Tribunal de Contas da Unio

GRUPO I CLASSE V Plenrio

TC-020.353/2003-2 (c/ 03 volumes)
Natureza: Relatrio de Auditoria.
Entidades/rgos: Agncia Nacional do Petrleo, Banco do Brasil
S/A, Caixa Econmica Federal, Tribunal Regional
do Trabalho da 17 Regio e outros.
Interessado: Congresso Nacional.
SUMRIO: Relatrio Consolidado das Auditorias realizadas em
diversos rgos e entidades da Administrao Federal, em
cumprimento Deciso 1.214/2002-Plenrio, com o objetivo de
avaliar a legalidade e oportunidade das aquisies de bens e servios
de informtica. Fixao de entendimento. Determinaes. Cincia a
Comisso Tcnica da Cmara e do Senado Federal.
RELATRIO
Cuidam os autos do Relatrio Consolidado das Auditorias realizadas em 32 rgos e entidades
situados no Distrito Federal e Estados, em cumprimento Deciso n. 1.214/2002-Plenrio, com
o objetivo de avaliar a legalidade e oportunidade das aquisies de bens e servios de
informtica.
2.
A referida deliberao foi adotada nos autos do TC-013.458/2000-0, atendendo solicitao do
Congresso Nacional relativamente aquisio de bens e servios de informtica realizada
mediante dispensa e inexigibilidade de licitao.
3.
Dessa forma, foi includo no Plano de Fiscalizao do primeiro semestre de 2003, Fiscalizao
de Origem Centralizada FOC, executada sob a coordenao da Secretaria Adjunta de
Fiscalizao Adfis.
4.
Seguindo a metodologia para a realizao de FOCs, aps a concluso dos trabalhos, a Adfis,
efetuou a consolidao dos respectivos relatrios, elaborando o presente trabalho com os principais
achados e propostas de deliberaes de melhoria ou de regulamentao.
5.
No Relatrio de fls. 1/34, o ACE coordenador da FOC, Daniel Dias Pereira, ressalta que
somente foram consolidadas as ocorrncias que se repetiram vrias vezes e que se relacionam diretamente
com o tipo de objeto adquirido. Destaca, ento, que os achados que podem ser detectados em qualquer
tipo de licitao, tais como falta de cumprimento de prazos, no publicao de resultado de aquisies,
problemas com documentao de licitantes, no foram considerados.
6.
Os rgos e entidade que foram auditados pelo Tribunal foram os seguintes: Agncia
Nacional do Petrleo, Banco da Amaznia S.A., Banco do Brasil S.A., Banco do Nordeste do Brasil, Boa
Vista Energia S.A., Caixa Econmica Federal, Centro Integrado de Guerra Eletrnica, Companhia Hidro
Eltrica do So Francisco, Coordenao-Geral de Servios Gerais MPS, Coordenao-Geral de
Logstica e Administrao, Coordenao-Geral de Servios Gerais MDIC, Companhia de Eletricidade
do Acre, Companhia Docas do Maranho, Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social,
Empresa Transmissora de Energia Eltrica do Sul do Brasil S.A., Fundao Universidade Federal de Mato
Grosso, Instituto Nacional do Seguro Social INSS, Petrleo Brasileiro S.A., Secretaria-Geral das
Relaes Exteriores MRE, Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao ME,
Subsecretaria de Assuntos Administrativos MEC, Superintendncia da Zona Franca de Manaus,
Tribunal Regional do Trabalho - 17a. Regio/ES, Tribunal Regional do Trabalho - 22a. Regio/PI,
Tribunal Regional do Trabalho - 9a. Regio/PR, Tribunal Regional Eleitoral TER/RO, Tribunal
Regional Federal 3a. Regio/SP, Tribunal Regional Eleitoral TRE/TO, Universidade Federal da Paraba,
Universidade Federal de Alagoas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul e Universidade Federal do
Rio Grande do Norte.
7.
Registro, adiante, as principais ocorrncias que foram relacionadas no trabalho de
/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/310265172.doc 5y

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consolidao, apresentando, em seguida, as observaes do coordenador dos trabalhos Daniel Dias

Pereira.
I - Planejamento insuficiente nas aquisies de bens e servios de informtica
8.
Conforme consigna o Analista, as fiscalizaes efetuadas demonstram que boa parte das
entidades pblicas federais no possui um Plano Diretor de Informtica ou outro documento de
planejamento que fundamente as aquisies de bens e servios nesta rea. Salienta que, por se tratar de
bens e servios de alta tecnologia e em geral de alto custo, tal ocorrncia aponta para os riscos a que esto
submetidas essas entidades em adquirir esses bens e servios sem um planejamento mnimo. Adverte que
essa falta de planejamento impede que sejam alcanados e cumpridos os princpios da eficincia, eficcia
e economicidade dos gastos pblicos.
9.
Aps relacionar as nove entidades em que este achado foi expressamente detectado, o ACE
ressalta que algumas outras ocorrncias constatadas, com as adiante listadas, indicam que o problema
incide em nmero maior de rgos: i) contratao desnecessria de servios, ii) falta de projeto bsico, e
iii) aquisio sem estudos prvios de necessidades.
10.
Menciona, ainda, o entendimento do TCU expresso mediante o Acrdo n. 1.521/2003Plenrio, em que se firmou entendimento a respeito da necessidade de minucioso planejamento nas
contrataes de licena de software Microsoft.
II - Direcionamento de licitaes utilizao de critrios de julgamento restritivos em
servios de Tecnologia da Informao
11.
Consoante afirma o coordenador da FOC, nas licitaes para aquisio de servios
relacionados com o desenvolvimento de sistemas, prestao de servios de processamento de dados e de
apoio em informtica em geral, foi detectada em entidades situadas em Braslia, a prtica de
procedimentos que indicam direcionamento de licitao e alguns indcios de formao de cartel por parte
das empresas prestadoras desse tipo de servio.
12.
Reporta-se licitao realizada pelo Ministrio da Educao SAA/MEC (TC n.
010.396/2003-6), mediante a Concorrncia n. 02/2001, do tipo tcnica e preo, visando contratao de
pessoa jurdica especializada na prestao de servios auxiliares s atividades de informtica, em que
foram apuradas ocorrncias que caracterizam restrio competio da licitao, com indcios de
direcionamento.
13.
O Analista elenca os seguintes achados na aludida fiscalizao, trazendo a lume algumas
deliberaes do TCU a respeito, bem como indicando as normas infringidas:
a) exigncia, na fase de habilitao, de profissionais no quadro permanente da empresa;
b) exigncia, na fase de habilitao, de capacidade de atendimento fsico e instalaes prprias;
c) pontuao atribuda existncia de infra-estrutura mnima em rede de computadores e em
ambiente de treinamento nas instalaes da empresa licitante;
d) pontuao atribuda poltica de benefcios espontneos;
e) pontuao atribuda ao tempo de experincia;
f) pontuao atribuda apresentao de ISO 9001.
14.
Faz referncia, tambm, fiscalizao realizada no Ministrio das Relaes Exteriores (TC
011.374/2003-3), reproduzindo trecho do Relatrio em que ressalta no ter havido a diviso do objeto
licitado de forma a buscar a participao do maior nmero de participantes, bem como as melhores
propostas para a administrao.
15.
Outro trabalho mencionado o da auditoria promovida no Ministrio do Trabalho e Emprego
(TC 007.247/2003-4), em que teriam sido apontados indcios de direcionamento do certame licitatrio.
16.
De acordo com o ACE, certas entidades que terceirizam servios de apoio a informtica e/ou
de desenvolvimento de sistemas esto, mesmo realizando certame licitatrio, restringindo a participao
de prestadores de servios. Essa restrio, segundo anota, ocorre via colocao no edital, de forma
injustificada, de requisitos restritivos participao de licitantes ou englobando no mesmo objeto servios
dspares ou vrios sistemas que podem ser licitados separadamente. Com isso, freqentemente ocorre a
contratao do mesmo prestador de servios do contrato anterior.
III - Fuga ao processo licitatrio inexigibilidade de licitao
17.
Observa o coordenador dos trabalho que, em boa parte dos relatrios, verificou-se forte
tendncia das entidades auditadas em adquirir bens e servios de informtica por inexigibilidade de
licitao. Registra que, em geral, no ficaram demonstradas nos autos as caractersticas de bens e servios
singulares nem a compatibilidade dos preos praticados, conforme determina o art. 25 da Lei n.

