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XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reform a del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov.

2014

Da Nova Gestão Pública à Nova Governança Pública: as novas exigências de


profissionalização da função pública1
Joaquim Rubens Fontes Filho

1. Introdução e objetivos centrais do artigo


Não há dúvidas quanto à ocorrência de um notável processo de transformação das
sociedades trazido pela reorganização geopolítica internacional, pelas novas tecnologias, e
pela ressignificação e reordenamento das escalas dos valores sociais, entre outros fatores,
sendo mesmo lugar comum discutir esses temas. Entretanto, menos frequente é a discussão
dos impactos trazidos por essas mudanças sobre a forma de o estado moderno se organizar
para lidar com o novo contexto. Como organizar blocos econômicos, fazer acordos
comerciais, e apoiar movimentos nacionais em um mundo multipolar ou quando a realpolitik
induz o privilégio às considerações práticas e vantagens econômicas em prejuízo de valores
ou ideologias? Como lidar com demandas da sociedade, imediatizadas pela rapidez
introduzida pela comunicação via internet? Como organizar as respostas do setor público à
fragmentação das demandas, personalizadas e customizadas pelo mercado em que
transitam os cidadãos? De que forma lidar com as redes articuladas pelo estado, mercado e
sociedade civil na atenção às demandas dos cidadãos?
Essas perguntas são, certamente, uma pequena amostra dos inúmeros desafios colocados
ante a administração pública. Velhos modelos, desenvolvidos para solucionar problemas ou
necessidades muitas vezes superadas, precisam ser substituídos, mas esse movimento
exige mudança de estruturas, competências e comportamentos que nem sempre se mostram
triviais. Para o servidor público, aprender novos conceitos e adquirir conhecimentos
representa, em geral, um desenvolvimento. Entretanto, mudanças podem exigir exatamente
um movimento contrário, qual seja, desaprender ou abandonar conhecimentos e práticas
estabelecidas, o que impacta os valores, as hierarquias e os planos pessoais.
Desde as ideias pioneiras de Woodrow Wilson, em seu artigo seminal de 1887 “The Study of
Administration”, quando defendeu os ideais de uma administração pública separada da
política e ocupada por uma burocracia treinada, às propostas de Max Weber sobre a
burocracia na década de 1940, a administração pública tem transitado por paradigmas que
tentam oferecer respostas aos principais problemas do funcionamento dos governos,
principalmente nos países do ocidente. Atualmente, após mais de duas décadas de
influência do paradigma da Nova Gestão Pública (ou New Public Management), a atuação da
administração pública se desloca de uma lógica baseada na eficiência, contratos de gestão,
controle de resultados e incorporação de técnicas privadas de gestão para outra lógica
baseada no fortalecimento dos relacionamentos institucionais com a sociedade, a formação
de redes interorganizacionais, e a difusão de contratos tácitos. A atuação estatal torna-se
mais envolvente, incorporando e coordenando a ação de atores privados e do terceiro setor
Essa mudança de contexto, que reflete o novo paradigma da Nova Governança Pública (ou
New Public Governance) ou dos modos de coprodução, tem reflexos significativos na
organização e atuação do aparelho de estado, em especial no que se refere aos requisitos
de competência, habilidades e atitudes do administrador público.

