poltica de defesa no brasil: uma anlise crtica

Domcio Proena Jr. Eugenio Diniz GEE e COPPE/UFRJ A anlise crtica nada mais que o pensar que deve preceder o agir. (Clausewitz, Da Guerra, livro II, captulo 5)

Abril 1998

PREFCIO 1. INTRODUO

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2. CONTEXTUALIZANDO O DEBATE SOBRE A POLTICA DE DEFESA NO BRASIL ..........................10

3. O QUE UMA POLTICA DE DEFESA................................................................................................13

4. SEGURANA X DEFESA 4.1 4.2 5. 5.1 5.2 5.3 5.4 O DILEMA DA SEGURANA

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A FALCIA DA CORRIDA ARMAMENTISTA ................................................................................................

COMPONENTES DE UMA POLTICA DE DEFESA ............................................................................ 23 AS FORAS ARMADAS 23 ESTRUTURA INTEGRADA DE COMANDO E PLANEJAMENTO MILITAR ............................................................. 28 A INSTITUCIONALIDADE GOVERNAMENTAL PARA A DEFESA ....................................................................... 32 POLTICA DECLARATRIA E PRTICA CONCRETA.................................................................................... 36

6. ATIVIDADES CONCERNENTES A UMA POLTICA DE DEFESA .......................................................37 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 7. A AVALIAO ESTRATGICA GOVERNAMENTAL ....................................................................................... 40 O PROJETO DE FORAS 44 O PLANEJAMENTO DAS AES MILITARES .............................................................................................. 50 O ORAMENTO CONSOLIDADO DE DEFESA .............................................................................................. 52 A AVALIAO MATERIAL DA POLTICA DE DEFESA .................................................................................... 53 RUMOS 54 58 60 61

BIBLIOGRAFIA SUMRIA SOBRE OS AUTORES O GRUPO DE ESTUDOS ESTRATGICOS

Prefcio Esta anlise crtica sobre a Poltica de Defesa no Brasil um oportuno alerta sobre tal necessidade e ao mesmo tempo um vade-mecum a ser observado pelos envolvidos em tal assunto. Urgia h muito que alguma iniciativa surgisse para que em torno do tema Defesa despontasse algo mais coerente. Sem que se defenda qual viria primeiro, se a Poltica de Defesa ou se o Ministrio da Defesa, o fato que o importante que no se intimidem de falar de defesa, e mais, que no se pense que s cabe ao segmento armado tal assunto. No se culpem os governos do perodo de 1964 a 1985 como responsveis pelo obscurantismo do assunto Defesa pois at ento, tambm, nada fora esquematicamente elaborado nesse campo. Penso que uma cobertura abrangente denominada Segurana, inibiu o trato direto do assunto Defesa. Por tal razo prefiro ficar claramente com idias do Prof. Glenn Snyder que assim podero ser interpretadas: A Poltica de Segurana Nacional (National Security Policy) envolve dois conceitos dissuaso (deterrence) e a defesa e prosseguindo: Dissuaso significa essencialmente desencorajar o inimigo de qualquer ao militar mostrando-lhe uma tal perspectiva de custo e risco pela perda que ultrapasse o seu ganho; Defesa significa reduo de nossas perspectivas de custo e risco no caso de falha de nossa postura de dissuaso. A dissuaso trabalha na inteno do inimigo; o valor da dissuaso por foras militares seu efeito em reduzir a probabilidade da movimentao militar inimiga. Defesa reduz a capacidade do inimigo em nos causar danos ou mesmo derrotar-nos; o valor da defesa por foras militares seu efeito em reduzir as conseqncias que nos forem adversas por possveis aes inimigas, sejam tais conseqncias perdas de nossos bens territoriais ou danos de guerra. Talvez a maior diferena entre dissuaso e defesa seja de que a dissuaso primeiramente um objetivo de tempos de paz enquanto a defesa valor em perodo de guerra. Os valores de dissuaso e de defesa so empregados diretamente em diferentes tempos, da pois a menor compreenso dos responsveis por identificao de polticas (de segurana? e ou defesa?). Entusiasma-nos ver dois jovens professores incursionarem com clareza e com to densas idias na medida em que vo desde conceitos iniciais sobre poltica de defesa, at seus componentes e atividades concernentes. til portanto para quem s est engatinhando conceitualmente, e com timidez ainda. As crticas referem-se tanto poltica de defesa no Brasil como do Brasil, e neste ponto a contribuio fundamental, por quanto sem que se ilumine a verdadeira Poltica Nacional, com a participao de todos os segmentos e que se determine com a participao do Congresso, os Objetivos Nacionais sejam permanentes ou circunstanciais no teremos a luz necessria para compor todo o quadro poltico no qual inserir-se- a poltica de defesa. Sua grande contribuio no crtica somente, tambm conceitual ao se referir aos termos operaes militares conjuntas e combinadas. A verdadeira idia integradas como bem explicitam os autores estou mesmo a acreditar que a traduo de importao lingstica levou a deturpar o vocbulo joint como tambm j o fizeram com a outra, overseas, imaginando ser esta o teatro de operaes martimo.

Suas lcidas colocaes sobre a necessidade da inteligncia (aqui uma vez mais entenda-se Informaes) devem inspirar e estimular um pouco mais fortemente aqueles que imaginam tal assunto como interesse policial ou de negociatas. Penso que se este livro j tivesse sido publicado antes de 1997 teramos um mais completo documento do que se intitulou PND (Poltica Nacional de Defesa) e evitar-se-ia que algum dos segmentos militares imprimisse e implementasse sua prpria poltica de Defesa e como conseqncia justificasse a carssima e inadequada aquisio de equipamentos militares de ataque para uma explcita postura defensiva da Poltica Nacional de Defesa. entusiasmante que se encontre no meio universitrio quem se proponha estudar grandes estratgias e, em particular sobre o tema da defesa e, mais ainda, que se exponham a mostrar suas idias sem temer crticas ou posturas dogmo-doutrinrias de escolas e Cursos formais que devem tratar de defesa. Um dos aspectos mais importantes deste documento quando diz: Conectar a poltica declarada das notas com a poltica concreta das armas o desafio central de uma poltica de defesa. Isto vai de encontro a outro excelente estudo denominado O Militar e o Diplomata (livro publicado em 1997 pela Biblioteca do Exrcito e de autoria do Cel Av Delano T. Menezes) no qual, verdadeiramente, busca-se identificar Poltica (policy) maior para que se chegue ao equilbrio entre a diplomacia e a fora. Antes que se encerre este simplrio escrito que deve anteceder a estimulante leitura do livro, valemo-nos de uma inspirao, talvez acadmica, para que se bem interprete a concepo de uma Poltica Nacional de Defesa, e que devem ser levadas em conta: O ambiente internacional como percebido pelo Estado. Os objetivos nacionais e as estratgias da fora militar e a doutrina de emprego. O processo de formao da poltica de defesa. As posturas da fora no concernente ao seu emprego, processo de aquisio, controles de armas e relaes civis-militares. Oportuno ento que se cite Henry Kissinger quando diz Poltica Externa sem um mnimo de apoio militar mero exerccio de retrica. Finalmente, devo dizer que este livro adequa-se tanto aos scholars quanto aos homens de governo pois demonstra o que pensar sem o que h de ser impossvel realizar, e neste mister os autores demonstram ser mestres. Integrar a postura chave: Nenhuma arma ou fora ganha sozinha uma guerra, mas, sem o emprego integrado de qualquer delas teremos triunfos somente parciais. Murillo Santos Tenente Brigadeiro do Ar

1. introduo
O ano de 1996 marcou, no Brasil, a divulgao do primeiro documento que instrui uma poltica declaratria de defesa. Este documento, a Poltica de Defesa Nacional, traz no percurso de sua feitura e no contedo de seus captulos um resumo razoavelmente completo das vantagens, desvantagens, dilemas e inrcias do Brasil no campo dos assuntos de segurana externa e defesa nacional. Diferentemente da maioria dos pases democrticos, o Brasil possui cinco agncias militares em nvel de ministrio Exrcito, Marinha, Aeronutica e Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA) e o Ministro-Chefe da Casa Militar , alm da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, todos voltados, no todo ou em parte, para os assuntos de defesa do Brasil. Alm disso, existem instncias diversas que exerceriam o papel de conselhos consultivos superiores sobre estes temas. O Conselho de Defesa, rgo constitucional, a Cmara Setorial de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CREDENA) e ainda, setorialmente, estruturas de comando nacional e Alto Comando das foras singulares cujos papis se sobrepem. Deste modo, fica bastante difcil uma efetiva integrao das Foras Armadas brasileiras, seja do ponto de vista administrativo, seja do operacional. Este ltimo, alis, fica duplamente prejudicado, pois o EMFA no desempenha, ao contrrio do que seu nome sugere, o papel de coordenao, integrao, homogeneizao e planejamento do conjunto das foras singulares. Serve principalmente para a centralizao de algumas tarefas em comum das foras singulares. Se olharmos bem, o documento produzido menos uma poltica de defesa e mais uma harmonizao de pontos de vista entre diversas agncias responsveis por assuntos externos do pas: a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica SAE/PR , os ministrios militares e o Ministrio das Relaes Exteriores Itamaraty ou MRE , alm da presena, pouco clara em termos institucionais, do Ministrio da Justia. De fato, o documento pode ser considerado uma formulao de princpios norteadores e da enumerao de questes gerais relacionadas segurana e defesa do pas. Nesse sentido, talvez fosse melhor caracteriz-lo como uma espcie de declarao da postura internacional do Brasil, solidarizando as vertentes diplomtica e militar com os princpios das relaes internacionais do Brasil, tais como estabelecidos no artigo 4 da Constituio de 1988. Este sentimento sobre a natureza deste documento reflete-se na forma pela qual ele identificado pela prpria Secretaria de Assuntos Estratgicos, que o denomina Documento sobre Poltica de Defesa Nacional1 (grifo nosso; daqui em diante DPDN). Em sua introduo, o DPDN d testemunho das modificaes do cenrio internacional, bem como das transformaes ocorridas no plano interno brasileiro, luz dos contextos regional e global. Identifica tambm a necessidade de um documento de alto nvel que atenda ao interesse da sociedade brasileira e fundamente a materializao em poltica dos preceitos constitucionais para as relaes exteriores. Afirma o carter continental e martimo do Brasil, elencando as diversas componentes de sua diversidade ambiental, de recursos, de cenrios etc. Assegura a busca de uma poltica de defesa sustentvel, capaz de, por um lado, propiciar uma modernizao da capacidade de autoproteo harmnica com o desenvolvimento da democracia e, por outro, poltica e economicamente aceitvel. Disponvel em folheto na Presidncia da Repblica. Talvez o acesso mais fcil ao documento seja sua reproduo integral na revista do Centro de Estudos Estratgicos da SAE/PR: Parcerias Estratgicas, 1 (2): 7-18.
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Em seguida, descreve o quadro internacional, registrando o fim da Guerra Fria e identificando o momento presente como de uma transio onde impera um quadro de incertezas. Destaca a peculiaridade da Amrica do Sul como regio pacfica e desmilitarizada, enfatizando sua distncia dos focos de tenso mundial e a necessidade de uma insero mltipla capaz de harmonizar interesses e fortalecer o processo de integrao do Brasil no mundo. Alerta, porm, para a existncia de riscos oriundos de conflitos gerados externamente, seja por estados, seja por grupos armados capazes de contrariar interesses brasileiros ou de ameaar seu patrimnio. Manifesta, incisivamente, a subordinao das questes de defesa poltica externa brasileira, celebrando o sculo de paz do Brasil com seus vizinhos e prescrevendo a continuidade de uma insero mundial brasileira consistente com os princpios e normas do direito internacional e do respeito intransigente aos compromissos assumidos. Segue-se a este pano de fundo a enumerao de objetivos que buscam assegurar a manuteno de um sistema de defesa adequado preservao da soberania brasileira e vigncia do Estado Democrtico de Direito. Enumeram-se, assim, os seguintes objetivos: "a. a garantia da soberania, com a preservao da integridade territorial, do patrimnio e dos interesses nacionais; "b. a garantia do estado de direito e das instituies democrticas; "c. a preservao da coeso e da unidade da Nao; "d. a salvaguarda das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros ou sob jurisdio brasileira; "e. a consecuo e a manuteno dos interesses brasileiros no exterior; "f. a projeo do Brasil no concerto das naes e sua maior insero no processo decisrio internacional; e "g. a contribuio para a manuteno da paz e da segurana internacionais.2 A orientao estratgica brasileira centrada numa ativa diplomacia voltada para a paz e numa postura dissuasria de carter defensivo, reafirmando os preceitos constitucionais que asseguram a definio e reconhecimento internacional das fronteiras brasileiras, o relacionamento estreito baseado na confiana e no respeito mtuos com todos os pases, a rejeio guerra de conquista e busca da resoluo pacfica dos conflitos, ressalvado o direito autodefesa pelo uso da fora. importante destacar a nfase prioridade da ao diplomtica como instrumento primeiro na soluo de conflitos e a assertiva de que o Brasil no se impe limites, em caso de conflito, quanto ao emprego de seu poderio militar. A orientao estratgica brasileira reconhece como essencial o fortalecimento equilibrado da capacitao nacional para a defesa, destacando, porm, que o poderio militar fundamentado pela capacidade das Foras Armadas, se necessrio acrescidas dos recursos nacionais e das reservas mobilizveis. Especificamente, as Foras Armadas devero estar ajustadas estatura poltica e estratgica da Nao e estruturadas, de forma flexvel e verstil,

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para atuar, com presteza e eficcia, em diferentes reas e cenrios3. Conclui, assim, pelo carter essencial de um aprimoramento contnuo das Foras Armadas. As diretrizes contidas no DPDN so seu ponto mais ambicioso e mais vago. Listam-se vinte diretrizes, que muitos desejam incorporar ingenuamente como prioridades (sic), que vo desde reiteraes dos princpios acima expressos, passando por aspiraes de carter poltico na dinmica internacional de segurana e pela expresso de linhas fortes na atuao governamental interna e externa, at a necessidade de um trabalho de reconstruo da mentalidade de defesa nacional no contexto de um regime democrtico.4 O DPDN se encerra assim, sem concluses, prioridades ou elos explcitos de sua aplicao como guia para os programas do governo ou das Foras Armadas, sem qualquer meno ao ministrio da defesa. H, no documento, alguns trechos em que a redao foi infeliz, invertendo o carter instrumental das Foras Armadas e podendo induzir a leituras equivocadas da estrita subordinao que se afirma em quase todo o documento dos militares aos civis. Discutir poltica de defesa implica necessariamente discutir as foras armadas. As Foras Armadas so um instrumento legtimo da ao do Estado e devem ser objeto de discusso politicamente informada e tecnicamente competente. Uma poltica de defesa tem como tarefa crucial compatibilizar a capacidade de combate e os custos das foras com as metas polticas dos governos na cena internacional. Mesmo num perodo de crescente interdependncia entre os povos, a garantia ltima da sobrevivncia de um Estado e de sua capacidade de estabelecer relacionamentos construtivos com outras sociedades assenta sobre sua prpria capacidade de preservar sua integridade e de respaldar seus interesses pela fora. Entretanto, os mais recentes desdobramentos polticos na cena internacional, em conjunto com as transformaes na arte de combater dos anos 80-90, obrigam a que cada pas rediscuta o desenho e os interrelacionamentos de suas organizaes voltadas para a defesa. Pode-se dizer que vige no ambiente internacional uma anarquia que no se confunde com anomia, desordem ou caos; trata-se simplesmente de uma ausncia de governo. A existncia de acordos, mecanismos de cooperao e entendimentos de diversos tipos entre os diversos Estados no pode e no deve ser tomada como materialidade de uma ordem jurdica internacional. No obstante a crescente apropriao de legitimidade por parte de instncias de relacionamentos internacionais o Conselho de Segurana das Naes Unidas, a Organizao Mundial do Comrcio, a Corte Internacional de Justia de Haia, por exemplo , cada Estado existe por si mesmo. Deriva seu direito de existir, e portanto a possibilidade de participar destes ou quaisquer outros entendimentos, de sua fora num equilbrio de foras.
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Com todas as suas lacunas, o DPDN serviu para engajar o Congresso Nacional e parte da imprensa no incio do debate democrtico sobre a Defesa Nacional. O seminrio sobre a Poltica de Defesa Nacional teve lugar na Cmara dos Deputados em 25 de novembro de 1996, reunindo os ministrios responsveis e especialistas civis para uma primeira reflexo. O seminrio e os debates permitiram a diversos congressistas a articulao entre os interesses que representam e a proposta do Executivo. De fato, pode-se mesmo pensar em reformas, at constitucionais, que dem novo destaque ao Congresso no processo de formulao e controle da execuo de uma verdadeira Poltica de Defesa Nacional brasileira.

Nenhuma lei os protege, nenhuma autoridade os controla. Quando os Estados discordam, est sempre presente a possibilidade do recurso s armas. Apenas na medida em que seus interesses se coadunam com os interesses de outros Estados que podem contar com alguma ajuda em suas querelas. Existem, evidentemente, Estados mais fortes que outros. O desenho da natureza e da medida dos fatores levados em conta no equilbrio do poder e portanto, valorados como fontes de poder no sistema internacional de um dado tempo responde ao interesses dos Estados mais fortes na medida do reconhecimento de sua superioridade; no limite, superioridade militar. Toda a paz resultado de um determinado equilbrio de foras. A paz sem fora um sonho. Na anarquia internacional, portanto, se um pas deseja ter seus interesses considerados, ele tem que contribuir com a sua parcela de fora para a paz. H pases que optaram ostensivamente por no disporem de foras armadas: so territrios pequenos ou pobres, fora do alcance ou interesse de vizinhos mais poderosos. A histria dos Estados nacionais foi, da Guerra dos Cem Anos (1337-1453) at a Carta das Naes Unidas, uma histria de absoro de territrios vizinhos, at o equilbrio entre os novos Estados expandidos; uma era de imprios. Desde as Naes Unidas, a guerra de conquista foi considerada um ato de agresso contra todos os Estados. Assim, pode-se entender a paz no sistema das Naes Unidas como uma paz nascida da aceitao de um determinado status quo respaldado, em ltima anlise, pelas foras armadas de seus membros. exatamente o carter de associao voluntria de Estados soberanos que faz com que qualquer entendimento da ONU como semente de um Estado mundial seja um equvoco. As relaes internacionais se baseiam, portanto, na possibilidade do recurso fora. uma das marcas positivas de nosso tempo que o uso desse recurso esteja limitado s situaes extremas. Entretanto, isso no tem nada de essencial ou intrnseco ordem internacional. apenas uma realidade circunstancial: basta imaginar uma ordem internacional centrada na Alemanha Nazista e seus aliados para que se tenha uma idia clara de quo precria e preciosa a nossa condio. O importante salientar que, em qualquer caso, as foras armadas so o instrumento de fora dos Estados e a garantia ltima de seus interesses e de sua existncia. A atualidade das foras armadas, portanto, um dos assuntos centrais na gesto dos assuntos pblicos e at da segurana ou paz internacional. Manterem-se atualizadas uma das tarefas mais importantes das foras armadas. Desde o sculo XIX, a vertente tecnolgica dessa atualizao tem sido um dos grandes desafios para polticos, comandantes e Estados-Maiores. Embora essa vertente tenha componentes tanto em termos de produtos (por exemplo, armamentos) quanto processos (por exemplo, tticas), houve uma reificao da mquina especialmente do armamento como suficiente para determinar a atualidade ou obsolescncia dos arranjos militares. Isto , a posse de um ou outro armamento seria condio necessria e suficiente para se aferir a atualidade de uma determinada fora. A histria militar do sculo XX pontuada por momentos em que este entendimento se revelou insuficiente para dar conta das necessidades de atualizao. Ficou claro que, mais do que os equipamentos em si mesmos, a forma de seu emprego e sua integrao dentro e para alm das organizaes militares que poderia servir para monitorar a atualidade de uma dada fora armada. A natureza traumtica do embate de concepes neste sculo deu margem percepo de que determinados arranjos produziam descontinuidades na produo de poder combatente em relao aos arranjos que os precediam. Estes momentos impuseram o redesenho das

expectativas dos resultados dos combates e a reconfigurao das instituies militares como produtoras de foras combatentes. A idia de que possam ocorrer descontinuidades nas capacidades combatentes que o ponto chave aqui. Implica que a dinmica cotidiana das organizaes militares, merc de seu ritmo corporativamente marcado, pode no ser capaz do redesenho profundo que tais descontinuidades exigem. A necessidade de dar conta delas soma-se, assim, ao imperativo da guerra industrial de que sociedade e fora armada estejam conectadas. As foras armadas esto sempre em evoluo, nem que apenas no aumento de sua familiaridade e experincia com seus arranjos vigentes. A existncia de descontinuidades coloca em pauta a necessidade de uma viso externa, que seja capaz de olhar para alm das estruturas e arranjos vigentes em busca das alternativas capazes de atualizar o instrumento militar de forma adequada. A necessria densidade tcnica dessa discusso no deve ser motivo para escamotear-se o carter eminentemente poltico das decises envolvidas. Existe um contexto poltico que situa o campo de possibilidades das alternativas tcnicas, subordinando-as a metas polticas. dizer, no se escolhem livremente a organizao e o equipamento das foras armadas, mas sim a partir de constrangimentos emanados da poltica, que podem cercear alternativas arbitrariamente. Foras Armadas so instrumentos polticos, e como tal devem ser pensadas. H mais decises envolvidas na organizao de uma fora armada, porm, do que apenas as decises polticas. parte da tarefa dos comandos militares informarem aos polticos sobre a viabilidade propriamente militar das alternativas disponveis seja do ponto de vista de sua sustentao logstica pelos recursos societais, seja do ponto de vista de sua eficcia combativa. O dilogo entre as metas polticas e o projeto de foras a concepo e o planejamento do desenho e do dimensionamento das foras o centro do debate sobre assuntos de defesa. Numa democracia, este dilogo envolve bem mais que as burocracias responsveis. Emancipa-se em uma das grandes questes nacionais, dando substncia ao entendimento cidado do que seja o lugar de sua sociedade nos assuntos mundiais. Desse debate participam o Congresso, a Imprensa, os partidos polticos e organizaes da sociedade civil, bem como a Universidade, que atua como um dos plos de coleta, produo e disseminao das idias necessrias para que tal debate se d de maneira produtiva e orientada para o interesse pblico, com um tipo de autonomia capaz: autonomia com relao dinmica corporativa das foras e burocracias (embora, obviamente, no seja autnoma com relao sua prpria dinmica corporativa); capaz com relao aos conhecimentos tcnicos necessrios compreenso dos problemas envolvidos e apreciao do mrito de alternativas de soluo. O livro que ora apresentamos tem por propsito examinar quais seriam as principais componentes e atividades de uma poltica de defesa, com vistas a contribuir para o debate sobre a formulao de uma poltica de defesa altura das aspiraes e necessidades da sociedade brasileira. um roteiro para a discusso informada dos assuntos de defesa em nosso pas. O livro se inicia com uma breve digresso sobre relaes internacionais e fora, seguida pela contextualizao do debate sobre a poltica de defesa do Brasil, onde se aponta como a alienao por parte da sociedade brasileira com relao aos assuntos de defesa resultou na negligncia quanto s atividades de defesa. Com efeito, boa parte dos acadmicos, jornalistas e cidados terminaram por, de fato, negar qualquer papel legtimo s foras armadas numa democracia; viso que urge superar.

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Em seguida, afirma-se a natureza poltica da poltica de defesa e seus principais condicionamentos, salientando que necessria uma certa vigilncia, em sociedades sem ameaas concretas iminentes, para que os assuntos de defesa sejam adequadamente equacionados, uma vez que os processos normais de uma democracia, na paz, tendem a subestimar as necessidades de defesa em favor de outras demandas mais prementes. Para isto, torna-se necessrio clarificar o alcance dos erros e falcias decorrentes da difuso da Doutrina de Segurana Nacional, que se revelam claramente incompatveis com uma sociedade democrtica e insuficientes para a discusso substantiva da poltica de defesa nacional. O captulo seguinte apresenta as dificuldades conceituais da discusso sobre segurana e defesa no Brasil. Alm disso, enfrenta dois problemas candentes que obstam o desenvolvimento de um debate consistente sobre a defesa: o dilema da segurana e a falcia da corrida armamentista. Inicia-se ento a exposio das quatro componentes de uma poltica de defesa, a saber: as foras armadas, a estrutura integrada de comando e planejamento militar, a institucionalidade governamental para a defesa e articulao entre a poltica declaratria e a prtica concreta de uma poltica de defesa. A esta se segue um captulo contendo a descrio das cinco atividades concernentes a uma poltica de defesa, a saber: a avaliao estratgica governamental, o projeto de foras, o planejamento das aes militares, o oramento consolidado de defesa e a avaliao material da poltica de defesa. No captulo seguinte os rumos pelos quais se pode ir adiante no debate e reflexo sobre a defesa do Brasil, onde se fazem algumas consideraes a respeito da criao de um Ministrio da Defesa. importante destacar que estas exposies no pretendem prescrever uma poltica ideal de defesa para o Brasil: ao contrrio, seu propsito justamente o de qualificar os leitores para a participao no debate da formulao da poltica que julguem mais adequada ao pas.