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8.666/1993. Aduz que foram detectadas alegaes no fundamentadas de que o bem ou servio
exclusivo ou que uma determinada marca de bem a nica que atende a entidade.
18.
Nesse sentido, resume as ocorrncias apuradas nos processos, nos seguintes termos, no
essencial:
3.3.1.1 Agncia Nacional do Petrleo ANP - TC 010.123/2003-9
O contrato n. 5.111/02 celebrado pela ANP com a ORACLE DO BRASIL SISTEMAS Ltda.,
mediante inexigibilidade de licitao com fundamento no inciso I do art. 25 da Lei n. 8.666/1993,
prev o fornecimento de licena de softwares e a prestao de servios de suporte tcnico e
assessoria tcnica especializada.
No h nos autos documentos que comprovem existir estudos que apontem ser o software de
banco de dados ORACLE o nico que atende s necessidades do rgo, visto que existem vrios
outros softwares gerenciadores de banco de dados no mercado brasileiro (DB2, SQL Server e
Sybase, etc). No que se refere consultoria e assessoria tcnicas especializadas, tambm no est
demonstrada nos autos a singularidade do objeto e a inviabilidade de competio. Pelo contrrio, a
prpria home page da ORACLE (www.oracle.com.br/partnerships) demonstra que tais servios
podem ser prestados pelos parceiros do fornecedor do software.
3.3.1.2 Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras TC 010.122/2003-1
O relatrio constante do TC acima mencionado demonstra que a Petrobras:
contratou a empresa Microsoft Consulting Service - MCS para a prestao de consultoria
especializada, mediante inexigibilidade de licitao com fundamento no item 2.3, caput, do
Regulamento Licitatrio Simplificado que corresponde ao art. 25, da Lei 8.666/93, sob o fundamento
ftico da inviabilidade de competio. Segundo apurou a equipe de auditoria, tal situao no restou
demonstrada nos autos e as circunstncias em que ocorreu o contrato demonstram que, em razo de
contrato anterior, j havia ocorrido a transferncia de tecnologia a outras empresas parceiras da
Microsoft;
celebrou contrato para a prestao de servio de suporte tcnico ao Lotus Notes e a
documentao que atestou a exclusividade na prestao dos servios no atende o disposto no art. 25
da Lei 8.666/93;
celebrou contrato de locao de equipamentos, Servidores de Rede marca COMPAQ
PROLIANT, com inexigibilidade de licitao, sob a alegao de padronizao, sem que tenha
configurado nos autos e nas solicitaes de esclarecimentos efetuadas pela equipe de auditoria tal
situao.
3.3.1.3 Caixa Econmica Federal CEF TC 006.929/2003-0
O relatrio da auditoria na CEF demonstra que:
a maior parte das aquisies relativas rea de tecnologia da informao no perodo
analisado se deu por dispensa ou por inexigibilidade de licitao;
as alegaes para este procedimento so de que se trata de upgrades vinculados a
tecnologias anteriormente contratadas;
ocorre com grande freqncia aquisies parciais sem os devidos estudos prvios que
caracterizem as correspondentes demandas globais da entidade;
Os fatos alegados pela CEF nos autos relativos a essas aquisies, no entanto, no
demonstram cabalmente a situao alegada.
3.3.1.4 Tribunal Regional do Trabalho/PI TC 011.088/2003-2
O TRT/PI celebrou contrato, mediante inexigibilidade de licitao, com fundamento no inciso
II do art. 25 da Lei 8.666/93, com a empresa OSM Consultoria e Sistemas Ltda., visando:
prestao de servios de licenciamento e manuteno do sistema integrado de gesto de
pessoal SIGESP;
prestao de servios de manuteno (corretiva e preventiva) e suporte tcnico do sistema
de gerenciamento de recursos humanos, uma nova verso do sistema que veio a suceder o Sigesp,
denominada Mentorh.
No ficou demonstrada, segundo a equipe de auditoria, a singularidade do objeto, bem como a
inviabilidade de competio. Ressalta-se que, por se tratar de sistema de gesto de recursos humanos,
existe no mercado de TI uma grande variedade de fornecedores desse tipo de sistema.
3.3.1.5 Tribunal Regional do Trabalho/PR TC 009.413/2003-6

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O TRT/PR contratou empresa Aporte Informtica e Tecnologia Ltda. para o desenvolvimento

e implantao do SIP 2 Instncia, mediante inexigibilidade de procedimento licitatrio, alegando
notria especializao em decorrncia de experincia anterior no desenvolvimento do SIP de 1
Instncia desse TRT bem como do TRT da 12 Regio (SC).
Trata-se de contratao de empresa para realizar desenvolvimento e implantao de sistema
de gesto de processo naquele Tribunal. As alegaes para a inexigibilidade, segundo apurou a
equipe, no esto devidamente demonstradas e comprovadas nos termos do art. 25 da Lei 8.666/93.
3.3.1.6 Empresa de Tecnologia e Informao da Previdncia Social Dataprev TC008.818/2003Transcrevemos abaixo parte do relatrio constante do TC acima mencionado em que a equipe
de auditoria descreve a situao encontrada naquela empresa:
(...)
3.3.1.7 Tribunal Regional Federal 3a. Regio (SP e MS) TC 009.477/2003-3
Nos trabalhos realizados no TRF/SP foram constatadas as seguintes ocorrncias:
contratao, mediante inexigibilidade de licitao, com fundamento no inciso II do art. 25
da Lei 8.666/93, da empresa Dimenso Consultoria e Desenvolvimento de Sistema Ltda. para a
prestao de servios de desenvolvimento de Sistemas de Recursos Humanos e Sistema de Contas
Pblicas. Conforme apurou a equipe de auditoria, passados trs anos da contratao os objetos no
foram entregues. Em vista disso o TRF, com fundamento nos arts. 78 e 79 da Lei 8.666/93, rescindiu
unilateralmente os dois contratos. Foi pago indevidamente, nos dois contratos, o montante de
R$ 499.472,48.
contratao, mediante inexigibilidade de licitao, com fundamento no caput do art. 25 da
Lei 8.666/93, da empresa CA Computer Associates para realizar a modernizao do sistema
SIAPRO Sistema de Acompanhamento Processual. A alegao de inviabilidade de competio
baseou-se to somente no fato de ter sido o sistema desenvolvido por tal empresa.
Aquisio, mediante inexigibilidade de licitao, com fundamento no inciso I do art. 25 da
Lei 8.666/93, de equipamento IBM RISC 6000. Foram utilizados argumentos tais como:
padronizao, facilidade de dilogo com tcnicos da IBM e conhecimento desta do ambiente do TRF.
Tais argumentos no so suficientes para o enquadramento no dispositivo legal mencionado visto que
existem no mercado vrios outros fabricantes de equipamentos com tecnologia RISC tais como: SUN
Microsystems, HP e Compaq.
19.
Adverte o Analista que, em razo de os bens e servios de informtica serem de alta
tecnologia e na maioria das vezes de alta complexidade, as instituies esto utilizando, para justificar a
inexigibilidade de licitao, argumentos tais como: marca de produto, caractersticas de sistemas
desenvolvidos por prestadores de servios, experincia em determinado tipo de servio, conhecimento do
ambiente do contratante pelo prestador de servios, facilidade de dilogo com tcnicos de determinado
fornecedor etc. Lembra que, dentre todas estas justificativas, a nica admitida pela Lei n. 8.666/1993, e
em casos especiais, a indicao de marca de produto para justificar a padronizao.
20.
A respeito da indicao de marca e padronizao para fundamentar a inexigibilidade de
licitao, anota que o TCU, por diversas ocasies, j se posicionou sobre essa possibilidade desde que a
fundamentao seja de ordem tcnica (Deciso n. 664/2001-Plenrio-Ata n. 35/2001). Assinala que, ao
apreciar o TC 003.789/1999-3, o Plenrio do TCU mais uma vez firmou entendimento de que a indicao
de marca nas aquisies de produtos de TI devem ser circunstancialmente motivadas, com a
demonstrao de ser essa opo, em termos tcnicos e econmicos, mais vantajosa para a administrao
(item 9.2.3 do Acrdo 1.521/2003-Plenrio).
IV Aquisio de servios de consultoria de fundaes de pesquisa sem o devido
procedimento licitatrio
21.
O ACE aduz que algumas entidades esto contratando fundaes ou institutos de pesquisa
com dispensa de licitao, com fundamento no inciso XIII do art. 24 da Lei n. 8.666/1993, sem que fique
demonstrada a relao do objeto com a finalidade da instituio contratada, conforme exige o referido
dispositivo legal.
22.
Registra que essa situao foi encontrada nas seguintes entidades auditadas: Agncia Nacional
do Petrleo - ANP - TC 010.123/2003-9; Petrleo Brasileiro S.A Petrobras - TC n 010.122/2003-1;
Coordenao Geral de Servios Gerais MPAS TC 009.051./2003-5 e Tribunal Regional do Trabalho
17a/ES - TC n. 012.125/2003-2.

