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BALDWIN, David A. The concept of security. Review of International Studies (1997), 23.
A redefinição da "segurança" está mais preocupada em redefinir as agendas políticas dos estados-
nação do que com o próprio conceito de segurança. Relativamente pouca atenção é dedicada a
questões conceituais e o artigo busca, assim, desvendar o conceito de segurança dessas
preocupações normativas e empíricas.
Este artigo tenta identificar distinções conceituais comuns subjacentes a várias concepções de
segurança. Isso é útil de pelo menos três maneiras: primeiro, facilita a pergunta "qual instância?".
Segundo, promove a análise política racional facilitando a comparação de um tipo de política de
segurança com outro. Terceiro, facilita a comunicação acadêmica, estabelecendo um terreno
comum entre aqueles com visões díspares.
Embora esta discussão esteja especialmente preocupada com a segurança dos estados-nação, a
maior parte da análise é aplicável a qualquer nível: individual, familiar, social, estatal,
internacional ou humano.
1. Análise Conceitual
A análise conceitual não se preocupa em testar hipóteses ou construir teorias, mas em esclarecer
o significado dos conceitos. Sem conceitos claros os estudiosos tendem a falar uns sobre os outros,
e os formuladores de políticas têm dificuldade em distinguir entre políticas alternativas.
Se não se tem nenhum conceito de segurança, não se pode saber se alguém está ameaçado de
perdê-lo ou não. A investigação sobre os custos de oportunidade da segurança é uma excelente
maneira de determinar o valor da segurança, mas não ajuda em determinar o que é segurança.
Por mais paradoxal que pareça, a segurança não tem sido um conceito analítico importante para
a maioria dos estudiosos de estudos de segurança. Durante a Guerra Fria, os estudos de segurança
eram compostos principalmente por acadêmicos interessados em política militar. Se a força
militar era relevante para um problema, isso era considerado uma questão de segurança; e se a
força militar não era relevante, essa questão era consignada à categoria de baixa política. O
conceito de segurança foi ignorado com a constatação de que a força militar, e não a segurança,
tem sido a preocupação central desses estudos.
Não está claro que a segurança deva ser classificada como um conceito essencialmente
contestado. Dos vários requisitos para tal classificação, dois são especialmente questionáveis no
que diz respeito ao conceito de segurança. Primeiro, o conceito deve ser "valorativo”, no entanto
para algumas teorias (exceto neorrealismo) o conceito de segurança não é valorado (vencedor).
Segundo, o conceito deve gerar disputas vigorosas quanto à natureza do conceito e sua
aplicabilidade a vários casos. Cada partido deve reconhecer a natureza contestada do conceito que
ele usa, e cada um deve se envolver em debate vigoroso na defesa de seu ponto de vista conceitual
particular. No entanto, a literatura sobre estudos de segurança, como a seção anterior apontou,
apesar das posições diferentes, não possui sérios debates conceituais.
Não se pode usar a designação de segurança como um conceito essencialmente contestado como
desculpa para não formular a própria concepção de segurança da forma mais clara e precisa
possível. Na verdade, toda a idéia de um conceito essencialmente contestado é que várias partes
pretendam ter uma compreensão mais clara e precisa do conceito do que outros. Em suma, a
segurança é mais apropriadamente descrita como um conceito confuso ou inadequadamente
explicado que um conceito essencialmente contestado.
A segurança nacional pode ser um conceito perigosamente ambíguo se usado sem especificação.
O objetivo desta seção é identificar algumas especificações que facilitariam a análise da
racionalidade da política de segurança. A discussão começa com as especificações para definir a
segurança como um objetivo de política e segue as especificações para definir políticas para
perseguir esse objetivo.