2. contextualizando o debate sobre a poltica de defesa no brasil

O principal problema para a discusso de assuntos propriamente militares no Brasil a continuidade de uma falsa expectativa: a de que o trmino do perodo autoritrio tivesse feito surgir do nada todo o aparato necessrio para a gesto democrtica dos assuntos pblicos. Espera-se que, imediatamente aps a deposio dos votos nas urnas, surjam automaticamente competncias especficas sufocadas na sociedade e no Congresso, rearticulaes polticas entre a sociedade e grupos poderosos no regime autoritrio, retraes desses mesmos grupos de reas de atuao inapropriadas, uma readequao de prioridades oramentrias consistente com os novos tempos, a substituio de mtodos de sobrevivncia e reproduo polticas, a reorganizao do servio pblico para o atendimento dos cidados, a instaurao de instncias superiores adequadas para a direo poltica conjunta das Foras Armadas e reformas educacionais em todos os nveis nas instituies militares. Obviamente, isso no verdade. O peso histrico de prticas tradicionais, carreiras consolidadas, falsas expectativas e mecanismos institucionais arrasta para o perodo democrtico muitas idiossincrasias.

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Uma dessas idiossincrasias a alienao da sociedade com relao ao debate sobre assuntos militares, uma alienao fundada no no desinteresse, mas na ignorncia nascida de um distanciamento entre as foras armadas e a sociedade. Essa distncia assenta sobre resqucios de uma cultura do sigilo, que tratava os cidados brasileiros como inimigos potenciais. Da resultava uma situao esdrxula, que persiste inercialmente at os dias de hoje, mais freqentemente do que o tolervel: mais fcil obterem-se informaes sobre as foras armadas estrangeiras que sobre as brasileiras; e mais fcil tambm obterem-se informaes sobre as Foras Armadas brasileiras em anurios estrangeiros que em qualquer fonte nacional. De outra parte, a luta pela democracia marcou muitos dos estudiosos brasileiros com um posicionamento antimilitarista que nem sempre soube distinguir entre o papel ilegtimo que as instituies militares ocuparam como governantes e o seu papel legtimo como ferramentas polticas do Estado. Estes posicionamentos persistem de forma inercial e acrtica, inclusive depois de superados os principais obstculos polticos que os promoveram e os explicavam. Como resultado dessa postura, surgiram duas solues de compromisso: por um lado, desviou-se a discusso dos assuntos de defesa para a discusso da assim chamada poltica nacional, sob a roupagem dos assuntos estratgicos. Essa soluo, longe de superar o distanciamento entre a sociedade brasileira e suas Foras Armadas, reifica essa distncia, ao replicar a dinmica de segurana e desenvolvimento, afirmando a supresso da primeira em favor do segundo. Esta tendncia escusa a ausncia de discusso sobre os assuntos de defesa propriamente ditos sob a alegao de que ela s seria possvel depois que o entendimento holstico de um mtico projeto nacional tivesse sido formulado. Assim, a discusso dos assuntos militares fica adiada at o momento em que surja um entendimento abrangente que situe o Brasil no mundo e defina o papel e a razo de ser das foras armadas. Isto, claro, acaba por impedir que sociedade e foras armadas possam clarificar e explicitar o que sejam suas necessidades e prioridades no presente at porque, de fato, esse mtico projeto nacional no vir. A segunda soluo de compromisso aproxima-se da questo da defesa com olhos militantes, e se dispe ao sacrifcio da eficcia combativa das foras em nome de sua emasculao poltica. Como corolrio, iniciativas da discusso de assuntos de defesa so sempre vistas como potencialmente suspeitas de acobertar desgnios antidemocrticos, a no ser que estivessem explicitamente orientadas para o controle do risco de uma retomada do poder pelos militares. A principal conseqncia de tudo isso que a discusso efetiva sobre assuntos de defesa acaba reduzida ou a contribuies pontuais de alguns civis dedicados ao assunto ou ao debate interno ao grupo dos corporativamente interessados. Especialistas de outros campos, para quem os assuntos de defesa seriam complementares, vem-se levados a ignor-los ou a acreditarem que os assuntos militares no tm relevncia para temas como relaes internacionais, cincias sociais ou o desenvolvimento cientfico-tecnolgico da sociedade brasileira. Os cidados comuns e os tomadores de deciso encontram-se carentes de um ponto-de-vista independente, capaz de fazer crticas consistentes e formular alternativas viveis que instruam uma poltica de segurana e defesa5 coerentes com as demais aspiraes polticas brasileiras.

A diferena entre ambas ser elaborada mais adiante.

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A atualidade dessa discusso, entretanto, foi reafirmada recentemente, com o lanamento, em novembro de 1996, de um documento sobre a poltica de defesa nacional. Neste documento, pela primeira vez, enunciou-se explicitamente o que seriam os contornos gerais das formulaes brasileiras para o campo da defesa nacional. Menos que uma poltica entendida no sentido ingls de policy, isto , uma ferramenta que instrui o atendimento de metas polticas , trata-se de uma harmonizao de perspectivas entre as diversas agncias governamentais ligadas, direta ou indiretamente, questo da defesa, subordinando-as de forma explcita s diretrizes constitucionais. Esse pronunciamento tem valor, portanto, mais pelo que exclui do debate sobre defesa do que por um papel normativo na formulao de uma poltica especfica. O documento institui as bases de uma poltica declaratria ao comunicar a interpretao do governo brasileiro sobre os limites constitucionais, legais e os decorrentes de tratados dentro dos quais se erigiria nossa poltica de defesa. Tornam-se, assim, ilegtimas interpretaes autnomas que se arrogavam o direito de ler em entrelinhas o que era negado explicitamente nas linhas: tentao a que cederam diplomatas, militares e acadmicos. Nunca demais destacar a centralidade de uma postura consistente em relaes internacionais e defesa. falso supor que, uma vez desencadeadas as hostilidades, tudo permitido. Essa consistncia um pr-requisito para o estabelecimento do relacionamento entre os pases em tempos de paz, que so a situao mais freqente de cada um dos Estados. Com efeito, ao estabelecer as linhas gerais da possibilidade do emprego da fora pelo Brasil, o documento enuncia uma espcie de poltica declaratria com relao sua defesa. Contrari-la, portanto, significa algo como um estelionato poltico perante os demais Estados soberanos do mundo: equivaleria a dizer que o Brasil no merece crdito. Esquece-se com freqncia alarmante que a guerra apenas a continuao da poltica, acrescida do emprego de meios violentos. A preservao da maior parte dos relacionamentos polticos anteriores s hostilidades no pode ser escamoteada quando do incio destas. A guerra no substitui a poltica; ao contrrio, ela a poltica armada. Da decorre, alis, nossa insatisfao com o Documento: ele estabelece as bases da poltica declaratria, mas no a enuncia, a no ser em alguns detalhes, alis importantes. Por exemplo, a renncia guerra de conquista, princpio constitucional, absorvida como parte do arcabouo de formulao de polticas, e no constitui novidade; j a explicitao do princpio de que o Brasil prefere a soluo pacfica dos conflitos, mas, uma vez que o uso de fora for decidido no desenrolar dos eventos, o Brasil a usar na intensidade e local que julgue adequados, uma contribuio valiosa para o que sejam de fato os entendimentos brasileiros sobre paz e guerra. Mas o documento principalmente um entendimento amplo do que sejam caractersticas e iniciativas desejveis no campo da defesa: por exemplo, a atualidade, flexibilidade, robustez e capacidade de ao tempestiva das foras armadas, sem marcar, no entanto, quaisquer prioridades entre as foras ou dentro delas. Ou, de forma ainda mais abrangente, a listagem de um rol de quesitos que encerram o documento sem conclu-lo: vo desde o desenho geral da temtica da defesa no Brasil, passando pela necessidade de um respaldo cientficotecnolgico, por problemas circunstanciais da insurgncia ligada ao trfico em pases na fronteira amaznica at a afirmao do carter desejvel de um vnculo mais estreito entre sociedade e assuntos de defesa. Nesse sentido, portanto, o documento do governo brasileiro constitui-se num marco a partir do qual se pode de fato discutir o que seja uma poltica de defesa brasileira. Mas no a poltica de defesa do Brasil.

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3. o que uma poltica de defesa

Neste momento, portanto, passamos a expor o que entendemos por poltica de defesa. A primeira caracterstica de uma poltica de defesa exatamente sua natureza poltica. Desse ponto de vista, preciso entend-la como fruto do entrechoque de interesses e perspectivas das diversas foras polticas relevantes no panorama poltico da sociedade brasileira. Como sempre em assuntos polticos, tratar-se- sempre de um acordo, resultado de mtuas concesses, de natureza pragmtica ou ideolgica, refletindo um determinado equilbrio temporrio de foras, as diferentes intensidades com que os interesses concretos dos grupos polticos aparecem na cena internacional, e at a maior ou menor presena do tema no conjunto da opinio pblica. Portanto, embora a poltica de defesa deva ser considerada como parte da poltica do Estado, ela tambm , como qualquer poltica, provisria, temporria, e seus objetivos tendero a oscilar conforme o grau de diferena entre os grupos e suas respectivas posies de fora no cenrio poltico. Em qualquer sociedade complexa e diversificada como a brasileira, os objetivos no so homogneos; apenas predominam sobre outros. Essa simples considerao confronta o centro dos entendimentos da Doutrina de Segurana Nacional (DSN), cujas formulaes e entendimentos sobrevivem de maneira institucionalizada e acrtica nas discusses sobre assuntos de segurana e defesa no Brasil6. Por exemplo, o exposto acima pe em tela o fato de que a idia de que haja qualquer coisa como Objetivos Nacionais Permanentes que justificariam a legitimidade e a perenidade da DSN no apenas falsa: ela contraditria com a realidade; uma recusa peremptria do mundo moderno; uma saudade atvica de um mundo simples; um legado mtico da era em que o Estado era o Prncipe. Ao se classificar um objetivo como nacional e permanente, temse que uma discordncia no apenas uma posio distinta de um cidado interessado em equacionar de maneira alternativa solues para seu pas: uma traio Ptria. Com isso, deslegitima-se a divergncia de opinies, demoniza-se o conflito, aniquilando, desta maneira, a possibilidade de um convvio democrtico com as diferenas inerentes a uma sociedade complexa. Voltaremos discusso dos objetivos nacionais no captulo 5 (Segurana x Defesa). Uma mostra significativa dessa simploriedade o apego da DSN ao determinismo causal da Geopoltica. Essa corrente se caracteriza, entre outras coisas, por transformar em lei geral aquilo que foi um fenmeno histrico datado: a expanso dos Estados Nacionais. Com efeito, Ratzel o ancestral dessa corrente de pensamento chegou a postular as leis do crescimento espacial dos Estados, imaginando ter encontrado num imperativo geogrfico a causa ltima de seu comportamento. Suprime-se, assim, com uma penada, a complexidade formidvel do processo decisrio das sociedades modernas, seja numa ditadura, seja numa democracia: o imperativo geopoltico seria a realidade; seu esquecimento, uma traio ao destino manifesto de grandeza de todo um povo. Afora as inconsistncias tericas e metodolgicas dessa corrente, a evidncia histrica a contradisse de maneira acachapante: a Unio Sovitica efetivamente controlou o Heartland de Mackinder durante setenta anos, e

No ignoramos, ao contrrio reconhecemos, que o corpo permanente da Escola Superior de Guerra vem desenvolvendo um esforo considervel de reformulao do Manual Bsico e com ele, de sua prpria Doutrina. Os comentrios que fazemos no devem ser tomados como um desmerecimento deste esforo.

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no dominou nem a Ilha do Mundo, muito menos o Mundo; ao contrrio, desabou como um castelo de cartas7. crucial esclarecer que a crtica aos entendimentos nascidos da DSN no se encerra em consideraes principiais, em sua inadequao democracia ou seu apego a consideraes pseudocientficas cabalmente desmentidas pela Histria. No, a crtica DSN imprescindvel em funo do risco real que sua aplicao pode trazer busca das metas polticas para a gesto concreta dos assuntos de segurana e defesa. Tome-se como exemplo a idia de Poder Nacional, tal como expressa no Manual Bsico da ESG: o conjunto integrado de meios de toda ordem de que dispe a Nao, acionados pela vontade nacional, para conquistar e manter, interna e externamente, os Objetivos Nacionais 8 . Alm da impossibilidade de se atribuir qualquer significado idia de vontade nacional expressa acima, observe-se que essa idia de poder no contempla a principal caracterstica de qualquer entendimento corrente de poder poltico: a de que o poder uma relao entre atores, marcada pelas especificidades idiossincrticas de cada circunstncia particular neste relacionamento, luz de sua histria e intenes quanto ao futuro. Ao trat-lo como um conjunto integrado de meios de toda ordem, a DSN torna o poder uma quantidade, um estoque, um acervo de meios que existem por si ss, emancipadamente dos diversos relacionamentos entre os Estados e os grupos polticos, cujo engajamento em qualquer momento concreto depende de seu acionamento pela vontade nacional. Este entendimento despolitiza todo o edifcio analtico da DSN, oferecendo um entendimento do mundo em que os diversos Estados so hierarquizados em funo do seu Poder Nacional e onde o relacionamento poltico reduzido a um confronto plenamente quantificvel de Poderes Nacionais, predeterminando os resultados de qualquer conflito. evidente que a hiptese implcita de que os Estados utilizam todo o seu Poder Nacional em qualquer situao no se sustenta; qualquer tentativa de querer preservar esta idia de Poder Nacional pelo artifcio de querer quantificar a importncia poltica de uma questo como uma percentagem do Poder Nacional, merc do quanto do Poder Nacional a vontade nacional decide ver aplicado serve apenas para tornar mais evidente a inutilidade original desta idia, ainda que sirva para escusar qualquer resultado no previsvel pela simples comparao dos Poderes Nacionais envolvidos. Observe-se que nenhum Poder Nacional assim entendido seria suficiente para garantir a obteno de metas polticas nem no caso hipottico de um Estado cujo Poder Nacional fosse superior soma de todos os poderes nacionais de todos os demais Estados do planeta: pode-se admitir, por exemplo, um desafio global, que se desse em duas ou at trs frentes, pelas quais nosso Poder Nacional tivesse que se dispersar, podendo ser batido por partes, mediante uma combinao inteligente dos Poderes Nacionais dos outros pases. Uma das piores e menos percebidas conseqncias dessa idia de Poder Nacional a desesperana de que os brasileiros ou quaisquer outros menos poderosos que os mais poderosos possam obter sucesso em qualquer situao internacional caracterizada pelo

Sir Halford Mackinder, um dos fundadores da Geopoltica, estabelecera que quem controlasse o Heartland (faixa que compreendia a regio que vai da Alemanha at a Belarus) estava predestinado a controlar toda a Eursia (que ele chamava de Ilha do Mundo) e, da, inexoravelmente, todo o planeta.
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ESG, Manual Bsico. Rio de Janeiro, ESG, 1988: 60.

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desacordo com um poderoso. Com efeito, como o que contaria em qualquer situao, segundo a DSN, seriam os Poderes Nacionais envolvidos, o lado que tivesse mais Poder Nacional sempre sairia vitorioso, acrescentando, por esta vitria, mais meios e recursos ao seu Poder Nacional, ao passo que o menos poderoso sempre perderia meios e recursos, diminuindo seu Poder Nacional. A busca pelo desenvolvimento que aumentaria o Poder Nacional resulta, assim, numa esperana de que os mais poderosos cometam erros no seu desenvolvimento, de maneira a permitir aos menos poderosos diminurem a diferena que os separa. No entanto, como o Poder Nacional abrange, tambm, as competncias atravs das expresses psicossocial e de cincia e tecnologia, por exemplo , esta uma esperana v, nos prprios termos da DSN, exceto para consideraes da mais alta subjetividade, e tendentes a um chauvinismo ingnuo, sobre a fortaleza e a fraqueza das vontades nacionais envolvidas. A histria da humanidade desmente to cabalmente a dinmica contida na DSN que a falsidade das premissas se revela ao primeiro olhar; o problema est na continuidade de seu uso no processo de tomada de deciso de atores significativos na cena poltica brasileira. Alm disso, tome-se a diviso do Poder Nacional nas suas expresses: poltica, econmica, militar, psicossocial e de cincia e tecnologia. Tal distino tem diversas conseqncias perversas tanto para a anlise quanto para a tomada de deciso, induzindo tanto uma despolitizao conceitual do relacionamento entre os Estados e, principalmente, de seus meios militares e seus conjuntos de interaes de carter econmico, por um lado; uma politizao equivocada e ingnua das percepes de uma situao, privilegiando, por exemplo, os poderosssimos grupos de comunicao de massa, por outro; ou que cincia e tecnologia no sejam fenmenos culturais, sociais e econmicos, mas que pudessem existir em si mesmas, atuando autonomamente na dinmica de relacionamento entre os Estados. Com efeito, ao se desdobrar uma idia de Poder Nacional em si mesma equivocada em cinco campos ou expresses distintos, perde-se de um lado o isomorfismo essencial entre poltica e aes militares, por exemplo; ou, de outro lado, ofuscam-se a estreitssima conexo e a enorme multiplicidade de interaes entre as vidas econmica e poltica de uma sociedade e seus entrelaamentos com as das demais sociedades humanas; de um terceiro ponto-devista, toma-se o fenmeno complexo a que poderamos chamar relacionamento mdiaopinio pblica como essencialmente subordinado e dependente dos mecanismos governamentais, subestimando-se a extraordinria capacidade independente de identificao e anlise de fatos que tm as grandes empresas jornalsticas; por ltimo, a razoavelmente recente separao do campo ou expresso de cincia e tecnologia um equvoco analtico simples: ao querer destacar a importncia do progresso tcnico, contrabandeia a idia de que o progresso seja um elemento que existe por si s, capaz de impacto prprio e distinto, revelia de suas materializaes em produtos, processos e saberes. Essa abordagem potencialmente catastrfica. Considere-se a dissociao entre poltica e aes militares, reificada nas expresses poltica e militar do Poder Nacional. Essa distino supe a validade de uma idia refutada cabalmente por Clausewitz em Da Guerra: a idia de que aes militares so diferentes das aes polticas e segundo a qual, uma vez iniciadas as hostilidades, a poltica deveria sair de cena para que as consideraes pretensamente puramente militares pudessem presidir a todo o esforo de guerra ou que as aes militares pudessem ser conduzidas segundo critrios puramente militares. Na verdade, no existem consideraes ou critrios puramente militares, e qualquer deciso relacionada ao emprego ou possibilidade de emprego de fora armada tem inevitavelmente aspectos no apenas tticos e estratgicos, mas tambm polticos.

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Para exemplificar o potencial catastrfico da dissociao induzida pela DSN, tome-se o complexo de consideraes que se podem associar ao emprego de submarinos9. Trata-se evidentemente de um sistema de armas poderoso do ponto-de-vista ttico (isto , do uso das foras no engajamento): possui grande capacidade de infligir danos a navios e sua neutralizao exige um esforo complexo e difcil; mesmo a, sua capacidade de evaso bastante alta. Se o que se quer atacar navios inimigos, sua utilidade pode ser considerada alta. O mesmo j no se pode dizer do ponto-de-vista estratgico (isto , do uso dos engajamentos para o propsito da guerra): os submarinos inimigos possuem rigorosamente as mesmas capacidades, inclusive em relao aos nossos; a posse de submarinos no nos permite utilizar os oceanos, ainda que limitadamente, para os nossos prprios propsitos; trata-se de um sistema pouco verstil e, em boa parte das situaes, simplesmente intil. Sua situao piora ainda quando se o toma de um ponto-de-vista poltico: com efeito, as exigncias intrnsecas de sua boa utilizao ttica so de tal ordem que impem severas restries a suas comunicaes, o que dificulta seu controle e outorga tal autonomia a seu comandante que, muitas vezes, um s submarino pode pr por gua abaixo todo um intrincado e penoso esforo poltico; desse ponto-de-vista, o submarino deixa de ser em boa parte das vezes intil para se tornar potencialmente catastrfico. Em situaes de crise, esse problema exacerbado ao limite. Observa-se assim como a deciso de se empregar um determinado sistema de armas (o que, ingenuamente, se poderia considerar uma deciso puramente ttica) precisa ser ponderada, levando-se em conta suas potenciais conseqncias e riscos estratgicos e polticos. Ora, do ponto de vista da DSN, este conjunto de consideraes no faz qualquer sentido: a expresso poltica do Poder Nacional no tem qualquer relao de subordinao sobre a expresso militar; o uso do submarino determinado no pelo propsito poltico pretendido, mas sim pelas consideraes puramente militares que otimizariam o seu emprego. Isto simplesmente insano: pe-se em risco todo o conjunto de relacionamentos e compromissos polticos de um Estado, em nome de uma duvidosa eficcia militar que deveria exatamente servir como instrumento desses mesmos relacionamentos e compromissos. Notese o efeito desagregador que este entendimento acaba por produzir: ao invs de servir para articular uma anlise capaz de lidar com a multidimensionalidade dos relacionamentos entre os Estados, a DSN reifica e cristaliza esferas burocrticas de competncia sobre a base falaciosa das expresses do Poder Nacional. Se por expresso poltica entendemos diplomacia e negociao e por expresso militar submarinos, de fato o que a DSN induz que diplomatas e marinheiros atuem cada um na esfera demarcada por sua expresso. A questo : quem responsvel pelo resultado final? Quem responde pela articulao explcita e formal do processo em toda sua complexidade? Segundo a DSN, a resposta , necessariamente: Ningum. Entrega-se o resultado final s dinmicas pessoais de liderana dos diversos grupos responsveis por cada expresso, confia-se na capacidade dos envolvidos de amadurecerem, no calor da hora e diante da premncia dos fatos, a sntese capaz de articular o todo, ad hoc. Um arcabouo que deixa em aberto a concluso do processo

Do que se desenvolve neste pargrafo no se deve depreender qualquer posicionamento relativo prioridade, necessidade ou utilidade de submarinos de qualquer tipo para o atendimento das demandas de defesa do Brasil. A escolha do submarino como exemplo se deve ao fato de que este sistema de armas manifesta de forma exemplar a interao entre consideraes tticas, estratgicas e polticas, bem como a artificialidade da distino entre expresso militar e expresso poltica, que, no entanto, no se restringe a submarinos.