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V Uso do tipo de licitao menor preo para aquisio de bens e servios de

informtica
23.
Destaca que foi observada em trs instituies auditadas a utilizao do tipo de licitao
menor preo para a aquisio de bens e servios de informtica. Assere que o 4 do art. 45 da Lei n.
8.666/1993 determina que a aquisio desses bens e servios dever ocorrer por licitao do tipo tcnica
e preo. Essa situao foi detectada nos seguintes rgos/entidades: Tribunal Regional Eleitoral TO,
Instituto Nacional do Seguro Social INSS e Banco da Amaznia Basa.
24.
Acerca desse tema, efetua as seguintes consideraes:
A Lei 10.520/2002 que instituiu a licitao na modalidade Prego, que sempre do tipo
menor preo, prev que essa modalidade deve ser utilizada para aqueles bens que podem ser
considerados comuns (art. 1). Segundo o pargrafo nico do referido artigo, so bens comuns:
Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e efeitos deste artigo,
aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificaes usuais no mercado.
O Decreto 3.555/2000, que regulamentou a Media Provisria que deu origem Lei
10.520/2002, traz no Anexo II a relao dos bens considerados comuns. No entanto, observa-se que
a definio do art. 1 da Lei 10.520/2002 estabelece os requisitos para que o bem seja considerado
comum e que pode ir alm da relao constante do Anexo II: padres de desempenho possam ser
objetivamente definidos por edital, por meio de especificaes usuais no mercado.
O que se observa na prtica, a utilizao da modalidade de licitao Prego para a aquisio
de bens de informtica para aqueles casos em que a questo tcnica no seja relevante ou que todos
os licitantes podem receber a mesma pontuao tcnica em razo dos produtos que vendem. o caso
da aquisio de licena de softwares, por exemplo. Muitos dos softwares vendidos no mercado j
adquiriram a condio de produto comum e podem ser adquiridos no mercado de balco.
No que se refere adquirir computadores pela modalidade prego, entendemos que tal prtica
deve ser adotada com cuidado visto que a questo qualidade e padro de desempenho envolvem
aspectos tcnicos relevantes. A aquisio de servidores de rede, que so computadores de maior
complexidade do que estaes de trabalho, ao nosso ver, totalmente desaconselhvel nesta
modalidade.
Embora software no conste da relao de bens e servios do Anexo II do Decreto
3.555/2000, perfeitamente possvel classific-los como bem comum e objetivamente definir seus
padres por edital, por meio de especificaes usuais de mercado.
VI Locao de equipamento a custos superiores aos de aquisio, caso fossem
realizadas
25.
Conforme observa o Analista, em duas entidades foi verificada a ocorrncia de locao de
equipamentos de informtica (microcomputadores, impressoras e notebooks) sem que tenha havido
anlise criteriosa a respeito dos custos da locao em relao aquisio. Essa situao, segundo apurado
pelas equipes, levou locao de bens a custo muito superior ao de aquisio de equipamento
equivalente, conforme demonstrado nos TC 008.693/2003-3 e TC 008.551/2003-8. Em alguns casos, esse
valor supera em at 170% o valor de aquisio, caso fosse feita.
VII Exigncias de certificados (ISO 9000 e HCL[Hardware Compatibility List
Certificado expedido pela Microsoft declarando a compatibilidade do equipamento com os
softwares produzidos por ela]) e comprovao de PN (part number [Cdigo de Identificao de
produto dado por fabricantes])
26.
Ressalta que, embora este Tribunal j tenha decidido sobre esta matria, as entidades
continuam exigindo tais certificados como obrigatrios ou os utilizam para pontuao de forma a
restringir o carter competitivo do certame. Lembra que tais certificados somente podem ser utilizados
como fator de pontuao das propostas. Do contrrio, se a exigncia for restritiva, o edital deve prever o
prazo para que os licitantes possam obt-los, consoante as Decises Plenrias ns 408/96, 20/98, 140/99,
020/1998 e 152/2000.
27.
Relaciona os rgos/entidades em que tal falta foi detectada (Subsecretaria de Assuntos
Administrativos do MEC Superintendncia da Zona Franca de Manaus SUFRAMA, Boavista Energia
S/A e Empresa Transmissora de Energia Eltrica do Sul do Brasil Eletrosul), fornecendo detalhes sobre
as ocorrncias apuradas.

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VIII Aquisio de softwares Microsoft e atendimento da solicitao de que trata o TC005.574/1999-4

28.
Sobre esse tpico, o ACE tece as seguintes consideraes:
O TC em questo trata de solicitao da Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e
Informtica CCTCI da Cmara dos Deputados para que o TCU realizasse auditorias, percias e
exames no mbito da sua competncia, para avaliar se os contratos celebrados entre as entidades da
administrao pblica federal e a empresa TBA Informtica Ltda. feriram ou no a Lei 8.666/93.
Para tanto, em cumprimento solicitao e em atendimento ao despacho de desapensamento
do TC-005.574/1999-4 determinado pelo Ministro-Relator Augusto Sherman, foi includa questo de
auditoria especfica na Matriz de Planejamento para que todas as equipes, inclusive as que realizaram
auditorias em entidades localizadas fora do DF, realizassem os exames necessrios ao cumprimento
da solicitao do Congresso Nacional. de salientar que poca da escolha das entidades a serem
auditadas o referido TC ainda se encontrava apenso ao TC 003.789/1999-3 e portanto, no se previa
a avaliao especfica para o atendimento da solicitao da CCTI.
No rol de trinta e uma auditorias realizadas, foram detectados e avaliados 05 contratos de
entidades pblicas federais com a referida empresa como descrito a seguir:
Ministrio dos Esportes
O Ministrio dos Esportes celebrou contrato com a empresa TBA Informtica Ltda., mediante
inexigibilidade de licitao, para fornecimentos de softwares produzidos pela Microsoft na
modalidade select. Transcrevemos a seguir trecho do relatrio de auditoria naquela instituio:
Verificou-se que durante a vigncia do Contrato n. 12/2000 foram feitas aquisies
pela SPOA/MET em duas oportunidades (03.01.2001: R$ 285.886,77 nota fiscal n.
002570; e 21.08.2001: R$ 268.831,35 notas fiscais n.s 003140, 003141, 003148, 003149 e
003150), no valor total de R$ 554.698,12.
Face perda da exclusividade da TBA Informtica Ltda. para a comercializao dos
produtos Microsoft junto aos rgos e entidades pblicas com sede no Distrito Federal, foi
firmado o Termo de Resciso ao Contrato n. 12/2000, em 07.01.2002.
A equipe no relatou outras falhas no referido contrato seno aquela referente indefinio do
objeto inerente a esse tipo de contrato de comercializao do produto. A incompatibilidade do
contrato Select com a Lei 8.666/93 j foi reconhecida pelo TCU na apreciao do TC 003.789/19993.
Ministrio do Trabalho e Emprego MTE
Foi detectada a ocorrncia de aquisio de softwares produzidos pela Microsoft em trs
oportunidades naquele Ministrio, conforme descrito a seguir:
Aquisio de uma cpia e nove licenas do software Windows Server 2000 para serem
utilizadas nos servidores daquele Ministrio. A aquisio foi realizada da empresa TBA mediante
dispensa de licitao com fundamento no art. 24, inciso II (valor inferior a R$ 8.000). Conforme
Nota de Empenho n. 2000NE001166 emitida pela Unidade Gestora 380018 CGLA, o custo total de
tais aquisies foi R$7.211,00. Sendo que o MS - WINDOWS 2000 SERVER COM 05 CAL custou
R$ 812,00 e as LICENCAS DE USO DO SOFTWARE WINDOWS 2000 SERVER-VUP-OPEN NL
custaram R$ 711,00 cada uma.
Em 2001 foram adquiridas, mediante tomada de preos do tipo menor preo, 250 licenas
do software Extra! Personal Client 6.7 da empresa TBA. O custo total das licenas foi de R$
216.750,00.
Em 2001, mediante licitao do tipo tcnica e preo, foram adquiridas licenas de
operacionalizao de contrato Microsoft Select da empresa HEPTA Tecnologia e Informtica Ltda.
Participaram do certame licitatrio a HEPTA e a TBA tendo sagrado vencedora a empresa HEPTA
em razo de ter apresentado proposta com menor preo.
Companhia Transmissora de Energia Eltrica do Sul do Brasil Eletrosul
Embora a Eletrosul seja uma empresa localizada fora do Distrito Federal, foi detectada a
aquisio de licena de softwares Microsoft da TBA Informtica Ltda. Foram detectados trs
contratos. Dois referentes aquisio de licenciamento de software sem a aquisio de servio,
mediante inexigibilidade de licitao. O terceiro contrato refere-se contratao de servios para a
implantao de software e foi realizado mediante licitao na modalidade Prego. Em nenhum
desses, foi relatado pela equipe de auditoria infrao s normas da lei 8.666/93.
Banco da Amaznia Basa

