Desenvolvimento da Ciência de Administração Pública após à II Guerra Mundial

Esta unidade temática analisa o desenvolvimento da ciência de administração pública depois

da II guerra mundial. Foi de pois deste grande conflito que esta ciência atingiu a fase mais
elevada destacando-se vários autores. A discussão anda a volta de encontrar o objecto mais
adequado para esta ciência. Separar política da administração pública? A administração pública
e ciência de administração devem usar os mesmos princípios? A análise da actividade
administrativa deve ser feita seguindo o Direito? Portanto, estas e outras questões são
levantadas nesta unidade.

Principais Tópicos

 Conhecer o período em que a ciência de administração começa a desempenhar um papel

fundamental;
 Conhecer o pensamento de Herbert Simon;
 Conhecer o pensamento de Robert Dahl;
 Conhecer o pensamento de Dwight Waldo;
 Saber em que consiste a administração pública comparada.

Desenvolvimento da Ciência de Administração Pública após à II Guerra Mundial

Durante o período em que decorria a II Guerra Mundial, a ciência de administração deparou-

se com um interregno. Foi depois desta grande guerra devastadora em que a ciência de
administração começa a desempenhar um papel fundamental, marcado pelo seu
desenvolvimento.

Independentemente de se concordar ou discordar das ideias de Herbert Simon deve-se

reconhecer a originalidade e criatividade do seu pensamento.

Simon defendeu a ideia duma aproximação entre administração pública e ciência de

administração. Considerava ele que a eficiência constituía a base de qualquer comportamento
racional, daí que, mesmo as organizações públicas assim como as privadas preocupam se pela
eficiência. Simon considera que todas as decisões precedem de determinados procedimentos.
As decisões que são tomadas nas organizações partem pelos critérios de selecção de factores.
Para ele, qualquer decisão é um compromisso, daí que o critério de selecção é visto como
identificação ou lealdade organizacional (Caupers). Robert Dahl levou ao extremo a hostilidade
ao direito, que já vinha sendo desenvolvido por Leonar White ao considerar que não era útil a
compreensão da actividade administrativa usando os princípios jurídicos.

Considerava este autor que a principal dificuldade de construir uma ciência de administração
residia precisamente na frequente impossibilidade em excluir considerações de carácter
jurídico sobre os problemas estudados. Dwight Waldo pôs em dúvida a possibilidade e as
vantagens de construir uma ciência de administração que tivesse por objecto indistinto as
organizações públicas e as organizações privadas: por um lado, considerou que as
considerações de natureza politica não podiam ser excluídas da administração pública, tanto
no plano conceptual, como no plano prático; por outro lado, sustentou ser inteiramente irrealista
supor que os mesmos princípios – assentes essencialmente na ideia a que se chegou a chamar
de dogmas, de eficiência – se poderiam aplicar a este e a administração privada. Para Waldo
era indispensável incluir na ciência de administração um factor que decorria da circunstância
de a administração pública visar a prossecução de interesse da colectividade, como a ética ou
moral administrativa. Para se compreender a actividade administrativa publica é necessário ter
em consideração os valores pelos quais ela se deve reger. Ele também defendeu que as
condicionantes legais da administração pública não deveriam ser minimizadas.

A doutrina norte-americana rapidamente reagiu ao pensamento de Waldo. Muitos destes não

concordavam com a separação entre administração pública e a política. Paul Appleby chamou
atenção para os diversos planos em que se projectava o carácter político da administração
pública. Norton Long procura demonstrar a impossibilidade de compreender a actividade
administrativa numa base exclusivamente racional, dada a circunstância de os seus actores, os
agentes de administração, projectarem nela os seus interesses pessoais e de grupo, actuando no
âmbito de cada organização pública por forma a manter e aumentar o respectivo poder. Esta
visão potenciou a expansão dos estudos sobre os grupos de pressão. Peter Blau elabora uma
análise muito interessante do conflito potencial entre o princípio democrático e o modelo
burocrático nas organizações públicas. Este conflito somente poderá ser superado através da
permanente supremacia dos políticos sobre os burocratas. Nos anos 60 assinalam-se três
desenvolvimentos muito relevantes. Em primeiro lugar, surge a generalização dos manuais de
ciência de administração nos EUA, como as obras Organização Administrativa, Administração
Pública Moderna e Administração Pública. Em segundo lugar, o acentuar da perspectiva
comparativista, com a expansão e o aprofundamento dos estudos de ciência da administração
comparada.