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de tomada de deciso e que confia em fortuna e virt com tal abandono no serve para nada; parte do problema e no da soluo. Neste caso, talvez seja mesmo a maior parte do problema. Cabe, portanto, retornar ao ponto. Poltica de defesa essencial e primordialmente poltica, e a negociao e os interesses polticos devem presidir todas as decises relacionadas poltica de defesa, subordinando todas as consideraes ao tom-las como insumo para a deciso. Como se trata de uma poltica, suas decises sero, como sempre em poltica, acertos e acordos de carter provisrio, respeitando as relaes de fora e interesse polticos predominantes no momento da tomada de deciso. A longevidade dos programas que se associam a uma poltica de defesa faz tentador querer entend-la como reflexo de concepes sobre o destino do pas de flego igualmente longo. Esse equvoco recorrente compreensvel por dois motivos. O primeiro o do desejo de uma homogeneidade entre o provimento de meios e possibilidades de ao com a poltica, de carter puramente burocrtico por exemplo, se se planeja o corpo de oficiais para trinta ou quarenta anos, deseja-se ter os planos da vida nacional para o mesmo prazo. Este primeiro tipo de erro apenas mope: o plano dos trinta anos para o oficialato tem que ter como item primeiro a capacidade dos oficiais de se adaptarem s inevitveis mudanas em relao ao que foi inicialmente planejado. O segundo tipo de erro o desejo de ter nos planos de defesa um espelho verdadeiro das metas polticas do pas, materializadas em opes de fora. Este erro admite duas vertentes, difceis de serem separadas em qualquer ponto concreto. A primeira a que de boa-f aspira a ter uma poltica nacional de to longo prazo e de to intensa racionalidade tcnica informada quanto a que seria possvel aspirar a ter nos assuntos de defesa, em particular nos militares; ingnua. A segunda a que de fato presume, arrogantemente, que os compromissos e metas nos assuntos de defesa sejam um compromisso de longo prazo da poltica nacional. Aspira, assim, a que os interesses dos programas de defesa sejam permanentes na formulao da poltica nacional o erro aqui mais grave, pois se perde o que uma subordinao instrumental da defesa poltica. Trata-se de uma usurpao do poder poltico, to mais fcil pela dinmica burocrtica de grandes corporaes como as foras armadas quanto menor for o conhecimento por parte das foras polticas com relao aos assuntos de defesa. Por outro lado, esse reconhecimento do carter provisrio do acordo poltico em assuntos de defesa no deve servir de justificativa para que esse acordo no seja buscado, e chegamos aqui a um ponto importante. Por diversas razes dentre elas, o custo da organizao, da manuteno e da permanente atualizao das foras armadas, mas tambm o horizonte temporal dilatado prprio das relaes internacionais e, acima de tudo, o carter inaceitvel do risco de uma catstrofe militar , as decises relativas poltica internacional e aos assuntos de defesa tm, independentemente de nossa vontade, uma perenidade maior que as das demais reas da poltica de um Estado. Consideremos o seguinte:
1. as decises de polticas de defesa so to diferentes das demais que elas influenciam

decisivamente a percepo externa do que seja a poltica do pas. So mesmo denominadas a poltica concreta do pas, sendo costumeiro que outros pases afiram a coerncia entre a poltica declaratria (o que se diz) e a poltica concreta (o que se faz) de um determinado Estado. Isso no a prtica normal com relao maioria das demais polticas;
2. as polticas de defesa representam um investimento de longo prazo e grande inrcia, a tal

ponto que muitas vezes as polticas esto condicionadas pelos acervos e programas

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existentes e que analistas afirmem que no existem polticas, mas apenas os programas de longo prazo;
3. o treinamento militar que trabalha com a necessidade de clareza em meio incerteza talvez

seja naturalmente avesso formulao de polticas de defesa flexveis diante de avaliaes rigorosas. preciso admitir que haver momentos em que tal acordo simplesmente no ser possvel, sem que seja necessrio pressupor falta de patriotismo ou de viso. uma fatalidade, pode acontecer, mas no desejvel; ruim. Oscilaes bruscas nas prioridades polticas internacionais ocorrendo aps uma nica eleio presidencial, por exemplo, induzem uma insegurana, proporcional estatura poltica do Estado em questo, no ambiente internacional. Essa insegurana tem conseqncias desproporcionais: todo um programa de investimentos produtivos pode ser ameaado e at cancelado por conta de declaraes infelizes. Com isso, perdem-se empregos, divisas, investimentos: no limite, aumenta-se a pobreza, cresce a injustia, enfim, todas aquelas coisas que um governante no gostaria que ocorressem em sua gesto. As decises de defesa, como todas as de longo prazo, so vtimas naturais do desejo de se economizar recursos para dar conta de tais crises. Mas cobram seu preo. Entretanto, apenas ressaltar o carter poltico da poltica de defesa no esgota o assunto. O ponto fundamental que as distingue das demais polticas do Estado que ela est voltada para a produo da paz em termos razoavelmente aceitveis, utilizando-se, conforme se salientou anteriormente, de suas foras armadas como um instrumento de sua poltica; essa a segunda caracterstica de uma poltica de defesa. O cerne de uma poltica de defesa, portanto, a discusso sobre as foras armadas. Isto bvio como todos percebem assim que estala a crise ou a guerra. Mas nem sempre se o reconhece na paz, basicamente pelas razes seguintes: 1. organizacionais: em tempos de paz, as exigncias administrativas e polticas das Foras Armadas tendem a se sobrepor sobre as necessidades de manuteno de sua capacidade combativa e compor uma percepo equivocada sobre a centralidade do combate para os assuntos de defesa. Isso porque a prpria sobrevivncia das organizaes de defesa (e de seus oramentos) exigem um tipo de liderana mais afeita negociao poltica que ao combate, tanto para dentro quanto para fora das foras. Os temas militares do tempo de paz so os programas: tecnolgicos, de reequipamento, de treinamento de pessoal. As questes que a administrao militar tem que enfrentar dizem respeito sua participao nos negcios nacionais da paz: os programas sociais, os prstimos e auxlios a catstrofes e todo o espectro de aes cvico-sociais que so atividade subsidiria de qualquer fora armada. A onipresena do combate pode ser esquecida, e hbitos indesejveis tem que ser combatidos por um processo contnuo de manuteno, avaliao e autoaperfeioamento, cuja natureza raramente se abre a uma divulgao mais ampla. Neste ambiente, a inrcia prpria das grandes organizaes se impe; os grupos tendem a se perpetuar, e os salutares conflitos e disputas podem se congelar em relaes de fora e barganha mais ou menos reconhecidas e consolidadas. A prpria disputa interburocrtica, onde as diversas organizaes competem por espao, verbas e prestgio, tende a arrefecer numa entente cordiale; organizaes que se relacionam de maneira mais indireta com o assunto como o Itamaraty, por exemplo , barganham tacitamente uma diviso de tarefas: satisfeitas de que algum se ocupe com o problema, tendem a abandon-lo em funo de suas prprias prioridades;

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2. polticas: por sua vez, as lideranas polticas tendem a se ocupar com problemas de mais curto prazo, urgentes, visveis e/ou com os que lhes rendem mais votos no mdio prazo. Na medida em que no se perceba ameaa militar sria e evidente um perigo real e imediato a tendncia natural dos polticos a de minimizar a necessidade de despesas militares e deixar que as discusses e programas relacionados defesa sejam conduzidos de maneira praticamente autnoma pelas organizaes responsveis. Assim, o principal mecanismo de controle das tendncias corporativas fica desativado, e o debate sobre defesa fica em segundo plano, sobressaindo na esfera poltica as reivindicaes oramentrias das foras e seus programas, vistos principalmente pela tica de um investimento politicamente gratuito da Unio nesta ou naquela regio, ou pela cautela na composio de um arranjo militar capaz de sustar quer uma manobra de fora, quer de atender demandas locais particulares, que se somam ao jogo pela promoo a postoschaves de figuras prximas aos grupos predominantes nas foras e na poltica. No caso do Brasil, recm-sado de uma ditadura militar, esse problema agravado pelo temor latente de descontentar os militares e, no limite, dessolidariz-los com a democracia. 3. histricas: De uma forma particular e algo distante, a percepo brasileira foi educada pelo processo mais amplo do aprendizado europeu do carter total da guerra no sculo XX. L, a sombra da tragdia da I Guerra Mundial e a prtica vitoriosa da II Guerra Mundial deixaram muito claro que a guerra era importante demais para ser abandonada aos militares. A digesto desta lio teve resultados importantes, que so ordinariamente percebidos pelos brasileiros de forma equivocada. A conscincia do vnculo necessrio entre as foras armadas e o potencial logstico-tecnolgico imprescindvel para o empreendimento da guerra industrial redundou num entendimento de que s foras armadas estava relegado um papel secundrio nas questes de segurana e defesa; a centralidade da discusso deslocava-se para questes econmicas e sociais mais gerais. Esta leitura simplesmente falsa: o processo da guerra industrial revelou o potencial multiplicador da mobilizao, mas no se pode perder de vista o cerne combatente necessrio sem o qual o produto zero. Note-se que no se pretende aqui fazer nenhuma admoestao, mas sim um alerta. As razes 1. e 2. so fruto do funcionamento normal de uma democracia, principalmente num Estado to abenoadamente sem ameaas militares quanto o Brasil. Quanto razo 3., trata-se sobretudo de um entendimento imperfeito, uma leitura generosa que ecoa os sonhos de uma paz perptua advinda da intensificao dos relacionamentos comerciais entre os povos. Entretanto, tais fenmenos embutem um potencial catastrfico que preciso erradicar. Com efeito, os desdobramentos lgicos e polticos das tendncias descritas acima so profundamente disfuncionais para a sustentao de um mnimo indispensvel de capacidade militar. Os erros da advindos no so remediveis em horizontes temporais curtos, e o ambiente internacional pode mudar de forma drstica num perodo muito curto. A queda do muro de Berlim no era concebvel em 1985 nem previsvel em maio de 1989; em novembro daquele ano, cinqenta anos de histria vieram literalmente abaixo. Em seis meses, o mundo mudou de maneira drstica e abrupta, reconfigurando de maneira radical todo o ambiente de segurana internacional. Nada garante que uma prxima mudana no seja para pior. Em seis meses, no se consertam os vcios de organizaes to grandes quanto as Foras Armadas; no se reequipam o Legislativo e o Executivo para atender as novas exigncias; no se prepara uma sociedade para as privaes e duras decises dos tempos de crise, ameaa e guerra. Entretanto, como j dissemos antes, o funcionamento normal de uma democracia em tempos de paz, distante de ameaas, no conduz, pelos seus mecanismos prprios, a uma poltica de

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defesa satisfatria. preciso despender recursos e estruturar os meios pelos quais suas tendncias naturais so contrarrestadas por um exerccio ativo de prudncia e sabedoria. necessrio ter, desde logo, viso e desprendimento. Estes expedientes tm que ser institucionalizados na forma adequada. ainda igualmente necessrio dispor de competncias e contar com o entrechoque de opinies, valorizar disputas e promover acordos, mudar o que deve ser mudado, e preservar o que funciona. Mas, acima de tudo, preciso estabelecer prioridades e saber garantir continuidade na sua consecuo.

4. segurana x defesa
Antes de seguir adiante, cabe agora entrar num ponto delicado: compartilhar perspectivas que permitam estabelecer uma distino entre segurana e defesa. Geralmente, costuma-se considerar segurana como um estado desejvel, uma situao que permita aos cidados e s sociedades o estabelecimento de laos estveis, quer do ponto de vista cultural em sentido lato, quer do ponto de vista comercial; ao passo que se d o nome de defesa ao conjunto das aes militares visando a garantir o estado de segurana. Nesse sentido, uma poltica de segurana teria duas dimenses: uma externa, primariamente no exclusivamente voltada para assuntos de defesa; e uma interna, voltada primariamente tambm no exclusivamente para assegurar o monoplio do uso da fora pelo Estado em seu territrio. Com isso, no pretendemos dizer que deva haver mais uma agncia ou uma burocracia voltada para estabelecer uma poltica de segurana, superior hierarquicamente poltica de defesa e poltica de salvaguarda do monoplio da fora; visase aqui, apenas, a salientar a complementaridade de ambas e seu mtuo relacionamento. Ao contrrio, a prudncia sugere que diferentes agncias tenham responsabilidade pela segurana interna e externa, quando menos pela necessidade de evitar a tentao de que um superministro da segurana usurpe a chefia do Estado ao Presidente da Repblica. Essa ressalva cresce em importncia no Brasil, uma vez que as discusses sobre segurana em nosso pas foram e, de forma heterognea e parcial, continuam contaminadas por uma confuso conceitual, cuja melhor e mais acabada expresso a Doutrina de Segurana Nacional (DSN). No se trata de questionar a honestidade de propsitos daqueles que a formularam, mas apenas de caracterizar os equvocos que ela embutiu e as conseqncias danosas que a sua difuso acarretou. O fato que, partindo da correta caracterizao da segurana como tendo um rosto de Jano uma face voltada para o exterior, outra para o interior , a DSN fundamentou um arranjo institucional que consagrava superagncias todo-poderosas. Estas agncias, em nome da segurana nacional, pretenderam deslegitimar qualquer oposio e quaisquer projetos alternativos, que recebiam automaticamente o epteto de subversivos, de inimigos da ptria, de agentes da guerra psicolgica adversa, de infiltrados de potncias estrangeiras. A sociologia enviesada da DSN estabelecia um suposto carter nacional brasileiro, caracterizado pela ndole pacfica e ordeira, cujo desvio s poderia ser fruto de aes solertes e insidiosas visando tomada do poder por grupos radicais, instrumentos, uma vez mais, de potncias estrangeiras; a concepo poltica totalitria em que a DSN se baseava no admitia a divergncia de metas e objetivos polticos, chegando ao cmulo de estabelecer doutrinariamente o que seriam os objetivos nacionais permanentes metas supostamente perenes, irrevogveis e autofundantes cujo questionamento no era admitido. A confuso conceitual entre Estado e Nao dava as tintas organicistas a essa concepo estapafrdia da

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vida poltica de uma sociedade, onde o conflito poltico s podia ser entendido como uma alienao da busca do Bem Comum. A obteno dos objetivos nacionais permanentes era viabilizada pelo atendimento de metas intermedirias, os objetivos nacionais atuais. Esta definio sofre dos mesmos males da anterior: suprime o conflito poltico em torno de metas, contentando-se em admitir que a realidade (e seus bices) impede uma materializao direta e imediata dos objetivos nacionais permanentes. Resqucios dessa mentalidade permanecem em vrias instncias dentro e fora das Foras Armadas, e em programas de toda ordem: a terminologia envolvida na formulao do Projeto Calha Norte, por exemplo, reflete fielmente ainda que, talvez, de maneira inconsciente, e, por isso mesmo, sintoma de um enraizamento institucional de difcil erradicao as concepes e frmulas da DSN. Este , talvez, seu pior legado: a deseducao dos brasileiros para os assuntos de segurana e defesa. Com efeito, os brasileiros interessados carecem at de termos e expresses uma linguagem com que discutir assuntos de segurana e defesa que no estejam contaminados pela DSN. Pedimos desculpas a quem nos l, devido ao fato de que, em vrios momentos de nossa discusso, seremos obrigados a confrontar explicitamente alguns dos termos conspurcados pela DSN. Por exemplo, confrontamo-nos hoje com o problema da preservao da ordem pblica em nossas cidades. Num pas recm-redemocratizado, a discusso sobre o direito do Estado de atuar na segurana interna como distinta da ordem pblica embaraa desnecessariamente o debate sobre segurana. O que est em jogo nesta discusso exatamente um dos centros do processo de redemocratizao: a construo de um aparato policial que serve democraticamente sociedade, prestando um servio, em oposio a um sistema de segurana interna que servia ditadura como um instrumento de opresso. Da ser necessrio abrir mo do termo segurana pblica, perfeitamente enquadrvel na DSN como componente da segurana nacional, em sua vertente interna (a garantia que o Estado proporciona Nao, a fim de assegurar a Ordem Pblica10), entendendo os criminosos como inimigos do Estado, e estabelecer o uso do termo ordem pblica, em si mesmo mais apropriado ao tipo de relao que se deseja estabelecer entre comunidades, agncias pblicas e polcias no provimento de uma ordem inserida na vida democrtica. Ordem pblica, neste sentido, deixa transparecer um tipo de demanda que entende o provimento da ordem em resposta a demandas localizadas das comunidades, abaixo do legalmente sancionvel, de forma articulada com as agncias provedoras de servios pblicos e com as prprias comunidades. Percebe-se, assim, a estultice da idia de um inimigo interno: ou se trata de um cidado, produtor de desordem ou criminoso, mas sempre um cidado com suas garantias inalienveis, ou bem de um inimigo propriamente dito, caso em que se trata de um inimigo externo; simplesmente, em outras palavras, inimigo. Esta distino, portanto, no apenas, ou melhor, no exclusivamente pautada por uma necessidade de rigor cientfico ou expositivo. Como todo tema no campo da defesa, ela pautada por uma necessidade poltica: a de abrir espao para a discusso do papel legtimo das foras armadas (e policiais) sem se deixar enredar pela discusso relativa aos mecanismos necessrios para a construo democrtica da segurana.

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ESG, Manual Bsico. Rio de Janeiro, ESG, 1988: 168.

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No obstante os problemas acima, preciso discutir as questes de segurana. Nosso objetivo aqui trat-las na sua dimenso externa, isto : preocupamo-nos com os problemas de defesa do nosso pas, no contexto das relaes internacionais.

4.1 O DILEMA da segurana

Um dos paradoxos centrais na discusso de questes estratgicas o dilema da segurana. Quando um Estado procura incrementar sua segurana atravs da reorganizao de seus arranjos de defesa ou pelo fortalecimento de suas foras armadas pode, ao contrrio, acabar por diminu-la. Isto porque, na ausncia de um entendimento, de diplomacia, suscitar, principalmente em seus vizinhos, o temor de que essa reorganizao ou este fortalecimento tenham fins agressivos. Inseguros sobre os propsitos destas aes, outros Estados tendero a responder pelo incremento de suas prprias capacidades, diminuindo, desta forma, a segurana de todos. Um Estado pacfico pacfico por seus compromissos e propsitos, no por sua timidez nem por seus arsenais. Mesmo o Estado mais pacfico no pode abrir mo de arranjos de defesa adequados, nem de foras armadas capazes de respaldar suas polticas, dando substncia a suas posies. Cabe aqui erradicar a idia de que a posse de determinados armamentos seja condio necessria e suficiente para bons arranjos de defesa; que a ausncia de determinados armamentos seja condio suficiente para determinar a paz; que os armamentos sejam neutros; ou que a posse de armamentos possa se dar num vcuo poltico. O dilogo armado entre os Estados se estende na paz. A posse de determinados armamentos fala mais alto na avaliao das ameaas do que as notas diplomticas. Conectar a poltica declarada das notas com a poltica concreta das armas o desafio central de uma poltica de defesa. Armamentos e foras armadas so parte de um contnuo de meios de dilogo entre os Estados, na paz como na guerra, tendo, como disse Clausewitz, sua prpria gramtica, mas no a sua prpria lgica. A lgica das armas11 uma lgica poltica.

4.2 a falcia da corrida armamentista

perigosamente fcil dar um passo terico em falso neste ponto: absolutizar-se o dilogo das polticas concretas, reduzidas forma quantitativa de acervos deste ou daquele armamento,

O rigor militar usualmente mal-compreendido. Esquece-se que o treinamento militar, quando bem feito, se dirige aquisio de hbitos capazes de sobreviver e sobrepujar o medo, o horror e a confuso do combate. Parte deste rigor est na imposio de um vocabulrio algo arbitrrio e inflexvel, cujo mote o da definio clara de termos inequvocos. Entretanto, nem sempre as definies estabelecidas segundo esta lgica so felizes; como resultado, podem se tornar obstculos comunicao. Assim, no caso brasileiro, no jargo militar entende-se por armamentos (arms ou weapons) os equipamentos capazes de produzir destruio e morte; por armas (arms ou branches), a diviso das foras em especialidades. Em funo dessa preciso vocabular de utilidade discutvel, obrigamo-nos, ao longo do texto, a pr a expresso equivalente em ingls sempre que confrontados com os termos do jargo militar brasileiro.

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suprimindo-se a poltica declaratria como constitutiva do dilogo poltico. A expresso mais acabada desse erro a falcia da corrida armamentista, onde qualquer considerao do dilema da segurana redutvel ingenuidade do controle de armamentos. Como nos adverte Colin Gray, so as pessoas que fazem a guerra, no os armamentos. As tentativas e tcnicas relacionadas com o controle de armamentos por exemplo, confidence building measures (medidas de construo de confiana mtua) supem j uma boa vontade das partes que por si s j seria suficiente para o arrefecimento de tenses. Dessa maneira, a dinmica perversa instaurada pelo dilema da segurana, que se pretendia contrarrestar com o controle de armamentos, j estaria neutralizada ex ante. Neste sentido, a prpria justificativa de uma iniciativa diplomtica cujo foco exclusivo seja o controle de armamentos perde sua razo de ser. O erro que a idia de corrida armamentista erro da prpria idia, independentemente de quais sejam as metas e propsitos dos analistas e negociadores envolvidos embute a noo de que a dinmica de competio entre antagonistas seja instaurada e explicada pelos prprios armamentos, e no por uma incompatibilidade radical entre metas polticas. Nada disso impede que governos sejam tomados por esta confuso e se deixem levar pelo fetiche dos armamentos e seu significado concreto, esquecendo o seu carter intrinsecamente instrumental. Nosso uso da expresso corrida armamentista deve ser entendido como uma aluso a esse equvoco por parte de governantes: chamaremos de corrida armamentista as atitudes de governantes que sucumbem tentao da dissoluo da diplomacia no solvente do oramento militar.12 Terminada a apresentao das perspectivas que nos permitam delinear as caracterizaes de segurana e defesa, e pr de lado a falcia da corrida armamentista, passamos a apresentar os elementos que constituem e configuram uma poltica de defesa.

5. componentes de uma poltica de defesa

Podemos dizer que uma poltica de defesa constituda fundamentalmente pelos seguintes componentes: as Foras Armadas; a estrutura integrada de comando e planejamento militar; a institucionalidade governamental para defesa; a poltica declaratria e a prtica concreta.

5.1 As Foras Armadas

O ponto nevrlgico e a expresso concreta final de qualquer poltica de defesa a busca sistemtica e competente da possibilidade de se resolver um eventual conflito armado em

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de alguma importncia que se assinale que esta crtica ou advertncia sobre corrida armamentista no deve ser confundida com ignorncia sobre o processo de respostas simtricas e assimtricas na evoluo de sucessivas geraes de alternativas tcnicas e tticas, ao mesmo tempo possibilitadas e circunscritas pelas tecnologias de equipamentos, armamentos e procedimentos.

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termos favorveis. As consideraes essenciais que devem estar no centro desta busca dizem respeito aos meios de fora propriamente ditos, isto , s foras armadas. Para que se possa participar das discusses que pautam esta busca necessrio amadurecer um juzo informado sobre a natureza combatente das foras armadas e entender as dinmicas que residem no centro desta discusso. Com efeito, o centro da guerra, seu principal problema, o combate. No se pode discutir a defesa sem um entendimento razovel sobre as realidades do combate e do combater. As cinco dinmicas que instruem a prpria capacidade combativa das foras armadas so referenciadas a seguir. A primeira dinmica diz respeito explicitao da centralidade do elemento humano na composio das foras armadas. Os armamentos no guerreiam por si mesmos, e ainda est distante o dia em que o decisor poltico poder dispor de meios de fora inteiramente automticos. So pessoas que do sentido e condio de possibilidade a que os armamentos sejam urdidos em foras combatentes, pessoas que instruem o emprego das foras combatentes de forma vantajosa, eficaz e eficiente, pessoas que detm o acervo de competncias sem os quais os armamentos no so mais que ferro-velho mais, ou menos, imponentes; so pessoas que persistem na luta apesar de tanto sofrimento, medo, morte, azares e fracassos. A combinao e o seqenciamento adequados das aes militares para um determinado fim so exigentes em termos de preparo, exerccio e dedicao. No exagero dizer que a dificuldade da capacitao dos comandantes o longo tempo necessrio para produzir um quadro capaz de integrar intelectualmente as atividades de toda uma fora e do conjunto das foras que justifica a existncia das foras armadas permanentes, mesmo na ausncia de ameaas. Nossa primeira referncia , portanto, que o intangvel que anima, articula e orienta as aes militares deve ocupar o centro de nossas preocupaes e ele reside nas pessoas. Em resumo, no existe vitria sem um comando capaz de conceb-la e uma tropa capaz de arranc-la ao inimigo: lutar, lutar bem, perseverar face aos reveses e vencer. Assim, o treinamento de soldados e praas, sargentos e suboficiais; a capacitao de um oficialato competente em toda complexidade da manuteno e operao do potencial militar; a criao e preservao de quadros e mecanismos capazes de articular as demandas dos polticos com as possibilidades das foras; tudo isto, to facilmente esquecido, to invisvel, depende do empenho e compromisso de vidas inteiras de pessoas dedicadas e motivadas, e deve ser pensado como uma parte integrante de qualquer poltica de defesa. A segunda dinmica a que diz respeito s armas combinadas (combined arms)13, que so a forma concreta pela qual as capacidades de tropas diferentemente armadas so forjadas em poder de combate. Isto no fcil, nem natural: exige tanto treinamento e exerccio quanto um enfoque metodolgico elementos de uma doutrina que permitam s diferentes tropas ajudarem-se na forma adequada e no momento preciso. O treinamento militar do manejo do armamento e dos equipamentos de suporte uma nfima parcela do tempo necessrio para o seu emprego satisfatrio, porque o emprego explicita a necessidade de mtuo suporte e coordenao entre os diferentes armamentos e equipamentos tanto quanto entre tropas diferentemente equipadas, entre o uso das tropas em combate e o propsito do combate, e at da familiaridade necessria entre distintas tropas e foras umas com as outras.
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Lembramos a nota sobre armamentos e armas, mais acima.