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No Basa foi detectada a aquisio de licenciamento de software Microsoft, contrato Select,

mediante contrato celebrado com a empresa Lanlink Informtica Ltda. A ocorrncia verificada pela
equipe de auditoria foi a utilizao de licitao do tipo menor preo enquanto a Lei 8.666/93
determina que as aquisies de bens e servios de informtica devem ser do tipo tcnica e preo.
29.
O coordenador dos trabalhos ressalta que os exames realizados detectaram o mesmo tipo de
problema nos contratos de aquisio de licenas de softwares Microsoft. Anota que os contratos de
fornecimento de licenas do tipo Select criado pela Microsoft e operado pelos seus representantes no
Brasil no permitem definir com clareza o objeto que est sendo contratado, sendo, portanto,
incompatveis com a Lei n. 8.666/1993. Tal incompatibilidade, segundo assevera, j foi reconhecida pelo
TCU ao apreciar o TC 003.789/1999-3 e proferir o Acrdo 1.521/2003. O item 9.2.2.2 do referido
Acrdo firmou entendimento nos seguintes termos: irregular a licitao ou contrato para a aquisio
de licenas em que o objeto no esteja precisamente definido, no termos do arts. 7, 4, 8, 14, e 55, I, da
lei 8.666/93.
30.
Aduz que no foram relatados pelas equipes outros problemas nos referidos contratos que no
seja a indefinio do objeto e utilizao de tipo de licitao em desacordo com a lei. Observa que a
questo preo de que trata o item 9.4 do Acrdo n. 1.521/2003-Plenrio determinao para que fosse
dada especial ateno ao exame de preos nos contratos corporativos de aquisio de bens e servios de
informtica no mbito das auditorias realizadas em cumprimento Deciso n. 1.214/2002 no foi
abordada com a profundidade determinada visto que a execuo de todas as auditorias j havia sido
concluda. Observa, tambm, que, em razo da variedade de bens e servios existentes, tal avaliao
necessita do estabelecimento de padres desses bens e servios para que ocorra a comparao de preos.
Informa que a realizao de estudo para o estabelecimento desse padro foi determinada pelo Acrdo n.
1.558/2003-Plenrio.
IX - Terceirizao de Servios de Informtica sem a devida diviso do objeto
31.
Acerca dessa assunto, o Analista fez os seguinte registros:
Foi observada em alguns Ministrios a contratao de servios de apoio atividade de
informtica ou de desenvolvimento de sistemas em que a diviso do objeto era plenamente possvel e
recomendvel e as entidades licitaram e contrataram como sendo um nico objeto, conforme
demonstrado a seguir:
Ministrio do Trabalho e Emprego
A Coordenao Geral de Logstica e Apoio do MTE realizou Concorrncia para a contratao
de empresa para a prestao de servios tcnicos de informao no mbito daquele Ministrio.
Conforme demonstrado a seguir, o projeto bsico envolvia o desenvolvimento de 26 sistemas,
concluso de um outro e o redesenvolvimento de 16 outros. Transcrevemos a seguir trechos do
relatrio de auditoria na referida Coordenao:
Em agosto de 2001 a CGDIT enviou CGLA o Plano de Trabalho relatando a necessidade da
contratao de empresa para prestao de servios tcnicos de informao, nele incluindo o
Projeto Bsico. Neste ltimo, o objeto do contrato foi apresentado com descrio tcnica
detalhada bem como planilha com preos estimados dos servios listados. Os principais
tpicos do Projeto Bsico so:
a) definio e detalhamento de cada servio listado;
b) condies para a execuo dos servios, como o local a serem prestados e a demanda de
pessoal permanente em cada delegacia regional;
c) vigncia para o contrato de 12 meses, prorrogveis por sucessivos perodos at 60 meses;
d) forma de pagamento mensal de acordo com as horas e servios executados, mediante
apresentao de Nota Fiscal/Fatura e Relatrio Mensal das Atividades Executadas;
e) descrio dos servios e perfis dos profissionais;
f) descrio dos Sistemas e Aplicativos existentes e os previstos, com seus objetivos e dados
tcnicos, como Volume de dados, plataforma, ambiente. So listados no Projeto Bsico 26 sistemas a
serem desenvolvidos, 1 sistema a ser concludo e 16 sistemas a serem redesenvolvidos;
g) quadros com previso oramentria, discriminada por categoria de servio, estimativa
global de homens/hora para cada categoria;
h) quadros com as especificaes adicionais para a avaliao tcnica contendo os seguintes
quesitos.
Ministrio da Educao - MEC

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TC-020.353/2003-2

O MEC, por intermdio da Subsecretaria de Assuntos Administrativos SAG, realizou

concorrncia para a contratao de servios de informtica. Conforme demonstrado a seguir, foram
contratados vrios tipos de servios em uma nica concorrncia, impedindo dessa forma, uma ampla
participao de licitantes.
Essa irregularidade foi constatada na Concorrncia n 1/99 (Processo/SAA n
23000.005598/99-04), cujo objeto foi a contratao dos seguintes servios, conforme item 1 do edital
(fl. 155 vol. 1):
1. Consultoria e Assessoria em Tecnologia da Informao e em Engenharia de Redes
Subsecretaria de Assuntos Administrativos SAA e suas Unidades, e nas aes de planejamento e
administrao dos recursos de informao e informtica do MEC;
2. Gerncia, suporte tcnico e operao da Rede de Informaes do Ministrio da
Educao e das redes locais das unidades que compem a estrutura do MEC, bem como o suporte
logstico permanente no atendimento de campo a essas unidades;
3. Suporte tcnico aos servidores do Ministrio para utilizao dos recursos de informtica
disponibilizados pela CEINF/MEC, nos ambientes de trabalho (help desk);
4. Suporte tcnico CEINF/MEC, nos servios de processamento de dados, classificados na
linha de fornecimento do SICAF Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores sob o
cdigo 1260, para administrao do ambiente de anlise e desenvolvimento de sistemas, e aplicao
de manutenes legais, e/ou corretivas a sistemas implantados; da administrao das bases de dados
dos sistemas implantados pela CEINF/MEC; e do desenvolvimento e da manuteno da intranet do
MEC (intraMEC) e da homepage do MEC na internet;
5. Documentao tcnica dos procedimentos adotados em todas as atividades acima descritas,
abrangendo a gerao e manuteno dos manuais de servios da CEINF/MEC, conforme projeto
bsico (anexo I do edital), como se nele transcrito estivesse.
Ministrio das Relaes Exteriores - MRE
O MRE, por intermdio da Secretaria Geral de Relaes Exteriores, realizou a Concorrncia
n. 6/2002, na mesma linha dos demais Ministrios apontados neste item, licitou como sendo um
mesmo objeto vrios servios da rea de informtica que claramente podem e devem ser
subdivididos em obedincia ao que determina o art. 23, 1, da Lei 8.666/93. Transcrevemos a
seguir trecho de relatrio de auditoria em que descreve a situao encontrada:
3.1.1 Situao encontrada: a Concorrncia n. 6/2002, realizada em 09 de setembro de
2002, destinou-se contratao de pessoa jurdica especializada na prestao de servios de
informtica nas reas de administrao de redes, administrao e operao de servidores,
desenvolvimento e manuteno de aplicativos/administrao de banco de dados, segurana da
informao, atendimentos ao usurio hardware e software e planejamento estratgico.
Consideramos que o edital reuniu no seu objeto uma srie de servios dspares que apenas tem
a informtica como base. A disposio legal pertinente (art. 23, 1, Lei 8.666/93) prev que as
obras, servios e compras efetuadas pela Administrao sero divididas em tantas parcelas quantas se
comprovarem tcnica e economicamente viveis, (...), tambm, a jurisprudncia deste Tribunal
pacfica no sentido da obrigatoriedade do parcelamento do objeto licitado (Deciso n. 830/1998 Plenrio; Deciso n. 1092/2001 - Plenrio; Acrdo n. 90/1995 - Plenrio; Acrdo n. 99/1995 Plenrio; Acrdo n. 153/2002 - Plenrio; e Deciso n. 420/2002 Plenrio).
32.
O ACE aduz que a prtica observada em relao s entidades que esto contratando o
desenvolvimento de sistemas e outras atividades de apoio rea de informtica, de incluir no mesmo
certame licitatrio, como sendo um nico objeto, vrios tipos de servios e/ou vrios sistemas com o
objetivo de contratar um mesmo prestador de servio. Observa que os procedimentos adotados tm levado
quase sempre contratao do prestador de servios anterior, como o caso da Politec Informtica Ltda.
no MTE e da Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda. no MEC.
33.
Tal situao, segundo adverte, demonstra que as entidades contratantes esto deliberadamente
agrupando vrios tipos de servios que no guardam relao direta entre si em um nico objeto de forma
a adjudic-lo a um nico licitante. Salienta que esses servios, conforme demonstrado pelas equipes de
auditoria, constituem objetos dspares e agrup-los em um nico objeto restringe a participao de
licitantes nos certames licitatrios e tambm facilita o direcionamento das licitaes. Consigna que a
prtica observada contraria as disposies do art. 23, 1, da Lei n. 8.666/1993 e jurisprudncia do TCU

