A CF/67, art. 149, VII:
Exigncia de dez por cento do eleitorado que haja votado na ltima eleio geral para a
Cmara dos Deputados distribudos em dois teros dos Estados, com o mnimo de sete por
cento em cada um deles, bem como dez por cento de deputados, em, pelo menos, um
tero dos Estados, e dez por cento de senadores.
A tcnica constitucional dos percentuais eleitorais mnimos foi concebida para
criar de modo artificial um sistema bipartidrio rgido.
A Emenda Constitucional n. 1, de 1969, atenuou os percentuais: 5% do eleitorado que houvesse
votado na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, distribudos pelo menos em sete
Estados, com um mnimo de 7% em cada um deles.
Dota o sistema partidrio de uma maior flexibilidade, sem possibilitar ainda um pluralismo
com multiplicidade, mas j abrindo margem a que se pudesse formar um terceiro partido.
(BONAVIDES): a criao do terceiro partido poderia resultar no desafogo poltico para a
crise de confiana no antigo sistema partidrio, em que a ARENA era tida como o partido da
Revoluo e o MDB como o partido suspeito de abrigar sentimentos retaliativos de
inspirao contra-revolucionria.369
(E) O NOVO ESTADO PARTIDRIO DO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO

Aps aluses esparsas nas CF/34 e CF/46, deu-se a constitucionalizao dos PARTIDOS
POLTICOS nas CF/67 e CRFB/88.
6.9.3. PRINCPIOS DA ORGANIZAO PARTIDRIA BRASILEIRA

(A) REGIME REPRESENTATIVO E DEMOCRTICO
Mesmo antes da Lei Fundamental de Bonn de 1949, a CF/46 j inscreve o PRINCPIO DO REGIME
REPRESENTATIVO E DEMOCRTICO vedando a organizao, o registro ou o funcionamento de
qualquer PARTIDO POLTICO ou ASSOCIAO que apresentasse programa ou ao que pudesse
contrariar o regime democrtico, baseado na pluralidade dos partidos e na garantia dos direitos
fundamentais do homem (art. 141, 13).
Idntico dispositivo aparece no CDIGO ELEITORAL DE 1950 (Lei n. 1.164, de 24 de julho de
1950 art. 132, 3).
A LEI ORGNICA DOS PARTIDOS POLTICOS (Lei n. 4.740, de 15 de julho de 1965): repete o
dispositivo no art. 5 e, no art. 2, define a finalidade dos partidos polticos como sendo a de
assegurar, no interesse do regime democrtico a autenticidade do sistema representativo.
CRFB/88: dentre os princpios constitucionais reitores da organizao partidria est a necessidade
do PARTIDO POLTICO de resguardar a SOBERANIA NACIONAL, o REGIME DEMOCRTICO, o
PLURIPARTIDARISMO e os DIREITOS FUNDAMENTAIS DA PESSOA HUMANA.
369

168
169

Art.17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de PARTIDOS POLTICOS,

resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos
fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I - carter nacional; II proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de
subordinao a estes; III - prestao de contas Justia Eleitoral; IV - funcionamento
parlamentar de acordo com a lei.
A CRFB/88 determina a vedao da utilizao dos PARTIDOS POLTICOS como organizao
paramilitar:
Art. 17. [...] 4. vedada a utilizao pelos PARTIDOS POLTICOS de organizao paramilitar.
Lei n. 9.096, de 19 de setembro de 1995:
Art. 6 vedado ao PARTIDO POLTICO ministrar instruo militar ou paramilitar, utilizar-se de
organizao da mesma natureza e adotar uniforme para seus membros.
(B) AUTONOMIA PARTIDRIA

CRFB/88: determina a autonomia dos PARTIDOS POLTICOS para definir sua estrutura interna,
organizao e funcionamento podem ainda, sem restries, estabelecer coligaes eleitorais.
Art. 17. [...] 1 da CRFB/88. assegurada aos PARTIDOS POLTICOS AUTONOMIA para
definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento e para adotar os critrios de
escolha e o regime de suas COLIGAES ELEITORAIS, sem obrigatoriedade de
vinculao entre as candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo
seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 52, de 2006)
Art. 2. livre a criao, fuso, incorporao e extino de PARTIDOS POLTICOS cujos
programas respeitem a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo e os
direitos fundamentais da pessoa humana.
Art. 3. assegurada, ao PARTIDO POLTICO, autonomia para definir sua estrutura interna,
organizao e funcionamento.
Art. 15. O ESTATUTO DO PARTIDO deve conter, entre outras, normas sobre:
I - nome, denominao abreviada e o estabelecimento da sede na Capital Federal;
II - filiao e desligamento de seus membros;
III - direitos e deveres dos filiados;
IV - modo como se organiza e administra, com a definio de sua estrutura geral e
identificao, composio e competncias dos rgos partidrios nos nveis
municipal, estadual e nacional, durao dos mandatos e processo de eleio dos seus
membros;
V - fidelidade e disciplina partidrias, processo para apurao das infraes e
aplicao das penalidades, assegurado amplo direito de defesa;
VI - condies e forma de escolha de seus candidatos a cargos e funes eletivas;
VII - finanas e contabilidade, estabelecendo, inclusive, normas que os habilitem a
apurar as quantias que os seus candidatos possam despender com a prpria eleio,
que fixem os limites das contribuies dos filiados e definam as diversas fontes de
receita do partido, alm daquelas previstas nesta Lei;
VIII - critrios de distribuio dos recursos do Fundo Partidrio entre os rgos de
nvel municipal, estadual e nacional que compem o partido;
IX - procedimento de reforma do programa e do estatuto.
169
170

Art. 18. Para concorrer a CARGO ELETIVO, o eleitor dever estar filiado ao respectivo
PARTIDO pelo menos um ano antes da data fixada para as eleies, majoritrias ou
proporcionais.
(B.1) COLIGAES PARTIDRIAS

Art. 152, VIII, da Emenda n. 1 da CF/67: vedava as COLIGAES PARTIDRIAS o dispositivo
perdeu sua razo de ser em decorrncia das restries impostas pluralidade do sistema partidrio
e a pouca nfase que se atribuiu ao princpio da representao proporcional.
(BONAVIDES): diante da multiplicidade partidria, as alianas ou coligaes de partidos,
freqentes s vsperas dos pleitos, desvirtuavam o critrio da proporcionalidade e
minavam as bases desse sistema de representao.370
Aps decises do TSE proibindo as coligaes cruzadas, a EMENDA CONSTITUCIONAL N 52, de
2006, atribuiu aos PARTIDOS POLTICOS autonomia para adotar os critrios de escolha e o regime
de suas COLIGAES ELEITORAIS, sem obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas em
mbito nacional, estadual, distrital ou municipal.
(D) DISCIPLINA PARTIDRIA

EMENDA N. 1 a CONSTITUIO DE 1967, que instituiu no Pargrafo nico do art. 152: estabeleceu o
mandato imperativo de ndole partidria.
PERDERIA O MANDATO, no Senado Federal, na Cmara dos Deputados, nos rgos
legislativos estaduais ou municipais o parlamentar cuja atitude ou voto contrariasse
diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos de direo partidria ou deixasse o
partido sob cuja legenda fora eleito.
A PERDA DO MANDATO seria decretada pela JUSTIA ELEITORAL, mediante
representao do partido assegurada a ampla defesa.
O PARTIDO POLTICO passou a ter um completo domnio sobre o representante
em matria de obedincia s diretrizes partidrias.
Deu um passo fundamental para a implantao do ESTADO PARTIDRIO.
Pelo art. 17, 1, da CRFB/88, os ESTATUTOS dos PARTIDOS POLTICOS devem estabelecer normas
de disciplina e fidelidade partidria.
(E) PERSONALIDADE JURDICA

Os PARTIDOS POLTICOS so instrumentos eficazes da opinio pblica, dando condies para que
as tendncias preponderantes no Estado influam sobre o governo (veculo natural da representao
poltica)371
Art. 149, II, da CF/67, e no art. 17, 2, da CRFB/88, os PARTIDOS POLTICOS adquirem
personalidade jurdica na forma da lei civil e registram seus estatutos no Tribunal Superior
Eleitoral.
Art. 17. [...] 2 da CRFB/88. Os PARTIDOS POLTICOS, aps adquirirem personalidade
jurdica, na forma da lei civil, registraro seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.
370
371
Cf. BONAVIDES, Paulo. Cincias..., cit. p. 396-397.

170
171

3 - Os PARTIDOS POLTICOS tm direito a recursos do fundo partidrio e acesso

gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei.
Dispe a LEI ORGNICA DOS PARTIDOS POLTICOS que o partido adquire PERSONALIDADE
JURDICA com seu registro pelo Tribunal Superior Eleitoral que so PESSOAS JURDICAS DE
DIREITO PBLICO INTERNO.
Art. 1. O PARTIDO POLTICO, pessoa jurdica de direito privado, destina-se a assegurar,
no interesse do regime democrtico, a autenticidade do sistema representativo e a defender
os direitos fundamentais definidos na Constituio Federal.
Art. 7. O PARTIDO POLTICO, aps adquirir personalidade jurdica na forma da lei civil,
registra seu ESTATUTO no Tribunal Superior Eleitoral. [...].
2. S o PARTIDO que tenha registrado seu ESTATUTO no Tribunal Superior Eleitoral
pode participar do processo eleitoral, receber recursos do Fundo Partidrio e ter acesso
gratuito ao rdio e televiso, nos termos fixados nesta Lei.
3. Somente o REGISTRO do ESTATUTO do PARTIDO no Tribunal Superior Eleitoral
assegura a exclusividade da sua denominao, sigla e smbolos, vedada a utilizao, por
outros partidos, de variaes que venham a induzir a erro ou confuso.
(C) ATUAO PERMANENTE

A ATUAO PERMANENTE DOS PARTIDOS princpio constitucional, visando o assduo debate
das grandes teses nacionais.
Os PARTIDOS eram agrupaes de ao passageira, somente sentida s vsperas dos
pleitos eleitorais salvo as excees ideolgicas, eram simples mquinas de indicar
candidatos, recrutar eleitores, captar votos (mera dana ou festival de letras).
No ESTADO CONTEMPORNEO, o PARTIDO POLTICO deve ser um rgo til e valioso de
aperfeioamento das instituies deve propagar no povo os mais altos princpios da ideologia
democrtica.
O princpio da ATUAO PERMANENTE se ope ao oportunismo eleitoral dos partidos;
ausncia de misso, de trabalho orientador do eleitorado.
(D) FISCALIZAO FINANCEIRA

Visa evitar o abuso do poder econmico fundamental se estabelecer mecanismos legais de
controle sobre as finanas do Partido, no que diz respeito origem de recursos e respectiva
contabilidade.
(Art. 26 do DECRETO-LEI n. 8.566, de 7 de janeiro de 1946): visando preservar a ndole ptria dos
PARTIDOS POLTICOS e mant-los afastados de todo compromisso ou ligao com foras estranhas
ao pas, cominava sanes ao partido poltico (cancelamento do registro) quando se pudesse provar
que este recebia orientao poltico-partidria, contribuio em dinheiro ou qualquer outro auxlio de
procedncia estrangeira.
CRFB/88: manteve a proibio aos PARTIDOS POLTICOS de receberem recursos financeiros de
ENTIDADE ou GOVERNOS ESTRANGEIROS, no admitindo laos de subordinao (art. 17, II).
(LEI ORGNICA DOS PARTIDOS POLTICOS de 1965): aperfeioou as regras j esboadas no Cdigo
Eleitoral de 1950 com respeito s finanas partidrias.
171
172

LEI N 9.096, DE 19 DE SETEMBRO DE 1995:

Art. 30. O PARTIDO POLTICO, atravs de seus rgos nacionais, regionais e municipais, deve
manter escriturao contbil, de forma a permitir o conhecimento da origem de suas
receitas e a destinao de suas despesas.
Art. 31. vedado ao PARTIDO receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou
pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de
publicidade de qualquer espcie, procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiros;
II - autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas no art. 38;
III - autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios pblicos, sociedades
de economia mista e fundaes institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram
rgos ou entidades governamentais;
IV - entidade de classe ou sindical.
Art. 32. O PARTIDO est obrigado a enviar, anualmente, JUSTIA ELEITORAL, o balano
contbil do exerccio findo, at o dia 30 de abril do ano seguinte.
1. O balano contbil do rgo nacional ser enviado ao Tribunal Superior Eleitoral, o dos
rgos estaduais aos Tribunais Regionais Eleitorais e o dos rgos municipais aos Juzes
Eleitorais.
2. A Justia Eleitoral determina, imediatamente, a publicao dos balanos na imprensa
oficial, e, onde ela no exista, procede afixao dos mesmos no Cartrio Eleitoral.
3. No ano em que ocorrem eleies, o partido deve enviar balancetes mensais Justia
Eleitoral, durante os quatro meses anteriores e os dois meses posteriores ao pleito.
Art. 33. Os BALANOS devem conter, entre outros, os seguintes itens:
I - discriminao dos valores e destinao dos recursos oriundos do fundo partidrio;
II - origem e valor das contribuies e doaes;
III - despesas de carter eleitoral, com a especificao e comprovao dos gastos com
programas no rdio e televiso, comits, propaganda, publicaes, comcios, e demais
atividades de campanha;
IV - discriminao detalhada das receitas e despesas.
Art. 34. A JUSTIA ELEITORAL exerce a fiscalizao sobre a escriturao contbil e a
prestao de contas do partido e das despesas de campanha eleitoral, devendo atestar se
elas refletem adequadamente a real movimentao financeira, os dispndios e recursos
aplicados nas campanhas eleitorais, exigindo a observao das seguintes NORMAS:
I - obrigatoriedade de constituio de comits e designao de dirigentes partidrios
especficos, para movimentar recursos financeiros nas campanhas eleitorais;
II - caracterizao da responsabilidade dos dirigentes do partido e comits, inclusive do
tesoureiro, que respondero, civil e criminalmente, por quaisquer irregularidades;
III - escriturao contbil, com documentao que comprove a entrada e sada de dinheiro ou
de bens recebidos e aplicados;
IV - obrigatoriedade de ser conservada pelo partido a documentao comprobatria de suas
prestaes de contas, por prazo no inferior a cinco anos;
V - obrigatoriedade de prestao de contas, pelo partido poltico, seus comits e candidatos,
no encerramento da campanha eleitoral, com o recolhimento imediato tesouraria do partido
dos saldos financeiros eventualmente apurados.
Pargrafo nico. Para efetuar os exames necessrios ao atendimento do disposto no caput, a
Justia Eleitoral pode requisitar tcnicos do Tribunal de Contas da Unio ou dos Estados,
pelo tempo que for necessrio.
172
173

(F) FUNDO PARTIDRIO

FUNDO PARTIDRIO: institudo no art. 60 da LEI ORGNICA DOS PARTIDOS (Lei n. 4.440, de 15 de
julho de 1965).
No art. 66 abriu a porta do FUNDO PARTIDRIO a doaes particulares (que milionrios
generosos podero fazer, em proveito do mencionado fundo).
LEI n. 9.096, de 19 de setembro de 1995:
Art. 38. O FUNDO ESPECIAL DE ASSISTNCIA FINANCEIRA AOS PARTIDOS POLTICOS
(FUNDO PARTIDRIO) constitudo por:
I - multas e penalidades pecunirias aplicadas nos termos do Cdigo Eleitoral e leis conexas;
II - recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em carter permanente ou
eventual;
III - doaes de pessoa fsica ou jurdica, efetuadas por intermdio de depsitos bancrios
diretamente na conta do Fundo Partidrio;
IV - dotaes oramentrias da Unio em valor nunca inferior, cada ano, ao nmero de
eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta oramentria,
multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995.
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o PARTIDO POLTICO pode receber DOAES de
pessoas fsicas e jurdicas para constituio de seus fundos.
1 As doaes de que trata este artigo podem ser feitas diretamente aos rgos de direo
nacional, estadual e municipal, que remetero, Justia Eleitoral e aos rgos
hierarquicamente superiores do partido, o demonstrativo de seu recebimento e respectiva
destinao, juntamente com o balano contbil.
2 Outras doaes, quaisquer que sejam, devem ser lanadas na contabilidade do partido,
definidos seus valores em moeda corrente.
3 As doaes em recursos financeiros devem ser, obrigatoriamente, efetuadas por cheque
cruzado em nome do partido poltico ou por depsito bancrio diretamente na conta do
partido poltico.
4 O valor das doaes feitas a partido poltico, por pessoa jurdica, limita-se importncia
mxima calculada sobre o total das dotaes previstas no inciso IV do artigo anterior,
corrigida at o ms em que se efetuar a doao, obedecidos os seguintes percentuais:
I - para rgos de direo nacional: at dois dcimos por cento;
II - para rgos de direo regional e municipal: at dois centsimos por cento.
Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depsito a que
se refere o 1 do artigo anterior, far a respectiva distribuio aos rgos nacionais dos
partidos, obedecendo aos seguintes critrios:
I - um por cento do total do Fundo Partidrio ser destacado para entrega, em partes iguais,
a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;
II - noventa e nove por cento do total do Fundo Partidrio sero distribudos aos partidos que
tenham preenchido as condies do art. 13, na proporo dos votos obtidos na ltima
eleio geral para a Cmara dos Deputados.
(G) MBITO NACIONAL