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A terceira e quarta dinmicas referem-se criticalidade absoluta de sistemas pouco visveis: o que se refere logstica e o que se refere ao comando, controle, comunicaes, inteligncia e computao (C3I.C)14, para qualquer operao militar concreta. Por um lado, nem as tropas mais bem preparadas, articuladas e motivadas podem seguir lutando por muito tempo ou de maneira eficaz sem comida, munio ou equipamento. pela dimenso logstica que a conectividade societal da guerra industrial contempornea se revela de forma mais aguda. necessrio dispor de acervos considerveis de bens e servios que permanecem aparentemente ociosos durante toda a paz para a eventualidade do conflito. Neste caso, porm, revelam-se essenciais e insubstituveis. Ento s ento escolhas de excessiva modernidade ou ambio, que extrapolem as possibilidades produtivas ou aquisitivas do pas, podem cobrar um preo infinitamente mais alto do que o ganho de desempenho que as justificaria. E economias infelizes podem redundar em prejuzos catastrficos. Por outro lado, nem os mais aguerridos e brilhantes comandantes podem comandar sem informao e sem meios de transmitir e monitorar o cumprimento de suas ordens. Os arranjos de C3I.C sofrem de uma dupla discriminao. So quase invisveis e, portanto, pouco percebidos em alguns casos, dependem, para sua eficcia, de medidas de sigilo que contribuem para o desconhecimento de sua importncia ou das possibilidades de seu uso. Alm disto, tendem a ser preteridos em favor de meios mais conspcuos: os armamentos. No admissvel que os arranjos e meios de C3I.C, que so a materialidade do uso da guerra como ferramenta poltica e das foras como instrumentos, sejam relegados a um segundo plano. Ao contrrio, devem ser objeto de prioridade em qualquer proposta sria de poltica de defesa. Tudo o que foi dito acima sobre armas combinadas (combined arms) e sobre a preponderncia do elemento humano na guerra tem, portanto, que ser qualificado enfaticamente pela existncia, manuteno e aperfeioamento de dois sistemas vitais, o da logstica e o de C3I.C. O risco quando se fala de poltica de defesa e de foras armadas sempre o mesmo: cair-se na falcia de que mais armamentos mais tanques, avies ou navios seja sempre a melhor alternativa. preciso ponderar a aquisio de armamentos pelos meios de sua manuteno e operacionalidade luz dos recursos disponveis. O custo da adoo de um fuzil mais moderno, por exemplo, pode significar uma despesa que inviabiliza a continuidade do programa de sade familiar que mantm bons quadros na fora trocam-se mais armamentos pela perda das pessoas mais capazes. Pelo preo de um tanque, compram-se cinco motores de tanque e as peas de reposio, sem os quais o simples desgaste da paz imobiliza um regimento trocam-se mais tanques pela perda de desempenho em armas
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Na literatura internacional, vem-se consagrando o uso do acrnimo C4I para o complexo de atividades de comando, controle, comunicaes, computao e inteligncia; esta nos parece uma prtica infeliz, pois oculta o que levou explicitao da dimenso computao, ou seja, a velocidade relativa de processamento do ciclo observao-orientao-deciso-ao (OODA). O ciclo OODA representa a velocidade com que um dos lados reage mudana; um exemplo fcil imaginar dois lutadores de boxe, um com um ciclo OODA longo, se movendo em cmara lenta, e o outro, com um ciclo OODA curto, se movendo em velocidade normal. O que levou explicitao do termo computao foi exatamente o fato de que a velocidade de processamento multiplicou as capacidades de C3I de uma dada fora, sendo mais adequado portanto representar esta componente na forma de C3I.C.

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combinadas (combined arms). Pelo preo de uma aeronave ou duas a mais, pode-se ter tanto os msseis para o treinamento e eventual emprego do restante da esquadrilha quanto os tanques descartveis de combustvel que multiplicam seu alcance e portanto sua capacidade trocam-se mais aeronaves pelos estoques logsticos que sustentam a esquadrilha. Pelo preo de um navio, pode-se ter o sistema de C3I.C que faz de uma coleo de navios uma esquadra combatente. Em resumo, foras armadas sem pessoas, sem armas combinadas (combined arms), sem logstica ou sem um sistema de C3I.C so meras fachadas, imposturas, blefes, que o primeiro esbarro pe abaixo. A isto h que se acrescentar um fator bvio: o tempo. Planos estratgicos e tticos podem ser concebidos num fim de semana, detalhados em mais alguns dias e arquivados em gavetas at serem implementados quando o inimigo escolher, claro, o caminho no previsto. A atrao e seleo de pessoas capazes, o apoio ao seu empenho e dedicao, o estabelecimento de unidades capazes de armas combinadas (combined arms), o aperfeioamento contnuo da doutrina e a proviso de recursos e sistemas logsticos e de C3I.C comeam no momento em que se decide que podem vir a ser necessrios. Tm que ser exercitados continuadamente desde esse momento at seu eventual emprego na guerra. A dissuaso a inibio do agressor contra nossos interesses produzida pela existncia concreta dessas capacidades. o clculo racional do risco que pode inibir eventuais agressores. Do dito acima, segue-se que foras armadas no so um retrato na parede: so uma organizao complexa e viva, cuja capacidade combatente varia de acordo com os ritmos da alternncia de pessoas, da identificao, superao e atualizao dos arranjos adequados de armas combinadas (combined arms), com os ciclos de vida dos equipamentos e dos materiais e com o fluxo de autoaperfeioamento e adaptao dos arranjos de C3I.C. A prontido das foras armadas assim a quinta dinmica, que conecta as dinmicas anteriores e explicita a sua continuidade no tempo. H sempre o risco de se tomar foras armadas como exclusivamente orientadas para o momento do combate, infinitamente prontas para a luta. A dinmica da prontido relembra que as coisas no so bem assim e liga o instante da entrada da fora em combate, na guerra, com o cotidiano das foras armadas na paz. Foras armadas no so fichinhas em um jogo com valores e capacidades fixas: so organizaes que tm que ser treinadas e aperfeioadas ao mesmo tempo em que precisam estar em condies de combater. H pelo menos quatro dimenses na questo da prontido. Cada uma delas depende das demais, mas exige entendimentos e prioridades prprios. A primeira, de mais fcil apreenso, a prontido ttica. Ela corresponde ao momento em que uma dada unidade militar destrava seus armamentos, ocupa suas posies de combate e se prepara para um combate iminente. Costuma-se perder de vista o quanto o stress, o sono, a fadiga e o fastio podem arrefecer a ateno e os reflexos dos que precisam estar em estado de mximo alerta com um aviso de poucos minutos ou nenhum aviso. Com efeito, existem limites intransponveis para o tempo em que se pode manter uma unidade em prontido ttica: minutos ou, no mximo, horas. sabido que um navio no sustenta postos de combate por mais que uma centena de minutos, perdendo capacidade a cada momento; um peloto de trinta homens pode sustentar sua preparao mxima quando responder com eficcia contra um ataque por alguns minutos, antes que a ateno dos soldados se perca; um operador de radar de quem se exige total concentrao no acompanhamento de dezenas de registros tem seu mximo desempenho durante os primeiros trinta minutos a partir de sua assuno do posto, declinando a partir deste limite e ficando intil em poucas horas. Assim, necessrio estabelecer e incorporar mecanismos e procedimentos cujo nico

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propsito o de permitir que a prontido ttica se estabelea o mais prximo possvel do incio do combate e se sustente pelo maior tempo possvel. A segunda a prontido operacional. Ela corresponde ao estado em que uma dada unidade militar est pronta para a ao imediata, pronta para assumir um regime de prontido ttica imediatamente: seus quadros esto completos, adequadamente treinados e instrudos sobre suas possibilidades de ao; seu equipamento est disponvel e pronto nas quantidades julgadas adequadas; sua estrutura de C3I.C est capacitada a receber instrues e utilizar-se das armas combinadas (combined arms) para produzir resultados militares exitosos; seus estoques de todo tipo esto adequadamente supridos para dar conta das demandas do ato de combater. A prontido operacional no um estado, mas sim um arco de um ciclo: o ciclo que vai desde a unidade que treina e prepara suas tropas e equipamentos, adquire gradualmente prontido operacional, sustenta-a por um perodo limitado de tempo e ento a perde na medida em que pessoas so transferidas entre unidades e os equipamentos necessitam de manuteno mais extensa do que a cotidiana. O planejamento da prontido operacional militar gira em torno do bom seqenciamento das unidades ao longo deste ciclo, seja pela alternncia de unidades prontas, seja pelo superdimensionamento de estruturas para permitir que pelo menos uma parte substancial nem sempre a mesma da unidade esteja permanentemente pronta. A terceira dimenso da prontido exige uma viso um pouco mais abstrata: a prontido estrutural corresponde aos esqueletos de unidades que so mantidos de tal forma que o simples influxo de tropas e equipamentos possa produzir rapidamente unidades operacionalmente prontas. Estas estruturas contm aquele elemento que o mais dispendioso em tempo e recursos: os quadros de oficiais, sargentos e praas especializados, as estruturas organizacionais que instruem as armas combinadas (combined arms), os vnculos de C3I.C e os ncleos de equipamentos e materiais minimamente necessrios para a logstica da transio entre esqueleto e fora. H infinita discusso sobre a correta dosagem de quadros necessrios para que uma unidade, e por extenso a fora, tenham de fato prontido estrutural; da mesma forma, uma deciso difcil e tpica de uma poltica de defesa consistente qual seja a durao aceitvel do perodo de incorporao de tropas e equipamentos, bem como as quantidades de pessoas (reservistas?) e equipamentos (estoques?) necessrios para efetuar uma transio eficiente e eficaz entre a unidade estruturalmente e a operacionalmente pronta. A quarta dimenso da prontido ainda mais abstrata, e, para muitos, uma idia obsoleta. Trata-se da prontido mobilizacional, isto , os arranjos de toda ordem que permitam que os recursos nacionais do tempo de paz possam ser eficaz e eficientemente convertidos nas tropas e equipamentos necessrios ao completamento e expanso das unidades. A prontido mobilizacional corresponderia, assim, ao conceito clssico dos arranjos, meios e modos da mobilizao; mas vai mais alm ao determinar o sustento de estruturas, na paz, capazes de efetu-la quando necessrio. A dvida sobre sua atualidade deriva de duas percepes distintas: a primeira, de que conflitos armados no ps-Guerra Fria sero resolvidos em prazos muito inferiores ao de qualquer mobilizao concebvel; a segunda, de que a densidade de treinamento nas tropas e de tecnologia nos equipamentos e requisitos logsticos inviabiliza uma converso de pessoal ou indstrias desde as suas atividades de tempo de paz em qualquer prazo. Consideramos que a primeira perspectiva, da curta durao de eventuais conflitos, essencialmente mas no exclusivamente poltica, suscetvel, tanto quanto esta, s

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mudanas bruscas que a caracterizam. H, de fato, uma base logstica que afirma que os conflitos sero curtos porque os estoques de munies modernas so limitados, e seu esgotamento impediria a continuidade da luta. Mas se houver vontade poltica dependendo do que estiver em jogo , a luta continua, ainda que com armas menos sofisticadas do que o ideal ou, ao menos, correspondentes capacidade tcnico-tecnolgica das sociedades em guerra. Esta considerao logstica serve de ponte para a segunda perspectiva, e pareceria mais slida e decisiva que a anterior. Consideramos que essa segunda perspectiva, da alta densidade tecnolgica dos meios de fora, essencialmente mas no exclusivamente logstica, mas est sujeita mesma ressalva poltica que a anterior. De fato, a especificidade do preparo militar mais bsico sugere prazos longos que questionam uma mobilizao fcil de tropas no-profissionais; da mesma forma, a especificidade do equipamento militar minimamente compatvel com operaes militares modernas inviabiliza sua produo em prazos curtos e sua complexidade impe prazos de concepo medidos em dcadas. Entretanto, uma vez mais, o imperativo poltico pode atropelar a forma tecnicamente predominante em nome da produo de massa dos meios de fora possveis revelia da impossibilidade da produo dos meios de fora ideais. Essas cinco dinmicas servem, assim, para colocar na devida perspectiva os custos e papis relativos de algumas das componentes das foras armadas na discusso sobre uma poltica de defesa e permitem situar a discusso sobre o relacionamento entre tecnologia, forma de organizao e prioridades para foras armadas ao longo do tempo. De outra forma, uma poltica de defesa corre o risco de se emancipar de seu vnculo com a realidade blica, seduzida pela busca infindvel por desempenho e autonomia abstratos e supostamente fixos. Uma poltica de defesa sbria encara de frente os problemas de custos e de priorizao dos meios que as consideraes acima colocam e tem em seu centro uma proposta concreta sobre a forma pela qual converter limitados recursos em meios de fora capazes de garantir, se necessrio pelas armas, a defesa de aspiraes legtimas.

5.2 Estrutura integrada de comando e planejamento militar

As armas combinadas (combined arms), de que j tratamos, tocam apenas no primeiro nvel da cooperao exigida das pessoas que as compem. Trata-se, agora, de tocar no segundo nvel de cooperao: o das foras combinadas. As condies ambientais das operaes militares em terra, mar e ar exigem treinamento especfico, pois impem restries e oferecem oportunidades diferenciadas s possibilidades de combinao, no limite, entre as capacidades de fogo e movimento. As velocidades atingidas pelas aeronaves no esto abertas aos navios ou aos tanques; a capacidade de transporte pela via martima inigualada em qualquer outro ambiente militar; as dobras e irregularidades do terreno podem permitir a um contingente pequeno infligir danos desproporcionais ao que se esperaria a partir de uma anlise meramente quantitativa de seus equipamentos. Em funo das peculiaridades do ambientes em que operam, as foras ditas singulares desenvolveram perspectivas e mtodos prprios, que caracterizaram culturas organizacionais distintas. O convvio mais superficial com qualquer uma das foras permite perceber isto: a disciplina entre oficiais e tropas num exrcito, numa marinha ou numa fora area so mantidas e expressas de forma diferente. A camaradagem e informalidade so expressas de forma semelhante por todas as marinhas de guerra do mundo, todas elas contrastando com a

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sua expresso em exrcitos e foras areas. Exrcitos modernos tendem a espelhar melhor as atitudes, preferncias e hbitos da populao de seu pas de origem do que as respectivas marinhas e foras areas, sempre mais internacionalizadas em suas posturas e comportamentos. A centralidade do vo irmana de forma quase que absoluta a perspectiva e as hierarquias das foras areas: os pilotos e o ato de voar tm um valor prprio e decisivo em sua estrutura de poder. Estas peculiaridades derivam diretamente da especificidade das competncias necessrias para o combate em terra, mar, e ar. So decorrncias lgicas do fenmeno da especializao, reflexos saudveis de uma complexidade ambiental vivida cotidianamente por geraes. Assim se pode entender o eterno conflito entre o modo da marinha, o modo do exrcito, o modo da fora area 15 e o modo de outras corporaes militares com identidade e continuidade organizacionais (os fuzileiros navais americanos, por exemplo). E, de fato, cada um destes modos expressa a busca do mais correto para o seu ambiente de origem. Da a tentao de que a luta no mar seja conduzida do jeito naval, a luta em terra do jeito do exrcito, bem como a luta no ar do jeito aeronatico. Da tambm o risco de que a guerra seja arbitrariamente dividida, pela predominncia de ambientes operacionais, em teatros de operao caracterizados como tendo natureza martima, terrestre ou area. No obstante, a guerra fundamentalmente uma s: todas as operaes em mar, terra e ar esto voltadas para a produo de resultados em terra. Como bem analisa Julian Corbett:
Como os homens vivem sobre a terra e no sobre o mar, grandes questes entre naes em guerra sempre foram decididas exceto em rarssimos casos seja pelo que o exrcito pode fazer contra o territrio e vida nacionais do inimigo, ou ento, pelo medo do que a frota torne possvel ao exrcito fazer.
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Uma estrutura integrada de comando e planejamento militar busca assegurar que as peculiaridades nascidas das competncias diferenciadas das trs foras (ou quantas foras singulares se julgue necessrio ter17) nunca seja um obstculo para sua ao coordenada. No basta que se admita o benefcio de tal cooperao nem que existam planos de guerra onde estruturas de comando nico estejam clara e burocraticamente desenhadas. A

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Note-se que os membros das foras armadas, vivendo num mundo pautado pela hierarquia e pela disciplina, so ciosos da hierarquia cerimonial na nomeao das foras ou de seus atributos, onde est estabelecido uma ordem de citao baseada na senioridade das foras que presume a ordem (baseada na data de criao) Marinha, Exrcito e Aeronutica (Fora Area). Desejosos de no confrontarmos tal hierarquizao, buscamos sempre ofereclas nesta ordenao, exceto quando ela interfere como nossos objetivos expositivos ou analticos.

CORBETT, Julian. Some Principles of Maritime Strategy. Annapolis, Naval Institute Press, 1988 [1911]: 16
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Havia algo de interessante no modelo sovitico de cinco foras singulares, trs armas independentes. Num certo sentido, foi talvez a construo organizacional mais honesta com relao diversidade de papis e possibilidades combativas da ltima metade do sculo XX. De fato, se acrescentarmos a esta estrutura as milcias (polcias) regionais e metropolitanas, as foras paramilitares do Ministrio do Interior, da Guarda de Fronteiras e da KGB, o modelo sovitico torna-se um espelho da diversidade de misses esperadas das foras do Estado em nossos dias.

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integrao18 jointness das foras comea, apenas comea, num sem-nmero de esforos de compatibilizao e de padronizao onde, em todos os momentos, o modo integrado joint tem prioridade sobre os modos de cada fora. J nesse primeiro momento, e como decorrncia do que se disse antes sobre as perspectivas distintas advindas das especificidades dos respectivos ambientes operacionais, as foras se apegam aos seus modos particulares de ser e de agir e resistem a mudanas que questionem os seus procedimentos. Por um lado, isto reflete um saudvel compromisso identitrio um olhar especificamente naval, terrestre, areo, ou o que seja sobre a realidade para com a fora por parte de seus membros, um dos principais elementos que permite a coeso e o esprit-de-corps no fragor da luta. Essa diversidade de perspectivas tem ainda o benefcio colateral de trazer alternativas para os tomadores de deciso poltica, quando da discusso de uma operao, uma campanha ou uma guerra. A ao sempre ser integrada, mas as diferentes nfases naval, do exrcito, da fora area, dos fuzileiros navais ou das foras especiais , oferecem um campo amplo de instrumentos alternativos.

A prtica brasileira, contrria a toda a literatura internacional o que a torna impermevel, na prtica, a um dilogo mais aberto sobre estruturas de comando e controle , tem no termo conjunto a idia de uma articulao fraca entre as foras, que no unifica o comando das foras singulares em operaes militares. Em teoria, assim, operaes conjuntas seriam, no jargo militar brasileiro, aquelas em que as foras cooperam. O comando do Exrcito, por exemplo, pode apenas solicitar a ao da FAB, que s ir atender esta demanda depois de cumpridas suas prioridades prprias. Na prtica, afronta-se um dos mais evidentes pilares da prtica militar, a saber, a unidade do comando, em nome da preservao da autonomia hierrquica das foras e da sensibilidade corporativa quanto a uma fora mandar em outra. No h sequer nome para isso na literatura internacional; rigorosamente, essa prtica inconcebvel: trata-se de uma aberrao. A prpria existncia desse termo , por si s, um obstculo prpria idia de integrao das foras para a obteno de um propsito poltico. A mera admisso, implicada pela existncia do termo, da aceitabilidade desse tipo de relacionamento j polui toda a discusso sobre uma efetiva coordenao de armas e foras. No nos furtamos, aqui, a colocar as coisas de maneira clara; ao contrrio, posicionamo-nos, de maneira inequvoca, de forma contrria perpetuao desse estado de coisas. Entretanto, para esconjurar mal-entendidos, declinamos de utilizar no texto o termo equivocado brasileiro combinado e preferimos adotar integrado para denotar o que a literatura internacional chama de joint (cuja traduo seria conjunto), isto , a atuao integrada das foras singulares sob um nico comando para uma operao militar. O problema vai mais longe, porque o termo combined (cuja traduo seria combinado) denota na literatura internacional a operao de foras de diferentes pases, circunstancialmente aliados em uma guerra ou operao militar. No conhecemos um equivalente no jargo militar brasileiro para combined, mas, ainda que ele exista, permaneceria a sua incomunicabilidade em esfera internacional, complicando grave e desnecessariamente algo que j , por sua prpria natureza, tremendamente complexo, isto , a coordenao do uso da fora entre aliados. Esse estado inaceitvel de coisas nos obriga, ainda, a apor entre parnteses o termo internacional todas as vezes em que estivermos nos referindo dinmica de cooperao de diferentes armas, foras ou pases. Vide, mais acima, no texto, a discusso sobre a perda de uma linguagem brasileira para a discusso de assuntos estratgicos, que aqui ganha substncia no seu terreno mais imprprio.

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Por outro lado, porm, esta resistncia pode ser espelho de resistncias corporativas deciso poltica, ou simples lutas corporativas por fatias de oramento: as rivalidades interforas, que so absolutamente normais no convvio de foras singulares distintas. Entretanto, deixadas s suas prprias dinmicas, isto , na ausncia de uma estrutura integrada de comando e planejamento militar que assegure a supremacia da autoridade poltica e a preeminncia das decises e prioridades emanadas e resultantes das diretrizes e metas polticas , as rivalidades interforas podem produzir resultados extremamente disfuncionais, pondo em risco a capacidade blica do Estado. Estas diferenas e rivalidades entre as foras no desaparecem com o estabelecimento de instncias de integrao; mas uma estrutura integrada de comando e planejamento militar atua permanentemente no sentido de transformar o que poderia ser uma competio danosa ao resultado agregado numa emulao por desempenho. O relativo desconhecimento brasileiro desse tema temperado pelo profundo bom senso dos brasileiros, que sempre tomaram a alegada unidade indivisvel das foras armadas no regime autoritrio com um gro de sal uma das lacunas a serem preenchidas no processo de atualizao das foras armadas. O regime autoritrio fez deste assunto um verdadeiro tabu. Se evidente para os cidados dentro e fora das foras armadas que uma poltica de defesa dificilmente manter uma repartio equnime, entre as trs foras, dos recursos oramentrios destinados defesa, as organizaes militares ainda relutam, por inrcia mais que por opo, a encararem o seu papel num todo integrado de foras armadas. Entretanto, a homogeneizao vocabular e de procedimentos e a padronizao logstica e de C3I.C so apenas as bases necessrias para encarar o verdadeiro desafio: a maturao de estruturas, mentalidades e concepes estratgicas verdadeiramente integradas. Em outras palavras: uma doutrina de emprego integrado das foras armadas para a obteno das metas polticas. Esta doutrina s estar em vigor quando estiver viva nas pessoas, nos jogos de guerra, nos critrios de promoo e nos planejamentos de ao militar de todas as foras; s ser operacional quando a familiaridade com foras integradas for equivalente de armas combinadas (combined arms); s ser factvel quando os problemas logsticos se converterem em problemas logsticos integrados, e o C3I.C das foras for a continuidade natural do sistema nervoso de uma estrutura integrada de comando e planejamento. Cabe aqui um comentrios sobre as doutrinas. As discusses sobre doutrinamento, doutrinao e equivalentes conspurcaram o termo doutrina, levando sua identificao com alguma espcie de dogmatismo, de comportamento pavloviano, de automatismo idiotizante. Uma doutrina enrijecida, fossilizada, que no se abre a verdadeiros questionamentos, de fato embute esse risco, mas no necessrio que seja assim. Ao contrrio, uma doutrina viva, alerta, permanentemente submetida s crticas oriundas de dentro e de fora das foras, exercitada e aprimorada por jogos de guerra e manobras realistas e constantes e que disponha de mecanismos que incentivem os oficiais que a praticam a aperfeio-la, um instrumento necessrio e benfazejo para uma boa conduo de operaes e guerras. Uma boa doutrina materializa o melhor entendimento coletivo do fazer a guerra, serve para forjar um comportamento esperado comum, que permita aos oficiais saberem o que se passa na mente de seus pares, e permite ao praa ter acesso ao acervo de experincias de combatentes, tornando-o muito mais capaz do que seria sem ela. Como disse Clausewitz, uma boa doutrina substitui o pensamento, no bom sentido: simplifica o processo decisrio no momento em que a confuso mxima, vidas esto em risco e necessrio tomar imediatamente boas decises. Uma doutrina assim salva vidas.