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TC-020.353/2003-2

sobre a matria, consubstanciada nas Decises 830/1998-Plenrio, 1092/2001-Plenrio, 420/2002 e nos

Acrdos 90/1995-Plenrio, 99/1995-Plenrio, 153/2002-Plenrio.
X - No cumprimento do item 9.4 do Acrdo 1.521/2003-Plenrio
34.
Anota o Analista que o item 9.4 do Acrdo n. 1.521/2003-Plenrio (TC 003.789/1999-3)
referendou o desapensamento do TC-005.574/1999-4 e determinou que fosse dada especial ateno ao
exame de preos nos contratos corporativos de aquisio de bens e servios de informtica no mbito das
auditorias realizadas em cumprimento Deciso n. 1.214/2002. Informa, porm que, quando foi proferido
tal Acrdo, a execuo de todas auditorias j havia sido concluda. Por outro lado, aduz que a referida
Deciso determinou a verificao da oportunidade e legalidade das aquisies de todos os bens e servios
de informtica contratados pelos entes da administrao pblica federal o que ensejou a elaborao de
Matriz de Planejamento com questes que visaram avaliar o amplo aspecto envolvido na aquisio desses
bens. Esclarece que a questo preo, embora tenha sido avaliada, no foi objeto de exame to acurado e,
portanto, no recebeu especial ateno conforme determina o item 9.4 do Acrdo 1.521/2003.
35.
Consigna, de outro tanto, que o exame da questo preo no prescinde do estabelecimento de
um padro para a contratao de bens e servios de informtica. Segundo o ACE, na elaborao desse
padro deve-se buscar a especificao de equipamentos e suas especificaes bsicas, de servios que
podem ser divididos e licitados separadamente, de softwares e suas especificaes bsicas etc. Nesse
sentido, informa que o TCU ao apreciar o Relatrio de Auditoria realizada no MDIC (TC 008.693/20033) proferiu o Acrdo 1558/2003-P em que determina Segecex a realizao desse estudo para
estabelecimento desse padro (item 9.7 do Acrdo 1558/2003-P).
36.
O coordenador dos trabalhos de fiscalizao, guisa de concluso, afirma que as auditorias
realizadas demonstraram que:
36.1 grande parte das entidades no possui Plano Diretor de Informtica ou outro
instrumento de planejamento que norteie as aquisies desse tipo de bens e servios. A falta desse
planejamento leva as entidades a aquisies parceladas e sem critrio ou at mesmo a aquisio de bens
e/ou servios desnecessrios;
36.2 as entidades que terceirizam servios de apoio a informtica e/ou de desenvolvimento
de sistemas esto, mesmo realizando certame licitatrio, restringindo a participao de prestadores de
servios. Essa restrio ocorre via colocao no edital, de forma injustificada, de requisitos restritivos
participao de licitantes ou englobando no mesmo objeto servios dspares ou vrios sistemas que
podem ser licitados separadamente. Com isso diminui o nmero de participantes e freqentemente ocorre
a contratao do mesmo prestador de servios do contrato anterior;
36.3 em razo da complexidade tecnolgica dos bens e servios a serem adquiridos, est
ocorrendo a aquisio por meio de inexigibilidade de licitao sem que reste demonstrada a inviabilidade
de competio, bem como a compatibilidade dos preos com os de mercado, conforme prev o art. 25 da
Lei n. 8.666/1993;
36.4 as entidades esto contratando instituies de pesquisa para a prestao de servios de
informtica e/ou desenvolvimento de sistemas, mediante dispensa de licitao com fundamento no inciso
XIII do art. 24 da Lei n. 8.666/1993, sem que haja nexo entre o objeto e a finalidade regimental ou
estatutria da instituio. Tal procedimento constitui fuga ao procedimento licitatrio e contraria
jurisprudncia do TCU (Decises n. 830/1998, 03/2000 e 1.646/2002 todas do Plenrio);
36.5 foi constatada a aquisio de bens e servios de informtica, notadamente
equipamentos e licena de uso de softwares, mediante licitao do tipo menor preo. Foi observada,
inclusive, a aquisio de servidores de rede, que so equipamentos em que a questo tcnica relevante
no momento da seleo da melhor proposta. Exceto as aquisies que possam ser realizadas mediante a
modalidade de licitao Prego, que sempre do tipo menor preo, as demais, devem obedecer ao
comando do 4 do art. 45 da Lei n. 8.666/1993 e ser do tipo tcnica e preo;
36.6 foi constatado a locao de equipamentos de informtica a custos superiores aos de
aquisio, caso estas fossem realizadas. No ficou demonstrado nos processos relativos a essas locaes
que tenha havido estudos comparativos que mostrassem as vantagens e desvantagens entre as opes de
compra e de locao de tais equipamentos. Foi detectado pelas equipes de auditoria que em alguns casos
os preos de locao foram at 193% superiores aos de aquisio de equipamentos equivalentes, caso
estas tivessem sido realizadas;
36.7 foi observada em algumas entidades a exigncia de certificados de compatibilidade tal
como HCL, da Microsoft, e de qualidade tais como ISO 9000. Tal exigncia j foi apreciada pelo TCU

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tendo sido firmado entendimento que tais certificados podem ser utilizados como fatores de pontuao.
No caso dos certificados de compatibilidade, se forem exigidos, o tempo decorrido entre a publicao do
edital e a data final para apresentao das propostas deve ser suficiente para a obteno dos mesmos
(Decises Plenrias ns. 408/1996, 20/1998, 140/1999, 020/1998 e 152/2000);
36.8 foi observado, sobretudo em rgos e entidades situados em Braslia, nas licitaes
destinadas contratao de servios de apoio rea de informtica, que em muitos casos constitui a
terceirizao total da rea de TI das organizaes, o agrupamento de vrios servios e atividades em um
nico objeto de forma a adjudic-lo a um nico licitante. Essa prtica contraria disposies do inciso IV
do art. 15 da Lei n. 8.666/1993, que determina a diviso do objeto em tantas parcelas quanto forem
tcnica e economicamente viveis, e est restringindo a participao de licitantes nos certames, como foi
o caso das licitaes realizadas no MEC, MRE e MTE.
37.
Ante o que exps, o Analista Daniel Dias Pereira apresentou a seguinte proposta de
encaminhamento, que contou com o endosso do Secretrio da Adfis:
a) Na mesma linha de entendimento adotado nos itens 9.2.2.3 e 9.2.2.4 do Acrdo n.
1.521/2003-Plenrio em relao aos softwares produzidos pela Microsoft, firme o seguinte
entendimento em relao s aquisies de quaisquer bens e servios de informtica:
todas as aquisies de bens e servios de informtica pelos entes da administrao pblica
federal devem ser realizadas em harmonia com o planejamento estratgico da instituio e com seu
plano diretor de informtica, quando houver, devendo tal situao estar demonstrada nos autos
referentes s aquisies;
o resultado do planejamento deve ser incorporado ao projeto bsico, nos termos dos arts. 6,
IX, e 7 da Lei n. 8.666/1993, que dever integrar o edital de licitao e o contrato.
b) Ante a generalizao de argumentos descabidos utilizados pelas entidades na apresentao
de justificativas para as inexigibilidades de licitao de bens e servios de informtica, firme o
seguinte entendimento:
as justificativas para a inexigibilidade de licitao na contratao de bens e servios de
informtica devem estar circunstancialmente motivadas e demonstrar ser a opo, em termos
tcnicos e econmicos, a mais vantajosa para a administrao;
a inexigibilidade de licitao para a prestao de servios de informtica somente admitida
quando guardar relao com os servios relacionados no art. 13 da Lei 8.666/93 ou quando se referir
manuteno de sistema ou software em que o prestador do servio detenha os direitos de
propriedade intelectual, situao esta que deve estar devidamente comprovada nos termos do inciso I
do art. 25 da Lei 8.666/93.
c) Diante da qualidade e estabilidade adquirida por grande parte dos softwares
comercializados no mercado brasileiro, a ponto de poderem ser caracterizados como produtos
comuns, firme entendimento que:
a licitao na modalidade prego admitida para a aquisio de softwares desde que estes
possam ser classificados como bem comum, nos termos da definio contida no pargrafo nico do
art. 1 da Lei 10.520/2002;
as aquisies de bens e servios de informtica mediante licitao em modalidades
diferentes de Prego devem ser obrigatoriamente do tipo tcnica e preo, conforme determina o 4
do art. 45 da Lei 8.666/93.
d) Diante do volume de gastos do governo federal com tecnologia da informao, que monta a
R$ 2,7 bilhes ao ano se considerados somente os rgos integrantes do SIAFI, da grande
complexidade tecnolgica dos bens e servios que esto sendo adquiridos e das prticas contrrias
Lei 8.666/93 verificadas nestas auditorias:
determinar Segecex que avalie a convenincia e oportunidade de, aps concludo o estudo
de que trata o item 9.7 do Acrdo 1.558/2003-Plenrio, incluir nos Planos de Fiscalizaes,
Fiscalizao de Origem Centralizada FOC para continuar avaliando a legalidade e oportunidade
das aquisies dos bens e servios de informtica, sobretudo nos rgos e entidades que no foram
fiscalizados nesta auditoria e naqueles em que foram constatados problemas graves.
e) Ante a elevada ocorrncia de problemas detectados na terceirizao de servios de
informtica no mbito do Poder Executivo, determine Secretaria Federal de Controle SFC que, no
seu mbito de atuao, exera o controle efetivo dos contratos de terceirizao de servios de