CF/46: j se reportava trs vezes ao CARTER NACIONAL dos PARTIDOS, sem elev-los, no entanto,
explicitamente, categoria de princpio constitucional.
Lei n. 7.586, de 28 de maio de 1945 (art. 110, caput e 1): s podiam ser admitidos a registro os
PARTIDOS POLTICOS de mbito nacional a lei acabou com as agremiaes de cunho
meramente local (que embaraavam a unidade de ao poltica).
173
174

Na mesma direo, os artigos 1, 7 e 8 da LEI ORGNICA DOS PARTIDOS POLTICOS, de

1965.
(BONAVIDES): at certo ponto desagregador, foi o estmulo que se deu na Repblica velha aos
regionalismos polticos, s combinaes oligrquicas, ao partido local. [...] O unitarismo
partidrio, que desembocou no partido nacional, contra o regionalismo de inspirao federalista ou
autonomista, o fato mais digno de nota no quadro das mudanas polticas processadas desde a
organizao dos partidos na vida poltica brasileira dos ltimos trinta anos.372
CRFB/88: manteve taxativamente o carter nacional dos PARTIDOS POLTICOS (art. 17, I).
Art. 5 A ao do partido tem carter nacional e exercida de acordo com seu ESTATUTO e
PROGRAMA, sem subordinao a entidades ou governos estrangeiros.
Art. 7. [...] 1. S admitido o REGISTRO do estatuto de PARTIDO POLTICO que tenha
CARTER NACIONAL, considerando-se como tal aquele que comprove o apoiamento de
eleitores correspondente a, pelo menos, meio por cento dos votos dados na ltima eleio
geral para a Cmara dos Deputados, no computados os votos em branco e os nulos,
distribudos por um tero, ou mais, dos Estados, com um mnimo de um dcimo por cento
do eleitorado que haja votado em cada um deles. [...].
(H) A DIMENSO SOCIOLGICA DO PARTIDO POLTICO BRASILEIRO

No BRASIL, os homens de interior costumam apoiar homens, e no programas; pessoas, e no
idias.
(OLIVEIRA VIANNA): no Brasil no temos democracia de partidos porque nossa democracia
se baseia em indivduos e no em classes; em indivduos dissociados e no em
classes organizadas.
A REVOLUO DE 1930 altera este cenrio as massas rurais, presas ao chefe poltico,
j no expressam a maioria do corpo eleitoral (o sufrgio urbano se fortaleceu).
O eleitor vota ainda, em grande parte, fora de um quadro de idias, mas consciente do
imediatismo quanto ao atendimento de certos interesses de ordem pessoal ou de natureza
pblica.
Antes da Revoluo de 1930: obedincia cega; voto manipulado nas fraudes eleitorais;
falseamento da verdade poltica.
Aps a Revoluo de 1930: voto dado por um eleitor exigente de compensaes de ordem
pessoal (emprego, por exemplo).
Na DEMOCRACIA DE MASSAS, o comportamento ideolgico do corpo eleitoral (classificado em
partidos polticos) a exceo, e ocorre, na grande maioria dos casos, naquelas agremiaes em
desacordo com o sistema poltico.
A DEMOCRACIA PARTIDRIA BRASILEIRA politicamente personalista em matria captao de
sufrgios baseia-se na confiana no homem pblico.
O voto se direciona para atender clientelas, empregos ou se canaliza para pessoas que se
tm como aptas para dar solues administrativas prticas e concretas a problemas que,
se no dizem respeito a pessoas determinadas, dizem respeito a grupos ou classes.
372

174
175

(MARIA HELENA SANTOS): ainda a contribuir para a dificuldade de construir maiorias estveis no
Congresso Nacional est o baixo grau de institucionalizao dos partidos, cuja origem deve ser
buscada na constituio histrica do sistema poltico-partidrio (a includa a recente experincia
autoritria), na qual se destaca a tradio intervencionista do Estado e o carter elitista e artificial
de seu processo de formao.
Os PARTIDOS POLTICOS no chegam a se constituir em reais parceiros do Executivo na
arte de governar, cumprem mal sua funo democrtica de agregar interesses da sociedade,
no se sentem responsveis perante o eleitorado nem so capazes de tomar a iniciativa
de propor polticas necessrias ao reordenamento socioeconmico do pas no momento
da transio democrtica.373
373
Cf. SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade, governana e democracia: criao de capacidade governativa e
relaes executivo-legislativo no Brasil ps-constituinte. In: Dados. V. 40, n. 3, Rio de Janeiro, 1997. Disponvel em:
<www.scielo.br>, extrado em 17.07.2009, p. 4-5.
175
176

7. REGIMES TOTALITRIOS
7.1. AUTOCRACIA
AUTOCRACIA:374 regime poltico no qual o monarca exerce um poder concentrado, absoluto e
ilimitado que se justifica e se legitima por si mesmo, no aceitando outros valores ou ideologias
que no os seus.
AUTOCRACIA (do grego) significa autos (por si prprio) e cratos (governo) governo por si
prprio.
O termo no possui conotao histrica e no designa um tipo particular de sistema poltico
concreto.
(NORBERTO BOBBIO):375 Em um sentido stricto, o termo designa o grau mximo de absolutismo,

com personalizao do poder, ausente um sistema de separao funcional de poderes, que no
podem ser controlados, nem abolidos por outras foras polticas internas.376
Nesse sentido estrito, se o soberano compartilha o poder com alguns colaboradores que
tenham condies de limitar sua vontade, no haver GOVERNO AUTOCRTICO.
Em sentido lato, como usado por KELSEN, HERMENS e CARL J. FRIEDRICH, tomada,
genericamente, como toda forma de regime poltico no democrtico ou antidemocrtico.377
(MARTINS):378 Para o autor, existem DUAS GRANDES FAMLIAS DE FORMAS DE ESTADO:

(a) FAMLIA AUTOCRTICA: o fundamento da soberania est sediado na pessoa do
governante ou no seio de uma instituio especfica, que permanece separada e isolada do
conjunto dos governados (monarquia absoluta; ditadura militar; dominao colonial;
oligarquia; caudilhismo; teocracia; despotismo esclarecido; totalitarismo fascista, nazista
ou stalinismo);379
(b) FAMLIA NO AUTOCRTICA: as bases do poder soberano esto localizadas nos

prprios governados ou em alguma instituio genrica no isolada da totalidade dos
governados, como partidos ou conselhos integrados pelos prprios governados (liberalismo;
republicanismo; anarquismo; democracia; monarquia constitucional).380
KARL LOWENSTEIN distingue o ESTADO CONSTITUCIONAL de AUTOCRACIA.381

ESTADO CONSTITUCIONAL: define-se a partir dos princpios de legitimao democrtica do
poder (soberania popular); de legitimao democrtica das decises polticas de carter
geral e abstrato e de limitao material (direitos fundamentais), funcional (diviso dos
poderes) e temporal (eleies regulares e peridicas) desse poder.
374
Cf. DINIZ, Mrcio Augusto de Vasconcelos. Autocracia. In. TRAVESSONI, Alexandre (Coord.). Dicionrio de teoria e
filosofia do direito. So Paulo: LTr, 2011, p. 21-22.
375
Cf. BOBBIO, Norberto; et allii. Dicionrio de poltica. 4. ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1992, p. 94.
376
377
Cf. BOBBIO, Norberto; et allii. Dicionrio de poltica. cit. p. 94.
378
Cf. MARTINS, Carlos Estevo. Liberalismo: o direito e o avesso. Dados Revista brasileira de cincias sociais. 2003,
Rio de Janeiro, v. 46, p. 619-660.
379
Cf. MARTINS, Carlos Estevo. Liberalismo..., cit. p. 626.
380
Cf. MARTINS, Carlos Estevo. Liberalismo..., cit. p. 626.
381
176
177

AUTOCRACIA: concentrao do poder nas mos do grupo dirigente, sem nenhum tipo de
controle (ditador; assembleia; elite; junta; comit; partido).
O poder no tem limites institucionais ou jurdicos (no se lhe ope a Constituio) e
exercido em nome prprio.
A AUTOCRACIA associa a figura do governante a uma entidade suprema.382

Exalta a funo administrativa burocrtica.
Duas caractersticas: (a) rgida e hierarquizada ordem; (b) necessria obedincia.
O segredo de estado no exceo, mas a regra383 as decises no contam com a
transparncia, publicidade, nem com a participao do povo.
KARL LOWENSTEIN distingue:384

AUTOCRACIA AUTORITRIA: um regime neopresidencialista disfara o autoritarismo e um
neoabsolutismo se esconde por detrs de uma fico de Estado de Direito;
AUTOCRACIA TOTALITRIA: o governo aniquila qualquer oposio e liberdades pblicas e
pretende dominar autoritariamente a economia e toda a vida pblica ou privada.
(VASCONCELOS DINIZ):385 a AUTOCRACIA se caracteriza pela frase (LEtat cest moi) todo o
mundo jurdico se constri como vontade e representao do Eu absoluto e a sociedade uma
comunidade patriarcal e despolitizada.
A DEMOCRACIA assume o carter relativista e rege-se pelo princpio: O Estado somos todos
ns.
A DEMOCRACIA tpica de uma sociedade que no reconhece pai ou tutor e aspira a ser uma
sociedade de colaborao e coordenao entre indivduos livres e iguais.
7.2. AUTORITARISMO
AUTORITARISMO: o termo serve para designar todos os regimes que se contrapem
DEMOCRACIA.386
Para BOBBIO,387 o termo AUTORITARISMO mais amplo e inclui as ideias de DITADURA,
AUTOCRACIA, MONARQUIAS e DEPOTISMOS hereditrios das sociedades tradicionais.
Em uma acepo mais atual, AUTORITARISMO designa governos fortes que, entretanto, no
chegam a se constituir em ditadura, pois contam com um grau moderado de mobilizao
popular e de participao poltica da sociedade, porm, com fortes controles, em especial
382

384
385
386
Cf. LAMOUNIER, Leonardo Alves. Formas..., cit. p. 354-355.
387
383
177
178

sobre a oposio ou sobre a imprensa (como, por exemplo, vinha ocorrendo na Venezuela de
Hugo Chaves).
Em uma ACEPO MAIS MODERNA, a terminologia AUTORITARISMO traduz a ideia de um modo de

governar pelo qual, em geral, um nico detentor do poder monopoliza o poder poltico afastando a
participao democrtica da sociedade civil na formao da vontade estatal.
O DETENTOR NICO DO PODER pode ser um ditador, uma junta, uma Assemblia, um
partido, um comit, etc.
Ocorre uma abusiva e anormal concentrao do PODER POLTICO.
Pode ser observado o AUTORITARISMO em diversas pocas da histria, embora, nos tempos
modernos, suas formas tenham adquirido uma feio peculiar.
Para SAMPIO DRIA (Os direitos do homem),388 so TRAOS CARACTERIZADORES DO

AUTORITARISMO:
(A)IMPOSIO DOS DIRIGENTES: o poder imposto aos governados e no resulta de um
mandato do povo;
(B)ABSOLUTISMO DO PODER: os governantes fazem o que querem, da forma como bem
entenderem a liberdade do indivduo depende do que admite o governante (concesso
revogvel);
(C)IRRESPONSABILIDADE DO SOBERANO: que no presta contas de suas aes a ningum.
Para KILDARE CARVALHO,389 pode-se classificar o AUTORITARISMO em:
(C.1) DITADURAS as Constituies no so observadas (violncia e excluso) ex. ditaduras
latino-americanas; Iraque de Sadan Hussein;
(C.2) REGIMES CONSTITUCIONAIS TOTALITRIOS embora haja respeito Constituio e
s leis, estas autorizam a restrio de direitos fundamentais;
(C.3) MONARQUIAS ABSOLUTAS ex: Arbia Saudita;
(C.4) MONARQUIAS CONSTITUCIONAIS DITATORIAIS h uma Constituio e o rei divide o
poder com o Parlamento ex.: Marrocos;
(C.5) REGIMES RELIGIOSOS VIOLENTOS E EXCLUDENTES com a suspenso de direitos
fundamentais Ex. Afeganisto at 2001, Ir.
7.3. TOTALITARISMO
TOTALITARISMO:390 se caracteriza pela vontade poltica de modelar a comunidade de acordo com a
ideologia oficial adotada e pelo desrespeito aos postulados do Estado de Direito, com nfase na
supresso das liberdades fundamentais.
388
Cf. CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito constitucional. 12 ed. Del Rey: Belo Horizonte, 2006, p. 195.
Cf. CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito..., cit. p. 195.
390
389
178
179

Mais do que autoritrios, os REGIMES TOTALITRIOS, como o da Alemanha nazista e

Rssia comunista, visavam exercer um controle total sobre a vida dos cidados, ancorados
em uma forte ideologia e muita propaganda, que impregnava toda a sociedade.391
(A) O ESTADO TOTALITRIO COMO RESPOSTA AO PARADIGMA LIBERAL

ESTADOS TOTALITRIOS: respostas institucionais opressoras ao paradigma liberal, aliceradas na
hiper-valorizao do poder pblico, em detrimento da pessoa humana submetida e da qual se
exige obedincia.
Abrange todos os aspectos da vida social, com pretenses de dirigir, inclusive, a conscincia e
o pensamento dos indivduos.
ABSORO TOTAL DO HOMEM o Estado nutre pretenses de ditar, inclusive, o Direito, a
Moral, as Artes, as Cincias, a Religio, etc.
O TOTALITARISMO busca o total controle da sociedade civil e dos indivduos
pelo Estado, no colocando limites quanto aos meios (quaisquer meios so usados
para se atingir os fins do regime).
(DARCY AZAMBUJA):392 os regimes so TOTALITRIOS porque preconizam a absoro total e
absoluta do homem em uma classe, no Estado ou em uma raa nada fora dessas
entidades, tudo nelas, para elas e por elas.
Em decorrncia da crise do Estado Liberal, irrompem trs tipos de Estado,393 todos eles antiliberais,
reforando, todos eles, a Administrao Pblica com opo pelo alargamento de suas funes e
fins: (1) ESTADO SOCIAL; (2) ESTADO SOCIALISTA; (3) ESTADO FASCISTA.
Na ITLIA, o ESTADO TOTALITRIO incentivara as indstrias siderrgica, eltrica, naval,
aeronutica e automobilstica, mediante crditos e incentivos fiscais a agricultura fora
mecanizada e inmeras obras pblicas conferiram empregos e renda a diversos trabalhadores
a avanada legislao trabalhista passa a garantir frias remuneradas, jornada mxima
semanal e previdncia social.
Na ALEMANHA, embora proibidos greves e sindicatos, vastos programas econmicos
foram criados o desemprego recuara a 1 milho de trabalhadores, em 1936, aps alcanar
6 milhes de alemes (1933).
Tanto o FASCISMO, como o COMUNISMO, ambos com promessas ousadas, deixaram de lado
valores fundamentais, como o da dignidade da pessoa humana.
Se no FASCISMO e no COMUNISMO, verifica-se um regime poltico ditatorial, no ESTADO
SOCIAL, o regime poltico democrtico limita a fora de atuao da administrao autoritativa,
sem, entretanto, afastar as necessrias incumbncias do Estado de satisfao de diversas
necessidades coletivas.394
As doutrinas FASCISTAS e o COMUNISMO sovitico, antidemocrticos, antiliberais e unipartidrios, asseguraram ampla ingerncia estatal na esfera privada e proporcionaram a
reduo dos espaos libertrios e a usurpao de direitos individuais.
391
Cf. LAMOUNIER, Leonardo Alves. Formas..., cit. p. 355.