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Artigo elaborado no âmbito de projeto apoiado pela FAPERJ – Processo E-26/102.208/2013
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Por certo que essas mudanças na atuação estatal representam uma adequação às novas
demandas da sociedade e a questões conjunturais mais amplas, evidenciadas por um novo
mundo multipolar, imerso em um contexto de convergência das tecnologias, competição
organizada em torno de cadeias produtivas globais, conflitos regionais e desafios postos
pelas mudanças climáticas. Se o estado burocrático se mostrou importante para reduzir os
efeitos daninhos do patrimonialismo e personalismo, mostrou-se insuficiente para atender às
novas demandas de crescimento, agilidade e flexibilidade postas ao final da década de 1970.
A complexidade da sociedade contemporânea e seus dilemas têm justificado reorganizações
na operação do aparelho de estado. A necessidade de expandir o espaço, capilaridade e
abrangência da atuação exigem ainda, nos contextos democráticos, o fortalecimento da
sociedade civil. Assim, formam-se redes envolvendo o público, o privado e o terceiro setor.
Novas estruturas de governança multinível se desenvolvem para levar políticas definidas no
âmbito federal aos mais distantes municípios, articulando interesses e incentivos distintos e
gerenciando conflitos políticos. A impessoalidade exigida dos servidores públicos se choca
com o tratamento do marketing das empresas, tornando mais críticos os requisitos
necessários para a satisfação do cidadão no contato com o público.
Enfim, há um novo contexto, mas não necessariamente um novo servidor. Em sua maioria, o
servidor público foi formado em um ambiente de maior estabilidade, no qual o cumprimento
de regras e o formalismo eram os aspectos fundamentais de um bom trabalho. Trabalhar em
um modelo de atividade em redes e contratos tácitos requer novas competências e diretrizes
de formação dos gestores públicos. Requer também novas posturas e, possivelmente, novas
diretrizes de carreira.
Este artigo tem como objetivo discutir esses desafios e apresentar propostas para reflexão
sobre os mesmos e sobre as exigências de formação dos gestores públicos para operar
nesse novo ambiente. O texto está organizado em cinco seções. Após essa introdução e
apresentação do problema e objetivos, a segunda seção traz uma breve contextualização
das mudanças nas ideias e paradigmas da administração pública para, a seguir, serem
analisados quais os principais desafios e dilemas são colocados ao gestor público no
contexto dos atuais paradigmas. A quarta seção parte desses desafios e visa propor, à guisa
de discussão, possíveis abordagens que poderiam ser consideradas para a formação dos
gestores públicos de forma a melhorar sua capacidade de lidar com esses desafios. Por fim,
a última seção traz as considerações finais sobre o problema proposto e apresenta
sugestões para a evolução do debate, a partir de novos estudos.

2. Evolução dos paradigmas da administração pública


Como discutido anteriormente, a administração pública vem passando por constantes
reformas de modo a melhor se adequar à dinâmica e exigência das sociedades. Assim, se
em um primeiro momento – ou aquele em que se pode localizar uma reflexão mais
estruturada sobre o tema – o debate iniciado por Wilson (1887) trouxe propostas sobre uma
independência e profissionalização da administração pública ante o sistema político,
quarenta anos depois a dificuldade de alguma forma permanecia, quando os preceitos de
Weber de formalização da burocracia ganharam voz. Entretanto, para Rosser (2010), as
próprias ideias de Woodrow Wilson estão em débito com as teorias germânicas do estado
orgânico, indicando que, como esperado, havia uma preocupação mais difundida com a
organização do aparato estatal. Para Lynn Jr. (2005), as origens do estudo contemporâneo
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da administração pública podem ser situadas nos anos de 1970, com a inclusão nos
currículos nas escolas de políticas públicas americanas e nas reformas promovidas na Grã-
Bretanha e Nova Zelândia.
Mais recentemente, nas décadas de 1980 e 1990, ocorreu, em especial nos países do
ocidente e capitaneada pelos Estados Unidos e Reino Unido, um influente movimento de
revisão do papel e tamanho do Estado, baseado em ideais liberais e orientada por propostas
de uma radical “reinvenção do governo” (Osborne; Gaebler, 1993). Com esse sentido, a
administração pública iniciou amplos projetos de reforma, tendo como forte referência
práticas privadas de gestão, movimento que incluiu a grande maioria dos países
desenvolvidos e em desenvolvimento.
Decerto que pressupostos de uma ineficiência intrínseca do aparelho estatal se encontraram
em um momento em que as principais economias ocidentais eram lideradas por
administradores com de viés mais conservador, como o caso da primeira-ministra britânica
Margaret Tatcher e do presidente norte-americano Ronald Reagan, o que permitiu criar e
impulsionar esse movimento revisionista. É importante destacar também a importância das
ideias que apontavam a prevalência de uma visão gerencialista, privada, para a solução dos
problemas de eficiência e alocação de recursos do setor público, assim como ideias
originárias do marketing e das filosofias de qualidade total relacionadas à importância do
cliente.
No Brasil, é possível identificar as origens desse movimento com a candidatura, e posterior
eleição, do Presidente Collor de Mello, ao final da década de 1980, coincidindo, não sem
razão, com a difusão dos princípios do Consenso de Washington, de 1989. O Consenso de
Washington compreende um conjunto de políticas econômicas, coordenadas pelo Banco
Mundial, Fundo Monetário Internacional e Departamento do Tesouro americano, para os
países do continente envolvidos com problemas de endividamento externo, e contemplou
medidas de disciplina fiscal, desregulamentação de mercados, direitos à propriedade,
privatização, liberação de comércio e investimento externo, entre outras.
Collor de Mello caracterizou sua campanha presidencial por um discurso de moralidade e
combate aos altos salários pagos a algumas carreiras de servidores públicos, pelo que ficou
conhecido como “Caçador de Marajás”. Fortemente apoiado por profissionais de marketing,
após eleito empreendeu ações de liberalização da economia, redução de barreiras
alfandegárias e diminuição do tamanho do estado. Apesar do impeachment de Collor em
1992, o movimento de abertura comercial e redução das tarifas de importação permaneceu,
como evidenciado no gráfico 1.
Para Bursztyn (1994), o legado de patrimonialismo e vícios de clientelismo, assistencialismo,
fisiologismo e corrupção que caracterizavam então o Estado brasileiro entrou em crise
institucional. Mas, de fato, o problema era mais global que nacional. Esse movimento de
reforma nos países ocidentais, identificado no Brasil com a era Collor e posteriormente do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, tinha certamente suas bases na corrente
internacional da Nova Gestão Pública, ou New Public Management (NPM). A NPM pode ser
conceituada como um conjunto complexo e variado de transformações envolvendo um foco
renovado em controle de custos e eficiência, capacidade orçamentária e descentralização do