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informtica e de desenvolvimento de sistemas fazendo constar nas tomadas e prestaes de contas

das entidades que realizam tais contrataes os exames realizados e os resultados obtidos;
f) Determine o envio de cpia do presente Relatrio, Voto e Deciso que vier a ser tomada
Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica - CCTCI da Cmara dos Deputados e
Corregedoria Geral da Unio CGU.
38.
Tendo em vista a importncia do tema, encaminhei os autos para manifestao do Ministrio
Pblico/TCU.
39.
Representando o Parquet, o Procurador-Geral Dr. Lucas Rocha Furtado, no parecer de fls.
37/42, ressalta inicialmente a qualidade do trabalho de consolidao dos relatrios de auditoria executado
pela Adfis, por sua preciso tcnica e cuidado pedaggico ao tratar de matria to relevante e que cada
vez mais tem ocupado espao no mbito desta Corte.
40.
O membro da Procuradoria endossa integralmente a proposta oferecida pela unidade tcnica,
tecendo consideraes especficas sobre os seguintes pontos:
40.1 ausncia de planejamento nas aquisies de bens e servios de informtica em boa parte
das entidades fiscalizadas;
40.2 restrio ao carter competitivo dos certames pela prtica comum de se agrupar diversos
servios em um nico objeto;
40.3 ausncia de fundamentao para justificar contrataes por inexigibilidade de licitao;
40.4 admissibilidade do uso do prego para a aquisio de softwares classificados como bens
comuns.
41.
Sobre esse ltimo tema, creio oportuno transcrever as percucientes observaes do Ministrio
Pblico:
De acordo com o art. 1, pargrafo nico, da Lei n. 10.520/2002, o prego a modalidade de
licitao que se destina aquisio de bens e servios comuns, assim considerados como aqueles
cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio
de especificaes usuais de mercado.
No caso vertente, a primeira questo que se apresenta reside em saber se bens e servios de
informtica podem ser considerados comuns na acepo da Lei n. 10.520/2002. Sobre esse
assunto, j tivemos a oportunidade de emitir parecer nos autos do TC 012.678/2002-5, nos seguintes
termos:
Nos termos do art. 1, pargrafo nico, da Lei n. 10.520/2002, os bens e servios
comuns so aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente
definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais de mercado. O art. 3. 2, do
Decreto n. 3.555/2000, repete a definio legal.
A conciso das definies dadas pelas normas legal e regulamentar sobreleva a
importncia do entendimento doutrinrio sobre a caracterizao do que um bem ou servio
comum. Esclarece Benedicto de Tolosa Filho que a licitao na modalidade prego destinase aquisio de bens e servios comuns, estes definidos como de padro e tendo a
caracterstica de desempenho e qualidade que possam ser estabelecidos de forma objetiva,
ou seja, sem alternativas tcnicas de desempenho dependentes de tecnologia sofisticada.
(Prego. Uma nova modalidade de licitao, Forense, Rio de Janeiro, 2003, p. 9).
(...)
Ao compulsarmos o Anexo I do Edital do Prego n. 127/2002 (fls. 53 a 200),
verificamos que os bens descritos coadunam-se com a definio de bem comum, mormente
por constiturem equipamentos comumente utilizados em tarefas que podemos reputar como
bsicas, sobretudo se considerarmos a vasta complexidade e grande variedade de
equipamentos disponveis no mercado. Ou seja: no h nada de especial ou incomum em
equipamentos como microcomputadores (com gabinete principal, adaptador de rede e
unidade de disco rgido), monitores de vdeo monocromticos, teclados, impressoras
matriciais, leitores de caracteres e cdigos de barras, leitora tica de marcas, teclados de
clientes, mouses, leitoras manuais de cdigos de barras e no-breaks).
Nesse passo, para que determinados bens e servios possam ser considerados comuns
(de acordo com a da Lei n. 10.520/2002), a meu ver, necessrio verificar se caractersticas
como qualidade e produtividade podem ser aferidas objetivamente. De outro modo, se
possvel compar-los entre si sem maiores dificuldades, ou se esses bens e servios podem ser

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fornecidos por diversas empresas, (...) de modo a permitir a deciso de compra com base no
menor preo (destaque no original, Ardio Silva e outros, Desvendando o Prego
Eletrnico, Revan, Rio de Janeiro, 2002, p. 34).
No campo da informtica, aconselhvel agir com cautela na definio do que sejam bens e
servios comuns, tendo em conta o envolvimento, em muitos casos, de tecnologia sofisticada. O
prprio relatrio chama a ateno para o fato de que a opo pela modalidade prego nesses casos
(...) deve ser adotada com cuidado visto que a qualidade e padro de desempenho envolvem
aspectos tcnicos relevantes (folha 23, v.p.).
No entanto, pelo que foi levantado pelas equipes de auditoria em trs entes fiscalizados (TRETO, INSS e Basa), estar-se-ia utilizando o tipo de licitao menor preo para a compra de bens e
servios de informtica em que o aspecto tcnico no seria relevante, como, por exemplo, na
aquisio de licena de software. Ressalta o relatrio que Embora software no conste da relao
de bens e servios do Anexo II do Decreto 3.555/2000, perfeitamente possvel classific-los como
bem comum e objetivamente definir seus padres por edital. Por meio de especificaes usuais do
mercado.
No sentido de que o Decreto n. 3.555/2000 no apresenta um rol numerus clausus, cumpre
trazer colao os ensinamentos de Maral Justen Filho: Em primeiro lugar, o elenco no
exaustivo. Qualquer outro objeto qualificvel como comum, ainda que no constante do rol do
Anexo II, pode ser contratado atravs de prego. Sob esse ngulo, a relao contida no Anexo II
envolve um elenco mnimo, exemplificativamente indicado no regulamento federal. Essa soluo
deriva da impossibilidade jurdica de o conceito de bem ou servio comum`, contido em diploma
legislativo, ser delimitado ou restringido atravs de um regulamento federal. (Prego (Comentrios
legislao...), 2 ed., Dialtica, So Paulo, 2003, p. 32).
Feitas essas consideraes, resta saber se com a entrada em vigor da Lei n. 10.520/2002 (que
possibilitou a aquisio de equipamentos de informtica na modalidade prego) passou a ser
obrigatria a adoo do prego como modalidade de licitao para aquisio de bens e servios de
informtica, quando aquele mostrar-se tecnicamente vivel.
A esse respeito, oportuno transcrever excertos do Voto proferido pelo Ministro WALTON
ALENCAR RODRIGUES, quando do julgamento do TC 010.123/2003-9 (Acrdo 1.547/2004
Primeira Cmara):
O prego foi institudo, como modalidade licitatria, pela Medida Provisria 2.026, de
4.5.2000, convertida na Lei 10.520/2002, regulamentada pelo Decreto 3.555/2000, impondo
importantes alteraes na sistemtica da legislao ptria.
Configura modalidade alternativa ao convite, tomada de preos e concorrncia para
contratao de bens e servios comuns. No obrigatria, mas deve ser prioritria e
aplicvel a qualquer valor estimado de contratao.
Independentemente da ausncia de obrigatoriedade, o gestor dever justificar sempre que
deixar de utilizar a modalidade prego, se, tecnicamente, havia condies para tanto. As
razes so bvias. A caracterstica de celeridade procedimental, decorrente da inverso das
fases de habilitao e da abertura das propostas de preos, apenas a parte mais perceptvel
do processo. H outras questes relevantes que recomendam, peremptoriamente, a sua
adoo.
Em especial, destaco o disposto no pargrafo nico do art. 4 do Regulamento da Licitao
na Modalidade de Prego, aprovado pelo Decreto 3.555/2000, in verbis: As normas
disciplinadoras da licitao sero sempre interpretadas em favor da ampliao da disputa
entre os interessados, desde que no comprometam o interesse da Administrao, a
finalidade e a segurana da contratao.
A ampliao da disputa entre os interessados tem como conseqncia imediata a reduo
dos preos. Aliada celeridade, a competitividade caracterstica significativa do prego. A
possibilidade de simplificar o procedimento licitatrio, sem perda da essncia da
competitividade e da isonomia, deve marcar toda licitao.
O argumento de que o convite era a opo legal relativo. A discricionariedade do
administrador est jungida pelo princpio da indisponibilidade do interesse pblico. O
legislador, ao disponibilizar ferramenta de comprovada eficcia e atribuir prioridade para a
sua aplicao, imbuiu a Administrao do dever de a utilizar. Sua preterio deve ser