A administração pública comparada deve ser entendida aqui como o domínio do saber que
compara padrões de administração pública entre diferentes Estados-nação. Nesse sentido,
busca estudar as semelhanças e diferenças entre várias unidades de análise, nos níveis da
organização, da gestão e da política (no sentido dado ao termo anglo-saxônico policy), com o
propósito de se criar uma base de conhecimento institucionalizado que possa auxiliar a tomada
de decisão. Observa-se que os teóricos da administração pública, no passado, se preocupavam
em focar os seus estudos nos fenómenos administrativos dentro do seu próprio país, no quadro
do seu sistema político-administrativo específico. Esse contexto foi profundamente alterado
com a globalização, que trouxe no seu bojo uma maior discussão dos problemas
administrativos e das soluções encontradas, bem como uma ampla difusão dos estudos sobre o
tema, em especial

os relatórios e trabalhos elaborados pela OCDE, FMI, BIRD, American Society for Public
Administration e European Group for Public Administration. A globalização fomentou as
mudanças na teoria e na prática da administração pública, abandonando as tendências
paroquiais que têm permeado a ciência da administração nos diferentes países. Para alguns
autores, como por exemplo, Caiden (1994:45), essa tendência a olhar para outras realidades
traz ainda vantagens científicas já que, ao se adoptar uma perspectiva comparativa e global,
evita-se o erro de tecer generalizações apenas com base no estudo de uma realidade
administrativa restrita (a administração pública dos EUA, por exemplo). Registe-se que existe
uma tendência de que os problemas que muitos países possuem são comuns aos demais, para
os quais também se poderão encontrar soluções semelhantes. Assim, despesa pública elevada
na economia, baixo nível de eficiência, eficácia e efectividade na administração pública, o
crescente nível de insatisfação dos cidadãos com a qualidade dos serviços prestados pela
administração pública, são problemas inerentes a quase todos os países. Nesse sentido, a
utilização do método comparativo nos estudos que visam à resolução desses problemas poderá
ser bastante útil na busca de resolver esses problemas comuns
(http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci).

Em terceiro, o renascimento dos estudos não jurídicos sobre administração pública na Europa
ocidental.
RESUMO

Durante o período que decorria a II guerra mundial a ciência de administração deparou-se com
um interregno mas depois começou a desempenhar um papel fundamental, marcado pelo seu
desenvolvimento. Surgiram vários pensadores a destacar Herbert Simon que defendeu a
aproximação entre administração pública e ciência de administração. Defendia que as duas
buscam a eficiência. Enquanto isto, Robert Dahl considerava que não era útil a compreensão
da actividade administrativa usando os princípios jurídicos. Dwight Waldo admitiu a
possibilidade de construir uma ciência de administração que tivesse por objecto indistinto as
organizações públicas e as organizações privadas. Sustentou ser irrealista usar os mesmos
princípios na administração pública e ciência de administração. Portanto, surgiram vários
outros pensadores nesta fase pós II guerra mundial que contribuíram para o desenvolvimento
da ciência de administração pública

Exercícios

1. Em que período a ciência de administração desempenhou um papel fundamental?

2. Fale do pensamento de Herbert Simon.
3. Fale do pensamento de Robert Dahl.
4. Fale do pensamento de Dwight Waldo.
5. Em que consiste a administração pública comparada?

Ciência de Administração: Concepções e Abordagens

Esta unidade temática é dedicada à análise das concepções e bordagens seguidas pela ciência
de administração. As concepções são as doutrinas e abordagens são os ângulos que se situam
o investigador, dependendo da influência da sua formação. Em relação às concepções destaca-
se quatro e abordagens são cinco que são desenvolvidos ao longo desta unidade temática.

Tópicos

1. Conhecer as áreas que desenvolvem a ciência de administração;

2. Conhecer o significado de concepção;
3. Conhecer o significado de abordagem;
4. Conhecer as concepções da ciência de administração;
 5. Saber diferenciar as concepções da ciência de administração;
6. Conhecer os quadros de análise das ciências sociais;
7. Conhecer as abordagens da ciência de administração;
8. Saber diferenciar as abordagens da ciência de administração.

Ciência de Administração: Concepções e Abordagens

A ciência de administração é desenvolvida por universitários, investigadores, funcionários,

sociólogos, economistas, historiadores, juristas, etc. Podemos falar da existência da ciência de
administração na medida em que existe uma comunidade científica institucionalmente
enquadrada que se dedica ao estudo da actividade administrativa.