O ponto de partida é a caracterização de segurança como "uma baixa probabilidade de dano aos
valores adquiridos". A vantagem dessa reformulação pode ser ilustrada da seguinte forma: Em
resposta a ameaças de ataque militar, os estados desenvolvem políticas de dissuasão. Tais políticas
destinam-se a fornecer segurança, diminuindo a probabilidade de que o ataque ocorra. Assim, a
redação revisada se concentra na preservação dos valores adquiridos e não na presença ou
ausência de "ameaças". Com essa reformulação, a segurança em seu sentido mais geral pode ser
definida nos seguintes termos: Segurança para quem? E segurança para quais valores?
Wolfers distinguiu entre dimensões objetivas e subjetivas da segurança. Seu propósito era
permitir a possibilidade de que os estados pudessem superestimar ou subestimar a probabilidade
real de dano aos valores adquiridos. Embora essas duas especificações sejam suficientes para
definir o conceito de segurança, elas fornecem pouca orientação para sua busca. Para tornar as
políticas de segurança alternativas comparáveis entre si e com políticas para perseguir outras
metas, também são necessárias as seguintes especificações:
Quanta segurança?
A segurança, segundo Wolfers, é um valor mensurável, medida numa escala gradativa. Devers,
por outro lado acredita na segurança em termos absolutos, ou estaremos seguros ou inseguros.
Uma razão pela qual é importante especificar o grau de segurança que um país tem ou procura é
que a segurança absoluta é inatingível. Se a segurança é concebida como uma questão de grau,
então surgem questões sobre quanta segurança é suficiente.
De quais ameaças?
Aqueles que usam o termo segurança geralmente têm em mente tipos específicos de ameaças. Os
estudantes de política internacional e estratégia nacional referem-se a ameaça como ações que
transmitem um compromisso condicional para punir, a menos que as exigências sejam atendidas.
Como as ameaças aos valores adquiridos podem surgir de várias fontes, é útil se essa dimensão
for claramente especificada. Na linguagem comum encontramos referências a epidemias,
inundações, terremotos ou secas como "ameaças" aos valores adquiridos. Da mesma forma,
parece não haver razão para não usar este conceito mais amplo de ameaças.
A que custo?
A busca por segurança sempre envolve custos, ou seja, o sacrifício de outros objetivos que
poderiam ter sido perseguidos com os recursos destinados à segurança. A especificação dessa
dimensão da política de segurança é importante porque os escritores às vezes implicam que os
custos não importam. Do ponto de vista de um decisor racional, no entanto, os custos sempre
importam.
Wolfers sugere um motivo adicional para especificar essa dimensão de segurança. Argumentando
contra aqueles que colocariam a política de segurança nacional além do julgamento moral, ele
alega que o sacrifício de outros valores em nome da segurança inevitavelmente torna tais políticas
"um assunto para julgamento moral". Dados os crimes que foram cometidos em nome da
"segurança nacional", este é um lembrete útil.
RESUMO
Em resposta à alegação de Wolfers de que as especificações são necessárias para tornar a
segurança nacional útil para um "conselho político sólido ou uso científico", pode-se especificar
segurança em relação ao ator cujos valores devem ser assegurados, os valores envolvidos, o grau
de segurança, os tipos de ameaças, os meios para lidar com tais ameaças, os custos de fazê-lo e o
período de tempo relevante.
5. O valor da segurança
A segurança é valorizada por indivíduos, famílias, estados e outros atores. Segurança, no entanto,
não é a única coisa que eles valorizam; e a busca de segurança exige o sacrifício de outros valores.
Portanto, é necessário perguntar qual é a importância da segurança em relação a outros valores.
Entretanto, “o valor de algo não é uma qualidade inerente do bem em si, mas sim resultado de
condições sociais externas (oferta e procura). Quanto mais segurança, menor a probabilidade de
valorizar um incremento de segurança. Na medida em que a abordagem do valor primordial
implica que a segurança supera outros valores para todos os atores em todas as situações, é
logicamente e empiricamente indefensável. Logicamente, é falho porque não fornece nenhuma
justificativa para limitar a alocação de recursos à segurança em um mundo onde a segurança
absoluta é inatingível. Empiricamente, é falho porque não se comporta como as pessoas realmente
se comportam.
De acordo com a abordagem do valor marginal, a segurança é apenas um dos muitos objetivos
políticos que competem por recursos escassos e sujeitos à lei dos retornos decrescentes. Assim, o
valor de um incremento da segurança nacional para um país varia de um país para outro e de um
contexto histórico para outro, dependendo não apenas de quanta segurança é necessária, mas
também de quanta segurança o país já possui. Os criadores de políticas racionais alocarão recursos
à segurança apenas enquanto o retorno marginal for maior para a segurança do que para outros
usos dos recursos.
6. Segurança e neo-realismo
As especificações de segurança apresentadas aqui também são relevantes para teorizar sobre
segurança nacional. Como nenhuma teoria da política internacional enfatiza mais a segurança do
que o neorrealismo, será analisado se as especificações descritas anteriormente servem como uma
lista de verificação útil sobre o neorrealismo. Mais especificamente sobre a passagem de Waltz:
“na anarquia, a segurança é o fim mais alto. Somente se a sobrevivência for garantida, os Estados
podem buscar outros objetivos, como tranquilidade, lucro e poder”.
Com relação à questão do grau de segurança a que os estados aspiram, a resposta de Waltz é: o
suficiente para garantir a sobrevivência. Mas esta resposta levanta a questão: Quanta garantia é
suficiente? A sobrevivência completamente garantida é uma meta que pode ser aproximada, mas
nunca alcançada. A questão crucial não é se a segurança é "garantida", mas sim "quanta garantia
é suficiente?".
O custo da segurança também recebe pouca atenção na teoria neorrealista. A passagem citada
acima não menciona a possibilidade de diminuir os retornos marginais à política de segurança,
mas permite que eles impliquem que há algum nível (não especificado) de sobrevivência
assegurada que justificaria a transferência de recursos para a busca de outros objetivos. A
comparação de Waltz da segurança como uma empresa que está sempre buscando mais lucros
não faz sentido na realidade; faz muito sentido descrever os estados como renunciando a um
incremento de segurança, porque os custos marginais superam os benefícios marginais.
Em suma, a maioria das "novas idéias" sobre segurança pode ser acomodada pelo arcabouço
conceitual de Wolfers (1952). Pode ser que o mundo precise de um avanço teórico que forneça
uma melhor compreensão do mundo pós-Guerra Fria, um avanço normativo que amplie a noção
de comunidade moral, um avanço empírico que facilite o reconhecimento de uma
interdependência crescente e um avanço político que fortalece a vontade de buscar uma agenda
de segurança ampliada. Mas nada disso exige um avanço conceitual que vá além das
especificações identificadas por Wolfers.
8. Conclusão
Apesar do uso generalizado de "segurança" por acadêmicos e políticos, pouca atenção foi dada à
explicação do conceito. Embora alguns estudiosos afirmem que isso se deve à contestabilidade
essencial da segurança, é provavelmente mais preciso descrever o conceito de segurança como
insuficientemente explicado do que como essencialmente contestado. Este ensaio tentou explicar
amplamente o conceito de segurança para uso em qualquer nível, mas com referência especial ao
estado-nação. O objetivo é definir a segurança como um objetivo de política que se distingue de
outros. Já que a segurança compete com outras metas por recursos escassos, ela deve ser
distinguível, e ainda assim comparável a esses objetivos. Isso requer que a importância relativa
da segurança seja deixada em aberto e não incorporada ao conceito em termos de "interesses
vitais" ou "valores fundamentais".
Em 1952, Wolfers argumentou que as especificações eram necessárias para tornar o conceito de
segurança nacional útil para um "conselho político sólido ou uso científico". É especialmente
importante reiterar e esclarecer essas especificações no rescaldo da Guerra Fria. Como grande
parte do atual debate sobre políticas públicas se concentra em determinar se e como realocar
recursos da segurança para outros objetivos de políticas, é mais importante do que nunca ter um
conceito de segurança que facilite comparações do valor da segurança com o de outras metas.