Cf. AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. 32 ed. So Paulo: Globo, 1994, p.148.
393
Cf. SOUSA, Marcelo Rebelo de. Lies de direito administrativo. 2. ed. Lisboa: Pedro Ferreira, 1995. v. I, p. 26.
394
392
179
180

(PAULO OTERO): no um princpio socialista que justifica a concepo de ESTADO SOCIAL, mas
este encontra seu lastro na prpria doutrina social da Igreja que, desde o sculo XIX, vem associando
a idia de bem-estar ao princpio da justia.395
(PAULO BONAVIDES):396 se a DITADURA parece ser o caminho mais curto que se lhes oferece nas
promessas falazes da ambio totalitria, se, por outro lado, so elas a presa fcil da demagogia
plutocrtica, a DEMOCRACIA, contudo, em sua verdade conceptual, a grande meta a que elas de fato
devem aspirar e a que se podero um dia chegar, se conduzidas por lderes capazes e esclarecidos,
animados do autntico ardor democrtico, possvel unicamente onde h escrpulo, idealismo e
abnegao.
(B) CARACTERSTICAS
TRAOS CARACTERSTICOS:
(a) Forma uma casta dominante Nomenklatura na ex-URSS;
(b) Polcia poltica por vezes valendo-se at de mtodos de tortura;
(c) Cerceamento da liberdade de pensamento monoplio estatal da cultura, ensino, meios
de comunicao de massa; etc.;
(d) Submisso e a dissoluo dos particulares no Estado desptico diversamente da lgica
kantiana, o ESTADO torna-se fim em si mesmo.
O ESTADO deixa de ser um dos meios necessrios pelos quais o homem
aperfeioa-se fsica, tica e intelectualmente, e passa a ser um fim em si mesmo.
(C) EXPRESSES DO TOTALITARISMO

(C.1) SOCIALISMO
TRAOS ELEMENTARES:
(a) Expressa uma ideologia que privilegia a sociedade sobre o homem;
(b) Busca realizar a igualdade absoluta entre os indivduos;
(c) Busca seu desiderato atravs do exerccio pelo Estado do poder total sobre as esferas
polticas, econmicas e sociais;
(d) Viso materialista da vida;
(e) Supresso da propriedade dos meios de produo;
(f) Eliminao da relao de explorador X explorado a cada um deve caber a participao no
produto segundo suas necessidades.
SOCIALISMO UTPICO:
PLATO (429 347 AC; Repblica): construo da Polis onde no haveria propriedade
privada;
THOMAS MORE (1478 1535; Utopia): os bens de produo pertenceriam ao Estado;
395
Cf. OTERO, Paulo. O poder de substituio em direito administrativo Enquadramento dogmtico-constitucional.

Lisboa: Lex, 1995. v. II, p. 587.
396
Cf. BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 195.
180
181

TOMASO CAMPANELA (1568 1639; Cidade do Sol): no haveria nem propriedade privada, nem
famlia todos trabalhariam para todos sob a direo geral do Estado at os acasalamentos
seriam regulados pelo Estado;
OUTROS SOCIALISTAS PR-MAXISTAS: Robert Owen (1771-1858); Fourier (1772-1837); Pierre
Joseph Proudhon (1809-1865).
SOCIALISMO CIENTFICO: diversas correntes.
FRIEDRICH ENGELS (1820-1895) e KARL MARX (1818-1883) Manifesto Comunista.
KARL MARX (O Capital - 1848): entende que as relaes de produo (fator econmico)
moldam a estrutura da sociedade, sob a qual se assenta uma superestrutura (jurdica e poltica)
o capitalismo, o Estado e a religio so alienantes.
Materialismo histrico (unio do materialismo de FEUERBACH e da dialtica e
HEGEL).
TEORIA DA MAIS VALIA: o capitalismo acarreta a espoliao do proletrio em
benefcio do patro o lucro capitalista fruto do trabalho no remunerado.
O ESTADO nasce das classes; que, por sua vez, surgem da propriedade privada.
O Nirvana que representa a SOCIEDADE COMUNISTA surgiria em um processo
que derivaria do fim da propriedade este traria a extino das classes e do
Estado.
LENIN: com revises ideolgicas buscou implantar o marxismo na Rssia em outubro de
1917.
A RSSIA no era uma sociedade industrial, como nas idias de Marx, mas uma
sociedade agrria, de estrutura feudal.
Possveis razes do fracasso: (1) totalitarismo (crescente fortalecimento do
Estado e no seu desaparecimento); (2) alterao das relaes de trabalho pelo
desenvolvimento da tecnologia e da legislao trabalhista.
(C.2) FASCISMO
Surge como reao crise scio-econmica causada pelo liberalismo e contra a infiltrao do
comunismo internacional.
Movimento nacionalista que propunha reformas sociais, com a distribuio de terras para os
camponeses e a participao dos sindicatos na gesto das empresas.
ESTADO CORPORATIVO: as corporaes e os grupos sociais eram rgos do Estado.
Propunha resolver os conflitos entre Capital e Trabalho com a utilizao de contratos coletivos
de trabalho e com uma completa organizao corporativa das categorias profissionais.
PARTIDO NACIONAL FASCISTA: partido nico sem funo representativa, mas que encarnava
o Estado, a Nao, o Governo, a organizao produtiva.
A COROA foi mantida como smbolo o LEGISLATIVO e o JUDICIRIO eram subordinados
ao DUCE (Mussolini).
181
182

BENITO MUSSOLINI (1883 1945) organizou grupos de ao (fasci) para promover a entrada da
Itlia na Guerra de 1914 (com camisas negras e saudao de braos erguidos).
CARTA DEL LAVORO (1927): documento fundamental do fascismo organizada pelo Grande
Conselho do Fascismo.
(C.3) NAZISMO
A Constituio de Weimar, de 1919, excessivamente liberal, favoreceu o surgimento do NAZISMO.
ADOLPH HITLER foi nomeado Chanceler do Reich pelo Presidente Hindenburg, aps o PATIDO
NACIONAL SOCIALISTA haver obtido expressiva vitria nas eleies decorrentes da dissoluo do
LANDSTAG (Cmara dos Deputados) com a morte de Hindenburg, HITLER investiu-se de poderes
ditatoriais.
HITLER lana as bases do Terceiro Reich, extingue os partidos polticos e dissolve grupos
nacionais tidos como perigosos terror policial e represso.
O SOCIALISMO de HITLER quer dizer a integrao de todos os alemes (totalitarismo) no Volk
(povo), que se identifica com o Estado.
A raa nacional prevalece sobre a classe.
A luta de classes deveria ser substituda pela solidariedade nacional.
7.4. DITADURA
(A) DITADURA ROMANA
DITADURA NO SENTIDO ROMANO:397 do latim dictatura.
A DITATURA ROMANA era revestida de excepcionalidade e tinha um carter extraordinrio
em caso de tumultus (perigos internos ou externos).
O DITADOR era um magistrado extraordinrio nomeado por um dos cnsules, de acordo com
o senado e por meio de processos especficos, para atuar em casos especficos, por tempo
determinado (no superior a 6 meses) e com limites de atuao definidos de antemo (no
podia alterar a Constituio; declarar guerra; criar novos impostos para os cidados romanos;
nem exercer o papel de juiz nos casos de direito civil).
As garantias pblicas ficavam suspensas e o ditador investido de poder de imperium; seus
decretos tinham valor de lei (ditador).
A exceo se d com Caio Jlio Csar, que foi proclamado ditador perptuo da Repblica.
DITADURA ROMANA: ao contrrio do que muitos afirmam, no era um smile do estado de exceo.
Apesar da DITADURA ROMANA se basear em um imperium especialmente poderoso, no
podendo ser obstaculizada pelo poder dos cnsules, pela votao dos colgios, pelo direito de
veto dos tribunos ou pela apelao do povo,398 ela no suspendia o direito republicano, mas
o integrava na qualidade de magistratura extraordinria, estando perfeitamente prevista e
regulamentada na prtica constitucional (em larga medida consuetudinria).
397
Cf. LAMOUNIER, Leonardo Alves. Formas de regimes autocrticos. In. TRAVESSONI, Alexandre (Coord.).
Dicionrio de teoria e filosofia do direito. So Paulo: LTr, 2011, p. 352-355.
398
Cf. SCHMITT, 2009, p. 33.
182
183

A DITADURA ROMANA contava com prazo fixo (seis meses).

Os romanos no conheciam direitos fundamentais oponveis ao Estado e que pudessem ser
suspensos pela exceo.
(B) DITADURA MODERNA

DITADURA NO SENTIDO MODERNO:399 traduz a ideia de regime autocrtico no qual se verifica a
concentrao do poder nas mos do ditador e a total ou parcial ausncia da participao popular.
A DITADURA MODERNA no est sujeita a regras constitucionais e no h um tempo
determinado, nem limites para o exerccio do poder, como regime militar brasileiro de 1964 a
1985.
usual a suspenso de direitos e garantias do cidado, como se deu no Ato Institucional n.
5, de 1968, no Brasil.
O poder se concentra em um nico homem; em um grupo; em uma conveno; em uma
assembleia ou em um partido revolucionrio (usando o sentido estrito de autocracia, BOBBIO
entende que, nesses casos, por se concentrar em um grupo, trata-se de ditadura no autocrtica).
(NORBERTO BOBBIO):400 A DITADURA MODERNA tem uma conotao negativa e a transmisso da

autoridade poltica ocorre de cima para baixo, por meio da determinao do ditador ou dos ditadores.
Na DEMOCRACIA, a transmisso da autoridade poltica se d de baixo para cima, por meio
de manifestao popular, por meio de eleies.
(C) DITADURAS SULAMERICANAS

(C.1) SOLUES DOS ANOS 60 E 70
(SAMUEL HUNTINGTON):401 final dos anos 60 e dcada de 70 a crise de governabilidade decorre
dos excessos da participao e sobrecarga de demandas.
Para HUNTINGTON, o funcionamento adequado dos sistemas polticos depende do equilbrio
entre as instituies de input (sobretudo os partidos polticos) e as instituies
governamentais de output (que regulam e implementam as polticas pblicas).
Quando surge uma onda de participao, segue-se um aumento da atividade
governamental, acompanhado de sobrecarga no governo, falncia de outputs e perda
de legitimao da autoridade, com subseqente enfraquecimento das instituies
polticas.
Soluo de HUNTINGTON para a sobrecarga de demandas sobre o sistema poltico de
pases em desenvolvimento: reforo da autoridade governamental a nfase colocada,
no na democracia, mas na ordem (antes de distribuir poder preciso primeiro acumul-lo)
sada autoritria.
399

401
Tese de HUNTINGTON extrada de SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade, governana e democracia:
criao de capacidade governativa e relaes executivo-legislativo no Brasil ps-constituinte. In: Dados. V. 40, n. 3, Rio de
Janeiro, 1997. Disponvel em: <www.scielo.br>, extrado em 17.07.2009, p. 4-5.
400
183
184

Imaginava-se que all good things go together uma vez garantida a retomada do
crescimento econmico com a ajuda das agncias econmicas internacionais (FMI, Banco
Mundial), imaginava-se que o desenvolvimento poltico, das instituies democrticas, e a
eqidade social fluiriam naturalmente.
A crise de governabilidade por excesso de democracia foi a tese reforada pelas
dificuldades de execuo dos programas de estabilizao a partir dos anos 80.
A soluo estaria em um Estado forte, sugerindo-se o predomnio do Executivo no
processo decisrio e o insulamento burocrtico como formas de controlar a participao
social e garantir a eficcia e a racionalidade das polticas pblicas.
(C.2.) SEGUNDA GERAO DE ANLISES SOBRE A CRISE DE GOVERNABILIDADE

(BANCO MUNDIAL e FMI):402 uma SEGUNDA GERAO de estudos passa a analisar a CRISE DE
GOVERNABILIDADE ligada s condies de sustentao das polticas de ajuste em um contexto
democrtico.
Os trabalhos do BANCO MUNDIAL passam, nos anos recentes, a referir-se ao termo
governance.
GOVERNANCE (para o Banco Mundial): "is the exercise of authority, control, management,
power of government" "is the manner in which power is exercised in the management of a
country economic and social resources for development."
A noo de good governance intrinsecamente ligada capacidade governativa "good
governance is central to creating and sustaining an environment which fosters strong equitable
development, and it is an essential complement to sound economic policies".
GOOD GOVERNANCE passa a ser requisito indispensvel para um desenvolvimento
sustentado, que incorpore ao crescimento econmico eqidade social e tambm
direitos humanos.
Em essncia, associa esses pr-requisitos de bom governo a exigncias de
democracia.
Atualmente, pode-se demonstrar que o xito das polticas de ajuste no guarda relao com o
tipo de regime poltico, embora os pases em transio democrtica enfrentem grandes
dificuldades para ajustar a economia.
7.5. TIRANIA
TIRANIA o termo usado na Grcia Antiga (ARISTTELES e PLATO) para definir o governo de um
nico ditador.
(NORBERTO BOBBIO):403 As tiranias gregas nasciam, em regra, de crises ou da desagregao
de uma democracia ou de um regime poltico tradicional.
Como ensina NORBERTO BOBBIO404 a ideia sofreu transformao, passando a significar a
forma de exerccio arbitrrio e violento do poder, deixando de considerar a presena ou
ausncia de um ttulo legtimo.
402
Cf. SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade..., cit. p. 5-6.

404
403
184
185

Tal como a DITADURA MODERNA, a TIRANIA no traduz um governo legtimo, mas imposto
pela fora.
7.6. DESPOTISMO
DESPOTISMO: a partir de ARISTTELES, BOBBIO405 entende DESPOTISMO como a relao entre
governante e sdito similar relao entre patro (dspotes, em grego) e escravos.
DESPOTISMO ORIENTAL: se refere a regimes tpicos da sia e frica da Antiguidade, em
oposio democracia grega.406
DESPOTISMO foi o termo usado por MOSTESQUIEU para se referir ao governo de uma s
pessoa que governa, sem leis ou freios, ao gosto de suas vontades e de seus caprichos, em
especial nas monarquias absolutistas da Europa do Sculo XVII e XVIII, podendo ser bons ou
maus (dependendo do modo como o monarca desempenha o poder).407
DESPOTISMO ESCLARECIDO: quando o monarca, mesmo dispondo de poder absoluto e
gozando da plenitude de seus poderes, era instrudo por sbios conselheiros sobre a existncia
de verdadeiras leis, atuando nesse sentido para promover o bem estar e a felicidade de seus
sditos.408
7.7. CARL SCHMITT E O ESTADO DE EXCEO

(ver artigo RBEP)
(A) INFLUNCIA DO CATOLICISMO

CARL SCHMITT: um dos maiores opositores ao pensamento liberal e ao positivismo
normativista na primeira metade do sculo XX.
Nasceu em 1888, na cidade de Plettenberg, na Alemanha, numa famlia catlica cuja orientao
ser determinante em sua formao intelectual.
Schmitt era um praticante fiel do catolicismo.
Carl Schmitt graduou-se em Direito, em 1910.
O conservadorismo de SCHMITT e seu catolicismo radical colocam um frontal debate com o
pensamento liberal e com o positivismo jurdico, contra o protestantismo e, posteriormente,
contra o judasmo.
(B) CONTRRIO AO POSITIVISMO NORMATIVISTA

No seu segundo livro Direito e Julgamento, SCHMITT defende que a prtica jurdica a verdadeira
medida da deciso justa, no o parmetro dado exclusivamente pela norma jurdica (contra o
positivismo normativista).
Uma sentena no simples conformidade com a lei; a legalidade no basta para legitim-la.
A prtica jurdica justifica a si mesma e o critrio de sua retido, um critrio interno ao direito.
405

407
408
406
185
186

A prtica jurdica deve decidir por si mesma o que justo, ela sua prpria medida devem-se
descartar explicaes psicolgicas, sociolgicas ou institucionais.
(C) ESTATISMO E AUTORITARISMO SCHMITTIANO

SCHMITT era expoente de um estatalismo; defensor de um Estado forte, ao mesmo tempo em que se
contrapunha a qualquer conquista do constitucionalismo liberal do sculo XIX.
Negava as garantias dos direitos individuais, entendendo que o Estado, ao estabelecer o Direito
por meio de seu soberano, no pode admitir a autonomia individual dos cidados.
SCHMITT defendia uma ordem estatal autoritria, baseada numa soberania estatal contra a
soberania dos indivduos.
A autoridade do Estado residiria na sua fora e na tarefa de implementar o Direito por
esse meio.
Defende um decisionismo e a possibilidade de ingerncia estatal ampla na vida dos cidados.
Para SCHMITT, o Estado no limitado pela norma criada pelos indivduos, porque os
indivduos no possuem autonomia privada frente ao Estado.
(D) A CRTICA AO CHAMADO ROMANTISMO POLTICO

A Repblica de Weimar estabelecida com o fim da primeira guerra sofre constantes crises polticas e
econmicas, o que, conjuntamente a todos esses dados, poderia explicar a obsesso de Schmitt com a
retomada da soberania estatal da Alemanha, frente ameaa da fragmentao de seu territrio.
SCHMITT se contrapunha ao parlamentarismo, que, para ele, fortaleceria a diviso das foras
poltica e a incapacidade para decidir.
Em seu livro Romantismo Poltico, de 1919,409 Schmitt assume o pessimismo e o realismo poltico
conservador, apresentando a poltica romntica como idealista, incapaz de decidir.
Para SCHMITT, a instabilidade se instalava a partir desse modelo que postergaria a deciso.
(E) A DEFESA DA DITADURA