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fundamentada, porque, via de regra, o prego tem se mostrado a opo mais econmica na
aquisio/contratao de bens ou servios.(grifamos).
Foroso concluir, portanto, que, apesar do uso do prego ser uma faculdade da
Administrao, se no caso concreto os bens e servios de informtica forem considerados
comuns, a nosso sentir, tudo indica que a licitao na modalidade prego afigurar-se- como a
soluo mais econmica, alm de mais clere e gil, possibilitando a obteno de preos mais
baixos.
Fato que nem sempre a deciso sobre a modalidade de licitao que melhor atender ao
interesse pblico se apresenta clara para a administrador. Por outro lado, a discricionariedade na
escolha dentre as alternativas que se apresentam tambm no significa que o administrador est
dispensado de buscar a modalidade tima para a Administrao. Nesse sentido a lio de Celso
Antnio Bandeira de Mello (Discricionariedade e Controle Jurisdicional, 2 ed., Malheiros Editores,
So Paulo, 2003, p. 35): exatamente porque a norma legal s quer a soluo tima, perfeita,
adequada s circunstncias concretas, que, ante o carter polifactico, multifrio, dos fatos da vida,
se v compelida a outorgar ao administrador que quem se confronta com a realidade dos fatos
segundo seu colorido prprio certa margem de liberdade para que este, sopesando as
circunstncias, possa dar verdadeira satisfao finalidade legal. (grifamos).
Como afirmamos, nem sempre a soluo tima pode ser facilmente identificada pelo agente
pblico. Todavia, no caso em comento a proposta da ADFIS para que o Tribunal firme o
entendimento de que a modalidade prego admitida para a aquisio de softwares desde que estes
sejam classificados como bens comuns, nos termos da Lei n. 10.520/2002. Como bem ressaltou o
relatrio, Na aquisio de muitos tipos de software a questo tcnica ou de cunho intelectual do
vendedor no se verifica uma vez que se trata, quase sempre, de representantes comerciais. De fato,
existem softwares no mercado que j ostentam a condio de produtos comuns, na medida em que
os parmetros de desempenho e qualidade podem ser objetivamente especificados no edital. Por
conseguinte, nos parece que nesses casos (de bens nitidamente comuns) a soluo que melhor
atender ao interesse pblico se revela com mais clareza, de modo que aconselhvel a adoo da
modalidade prego.
Destarte, perfilho-me aos termos da proposta da ADFIS (item c do encaminhamento), tendo
em vista que o prego tem-se mostrado a soluo mais eficiente e econmica para a Administrao
quando se trata da aquisio de bens e servios comuns, com o caso da maioria dos softwares
usados nas grandes organizaes.
o Relatrio.
PROPOSTA DE DELIBERAO
Na sesso de 18/09/2002, este Colegiado apreciou o TC-013.458/2000-0, que versava sobre a
solicitao formulada pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal, requerendo
desta Corte de Contas a relao dos contratos firmados por rgos do governo federal, desde janeiro de
1995, que objetivavam a prestao de servios de informtica e/ou a aquisio de equipamentos de
informtica, cuja empresa tenha sido contratada por dispensa ou inexigibilidade de licitao.
2.
Mediante a Deciso n. 1.214/2002 TCU Plenrio, o Tribunal enviou a documentao
indicada no subitem 8.1 da aludida deliberao, bem como determinou Segecex que elaborasse, para o
primeiro semestre do exerccio de 2003, planejamento da realizao de trabalhos de auditoria que
tenham por objeto avaliar a legalidade e oportunidade da contratao / aquisio de bens e servios de
informtica pelos diversos rgos e entidades integrantes da administrao pblica federal.
3.
Em cumprimento ao referido decisum, foram realizadas fiscalizaes em 32 rgos e
entidades da Administrao Federal, na modalidade Fiscalizao de Origem Centralizada FOC,
coordenadas pela Secretaria Adjunta de Fiscalizao Adfis.
4.
O trabalho que ora se examina cuida justamente da consolidao das auditorias acima
mencionadas, reunindo as ocorrncias mais freqentes constatadas nas aquisies de bens e servios de
informtica dos rgos/entidades auditados.

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5.
Consoante destacou a Adfis, o presente Relatrio de Consolidao difere das demais
Fiscalizaes de Origem Centralizada levadas a efeito pelo Tribunal, por no se referir a um programa de
governo especfico que tenha um rgo central como gestor. Assim, a proposta de encaminhamento
apresentada pela unidade tcnica foi no sentido de que esta Corte firmasse entendimento sobre as
questes mais sensveis apuradas nos processos de fiscalizao.
6.
Convm evidenciar a expressiva materialidade das quantias despendidas pelo governo federal
nesta rea de tecnologia da informao, alcanando a cifra de R$ 2,7 bilhes ao ano, isso sem considerar
as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, que no integram o Siafi, sendo razovel
projetar, ento, valores ainda bem mais elevados, caso consideremos a totalidade dos rgos/entidade da
Administrao Federal direta e indireta.
7.
As principais ocorrncias consolidadas no Relatrio elaborado pela Adfis e que ensejaram
proposta de fixao de entendimento foram, em sntese, as seguintes:
7.1 falta de planejamento das aquisies dos bens e servios de informtica, inexistindo em boa
parte das instituies fiscalizadas Plano Diretor de Informtica ou outro instrumento de
planejamento que oriente as contrataes;
7.2 restrio ao carter competitivo dos certames pela prtica comum de se agrupar diversos
servios em um nico objeto, reduzindo substancialmente o nmero de participantes nos certames
licitatrios;
7.3 contrataes diretas de bens e servios de informtica, por inexigibilidade de licitao, sem
que reste demonstrada a inviabilidade de competio, bem como a compatibilidade dos preos
com os de mercado;
7.4 admissibilidade do uso do prego para a aquisio de softwares classificados como bens
comuns.
8.
Todos esses tpicos foram apropriadamente abordados no Relatrio Consolidado, recebendo,
ainda, pertinentes comentrios do Procurador-Geral do Ministrio Pblico Dr. Lucas Rocha Furtado,
perfilhando a proposta de mrito oferecida pela Adfis.
9.
No exerccio de sua misso constitucional, esta Corte de Contas tem se deparado, diversas
vezes, com um grave problema recorrente em alguns rgos da Administrao Pblica consistente na
ausncia de adequado planejamento para a aquisio de bens e servios, situao que no exclusiva da
rea de informtica.
10.
O planejamento instrumento essencial e indispensvel para a correta e adequada alocao
dos recursos pblicos, evitando desperdcios e o mal uso dos valores da coletividade. de lembrar que,
desde h muito, o direito positivo voltado para a Administrao Pblica pe em realce a referida
atividade, alando-a categoria de princpio fundamental, nos termos do art. 6, inciso I, do Decreto-lei n.
200/1967.
11.
E natural que assim seja, pois se trata de uma atividade indispensvel para o cumprimento
do dever que recai sobre todo administrador pblico o de ser eficiente. A sua falta ou mesmo a sua
imperfeio pe em risco o objetivo a ser perseguido: que se tenha o maior retorno possvel de cada
centavo gasto pelo Poder Pblico. No demais lembrar que a Carta Maior impe Administrao
pblica direta e indireta a observncia do princpio da eficincia, entre outros (art. 37, caput).
12.
Em algumas reas de atuao, a importncia do planejamento ainda mais destacada, como
no caso da tecnologia da informao, que requer a adequada integrao do parque computacional, a
includos os sistemas corporativos.
13.
Atento a essa questo, o Tribunal tem expedido determinao a diversos rgos e entidades
para que atentem para a exigncia de que as aquisies na rea de informtica sejam precedidas de
minucioso planejamento, realizado em harmonia com o plano diretor de informtica, em que fique
precisamente definido, dentro dos limites da Lei n. 8.666/1993, os produtos a ser adquiridos, as
quantidades e o prazo de entrega das parcelas, se houver entrega parcelada. Determinaes com esse
contedo foram expedidas pelo TCU nos Acrdos ns 1.292/2003, 1.521/2003, 1.558/2003 e 1.046/2004,
todos do Plenrio, entre outros. Creio que o texto do entendimento a ser firmado nessa matria pode
receber a seguinte redao, fazendo-se ligeira alterao em relao proposio da unidade tcnica: todas
as aquisies devem ser realizadas em harmonia com o planejamento estratgico da instituio e com seu
plano diretor de informtica, quando houver, devendo o projeto bsico guardar compatibilidade com essas
duas peas, situao que deve estar demonstrada nos autos referentes s aquisies.