poder gerencial, criação de mecanismos de mercado e similares envolvendo novas formas
contratuais, foco na qualidade dos serviços associada a novos mecanismos de prestação de
contas (accountability), desenvolvimento de múltiplos indicadores de desempenho, parcerias
público-privadas e iniciativas de privatização.
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Conforme Barzelay (2001), a NPM deve ser compreendida como um espaço de debate em
torno de questões sobre estrutura, gestão e controles da administração pública. Ferlie (2002)
analisa que a NPM permitiu uma mudança de orientação da política para a gestão, além do
surgimento de quase-mercados (quasi markets), permitindo a serviços públicos serem
oferecidos por outros setores, sejam empresas privadas ou organizações sem fins lucrativos,
confrontando assim o monopólio estatal em alguns espaços, visando estimular o
desempenho e melhores relações de custo/benefício (value for money). Para Hood (1991),
as propostas relacionadas à NPM podem ser associadas a sete dimensões: gerentes
profissionais com atuação prática no setor público, padrões explícitos e mensuráveis de
desempenho, grande ênfase em controles de saída (e não processualísticos), desagregação
de unidades no setor público, maior concorrência internamente ao setor público, ênfase em
estilos do setor privado da prática de gestão, ênfase em na maior disciplina e parcimônia no
uso dos recursos. Osborne (2006) complementa essa lista, acrescentando características
como ênfase na terceirização, na satisfação do cliente, e na delegação de autoridade. Outros
aspectos a caracterizar a NPM ainda seriam a redução de tamanho das unidades e
descentralização (Pollitt, 2005), e uso intensivo de novas tecnologias de informação e
orientação para os usuários finais (Ferlie, 2002).
Por certo que o movimento da NPM trouxe, ao longo dos últimos 20 anos, inúmeras
propostas de mudanças nas práticas da administração pública, que se refletiram em maior
foco no resultado e controle de metas, eficiência, transparência, responsabilização e
prestação de contas (accountability), parcerias e descentralização.
É importante situar as teorias que suportaram o desenvolvimento da NPM, de modo a
compreender melhor as premissas, valores e expectativas que suportam as ideias dessa
corrente. Para o Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD),
três teorias promoveram esse desenvolvimento: teorias da escolha pública e custos de
transação, que motivaram as privatizações e competências; o neo-taylorismo, que promoveu
ações de racionalização administrativa, como a desburocratização, simplificação e
racionalização de processos, e novos modelos de políticas de pessoal; e a teoria de agência,
no sentido da promoção de transparência e prestação de contas (em www.clad.org). Cabe
observar, alinhado ao interesse deste estudo, que para Bresser-Pereira (2009) uma visão ou
teoria sociológica das organizações é necessária para conseguir compreender as motivações
e interesse público dos servidores, fundamental nos valores e universo das organizações
públicas, e que um sistema de recompensa não deveria estar limitado aos aspectos
pecuniários.
Entretanto, é necessário reconhecer que assim como a burocracia se tornou disfuncional ao
fazer dos meios, dados como o cumprimento das normas, o formalismo, a impessoalidade e
as rotinas – em seu objetivo principal, também a NPM vem cada vez mais se mostrando
disfuncional ante a nova realidade. A busca pela eficiência e, em algum grau, o insulamento
da administração pública ante uma busca endógena por resultados, a incapacidade de lidar
com a explosão e individualidade das demandas, e a reorganização dos processos
decisórios em um mundo multipolar vem trazendo dificuldades à lógica da NPM, em especial
de uma dicotomia estado-sociedade. É possível observar que a ação estatal vem
progressivamente ampliando sua abrangência e incorporando, de forma harmônica e
coordenada, também atores não-estatais, como as empresas e, principalmente, as
organizações da sociedade civil (OSC). Ao Estado, apresenta-se então como novo desafio
promover a concertação desses movimentos, incentivando e orientando as forças da
sociedade para o atendimento nas demandas e necessidades da sociedade. Por sua vez, o
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crescimento da participação popular e das OSC organizações da sociedade civil reflete


também uma busca por maior expressão e participação política da sociedade, trazendo
novos contornos à governança pública, caracterizados pelas redes, cooperação e inserção
de atores não-estatais.
Essas mudanças impõem a necessidade de um novo modelo de governança para orientar a
atuação do estado, não apenas pautado pela própria eficiência e transparência, mas um
modelo que facilite permita a coordenação e participação. Cabe notar que, conforme
levantamento do realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, havia
em 2010 um total de 290 mil fundações privadas e associações sem fins lucrativos no Brasil,
certamente ansiosas para participar do fortalecimento social (Instituto, 2012).
A NPM não traz respostas à necessidade de uma maior participação e discussão na
formulação e implementação das políticas públicas e definição dos objetivos. A eficiência na
ação estatal é necessária, mas não mais suficiente para lidar com os novos problemas que
se apresentam. Suas premissas devem ser revisadas e incorporadas em novo modelo ou
paradigma de atuação estatal. Ademais, a proliferação dos denominados wicked problems,
torna anacrônicas as soluções baseadas em hierarquias e ações isoladas do estado. Como
analisam Ferlie et al. (2011), os wicked problems caracterizam-se por se não se adequarem
aos limites de uma única área de política, perpassando as atribuições de várias
organizações, tanto públicas como privadas, e por isso exigem uma resposta ampla e
sistêmica, cruzando as fronteiras organizacionais e engajando os cidadãos. Caracterizam-se
como situações-problema quando: (1) não há solução óbvia; (2) exige o envolvimento de
inúmeros indivíduos e organizações; (3) há discordância entre os atores; e (4) mudanças de
comportamento são esperadas como parte da solução (p. 308). A solução para os wicked
problems vem sendo buscada a partir de novos modelos de ação estatal baseados em redes,
parcerias, relações não hierárquicas entre organizações e integração de atores não-estatais
ao processo.
Para Osborne (2006), esse movimento pode ser compreendido como um novo modelo ou
paradigma, que nomeia como Nova Governança Pública (New Public Governance - NPG),
destacando como características principais o fortalecimento dos relacionamentos
institucionais com a sociedade, a formação das redes interorganizacionais tanto internas
quanto externas ao aparelho de estado para a entrega dos serviços públicos, a utilização de
contratos relacionais e relações de confiança, e a visão do estado como organismo plural.
Diferentemente das teorias econômicas e de eficiência que caracterizaram a Nova Gestão
Pública, a NPG é baseada em teorias sociológicas e redes, e está orientada para a criação
de processos estatais que permitam a geração de acordos entre os stakeholders diante de
contextos onde não há uma solução técnica possível, bem como no processo de
coprodução, incorporando para esse fim tanto os próprios atores públicos, quanto
organizações privadas e da sociedade civil.
A ideia de coprodução foi proposta por Elinor Ostrom, em artigo de 1972, ao argumentar que
as ‘public service organizations’ (PSOs) dependiam das comunidades onde estavam
inseridas para a implementação de políticas e entrega de serviços. Analisando esses
achados em artigo de mais de 20 anos depois, a autora explica que, após estudar os
serviços policiais em áreas metropolitanas, não identificou situação em que um grande
departamento de polícia centralizada fosse capaz de oferecer um serviço direto melhor, com
mais equidade e menor custo, que quando estes eram cuidadosamente articulados nos
bairros e similares localizados em jurisdições vizinhas, observando que a produção de
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serviços, ao contrário de bens tangíveis, era difícil sem a ativa participação dos beneficiários
– no caso, o cidadão. Para ela, “the term ‘client’ is a passive term. Clients are acted upon.
Coproduction implies that citizens can play an active role in producing public goods and
services of consequence to them” (Ostrom, 1996, p. 1073).
Como explicam Osborne e Strokosch (2013), ‘public services’ são os serviços criados por um
processo de política pública e regulados pelo governo (central ou local), mas que podem ser
ofertados por um amplo conjunto de organizações, denominadas ‘public service
organizations’ (PSOs), sejam estas públicas, privadas ou do terceiro setor, enquanto a
coprodução define os relacionamentos regulares e de longo prazo entre provedores de
serviço e seus usuários ou outros membros da comunidade, para o qual todas as partes
fazem substancial contribuição de recursos (p. S32).
A NPG, e os processos de coprodução, tem como fundamento que o desempenho estatal
exige uma atuação integrada de um amplo conjunto de stakeholders, inclusive não-estatais,
recuperando a importância de se retomar a centralidade dos valores e da discussão política
na ação estatal. A NPG traz, portanto, como contraponto ao foco na eficiência e resultados
da NPM, a necessidade de promover na administração pública temas como colaboração,
redes, parcerias e cooperação.
Osborne (2006) sintetiza as principais mudanças paradigmáticas recentes da administração
pública em três fases, às quais denomina como da Administração Pública, da Nova Gestão
Pública, e da Nova Governança Pública, caracterizadas em seus principais elementos-chave:

Administração Pública:

< Enfoque ou busca central do cumprimento das leis;


< Administrar como definir regras e diretrizes;
< Papel central da burocracia na formulação e implementação de políticas; e
< Separação política-administração no âmbito das organizações públicas.

Nova Gestão Pública – New Public Management (NPM)

< Atenção ao aprendizado em gestão do setor privado;


< Implementação de políticas organizacionalmente distanciadas dos elaboradores de
política;
< Foco na liderança empreendedora nas organizações públicas;
< Ênfase em controle de entradas-saídas, avaliação, gestão do desempenho, e
auditoria;
< Crescimento no uso de mercados, competição e contratos para alocação de
recursos e entrega de serviços.

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Nova Governança Pública – New Public Governance (NPG)


< Processo de fortalecimento dos relacionamentos institucionais com a sociedade;
< Redes interorganizacionais interna e externamente ao governo para prover serviços
públicos;
< Apoiada por relações de confiança ou contratos relacionais;
< Estado entendido como organismo plural;
< Baseada em teorias sociológicas e redes.

3. Quais os desafios colocados no novo paradigma?


O novo paradigma da NGP e da coprodução são motivadores e instigantes, ao propor uma
maior articulação do Estado com a sociedade e novos instrumentos de gestão. No entanto, a
atuação em rede exige considerar três novos desafios que são colocados. O primeiro remete
à desconcentração da ação pública, extravasando as fronteiras do aparato estatal, visto que
os mecanismos hierárquicos de coordenação internos ao aparelho estatal tornam-se
dispersos entre distintos stakeholders não sujeitos a essa hierarquia e com variados modelos
de governança e gestão. O segundo desafio é apresentado pela fragilização dos sistemas
estatais de controle sobre o uso dos meios e resultados da ação pública, já que se
multiplicam os atores que atuam sob a coordenação estatal. O terceiro desafio remete à
necessidade de lidar com questões relativas à representatividade da demanda versus a
participação e poder de influência de organizações privadas ou da sociedade civil, uma vez
que a adequada compreensão das necessidades e expectativas da sociedade depende da
capacidade dos diversos interesses se fazerem ouvir, e das contradições que são trazidas e
articuladas no debate político.
Esse novo contexto exige, então, diversas mudanças no seio da administração pública, em
especial da preocupação fundamental com a eficiência para a busca da efetividade na
solução dos problemas da sociedade, em segundo uma perspectiva cada vez mais alinhada
com expectativas individuais. O cidadão que desponta no atual contexto emerge de um
ambiente saturado por imagens, informações, redes e padrões de consumo individualizados
e estimulados por ações de marketing microsegmentadas. Diante de um novo potencial para
vocalizar suas análises, interesses e propostas – como pode ser observado nas redes
sociais e comentários em sites – sente-se menos representado por políticas genéricas e pela
distância entre a sociedade e os governos.
Transformar ação estatal de uma lógica hierárquica para outra, baseada em redes e
processos não hierárquicos, não é trivial. Mais que uma reorganização administrativa ou de
processos, significa promover um novo modelo mental para a atuação de servidores e
políticos. Significa também lidar com as resistências à mudança, uma vez que a introdução
de uma nova lógica mexe como os sistemas de valores, recompensas e carreiras dos
servidores, enquanto que para os políticos significa novas formas de atuação, mais próximas
às comunidades.
É possível, então, desenvolver uma análise desse novo paradigma com vistas a identificar os
desafios que impõem, especificamente, para os servidores e gestores públicos, para em
seguida trazer propostas relativas às novas competências, habilidades e atitudes que se
fazem necessárias. Tendo como ponto de partida as características pontuadas por Osborne
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(2006) relativas à NPG, acrescidas de outros elementos desse ambiente, da lógica das
redes, dos modelos de coprodução, e da articulação com a sociedade, é possível listar os
seguintes aspectos que irão se traduzir em desafios para a atuação dos servidores:
· Exigência de ampliar e aprofundar os relacionamentos institucionais com a sociedade;
· Desenvolver, articular e dinamizar redes interorganizacionais interna e externamente
ao governo para prover serviços públicos;
· Desenvolver processos de trabalho que possam ser baseados em relações de
confiança ou contratos relacionais;
· Compreender o Estado como organismo plural, principalmente no processo de
formulação de políticas e entrega de serviços à sociedade (coprodução);
· Considerar modelos de incentivos de base não financeira, a partir de teorias
sociológicas;

Para Stewart e Clarke (1987), por sua vez, a PSO irá exigir dos servidores e gestores
públicos:
· Conhecer os serviços exigidos pelo público
· Estar perto do cliente
· Procurar os pontos de vista dos clientes, reclamações e sugestões.
Destacam, também, equívocos que devem ser evitados:
· julgar a qualidade do serviço para os padrões organizacionais ou profissionais, em vez
dos padrões dos clientes
· dedicar pouco tempo para aprender sobre o cliente fora do escritório central, em que
trabalham
· não fornecer treinamento para os funcionários sobre a qualidade de serviço ao cliente
· não envolver os clientes nas decisões sobre os serviços prestados ou projetos
empreendidos
· não ter examinado se medidas de acesso e recepção auxiliam ajudar o cliente.

Osborne (2010), na conclusão do livro onde organiza o debate sobre as teorias e impactos
da NPG, propõe o quadro 1, para explicar as mudanças ambientais, e as seguintes questões
que, dentre outras, refletem sobre os impactos na atuação e formação do servidor público:

· Que valores apoiar a execução de políticas públicas e prestação de serviços em tais


sistemas? (a questão dos valores)
· Quais as competências chave são necessárias para o desempenho relacional? (a
questão das habilidades relacionais)
· Qual é a natureza de prestação de contas em sistemas plurais e pluralistas
fragmentados? (a pergunta da accountability)
Ver Quadro 1

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4. Como a formação dos gestores pode lidar com esses desafios?