No seu livro A Ditadura,410 de 1921, SCHMITT desenvolve suas teses sobre a exceo, a ditadura e o
presidencialismo como alternativas normalidade normativa, ao Estado de Direito e ao
parlamentarismo.
Para SCHMITT, embora a DITADURA contenha uma exceo a uma norma, nega-se
precisamente a norma cuja dominao deve ser assegurada na realidade poltico-histrica.
Para SCHMITT, a essncia da ditadura est na possibilidade geral de uma separao das
normas de direito e das normas de realizao do direito.
A DITADURA traduz uma supresso de uma situao jurdica e significa a dominao de um
procedimento que est comprometido com o sucesso de um resultado concreto.
409
Cf. SCHMITT, Carl. The political romantism. Massachusetts: MIT Press, 1986.
Cf. SCHMITT, Carl. La dictadura. Desde los comienzos del pensamiento moderno de la soberania hasta la lucha de
clases proletaria. Madrid: Alianza Editorial, 1999.
410
186
187

"... porque todo o ordenamento jurdico simplesmente uma ditadura latente ou

intermitente (SCHMITT, 1999, p.27).
SCHMITT afirma a existncia concomitante do DIREITO e da DITADURA, pois com
a DITADURA atinge-se a finalidade do que buscado pelo ORDENAMENTO,
mesmo que paradoxalmente em contraposio s normas que o constitui.
Para SCHMITT, o DIREITO um meio para um fim que o existir da sociedade.
Se o DIREITO no capaz de, numa situao, salvar a sociedade,
intervir a FORA, que deve salvar o Estado.
Para ele, a DITADURA se justifica em realizar o DIREITO.
A AUTORIDADE SUPREMA est juridicamente em condio de suspender o Direito e autorizar uma
Ditadura (permitir uma EXCEO concreta).
A esfera de ao do DITADOR incondicionada, devendo este eliminar os obstculos
efetivao do Direito.
A DITADURA necessria face a impossibilidade de contemplao apriorstica de toda realidade
factual no plano do DIREITO (ordem normativa).
DOIS TIPOS DE DITADURA:
(a) a DITADURA COMISSRIA visa restabelecer uma ordem jurdica existente e as
condies normais para o desenvolvimento da normatividade;
(b) a DITADURA SOBERANA visa estabelecer uma nova ordem jurdica (ab-rogao da
constituio vigente) busca-se criar uma ordem constitucional nova (a exceo se faz
presente para possibilitar o livre exerccio do poder constituinte).0
Exemplo de DITADURA SOBERANA: fase do terror da Revoluo Francesa.
(F) TEOLOGIA POLTICA

Em sua obra Teologia Poltica, publicada em 1922, SCHMITT afirna que os conceitos filosficos
ocidentais so formas secularizadas de conceitos teolgicos.
A soberania, por exemplo, pode ser caracterizada com similares atributos de DEUS (o papel do
Estado como criador da ordem anlogo funo de DEUS que cria o mundo).
(G) O PAPEL CENTRAL DA EXCEO

Apenas diante da excepcionalidade (Ausnahmezustand) pode-se vislumbrar quem o soberano, pois
ele quem decide sobre a situao de exceo.
No se trata de uma decretao de emergncia ou um estado de stio, uma vez que a
EXCEO no pode advir da norma abstrata.
187
188

A EXCEO (a deciso do soberano) no provm da normatividade o limite da atuao do

Estado no dado pela norma jurdica vlida.
A norma no vale por si mesma e essa pretenso se torna insustentvel quando se est diante
de uma situao limite de exceo.
A validade do Direito por si s exigiria um quadro de valores incontroversos no
interior da vida social e, para SCHMITT, isso impossvel.
A fonte de todo Direito reside na autoridade e na soberania da deciso ltima.
O soberano (em Schmitt) antpoda da absolutizao do indivduo (da ideia liberal).
A centralizao do comando, a liderana do soberano presentifica o povo em completa
identidade.
A competncia do soberano depende da sua capacidade de se impor no estado de exceo e de
sua capacidade para instaurar um quadro de normalidade.
A deciso ltima legtima e no pode ser reduzida ao exerccio da mera fora.
No existe qualquer parmetro para se identificar, antecipadamente, uma determinada situao
como excepcional.
(H) A IDEIA DEMOCRTICA DE SCHMITT

DEMOCRACIA para SCHMITT a identidade entre dominadores e dominados, entre governantes e
governados, entre os que mandam e os que obedecem.
Nesse sentido, a igualdade substancial um requisito essencial da DEMOCRACIA
(homogeneidade democrtica).
Assim, na DEMOCRACIA PURA h identidade do povo consigo mesmo e nenhuma
representao.
Na DEMOCRACIA, o poder do Estado emana do POVO o POVO o titular do poder
constituinte.411
Aquele que governa s o faz porque tem a confiana do povo.
O representante no dotado de qualidades especiais porque isso fere a homogeneidade que
essencial a democracia.
Para SCHMITT, a ideia de representao entre em choque com a ideia de identidade, essencial
para o princpio democrtico.
A democracia representativa, assim, no uma forma de democracia.
O representativo o no democrtico.
Para SCHMITT, o FASCISMO no se opunha DEMOCRACIA.
411
Cf. SCHMITT, Carl. Teora de la constitucin. Barcelona: Ariel, 2006, p. 47 et seq.; 216-217.
188
189

Para ele, apenas o ESTADO FASCISTA, graas sua organizao congregacional, era capaz
(tal como o Estado COMUNISTA) de fazer frente ao poder econmico.
SCHMITT entendia que a democracia deveria contar com meios efetivos contra aqueles que, em sua
viso, a colocavam em risco mesmo que, para tanto, fosse necessrio sobrepor-se lei e aos direitos
fundamentais.412
A resposta viria do poder de decidir do soberano em uma situao da excepcionalidade.
Nesses casos, a ao sequer seria ilegal, pois, para SCHMITT, o soberano estaria agindo, na
excepcionalidade, para restabelecer as condies de existncia da normalidade do Direito.
O soberano poderia at matar, se necessrio fosse, mesmo atuando em contrariedade norma
legal que veda o homicdio no haveria, nesses casos, antijuridicidade, porque a medida seria
necessria.
Para Schmitt, a judicatura do soberano brota da mesma fonte do direito da qual brota tambm todo
e qualquer direito de qualquer povo.
(MARCELO CATTONI):413 Por certo, o constitucionalismo democrtico criticvel, mas,
reconstrutivamente, a partir de si mesmo e nunca a partir de pensadores autoritrios como CARL
SCHMITT.
(I) A CRTICA AO PARLAMENTARISMO

O PARLAMENTARISMO, para SCHMITT, tem como princpios fundamentais a discusso pblica e a
publicidade.
Na realidade, porm, o PARLAMENTO no mais o lugar da controvrsia racional, nem
permite o debate e o convencimento de uma parte dos deputados pela outra.
As posies dos parlamentares vm prefixadas pelo PARTIDO (que o coage o deputado a
decidir conforme seus interesses).
O que se tem, assim, so negociaes entre classes representadas nos PARTIDOS. Em suas
palavras:
Os partidos (que, segundo o texto da Constituio, oficialmente no existem) j no se confrontam
com as opinies que defendem, mas como poderosos grupos de poder social ou de poder econmico,
calculando os interesses mtuos e suas possibilidades de alcanar o poder e levando a cabo a
execuo de uma base factual de compromissos e coligaes.414
A publicidade tambm no existe, porque as decises polticas so tomadas nas reunies

confidenciais do partido, ou por acordos entre lideranas.
SCHMITT, ainda, discorda de Kelsen, a partir do momento que defende o Presidente do Reich como o
verdadeiro guardio da constituio, alm de tecer crticas ao Tribunal Constitucional.
412
Cf. SCHMITT, Carl. Legality and legitimacy. cit.

Cf. CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Constitucionalismo e histria do direito. Belo Horizonte: Pergamum,
2011, p. 33-44.
414
Cf. SCHMITT, Carl. Teora... cit. p. 9.
413
189
190

SCHMITT defende a suspenso da atividade parlamentar e a concentrao das funes

legislativas nas mos do Presidente do Reich.415
Para ele, apenas uma ordem autoritria poderia fazer frente s ameaas ao governo
republicano representadas pelo Partido Comunista e pelo Partido Nacional Socialista.416
Pregou o esvaziamento do Parlamento e poderes excepcionais para o Presidente.
SCHMITT temia, na Constituio de Weimar, a possibilidade de concorrncia do poder poltico entre
o Presidente e o Chanceler.
Na Constituio de Weimar, o Chanceler e os Ministros do Reich necessitam para o exerccio
de seu cargo da confiana do Reichstag (art.54).
O Chanceler fixava as diretrizes da poltica (art.56).
O Presidente, que era eleito pelo povo, para SCHMITT, tinha a confiana de todo o povo,
portanto, estava acima das organizaes e burocracias dos Partidos Polticos.
Ao contrrio, a confiana do Reichstag era, para ele, mutvel e insegura (fruto de coalizo),
fragmentada por um parlamento dividido em Partidos.
Para SCHMITT, existia a possibilidade dos dirigentes, perigosamente, no seguirem o mesmo
direcionamento poltico os conflitos no poderiam ser levados ao povo pelo perigo de uma
contnua prtica plebiscitria (que, para ele, seria uma prtica antidemocrtica e impossvel).417
O povo elegera seus dirigentes para governarem e no deveriam ficar decidindo em caso
caso de divergncia entre eles.
(J) AMIGO X INIMIGO

SCHMITT insere um elemento adversarial como base de seu pensamento (amigo X inimigo).418
Compreende a POLTICA a partir da noo adversarial da relao amigo-inimigo.
O antagonismo (amigo inimigo) pode ser fruto de motivaes econmicas, religiosas,
nacionais e a distino poltica a que se podem reportar os motivos polticos.
O que distingue o inimigo no a maldade, mas a ameaa a uma determinada forma de vida, a
uma determinada existncia.
Para SCHMITT, o antagonismo decisivo para a construo da identidade (no h espao para
a alteridade, para o reconhecimento do outro).
A morte do inimigo o fim da poltica.
415
Cf. SCHMITT, Carl. Legality and legitimacy. Durham & London: Duke University Press, 2004.
Nesse perodo, entre guerras, deu-se o agravamento das condies econmicas e sociais na Alemanha, com a inflao em
Weimar chegando a 28.000% ao ano.
417
Como afirma (ver RBEP), Schmitt retoma este tema ao longo dos ltimos cinco anos da Repblica de Weimar, de 1927
na sua Teoria da Constituio at os ltimos momentos do presidente Hinderburg, e buscou comprovar que o dualismo era
perigoso, uma vez que o Partido Nazista alcanou a maioria no parlamento e pode rivalizar diretamente com o Presidente
minando-o politicamente. O Partido Nazista alcanou 38% das intenes de voto, o partido comunista 15 %, nesta
configurao a obstruo das votaes tornou corrente no parlamento e a suspenso do parlamento poderia levar um pas
em grave crise social guerra civil. O recurso escolhido foi nomear Hitler chanceler na esperana da retomada das
deliberaes polticas pelas vias institucionais, mas a histria foi em sentido oposto.
418
Cf. SCHMITT, Carl. O conceito do poltico. Petrpolis: Vozes, 1992, passim.
416
190
191

(K) A VIRADA DE SCHMITT PARA O NAZISMO

Se, inicialmente, defendeu que os PARTIDOS NAZISTA e COMUNISTA, no Parlamento, eram uma
ameaa, SCHMITT passa a ser um dos tericos da sustentao do NAZISMO.
Schmitt tinha admirao o governo fascista de Mussolini e se torna assumidamente fascista.419
Defendia um Estado forte e centralizado no Presidente (ou Ditador), o conservadorismo, o
ultra-nacionalismo, o anti-comunismo, o anti-liberalismo.
Pregava o fim da separao dos poderes e do Parlamento.
Em abril de 1933, a convite de Heidegger, SCHMITT se filia ao Partido Nazista.
Nesse momento, vinham ocorrendo expurgos nas universidades contra socialistas, judeus e
liberais (Kelsen, Heller, Radbruch, Kantorowics so perseguidos).
O anti-semitismo e a ideologia nazista marcam a obra de SCHMITT a partir de ento.
SCHMITT passa a desenvolver as ideias de raa e estirpe.
A histria do Sculo XX permite afirmar que, a partir da experincia do TOTALITARISMO, a apologia
do estado de exceo propiciou srias, imprevisveis e complexas consequncias.
(L) A INDETERMINAO DO DIREITO

Para SCHMITT, a norma jurdica s constituda diante do caso concreto: o Direito no se reduz
descrio de norma geral abstrata.
A ideia de indeterminao do Direito, porm, leva a uma alta discricionariedade, encontrando
receptividade na concepo nacional-socialista, uma vez que, para os nazistas, a constituio
e as demais normas jurdicas eram vistas como um empecilho s aes do Fhrer.
419
Para Carl Schmitt, o fascismo tinha como objetivo herico, conservar a dignidade do Estado e a unidade nacional
frente ao pluralismo dos interesses econmicos.
191
192

8. SISTEMAS CONSTITUCIONAIS
Os cerca de 200 Estados soberanos do mundo se agrupam em torno de SISTEMAS
CONSTITUCIONAIS que se identificam por princpios jurdico-polticos comuns, por um lado, e
conceitos, institutos e construes dogmticas similares, por outro.
(REN DAVID Os grandes sistemas de direito contemporneo): identificou 3 FAMLIAS JURDICAS:
(1) Famlia romano-germnica;
(2) Famlia de common law;
(3) Famlia dos direitos socialistas.
REN DAVID identificara antes 5 SISTEMAS JURDICOS:
(1) SISTEMA DE DIREITO OCIDENTAL;
(1.1) Grupo Francs includos o direito dos pases latinos e dos pases
germnicos;
(1.2) Grupo Anglo-americano includo o direito ingls, dos EUA, da
Louisiana, de Quebec, da Esccia e da frica do Sul;
(2) SISTEMA DE DIREITO SOVITICO;
(3) SISTEMA DO DIREITO MUULMANO;
(4) SISTEMA DO DIREITO HINDU;
(5) SISTEMA DO DIREITO CHINS.
8.1. SISTEMA INGLS

INSTITUIES FUNDAMENTAIS: Parlamento (supremacia); Constituio consuetudinria e flexvel;
rule of law.
At o sculo XVII prevalecia a autoridade do Rei (PERODO MONRQUICO) entre meados do
sculo XVII e meados do XIX, prevaleceu a Cmara dos Lordes (PERODO ARISTOCRTICO) a
partir do sculo XIX, a sede do poder passa para a Cmara dos Comuns (PERODO DEMOCRTICO).
Como FONTE do Direito Constitucional ingls predomina o costume, mas existem diversos
documentos de valor constitucional esparsos escritos: Magna Carta de 1215; Petio de Direito de
1218; Lei de Habeas Corpus de 1679; Declarao de Direitos de 1689; Ato de Unio com a Esccia de
1707; Leis Eleitorais dos sculos XIX e XX; leis sobre o Parlamento de 1911 e 1949; Estatuto de
Westminster de 1931; Lei sobre os Ministros da Coroa de 1937.
Alm das leis constitucionais escritas, h as denominadas Conventions of the Constitution,
que tratam do funcionamento do Parlamento, relaes entre as Cmaras e entre o Governo
e oposio ou o exerccio dos poderes do Rei.
RULE OF LAW: princpios, instituies e processos que a tradio e a experincia dos juristas e
dos tribunais entendem ser indispensveis para a garantia da dignidade da pessoa humana (proteo
contra o exerccio arbitrrio do poder).
Irradiou-se para o Canad, Nova Zelndia, ndia, Malsia, Jamaica, Trindade, Malta, Irlanda, Israel e,
parcialmente, o Japo.
8.2. SISTEMA DOS ESTADOS UNIDOS

Constituio do Estado de Virgnia de 1776: primeira constituio escrita.
192
193

Constituio dos EEUU de 1787: primeira constituio posta em prtica (a mais breve e duradoura
constituio escrita): 7 artigos e 27 emendas sua reviso demanda processo complexo com
ratificao pelos Estados.
As emendas Constituio devem ser aprovadas por 2/3 dos membros das duas Casas
Legislativas e ratificadas por 3/4 dos Estados.
Constituio dos Estados longas e regulamentarias.
Direito norte-americano: base legal modelada pela jurisprudncia (precedentes).
Primeiro Estado Federal, primeira Repblica democrtica, primeiro sistema de governo
presidencial a adotar a doutrina da separao dos poderes.
Controle de constitucionalidade (judicial review): Suprema Corte (9 juzes).
Influncias no Mxico, Argentina e Brasil.
8.3. SISTEMA FRANCS

Origem revolucionria com vocao universalista (Constituio de 1789);
16 Constituies em diversos momentos histricos (ltima de 1958) sistema semi-presidencialista.
Controle de Constitucionalidade exercido pelo Conselho Constitucional (poltico no pertencente ao
Judicirio).
INFLUNCIAS: Blgica, Holanda, Portugal, Espanha, Itlia, Grcia, Polnia, etc.
8.4. SISTEMA SOVITICO

Ideologia marxista-leninista: desvaloriza as normas constitucionais em face de leis que estiverem em
conformidade com a sociedade socialista (intervenes do Partido Comunista na interpretao e
aplicao do Direito).
Papel reduzido dos juzes e ausncia de controle de constitucionalidade.
INFLUNCIAS: China, Coria do Norte, Vietn, Laos, Cuba.
8.5. SISTEMA CONSTITUCIONAL SUO

Institudo em 1848 o Estado Federal preservando apenas o nome de Confederao Sua.
Constituio atual aprovada em 1999.
LANDSGEMEINDEN: democracia direta.
Iniciativa popular e referendo obrigatrios para REVISO CONSTITUCIONAL.
Governo federal diretorial: no h Chefe de Governo colegiado de 7 membros, eleitos pelo
Parlamento (Assemblia Federal) deliberaes pela maioria Governam por 4 anos Um deles
o CHEFE DE ESTADO, apenas para representar o Estado, pelo perodo de um ano (no ano seguinte,
outro deles, etc.).
193
194

9. TCNICA LEGISLATIVA
(KILDARE CARVALHO):420 TCNICA LEGISLATIVA modo correto de elaborar as leis, de forma a
torn-las exequveis e eficazes, e que compreende aspectos como a linguagem jurdica, a
distribuio da matria tratada, e a forma de dispor o texto da lei.
As leis devem ser dotadas de PRECISO, CLAREZA e SIMPLICIDADE para que mais facilmente
possam ser absorvidas, compreendidas e observadas.
CRFB/88:
Art. 59. O PROCESSO LEGISLATIVO compreende a elaborao de: I - emendas
Constituio; II - leis complementares; III - leis ordinrias; IV - leis delegadas; V medidas provisrias; VI - decretos legislativos; VII - resolues.
Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao
e consolidao das LEIS.
LEI COMPLEMENTAR n. 95, de 26 de fevereiro de 1998, alterada pela Lei complementar n. 107, de 26
de abril de 2001 (vide Decreto n 2.954, de 29.01.1999):
LEI COMPLEMENTAR N 95, DE 26 DE FEVEREIRO DE 1998
Dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a
consolidao das leis, conforme determina o pargrafo
nico do art. 59 da Constituio Federal, e estabelece
normas para a consolidao dos atos normativos que
menciona.
O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei
Complementar:
CAPTULO I
DISPOSIES PRELIMINARES
Art. 1o A elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das LEIS obedecero ao disposto nesta Lei
Complementar.
Pargrafo nico. As disposies desta Lei Complementar aplicam-se, ainda, s medidas provisrias e
demais atos normativos referidos no art. 59 da Constituio Federal, bem como, no que couber, aos
decretos e aos demais atos de regulamentao expedidos por rgos do Poder Executivo.
Art. 2o (VETADO)
1o (VETADO)
2o Na NUMERAO DAS LEIS sero observados, ainda, os seguintes critrios:
I - as emendas Constituio Federal tero sua numerao iniciada a partir da promulgao da Constituio;
II - as leis complementares, as leis ordinrias e as leis delegadas tero numerao seqencial em
continuidade s sries iniciadas em 1946.
CAPTULO II
DAS TCNICAS DE ELABORAO, REDAO E ALTERAO DAS LEIS
Seo I
Da Estruturao das Leis
Art. 3o A LEI ser ESTRUTURADA em trs partes bsicas:
I - PARTE PRELIMINAR, compreendendo a epgrafe, a ementa, o prembulo, o enunciado do objeto e a
indicao do mbito de aplicao das disposies normativas;
420
Cf. CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito..., cit. p. 846.

194
195

II - PARTE NORMATIVA, compreendendo o texto das normas de contedo substantivo relacionadas com a
matria regulada;
III - PARTE FINAL, compreendendo as disposies pertinentes s medidas necessrias implementao
das normas de contedo substantivo, s disposies transitrias, se for o caso, a clusula de vigncia e a
clusula de revogao, quando couber.
Art. 4o A EPGRAFE, grafada em caracteres maisculos, propiciar identificao numrica singular lei e
ser formada pelo ttulo designativo da espcie normativa, pelo nmero respectivo e pelo ano de
promulgao.
Art. 5o A EMENTA ser grafada por meio de caracteres que a realcem e explicitar, de modo conciso e sob
a forma de ttulo, o objeto da lei.
Art. 6o O PREMBULO indicar o rgo ou instituio competente para a prtica do ato e sua base legal.
Art. 7o O PRIMEIRO ARTIGO DO TEXTO indicar o objeto da lei e o respectivo mbito de aplicao,
observados os seguintes PRINCPIOS:
I - excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto;
II - a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou
conexo;
III - o mbito de aplicao da lei ser estabelecido de forma to especfica quanto o possibilite o
conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva;
IV - o mesmo assunto no poder ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqente se
destine a complementar lei considerada bsica, vinculando-se a esta por remisso expressa.
Art. 8o A VIGNCIA da lei ser indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razovel para que
dela se tenha amplo conhecimento, reservada a clusula "entra em vigor na data de sua publicao" para
as leis de pequena repercusso.
1o A contagem do prazo para entrada em vigor das leis que estabeleam perodo de vacncia far-se-
com a incluso da data da publicao e do ltimo dia do prazo, entrando em vigor no dia subseqente
sua consumao integral.
2o As leis que estabeleam perodo de vacncia devero utilizar a clusula esta lei entra em vigor aps
decorridos (o nmero de) dias de sua publicao oficial.
Art. 9o A CLUSULA DE REVOGAO dever enumerar, expressamente, as leis ou disposies legais
revogadas.
Pargrafo nico. (VETADO)
Seo II
Da Articulao e da Redao das Leis
Art. 10. Os TEXTOS LEGAIS sero articulados com observncia dos seguintes PRINCPIOS:
I - a unidade bsica de articulao ser o ARTIGO, indicado pela abreviatura "Art.", seguida de numerao
ordinal at o nono e cardinal a partir deste;
II - os artigos desdobrar-se-o em PARGRAFOS ou em INCISOS; os pargrafos em INCISOS, os incisos em
ALNEAS e as alneas em ITENS;
III - os PARGRAFOS sero representados pelo sinal grfico "", seguido de numerao ordinal at o nono e
cardinal a partir deste, utilizando-se, quando existente apenas um, a expresso "pargrafo nico" por
extenso;
IV - os INCISOS sero representados por algarismos romanos, as ALNEAS por letras minsculas e os
ITENS por algarismos arbicos;
V - o agrupamento de artigos poder constituir SUBSEES; o de Subsees, a SEO; o de Sees, o
CAPTULO; o de Captulos, o TTULO; o de Ttulos, o LIVRO e o de Livros, a PARTE;
VI - os CAPTULOS, TTULOS, LIVROS e PARTES sero grafados em letras maisculas e identificados por
algarismos romanos, podendo estas ltimas desdobrar-se em Parte Geral e Parte Especial ou ser
subdivididas em partes expressas em numeral ordinal, por extenso;
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VII - as SUBSEES e SEES sero identificadas em algarismos romanos, grafadas em letras

minsculas e postas em negrito ou caracteres que as coloquem em realce;
VIII - a composio prevista no inciso V poder tambm compreender agrupamentos em DISPOSIES
PRELIMINARES, GERAIS, FINAIS ou TRANSITRIAS, conforme necessrio.
Art. 11. As disposies normativas sero redigidas com CLAREZA, PRECISO e ORDEM LGICA,
observadas, para esse propsito, as seguintes normas:
I - para a obteno de CLAREZA:
a) usar as palavras e as expresses em seu sentido comum, salvo quando a norma versar sobre assunto
tcnico, hiptese em que se empregar a nomenclatura prpria da rea em que se esteja legislando;
b) usar frases curtas e concisas;
c) construir as oraes na ordem direta, evitando preciosismo, neologismo e adjetivaes dispensveis;
d) buscar a uniformidade do tempo verbal em todo o texto das normas legais, dando preferncia ao tempo
presente ou ao futuro simples do presente;
e) usar os recursos de pontuao de forma judiciosa, evitando os abusos de carter estilstico;
II - para a obteno de PRECISO:
a) articular a linguagem, tcnica ou comum, de modo a ensejar perfeita compreenso do objetivo da lei e a
permitir que seu texto evidencie com clareza o contedo e o alcance que o legislador pretende dar norma;
b) expressar a idia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de
sinonmia com propsito meramente estilstico;
c) evitar o emprego de expresso ou palavra que confira duplo sentido ao texto;
d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e significado na maior parte do territrio nacional,
evitando o uso de expresses locais ou regionais;
e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observado o princpio de que a primeira referncia no texto
seja acompanhada de explicitao de seu significado;
f) grafar por extenso quaisquer referncias a nmeros e percentuais, exceto data, nmero de lei e nos
casos em que houver prejuzo para a compreenso do texto;
g) indicar, expressamente o dispositivo objeto de remisso, em vez de usar as expresses anterior,
seguinte ou equivalentes;
III - para a obteno de ordem LGICA:
a) reunir sob as categorias de agregao - subseo, seo, captulo, ttulo e livro - apenas as disposies
relacionadas com o objeto da lei;
b) restringir o contedo de cada artigo da lei a um nico assunto ou princpio;
c) expressar por meio dos pargrafos os aspectos complementares norma enunciada no caput do artigo e
as excees regra por este estabelecida;
d) promover as discriminaes e enumeraes por meio dos incisos, alneas e itens.
Seo III
Da Alterao das Leis
Art. 12. A ALTERAO DA LEI ser feita:
I - mediante reproduo integral em novo texto, quando se tratar de alterao considervel;
II mediante revogao parcial;
III - nos demais casos, por meio de substituio, no prprio texto, do dispositivo alterado, ou acrscimo de
dispositivo novo, observadas as seguintes regras:
a) (revogado);
b) vedada, mesmo quando recomendvel, qualquer renumerao de artigos e de unidades superiores ao
artigo, referidas no inciso V do art. 10, devendo ser utilizado o mesmo nmero do artigo ou unidade
imediatamente anterior, seguido de letras maisculas, em ordem alfabtica, tantas quantas forem
suficientes para identificar os acrscimos;
c) vedado o aproveitamento do nmero de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional
pelo Supremo Tribunal Federal ou de execuo suspensa pelo Senado Federal em face de deciso do
Supremo Tribunal Federal, devendo a lei alterada manter essa indicao, seguida da expresso revogado,
vetado, declarado inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal, ou
execuo suspensa pelo Senado Federal, na forma do art. 52, X, da Constituio Federal;
d) admissvel a reordenao interna das unidades em que se desdobra o artigo, identificando-se o artigo
assim modificado por alterao de redao, supresso ou acrscimo com as letras NR maisculas, entre
parnteses, uma nica vez ao seu final, obedecidas, quando for o caso, as prescries da alnea "c".
Pargrafo nico. O termo dispositivo mencionado nesta Lei refere-se a artigos, pargrafos, incisos,
alneas ou itens.
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CAPTULO III
DA CONSOLIDAO DAS LEIS E OUTROS ATOS NORMATIVOS
Seo I
Da Consolidao das Leis
Art. 13. As leis federais sero reunidas em CODIFICAES e CONSOLIDAES, integradas por volumes
contendo matrias conexas ou afins, constituindo em seu todo a CONSOLIDAO DA LEGISLAO
FEDERAL.
1o A CONSOLIDAO consistir na integrao de todas as leis pertinentes a determinada matria num
nico diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas consolidao, sem modificao
do alcance nem interrupo da fora normativa dos dispositivos consolidados.
2o Preservando-se o contedo normativo original dos dispositivos consolidados, podero ser feitas as
seguintes alteraes nos projetos de lei de consolidao:
I introduo de novas divises do texto legal base;
II diferente colocao e numerao dos artigos consolidados;
III fuso de disposies repetitivas ou de valor normativo idntico;
IV atualizao da denominao de rgos e entidades da administrao pblica;
V atualizao de termos antiquados e modos de escrita ultrapassados;
VI atualizao do valor de penas pecunirias, com base em indexao padro;
VII eliminao de ambigidades decorrentes do mau uso do vernculo;
VIII homogeneizao terminolgica do texto;
IX supresso de dispositivos declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, observada, no
que couber, a suspenso pelo Senado Federal de execuo de dispositivos, na forma do art. 52, X, da
Constituio Federal;
X indicao de dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal;
XI declarao expressa de revogao de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores.
3o As providncias a que se referem os incisos IX, X e XI do 2o devero ser expressa e fundadamente
justificadas, com indicao precisa das fontes de informao que lhes serviram de base.
Art. 14. Para a CONSOLIDAO de que trata o art. 13 sero observados os seguintes procedimentos:
I O Poder Executivo ou o Poder Legislativo proceder ao levantamento da legislao federal em vigor e
formular PROJETO DE LEI DE CONSOLIDAO de normas que tratem da mesma matria ou de assuntos a
ela vinculados, com a indicao precisa dos diplomas legais expressa ou implicitamente revogados;
II a apreciao dos projetos de lei de consolidao pelo Poder Legislativo ser feita na forma do Regimento
Interno de cada uma de suas Casas, em procedimento simplificado, visando a dar celeridade aos trabalhos;
III (revogado).
1o No sero objeto de consolidao as medidas provisrias ainda no convertidas em lei.
2o A Mesa Diretora do Congresso Nacional, de qualquer de suas Casas e qualquer membro ou Comisso
da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional poder formular projeto de lei de
consolidao.
3o Observado o disposto no inciso II do caput, ser tambm admitido projeto de lei de consolidao
destinado exclusivamente :
I declarao de revogao de leis e dispositivos implicitamente revogados ou cuja eficcia ou validade
encontre-se completamente prejudicada;
II incluso de dispositivos ou diplomas esparsos em leis preexistentes, revogando-se as disposies
assim consolidadas nos mesmos termos do 1o do art. 13.
4o (VETADO)
Art. 15. Na primeira sesso legislativa de cada legislatura, a Mesa do Congresso Nacional promover a
atualizao da Consolidao das Leis Federais Brasileiras, incorporando s coletneas que a integram as
emendas constitucionais, leis, decretos legislativos e resolues promulgadas durante a legislatura
imediatamente anterior, ordenados e indexados sistematicamente.
Seo II
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Da Consolidao de Outros Atos Normativos

Art. 16. Os rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica e os Ministrios, assim como as
entidades da administrao indireta, adotaro, em prazo estabelecido em decreto, as providncias
necessrias para, observado, no que couber, o PROCEDIMENTO a que se refere o art. 14, ser efetuada a
triagem, o exame e a CONSOLIDAO DOS DECRETOS DE CONTEDO NORMATIVO E GERAL e demais
atos normativos inferiores em vigor, vinculados s respectivas reas de competncia, remetendo os textos
consolidados Presidncia da Repblica, que os examinar e reunir em coletneas, para posterior
publicao.
Art. 17. O Poder Executivo, at cento e oitenta dias do incio do primeiro ano do mandato presidencial,
promover a atualizao das coletneas a que se refere o artigo anterior, incorporando aos textos que as
integram os decretos e atos de contedo normativo e geral editados no ltimo quadrinio.
CAPTULO IV
DISPOSIES FINAIS
Art. 18. Eventual inexatido formal de norma elaborada mediante processo legislativo regular no constitui
escusa vlida para o seu descumprimento.
Art. 19. Esta Lei Complementar entra em vigor no prazo de noventa dias, a partir da data de sua publicao.
Braslia, 26 de fevereiro de 1998; 177 da Independncia e 110 da Repblica.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Iris Rezende
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NOTAS:
The State
by Franz Oppenheimer. This book was first published in Germany 1908. The latest English edition from 1922
does not include the supplementations Oppenheimer made on the 1929 German edition.
Especially the introduction differs from the German one, whereas the main chapters
(here: part 1 to 5) have not been changed. Page count according to the reprint of Free Life Editions, New York
1975
AUTHOR'S PREFACE
[p. xxvii]
It is self- evident that in any group of human beings, be it ever so small, there must exist an authority which
determines conflicts and, in extraordinary situations, assumes the leadership. But this authority is not "The
State," in the sense in which I use the word.
Wilhelm Wundt, in particular, asserts in unmistakable language, that "the political society (a term identical
with the State in the sense employed in this book) first came about and could originate only in the period of
migration and conquest," whereby the subjugation of one people by another was effected.
The community, to use Toennies' term, changed into a "society." "Contract" seemed to be the only bond that
held men together - the contract based on the purely rationalistic relation of service for service, the do ut
des, the "Contrat Social" of Rousseau. A "society" would thus appear to be a union of self- seeking individuals
who hoped through combination to obtain their personal [p. xxix] satisfactions. Aristotle had taught that the
State had developed, by gradual growth, from the family group. The Stoics and Epicureans held that individuals
formed the State - with this difference, that the former viewed the individual as being socially inclined by
nature, and the latter that he was naturally anti- social. To the Stoics, therefore, the "State of Nature" was a
peaceful union; to the Epicureans it was a war of each against the other, with Society as a compelling means
for a decent modus vivendi. In spite, however, of this fundamental difference between these schools, both
assumed the premise that, at the beginning, individuals were free, equal politically and economically, and that
it was from such an original social order there had developed, through gradual differentiation, the fully
developed State with its class hierarchy. This is the law of previous accumulation.But we should err if we
believed that this thesis was originally intended as a historical account. Rationalism is essentially unhistoric,
even anti- historic. On the contrary, the thesis was originally put forward as a "fiction," a theory, a conscious
unhistorical assumption. In this form it acquired the name of natural law. It was under this name that it came
into modern thought, tinctured stoically in Grotius and Puffendorf, and epicureanally in Hobbes. It became the
operative weapon of thought among the rising third estate of the capitalists.
According to Adam Smith, the classes in a society are the results of "natural" development. From an original
state of equality, these arose from no other cause than the exercise of the economic virtues of industry,
frugality and providence. Since these virtues are pre- eminently those of a bourgeois society, the capitalist
rule, thus sanctioned by natural law, is just and unassailable. As a corollary to this theorem the claims of
Socialism cannot be admitted.
Thus, what originally was put forward as a "fiction," became first, a hypothesis and finally the axiom of all
bourgeois sociology.
For them, class domination, on this theory, is the result of a gradual differentiation from an original state of
general equality and freedom, with no implication in it of any extra- economic power. Robert Malthus applied
this alleged law to the future, in his attempt to demonstrate any kind of [p. xxx] Socialism to be purely
199
200

Utopian. His celebrated Law of Population is nothing but the law of original accumulation projected into the
future.
A sound sociology has to recall the fact that class formation in historic times, did not take place through
gradual differentiation in pacific economic competition, but was the result of violent conquest and subjugation.
Ex.: He showed that the English ruling class (the Squirearchy) was composed essentially of the victorious
conquerors, the Normans, and that the subject class were the conquered English Saxons.
The concept of Society as a contrast to the concept of the State, first appears in Locke, and from his time on
this contrast was more and more defined, especially in the writings of the physiocrat school of economists.
CARL SCHMITT
CARL SCHMITT comprometimento com o regime nazista e ligado ao decisionismo.

DECISIONISMO: posio terica segundo a qual o fundamento da soberania do Estado
moderno no repousaria na impessoalidade da lei ou sobre uma norma, seno sobre uma
deciso originria.
Posio em aberta polmica com o "normativismo" de Hans Kelsen.

Politische Theologie, de 1922: "Soberano quem decide sobre o estado de exceo" (com esse enunciado
comea).
O texto tem como tema central o conceito de soberania.
O caso de exceo (como Estado de exceo), repudiado pelo "racionalismo iluminista" em todas as suas
formas, "tem para a jurisprudncia um significado anlogo a do milagre para a teologia"421.
A soberania para Schmitt o terminus de todo sistema normativo, no duplo sentido de confim e de
limite que o define (soberania como potestade de deciso sobre o estado de exceo).
Definio jurdica da soberania no como monoplio da "sano" ou do mero "poder", mas como
"monoplio da deciso ltima"422 dessa maneira, a deciso permanece "livre de todo vnculo
normativo e se torna absoluta em sentido prprio"423.
Carter paradoxal da deciso: transcende a norma e o pressuposto de toda norma.

Atravs da deciso, "a autoridade demonstra que no necessita do direito para criar direito"424.
"Na exceo, a fora da vida real rompe a crosta de uma mecnica enrijecida na repetio"425.
A deciso se liberta de todo vnculo normativo e se torna absoluta em sentido prprio. No caso de
exceo, o Estado suspende o direito, em virtude, como se diz, de um direito de autoconservao. Os
dois elementos do conceito "ordenamento-jurdico" entram aqui em contraposio e encontram sua
421
SCHMITT, Carl. Politische Theologie, 1922, p. 49.

423
424
425
422
200
201

respectiva autonomia conceitual. Assim como no caso de normalidade o momento autnomo da

deciso pode reduzir-se a um mnimo, do mesmo modo no caso de exceo se anula a norma.
Todavia, tambm o caso de exceo permanece acessvel ao conhecimento jurdico, posto que ambos
os elementos, a norma e a deciso, permanecem dentro do mbito do dado jurdico.426
"A existncia do Estado demonstra aqui uma indubitvel superioridade sobre a validade da norma
jurdica"427.
Schmitt - em aberta polmica com a proposta de Hans Kelsen- estabelece como guardio da
"verdadeira" Constituio o Presidente do Reich, "legislador no caso de extrema necessidade"428, e
no um rgo colegiado jurisdicional como a Corte Constitucional, que era, a seu juzo, uma expresso
eminente do fracionamento pluralista.
-x-x-x-x-x-x-xNmos Pantokrtor?
apocalipse, exceo, violncia
Estado de exceo (state of emergency, Ausnahmezustand): designa a provisria suspenso do direito
ou, de modo mais tcnico, da Constituio em sua inteireza ou em pontos de grande importncia, como, por
exemplo, os direitos e garantias fundamentais (liberdade de ir e vir, liberdade de expresso, liberdade de
comrcio, garantia da propriedade, direitos polticos de votar e ser votado etc.).
De maneira geral, instaura-se o ESTADO DE EXCEO quando ocorrem circunstncias
anormais, graves e imprevisveis catstrofes naturais, guerras civis, terrorismo
generalizado, invases estrangeiras etc. que ameaam a estrutura do Estado de Direito,
determinando a concentrao de poderes, normalmente mas no exclusivamente pelo
Executivo com o objetivo de normalizar a situao excepcional.
(FRANOIS SAINTE-BONNET)429 sugere que o fenmeno pode ser circunscrito pelos trs
elementos que o constituem:
(a) A infrao ou a derrogao do direito normal (o ESTADO DE EXCEO s tem sentido
quando relacionado a certo ordenamento jurdico criado ou a se criar, portanto, no se pode
falar em estado de exceo no contexto do despotismo ou do Estado Absolutista) Nesse
sentido, trata-se de uma aproximao radical do jurdico, eis que pretende pensar o direito
justamente a partir daquilo que ele quer esquecer.
(b) A referncia a uma situao anormal que no pode ser prevista de antemo o que
importa a autoridade capaz de dizer a exceo (executivo, jurisdicional ou legislative) leva
a uma concentrao de poderes que desconhece tanto a limitao horizontal (subvertendo
a lgica de distribuio de competncias entre rgos e funes estatais), quanto a limitao
vertical, desconsiderando as restries impostas ao Estado no que diz respeito tutela dos
direitos fundamentais dos indivduos.
(c) A previso de uma finalidade superior a se alcanar (meta a que aspira a exceo)
situao meio e no fim. A exceo um meio que despreza os meios usuais, tendo na ala
de sua mira apenas o fim a atingir.
Direito e exceo so ambos meios para se atingir certo fim.
O Estado de exceo prende-se misso finalstica de maneira incondicionada e total.
426

428
SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung. Archiv des ffentlichen Rechts, n. 16, 1929, pp. 161-237.
429
Cf. SAINTE-BONNET, Franois. Ltat dexception. Paris: Presses Universitaires de France, 2001, p. 27-28.
427
201
202

A autoridade soberana no apenas define qual o objetivo do ESTADO DE

EXCEO, traduzindo as frmulas vazias do Direito Pblico ordem pblica,
interesse social etc. , mas tambm declara seu incio e fim.
A finalidade a se alcanar pode ter relao no apenas com a salvao do Estado,
mas tambm com a manuteno de dado regime poltico ou at mesmo com a
proteo de certas classes sociais e indivduos especficos.
Confere margens perigosamente amplas s medidas de excluso prprias das
situaes emergenciais, podendo implicar, por exemplo, na eliminao de partidos
rivais.430
O uso das competncias extraordinrias da exceo se funda:431

(1) na discricionariedade do uso do poder;
(2) na presuno de legalidade (entendida em sentido amplo) dos atos praticados; e
(3) em sua imediata exequibilidade.
Esses trs elementos j existem nas situaes de normalidade, sendo apenas
maximizados no ESTADO DE EXCEO.
Isso nos leva a questionar a relao entre normalidade e exceo, que no se
daria, portanto, enquanto diferena de natureza ontolgica, mas apenas de
grau (intensidade).
O ESTADO DE EXCEO representa uma estrutura jurdica, poltica ou meramente factual.

Compreender a EXCEO enquanto elemento que est fora do mbito jurdico um
pensamento que, limitando o direito quilo que regulado pela lei, acaba por negar a
possibilidade do direito de resistncia.
Se lei e direito se equivalem, como na cartilha do Estado Liberal, o direito
resistncia no pode ser mais do que uma contradio em termos, uma vez que no
est previsto pelo ordenamento.
Em uma viso de juridicidade mais amplo, conectada legitimidade (e no
legalidade), o direito de resistncia se revela enquanto estrutura jurdica e factvel.
Schmitt, pensador tido por conservador, critica as estruturas profundamente
autoritrias do Estado Liberal, que, semelhante ao Estado Absolutista, por se
compreender como sntese e limite do direito e operar com o princpio da
normatizao geral pr-determinada, no reconhece aos seus cidados qualquer
direito de resistncia.
Ao desconhecer o direito que est fora dos textos seja o direito de resistncia, seja o
estado de exceo o Estado Liberal transforma-se em seu oposto o Estado
Absoluto e exige de seus cidados a obedincia incondicional caracterstica dos
sditos,432 eliminando por completo a possibilidade de se reconhecer abusos do
poder legislativo e do processo legiferante.433
(HAURIOU, MATHIOT, NIZARD):434 v, na EXCEO, uma espcie de adaptao do direito aos

fatos.
430
Cf. SAINTE-BONNET, 2001, p. 17.

Cf. SCHMITT, Carl. Legalidade e legitimidade. Trad. Tito Lvio Cruz Romo. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 37.
432
Cf. SCHMITT, 2007, p. 10. Sobre o direito de resistncia e a dinmica de sua eliminao no Estado Liberal, cf.
SCHMITT, 2007, p. 22; 30-31.
433
434
Cf. SAINTE-BONNET, 2001, p. 14.
431
202
203

(FRIEDRICH, JELLINEK, SCHMITT): o ESTADO DE EXCEO o triunfo dos fatos diante

do direito.
(SAINTE-BONNET):435 desacerto pretender reconduzir a exceo a um plo extremo, seja o
da juridicidade ou o da factualidade.
A EXCEO constitui, mais do que um hbrido entre direito e fato, uma realidade
movedia que se pe enquanto medida entre o jurdico e o factual, estando no centro
da relao entre presso dos fatos e estabilidade jurdica, mediando e
problematizando as possibilidades acabadas do Direito Pblico e do fato poltico.
O ESTADO DE EXCEO se mostra como algo que menos do que a revoluo,
mas mais do que simples luta poltica.
(GIORGIO AGAMBEN):436 trata-se de uma estrutura-limite entre o factual e o jurdico, com o
que garante a passagem e a indeterminao entre essas instncias.
(ROBERT HOERNI):437 o ESTADO DE EXCEO representa uma espcie de direito natural
do Estado legtima defesa.
Quando o Estado se v ameaado por circunstncias graves que podem dar fim
sua existncia, ele estaria autorizado a lanar mo de medidas similares legtima
defesa do Direito Penal.
(FREDE CASTBERG):438 o ESTADO DE EXCEO constitui um tipo de direito
costumeiro capaz de integrar as inevitveis lacunas do Direito Constitucional, que
se tornam evidentes nas situaes emergenciais.
Ainda que contra legem, tal costume repousaria sobre a conscincia de
juridicidade da comunidade sobre o que direito.
(GERHARD ANSCHTZ):439 a EXCEO no uma lacuna de texto, mas uma lacuna
de direito, indicando um terminus para o Estado de Direito, uma zona de fronteira
inexpugnvel e imune ao conhecimento tcnico-cientfico.
Todas essas aproximaes tericas remetem o ESTADO DE EXCEO a uma situao obscura e
talvez pr-jurdica, muito embora HAURIOU a ele se refira como um direito de segundo nvel,
semelhante ao direito revolucionrio.
(CARR DE MALBERG):440 para o autor, o ESTADO DE EXCEO uma realidade poltica e no

jurdica, dado que toda suspenso da Constituio , ainda que provisria, um ato de reviso que
somente pode competir ao poder constituinte, de natureza estritamente poltica, e jamais ao poder
constitudo, de carter jurdico.
435
Cf. SAINTE-BONNET, 2001, pp. 28-29.

A situao que nasce da exceo no um fato, porque criado apenas pela suspenso da norma; mas, pela mesma
razo, no nem ao menos um caso jurdico, ainda que abra a possibilidade de vigncia da lei (AGAMBEN, Giorgio.
Homo sacer: o poder soberano e a vida nua I. Trad. Henrique Burigo. Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas
Gerais, 2010, p. 25).
437
Cf. HOERNI, Robert. Ltat de ncessit en droit public fdral suisse: tude juridique sur les pleins pouvoir. Genve:
s./ed., 1917, p. 202.
438
Cf. CASTBERG, Frede. Le droit de ncessit en droit constitutionnel. In: Mlanges Gidel. Paris: Sirey, 1961, p. 116117.
439
Cf. SCHMITT, Carl. Political theology: four chapters on the concept of soreveignty. Trad. George Schwab. Chicago:
University of Chicago, 2005, p. 14-15.
440
Cf. CARR DE MALBERG, Raymond. Contribution la thorie gnrale de ltat. Tome I. Paris: CNRS, 1962, p.
610-623.
436
203
204

(AGAMBEN):441 a tentativa de resolver o problema da EXCEO mediante a teoria do estado de

necessidade gera mais aporias do que as resolve.
O estado de necessidade (bem como a legtima defesa) no se configura enquanto situao
objetiva, mas intensamente subjetiva o estado de necessidade deve ser declarado por
algum, que ser exatamente a autoridade soberana.
A autoridade soberana quando pode decidir (quer dizer, constituir o estado de
necessidade), portanto, a EXCEO no pode ser reduzida necessidade.
(OLIVIER BEAUD): 442 v o ESTADO DE EXCEO como uma reserva de Constituio ativada pelo
soberano fora da Constituio, ou seja, pela autoridade que, em tempos de emergncia, diz o que
constitucional ou no, sem que sua deciso possa ser vetada ou controlada por outros rgos.
(OLIVIER BEAUD):443 trata-se de um fenmeno que pe a EXCEO e a NORMALIDADE enquanto

faces da mesma moeda, conformando uma dupla Constituio concorrente.
O ESTADO DE EXCEO seria uma reinterpretao da regra normal, tendo em vista as
condies especficas postas pela emergncia.
(LUCIEN NIZARD):444 o princpio da legalidade sob o qual se sustentam as ordens jurdicas liberais
no intangvel, pois depende de circunstncias materiais.
A legalidade convive com a EXCEO, dado que aquela se fundaria no princpio de
relatividade dos poderes, o qual posto em xeque quando a ordem pblica ameaada.
Da decorre a vulnerabilidade dos direitos fundamentais em tempos de crise, eis que, sem
tal possibilidade, a ordem jurdica liberal se autodestruiria.
(LON DUGUIT):445 as regulamentaes de emergncia s no so ilegais se os decretos

governamentais que se sobrepem ao poder legislativo nas situaes de EXCEO forem
expedidos nas seguintes e nicas situaes: guerra com potncias estrangeiras; insurreies
armadas; greves gerais no servio pblico e impossibilidade material de se reunir o Parlamento
ou de se respeitar os trmites e prazos necessrios para tanto.
Ainda assim, as medidas excepcionais tomadas pelo Executivo devem ser expressamente
ratificadas a posteriori pelo Legislativo.
(SCHMITT):446 as preocupaes calculadoras de Duguit seriam incuas e descaracterizam por

completo o ESTADO DE EXCEO, correspondendo a uma desesperada tentativa liberal de
impedir a ordenao do jurdico por meio do poltico.
O estado de stio e outros institutos semelhantes do Direito Constitucional no passam de
formas procedimentais falidas que pretendem delimitar a exceo e obscurecer sua real
dramaticidade, pois na situao excepcional o direito confrontado com sua origem
violenta, no-normatizada e inormatizvel, muito embora sua misso seja, paradoxalmente,
normalizar conflitos sociais.
Para Schmitt, o Estado Liberal, por tentar normalizar todos os aspectos do real, tentou
conferir contextura normativa ao ESTADO DE EXCEO, entretanto, por sua natureza a
441
Cf. AGAMBEN, Giorgio. Estado de exceo. Trad. Iraci D. Poleti. So Paulo: Boitempo, 2004, p. 46-47.
Cf. BEAUD, Olivier. Le souverain. In: Pouvoirs, n. 67, 1993, p. 44.
443
Cf. BEAUD, 1993, p. 37.
444
Cf. NIZARD, Lucien. Les circonstances exceptionnelles dans la jurisprudence administrative. Paris: Librairie Gnrale
de Droit e Jurisprudence, 1962, p. 258-279.
445
Cf. DUGUIT, Lon. Trait de droit constitutionnel. Paris: De Boccard, 1923, p. 162.
446
Cf. SCHMITT, Carl. La dictadura: desde los comienzos del pensamiento moderno de la soberana hasta la lucha de
clases proletaria. Trad. Jos Daz Garca. Madrid: Alianza, 2009, p. 221-263.
442
204
205

EXCEO imune normatizao prvia, tratando-se de uma situao anmala que se

pe entre o fato bruto e a norma jurdica.
(AMGABEN):447 a EXCEO, para uns, indica um vazio jurdico; para outros, traduz plenificao da
juridicidade, como se for a um poder constituinte permanente.
(SAINTE BONNET):448 Existiam, porm, institutos assemelhados ao ESTADO DE EXCEO em

Roma, tais como o senatus consultus ultimus, que na prtica liberava os cnsules para agir em
situaes emergenciais como melhor lhes aprouvesse, a declarao de hostis publicus, o crimen
maiestatis, o tumultus (mobilizao geral) e o iustitium (suspenso da justia).
Onde direito e Estado se identificam no h lugar para a EXCEO, pois qualquer ordem estatal
mesmo a excepcional ser tambm ordem jurdica.
Na MODERNIDADE, o ESTADO DE EXCEO assimilado teoria do golpe de Estado.

(MICHEL FOUCAULT):449 nos tratados poltico-jurdicos do final do sculo XVI e incio do XVII,
golpe de Estado indicava as medidas que o soberano deveria tomar para salvaguardar o
Estado, sendo justificvel com base na necessidade e no no direito comum.
Mais do que um resduo de ilegalidade, o golpe de Estado expressava um direito de
autopreservao do Estado, sempre excessivo/exceptivo em relao ao direito comum
trata-se de um excessus iuris communis propter bonum commune [excesso do direito comum
em favor do bem pblico].
O golpe de Estado integra a razo de Estado, sendo seu momento mais caracterstico,
jamais sua negao, visto que tal razo no se determina pelas leis, mas, ao contrrio, as
determina.
H semelhanas entre o golpe de Estado moderno e o estado de exceo contemporneo, seja
em sua finalidade, seja em sua estrutura, seja, finalmente, em sua justificabilidade.
Quando o excepcional se torna usual e o estado de exceo passa a ser regra, ainda que nem sempre
seja formalmente declarado pela autoridade competente.
(SCHMITT):450 em seu Teologia Poltica, afirma que soberano quem decide sobre o estado de
exceo.
A soberania, assim, depende em ltima instncia, daquele que capaz de negar e superar o
Estado de Direito, agindo como fora-da-lei.
Schmitt no reconhece o ESTADO DE EXCEO entre os institutos do Direito Constitucional,
sendo antes uma situao (que no pode ser prevista e regulada pelo direito).
O estado de stio e mecanismos similares no passam de dbeis tentativas do Estado de
Direito de contornar o incontornvel
Soberano, assim, quem decide sobre a situao em que perde sentido a soberania
enquanto instituto meramente jurdico.
447
Cf. AGAMBEN, 2010, p. 39. A propsito, afirma o autor que, se o estado de exceo apenas uma situao de fato e,
enquanto tal, estranha ou contrria lei, como possvel o ordenamento jurdico ter uma lacuna justamente quanto a uma
situao crucial?
448
Cf. SAINTE-BONNET, 2001, pp. 43-77.
449
Cf. FOUCAULT, Michel. Segurana, territrio, populao: curso dado no Collge de France (1977-1978). Ed. Michel
Senellart. Dir. Franois Ewald e Alessandro Fontana. Trad. Eduardo Brando. Rev. Claudia Berliner. So Paulo: Martins
Fontes, 2009, p. 375, n. 20.
450
205
206

(SCHMITT): 451 eu, o soberano, que estou fora da lei, declaro que no h um fora da lei.
O fenmeno da exceo perceptvel na vivncia econmica atual, a qual vem sendo

subrepticiamente dominada pelo constante argumento da emergncia, o que ocasiona a alienao
do poder democrtico nas mos de organismos privados e fechados que, sem legitimao democrtica,
conduzem os destinos do mundo mediante supostas decises tcnicas.
No Brasil, por exemplo, h muito tempo vive-se sob um estado de exceo econmico
permanente, uma vez que as principais decises nacionais sobre poltica monetria e
econmica so tomadas por organismos tcnicos (Banco Central, Secretaria da Receita
Federal, certas organizaes econmicas internacionais etc.), sem qualquer participao do
Parlamento.
O ESTADO DE EXCEO se mostra tambm em diversos outros aspectos da vivncia
poltico-jurdica, como na edio de medidas provisrias com fora de lei, no esvaziamento
das formas populares de legislao (iniciativa popular de leis, referendum e plebiscito) e na
judicializao das polticas pblicas, entre muitos outros exemplos.
No se pode ter a falsa impresso de que o ESTADO DE EXCEO corresponde a uma anomalia
jurdica.
O ESTADO DE EXCEO confere normalidade ao direito e conforma o espao por
excelncia do poltico.
Para SCHMITT,452 poltica toda e qualquer relao social, independentemente de sua particular
natureza tnica, econmica ou religiosa o que importa a possibilidade de radicalizao e de
dualizao esquemtica da realidade entre um eles e um ns, instncias que se co-ameaam na
luta pela sobrevivncia imediata e concreta (amigo/inimigo).
Impossibilidade de reconduo ao campo dos dualismos morais tradicionais como bom e mau,
justo e injusto etc.
S se define o amigo e o inimigo no jogo real da poltica.
O inimigo no um monstro ou um rival moral absoluto.
Sua aniquilao significaria a disperso e, em seguida, a destruio do grupo dos
amigos, o qual s ganha identidade em sua relao conflituosa com o inimigo.
[...] inimigo no o concorrente ou o adversrio em geral. Tampouco inimigo
o adversrio privado a quem se odeia por sentimentos de antipatia. Inimigo
apenas um conjunto de pessoas em combate ao menos eventualmente, i.e.,
segundo a possibilidade real e que se defronta com um conjunto idntico.
Inimigo somente o inimigo pblico, pois tudo o que se refere a um conjunto
semelhante de pessoas, especialmente a todo um povo, se torna, por isso,
pblico. Inimigo hostis, no inimicus em sentido amplo; polemios, no
echtros.453
(SCHMITT): DITADURA diferente de DESPOTISMO PURO, porque sua teleologia uma

metodologia, dado ter em mira um objetivo bem definido, que a instaurao da paz jurdica.
DITADURA COMISSIONRIA: busca a reafirmao da Constituio questionada, portanto,
envolve uma dinmica restauradora.
451
Cf. AGAMBEN, 2010, p. 22.

Cf. SCHMITT, Carl. O conceito do poltico/Teoria do partisan. Trad. Geraldo de Carvalho. Belo Horizonte: Del Rey,
2008, p. 28.
453
452
206
207

DITADURA SOBERANA: visa a criao de uma nova Constituio, inspirada por uma
dinmica revolucionria.
(SCHMITT):454 a EXCEO no gravita em um nada jurdico, mas pressupe a ideia de algum

direito a realizar, ainda que para tanto tenha que se pr fora do domnio das normas positivas.
A suspenso no nega o direito, no o elimina e nem o contradiz sistmica ou
performativamente; ela o imobiliza a fim de realiz-lo.
At mesmo um movimento revolucionrio que lance mo da ditadura para se impor precisa
manter vnculos com o jurdico, pressupondo a suspenso atual de uma Constituio que
ainda vir a ser. A Constituio potencial, ideada e justificadora da exceo, no apenas um
projeto, mas uma ideia que orienta a prtica exceptiva.
A exceo no nega ou destri o direito, mas opera sua margem para traz-lo, de novo e
nunca, ao centro.
sempre rumo ao direito que a exceo se dirige. Seu espao, portanto, no anrquico ou
anmico, como quer Agamben, mas pr-normativo, expressando em sua evidncia total a cena
primria de violncia da qual surgiu o jurdico.
A EXCEO nasce da confrontao com o inimigo que no se submete medida do direito
posto, subvertendo-o ou ameaando-o de subverso ela desaparece quando o corpo do
inimigo neutralizado.
O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO no significa simplesmente o afastamento do projeto

ditatorial, mas est cheio de espaos de exceo nos quais vale a regra da identificao e da
neutralizao do inimigo (aquele outro absoluto que se ope forma de vida democratic).
Exemplo prtico disso a postura que as democracias adotam diante dos antidemocratas,
proibindo sua expanso e a publicizao de seus argumentos sob o fundamento de que o
Estado democrtico depende, para se manter vivo, de limites impostos ao dos atores
sociais relevantes.
Na maioria das democracias desenvolvidas no se aceita a existncia de partidos ou grupos
que proclamem abertamente ideologias contrademocrticas ou que preguem a
irreconciliabilidade das diferenas.
Quando um Estado democrtico nega registro e funcionamento a um partido neonazista,
ele est se definindo ao definir e, de certa forma, neutralizar seu inimigo.
Tal deciso, para Schmitt, traduz a determinao do Estado de, por meio da definio de seu
inimigo interno, lutar pela sobrevivncia e manter sua forma de vida prpria.455
(SCHMITT):456 o ESTADO LIBERAL acaba ameaando a prpria estrutura do Estado na medida em

que concede a todos inclusive a potenciais inimigos as mesmas oportunidades de serem ouvidos.
Ao conferir a seus inimigos o uso do poder, o Estado Liberal se arrisca constantemente
extino, eis que todo exerccio do poder poltico-jurdico vem acompanhado de recompensas
indiretas, tal como a possibilidade de alterar o sistema legislativo e anular a regra que permite
s minorias serem ouvidas e consideradas no jogo poltico.
(SCHMITT):457 todo ORDENAMENTO JURDICO uma ditadura em potencial.

454

456
Cf. SCHMITT, 2007, p. 27-38.
457
455
207
208

Ambas as figuras ordenamento e ditadura existem orientadas para a realizao de fins

sociais nos quais importa a deciso, o dictum que funda a ordem e que ontologicamente
deriva no de uma norma anterior, mas de um nada.
(DERRIDA):458 afirma que, em suas origens, a autoridade e a lei no podem se apoiar seno sobre
si mesmas, configurando exemplos de uma violncia sem fundamento que s ter xito
performativo quando conseguir justificar amanh a violncia de ontem.
(SCHMITT):459 nada h antes da deciso fundadora.

O DECISIONISMO de Schmitt, como o NORMATIVISMO de Kelsen alam a violncia categoria de
experincia jurdica bsica, sem a qual no se pressupe a norma fundamental, visto que para tanto
se necessita de um mnimo de eficcia.
As Constituies originrias de vrios Estados foram postas de maneira violenta e
arbitrria por pessoas ou grupos que no tinham autorizao ou legitimidade para tanto,
tendo surgido no contexto de usurpaes, conquistas e golpes de Estado.
Nesse sentido, o normativismo kelseniano se contenta, para pressupor a norma
fundamental, com a eficcia global da primeira Constituio histrica.
Mesmo em Kelsen, pouca importncia tem para a cincia jurdica os meios utilizados
pelo poder para se impor.460
O escopo central da teoria kelseniana consiste em descrever o direito como ele e
no como deveria ser E ele , gostemos ou no, violncia organizada e
monopolizada.
Como se sabe, a organizao da fora pode se efetivar de modo democrtico ou
autocrtico.
Analisar as condies que levam a uma ou a outra dessas formaes tarefa da
Cincia Poltica e da Sociologia, no da cincia do direito conforme pensada por
Kelsen, que se ocupa em descrever o poder j posto, estabilizado e formalizado
enquanto norma jurdica, nunca a sua gnese social (ao contrrio, tal tarefa parece ser
incontornvel para Schmitt).
(KELSEN):461 o direito uma organizao da fora.
O direito sempre violncia; ou sempre tambm violncia, tendo que conviver com
a constante tentativa de superao e/ou mitologizao desse seu carter abismal.
O que preocupa SCHMITT, porm, a denncia da privatizao da violncia efetivada
por organismos no-estatais.
Da mesma forma, para KELSEN, o direito (e, por conseguinte, o Estado) somente se
define a partir do momento em que se d a monopolizao da violncia, que passa a
ser organizada (ou seja, normalizada), se quisermos utilizar a terminologia de
Schmitt.
458
Cf. DERRIDA, Jacques. Fora de lei. Trad. Leyla Perrone-Moiss. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2010, p. 26.
460
: Coercion is to be applied under certain conditions and in a certain way, namely, as determined by the framers of the
first constitution or by the authorities to whom they have delegated appropriate powers (KELSEN, Hans. Introduction to
the problems of legal theory. Trad. Bonnie Litschewski Paulson and Stanley L. Paulson. Oxford: Clarendon, 1992, p. 57.).
461
Cf. KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. Trad. Luis Carlos Borges. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p.
29.
459
208
209

Para KELSEN, sem monoplio da violncia no h direito e Estado, mas apenas

revoluo, situao precria que se verifica quando duas ou mais ordens scionormativas mas ainda no jurdicas lutam para se impor como nica autoridade
criadora de direito, i. e., soberana.
SCHMITT pensa de maneira bastante similar Em O Guardio da Constituio,
Teoria da Constituio e Legalidade e Legitimidade, SCHMITT lana um apelo
autoritrio agonizante Repblica de Weimar, desvelando e criticando a
privatizao do poltico e, portanto, da violncia que ameaava a Alemanha com
o fantasma da guerra civil.
Para SCHMITT, o Estado Parlamentar alemo, incapaz de tomar uma deciso
sobre si mesmo (incapaz de se tornar politico), abandonou o espao da deciso
soberana em favor de entidades que vivem sombra da estatalidade e
pretendem destru-la ao privatiz-la, a exemplo dos partidos polticos
profissionais e dos poderosos grupos econmicos, aos quais repugna o
poltico, empenhados que esto em transformar o Estado naquilo que Max
Weber antevira: uma grande empresa.462
Para SCHMITT, o poltico no pode ser abandonado ao livre jogo das foras privadas, sejam elas
partidrias ou econmicas.
SCHMITT s enxerga um verdadeiro Estado onde o poltico foi reconduzido sua esfera
pblica centralizadora, decidindo o soberano (s ele), imagem imediata do povo sobre o
inimigo.
O que confere carter soberano a uma deciso o fato de ser ltima e inapelvel se no
cumprida, forosamente aplicada, quer dizer, violentamente concretizada.
Deciso sem aplicao em especial quando se trata de uma deciso ltima no ,
em absoluto, deciso.
ao domnio do ftico que se orienta a qualificao de algum enquanto soberano, pois s o
aquele que pode decididamente se impor como tal.
Na EXCEO, o direito se v inteiramente diante de sua origem violenta.