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a um s tempo surpreendente e bvio que as foras singulares tenham tido tantos problemas quanto ao unificada por um dado propsito. surpreendente porque a guerra moderna no deixa dvida de que, no momento do conflito, todos os recursos e meios militares nacionais devem estar disponveis para a ao. E se espera, portanto, que o conjunto das foras armadas esteja pronto para ser empregado como uma unidade. A expectativa ps-Guerra Fria de conflitos sbitos, at inesperados, apenas radicaliza esta necessidade: instrui o debate sobre prontido operacional e estrutural tomando como medida de prudncia a disponibilidade permanente de foras e por foras sempre entendemos foras integradas capazes de desempenhar um leque razovel de misses, com elevada prontido operacional. inconcebvel que as foras sejam mantidas, em tempos de paz, inteiramente isoladas em suas prticas e que se espere uma adaptao para ao integrada no momento mesmo em que tm de dar conta de necessidades prementes no seu emprego. ridculo que uma marinha s se preocupe com observadores de tiro capacitados a cooperar com a fora terrestre no bombardeio de terra depois que as hostilidades tenham comeado, ou que as freqncias de rdio, cdigos e procedimentos de C3I.C integrados tenham que ser improvisados (ou relembrados de dicionrios e manuais h muito engavetados) no momento em que tropas e unidades estejam se movendo para postos de combate. Ao mesmo tempo, a existncia de tais dificuldades com a integrao bvia, porque as foras singulares so mais do que apenas organizaes militares so instituies nacionais, com histrias, estrias, tradies e hbitos corporativos arraigados. Como dissemos mais acima, as origens histricas e a evoluo dos exrcitos, marinhas e mais recentemente das foras areas so estudos de caso sobre a forma pela qual necessidades e prticas cotidianas configuram uma determinada viso de mundo. As diferenas existem e h casos sem nmero de foras que se preocuparam em excesso com suas necessidades, esquecendo as das necessidades de integrao. A Fora Area Argentina descobriu com surpresa e choque que seus pilotos no conseguiam igualar o desempenho da arma area naval de sua prpria Armada apenas quando diante de sua incapacidade, em plena Guerra Anglo-Argentina de 1982. No precisava ter sido assim. Por ltimo, um fator adicional a intensificar resistncias cooperao interforas reside nos laos particulares que cada uma delas estabelece com a sociedade a que serve e dos laos polticos entre as foras armadas e a sociedade. Cada fora, seja em funo da localizao de suas bases, seja em funo do relacionamento que seus oficiais superiores estabelecem com outros segmentos profissionais, seja, enfim, em funo do perfil demogrfico de origem de seus quadros, desenvolve maneiras prprias de encarar as necessidades e problemas envolvidos na sua existncia em tempo de paz, e tambm diante de uma guerra ou operao. Estas diferenas aparecem com mais visibilidade e nfase no momento de se estabelecerem objetivos militares de qualquer sorte, incorporando nestas prioridades suas prprias concepes organizacionais. A perspectiva de uma predominncia estabelecida a uma das foras quando de atividades integradas s tende a aumentar os receios e ansiedades inerentes s vises especficas de cada uma das foras singulares.

5.3 A institucionalidade governamental para a defesa

Passamos agora ao exame do terceiro nvel de combinao intrnseco a uma poltica de defesa. Trata-se do interrelacionamento, formal e informal, entre as foras armadas, tomadas em conjunto, com as demais agncias e organismos governamentais voltados, ainda que

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apenas como parte de suas atribuies, para os assuntos de defesa. A esse conjunto de relacionamentos chamamos institucionalidade governamental para a defesa. Este entendimento abrangente necessrio porque em assuntos de defesa comum que as necessidades correntes no sejam facilmente ou imediatamente enquadrveis nas estruturas vigentes por motivos tcnicos ou polticos. Uma das formas recorrentes pela qual organizaes concretas do conta da longevidade dos programas de defesa atravs da atribuio informal de responsabilidades de acompanhamento que so atribudas a indivduos ligados a um dado projeto por longo perodo de tempo em paralelo aos rgos e chefias responsveis pelo projeto e que atuam como uma espcie de padrinhos, salvaguardando as concepes originais quanto a desvios e sancionando alteraes substantivas informadas pela evoluo dos acontecimentos. Este costuma ser um dos papis mais vitais e menos percebidos das burocracias civis de ministrios da defesa e das relaes exteriores de um determinado Estado. Em pases com forte tradio de servio pblico, a carreira dos funcionrios ministeriais da defesa ou das relaes exteriores inclui a sua responsabilidade, desde a entrada no servio at a indicao de seu substituto, por uma espcie de pasta, cujo acompanhamento permanente se d em paralelo e revelia dos postos e funes que venha a ocupar. Assuntos de maior importncia so acompanhados por mais de um funcionrio, em mais de um ministrio, configurando um verdadeiro conselho-sombra que monitora, assessora e influencia as decises de forma praticamente invisvel. Da se explica que, numa discusso sobre defesa area, se custeie a vinda por alguns dias do subchefe da contabilidade do Ministrio dos Transportes, do embaixador em Singapura e um seu secretrio, do assessor do departamento de informtica do Ministrio da Defesa e de um pesquisador do Instituto de Meteorologia, com o objetivo de se reunirem com a equipe dos responsveis pelo contrato dos radares. Uma alternativa seria o estabelecimento de instncias informais desse relacionamento na forma de equipes ad hoc, que se renem no incio de um projeto e que so convocados a cada mudana de chefia, alterao de rumo, variao significativa no ambiente ou apresentao de seus resultados. Note-se que, apesar de ostensivamente ad hoc, a constncia de seus membros obedece a uma lgica de informalidade de bom tom chamar as mesmas pessoas para cada consulta; ao mesmo tempo, pega mal reunir uma tal equipe revelia de sua composio anterior ou, pior ainda, no reuni-la diante de mudanas substantivas. O bom funcionamento dos programas de defesa , dessa forma, mais uma vez, fruto de relacionamentos longamente amadurecidos, e no, ao contrrio do que uma leitura superficial poderia sugerir, contratos ou acordos pontuais. Contratos e acordos surgem ento para dar respaldo formal a demandas e solues identificadas informalmente. Ainda outra alternativa pode ser encontrada em ocasies onde h uma virtual unanimidade multipartidria quanto necessidade ou desejabilidade de vrias iniciativas. Dessa maneira, a solidez dos interrelacionamentos propriamente polticos a melhor garantia da longevidade dessas iniciativas; as sesses das Comisses Temticas do Congresso transformam-se num mecanismo poderoso de divulgao de discusses acumuladas informalmente e muito mais amadurecidas do que a leitura das atas poderia indicar. Entretanto, essa situao tende a ser razoavelmente rara: supe geralmente a existncia de inimigos concretos e facilmente identificveis ou a percepo de necessidades inescapveis. Pode haver ocasies em que esse consenso seja estabelecido na ausncia das condies descritas acima; mas isso parece extremamente raro. Na prtica, a institucionalidade governamental para a defesa ser composta por uma mescla dos mecanismos acima: uma burocracia incipiente ou consolidada, equipes mais ou menos

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definidas, entendimentos polticos mais ou menos abrangentes. O que importa salientar o seguinte: algum mecanismo haver. O mais poderoso deles , sem dvida, o acordo poltico, nascido de ampla discusso e debate pblico. Mas no o nico e nem sempre alcanvel, independentemente da boa-f das partes. Neste contexto, entende-se perfeitamente que avaliaes e decises sejam objeto no apenas das estruturas formais, mas tambm de conselhos e grupos de trabalho interagncias, de representantes encarregados de tarefas especficas trans-institucionais, e at de virtuais plenipotencirios da autoridade poltica para a conduo de um trabalho especfico. com isso em mente que se pode voltar os olhos para as componentes formais da institucionalidade governamental para a defesa. A parte mais importante desta institucionalidade, tanto para fins prticos quanto analticos, a estrutura interna das agncias de nvel mais alto no Estado seja quanto composio de suas lideranas, por exemplo as Comisses de Defesa Nacional dos Legislativos ou o Gabinete Militar do Executivo; seja quanto sua responsabilidade formal pelo tema, por exemplo a Secretaria de Assuntos Estratgicos, no caso brasileiro; seja ainda quanto organizao interna de suas burocracias , com destaque para o prprio Chefe de Estado, constitucionalmente Comandante Supremo e responsvel ltimo por todas as atividades concernentes defesa. A isto h que se acrescentar a questo dos sigilos e a necessidade de agncias de inteligncia. Um sem nmero de coisas no campo da defesa podem depender do segredo: desde o horrio de mudana da guarda at a frmula matemtica que modela precisamente a defesa antiarea, passando pelos planos de contingncia das foras armadas ou pelos cdigos das mensagens. natural que os Estados queiram proteger essas informaes; igualmente natural que outros Estados queiram sab-las. a que entram em cenas as agncias de inteligncia. Ao contrrio do que se pensa, o grosso das informaes fornecidas por estes servios so obtidas em fontes ostensivas, pblicas. Boa parte do seu trabalho consiste da reunio destas informaes e sua concatenao em anlises teis para a avaliao de situaes e para a tomada de decises em nvel governamental. Existem trs tipos bsicos de inteligncia19: a branca, que esta de que falamos e que consiste na busca e anlise da informao desejada, que est pblica em algum lugar; a cinza, que corresponde ao emprego de tcnicas que buscam obter informaes que no so pblicas, atravs de aes que no incluem o uso de violncia; e a negra, que busca obter informaes que so secretas, vigiadas, controladas, atravs de quaisquer meios considerados vlidos. Muitas das coisas que governos gostariam que fossem secretas no podem s-lo ou porque seu povo e Parlamento tm que ser informados sob pena de perda de credibilidade poltica, ou porque a informao j pblica antes que se deseje faz-la secreta, ou porque outro Estado no a considera secreta, ou porque as firmas que lidam com o assunto precisam anunciar seus produtos para vend-los, ou porque o estado da literatura do campo em questo trata a informao abertamente ou, ainda, porque ela facilmente dedutvel de dados no secretos.

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White, gray & black so termos clssicos da classificao das atividades de inteligncia e se referem sua legalidade e visibilidade. No se pode querer privar o idioma de um recurso retrico to importante quanto o que associa branco, cinza e negro a luz, penumbra e trevas; ou, em termos mais amplos, ao gradiente que vai da clareza obscuridade, do dia noite.

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A inteligncia branca o pesadelo daqueles que buscam impor regimes de sigilo diferenciados em seus Estados; a no ser nos casos de fronteiras totalitariamente fechadas, a regra de sigilo em vigor sempre a menos rgida dentre todos os pases e organizaes que detm a informao. A inteligncia cinza a que mais se associa com filmes de espionagem: agentes (cujas aes tm um status legal que , ocasionalmente, dbio) querem acesso ao que oculto e buscam infiltrar, interceptar, corromper, seduzir ou ter acesso a segredos, mas sem o uso de violncia armada letal. A fronteira da violncia armada letal, tpica dos filmes de ao, uma linha que poucos Estados admitem cruzar; de fato, poucos admitem o uso de fora (que seria motivo para uma guerra, se o ato de fora for em solo estrangeiro); alguns evidentemente o fazem mas negam; a maioria dos Estados probe formalmente que suas agncias de inteligncia realizem operaes negras e muitos pem limites severos at mesmo s cinzas, condicionando-as a autorizao judiciria de qualquer tipo em tempo de paz. evidente que os servios de inteligncia tm um papel crucial em todas as fases da discusso dos assuntos de Estado; seja obtendo, seja protegendo segredos. A tenso entre sigilo e democracia uma das mais delicadas dentre todas as discusses sobre governos democrticos. Nunca um assunto fcil, de trnsito tranqilo. No uma questo bem resolvida sequer na assepsia dos tratados jurdicos: trata-se da discusso escamoteada da razo de Estado. O vu de silncio que recai sobre o tema s faz torn-lo ainda mais delicado: no h maneira consagrada de se estabelecerem limites e controles sobre a atuao dos rgos de inteligncia sem pr em risco a sua capacidade de ao. Cada Estado se v obrigado a equacionar este problema por si mesmo, e nunca h um teste definitivo sobre a eficcia destes controles ou do desempenho de suas agncias de inteligncia. E, no entanto, no se pode viver sem lidar com segredos nem inteligncia; do contrrio, o Estado pode se ver obrigado, por vezes, a um recurso ainda mais desagradvel e, potencialmente, mais danoso: a incapacidade de contornar crises sem o uso dos meios de fora ou o recurso aos meios de fora em situao de desvantagem. No um tema charmoso, reconhecemo-lo de pronto; mas um tema inescapvel em qualquer discusso conseqente sobre segurana, defesa e relaes exteriores. A questo do sigilo particularmente delicada para acadmicos. Com efeito, uma extenso excessiva do manto do sigilo pode, no limite, impedir o livre debate de idias; pode tambm servir para acobertar todo tipo de incompetncia e abuso de poder por parte dos organismos protegidos pelo sigilo. No caso brasileiro, tratado superficialmente mais acima, a disciplina do sigilo no perodo autoritrio deixou como seqelas regulamentos e principalmente uma mentalidade cuja prtica informa um segredo inaceitvel sobre as necessidades, realidades e problemas da defesa nacional. A inexistncia de uma regulamentao explcita e atualizada sobre critrios e responsabilidades sobre assuntos sigilosos inclusive regras claras e teis quanto sua desclassificao gerou uma situao em que a atribuio de carter sigiloso de qualquer nvel seja possvel a qualquer autoridade que o deseje, onde prticas do passado ainda impem limites s necessidades e bom senso do presente. difcil crer que tais prticas atendam s necessidades de um Estado democrtico. Como exemplo da disfuncionalidade mencionada acima, pode-se ver que o mais bsico que se espera das foras armadas de uma democracia no est facilmente disponvel em lugar nenhum para os cidados interessados: seus anurios (suas estruturas, unidades, organogramas, principais instalaes, fluxos de carreira, perfil demogrfico da fora, atividades e resultados do ano anterior, suas lideranas), suas polticas mais gerais, suas doutrinas. Como j dito, mais fcil obter informaes sobre as foras e equipamentos brasileiros em anurios estrangeiros que em qualquer fonte brasileira. Tais prticas com

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relao ao sigilo contrariam toda a sua lgica: como se certas informaes tivessem que ser protegidas dos brasileiros. Sigilo e inteligncia, portanto, so temas sobre os quais seria oportuno que cientistas polticos, filsofos e juristas se debruassem mais detidamente. Reconhecendo os problemas que as discusses sobre sigilo e agncias de inteligncia trazem para todas as democracias do mundo, o pior que se pode fazer fingir que eles no existem. Os problemas da decorrentes implicaro que os mecanismos do sigilo e das agncias de inteligncia ficaro refns de tendncias inerciais e acrticas, revelia dos interesses dos cidados. Um bom ponto de partida seria a considerao de um paradoxo aparentemente insolvel na ao de inteligncia numa democracia: controle demais, e algo se perde, os servios de inteligncia podem ser reduzidos a agncias parajornalsticas estatais; controle de menos, e algo se perde, os servios de inteligncia podem ser transformados em eminncias pardas do poder. importante entendermos tudo o que foi dito acima em sua inteireza: o que estamos dizendo razoavelmente bvio. Entretanto, preciso afirm-lo, no caso brasileiro, em vista de nossa tradio jurdica, que pe dois obstculos. Por um lado, as pessoas jornalistas, polticos, militares e cidados preferem e esperam que tudo esteja delimitado explicitamente: responsabilidades, atribuies e fluxos claramente marcados, definidos, explcitos. Acontece que, em assuntos de defesa, as coisas no esto nem podem estar to enrijecidas. No se est falando aqui nem de responsabilidade nem de autoridade: estamos falando de processos decisrios. Os assuntos de defesa tm que ser, necessariamente, integrados, sujeitos a nveis diferenciados de sigilo e, ainda assim, publicamente debatidos. Embora a diversidade ambiental em que operam as diversas foras justifique a sua separao institucional at em termos de agncias de inteligncia diferenciadas merc da necessidade de competncias razoavelmente especializadas, a sua aplicao como instrumento poltico exige o seu emprego integrado e alguma instncia central de inteligncia, sujeita, como as demais, aos controles que a sociedade julgar pertinentes. Por outro lado, a vastido e a dinmica dos assuntos relativos a operaes militares e da preparao de defesa desafia qualquer capacidade de previso; arranjos excessivamente rgidos, ainda que juridicamente perfeitos e legalmente prescritos, tornam-se um obstculo perigoso ao correto equacionamento da multiplicidade de demandas, tarefas e de sinais obtidos atravs de inteligncia, ostensiva ou secreta. A necessidade de dar conta e resposta incerteza inerente aos assuntos militares convida a uma flexibilidade maior no seu funcionamento que a de outros assuntos, em si mesmos mais previsveis e menos sigilosos.

5.4 Poltica Declaratria e Prtica Concreta

Por fim, chegamos ao ltimo nvel de combinao entre os diversos elementos de uma poltica de defesa. Trata-se dos mecanismos de concertao dos diversos componentes da poltica do Estado no que se refere ao seu relacionamento com os demais Estados na cena internacional, isto , a produo da segurana atravs da poltica de defesa. Sua componente essencial a enunciao dos objetivos, compromissos, e limites no relacionamento com outros Estados e da postura que orienta as aes do Estado no ambiente internacional sua poltica declaratria. Neste sentido, toda poltica de defesa est sempre vinculada poltica exterior, assim como a poltica exterior est vinculada a uma determinada pauta de objetivos explcitos no cenrio internacional, ao mesmo tempo em que reflete fielmente uma dinmica poltica interna. Esta juno necessria entre a diplomacia e a poltica declaratria de defesa desconcerta alguns analistas, que desejariam o impossvel: uma poltica diplomtica imaculada, sem

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quaisquer elementos de defesa; ou uma poltica de defesa pura, sem quaisquer elementos diplomticos. As agncias de inteligncia so ferramentas imprescindveis para que se possa distinguir a aparncia a assim chamada poltica declaratria, isto , o que os governos dizem fazer da essncia a poltica dita concreta, isto , o que verdadeiramente fazem. Em muitos campos, esta distncia entre inteno e gesto apenas um recurso discutivelmente eficaz, relativamente vlido e razoavelmente ineficiente. Este processo ocasionalmente inconsciente, reflexo mais da diferena de ritmos ou enfoques entre a tomada de deciso central e sua materializao por diversas agncias e instituies. Em boa parte dos assuntos mundiais, esta ciso, mesmo quando considervel, pode ser tolerada. Mas em questes de defesa, esta distncia potencialmente catastrfica. Aqui, ganham pleno sentido as discusses anteriores sobre o dilema da segurana e a falcia da corrida armamentista. A concatenao entre poltica declaratria e prtica concreta expe quo falaciosas podem ser as anlises que se baseiem exclusivamente na constatao de um esforo de reorganizao militar ou de uma compra maior de equipamento mais moderno por parte de um vizinho: uma adequada concatenao entre polticas declaratrias e tais esforos pode perfeitamente deixar claro que, ao contrrio de uma manifestao de inteno agressiva, pode se tratar apenas de um reconhecimento da necessidade de contribuir melhor para a segurana de uma regio, por exemplo. Tais falcias radicam no entendimento equivocado de que possam existir polticas exclusivamente polticas, que prescindam ou desprezem sua materialidade ou, ao contrrio, de que faa sentido tomar as prticas pelo seu contedo puramente material, revelia e ao arrepio dos compromissos e dinmicas polticas que informam o conjunto das decises de um governo. So erros que nascem da ingenuidade de crer que intenes agressivas possam surgir do nada; que a guerra possa existir como um fim em si mesmo, completamente desconectada da realidade poltica; que qualquer aumento ou modernizao de arsenais esconde sempre desgnios expansionistas. Tais falcias so incapazes de dar conta de fatos cuja obviedade gritante: no faz qualquer sentido, por exemplo, falar de corrida armamentista entre aliados. Desse modo, pode-se perceber o quo crucial que a poltica de defesa esteja caracterizada por uma slida e consistente articulao entre os arranjos de defesa e a diplomacia de um Estado. No se pode conceber que decises equivocadas em assuntos de defesa ponham em risco todo o leque de compromissos internacionais de um pas; afinal, proteger esse leque um de seus objetivos bsicos. A complexidade e os meandros da prtica concreta podem, por inrcia ou simples desateno, produzir situaes dbias ou induzir anlises onde haja divergncias entre as necessidades do emprego timo dos meios de fora e a propriedade do atendimento de tais necessidades. Justamente estas possibilidades que so recorrentes e num certo sentido inescapveis, dada a envergadura e longevidade das iniciativas no campo da defesa que exigem, por um lado, a sustentao de um grau adequado de institucionalidade governamental para a defesa; e um dispositivo de inteligncia capaz de orientar as percepes e aes para alm da mera aparncia.

6. atividades concernentes a uma poltica de defesa

Uma vez estabelecidas as componentes essenciais de uma poltica de defesa, cabe agora apresentar as atividades que nos parecem essenciais a uma poltica de defesa. Trata-se dos eixos em torno dos quais gravita a prtica cotidiana de uma poltica de defesa; no se trata, portanto, nem de uma metodologia nem de uma proposta de metodologia.

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O importante aqui salientar que essas atividades sero realizadas de uma forma ou de outra: de maneira consciente ou inercial. Um governo sempre ter uma avaliao da situao estratgica em que seu pas est inserido; suas foras ou sero consideradas e avaliadas ou seguiro o duplo movimento de mars das dinmicas corporativas de suas respectivas burocracias e dos cortes lineares no oramento de defesa; ou as aes militares sero reflexos de ao potencial das polticas do governo ou homenagens mais ou menos modernizadas a conflitos histricos; o oramento de defesa pode refletir prioridades amadurecidas, cuidadosamente sopesadas e barganhas polticas conscientes; ou serem simplesmente atribuies de verbas decorrentes de sobras no Oramento nacional ou da continuidade de rubricas do ano anterior. Os fluxos de informao e ao que emanam desses eixos sero objeto das organizaes e orientaes que atendam aos interesses de cada governo. De fato, se algo h a afirmar, que a sedutora simplicidade e aparente consistncia de abordagens top-down (em que as ordens do Comandante Supremo instruem o Ministro, que instrui os chefes de departamento e os comandantes de distrito militar, que... at o soldado, equipamento e procedimento individuais) ou o lustro matemtico de hierarquias multicriteriais (que ponderam matematicamente as demandas e prioridades de cada parte na composio da prioridade balanceada de um todo) no devem ocultar o fato de que estas so apenas ferramentas que buscam disciplinar aqueles fluxos ferramentas teis, mas com notrios limites quanto sua aplicabilidade no campo da defesa. Abordagens top-down no campo militar sofrem de um efeito indutivo que toma sua aplicao como expresso de hierarquia e disciplina: ao determinarem um fluxo unidirecional e hierrquico das metas estabelecidas desde o topo at as bases atravs do estabelecimento de metas intermedirias nos diversos escales envolvidos , tornam-se impermeveis ao contrafluxo que, emanado daquelas mesmas bases, esclarecem as instncias superiores quanto factibilidade da obteno daquelas metas e decises. Este contrafluxo, que no cabe em abordagens top-down, permite um processo de ajuste entre metas pretendidas e as possibilidades inscritas nos meios disponveis. Em assuntos de defesa, esta cegueira do topo desconecta poltica, estratgia e ttica, arriscando-se a cair na falcia de agir como se querer fosse poder. De fato, s organizaes enrijecidas cedem tentao de transformar a metodologia topdown numa contraparte de suas hierarquias; quando o fazem, entregam-se ao planejamento como analogia da cadeia de comando, em que as ordens superiores tm de ser obedecidas. Assim como o comando tem como contraparte o controle, uma abordagem top-down pode ser til, desde que incorpore ainda que de maneira informal o contrafluxo desde as bases at o topo. Esse contrafluxo corresponde a uma abordagem do tipo bottom-up20, que,
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Aps a Guerra do Golfo de 1991, ciosos do fim da ameaa militar que justificara o tremendo crescimento de suas foras armadas durante a Guerra Fria, o Governo dos Estados Unidos, atravs do Congresso, determinou uma ampla reviso de sua estrutura de foras, de forma a assegurar que a planejada diminuio das despesas e dos efetivos militares no produzisse perdas mais que proporcionais em sua capacidade de ao militar. Por ser orientada pela preservao de determinadas capacidades e no pelo atendimento de uma dada estratgia, este esforo foi batizado de Bottom-up Review (Reviso desde as Bases ou de Baixo para Cima). No entanto, o termo bottom-up, apesar de associado (no ambiente relativamente deseducado do Brasil no que diz respeito a assuntos de defesa) a esta iniciativa especfica, precede em muito a este esforo. utilizado aqui exatamente pelo mesmo motivo

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tendo sido criada em resposta aos problemas da top-down, visa a complementar o fluxo descendente de metas com o fluxo ascendente a partir das possibilidades tcnico-tticas. Abordagens hierrquicas multicriteriais nasceram da necessidade de atender demandas complexas de diversas instncias de poder equivalente. Seu problema clssico a escolha das salas de uma equipe de trabalho: cada membro da equipe lista em ordem de prioridade a sala que desejaria ter; a seguir, matematizam-se as prioridades, buscando maximizar o atendimento da hierarquia de prioridades dada por cada membro. til em si mesmo, este mtodo serve a foras armadas exatamente naqueles campos em que ela se aproxima de qualquer grande organizao, onde mais que uma prioridade, e nveis diferenciados de poder, so sopesados matematicamente como maneira de se ter uma soluo tcnica para um possvel impasse de poltica corporativa. Aplicado ao campo da defesa propriamente dito, porm, o mtodo de multicritrio hierrquico quase que invariavelmente sacrifica capacidades na busca de eqidade; e no assim que se pode produzir capacidade de combate efetiva. Por um lado, ter prioridades de segunda ou terceira ordem ao longo da fora pode inviabilizar os requisitos de armas combinadas (combined arms) que permitiriam que ao menos parte das foras pudessem atender sua prioridade de primeira ordem: mediocrizase o todo e, em assuntos de defesa, freqentemente melhor ter alguns de elite do que ter muitos medocres. Por outro, o mtodo pode acabar por ser distorcido no jogo corporativo, fazendo com que as prioridades gerais sejam sacrificadas no equacionamento das prioridades das partes: cada parte est moderadamente satisfeita e moderadamente capaz; mas a prioridade poltica para com o conjunto das foras no ter sido atendida, porque os representantes da sociedade no tero sido chamados a (e nem poderiam) preencher fichas no que , de fato, um processo interno das foras. Com efeito, possvel utilizar-se de hierarquias multicriteriais quando se colocam prioridades decisivas em atributos sistmicos, isto , quando as demandas polticas de eficincia e eficcia se sobrepem a quaisquer prioridades das partes; nesse contexto, decises baseadas na matemtica podem servir para educar e instruir a tomada de deciso final, mas muito raramente podem ser simplesmente aplicadas ou tomadas como critrio final da deciso. Assim, as diversas metodologias existentes para tomada de deciso no so estruturas imanentes s atividades de defesa. Neste particular, pode-se mesmo pensar em estruturas que pulverizem tematicamente ou funcionalmente as atividades concernentes a uma poltica de defesa, escamoteando a necessidade de documentos sintticos sobre cada uma das atividades identificadas abaixo. Insistimos, porm, que elas sero realizadas de uma maneira ou de outra; argmos que melhor que o sejam da maneira mais articulada, visvel e criticvel possvel. Diferentes perspectivas podem tomar cada um dos eixos examinados abaixo como pontos de partida ou de chegada para o todo das atividades de defesa, produzindo diferentes vises, orientando diferentes mtodos, e deixando mais ou menos implcitas diferentes decises, prioridades e metas. Pode-se, por exemplo, tomar o oramento de defesa como a verdadeira atividade de uma poltica de defesa, entendendo o planejamento de operaes militares e o que levou sua adoo pelos EUA: descreve um processo que parte das bases para informar o topo. Note-se que o uso tos termos em ingls top-down e bottom-up uma opo estilstica que tenta se distanciar dos contedos implcitos de termos equivalentes em portugus, onde deciso de cima para baixo embute concepes autoritrias e onde reviso desde as bases ou de baixo para cima sugere um processo de questionamento da autoridade. No se trata nem de um, nem de outro.