As seções anteriores buscaram apresentar a mudança de paradigma que vem passando
atravessando a administração pública, e os desafios que tal mudança traz aos servidores e
gestores públicos. Paradigma, neste texto, remete à concepção clássica de Thomas Kuhn,
para quem os “paradigmas são as realizações cientificas universalmente reconhecidas que,
durante algum tempo, fornece problemas e soluções modelares para uma comunidade de
praticantes de uma ciência” (1991, p.13), e a análise da administração pública segundo
paradigmas segue a abordagem utilizada anteriormente por Keinert (1994).
Ainda que com a breve discussão anterior sobre um novo paradigma, baseado na NPG e na
PSO, é possível antecipar inúmeros desafios aos gestores públicos que irão exigir novas
abordagens das áreas de gestão de pessoa. É possível que, além de mudanças em linhas
de treinamento para adequar às competências, habilidades e atitudes requeridas no novo
paradigma, sejam necessárias também mudanças estruturais, tanto no plano de carreiras
quanto, principalmente, nos modelos de avaliação de desempenho.
Para compreender melhor o esforço necessário para superar esses desafios, é preciso
também incorporar as diferenças entre a lógica de atuação nos setores público e privado,
principalmente quanto às características distintivas dos empregados. Houston (2000)
observou que os empregados do setor público dão menos importância a salários mais
elevados, à segurança no emprego e mais valor ao trabalho, quando comparados a
trabalhadores do setor privado. Este estudo concluiu que a segurança no emprego os
trabalhadores do setor público de valor mais altamente do que os trabalhadores do sector
privado
Por sua vez, McGuire e Agranoff (2011) observam, com certo ceticismo, que apesar de sua
importância atual a gestão de redes não é trivial:
The spate of research on public management networks confirms their
prevalence and relevance to the field of public management in general.
Rarely, however, is there an acknowledgement that there are inherent
limitations to networks that make managing and leading them much
more difficult than is commonly portrayed. These limitations are wide-
ranging and include the difficulties of process, the obstacles to
performance, and the relationship between bureaucracy and
multiorganizational arrangements (p. 280).
Tendo como base essas análises, e destacando o caráter inicial proposto nesta discussão,
apresentamos como movimentos que devem ser considerados na formação dos gestores
públicos para permitir que lidem da melhor forma com esses desafios.
· Inicialmente, trazemos, com base em Stewart e Clarke (1987), propostas estruturais
de mudança, não apenas de formação:
· Métodos de trabalho devem ser são projetados para atender às necessidades dos
clientes, em vez da organização
· Todas as atividades existentes devem ser avaliados pelo critério de serviço para o
público
· Todas as novas propostas de políticas devem ser julgadas pelo serviço prestado para
o público
· A equipe deve ser avaliada, seja por meio de processos formais ou informais, pela
qualidade dos seus serviços para o público (utilidade; lidar com reclamações
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rapidamente; buscando apresentações públicas; propostas para um melhor serviço


público)
· Estrutura e gestão de sistemas organizacionais devem ser revistos para apoio e
serviço ao cliente.
A seguir, são apresentadas propostas para lidar com os desafios identificados, em termos de
ações para desenvolvimento do gestor público e das políticas de pessoal, anotadas para
cada um dos desafios:
(a) Ampliar relacionamentos institucionais com a sociedade;
ü Fortalecer métricas de avaliação baseadas na capacidade de estabelecer
relacionamentos externos
ü Promover eventos conjuntos, inclusive de planejamento

(b) Articular e dinamizar redes interorganizacionais


ü Realizar treinamentos em gestão de redes
ü Alocar pessoal específico para a gestão das redes
ü Criar estímulos para a participação dos servidores nas redes

(c) Desenvolver processos de trabalho baseados em relações de confiança ou contratos


relacionais;
ü Avaliar mudanças em sistemas de controle para considerar contratos relacionais
ü Estabelecer critérios para efetivação de contratos relacionais
ü Implementar esforços para mudança de práticas excessivamente formalistas

(d) Compreender os processos de co-produção em que está envolvido


ü Realizar treinamentos sobre processos de co-produção
ü Divulgar iniciativas e compartilhar debates sobre o tema

(e) Conhecer os serviços exigidos pelo público


ü Realizar e debater com usuários as expectativas e possibilidades de parcerias
ü Estimular intercâmbios e troca de experiências com outras organizações públicas
ü Priorizar os serviços exigidos pelo público nos mapas de processo