No momento da EXCEO se pe a descoberto no apenas o substrato excepcional de
todo direito, mas tambm sua natureza violenta.
SCHMITT escolhe a EXCEO como momento de definio do direito, no obstante o fato
de ela o suspender para lhe conferir real consistncia Tese da exceo enquanto momento
originrio do jurdico.
A deciso soberana sobre a EXCEO , neste sentido, a estrutura poltico-jurdica
originria o ESTADO DE EXCEO abre o espao em que a fixao de um certo
ordenamento e de um determinado territrio se tornam pela primeira vez possvel.463
Ao contrrio de Schmitt, KELSEN no admite que a EXCEO possa comprovar algo, papel
que caberia regra.
Para validar sua afirmao, Kelsen afirma que h Constituies que no prevem o
estado de exceo e, nem por isso, so menos jurdicas para KELSEN, caso a
teoria de Schmitt fosse aplicvel, seria necessrio concluir que os Estados organizados
sob tais Constituies no so soberanos, o que lhe parece absurdo.464
462

464
Cf. KELSEN, Hans. Secular religion: a polemic against the misinterpretation of modern social philosophy, science and
politics as new religions. Wien/New York: Springer, 2012, p. 18-19.
463
209
210

A norma apenas se aplica em situaes normais. Para SCHMITT, necessrio, enquanto

pressuposto lgico para sua aplicao, a anterior deciso soberana a norma, assim, no funda a
normalidade, mas apenas a conserva enquanto for possvel.
Para SCHMITT, a normalidade fundada pela EXCEO, visto que [...] somente porque a
validade do direito positivo suspensa no estado de exceo, ele pode definir o caso normal
como mbito da prpria validade.465
A norma constitui sempre um a posteriori, um efeito e no uma causa da normalidade.
Desse modo, no o direito que modela o mundo social; ao contrrio: o mundo social
modela o direito.
Se a sociedade fosse sempre normal, a norma seria incua.
Mas as coisas no so assim: cada situao de aplicao normativa aparentemente normal
pressupe o excepcional, tem uma carga gentica originria de violncia de
indeterminao, de irracionalidade moldada sob espaos de exceo que integram a
normatividade.
Diferentemente da norma, a EXCEO cria as condies para a normalidade, pondo-se
lgica e historicamente enquanto condio inicial de qualquer normatizao.
Sem a EXCEO seria impossvel a ao normalizante do direito.
(SCHMITT):466 Quando a EXCEO se torna permanente se tem um impasse: a deciso poltica

constitutiva do inimigo precisa atuar indefinidamente no tempo, com o que se instaura uma situao de
guerra sem fim, de perseguio ilimitada e de decisionismo absoluto e, por isso mesmo, vazio,
eis que no delimitado pela possibilidade de retorno normalidade.
A exceo permanente pe uma indeterminao da indeterminao profundamente norelacional, na qual nem o poltico e muito menos o jurdico podem agir, instaurando-se um
tempo verdadeiramente anmico.
Sua violncia constitutiva j no mediada por qualquer sentido social, seja absoluto,
relativo ou crtico.
Quando a exceo concreta da DITADURA j no se relaciona a um fim a ser alcanado, a um
direito a ser criado ou recriado, quando ela perde sua condio de meio e se torna fim em si
mesma, a distncia que limita exceo e violncia deixa de existir: ambas se fundem.
(SCHMITT):467 o nico elemento capaz de diferenciar a lei normal da medida excepcional a

durao.
A lei feita para durar, ao contrrio da EXCEO, situao de emergncia que objetiva
realizar um fim especfico; tendo-o concretizado, ela se retira do cenrio poltico-jurdico.
Pretendendo durar por todo o tempo, a EXCEO assume o aspecto especfico da lei: tratase, agora, de uma lei de exceo e no mais da exceo da lei.
(SCHMITT): concepo pessimista da natureza humana, intrinsecamente adversarial e negativa,

sempre exigente da poltica enquanto forma de determinao e conteno de homens naturalmente
maus e belicosos.
465

467
466
210
211

(SCHMITT): no mais possvel fundar o ESTADO em algo diverso da deciso soberana e

autoritria que, contudo, semelhana da mistificao teocrtico-crist, vazia.
Ancorado em um ceticismo e a um materialismo radicais.
(SCHMITT): a guerra nada mais do que a experimentao, em grau mximo, da distino

amigo/inimigo, tratando-se, portanto, de um fenmeno poltico.
A guerra s pode nascer de certa ordem ou ter por finalidade sustentar alguma ordem.
Mas se a poltica se torna impossvel em razo da privatizao da deciso soberana
(efetivada por organismos econmicos), esvazia-se os conflitos polticos significativos e surge
uma situao de completa indiferenciao em que a falta da formao amigo/inimigo age
como catalisadora da recada dos grupos humanos em um verdadeiro estgio de natureza,
que j no pr-normativo, mas anmico.
Como seria para SCHMITT um mundo sem qualquer possibilidade de guerra?
Para Schmitt, tratar-se ia de um mundo sem poltica.
Dada a natureza adversarial da conduta humana, aquele seria um mundo, alm de
impossvel, totalmente desprovido de distines e de sentido.
Em tal mundo, para SCHMITT, matar-se-ia em nome de fruies ntimas, mas no
haveria nenhum referencial pblico que delimitasse com clareza quando se estaria
autorizados a verter sangue.
Nesse mundo sem poltica e sem guerra operaria uma belicose movida por apetites
privados: um mundo sem guerra seria o estado de guerra.
A belicose humana deve ser regulada pela ntida e pblica definio de amigos e
inimigos.
Do contrrio, a idiotia privada cuidar de erradicar seus desafetos. O mundo sem
poltica e sem guerra, portanto, no seria um mundo pacfico.
O requisito necessrio da paz a presena da distino.
(FERREIRA):468 Ainda que no possa ser deduzida das normas jurdicas, a deciso soberana
extrairia sua razo de ser de um vnculo com o direito e com uma ideia de racionalidade jurdica.
Conceb-la exclusivamente como uma mera manifestao de fora e poder significaria a
anulao da sua qualidade especificamente jurdica; significaria, em ltima anlise,
renunciar pretenso que tem o direito de governar a existncia concreta.
A deciso soberana, nos moldes de SCHMITT, se distinguiria de uma imposio arbitrria e
ocasional pelo fato de criar as condies concretas da vigncia do direito, introduzindo na
situao a ser governada algum grau de previsibilidade e estabilidade.
A constituio da normalidade implica a determinao de um sentido para o interesse
pblico e, portanto, a conformao da realidade a partir de uma determinada idia de ordem.
468
Cf. FERREIRA, Bernardo. O risco do poltico: crtica ao liberalismo e teoria poltica no pensamento de Carl Schmitt.
Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais; Rio de Janeiro: Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de
Janeiro, 2004, p. 276-277.
211
212

SCHMITT no um entusiasta do irracionalismo e do decisionismo puro e simples.

Sua defesa da exceo e do poltico apenas ganha significado diante da normalizao artificial
pretendida pelo liberalismo.
A deciso sobre a exceo ignora o direito a fim de efetiv-lo.469
O Estado possui prioridade lgica e ontolgica em relao ao direito.
A histria , para SCHMITT, sempre contingente e marcada por solues irrepetveis para
situaes igualmente nicas.
O direito tenta garantir fragmentos de ordem pacfica que s podem ser postos, ainda que
provisoriamente, graas ao jogo entre exceo e normalidade.
A violncia dirigida a certa finalidade pelo poltico pode ser chamada de fora.
(ONFRAY):470 A fora se distingue da violncia, pois a primeira sabe aonde vai, e a segunda se
submete aos impulsos selvagens que a habitam. O capitalismo uma violncia, a poltica uma
fora. E a segunda serve como nico remdio para a primeira.
RECEITA DE CARL FRIEDRICH para impedir que a exceo se torne a regra:471

1) o soberano que decide sobre o estado de exceo deve ser nomeado por um terceiro;
2) o incio e o fim dos poderes excepcionais tambm devem ser definidos por um terceiro;
3) os poderes devem ser conferidos ao soberano por um perodo estritamente determinado;
4) a finalidade da exceo deve ser manter (e nunca substituir a ordem constitucional
vigente).
Um excesso de controle importa na ineficcia da exceo, enquanto, por outro lado,
sua ausncia gera a exceo permanente.
Os poderes excepcionais devem ser largos, mas as condies para sua utilizao,
restritas.
(AUTOR - ver): Inspirada pelo desespero de controle, a anlise jurdica da exceo nos levaria
sempre mais fundo mas jamais ao fundo da chocante experincia de observar o carter ltimo do
direito: intranscendente, violento, sem sentido como a prpria vida e, ainda assim, profundamente
necessrio para ns, seres humanos que estamos a um passo tanto da bestialidade quanto da
divindade. Se vamos nos submergir em um desses plos, no alfa ou no mega do alfabeto que a
prpria existncia, a um s tempo concreta e abstrata, factual e ideal, una e mltipla, s a escolha e a
deciso soberana que dela advm pode nos dizer.
EXTRATOS HOBBES
(HOBBES, Thomas. Leviat ou Matria, Formas e Poder de um Estado Eclesistico e Civil.
Trad. Rosina D Angina. So Paulo: Martin Claret, 2009.)
1) Na viso de Hobbes, a natureza criou os homens iguais nas faculdades do corpo e do
esprito, de modo que se um determinando homem visivelmente mais forte ou mais
sagaz que outro, essa diferena no to relevante que possa fazer um deles reclamar
469

ONFRAY, 2001, p. 117. No tenho bibliografia.
471
Cf. FRIEDRICH, Carl Joachim. La dmocratie constitutionelle. Trad. Andre Martinerie, Andr Bertrand et al. Paris:
Presses Universitaires de France, 1958, p. 399-400.
470
212
213

para si um benefcio que outro no seja capaz de aspirar. Na verdade, existiria uma
igualdade natural entre os homens, quer nas habilidades mentais ou fsicas, que
conduziria insignificncia as eventuais diferenas de fora ou de habilidade intelectual.
Em decorrncia dessa igualdade de capacidade entre os homens, verifica-se uma
igualdade de esperana quanto ao seu prprio fim, isto , os homens, dada a sua
condio de semelhana fsica e mental, buscam a sobrevivncia ou o prazer (HOBBES,
2009, p. 93 e 94).
Quando os homens desejam uma mesma coisa e no podem desfrut-la de modo igual,
eles se tornam inimigos e se pem a subjugar ou a eliminar uns aos outros.
2) Em meio a isso, Hobbes admite que o homem dotado de paixes que o levam a buscar
a paz, quais sejam, o medo da morte, o desejo das coisas que propiciam conforto e a
esperana de alcan-las por meio do trabalho. A razo humana traz a necessidade da
adoo de normas de paz, que podem ser obtidas mediante acordo mtuo. Tais normas
so denominadas pelo autor como leis da natureza (HOBBES, 2009, p. 97).
3) Nenhuma lei poder ser editada enquanto os homens no entrarem num acordo e
designarem uma pessoa para promulg-la (HOBBES, 2009, p. 96).
Hobbes admite que o homem dotado de paixes que o levam a buscar a paz, quais sejam,
o medo da morte, o desejo das coisas que propiciam conforto e a esperana de alcan-las
por meio do trabalho. A razo humana traz a necessidade da adoo de normas de paz, que
podem ser obtidas mediante acordo mtuo. Tais normas so denominadas pelo autor como
leis da natureza (HOBBES, 2009, p. 97).
A primeira lei natural a regra estabelecida pela razo que probe o ser humano de agir
de forma a destruir sua vida ou privar-se dos meios necessrios a sua preservao
(HOBBES, 2009, p. 98).
4) O autor identifica na natureza humana trs causas principais de disputa: competio,
desconfiana e glria, a seguir definidas:
A competio impulsiona os homens a se atacarem para lograr algum benefcio, a
desconfiana garante-lhes a segurana e glria, a reputao. A primeira causa leva
os homens a usarem violncia para se apossar do pessoal, da esposa, dos filhos e do
gado de outros homens; a segunda os leva a usar a violncia para defender esses
bens; a terceira os faz recorrer fora por motivos insignificantes, como uma palavra,
um sorriso de escrnio, uma opinio diferente da sua ou qualquer outro sinal de
subestima direta de sua pessoa, ou que se reflita sobre seus amigos, sua nao, sua
profisso ou o nome de sua famlia (HOBBES, 2009, p. 95).
213
214

Ante todas essas motivaes para a disputa entre os homens e dada a inexistncia de
um poder comum hbil a mant-los em respeito, exsurge a condio do que Hobbes
denomina de guerra: uma guerra de todos contra todos.
5) O filsofo se props a desenvolver uma fico, teorizando sobre uma guerra de todos
contra todos com o intuito de esclarecer o pacto que levou a sociedade a constituir o
Estado, ou melhor, o Leviat. Isso fica bastante claro nos excertos transcritos abaixo:
Algum talvez possa pensar que nunca existiu um tempo ou condio para uma guerra semelhante; eu
creio mesmo que, de modo geral, nunca ocorreu em lugar algum do mundo; entretanto h lugares em
que o modo de vida esse. Os povos selvagens de vrios lugares da Amrica, com exceo do
governo de pequenos grupos, cuja concrdia depende da concupiscncia natural, no possuem um
governo geral e vivem, em nossos dias, da forma embrutecida acima referida. fcil conceber como
teria sido a vida quando no existia um poder comum a temer, pois o regime de vida dos homens que
antes viviam sob um governo pacfico pode se degenerar numa guerra civil. Mesmo no tendo existido
um tempo em que todos os homens tenham estado em guerra, lutando uns contra os outros, sempre
existiram reis ou outras autoridades soberanas que, para defender sua independncia, viveram eterna
rivalidade, como os gladiadores, mantendo as suas armas apontadas sem se perderem de vista, ou
seja, seus fortes e guarnies em estado de vigia, seus canhes preparados guardando as fronteiras
de seus reinos e, ainda, espionando territrios vizinhos. Tudo isso no uma guerra, mas uma postura
de guerra. Entretanto, dessa forma que os soberanos protegem os empreendimentos de seus
sditos, banindo a misria que acompanha a liberdade de indivduos isolados (HOBBES, 2009, p. 96 e
97).
6) Para Hobbes a definio de injustia o no cumprimento de um pacto. Quando um pacto

celebrado, caracteriza injustia o seu rompimento. Lado outro, se inexiste um pacto,
nenhum direito transferido e todas as aes seriam justas, vez que os homens possuem
direito a tudo (HOBBES, 2009, p. 106).
7) Hobbes ressalta que a entrega do poder de governar implica a necessidade de recolhimento de tributos por
parte dos governados:
Aqueles que entregam a um homem o poder de governar soberanamente lhe

entregam, tambm, o direito de recolher impostos pagar seus soldados e magistrados
que se encarregaro da justia (HOBBES, 2009, p. 103).
214

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NOT A S DE AULA DE TEOR I A DO EST A D O - II

PARTE I DA LIBERDADE DOS ANTIGOS MODERNIDADE

(A) TEORIAS QUE SE BASEIAM NO AGREGADO FAMILIAR OU PATRIARCAL

MATRIARCADO (promiscuidade ningum sabia quem era o pai).

PATRIARCADO (guerreiro mais forte, conquistas).

(a.2) TRADIO DE UM LEGISLADOR PRIMITIVO: MOISS, SOLON, HAMURABI.

(B) REUNIO DE INDIVDUOS NO (NECESSARIAMENTE) PARENTES

Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 23.

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(RENATO JANINE):2 HOBBES, refora o motivo medo mais do que razo.

(ANDITYAS MATOS):3 para LOCKE, ao contrrio de HOBBES, no estado de natureza, os homens no

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(b.2) ORIGEM VIOLENTA

(b.3) ORIGEM EM CAUSAS ECONMICAS

(b.4) ORIGEM NO DESENVOLVIMENTO INTERNO DA SOCIEDADE

Cf. MATOS, Andityas Soares de Moura Costa. Thomas..., cit. p. 13.

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1.2. ORIGENS VIOLENTAS E ECONMICAS DO ESTADO

(B) A VIOLNCIA E A SOLUO DOS CONFLITOS DE INTERESSES

Cf. OPPENHEIMER, Franz. The State. Nova York, 1926, passim.

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fora superior de um nico indivduo podia-se contrapor a unio de

(C) O COMRCIO, A GUERRA E A ESCRAVIDO

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1.3. A DESIGUALDADE E O PACTO SOCIAL

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(B) SIGMUND FREUD

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(SIGMUND FREUD):12 SEQUER DENTRO DE UMA COMUNIDADE, nunca se conseguiu evitar a

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Mesmo em determinadas REGIES PRIVILEGIADAS DA TERRA, onde a natureza

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(BOBBIO):19 HOBBES, ao reagir anarquia provocada pelas guerras de religio, se conduziu ao

2.2. A GRCIA E A DEMOCRACIA DIRETA

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2.2.1. GRCIA: O BERO DA DEMOCRACIA DIRETA

(B) AS DELIBERAES NA GORA

Cf. RIBEIRO, Renato Janine. A democracia. Disponvel em:

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(C) A GORA COMO PRIVILGIO DE HOMENS LIVRES

(D) A ARISTOCRACIA DEMOCRTICA ATENIENSE

Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade..., cit.

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2.2.2. A LIBERDADE DOS ANTIGOS E A LIBERDADE DOS MODERNOS

Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade..., cit.

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(B) O INDIVIDUO MORRE E A POLIS NO MORRE

(C) LIBERDADE COMO LIBERDADE POLTICA

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(BOBBIO): Se o OBJETIVO DOS ANTIGOS se restringia a distribuio do poder poltico entre os

(D) A LIBERDADE DOS ANTIGOS E A CRTICA LIBERAL AO REPUBLICANISMO

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(E) A ESFERA PBLICA E A ESFERA PRIVADA

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(LEONARDO BENTO):43 o espao pbico, tradicionalmente caracterizado como o lcus da liberdade,

2.2.3. AS BASES DA DEMOCRACIA GREGA

Cf. BENTO, Leonardo Valles. Governana..., cit. p. 156.

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Reconhecia-se a igualdade de todos de falar nas assemblias populares, de debater

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Em Roma, os censores vigiavam at no interior das famlias. As leis regulamentavam os