Esta comunidade encontra-se organizada em associações científicas, promove colóquios,

congressos e seminários, publica revistas especializadas, manuais e artigos (Caupers). É certo
que os membros de tal comunidade científica não partilham as mesmas concepções quanto à
ciência de administração. Elas batem-se por doutrinas muito diversas, adoptando as mais
variadas abordagens.

Apesar de tanta diversidade, eles partilham a mesma convicção, que, independentemente dos
regimes políticos é possível e necessário estudar cientificamente as administrações públicas.
Na ciência de administração debate-se várias concepções, isto é, há várias formas de entender,
ou há vários pontos de vista sobre o conhecimento científico da administração pública. Existem
quatro concepções da ciência de administração, a saber, a concepção da “ciência encruzilhada”,
as concepções assentes na ideia de facto administrativo, as concepções descritivas e as
concepções utilitaristas.

A concepção da “ciência encruzilhada” sustenta que a ciência da administração seria o ponto

de encontro dos estudos de variada natureza que tem por objecto a administração pública.
Portanto, a pluridisciplinaridade seria a característica desta disciplina. As concepções assentes
na ideia de “facto administrativo” parte da ideia de facto administrativo para construir o objecto
da ciência da administração. Consistiria o estudo daquele facto com objectivo de estabelecer
as leis sociológicas que a ela se relaciona. As formulações de tipo “descritivo” parte do
princípio de que o objecto da ciência de administração abrangeria a observação dos aparelhos
administrativos, a descoberta das regras gerais do seu funcionamento e o estabelecimento de
leis de evolução dos sistemas administrativos.
A concepção “utilitarista” nasceu com uma mudança de perspectiva. Não se preocupa em
identificar ou determinar o objecto da ciência de administração, apurando a sua finalidade. A
ciência de administração teria como traço mais significativo o seu carácter utilitário, isto é, a
busca do aperfeiçoamento das estruturas administrativas e do respectivo modo de
funcionamento. A concepção utilitarista aponta no sentido da reforma administrativa como
grande preocupação da ciência de administração.

As concepções doutrinárias são divergentes na ciência de administração acontecendo o mesmo

com as abordagens. Há também uma variação dos ângulos de aproximação aos objectos
científicos. Os diferentes ângulos de aproximação têm que ver com a formação académica dos
investigadores, sendo politólogos, economistas, juristas, sociólogos, etc.

Os cientistas sociais tendem a repartir-se por três quadros de análise principais: a análise
funcional, sistémica e estrutural. Tendo em conta a formação de base dos investigadores e a
opção por um destes quadros de referência, descobrem-se cinco abordagens:

Da teoria das organizações, que é uma abordagem organizativa, com destaque para Taylor e
Fayol, preocupada essencialmente com a estrutura administrativa;

Da ciência política, via análise do poder, provém a abordagem da teoria do Estado, integrando
a abordagem das políticas públicas, interessada naquilo que fazem os poderes públicos, porque
o fazem e como o fazem;

Da análise económica, abordagem da gestão pública, preocupada com a eficiência

administrativa;

Da análise económica e sociológica provém a abordagem da coisa pública, ocupada com as

condições de tomada e execução da decisão administrativa;

Do direito, oriundo da abordagem jurídica, que centra as suas preocupações nas regras jurídicas
e a actividade da administração pública. (idem)
RESUMO

Esta unidade temática estuda as concepções e abordagens da ciência de administração.

Analisamos também os quadros de análise das ciências sociais para podermos entender as
abordagens em ciência de administração. Começamos por diferenciar concepção de
abordagem. Enquanto concepção são as doutrinas, abordagem é a inclinação do investigador
em função da sua formação. Significa que o mesmo fenómeno pode ter várias abordagens; elas
são dinâmicas. Ao passo que concepções são fixas, já existem, não dependem da formação do
pesquisador.

Exercícios

1. Quais as áreas que desenvolvem a ciência de administração?

2. O que entende por concepção?
3. Quais as concepções da ciência de administração?
4. Diferencie as concepções da ciência de administração.
5. Quais os quadros de análise das ciências sociais?
6. O que entende por abordagem?
7. Quais as abordagens da ciência de administração?
8. Diferencie as abordagens da ciência de administração.