(f) Estar perto do cliente


ü Evitar a separação entre áreas fim e meio, promovendo rodízios de pessoal
ü Valorizar a proximidade dos servidores com o cliente
ü Os gestores devem estar sempre disponíveis para ouvir as demandas dos clientes
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(g) Procurar os pontos de vista dos clientes, reclamações e sugestões, e conhecer a


qualidade do serviço pelos padrões dos clientes
ü Realizar e debater com servidores e gestores pesquisas de satisfação
ü Promover estímulos à participação nos sistemas de melhora do serviço
ü Vincular sistemas de incentivo à satisfação do cliente
ü Fornecer treinamento para os funcionários sobre a qualidade de serviço ao cliente

(h) Aprender a envolver os clientes nas decisões sobre os serviços prestados ou projetos
empreendidos
ü Fortalecer as iniciativas e sistemas de co-produção
ü Ampliar o debate entre as unidades do serviço público

Cabe notar, contudo, que nem as ideias da NPG ou da PSO desconsideram que o objeto é a
administração pública, sujeitas às suas características, limitações e necessidade de cada
país ou entidade nacional. Como reza a Constituição Federal brasileira, a administração
pública deve se pautar pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. Por óbvio, não é possível trazer a lógica privada para o âmbito
público sem sacrificar esses princípios.

5. Considerações finais
Ampliar a articulação com setor privado e terceiro setor na oferta de serviços à sociedade
exige muito aprendizado, principalmente para que a administração pública aprenda a operar
em ambientes não hierárquicos, altamente flexíveis e pouco formais. É uma mudança radical,
em muitos aspectos, pois diminui a segurança das normas, regras, instrumentos e hierarquia
presentes na administração pública tradicional e, cria, em seu lugar, um ambiente de
instabilidade, poucas regras e relacionamentos horizontais.
Ademais, os sistemas de controle estatais são pouco adaptados ao novo paradigma. Ainda
impera a lógica dos meios, quando o fazer bem feito está mais associado ao adequado
preenchimento dos formulários e cumprimento dos procedimentos formais que aos
resultados.
A ênfase na organização por redes e processos não hierárquicos desconstrói fundamentos
dos paradigmas burocráticos e de eficiência, podendo trazer desconfiança nos gestores
públicos ou receio ante a novidade. Talvez, mais importante que novos aprendizados, seja a
capacidade de promover o desaprendizado, onde antigas práticas que se transformaram em
barreiras à inovação possam ser removidas. Mas isso não é apenas uma ação ou mudança
cognitiva. É uma nova cultura, o que sempre representa uma ameaça a uma cultura
estabelecida, ao status quo.
Este texto buscou refletir sobre as mudanças necessárias, em um novo contexto da
administração pública que parece desejável e inescapável. Mas, muito ainda deve ser

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discutido para o repensar sobre esse novo servidor, mas certamente algo bem diferente de
um burocrata tradicional deve ser considerado.

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Resenha biográfica
Joaquim Rubens Fontes Filho é Doutor em Administração e Mestre em Administração
Pública pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio
Vargas (EBAPE/FGV), Mestre em Engenharia de Produção pela COPPE/Universidade
Federal do Rio de Janeiro e Graduado em Engenharia de Produção. Professor da
EBAPE/FGV e consultor da FGV/Projetos, é pesquisador e coordenador de projetos do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e da Fundação de
Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ). É professor visitante do
programa de doutorado da Universidade Andina (Equador) e da Universidad Simon Bolivar
(Colômbia). Certificado em cursos pela Wharton Business School, National Defense
University, Ansoff Associates e Institute of Canadian Bankers. Foi gerente de planejamento
estratégico da PREVI, assessor da presidência no Banco do Brasil e membro do conselho de
administração e fiscal de diversas empresas, como Invepar, Linha Amarela, Belgo-Mineira e
CAEMI.

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Cuadros, tablas y gráficos


Gráfico 1: Evolução das tarifas de importação

Evolução das tarifas de importação

120
100
80
Maior
60
Média
40
20

0
1990 1991 1992 1993 1994

Fonte: Bresser Pereira, 1998

Quadro 1: An exploratory model of the interaction of public policy implementation and public
services delivery regimes and managerial practice

Fonte: Osborne (2010, p. 414)

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