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14.
A questo da contratao de bens e servios de informtica, sem a realizao do certame
pblico, com base em inexigibilidade, outro ponto de preocupao, eis que foram constatados diversos
casos em que no havia fundamentao evidenciando a inviabilidade de competio.
15.
No h dvida alguma de que a regra constitucional que incide sobre todas as aquisies do
Poder Pblico de submisso ao procedimento licitatrio, sendo exceo a contratao direta. Assim
sendo, o enquadramento do caso nas hipteses do art. 25 da Lei n. 8.666/1993 deve ser plenamente
motivado e cabalmente documentado, devendo o pertinente processo reunir todas as provas que
demonstrem a adequao da medida.
16.
Com relao admissibilidade do uso do prego para a aquisio de softwares, creio que a
questo exige redobrados cuidados, a fim de que fique bem caracterizado que o produto que a
Administrao pretende adquirir pode, de fato, ser caracterizado como bem comum. Como observou o
Procurador-Geral, nesta rea de informtica deve-se agir com cautela na definio do que sejam bens e
servios comuns, tendo em conta o envolvimento, em muitos casos, de tecnologia sofisticada.
17.
Ressalte-se, a propsito, que nos trabalhos de fiscalizao empreendidos pelo TCU foram
verificadas, conforme ressaltado no Relatrio Consolidado, aquisies de produtos e servios de
informtica utilizando indevidamente o tipo de licitao menor preo quando deveria ser empregado, para
os casos ali registrados, tcnica e preo.
18.
Decerto, existem softwares que so denominados de produtos de prateleira, cujos padres
podem ser objetivamente definidos no Edital, por meio de especificaes usuais de mercado, podendo ser
licitados mediante prego, por se classificarem como bens comuns. Contudo, existiro outros que no se
enquadraro nessa classificao. De qualquer modo, o que indispensvel que o Administrador
demonstre, de forma circunstanciada, as razes pelas quais utilizou determinados tipo e modalidade de
licitao.
19.
Entendo que deve ser acolhida a proposta de encaminhamento apresentada pela Adfis, que
recebeu o aval da procuradoria, sugerindo a fixao de entendimento acerca de algumas questes
constatadas nos procedimentos de fiscalizao.
20.
A esse respeito, devo dizer que, embora diversos pontos relatados no suscitem dvidas
quanto correta aplicao das normas em tela, nem abriguem neste Tribunal posies dissonantes, como,
por exemplo, a necessidade do apropriado planejamento nas aquisies do gnero, o encaminhamento
proposto tem sua importncia no sentido de fixar claras balizas para o Administrador Pblico, a partir de
faltas recorrentes apuradas por esta Corte, servindo de alerta e orientao para a adequada gesto dos
recursos pblicos voltados para a rea de tecnologia da informao.
21.
Creio importante deixar assente que o entendimento que vier a ser fixado pelo Tribunal no
afasta, por si s, a possibilidade de aplicao de sano aos gestores que, em data anterior, praticaram
eventuais infraes s normas afetas s questes tratadas neste feito. Certo, porm, que ainda mais
reprovvel ser a conduta dos Administradores que incidirem, doravante, nas mesmas faltas j objeto de
advertncia por este Tribunal.
22.
Sob outro prisma, o presente trabalho de consolidao tambm ganha significativa relevncia,
de modo a permitir a atuao mais precisa dos rgos de controle, direcionando seu foco de ao para as
faltas mais freqentes. Nesse sentido, revela-se apropriada a sugesto de determinao Secretaria
Federal de Controle Interno para que exera o controle efetivo dos contratos de terceirizao de servios
de informtica e de desenvolvimento de sistemas, tendo em vista os sucessivos problemas detectados
nesse setor, fazendo constar nas tomadas e prestaes de contas das entidades que realizam tais
contrataes os exames realizados e os resultados obtidos.
23.
Alm dos destinatrios sugeridos pela Adfis, creio oportuno encaminhar cpia do Acrdo a
ser proferido, acompanhado do Relatrio e da Proposta de Deliberao que o fundamentam, ao Ministro
do Estado do Controle e da Transparncia Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado
Federal, cuja solicitao constante do TC-013.458/2000-0, deu ensejo a 32 auditorias promovidas pelo
Tribunal.
24.
Por fim, gostaria de enaltecer a qualidade do Relatrio de Consolidao produzido pela Adfis,
dando destaque ao coordenador dos trabalhos, o ACE Daniel Dias Pereira.
Com essas consideraes, manifesto-me por que seja adotada a deliberao que ora submeto a
este Plenrio.
T.C.U., Sala de Sesses, em 15 de dezembro de 2004.

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MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

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ACRDO N 2.094/2004 - TCU - Plenrio

1. Processo n. TC 020.353/2003-2 (c/ 03 volumes).
2. Grupo I; Classe de Assunto: V Relatrio de Auditoria.
3. Interessado: Congresso Nacional.
4. Entidades/rgos: Agncia Nacional do Petrleo, Banco do Brasil S/A, Caixa Econmica Federal,
Tribunal Regional do Trabalho da 17 Regio e outros.
5. Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Tcnica: Secretaria Adjunta de Fiscalizao.
8. Advogado constitudo nos autos: no h.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos do Relatrio Consolidado das Auditorias realizadas em
32 rgos e entidades situados no Distrito Federal e Estados, em cumprimento Deciso n. 1.214/2002Plenrio, com o objetivo de avaliar a legalidade e oportunidade das aquisies de bens e servios de
informtica.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso Plenria, ante as
razes expostas pelo Relator, em:
9.1. no tocante aquisio de bens e servios de informtica pelos entes da administrao pblica
federal, firmar entendimento no seguinte sentido:
9.1.1. todas as aquisies devem ser realizadas em harmonia com o planejamento estratgico da
instituio e com seu plano diretor de informtica, quando houver, devendo o projeto bsico guardar
compatibilidade com essas duas peas, situao que deve estar demonstrada nos autos referentes s
aquisies;
9.1.2. as justificativas para a inexigibilidade de licitao devem estar circunstancialmente
motivadas, com a clara demonstrao de ser a opo escolhida, em termos tcnicos e econmicos, a mais
vantajosa para a administrao;
9.1.3. a inexigibilidade de licitao para a prestao de servios de informtica somente admitida
quando guardar relao com os servios relacionados no art. 13 da Lei 8.666/1993 ou quando se referir
manuteno de sistema ou software em que o prestador do servio detenha os direitos de propriedade
intelectual, situao esta que deve estar devidamente comprovada nos termos do inciso I do art. 25 da
referida norma legal;
9.1.4. a licitao na modalidade prego admitida para a aquisio de softwares desde que estes
possam ser nitidamente classificados como bem comum, nos termos da definio contida no pargrafo
nico do art. 1 da Lei 10.520/2002;
9.1.5. as aquisies do gnero em modalidades diferentes de Prego devem ser obrigatoriamente do
tipo tcnica e preo, conforme determina o 4 do art. 45 da Lei n. 8.666/1993;
9.2. determinar Segecex que avalie a convenincia e oportunidade de, aps concludo o estudo de
que trata o item 9.7 do Acrdo 1.558/2003-Plenrio, incluir nos Planos de Fiscalizaes, Fiscalizao de
Origem Centralizada FOC para continuar avaliando a legalidade e oportunidade das aquisies dos bens
e servios de informtica, sobretudo nos rgos e entidades que no foram fiscalizados nesta auditoria e
naqueles em que foram constatados problemas graves;
9.3. determinar Secretaria Federal de Controle Interno que, no seu mbito de atuao, exera o
controle efetivo dos contratos de terceirizao de servios de informtica e de desenvolvimento de
sistemas fazendo constar nas tomadas e prestaes de contas das entidades que realizam tais contrataes
os exames realizados e os resultados obtidos;
9.4. encaminhar cpia desta deliberao, acompanhada do Relatrio e da Proposta de Deliberao
que a fundamentam, Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica CCTCI da
Cmara dos Deputados, Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal e ao Ministro
do Estado do Controle e da Transparncia.
9.5. arquivar os presentes autos.

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10. Ata n 49/2004 Plenrio

11. Data da Sesso: 15/12/2004 Extraordinria
12. Especificao do qurum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaa, Adylson Motta, Walton
Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhes da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti.
12.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa (Relator).

VALMIR CAMPELO
Presidente

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator
Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral