UFRJ

ABRINDO A CAIXA-PRETA: O DESAFIO DA TRANSPARNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL

Vitelio Marcos Brustolin

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, do Estratgias Instituto parte e de dos Desenvolvimento Rio de Janeiro,

Economia da Universidade Federal do como requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento. Orientador: Luiz Martins de Melo Coorientador: Domcio Proena Jnior Rio de Janeiro Dezembro de 2009

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ABRINDO A CAIXA PRETA: O DESAFIO DA TRANSPARNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL

Vitelio Marcos Brustolin Orientador: Luiz Martins de Melo Coorientador: Domcio Proena Jnior Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento.

Aprovada por:

_________________________________________________ Presidente, Prof. Luiz Martins de Melo

________________________________________ Prof. Domcio Proena Jnior

________________________________________ Prof. Ana Clia Castro

Rio de Janeiro Dezembro de 2009

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Brustolin, Vitelio Marcos. Abrindo a caixa-preta: o desafio da transparncia dos gastos militares no Brasil/ Vitelio Marcos Brustolin - Rio de Janeiro: UFRJ/ IE/ PPED, 2009. xi, 110f.: il.; 31 cm. Orientador: Luiz Martins de Melo Coorientador: Domcio Proena Jnior Dissertao (mestrado) UFRJ/ IE/ Programa de PsGraduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento, 2009. Referncias Bibliogrficas: f. 92-110. 1. Defesa Nacional Oramento. 2. Defesa Nacional Accountability. 3. Foras Armadas Transparncia Oramentria. 4. Brasil. Ministrio da Defesa Oramento. 5. Brasil Transparncia Gastos Militares. I. Melo, Luiz Martins. II. Proena Jnior, Domcio. III. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Economia, Programa de PsGraduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento. IV. Abrindo a caixa-preta: o desafio da transparncia dos gastos militares no Brasil.

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RESUMO ABRINDO A CAIXA-PRETA: O DESAFIO DA TRANSPARNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL

Vitelio Marcos Brustolin

Orientador: Luiz Martins de Melo Coorientador: Domcio Proena Jnior

Resumo da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de PsGraduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento.

Esta obra descreve as limitaes de transparncia pblica das despesas militares no Brasil e apresenta o oramento do Ministrio da Defesa, divulgando informaes obtidas por meio de pesquisa que nunca antes haviam sido publicadas. Os dados utilizados abrangem os mandatos dos presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva.

Palavras-chave: oramento de defesa do Brasil, accountability das Foras Armadas Brasileiras, transparncia oramentria, oramento do Ministrio da Defesa, gastos militares do Brasil.

Rio de Janeiro Dezembro de 2009

ABSTRACT OPENING THE BLACK BOX: THE CHALLENGE OF THE TRANSPARENCY OF THE MILITARY EXPENSES IN BRAZIL

Vitelio Marcos Brustolin

Orientador: Luiz Martins de Melo Coorientador: Domcio Proena Jnior

Abstract da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de PsGraduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento.

This work describes the limitations of public transparency of the military expenditures in Brazil and presents the budget of the Ministry of the Defense, divulging information gotten by research that never before had been published. The used data enclose mandates of presidents Fernando Henrique Cardoso and Luiz Incio Lula da Silva.

Key words: budget of Defense of Brazil, accountability of the Brazilians Forces Seteds, budgetary transparency, budget of the Ministry of the Defense, military expenses of Brazil.

Rio de Janeiro Dezembro de 2009

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AGRADECIMENTOS

A Deus, Fonte Fecunda e Imortal de Luz, de Felicidade e de Virtude; Ao meu orientador, Professor Luiz Martins de Melo, pelos conselhos inestimveis, direcionamento preciso e confiana depositada no encaminhamento deste estudo; Ao meu coorientador, Professor Domcio Proena Jnior, pelo brilhantismo, genialidade e generosidade que so prprios aos homens clebres; Professora Ana Clia Castro, pelo apoio constante, postura incentivadora e pelo excelente trabalho desenvolvido no PPED; Professora Eli Roque Diniz, pelos ensinamentos inspiradores, ideias inovadoras e trabalho vivaz; Ao Professor Charles Pessanha pelo conhecimento partilhado e pelo incomensurvel interesse no progresso do conhecimento cientfico; Ao Professor Reynaldo Motta, pela disponibilidade concedida em meio a inmeras atividades fundamentais; Ao amigo Mrcio Pacheco, pelo apoio pesquisa, principalmente atravs de aes e palavras modelares; Aos contatos e amigos do Ministrio da Defesa, pelo passo dado rumo a uma efetiva transparncia pblica; A Paul Feyerabend, por seu necessrio Against Method (in memoriam); Lauany Filgueiras, pela pacincia, partilha e entendimento que a tornam ainda mais nica.