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projeto de foras como rubricas que disputam recursos e cuja justificativa resida no atendimento de uma e outra das necessidades levantadas pela avaliao estratgica. Alternativamente, pode-se colocar o planejamento das operaes militares no incio e no fim das atividades de uma poltica de defesa determinando a forma da avaliao estratgica governamental em funo da necessidade de correta avaliao das ameaas militarmente visveis ou presumidas, tomando o projeto de foras como ferramenta de atendimento das necessidades das aes pretendidas luz das avaliaes atualizadas e produzindo o oramento consolidado de defesa como um subproduto natural do agregado dos custos do preparo das aes militares consideradas imprescindveis. Perspectivas anlogas podem ser estabelecidas tomando-se como ponto de partida ou como meta cada uma das outras atividades individualmente ou aos pares; nenhuma delas intrinsecamente superior s outras. De nossa parte, consideramos que cada uma delas interage necessariamente com todas as demais; sua importncia relativa em cada momento considerado ser dada pela percepo que cada grupo poltico (partidos, burocracias, grupos de interesses de qualquer natureza) tenha da realidade poltica circundante e do estado-da-arte blico. Do entrechoque dessas percepes e da fora relativa dos grupos sair a cada momento uma hierarquizao das atividades, uma espcie de vetor resultante, expresso na poltica de defesa de um dado governo e, se for o caso, nas alternativas da oposio. Note-se como a metodologia especfica pela qual estas percepes se transformam em iniciativas e propostas concretas s tem relevncia em termos de sua capacidade de produzir resultados politicamente satisfatrios quanto s necessidades de defesa e na sua responsividade s mudanas polticas internas ou externas. Sumariamente, essas atividades so: a avaliao estratgica governamental; o projeto de foras; o planejamento das aes militares; o oramento consolidado de defesa; a avaliao material de uma poltica de defesa.

6.1 A Avaliao estratgica governamental

O entendimento do que seja esta atividade est conspurcado, no Brasil, por uma expresso anteriormente vigente, introduzida pela Doutrina de Segurana Nacional: trata-se da Concepo Estratgica Nacional. A sua definio clssica a seguinte:
A Concepo Estratgica Nacional CEN a opo da trajetria que a ao poltica deve seguir para que se concretizem os ONA [Objetivos Nacionais Atuais, de que j falamos antes DPJ/ED] estabelecidos na Fase Poltica do Mtodo. No mais se indaga o que fazer, mas como faz-lo. No se problematizam os objetivos da ao poltica, j definidos, mas os meios para alcan-los.
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Por fora de lei, at a Constituio de 1988, essa Concepo se materializava institucionalmente atravs de um documento sigiloso o Conceito Estratgico Nacional que deveria ser produzido pelo Conselho de Segurana Nacional. Na prtica, esse documento, cuja ltima edio foi em 1977, era produzido pela Secretaria Geral do Conselho de Segurana
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ESG, Manual Bsico. Rio de Janeiro, ESG, 1988: 307.

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Nacional, a referendo do Conselho, que na verdade sequer se reunia. Observa-se, ento, o carter absurdo de toda a proposta: afora as crticas j feitas, mais acima, prpria idia de ONPs e ONAs, tem-se um documento que nortearia toda a atividade poltica do Brasil, produzido por uma agncia sem qualquer forma de mandato eletivo e que nem sequer era referendado pelo organismo previsto, que dizer de pelo Congresso Nacional. A atividade que desejamos descrever aqui radicalmente distinta de tais prticas. No se trata, como esperamos demonstrar, de mero jogo de palavras, mas de uma necessria reconcepo da atividade de avaliao governamental em seu nvel mais elevado, no que se refere questo do planejamento da defesa em acordo com as metas polticas, a realidade (sempre uma percepo) do cenrio poltico interno, do cenrio poltico internacional, do estado-da-arte blico e da dinmica da histria contempornea. A concepo de que as metas governamentais e no os Objetivos Nacionais Atuais na terminologia equivocada da DSN possam ser atingidas ou facilitadas pela elaborao e implementao de um Conceito Estratgico Nacional enfrenta questionamentos em todos os trs termos que nomeiam tal instrumento. Primeiro, difcil crer que a idia de um conceito possa servir para alcanar o tipo de meta em vista e orientar o planejamento governamental. A idia de um conceito embute, em sua formulao, o estabelecimento de um papel diretor e prescritivo, que admite analogia fcil com a idia de princpio estratgico, como no caso de polticas de guerra, ou de conceito de operaes, como no caso da interface entre a concepo de uma ao estratgica e sua materializao ttica. Em ambos os casos, os aspectos de concretizao no curto prazo e da objetividade de metas so predominantes. O primeiro caso, de princpio estratgico, pode ser sucintamente exemplificado pelo princpio fundamental da estratgia aliada na Segunda Guerra Mundial: A Alemanha Primeiro (Germany First). Trata-se da expresso sinttica de uma deciso poltico-estratgica de fundo, que serve como base para a anlise e seleo de alternativas em todos os nveis subordinados, que embute um juzo estratgico (a Alemanha seria o Schwerpunkt, o ponto timo de aplicao da fora, do Eixo) e expressa uma hierarquia de prioridades ( possvel derrotar o Eixo, mas no factvel derrotar Japo e Alemanha/Itlia ao mesmo tempo). Esta hierarquia se aplica ao longo de todo o escopo de aes da aliana: desde a produo de guerra, passando pelo esforo diplomtico, at a escolha de alternativas estratgicas e tticas entre e intrateatro. Seu horizonte de tempo o de alguns anos. Sua meta objetiva a ocupao do territrio alemo, passo decisivo para a vitria aliada na guerra. O segundo, de conceito de operaes, no necessita de melhor exemplo que a fundamentao ttica da escola prussiano-germnica da guerra, a Auftragstaktik (simplificadamente, ttica por tarefas ou gerncia por objetivos). O conceito de operaes sintetiza, neste caso, a inteno (ambio) do comando e descreve de forma genrica metas, relacionamentos e responsabilidades. O conceito de operaes deixa em aberto a forma concreta da execuo aos escales subordinados. O comando toma assim a forma de um guarda-chuva motivador, que harmoniza e coordena o todo sem se imiscuir (ou sequer se interessar) nos detalhes da execuo. O uso do termo conceito na expresso CEN inapropriado porque supe coisas que no existem: prazos curtos de execuo, objetividade de metas e clareza no emprego de meios e recursos no atendimento das metas. As metas do CEN (os objetivos nacionais permanentes ou sua materializao circunstancial em objetivos nacionais atuais) so muito mais difusas que a derrota prioritria de um inimigo dentre outros ou a transposio de uma linha de

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defesa, ambos eventos de prazo de consecuo relativamente curto e de grande objetividade. O CEN lida com objetivos qualitativos e de longo prazo, tais como, por exemplo, os contidos na Carta de 1988 (sucintamente liberdade, prosperidade e democracia). O emprego de meios e recursos para a obteno de tais objetivos est longe de ser evidente. Com isso, o arcabouo de um conceito diretor parece inadequado e, at, intil. O uso do termo estratgico, por seu turno, corre o risco de ser constantemente desvirtuado. Ao invs de sinalizar o aspecto conflitivo e paradoxal do embate de lgicas, vontades e/ou interesses numa situao sem regra ou juiz, ganha freqentemente outras conotaes. do uso comum que se atribua a qualidade de estratgicos a assuntos inter- (ou ao menos, multi-) disciplinares de longo prazo; ou a assuntos importantes / urgentes / crticos que transcendem a racionalidade da eficincia, ou ainda, e muito mais danoso, mesmo o aspecto de definies pretensamente supra-polticas, como a assim chamada poltica nacional tal como constante nos manuais da DSN. Neste ltimo uso, tragicamente freqente, a estratgia nomeia equivocadamente um enquadramento proativo superior e subordinador da poltica (por representar interesses supostamente transcendentes a governos ou partidos individuais). At recentemente, este enquadramento proativo da estratgia tinha ainda o complicador de uma forte componente reativa de fundo ideolgico (i.e., o anticomunismo). A discusso do carter do estratgico precisa ser enfocada com mais rigor, ao menos no nvel governamental e certamente nos assuntos de defesa. O mundo propriamente estratgico o mundo do conflito: no limite, e apenas no limite, mas sempre, do entrechoque de foras. Caracterizar algo como sendo estratgico assumir a conscincia de que, num mundo de soberanias, h espao para temores e a necessidade de precaues. No importa o que o futuro dir de tais temores e precaues: se os revelar desnecessrios ou insuficientes. Importa fazer proviso para atend-los da melhor maneira possvel, minimizando ( impossvel eliminar) os riscos de contingncias militares plausveis. necessrio, assim, reafirmar o qualificativo estratgico em sua natureza conflitiva, subordinada poltica e orientada para o atendimento das necessidades de segurana e defesa dos cidados ao menos no contexto dos interesses e responsabilidades do Estado. Chega a ser algo batido reafirmar os limites que hoje se apresentam em contraposio s concepes de soberania autrquica a que o epteto nacional do CEN se filia. Mas h algo aqui que vai alm simplesmente do fato de que essa idia de nacional datada; que, internacionalizao da economia, tecnologia e cultura, se somaram ainda a emergncia de questes concretamente globais, cujo entendimento e soluo demandam, freqentemente, aes locais globalmente acertadas, que contornam os Estados. Cabe lembrar tambm que a multiplicidade de interesses presentes numa sociedade aconselha cautela: um documento do governo federal no representa automaticamente a opinio do conjunto ou do consenso dos cidados. Representa, isto sim, a opinio do governo da Unio. A idia de nao refere-se a um determinado conjunto formado por uma populao que compartilha um reservatrio percebido de experincias em comum e um conjunto compartilhado de aspiraes. Numa feliz expresso de origem antropolgica, trata-se de um conjunto de pessoas com conscincia de um passado comum e que desejam continuar a viver em comum no futuro. Nada tem a ver com processos decisrios propriamente polticos. Os caminhos pelos quais aquela aspirao se materializar sero decididos, principalmente em sociedades complexas, pelo entrechoque mais ou menos aberto, conforme a sociedade de opinies e grupos. Como j dito antes, a ao poltica dessa sociedade sempre se dar na

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forma de vetores resultantes provisrios e cambiantes, no necessariamente consensuais. profundamente autoritrio querer emprestar a tais aes o atributo de nacionais. Com efeito, aquele que o estabelece toma a nao por si mesmo; fala sem legitimidade. Isto retoricamente til; mas no se deve confundir uma retrica com a verdade. Assim, a idia de um conceito estratgico nacional deve ser posta de lado; suas premissas e pretenses no so nem teis nem consistentes com as premissas e mtodos democrticos. Esta digresso se justifica pela necessidade imperiosa de se afastar qualquer entendimento de que aquilo que chamamos de avaliao estratgica governamental seja uma nova verso do CEN, o substitua ou seja a mesma coisa com outro nome. O que est em jogo numa avaliao estratgica governamental, como atividade essencial de uma poltica de defesa, uma formulao geral de expectativas, uma avaliao ponderada e formal das oportunidades e riscos estratgicos de um determinado momento da realidade. Como tantas outras atividades ligadas ao campo da defesa, da segurana e das relaes exteriores, admite duas verses: uma, sigilosa, para qual contribuem todos os elementos de inteligncia do Estado, e onde se faz candidamente todo tipo de considerao; outra, pblica, que reflete fielmente os resultados da primeira, mas que leva em conta a sensibilidade de fontes sigilosas e de governos estrangeiros. A avaliao estratgica governamental nos parece uma descrio mais adequada para uma determinada atividade: o registro sistemtico da observao, anlise e prognstico de riscos e oportunidades do governo relacionados segurana e defesa em seu sentido mais amplo. importante destacar que uma avaliao estratgica governamental no corresponde a uma poltica de defesa, nem se prope a s-lo. Sua divulgao convida ao debate, instrui sobre a percepo governamental do problema e compartilha um determinado clculo estratgico, servindo de base e no de meta para polticas. Cada um de seus termos admite um comentrio. Em primeiro lugar, trata-se de uma avaliao: pondera insumos de diversas fontes para produzir um determinado juzo, sem a pretenso de se corporificar numa instruo diretiva, mas com o propsito de subsidiar a tomada de deciso; serve, fundamentalmente, para informar sobre uma percepo, um juzo ponderado, que serve (servir) de base para a tomada de deciso. natural que a avaliao estratgica governamental e o debate dela advindo sirvam de base comum para a formulao de polticas gerais ou ministeriais, ou ainda que venha a ser um dos insumos na formulao da poltica de defesa. Ou, ainda, que seja til no enquadramento das atividades de rgos da administrao direta e instituies ou pessoas ligadas ao tema por obrigao jogos de guerra, fluxos de carreira ou interesse jornalistas, acadmicos e polticos. Ao se caracterizar como uma avaliao, a avaliao estratgica governamental permanece sendo um ponto de vista do governo num dado momento, sujeito crtica constante, barganha poltica, e que passvel de reviso peridica. Em segundo lugar, uma avaliao estratgica governamental estratgica no sentido original, conflitivo do termo: remete identificao de riscos e explicitao de temores, realizando um diagnstico de precaues cabveis; qualifica as respostas plausveis aos desafios que estes riscos coloquem, circunscrevendo palhetas de alternativas. Neste sentido, instrui e justifica programas, iniciativas, oramentos e planos relacionados defesa e, quase certamente, s relaes exteriores. Por ltimo, a avaliao estratgica governamental governamental, isto , reflete as percepes e posturas governamentais num determinado perodo, espelhando suas

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prioridades, as relaes de fora polticas tais como interpretadas pelo governo, tanto interna quanto externamente. Neste sentido, no pretende ser uma sntese do pensamento de uma nao abstrata, mas to somente uma ferramenta que se incorpora ao leque de instrumentos disponveis ao governo e aos cidados.

6.2 O projeto de foras

At o incio do sculo XIX, a composio das foras armadas ou, melhor dito, dos meios de fora do Estado no era passvel de planejamento e projeto racional, na medida em que refletia dinmicas propriamente sociais que determinavam papis combatentes especficos a determinados segmentos sociais. Isto independia do carter mais ou menos transitrio da transmutao dos indivduos de seu papel em tempo de paz para seu papel combatente. Assim, no sculo XVIII, por exemplo, as foras terrestres extraam o seu oficialato da nobreza e, excepcionalmente, da burguesia urbana; a tropa provinha da marginlia, para a qual no se enxergava nenhum outro papel. As armas combatentes tinham seu efetivo determinado pela proporcionalidade das populaes: no obedeciam a um dimensionamento racionalmente informado. Os regimentos de cavalaria refletiam o contingente de gentlemen, dispostos ao servio das armas; os de infantaria eram o espelho da populao marginal; a artilharia refletia acima de tudo a riqueza da autoridade central, por sua vez, proporcional, via impostos, populao total. Embora os custos diferenciados do equipamento e manuteno de corpos de tropas a p, a cavalo e de artilharia, bem como o total das despesas militares fossem considerados, a disponibilidade de contingentes socialmente adequados era a varivel decisiva: no estava sujeita a consideraes racionais sobre o desenho e proporo das diferentes tropas no conjunto das foras. Somente a partir da Revoluo Francesa e, em particular, da necessidade de se dar conta da abundncia de recursos humanos e materiais nascidos da conscrio universal e da mobilizao nacional (leve en masse), que se tornou possvel e at mesmo necessrio instruir racionalmente a composio dos meios de fora. A emancipao com relao aos limites sociais incorporao de pessoas, a estruturao de carreiras abertas ao talento e o acesso, seno totalidade, ao menos a uma considervel frao de todos os recursos societais impuseram o estabelecimento de um planejamento geral do desenho e dimenso das foras francesas, luz das realidades militares da poca e das metas polticas pretendidas. Abrindo mo de todos os elementos tradicionais que estavam em seu caminho, os reformadores do exrcito francs adotaram prticas de desenho dos grupos combatentes e das foras que os agregavam, cuja melhor imagem o abandono dos nomes tradicionais dos grupos combatentes militares e a adoo de um sistema numrico seqencial nacional, segregado por tipo de tropa. Assim, em lugar de um exrcito cujas foras eram compostas pela agregao circunstancial de alguns dentre dezenas de regimentos de efetivo varivel e destinao tradicional, o renascido exrcito francs passou a ser organizado de forma permanente em divises: estruturas de comando de paz e de guerra, deliberadamente construdas em termos territoriais, demograficamente homogneas e, em termos militares, assegurando as armas combinadas (combined arms). Essa reconfigurao do exrcito francs foi deliberada e racionalmente desenhada, levando em conta trs dinmicas: a ttica, a logstica e a estratgica. A dinmica ttica transformou em estrutura permanente um determinado entendimento de armas combinadas (combined arms), onde diferentes capacidades de diferentes tropas (infantaria leve e pesada, cavalaria leve e pesada e artilharia de campo, a cavalo e de stio) foram urdidas num tipo de

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organizao orientada para a maximizao da explorao de suas vantagens de poder de fogo, choque e manobra. De fato, pode-se afirmar que as armas combinadas (combined arms) como entendidas hoje em dia s aparecem na Histria a partir da adoo pelos franceses do princpio divisional. A dinmica logstica da diviso francesa relacionava-se tanto ao seu processo de criao eram os mesmos comandantes com as mesmas tropas que treinavam na paz e combatiam na guerra; quanto ao seu movimento a diviso era uma unidade deliberadamente dimensionada para se deslocar com facilidade e passar da ordem-de-marcha do movimento para a ordem-de-batalha do combate com agilidade e flexibilidade; e ainda quanto ao seu abastecimento mesmo antes que os franceses voltassem forragem, a diviso oferecia uma simplificao administrativa considervel, ao permitir que um nico comboio dirigido diviso abastecesse, de uma s vez, oito regimentos, onde antes teriam sido necessrios oito comboios diferenciados. A dinmica estratgica da diviso ia alm da sua prpria existncia. Num nvel mais evidente, o desempenho combativo e a desenvoltura logstica de uma diviso individual eram comparveis ou superiores s das foras muito mais numerosas dos oponentes de Frana. Era uma forma superior de constituir a fora, pois, mesmo se os franceses tivessem menos foras que seus inimigos, poderiam aspirar vitria. Mas os franceses de fato detinham grande superioridade numrica em geral, nascida de seu processo de mobilizao. Era a que um nvel mais sutil nascia da padronizao estrutural da diviso e o efeito regularizador da proposta estratgica francesa se tornava evidente: a diviso fazia parte de uma estrutura permanente de comando que se estendia atravs de elos intermedirios fixos conhecidos e nicos, desde o soldado individual at o Alto Comando em Paris. difcil, em nossos dias, perceber a vantagem que o projeto de sua fora ao longo de linhas racionalmente guiadas e informadas pelo estado-da-arte blico deu aos franceses. At ento, para comandar uma fora de campo de 100 regimentos, ou uma fora nacional de 500 regimentos, era necessrio escrever 100 ou 500 cartas. Ao homogeneizar os efetivos dos regimentos e agreg-los de forma permanente s divises, os franceses simplificaram o seu problema para algumas dezenas; quando Napoleo introduziu o Corpo-de-Exrcito, tornouse capaz de mover o equivalente a toda uma fora nacional com uma meia dzia de cartas. Desde ento, tornava-se irracional tomar as foras existentes como dadas sem ao menos buscar atualiz-las quanto dinmica ttica, dinmica logstica, dinmica estratgica e sem rever o seu projeto de fora luz das metas polticas a serem alcanadas e das alternativas de ao necessrias. Ao longo do sculo XX, o princpio divisional estendeu-se tanto para baixo, instruindo a composio de unidades de armas combinadas (combined arms) cada vez menores, quanto para cima, construindo uma ponte lgica entre as armas combinadas (combined arms) em grupamentos cada vez mais amplos de uma fora singular at o emprego articulado de diferentes foras singulares na guerra a que j aludimos quando tratamos da idia de integrao. importante entender que o princpio divisional instrui hoje a composio de praticamente todos os nveis de estruturas de uma fora combatente; so consideraes administrativas que mantm unidades puras das armas, merc dos ganhos de escala da manuteno centralizada de tipos de equipamento. Esta lgica informa um grau diferenciado de prontido, j que a prontido operacional exige que as diferentes armas estejam agrupadas segundo a lgica do combate e no da boa administrao. A isto h que se acrescentar o uso dos meios areos. As vantagens derivadas do comando do ar revelaram-se de tal maneira decisivas que o princpio divisional teve e ainda tem que

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acomodar a componente ttica dos meios areos no desenho de foras navais e terrestres. Aqui, a lgica dos ganhos de escopo e escala que levaram criao de foras areas independentes estabelecem uma tenso entre as necessidades tticas de uma arma area naval ou terrestre e as necessidades tticas das armas areas na luta pelo comando do ar. Por comando do ar deve-se entender simplesmente a capacidade de um dos beligerantes de usar militarmente o ar sem ser ameaado pela fora oponente. As vantagens da arma area em termos de poder de fogo e movimento, de um lado, e de inteligncia, de outro, so tais que justificam que a primeira considerao em qualquer guerra contempornea seja a obteno daquele comando. Da deriva uma criticalidade da arma area em qualquer considerao contempornea de projeto de fora. H aqueles que identificam em anlogos comando do espectro eletromagntico e comando da informao os novos possveis ambientes em que residiria a decisividade do combate no sculo XXI. Entretanto, sem negarmos a importncia de ataque e defesa dos sistemas de C3IC, consideramos que a inexistncia de poder de fogo, isto , de capacidade de real destruio, do estgio atual da guerra eletrnica e da guerra de informao pem a questo de se estas consideraes podem ser mais do que uma retrica de defesa de investimento, por mais importante que este investimento possa ser. Outro ponto de importncia diz respeito s chamadas foras especiais: grupos de elite de altssimo desempenho que realizam tarefas fora do alcance de foras convencionais. A eficincia combativa das incurses e operaes de foras especiais inconteste. Entretanto, seu alcance inerentemente circunscrito, limitando-se a aes de relativamente pequeno porte, cujos resultados, contudo, podem ser desproporcionais. Por exemplo, na Guerra do Golfo de 1991, foram foras especiais que designaram com laser estaes de radar iraquianas, de maneira a guiar os msseis lanados de helicpteros. Essa ao permitiu que as foras areas da Coalizo maximizassem o efeito de seu primeiro ataque, estabelecendo instantaneamente corredores de acesso atravs do sistema de defesa area iraquiano, permitindo, atravs do ataque a bases areas e centros de comando, a obteno do comando do ar. Mas foras especiais, sozinhas, no teriam como ganhar uma guerra so uma arma importante, sem a pretenso de virem a ser decisivas. As foras especiais enfrentam, ainda, um problema adicional: a desproporcionalidade entre seu efetivo e os resultados que podem alcanar implicam um risco potencial permanente para as sociedades que as sustentam. A possibilidade de um mau uso de suas capacidades faz com que o controle das foras especiais seja uma preocupao constante na gesto democrtica das foras armadas. A aceitao da centralidade das armas combinadas (combined arms), redimensionadas pelas consideraes do uso do ar, do espectro eletromagntico, da guerra de informao e das foras especiais, , em alguma medida, dificultada por resistncias corporativas, internas a cada fora, emanadas das especificidades culturais e organizacionais das diferentes armas (branches)22 que as compem. Este um fenmeno anlogo, ainda que bem mais brando, rivalidade interforas, j aludida: diz respeito fundamentalmente a inrcias os padres de aquisio de equipamento e materiais, a preeminncia e prestgio das armas, bem como as prerrogativas de promoo e comando dos oficiais. Nas marinhas, a importncia atribuda aos encouraados e, mais tarde, aos porta-avies levou preeminncia dos oficiais mais identificados com uns e outros ao longo do sculo XX. Nos exrcitos, ecos medievais da preeminncia da cavalaria induziram a uma situao em que, a despeito da evoluo tcnico22

Lembramos a nota sobre armamentos e armas, mais acima.

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ttica que deslocou o centro da guerra terrestre desde o choque da arma branca, pelo fogo da arma individual, pela artilharia integrada infantaria, at, discutivelmente, os blindados e os helicpteros associados a armas guiadas, a cavalaria geralmente permaneceu, atravs de diversos ajustes arbitrrios, como a arma (branch) snior das foras terrestres em muitos exrcitos. Nas foras areas, ecos medievais do cavaleiro andante, identificado com os pilotos de caa da Primeira Guerra Mundial, produziram um efeito semelhante, s sendo contrarrestado pela preeminncia ideolgica dos bombardeiros, num processo para que contriburam dinmicas tanto tericas (um entendimento da decisividade intrnseca da fora area, atravs do bombardeio independente) quanto simplesmente organizacionais (um comandante de ala de bombardeiros pesados comanda mais homens do que um comandante de ala de caas ou de reconhecimento, sendo portanto mais forte organizacionalmente). Estas dinmicas internas contextualizam as dificuldades do projeto de fora mesmo quando existe um entendimento amplo de sua necessidade. difcil que a arma (branch) snior de cada fora singular possa conduzir este processo, que pode ser prejudicial a seus prprios interesses, mesmo quando a centralidade das armas combinadas (combined arms) amplamente reconhecida nas foras. A dificuldade de separar contribuies e crticas baseadas em reais necessidades de atendimento de armas combinadas (combined arms) daquelas oriundas de resistncias corporativas a maior dificuldade individual na atividade de projeto de foras23. Mesmo quando as diversas resistncias mencionadas acima so fracas, o projeto de foras no se torna, por isto, uma atividade trivial. Ainda que a aplicao de recortes tticos, estratgicos e logsticos exclua um grande nmero de alternativas constitutivas da fora, qualquer projeto de fora lida com decises que contemplam diversas possibilidades, cuja seleo depende tanto de um entendimento do estado-da-arte blico quanto das metas polticas a serem atendidas pela fora. Dessa maneira, no se pode dizer que exista uma soluo tima, nem do ponto-de-vista universal, nem para uma nica unidade poltica. Sejam quais forem as realidades polticas, estratgicas, geogrficas ou econmicas circundantes, h um conjunto razovel de alternativas vlidas a serem confrontadas e examinadas antes que se possa definir qual o projeto de foras mais adequado num determinado momento. Entretanto, a atividade de projeto de foras se desdobra em projeto integrado de foras e projeto especfico de cada fora singular. Com efeito, o projeto integrado de foras supe uma instncia superior a cada fora em particular que lhes d as diretrizes bsicas: quanto do oramento consolidado de defesa cabe a cada fora; que concepes de emprego esto previstas; quais os conceitos bsicos que orientam o preparo e o emprego de cada uma delas e como as subordina concepo geral, distinguindo prioridades e realizando investimentos e programas sistmicos, fora do alcance de qualquer fora singular. Em princpio, o projeto especfico de cada fora estaria submetido, de um lado, e serviria de insumo, de outro, ao projeto integrado de foras. O objetivo do projeto especfico de cada fora doravante, projeto de foras singular procurar adequar, o mximo possvel, o
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Uma vez mais, curioso como a soluo sovitica da criao de uma arma de todas as armas (all-arms branch) pode ser tomada como a soluo mais sincera para a composio da multiplicidade de armas combatentes e de suporte que existem numa fora terrestre moderna. Sabedores do peso da especialidade dos oficiais de tanques, de artilharia, da infantaria e dos engenheiros, os soviticos fizeram da arma de todas as armas (all-arms branch) o caminho mais fcil para a promoo dos oficiais.

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planejamento de aquisies, as estruturas de C3IC, a infra-estrutura logstica, o treinamento de oficiais, o preparo da tropa, enfim, a fora, quele projeto integrado, de maneira a preparar a fora para o atendimento dos propsitos da poltica; por outro lado, avaliar a factibilidade tcnica do atendimento das especificaes emanadas do planejamento integrado de foras e, se for o caso, critic-lo de maneira a torn-lo mais realista ou mais econmico. Note-se que, portanto, a interao entre um e outro projeto virtualmente permanente, uma sucesso de idas e vindas intelectuais e polticas, dentro das foras, entre elas, e com os estados maiores e administradores civis encarregados ou envolvidos com a questo da poltica de defesa ou sua materializao, numa permanente discusso e numa permanente barganha. Entretanto, os dois tipos de projeto tm um efeito colateral, pouco considerado nas anlises e discusses sobre o tema, inclusive na literatura internacional. Ambos tm um carter pedaggico: de fato, tanto seus documentos quanto o prprio processo de discusso e interao produzem um grau razovel de informao escrita e no-escrita que de extraordinria valia para o desenvolvimento da capacidade profissional e amadurecimento dos envolvidos (notadamente quando incluem oficiais juniores lado a lado com os seniores formalmente responsveis) e para o pblico em geral (notadamente os decisores e acadmicos). Nesse sentido, as prprias discusses ganham, acidentalmente, uma terceira funo: a de peas de persuaso na disputa interburocrtica que se trava entre as foras por fatias do oramento, por concepes de preparo, por alternativas de emprego, por alternativas entre programas e, finalmente, por opes que favorecem ou dificultam esta ou aquela alternativa poltica. Assim, no se pode jamais desprezar a importncia poltica tanto do projeto integrado de foras quanto dos projetos das foras singulares, seja para as foras, seja para o processo de tomada de deciso, seja para a educao dos decisores e do pblico em geral. Salta aos olhos, porm, que sem a existncia de uma instncia mediadora, superior a cada uma das foras, na prtica impossvel a formulao de um projeto integrado de foras. Embora se possa considerar corretamente que o Presidente da Repblica, na condio de Comandante Supremo das Foras Armadas, efetivamente uma instncia superior s foras singulares, uma avaliao realista sugere que sua efetiva capacidade de dedicar-se ao assunto mnima, em funo da amplitude de suas responsabilidades. Mais ainda, carece do assessoramento especializado independente o Estado-Maior Integrado e o Ministro da Defesa, alm de um eventual Assessor do Presidente , sem o qual a densidade de suas ponderaes ser sempre menor do que aquelas resultantes do trabalho de Estado-Maior das foras singulares. Na ausncia deste assessoramento independente, o Presidente decide apenas com base na capacidade de persuaso de cada uma das foras singulares. O resultado mais comum o equilbrio de foras: cada fora singular leva uma fatia mais ou menos igual dos recursos, e a resultante a composio, nem sempre uma soma, dos diversos rumos e prioridades de cada fora singular. Assim, numa situao em que a viabilidade de um projeto integrado de foras virtualmente nula, os projetos de foras singulares adquirem uma importncia desproporcionalmente maior. Primeiro, estes passam a ser os nicos projetos de fora existentes, e os tomadores de deciso Executivo e Legislativo tm que se basear, na prtica, exclusivamente nestes para orientar as alocaes de recursos e as prioridades polticas de defesa. Segundo, conferem s foras a oportunidade de apresentarem de maneira virtualmente desimpedida os seus pontos de vista, suas prioridades e as rationales que os informam. Nesse sentido, cresce em importncia a capacidade poltica das lideranas das foras singulares, que disputam a

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viabilizao de seus programas num processo de negociao, argumentao e barganha em prejuzo do estabelecimento de lideranas afeitas produo de vitria em combate. Desse modo, pode-se dizer sem medo de errar que, na ausncia de instncias mediadoras (e de pareceres independentes) entre as foras singulares e os tomadores de deciso, os projetos das foras singulares so as principais peas polticas no jogo do oramento e da conformao da poltica de defesa resultante. Na ausncia de possibilidade real de projeto integrado de foras, argi-se aqui, como um mal menor, pela concentrao de esforos no processo de elaborao desse projeto por parte de cada fora singular. Na existncia das instncias mediadoras mencionadas acima, a situao se altera. Desloca-se a disputa para o espao constitudo por estas instncias, que tm uma caracterstica prpria: dispem de competncia especfica. Aqui, a retrica tem menos peso que a consistncia intrnseca das propostas. No obstante, as peas os projetos das foras singulares a serem apresentadas no perdem nada de sua centralidade. Mais uma vez, a principal pea poltica de cada fora seu projeto de fora singular. Mas agora sua justificativa assenta prioritariamente sobre a sua capacidade de contribuir para um esforo verdadeiramente integrado, e sobre os papis que a fora desempenha como parte das foras integradas do Pas. Liberam-se, assim, as lideranas militares do nus da negociao propriamente poltica nus que passa a recair sobre as instncias mediadoras; e se abrem espaos para as lideranas cujo foco principal a produo de vitria no combate. Do dito acima, depreende-se a inevitabilidade, em qualquer dos casos, de cada fora priorizar seu projeto de fora singular. Nesse contexto, uma boa metodologia de projeto de foras talvez a principal ferramenta poltica de que cada fora pode dispor. Entretanto, mesmo na ausncia de definies claras emanadas de instncias superiores, existem parmetros e constrangimentos externos a que nenhuma fora pode se furtar. O principal deles, pelo menos em tempo de paz, o custo da materializao de seu projeto ou de suas alternativas de projeto em foras concretas. Numa democracia, no razovel esperar-se que, na ausncia de um perigo real e imediato, o conjunto das despesas com defesa v aumentar significativamente. Diante dos custos crescentes da manuteno e ainda mais da aquisio de capacidade militar, isto pe em tela um grave problema e exige decises de priorizao que podem muito bem ser imprecedentes; podem questionar a viabilidade do equilbrio de foras, a que j se aludiu, como uma soluo que produza, bem ou mal, um balano entre as capacidades das foras singulares. Aqui, a ausncia de instncias mediadoras entre as foras, de um lado, e entre as foras e os decisores, de outro, pode produzir uma situao em que as foras singulares preservam, pela negociao poltica, suas fraes histricas do oramento, mas, ao faz-lo, comprometem a capacidade combativa de qualquer das foras singulares que, na busca da preservao se sua autonomia e oramentos, podem inviabilizar a capacidade das foras de contriburem integradamente para o atendimento dos propsitos polticos. Alternativamente, uma negligncia na apresentao de seu projeto de fora singular pode levar uma ou mais de uma das foras a sofrer cortes oramentrios que podem, merc de uma falha no processo de informao dos decisores, lev-los a erros fatais na seleo de alternativas, com conseqncias deletrias para a capacidade de defesa do pas. Salta aos olhos que a deficincia aqui , de um lado, dos responsveis pela adequada informao dos decisores; isto , as prprias foras singulares, e no do Presidente ou do Congresso. De outro lado, trata-se de uma carncia institucional que, independentemente da oportunidade poltica de arranjos alternativos, induz a esse tipo de situao.

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Um excelente trabalho de convencimento, por parte das autoridades responsveis, de que a continuidade da capacidade militar corre risco real e imediato na ausncia de recursos adicionais pode, efetivamente, resultar num incremento das despesas com defesa. Esse incremento, em tempo de ausncia de ameaas, dificilmente ser de tal ordem que ameace outros programas de governo, mais diretamente ligados s necessidades mais imediatas do eleitorado. Note-se que, nesse sentido, no modificar o conjunto das despesas militares tambm uma deciso, ainda que, muitas vezes, tcita. Na ausncia de ameaas concretas numa democracia, portanto, uma fora que julgue que seus recursos esto aqum das tarefas que se espera que ela seja capaz de desempenhar dever oferecer discusso mais de um projeto de fora, expondo, para cada um dos casos, os custos da opo, as oportunidades que oferece e quais os riscos que, em sua avaliao, estariam embutidos em cada uma delas principalmente, a fora em questo dever ter a humildade de reconhecer que tarefas poder ou no desempenhar caso seja aprovada esta ou aquela opo. Quanto mais informado o pblico alvo, mais consistente ter que ser o planejamento de cada uma das alternativas. Isto bom para a fora, ainda que sua opo preferida no seja a escolhida, pois crescer em respeitabilidade e diminuir a desconfiana natural que os decisores costumam ter com relao a solicitaes de incrementos de recursos. Diante da percepo de uma ameaa concreta, o foco tende a mudar. Nesse caso, a considerao da ameaa, merc inclusive do esforo de inteligncia quanto sua natureza e meios, tende a ganhar uma relativa preeminncia sobre os demais programas de governo. Note-se bem, relativa preeminncia; mesmo na guerra, dificilmente essa preeminncia ser absoluta (as escolas e hospitais, penses e salrios pblicos no cessam). Passa-se, assim, mesmo na hiptese de ausncia prtica de instncias mediadoras, a operar com dois tipos, pelo menos, de constrangimentos externos: verbas disponveis para a defesa e a ameaa que o inimigo representa. Em nossa avaliao, entretanto, este definitivamente no o caso brasileiro.

6.3 O planejamento das aes militares

As aes militares so, como deveria ser bvio, a razo de ser da existncia de foras armadas. Desse modo, no h muito o que dizer sobre a atividade de planejamento das aes militares no contexto de uma discusso sobre poltica de defesa: para isto que existem as estruturas dos estados-maiores singulares e os arranjos que correspondam estrutura integrada de comando e planejamento militar: compor as foras existentes (ou projetadas) com as metas polticas pretendidas em cenrios de conflito, estabelecendo os programas necessrios para a sua viabilizao militar. Idealmente, o planejamento existe para que se disponha dos planos prontos para aplicao capazes de atender as contingncias em que a ao militar necessria. Na guerra, a concepo de estratgias e operaes feita em resposta s dinmicas polticas e combativas do conflito, buscando maximizar os resultados alcanados e explorar as vulnerabilidades do inimigo. Em tempos de paz, cabe s foras armadas o planejamento das possibilidades de ao em uma variedade de cenrios, que correspondem idealmente quelas situaes em que se far necessrio o emprego dos meios de fora. Na prtica, no se conhece o futuro, e este planejamento tem que lidar, pelo menos, com a formulao das alternativas de ao dos cenrios considerados prioritrios (ou simplesmente plausveis) pela autoridade poltica. do processo interativo entre planejamento, treinamento, exerccio e auto-avaliao que nascem os programas e prioridades de uma dada fora armada e do conjunto das foras. Neste sentido, o planejamento de aes militares o

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espao de reflexo mais importante sobre a adequabilidade das foras para suas misses, e admite recortes tticos, estratgicos e logsticos que informam o processo de projeto de fora tanto quanto o levam em conta. No exagero, portanto, dizer que o planejamento das aes militares e a correspondente habilidade de orientar o preparo em harmonia com ele a competncia caracteristicamente militar mais necessria para uma poltica de defesa em tempo de paz. O planejamento das aes militares busca antecipar as demandas militares associadas a determinadas situaes: especificar as foras suficientes para produzir vitria e, em funo delas, preparar todo tipo de provimento para o deslocamento, manobra, engajamento, suporte, apoio e sustentao das foras em combate. Como tais planos tm que se antecipar s contingncias polticas possveis, suspeitando de situaes de conflito com outros Estados, e como o conhecimento detalhado de tais preparaes d a um inimigo grande vantagem, compreende-se que os planos resultantes sejam uma das coisas intrinsecamente secretas de uma poltica de defesa. Esta necessidade de sigilo no pode ser levada a extremos, impedindo o controle externo dos planos militares pelas autoridades polticas, no caso, a Presidncia da Repblica e o Congresso. Nem, por outro lado, se pode isentar tais planos de controle externo, sendo necessrio estabelecer as formas e os mecanismos pelos quais isto ser feito de maneira a minimizar os riscos de uma divulgao indevida; da a importncia que se atribui mais acima institucionalidade governamental para a defesa. Assim, a orientao e superviso do processo de planejamento das aes militares uma responsabilidade inequvoca das autoridades encarregadas da formulao, avaliao e execuo da poltica de defesa. Quanto formulao concreta dos planos, necessrio estar alerta para vencer duas tentaes recorrentes: a da emancipao da estratgia com relao ao combate e a da onipotncia das metas polticas. perigosamente fcil conceber estratgias e aes militares divorciadas dos requisitos tticos e/ou da dinmica logstica. A estratgia o uso dos combates para a obteno do objetivo da guerra, e no a arte de fazer guerra em mapas. Assim, a materialidade da estratgia o resultado e seqenciamento do combate, determinado por sua vez por realidades tticas e logsticas. Nada na guerra certo: tudo so probabilidades. quando os planos esto sendo formulados que se tem que aferir e avaliar as possibilidades da ttica e as necessidades logsticas, as probabilidades de sucesso ou fracasso, sob pena de se produzirem fantasias estratgicas. muito fcil se deixar seduzir pela aparente adequao dos meios s realidades geogrficas dos cenrios em que se planeja o seu emprego; mais difcil ponderar as possibilidades tticas disponveis a qualquer inimigo potencial. muito fcil presumir que o que quer se planeje ser factvel, seja em termos de movimentao, seja em termos do suporte logstico necessrio; mais difcil reconhecer que determinadas alternativas so simplesmente impossveis, seja pela ao do inimigo presumvel, seja pelos limites da capacidade de sustentao logstica de uma determinada realidade a ausncia de vias, a carncia de capacidade de transporte ou, ainda, a ausncia do que transportar com ela. O passo lgico dessa emancipao da estratgia um tipo de onipotncia das metas polticas: sua dissociao do mundo das possibilidades concretas. Nem todas as metas polticas podem ser alcanadas pela via militar; nem todo mundo tem conscincia disso. Uma desconsiderao ainda mais ampla da realidade blica pode levar presuno de que querer poder: de que tudo se pode obter, desde que devidamente planejado; disto decorre

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a obrigao de tudo ambicionar, independentemente da possibilidade real de sucesso. Esta uma discusso propriamente poltica: o que est em jogo um entendimento do mundo. Se se entende a poltica como uma parte da atividade humana, ento evidente que haver coisas e metas que esto para alm da ao poltica e para alm do recurso s armas. Mas, se se entende que tudo poltica e a poltica engloba todas as atividades humanas, ento, tudo se torna politicamente possvel e o emprego das armas pode ser ferramenta para qualquer meta. Este equvoco se torna evidente to logo seja explicitado. Entretanto, estes so entendimentos basais, de fundo, no-tematizados: da decorre sua fora. O que est em jogo a cosmoviso (Weltanschauung) dos tomadores de deciso. Concepes totalitrias do papel da poltica por conseguinte, do Estado e, como seu instrumento, das foras armadas no conjunto das possibilidades de interao humanas so contrabandeadas inadvertidamente por toda sorte de doutrinas que, em si mesmas, no tm o objetivo de propagar totalitarismos; por isso, e no por mais, so em certo sentido mais perigosas que uma pregao totalitarista explcita. Afirmamos que isto falso: nem toda meta traduzvel em termos polticos; nem toda meta poltica admite soluo militar. Assim como o projeto de foras, portanto, um planejamento de aes militares s ser consistente se, ao considerar as metas polticas, no deixar de considerar as realidades tticas e logsticas. O ltimo ponto a salientar, portanto, a interrelao entre a avaliao estratgica governamental, o projeto de foras e o planejamento de aes militares. Com efeito, informado pela plausibilidade de cenrios estabelecida pela avaliao estratgica governamental, pelo conjunto de consideraes que instrui o projeto de foras, o planejamento de aes militares considerar a viabilidade ou no do atendimento de determinadas necessidades poltico-militares e, caso no seja possvel atend-las, informar os responsveis pelo planejamento das aes militares, o que constitui um tipo de interao; educados por este processo, qualificam-se a aferir as hipteses de ao militar que compem a vertente militar da avaliao estratgica governamental; este processo permite identificar a necessidade de atualizao de planos de aes militares e projeto de fora, sendo possvel identificar impossibilidades e, neste caso, informar as autoridades polticas que determinadas metas no podero ser atendidas pela via militar constituindo o segundo tipo de interao. Tudo isso custa dinheiro.

6.4 O oramento consolidado de defesa

Por fim, a ltima atividade inerente a uma poltica de defesa a elaborao do oramento consolidado de defesa. Com esta expresso, queremos distinguir o conjunto de todos os gastos relacionados defesa do que seria simplesmente o oramento do ministrio da defesa ou a soma dos oramentos de ministrios e secretarias diretamente ligadas ao tema. Por exemplo, no oramento consolidado de defesa, estariam includas as despesas com educao e sade dos membros das foras armadas, geralmente dispersas nas rubricas de outros ministrios; os investimentos em cincia e tecnologia militar, provenientes de quaisquer fontes governamentais; mas estariam excludas as despesas dos ministrios militares em atividades no relacionadas defesa, como por exemplo as atividades rotineiras de atendimento mdico e social s populaes. O que est em jogo a construo de uma ferramenta capaz de monitorar o processo de dispndio dos recursos pblicos no provimento da defesa que aceite que determinadas despesas so investimentos, que outras so pagamentos de toda ordem ao pessoal e que outras ainda so itens de custeio da defesa, sem uma preocupao formal sobre a maneira

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pela qual tais despesas so concretamente realizadas. crucial que se tenha uma imagem clara do que est sendo realmente despendido com a defesa, de tal maneira que os gastos realizados possam ser cotejados com a poltica declaratria e com as prioridades identificadas na poltica de defesa, bem como com as demais preocupaes e atividades polticas. O controle do oramento consolidado de defesa o momento clssico, mas no nico, onde se tem a presena controladora e definidora do Congresso numa poltica de defesa como, de resto, em qualquer poltica. No obstante, preciso salientar que no bastam, para esta tarefa, conhecimentos sobre finanas, contas pblicas ou direito administrativo; controle e apoio efetivos do Congresso dependem da existncia de assessores qualificados nos fundamentos do estado-da-arte blico e cuja primeira lealdade corporativa seja para com o Congresso. Com isso, queremos dizer que militares da ativa atuando no Congresso como assessores tm uma tarefa evidente: a de servirem como elementos de ligao entre o Congresso e suas foras de origem, por um lado; por outro, defenderem junto ao Congresso as demandas de suas corporaes. No h nada de errado nisto, nem se pode crer que assessores do Congresso os substituam; as tarefas de uns e outros so distintas. Os assessores do Congresso existem para capacitar a real interveno do Congresso no tema da defesa, em nada distinta da capacitao de assessores em quaisquer outros temas de interesse do Legislativo. com tais assessores que se pode esperar que o Congresso seja capaz de tomar o oramento consolidado de defesa e compreender, criticar e apoiar a exposio de motivos e as justificativas dos diversos itens de demanda associados defesa nacional, enquadrando e dando flego a projetos plurianuais pela continuidade de um projeto cuja importncia seja compartilhada pelo Congresso e pelos rgos responsveis do Executivo. Neste processo, o Congresso emerge ainda como o principal responsvel pelo controle externo das foras e das atividades de defesa, aferindo decises, dirimindo impasses, confirmando ou contestando prioridades, em suma, dando concretude ao dilogo poltico entre Executivo e Legislativo nos assuntos de defesa. 6.5 A avaliao material da poltica de defesa Como toda poltica pblica, uma poltica de defesa arrisca-se a ser tomada por suas atividades-meio e no pelo seu propsito. Todos os processos e atividades acima descritos destinam-se a produzir e sustentar uma capacidade combativa adequada e vencedora, quando e se o recurso s armas for a alternativa escolhida. Como visto acima, este resultado exige uma variedade de iniciativas, programas, processos e atividades que sempre podem se tornar to absorventes em si mesmos que se perca de vista o carter central que a capacidade de combater e vencer detm no mbito da poltica de defesa. Na ausncia de guerra, porm, existe sempre a possibilidade de que a capacidade combativa se transforme num ritual e o planejamento de aes militares e o projeto de fora se transformem em retricas, reduzindo o oramento de defesa a uma despesa intil. A construo dos dispositivos e procedimentos organizacionais capazes de aferir os resultados concretos de uma poltica de defesa uma tarefa importante, complexa, desafiante e dispendiosa. Uma Inspetoria Geral das Foras Armadas, composta por oficiais da ativa e por civis altamente qualificados, uma das ferramentas bsicas pelas quais se pode acompanhar o resultado concreto de uma poltica de defesa; em cooperao com o estrutura integrada de comando e planejamento militar, busca definir critrios e avaliar diferenciadamente o desempenho ttico, estratgico e logstico das diversas organizaes que compem e integram as foras armadas.

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At recentemente, somente manobras militares de porte ao militar do porte de aes de guerra, mas sem combate real eram minimamente capazes de avaliar abrangentemente a capacitao de organizaes militares; sempre havia que se confiar numa sntese nascida de avaliaes analticas (a qualificao dos operadores de equipamentos individuais como ndice do desempenho das tropas; o atendimento de normas de desempenho em exerccios como ndice da capacidade de ao e combate). Nos ltimos vinte anos, porm, a digitalizao de simuladores e o desenvolvimento de ferramentas e modelagens tm permitido a construo de diversas formas e instncias de guerra virtual. Os ganhos de aprendizado e a possibilidade de avaliao da atividade combatente decorrente destas tecnologias acenam com a possibilidade de uma aferio indita da capacidade de combate das foras armadas. Aqui, como em diversos outros assuntos relacionados defesa, a experincia dos Estados Unidos pode indicar o rumo a ser seguido. Aplicando estas tecnologias, o Exrcito dos EUA estabeleceram na dcada de oitenta um conjunto de centros, dos quais o mais renomado o National Training Center (Centro Nacional de Treinamento) em Fort Irwin, Califrnia. Trata-se de uma instalao onde, atravs da simulao dos disparos dos diversos tipos de armamentos por laser ligados a computadores, pode-se simular o combate em condies to prximas da realidade quanto possvel, sem a letalidade dos armamentos modernos. A experincia exitosa deste tipo de treinamento teria contribudo para o elevado desempenho das tropas americanas na Guerra do Golfo. No se pe em dvida que tais centros contribuem para um nvel indito de treinamento e desempenho, alm de servirem para um tipo de avaliao at ento impossvel na paz. Experimentos anlogos podem ser identificados na Marinha e na Fora Area dos EUA, notadamente os associados ao treino e avaliao de pilotos (os centros Top Gun da Aviao Naval dos EUA e Red Flag da Fora Area dos EUA); e o uso de simuladores e jogos de guerra uma parte importante de todas as atividades militares dos EUA. A maior parte dos Estados no pode arcar com os custos de sistemas desta escala; a rigor, boa parte dos Estados sequer dispe das reas necessrias para centros desta magnitude. Mas todos compartilham do problema de serem capazes de definir critrios, estabelecer procedimentos e aplicar ferramentas capazes de testar e avaliar os resultados de suas despesas militares em termos de capacidades combativas concretas. Assim, a avaliao material de uma poltica de defesa se abre a entendimentos diferenciados, politicamente contingenciados, do que sejam os nveis e resultados necessrios para que se considere como satisfatria uma dada poltica de defesa.

7. rumos
Qual o sentido da criao de um Ministrio da Defesa no Brasil de hoje? Acima de tudo, emprestar uma unidade de concepo e uma coerncia de execuo poltica de defesa nacional. Unidade de concepo num sentido especfico e crucial: o da integrao das atividades de planejamento, preparo, emprego e atualizao das Foras Armadas, pensadas integradamente. fato indiscutvel que ou as Foras Armadas planejam, preparam-se, e sabem atuar integradamente ou se deixaro bater por partes. Um Estado-Maior Integrado, rgo mximo de assessoria militar do Presidente da Repblica, o rgo ausente na estrutura militar do Brasil. No se deve confundir um verdadeiro Estado-Maior Integrado idealmente o crebro militar do sistema de defesa brasileiro , topo comum da carreira militar das foras singulares, com o que hoje o EMFA. Existe uma distncia enorme, historicamente estabelecida, entre a

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ambio do EMFA quando de sua criao e aquilo que ele veio a ser. Acima de tudo, o EMFA nunca comandou o planejamento dos Estados-Maiores das foras singulares. Rigorosamente falando, o EMFA nunca pde ser mais que o espao de algumas aes em comum, mas no integradas, das foras singulares. Um Estado-Maior Integrado teria como tarefa central assessorar a deciso do Comandante Supremo das Foras Armadas sobre a prioridade dentre as foras e contextualizar, compatibilizar, integrar e enquadrar as prioridades de cada fora singular com aquela prioridade primeira. Sem um Estado-Maior Integrado efetivamente capaz de cumprir tais atribuies no pode haver foras armadas modernas, com ou sem Ministrio da Defesa. Se a ausncia de um Estado-Maior Integrado a principal lacuna militar do sistema de defesa do Brasil, pode-se dizer que a inexistncia de um Ministrio da Defesa sua principal carncia do ponto de vista administrativo e, principalmente, poltico. muito fcil, e deveria ser bvio, apontar que o Ministrio da Defesa ter um custo adicional em relao situao atual. O surpreendente seria se a criao de um Ministrio no incorresse em qualquer despesa. O ponto deveria ser justamente o que se pretende ganhar com essa despesa. A partir dessa perspectiva, deve-se questionar solues e propostas que busquem, simplesmente, acrescentar um Ministrio da Defesa puramente cerimonial aos ministrios militares tradicionais. um falso problema discutir se ministros militares coexistiro com o Ministro da Defesa ou no. Realmente importante ter claro que s um Ministrio da Defesa que subordine formalmente as Foras Armadas, coexistindo ou no com os demais ministrios militares, pode nos dar a esperana de que seu titular tenha o poder de: elaborar um Oramento Consolidado de Defesa que absorva e d substncia s decises do Presidente, ouvido o Estado-Maior Integrado; defender o Oramento Consolidado de Defesa junto ao Congresso e sociedade; por fim, execut-lo, dando concretude poltica de defesa nacional. S a subordinao formal das Foras Armadas garantir que o Ministro da Defesa possa montar as equipes capazes de instruir, orientar e avaliar a coerncia poltico-estratgica dos programas, projetos e polticas das foras e do Ministrio da Defesa em seu conjunto; que possa assumir de forma conseqente o relacionamento poltico do sistema de defesa com o Congresso Nacional; que tenha a autoridade para decidir sobre a forma, alcance, limites e recursos da elaborao dos critrios e a responsabilidade pela aferio do desempenho das foras singulares (em particular, os diversos tipos de prontido) em consonncia com as diretivas e prioridades estabelecidas pelo Comandante Supremo o Presidente da Repblica. Uma poltica de defesa uma poltica (policy) que acontece de ser de defesa. Mas , antes e sobretudo, uma poltica. No Brasil, um grande passatempo querer se confundir poltica (politics) partidria, do Estado, da sociedade, isto , o jogo de interesses e concesses com poltica [pblica] (policy) ou seja, uma mescla de normas, diretrizes e decises que orienta, dirige e condiciona a materializao de metas polticas (estas sim, politics). Desnecessrio dizer que toda poltica (policy) resultado da atividade poltica (politics); assim e assim deve ser. Como tal, irrealista esperar que uma poltica de defesa surja no vcuo, independentemente de indivduos e organizaes cuja carreira e existncia dela dependam. Primeiro vm os interessados e responsveis pela poltica de defesa; s depois vem a poltica de defesa, em funo da existncia e trabalho daqueles. assim que as coisas funcionam, e no h nada de errado nisso. Desse ponto de vista, no faz sentido dizer-se que a criao do Ministrio da Defesa tenha que esperar por uma verdadeira poltica de defesa. Na verdade, s se pode almejar uma Poltica de Defesa a partir da criao de um corpo de autoridades e funcionrios que se responsabilize

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pela sua formulao e execuo. Propor o contrrio no se querer ter nem uma poltica, nem um ministrio da defesa. Isto posto, adequado ponderar alguns dos elementos que podem instruir um Ministrio da Defesa no Brasil, capaz de formular e executar uma poltica de defesa. Cabe, agora, iluminar dois aspectos conexos do cotidiano do Ministrio da Defesa. O primeiro deles diz respeito ao que vimos chamando de Oramento Consolidado de Defesa, para distingui-lo de mera soma dos oramentos das pastas ministeriais militares. Isto necessrio porque, de outra forma, a situao se torna confusa: gastos atinentes defesa so realizados por pastas no-militares sem que sejam contabilizados como gastos de defesa; por outro lado, os ministrios militares despendem parte de seus oramentos em atividades no ligadas defesa nacional. No primeiro caso, pode-se identificar uma srie de janelas atravs das quais despesas militares so contabilizadas em outras rubricas. Quanto da verba da FINEP e do CNPq, por exemplo, destinado a projetos militares desde a qualificao de quadros at programas especficos como os do submarino nuclear, guerra eletrnica ou SIVAM? Qual a frao previdenciria militar, includas as penses para filhas solteiras? Quanto do Ministrio da Educao, ou da Sade? Nada nesta discusso diz respeito justia ou injustia, pertinncia ou impertinncia destas despesas. Isto assunto para outra discusso. O que est o que tem que estar em tela o conhecimento, pelo Ministrio da Defesa, do que sejam, de fato, as despesas de defesa do Brasil. No segundo caso, contemplam-se as diversas atividades subsidirias das Foras Armadas, contidas em seus oramentos, mas dirigidas a atendimentos de carter social. Os barcoshospitais da Marinha e as aes cvico-sociais do Exrcito e da Aeronutica so os exemplos mais evidentes desse tipo de despesa. Em que pese sua enorme importncia social, estas no so despesas de defesa. um erro contabiliz-las como tal. Mais uma vez, nada do que se diz aqui tem a pretenso de querer aumentar ou diminuir, adicionar ou suprimir as atividades subsidirias das foras, cujas relevncia e oportunidade so reconhecidas em todo o mundo. Mas, de novo, preciso que se possa conhecer precisamente o que se gasta com a defesa. Assim, um Oramento Consolidado de Defesa um instrumento central e imprescindvel para qualquer Ministrio da Defesa digno deste nome. S atravs deste instrumento, que esclarea para todo o pas o quanto custa, realmente, a nossa defesa, poder o Ministro conhecer a sua realidade oramentria e dar substncia a suas prioridades polticas. Mais que um simples instrumento de planejamento, o Oramento Consolidado de Defesa pode ser reconhecido, assim, como a prpria materialidade da Poltica de Defesa de nosso pas. Mas uma poltica de defesa no s materialidade: tambm esprito. O segundo aspecto cotidiano do Ministrio da Defesa diz respeito ao processo permanente de avaliao e autoaperfeioamento das normas, diretrizes e decises do governo sobre o funcionamento da defesa nacional, ou seja, sobre a poltica de defesa propriamente dita. A fora, pertinncia e modernidade de um Ministrio da Defesa residem exatamente na criao dos espaos e quadros (militares e civis), bem como de vnculos de todo o tipo com a sociedade, enraizando em suas instituies e trabalhos o conjunto das preocupaes e das atividades voltadas para a defesa; pessoas e organizaes cuja tarefa no a de combater quando necessrio, mas sim a de refletir e investigar as melhores formas de combater e de se preparar para combater. Neste processo, tm lugar decises difceis: as que ponderam o presente e o futuro, urgncias e investimentos, desejo e possibilidade. Em assuntos de defesa, tem-se sempre presente a questo do uso da capacidade do uso da fora, da guerra, para os propsitos da

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negociao e da paz; quando necessrio, da ao combatente pronta e decisiva. Esse o esprito da poltica de defesa: esprito das decises difceis, da incerteza, do risco. Um Ministrio da Defesa a instncia natural de onde se estruturar a seleo, qualificao e atualizao dos quadros superiores civis e militares do sistema de defesa nacional. Nesse sentido, um dos principais papis de um Ministrio da Defesa ter de ser o de criar, apoiar e sustentar um centro de excelncia na reflexo sobre os assuntos civis e militares de defesa e segurana um Instituto Nacional de Defesa. A, sim, se pode aspirar a que a criao do Ministrio da Defesa seja um instrumento eficaz na promoo da defesa nacional, e que possa atuar como centro diretor da racionalizao da estrutura do sistema de defesa nacional; da estruturao, monitoramento e execuo dos planos de carreira e aposentadoria das Foras Armadas; e que possa agir de forma a se beneficiar das economias de escala e de escopo das despesas militares. Caso esteja estruturado de maneira a poder desempenhar as tarefas acima, sendo por elas responsvel e, portanto, dotado da autoridade necessria para tanto, pode-se desejar um Ministrio da Defesa como um passo positivo para as questes de defesa no Brasil. Caso contrrio, o Ministrio da Defesa ser somente uma burocracia a mais, uma stima instncia com responsabilidades sobre a defesa nacional, intil do ponto de vista mais concreto das necessidades de defesa do Brasil. S um Ministrio da Defesa operante, ativo e interessado pode servir como plo agregador e motivador das pessoas e trabalho capazes de encontrar solues e alternativas para os desafios de uma poltica de defesa. S a continuidade de um trabalho diuturno pode induzir e canalizar as competncias militares e civis que possibilitam o processo de confeco e avaliao de uma poltica para os assuntos de defesa capaz de romper com tendncias inerciais e acrticas e orientar um processo crtico de autoaperfeioamento e adequao s necessidades do futuro. S a criao do Ministrio da Defesa pode, em suma, viabilizar a formulao e a execuo de uma poltica de defesa.

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Bibliografia Sumria
Citaremos aqui apenas as obras que nos parecem mais proveitosas para qualquer interessado num primeiro aprofundamento das questes aqui discutidas. Dentre estas, a obra indubitavelmente mais importante e cuja leitura recomendamos entusiasticamente o Da Guerra de Carl von Clausewitz.

CLAUSEWITZ, Carl von. Da guerra.

Existe um problema no acesso a obra de Clausewitz: vrias edies, alegadamente orientadas pela simplificao de suas idias, suprimem, arbitrariamente, trechos inteiros de seu raciocnio, chegando mesmo ao paroxismo de querer reconstruir a obra atravs de compndios que agregam trechos do Da Guerra. A melhor traduo e edio a de Michael Howard e Peter Paret (On war, ed. Princeton University Press, 1986; republicada pela Alfred A Knopf, New York, na Everymans Library em 1993). No temos conhecimento de sua traduo para o portugus. Para quem no l ingls, a edio da Martins Fontes tem o mrito de ser a nica que contm o texto integral. Os autores recomendam certa cautela na leitura da introduo a esta edio, feita por Anatole Rapoport, sugerindo ler Clausewitz antes.

Outras leituras proveitosas so:

BETTS, Richard K. Military Readiness: concepts, choices, consequences. Washington, Brookings Institution, 1995. BUILDER, Carl H. The Masks of War: American military styles in strategy and analysis. Santa Monica, Rand, 1994. COMBLIN, Joseph. A Ideologia da Segurana Nacional. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1978. CORBETT, Julian S. Some principles of maritime strategy. Annapolis, Naval Institute Press, 1988. CREVELD, Martin van. Command in War. Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1985. CREVELD, Martin van. Supplying war: logistics from Wallerstein to Patton. Cambridge, Cambridge University Press, 1977. CREVELD, Martin van. Technology and war: from 2000 BC to the present. New York, The Free Press, 1989. DAVIS, Paul K. (ed). New Challenges for Defense Planning. Santa Monica, Rand, 1994. DIXSON, Norman. On the Psychology of Military Incompetence. London, Jonhatan Cape, 1977. DUNNIGAN, James F. How To Make War: a comprehensive guide to modern warfare for the post-Cold War era. New York, William Morrow and Co., 1993. ENTHOVEN, Alain, and SMITH, Wayne K. How Much is Enough: shaping the defense program, 1961-1969. New York, Harper and Row, 1971. HOBKIRK, Michael. Land, sea or air? Military priorities: historical choices? New York, Saint Martins Press, 1992.

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JONES, Archer. The art of war in the western world. Oxford, Oxford University Press, 1987. McNEILL, William. The pursuit of power: technology, armed force, and society since AD 1000. Chicago, Chicago University Press, 1982. ORR, George E. Combat Operations C3I: Fundamentals and Interactions. Maxwell Air Force Base (Alabama), Air University Press, 1983. PAPE, Robert. Bombing to Win: airpower and coercion in war. Ithaca and London, Cornell University Press, 1996. PARET, Peter (ed.). Makers of modern strategy: from Macchiavelli to the Nuclear age. Princeton, Princeton University Press, 1986.

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Sobre os Autores O Prof. Domcio Proena Jnior doutor em estudos estratgicos, coordenador do Grupo de Estudos Estratgicos e professor do Programa de Engenharia de Produo da Coordenao dos Programas de Ps-Graduao em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro COPPE/UFRJ. membro do Instituto Internacional de Estudos Estratgicos (IISS Londres), da Associao Internacional de Pesquisa da Paz (IPRA), da Associao de Desenhistas de Jogos de Computador (CGDA Santa Clara, EUA) e pesquisador associado do Centro de Estudos das Amricas da Universidade Cndido Mendes; desenvolve trabalho de pesquisa e consultoria nos campos da defesa nacional e da ordem pblica, tendo sido escolhido includo nas edies de 1996,1997 e 1998, no Marquis Who is Who in the World e agraciado com a medalha de Amigo da Marinha. O Prof. Eugenio Diniz bacharel em filosofia, mestre em Cincia Poltica, pesquisador do GEE, pesquisador associado do Centro de Estudos das Amricas da Universidade Cndido Mendes e do Cebrap. Est cursando doutorado em Estudos Estratgicos no Programa de Engenharia de Produo da COPPE/UFRJ. professor do curso de Estratgia das Relaes Internacionais, promovido pelo Centro de Estudos das Amricas da Universidade Cndido Mendes e ministra aulas na Escola de Guerra Naval. Em 1994, defendeu sua dissertao de mestrado sobre O Projeto Calha Norte: antecedentes polticos. Atualmente vem desenvolvendo trabalho sobre o projeto de foras de alas areas.

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O Grupo de Estudos Estratgicos

COPPE /UFRJ

O Grupo de Estudos Estratgicos foi criado em 1991 como parte da Cmara de Estudos Interdisciplinares do Frum de Cincia e Cultura e era orientado para a tematizao explcita das questes conexas da tecnologia e do poder; a partir de 1994, orientou-se para uma atuao que prioriza o seu papel como centro articulador de um esforo de pesquisa e educao de ps-graduao em Estudos Estratgicos strictu sensu: o nexo interdisciplinar que existe entre o sistema poltico (as relaes internacionais e o provimento de ordem pblica) e as organizaes de fora do Estado, privilegiando uma abordagem que busca aferir a consistncia entre os arranjos e metas polticos (politics) que justificam as organizaes de fora e a estrutura e procedimentos destas organizaes, como expressos em polticas (policies) internacionais, de segurana e do provimento da ordem pblica. Estrutura-se, assim, um panorama temtico geral em dois recortes: um, o que percorre a lgica estrutural das organizaes de fora independentemente de seu propsito e que vai desde consideraes de carter tcnico at a ponderao de metas polticas e correspondentes alocaes de recursos; outro, o que toma as organizaes de fora como ferramentas para determinados fins e as diferencia em funo de suas esferas de atuao, que vo desde a questo da segurana internacional at os desafios da ordem pblica local. A proposta metodolgica de trabalho de anlise, projeto e gesto das organizaes de fora e de suas polticas (policies) em sociedades democrticas, buscando identificar os elementos necessrios para uma efetiva gesto pblica da ao estatal em prol da segurana. As atividades do GEE so: o apoio e suporte a trabalhos de mestrado e doutorado, nos temas de estudos estratgicos; o desenvolvimento de estudos e pesquisas de carter terico e aplicado nos seguintes temas: 1. natureza e escopo dos Estudos Estratgicos na atualidade; 2. teoria da guerra; 3. poltica de defesa nacional; 4. projeto de foras armadas; 5. o uso de jogos para a educao e a anlise de operaes militares e policiais; 6. a administrao estratgica da ordem pblica. Grupo de Estudos Estratgicos

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[Texto da Orelha] A partir de agora, os leitores brasileiros tm sua disposio algo inteiramente novo sobre o que e como se faz uma Poltica de Defesa. Trata-se de uma anlise criteriosa e cuidadosamente elaborada e que tomou corpo com o primeiro documento declaratrio, apresentado em 1996, pelo Governo brasileiro, sobre o que deve ser uma Poltica de Defesa. Os autores muito bem treinados nos Estudos Estratgicos e profundos conhecedores do assunto analisam com pertinncia e linguagem clara os principais passos e caminhos que conduzem explicitao de uma Poltica de Defesa, ...[cujas] decises sero, como sempre em poltica, acertos e acordos de carter provisrio, respeitando as relaes de fora e interesses polticos predominantes no momento da tomada de deciso. Primeira constatao: Poltica de Defesa no algo imutvel, ao contrrio, a que respeita o jogo da sociedade democrtica. Segunda constatao: a Poltica de Defesa que se distingue de outras polticas pblicas governamentais a que se volta para a produo da paz e, quando necessrio, para a produo da guerra atravs da utilizao das foras armadas como instrumento poltico. Mais ainda, ela necessita de recursos, meios e institucionalizao adequada, dispondo de competncias e contando com o entrechoque de opinies, para que sejam estabelecidas prioridades e garantida a continuidade na sua consecuo. Definido o panorama geral, os autores vo substncia: os componentes de uma Poltica de Defesa, i.e., as foras armadas (seus meios); a estrutura integrada de comando e planejamento militar; a institucionalidade governamental para a defesa; e a poltica declaratria e a prtica concreta. O cerne da questo o de amadurecer as estruturas, as mentalidades e as concepes estratgicas integradas. Enganam-se os que a enxergam uma doutrina pura, permanente e, no mais, petrificada. Trata-se sim de um processo decisrio complexo em que o ponto culminante o de que h vidas em risco: uma doutrina [que] salva vidas! Operacionalmente, so foras integradas equivalentes s armas combinadas, factveis quando as equaes logsticas forem integradas e seu dispositivo crucial, comando, controle, comunicao, inteligncia e computao (C3I.C) for resultante da integrao bem realizada do comando e planejamento militar. Insere-se a a integrao dos componentes militares com as instituies governamentais voltadas defesa, do Executivo e, particularmente, do Legislativo. Com maestria, os autores aclaram ainda sobre assuntos de sigilo e agncias de inteligncia. Completa-se o ciclo com a concertao dos componentes da Poltica de Defesa no plano nacional com o sistema internacional: configura-se a produo da segurana internacional, pela via da poltica externa do Estado (e de sua diplomacia), por meio de declarao de objetivos, compromissos e limites prprios do ambiente internacional. Vm ento as atividades essenciais de uma Poltica de Defesa: avaliao estratgica governamental, projetos de foras e planejamento das aes militares e seu aspecto fundamental, o oramento consolidado de defesa. Enterra-se de vez a Doutrina de Segurana Nacional, de longa durao e rara eficcia e constri-se nova configurao estratgica governamental. Passam-se em revista os projetos de fora dentro dos novos cnones do estado-da-arte e da competncia militar quanto ao planejamento de uma Poltica de Defesa. O oramento crucial para traar os gastos cotejados com os objetivos e as prioridades da defesa, sob o controle do Congresso.

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A avaliao material para a consecuo da defesa funo da boa e correta viso de poltica pblica, exigindo variedades de iniciativas, programas, processos e atividades para impedir o varejo, corporativismos e inutilidades em assunto de tamanha importncia poltica para toda a sociedade. Afinal, os autores chamam a ateno dos leitores para a criao do Ministrio da Defesa: sua forma, critrios de poltica, seu processo de avaliao, consubstanciando o esprito coeso e imprescindvel de toda uma Nao em matria de defesa. obra indispensvel tanto para especialistas e tomadores de deciso como para o pblico e cidados: afinal, so estes que pagam a conta, para melhor ou para pior! Clvis Brigago, cientista poltico, diretor adjunto do Centro de Estudos das Amricas da Universidade Cndido Mendes e membro associado do Grupo de Estudos Estratgicos da COPPE/UFRJ.