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Para: Valmir Luiz Brustolin, Clarilene Giaretton e Renan Paulo Brustolin; minha amada famlia

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LISTA DE SIGLAS

Anac Agncia Nacional de Aviao Civil Anpocs Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CF Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 CGU Controladoria-Geral da Unio CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico DP Despesa Primria EB Exrcito Brasileiro END Estratgia Nacional de Defesa EUA Estados Unidos da Amrica FAs Foras Armadas FAB Fora Area Brasileira FEB Fora Expedicionria Brasileira FHC Fernando Henrique Cardoso FMI Fundo Monetrio Internacional IGP-DI ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna IISS International Institute for Strategic Studies INSS Instituto Nacional do Seguro Social LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual Lula Luiz Incio Lula da Silva MB Marinha do Brasil MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia MD Ministrio da Defesa

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OGU Oramento Geral da Unio OMC Organizao Mundial do Comrcio ONGs Organizaes no Governamentais ONU Organizao das Naes Unidas Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte PDN Poltica de Defesa Nacional PEC Projeto de Emenda Constitucional PIB Produto Interno Bruto PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual PNAE Programa Nacional de Atividades Espaciais PPA Plano Plurianual Sielo Scientific Electronic Library Online SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIDOR Sistema Integrado de Dados Oramentrios SIPRI Stockholm International Peace Research Institute Sivam Sistema de Vigilncia da Amaznia SOF Secretaria de Oramento Federal SRH/MP Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento STN/MP Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio do Planejamento TCU Tribunal de Contas da Unio USACDA United States Arms Control and Disarmament Agency

RELAO DAS TABELAS E GRFICOS Tabela 1 Srie Histrica do Desempenho Oramentrio da Defesa Brasileira pela tica das Despesas Primrias ....................................................................... 32 Tabela 2 Relaes do Desempenho Oramentrio do Ministrio da Defesa pela tica das Despesas Primrias ....................................................................... 32 Grfico 1 Ministrio da Defesa Participao % no PIB: Despesa Total ...................... 33 Grfico 2 Ministrio da Defesa Participao % na Despesa Primria da Unio ......... 34 Grfico 3 Ministrio da Defesa Participao % de Pessoal na Despesa Primria da Unio ......................................................................................................... 35 Grfico 4 Ministrio da Defesa Participao % de Custeio e Investimentos na Despesa Primria da Unio............................................................................ 36 Tabela 3 Ministrio do Planejamento Despesas Primrias da Unio: 2008/LOA 2009 .............................................................................................. 37 Tabela 4 Oramento Total do Ministrio da Defesa por Grupo de Despesa ................. 40 Grfico 5 Evoluo Oramentria 1995/2008 Despesa Total ..................................... 41 Grfico 6 Evoluo Oramentria 1995/2008 Pessoal e Encargos Sociais ................ 42 Grfico 7 Evoluo Oramentria 1995/2008 Dvida .................................................. 43 Grfico 8 Evoluo Oramentria 1995/2008 Custeio ................................................ 45 Grfico 9 Evoluo Oramentria 1995/2008 Investimentos ...................................... 46 Tabela 5 Quantidade de militares ativos, inativos e quantidade de pensionistas.......... 49

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Grfico 10 Quantidade de Militares Ativos X Inativos + Instituidores de Penso ............. 50 Tabela 6 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo Em R$ milhes correntes ............................................................................... 51 Tabela 7 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo Em R$ milhes de 2008 ................................................................................. 51 Grfico 11 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo Em R$ milhes correntes ............................................................................... 52 Tabela 8 Renda per capita dos Militares Em R$ correntes ........................................ 53 Tabela 9 Renda per capita dos Militares Em R$ de 2008 .......................................... 53 Grfico 12 Variao Per Capita dos Militares Em R$ de 2008 ..................................... 54 Grfico 13 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo................ 55 Tabela 10 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Despesa Total (Comando/Unidade Oramentria) ................................................................ 60 Tabela 11 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Despesa Total da Administrao Central e Anac (Comando/Grupo de Despesa) ...................... 61 Tabela 12 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Despesa Total dos Comandos (Comando/Grupo de Despesa) .................................................... 62 Tabela 13 Execuo Oramentria de 2000 a "2008": Pessoal e Encargos Sociais (Comando/Grupo de Pessoal) ........................................................... 64 Tabela 14 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Pessoal e Encargos Sociais (Comando) ......................................................................................... 65 Tabela 15 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos (Comando/Unidade Oramentria) ......................................... 66

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Tabela 16 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos da Administrao Central e Anac (Fonte de Recursos) ................................. 67 Tabela 17 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos dos Comandos (Fonte de Recursos).............................................................. 68 Tabela 18 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes da Administrao Central .................................................................................... 69 Tabela 19 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes do Comando da Aeronutica ............................................................................................... 70 Tabela 20 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes do Comando do Exrcito ..................................................................................................... 71 Tabela 21 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes do Comando da Marinha ..................................................................................................... 72 Tabela 22 Execuo Oramentria de 2000 a 2008 da Administrao Central .............. 73 Tabela 23 Execuo Oramentria de 2000 a 2008 da Administrao Central (continuao) ..................................................................................... 74 Tabela 24 Execuo Oramentria de 2000 a 2008 do Comando da Aeronutica......... 75 Tabela 25 Execuo Oramentria de 2000 a 2008 do Comando do Exrcito ............... 75 Tabela 26 Execuo Oramentria de 2000 a 2008 do Comando do Exrcito (continuao) .................................................................................... 76 Tabela 27 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo do Ministrio da Defesa ............................................................................................................ 77 Tabela 28 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo de Administrao do HFA ................................................................................................................ 78

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Tabela 29 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo do Servio Militar ........... 78 Tabela 30 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica .............................................................................. 79 Tabela 31 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Receitas Prprias e Vinculadas do Tesouro Nacional Anac .......................................................................... 80 Tabela 32 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo Naval ............................. 81 Tabela 33 Ministrio da Defesa Oramento de 2009 ................................................... 86 Grfico 14 Ministrio da Defesa Oramento de 2009 ................................................... 87

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SUMRIO Introduo ..................................................................................................... 1 Captulo 1 Accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil ............. 7 Definies de accountability ........................................................................... 7 Accountability oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil ...................... 11 A pesquisa...................................................................................................... 13 Anlise dos resultados da pesquisa ............................................................... 15 Direito pblico ao acesso execuo oramentria no Brasil ....................... 21 A questo legal............................................................................................... 23 Das (in)consequncias ................................................................................... 27 Captulo 2 O histrico da execuo oramentria da Defesa Brasileira: de 1995 a 2008 .............................................................................................. 30 O desempenho oramentrio da Defesa Brasileira pela tica das despesas primrias......................................................................................................... 30 Apresentao dos dados de despesa primria .............................................. 33 Anlise preliminar ........................................................................................... 36 O desempenho oramentrio da Defesa Brasileira pela tica do oramento total ................................................................................................................ 38 Apresentao dos dados de despesa total .................................................... 39 Consideraes prvias sobre o desempenho oramentrio da defesa brasileira ......................................................................................................... 47 Captulo 3 Apontamentos sobre a execuo oramentria do Ministrio da Defesa: de 2000 a 2008 .............................................................................................. 58 Nota sobre a apresentao das rubricas oramentrias ................................ 59 Primeira parte: despesa total por unidade oramentria ................................ 59 Segunda parte: despesa total por grupo de despesa ..................................... 61 Terceira parte: distribuio da despesa de pessoal ....................................... 64 Quarta parte: despesa de custeio e investimentos por unidade oramentria .................................................................................................. 64 Quinta parte: despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos ...... 66 Sexta parte: despesa de custeio e investimentos por principais programas e aes ........................................................................................................... 68

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Stima parte: despesa total por unidade oramentria, programa e ao ..... 72 Oitava parte: arrecadao das receitas .......................................................... 76 Concluso ..................................................................................................... 82 Crise de identidade ........................................................................................ 82 Path-dependency ........................................................................................... 83 Falta de transparncia pblica ....................................................................... 84 Ausncia de poltica de Estado ...................................................................... 85 Cortes oramentrios constantes ................................................................... 88 Desequilbrio atuarial ...................................................................................... 89 Impulso pr-eleitoral ....................................................................................... 90 Accountability dos gastos militares no Brasil .................................................. 90 Bibliografia.................................................................................................... 92 Anexos .......................................................................................................... 111

Introduo O presente estudo surgiu com o intuito de analisar a execuo oramentria do Ministrio da Defesa (MD) do Brasil. A palavra intuito necessria, pois a despeito do princpio constitucional da publicidade1, os dados relativos s despesas da defesa nunca foram completamente divulgados pelo governo brasileiro. Com o golpe militar de 1964 iniciou-se o mais longo perodo de domnio das Foras Armadas (FAs) na histria do Pas, durante o qual, o ostracismo foi preponderante. Em 1985 o regime encerrado e os militares passam a ter um espao diferente e uma influncia proporcionalmente reduzida na vida nacional. Desde ento, foram cinco os governos civis: Jos Sarney (1985-1990), Fernando Collor de Mello (1990-1992), Itamar Franco (19921994), Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010). O escopo do presente estudo abrange os governos destes dois ltimos presidentes, ao longo dos quais, se manteve a mesma moeda (o Real), a estabilidade econmica e quando criado o Ministrio da Defesa.2 Ocorre que embora sob a judice da transparncia nem o governo Fernando Henrique, nem o governo Lula, abriram integralmente e durante toda a extenso de seus mandatos, as contas das Foras Armadas Brasileiras. Historicamente gerou-se, assim, uma verdadeira caixa-preta na defesa brasileira, no sentido de que os recursos pblicos so utilizados, mas no aberto aos cidados, como, para que e em qual proporo, exatamente, ocorre tal destinao. Evidentemente, por se tratar de uma democracia representativa, para muito alm do autoritarismo do regime militar, impem-se aos governantes a devida prestao de contas de seus mandatos. Isso, justamente porque, os insumos so provenientes dos contribuintes que, para tanto, colaboram compulsoriamente com os seus impostos e, no obstante a

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Disposto no artigo 37 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

Legalmente institudo em 1999, com o primeiro exerccio financeiro exercido em 2000. O Ministrio da Defesa (MD) o rgo do Governo Federal incumbido de exercer a direo superior das Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica. Uma de suas principais tarefas o estabelecimento de polticas ligadas Defesa e Segurana do Pas, caso da Poltica de Defesa Nacional (PDN), atualizada em julho de 2005. Criado em 10 de junho de 1999, o MD o principal articulador de aes que envolvam mais de uma Fora Singular. Informaes do site oficial do Ministrio da Defesa: www.defesa.gov.br/conheca_md/index.php?=oquee. (Acesso em 7/11/2009).

imposio legal, tm o direito moral de saber do emprego do errio pblico. Desse modo, a metfora caixa-preta traduz a sensao de que informaes cruciais estejam guardadas dentro de um instrumento a que s alguns tcnicos tm acesso, tal qual ocorre em um acidente areo, ao se encontrar a caixapreta de uma aeronave e, por algum motivo, manter-se sigilo de seu contedo. No caso do oramento, contudo, a transparncia, apesar de ser uma determinao legal, ainda um desafio no Brasil: os dados no esto perdidos e espera-se no fazem parte de uma tragdia semelhante a um acidente, porm continuam, por algum motivo, restritos. Por isso, guardadas as propores da analogia, o que se deseja traduzir a necessidade de que o conhecimento das informaes seja aberto, dos tcnicos, ao pblico em geral, a fim de se evitar que os poucos que detm o acesso a tais dados os utilizem de forma adversa ao que um regime democrtico pressupe: a vontade popular. E mais: a fim de se fazer valer o anseio pblico antes que as despesas sejam geradas, pois a simples divulgao do que foi feito no significa que haja a concordncia daquilo que se realizou e nem que se consinta com o direcionamento tomado ou que se h de seguir. Este ltimo fator, sobretudo, ocorre porque apenas ao se analisar as rubricas, possvel saber o real direcionamento da Lei Oramentria Anual (LOA) e do Plano Plurianual (PPA), j que ambos so abrangentes e gerais, no permitindo aos cidados tomar conscincia sobre a postura especfica do Pas em relao defesa. Dito isso, cabe ressaltar que no Captulo 1, intitulado Accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil, esto descritas as formas de pesquisa e os resultados obtidos que demonstram o exato nvel de acesso s informaes que se tem no Brasil em relao execuo oramentria das Foras Armadas. Tal Captulo, conforme o seu nome expressa, tambm provoca uma discusso de accountability expresso de origem inglesa que ser devidamente conceituada e que, por ora, o entendimento de que se trata de transparncia e responsabilizao decorrentes de um mandato, nos suficiente. Alm disso, aborda a bibliografia concernente s despesas das Foras Armadas Brasileiras e as devidas fontes utilizadas nos estudos em questo. No obstante, descrita a forma pela qual se obteve acesso a dados nunca antes divulgados, que compem o objeto do presente estudo. Por fim, apontam-se os dispositivos legais que garantem a publicidade das informaes

no Brasil e as devidas consequncias (e inconsequncias) do descumprimento de tais pressupostos. No Capitulo 2, O histrico da execuo oramentria da Defesa Brasileira: de 1995 a 2008, os gastos em questo so apresentados sob duas ticas: a da despesa primria e a da despesa total. Ambas com marco inicial que ultrapassa o objeto deste estudo, a fim de se apresentar o fundamento histrico, divulgarem-se dados ainda no publicados e situar-se a pathdependecy (dependncia da trajetria) da defesa brasileira. No fechamento do Captulo tambm analisada a questo atuarial das Foras Armadas, j que se descobriu que os gastos com folha de pagamento consomem, anualmente, de 75% a 80% do total de seus oramentos. Por sua vez, o Captulo 3, Apontamentos sobre a execuo oramentria do Ministrio da Defesa: de 2000 a 2008, apresenta e delineia questes sobre as oito sees contidas nas rubricas oramentrias da defesa, dentro do perodo proposto no ttulo em questo e dispostas no Anexo 1. So elas: a despesa total por unidade oramentria do Ministrio; a despesa total por grupo de despesa; a despesa de pessoal; a despesa de custeio e investimentos por unidade oramentria; a despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos; a despesa de custeio e investimentos por principais programas e aes; a despesa total por unidade oramentria, programa e ao; e a arrecadao das receitas. Antes, porm, de se iniciar a abertura e anlise dos dados, cabe a conceituao de gastos militares, j que estes so uma conveno social e podem ter diferentes definies, dependendo da forma de organizao descritiva e oramentria dos diferentes pases ou locais em que sejam realizados. No caso da defesa do Brasil, no existe uma conveno pblica especfica, no entanto, os dados do Oramento da Unio seguem, em geral, conceitos que so utilizados internacionalmente3, o que facilita a sua comparao com os dados de outros pases. Os gastos (ou despesas) militares apresentados neste estudo, portanto, utilizam da seguinte conceituao geral:

O SIPRI apresenta tais convenes em: www.sipri.org/databases/milex/definitions. (Acesso em 1/11/2009).

Despesas correntes e de capital em: Foras Armadas, incluindo a manuteno das Foras em tempo de paz; Ministrios da defesa e de outras agncias governamentais empenhadas; Projetos pblicos desenvolvidos no domnio da defesa; Foras paramilitares, quando estiverem treinando, equipadas e disponveis para operaes militares; Atividades militares especficas. Tais despesas devero incluir: Pessoal; Penses de reforma dos militares; Servios sociais para o pessoal e as suas famlias; Operaes e manuteno; Procedimentos militares de investigao e desenvolvimento; Construo militar; Ajuda militar (para os gastos militares de pases doadores). Excluso das despesas militares: Defesa civil; Despesas correntes anteriores a atividades militares; Os benefcios de veteranos de guerra; Desmobilizao; Converso de instalaes de produo de armas; Destruio de armas. Apresentada tal conveno, crucial enfatizar porque o conhecimento de tais informaes relevante e, em termos de governana e polticas pblicas, imprescindvel. Para tanto, h de se delinear trs questionamentos:4 1. O que saberemos ao final da leitura deste estudo que no sabemos agora?
4

Questes propostas por PROENA JR, Domcio & SOARES, Priscila Ferraz. In: Introduo ao Ofcio Acadmico. IOA-1. PEP-COPPE/UFRJ. Rio de Janeiro, 2009, pp. 31.

2. Por que isso importante? 3. Como sabemos que isso dialoga com o acervo do conhecimento humano? A resposta para a primeira questo : saberemos as rubricas da execuo oramentria do Ministrio da Defesa de 2000 a 2008, alm dos dados gerais de despesa primria e despesa total da defesa brasileira de 1995 a 2008. J a segunda indagao, pode ser, assim, esclarecida: somente a anlise das rubricas capaz gerar processos especficos de accountability que permitam populao produzir responsabilizao sobre os mandatos entregues a representantes que administram a defesa brasileira. Tais informaes podem ser estratgicas para o desenvolvimento de uma nao. Luiz Martins de Melo, no artigo O financiamento da inovao nas empresas, enfatiza:
Uma rpida olhada nos dados dos gastos do oramento pblico americano em P&D [pesquisa e desenvolvimento] mostra, imediatamente, a escolha dos setores estratgicos: defesa e sade. O primeiro responde por 45,6% do total e o segundo, por 27,9%. Juntos, somam 73,5 % dos gastos federais em P&D.5

Guardadas as propores e as prioridades especficas entre Brasil e Estados Unidos, fundamental que se observe alm das questes intrnsecas de defesa da ptria, garantia dos poderes constitucionais, bem como, da manuteno da lei e da ordem6 a oportunidade de se desenvolver outras reas do Estado e do conhecimento humano, utilizando-se, adequadamente, o oramento de defesa. Tal paradigma envolve, inclusive, os inumerveis empregos das pesquisas cientficas, sejam elas pblicas ou privadas. Por fim, a terceira pergunta pode ser sanada pelo mergulho na bibliografia pesquisa, que ser apresentada ao longo e ao final do estudo, bem como, pela construo racional de que mandatos pblicos em regimes
MELO, L. M. O financiamento da inovao nas empresas. Valor Econmico, Rio de Janeiro, p. A14 - A14, 23 jul. 2007. Disponvel em: http://inovacao.enap.gov.br/index.php?Itemid=50&id=230&option=com_content&task=view. (Acesso em 1/11/2009).
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Pressupostos do artigo 142 da Constituio Federal.

democrticos, por definio, so necessariamente transparentes, caso contrrio, seriam mandatos privados que, ao envolverem coisas pblicas, estariam, automaticamente, excludos do escopo democrtico. Tal estudo perfaz, portanto, dois eixos: o acadmico e o das polticas pblicas. O primeiro diz respeito publicao dos dados, que at ento, nunca haviam sido apresentados com o devido detalhamento e abrangncia. O segundo consiste no fato de que, uma vez comprovado que as informaes jamais haviam sido apresentadas, fica demonstrada a limitao de se aplicar a accountability e o devido controle externo7 aos gastos militares no Brasil. Tal paradigma parte do pressuposto de que, sem transparncia administrativa, pblica. no h como se materializar responsabilidades em responsabilizao, seja no Ministrio da Defesa, seja em qualquer outra pasta

Descrito no artigo 70 e seguintes da Constituio Federal.

Captulo 1 Accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil Conforme disposto na Introduo, o presente estudo teve origem com a finalidade de se fazer accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil. Como marco inicial, para tanto, escolheu-se a primeira dotao oramentria do referido Ministrio o ano de 2000 quando, recm-criado, este inicia as suas atividades com as devidas previses de receitas e despesas inseridas na Lei Oramentria Anual (LOA) da Unio. J como marco final, elegeu-se o ano de 2008, ltimo perodo de execuo oramentria consumada at a finalizao desta dissertao. Definies de accountability Palavra da lngua inglesa, sem traduo simplificada para o portugus, para os fins aqui propostos, optou-se por utilizar Accountability tal qual no idioma original. Seu emprego geralmente est ligado ao conceito de prestao de contas, embora tal concepo no envolva a responsabilizao, que crucial na definio do termo. Charles Pessanha afirma que o conceito implica em se manter indivduos e instituies responsveis por seu desempenho. Ou seja: alguns atores tm o direito, por vezes o dever, de controlar o desempenho de outros atores segundo um conjunto de padres preestabelecidos, a fim de se verificar se a atuao em questo est sendo operada dentro dos padres e, caso contrrio, impor sanes ou determinar responsabilidades.8 Na obra Accountability e Controle Externo no Brasil e na Argentina cuja qual, somada a grande parte de suas referncias, formou a plataforma da cadeira Constitucionalismo Moderno e Accountability, ministrada pelo autor no Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento da UFRJ, em 2008 Pessanha destaca a definio do conceito pela tica de uma cuidadosa seleo de autores, dentre os quais:

PESSANHA, Charles. Accountability e Controle Externo no Brasil e na Argentina. In Direitos e Cidadania, Angela de Castro Gomes (coord.). Rio de Janeiro, FGV Editora, pp.141. 2007.

Robert Behn correlaciona accountability diretamente ao controle financeiro, sobretudo oramentrio, por considerar este como uma das poucas ferramentas do Poder Legislativo sobre a administrao pblica.9 Michael Power, por sua vez, analisa o conceito de forma mais abrangente, com vistas responsabilizao na gesto jurdico-administrativa dos recursos, ampliando a conformidade fiscal aos princpios da economia, eficincia e efetividade.10 Paralelamente, Ruth Grant e Robert Keohane identificam sete tipos mecanismos de accountability e consideram suas aplicaes nos Estados, ONGs, organizaes multilaterais e redes transgovernamentais.11 Tais mecanismos so: o hierrquico, para lderes de organizaes; o de superviso, para estados; o fiscal, para agncias de capital; o legal, para cortes de justia; o de mercado, para ofertantes e consumidores; o de nobres ou de observao, entre organizaes; e o pblico-reputacional, entre organizaes e o pblico em geral. J Guilhermino ODonnell identifica accountability em dois nveis: horizontal e vertical.12 Esta diz respeito s aes realizadas pelos que ocupam posies em instituies do Estado, sejam eles eleitos ou no. Aquela se refere existncia de agncias estatais que possuam o direito e o poder legal para realizar aes contra outros agentes ou rgos do Estado, que possam ter cometido atos ou omisses delituosos. ODonnel tambm aponta sete passos para se adquirir a accountability horizontal: primeiro, dar aos partidos de oposio um papel importante, na direo de agncias fiscais, por exemplo. Segundo, tornar altamente profissionalizadas e financeiramente autosuficientes, agncias que desempenham papel preventivo, como os tribunais de contas, por exemplo. Terceiro, manter um Judicirio tambm altamente profissionalizado e com bom oramento. Quarto, implantar tais recursos institucionais com descrena prudente nas inclinaes republicanas. Quinto,
BEHN, Robert D. Rethinking democratic accountability. Washington: Brookings Institution, 2001.
10 11 9

POWER, Michael. The audit society: rituals of verification. Oxford University Press, 1999.

GRANT, Ruth W.; KEOHANE, Robert O. Accountability and abuses of Power in world politics. American Political Science Review, v. 99, n. 1, 2005.

ODONNELL, Guilhermino. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova, n. 44, 1998.

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garantir o sentido liberal da accountability, procurando-se reduzir as desigualdades e garantir que fracos e pobres sejam tratados decentemente. Sexto, manter uma mdia independente, com liberdade de expresso. Stimo, implementar uma rede de agncias estatais capazes de efetivar a accountability horizontal. Scott Mainwaring e Christopher Welna13 agregam accountability a dimenso da responsabilidade pblica do representante perante os representados, alm de procurar aumentar a compreenso de formas noeleitorais de accountability. Para tanto, os autores analisam o estgio de implementao do controle externo efetivado nos pases latinos e indicam solues de aumento da democracia, de modo a implementar mecanismos de presena natural da accountability, que consideram um conceito-chave nas cincias sociais. No obstante as definies apresentadas, para que se analise, especificamente, o objeto deste estudo, fundamental que sejam apreciados, separadamente, alguns dos elementos da accountability como o que um mandato, o que ser accountable e o que um account. S ento ser delineada uma conceituao especfica. de conhecimento pblico que mandato perfaz-se num instituto social no qual determinados indivduos podem ser representados por outros, desde que haja a concordncia de ambos. Essa representao gera responsabilizao por todos os atos executados pelas partes, em especial pelos representantes, pois estes detm poderes que ultrapassam a sua esfera individual, ingressando no mbito dos representados. Em outras palavras: trata-se de uma delegao de poderes que gera o direito/dever do representante (mandatrio) de cumprir o que foi designado e o direito/dever do representado (mandante) de verificar o cumprimento do que foi designado.14

13

MAINWARING, Scott; WELNA, Christopher. Democratic accountability in Latin America. Oxford: Oxford University Press, 2003.

14

Em As metamorfoses do governo representativo, Bernard Manin apresenta os princpios fundamentais da representao poltica, formulados no final do sculo XVIII e que se traduziram em prticas e instituies concretas. O primeiro o de os representantes so eleitos pelos governados. O segundo, de que os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos eleitores. O terceiro, de que a opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar independentemente do controle do governo (liberdade de expresso). O quarto, de que as decises polticas so tomadas aps debate.

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Conforme Jacqueline Muniz e Domcio Proena Jnior, quem recebe um mandato se compromete a:
I) Usar os poderes delegados apenas para buscar o fim que justifica o mandato; II) Exercer os poderes delegados escolhendo meios e formas de ao (ou inao que no contradigam este fim); III) Responder por estas escolhas, seus resultados e consequncias, luz deste fim.15

Pela tica dos autores que se apresentou como a mais precisa para os fins desta dissertao ser accountable ser responsabilizvel por tudo o que se fez e que se deixou de fazer no exerccio de um mandato. Trata-se de uma caracterstica intrnseca ao mandato, portanto, independe de que o mandatrio ou mandante reconheam, ou no, tal responsabilizao. E mesmo que no haja instrumentos para comprov-la, a responsabilizao permeia a prpria existncia do mandato.16 J account justamente o instrumento, procedimento, bem como, qualquer mecanismo ou meio de se realizar a responsabilizao. Logo acima, ao apresentar-se uma conceituao para mandato, delineou-se que representao gera responsabilizao. Pois bem, de fato, para que a responsabilizao seja gerada, necessrio que se demonstrem as relaes de causa e efeito entre as aes, ou inaes, do mandatrio. Ou seja: o account pode ser maior ou menor de acordo com o grau de transparncia de um mandato. Aps essa delimitao prvia, fica claro que accountability uma caracterstica indissocivel execuo de um mandato, com a qual os
MUNIZ, Jacqueline de Oliveira; PROENA JUNIOR, Domcio. Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial. In: Haydee Caruso; Jacqueline Muniz; Antonio Carlos Carballo Blanco. (Org.). Polcia, Estado e Sociedade: Saberes e Prticas Latino-americanos. 1 ed. Rio de Janeiro: Publit Selees Editoriais, 2007, v. 1, p. 25.
16 15

Aprofundando a questo da responsabilizao, em La Poltica Importa, de J. Mark Payne, Daniel Zovatto e Mercedes Mateo Daz, dentre outros autores, analisam aspectos de instituies de accountability na Amrica Latina. Tais aspectos vo, desde a percepo de independncia de poderes, como o Judicirio, at a vinculao de instituies centrais de auditoria, como o Tribunal de Contas e suas aes possveis dentro do contexto dos pases. O Ministrio Pblico tambm analisado, assim como a Defensoria Pblica. Numa situao ideal, os autores classificam a prestao horizontal de contas como sendo exercida pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, auxiliados, assistidos e vigiados, mutuamente, por instituies superiores de auditoria, Ministrio Pblico, Procuradoria Geral da Repblica, Defensoria Pblica e Comisso de Direitos Humanos. Quanto prestao vertical de contas, os autores classificam a interao entre eleies, imprensa, sociedade civil organizada e cidados em geral.

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representados podem responsabilizar os mandatrios pelas escolhas feitas durante a representao. Accountability oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil Fazer accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil, conforme o marco temporal proposto neste estudo, no entanto, mostrou-se uma tarefa irrealizvel. Isso, porque, no foi encontrado nenhum documento pblico contendo a execuo oramentria do referido Ministrio desde a sua criao. Com o advento do Portal da Transparncia, implementado e administrado pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) a partir de novembro de 2004, comeou, paulatinamente, a tornar-se possvel aos cidados, o acompanhamento da execuo financeira dos programas e aes do governo Federal.17 Os dados, no entanto, a que se tem acesso, se iniciam, quando muito, no prprio ano de 2004, sendo impraticvel a realizao de accountability ou qualquer tipo de acompanhamento em perodo pretrito a tal data. Outras ferramentas governamentais, que do ingresso a bancos de dados do porte do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR) ou do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) cujos quais so as fontes de uma grande quantidade dos dados apresentados neste estudo no tm a mesma condio de acesso irrestrito ao cidado que o Portal da Transparncia proporciona, tornando-se, portanto, invivel para qualquer pesquisador no atrelado ao governo a tarefa de anlise histrica da execuo oramentria do Ministrio da Defesa.18
Lanado em novembro de 2004, o Portal da Transparncia nasceu como o mais abrangente banco de informaes, aberto populao, sobre o uso que o Governo Federal faz do dinheiro que arrecada em impostos. Fonte: www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/Iniciativa.asp. (Acesso em 1/11/2009). De acordo com o documento Portal da Transparncia, apresentado em 2008 no 12 Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, de autoria de Vnia Lcia Ribeiro Vieira, responsvel pela iniciativa na Controladoria-Geral da Unio: A criao do Portal da Transparncia no se constituiu tarefa fcil. Alguns obstculos tiveram de ser vencidos para que o site entrasse no ar e observasse as diretrizes que haviam sido estabelecidas, como facilidade de acesso, utilizao de linguagem cidad, navegao simplificada e informaes tempestivas e confiveis. Problemas como informaes dispersas em diversos sistemas de diferentes rgos do Governo Federal, falta de padronizao das informaes a serem divulgadas, informaes no registradas em sistemas de tecnologia de informao, sigilo de dados e de informaes previsto em normativos e informaes e dados inconsistentes
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No objeto desta discusso se o mesmo ocorre com outras pastas do governo que no a Defesa, de qualquer forma, a origem dos dados exposta no Portal deixa clara a responsabilidade pelas informaes:
(...) os dados divulgados no Portal da Transparncia so de responsabilidade dos ministrios, por serem eles os rgos executores dos programas de governo. A CGU, por sua vez, rene e disponibiliza as informaes sobre a aplicao desses recursos federais no Portal da Transparncia.19

A questo mais complexa quando se trata da atualizao dos dados:

A atualizao do Portal feita mensalmente com a insero de dados sobre a execuo financeira dos programas e aes do Governo Federal. Os dados que alimentam o Portal so oriundos do Fundo Nacional de Sade (quando o tema relativo ao Ministrio da Sade), da Caixa Econmica Federal (quando o assunto refere-se ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ou ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio), da Secretaria do Tesouro Nacional (quando o tema sobre o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI) e do Banco do Brasil (quando os dados referemse aos Cartes de Pagamentos do Governo Federal).20

Portanto, a informaes so de responsabilidade de cada ministrio, embora a atualizao das mesmas seja compartilhada. Seja como for, iniciativas governamentais como o Portal da Transparncia21, permitem que o cidado comum observe apenas as rubricas dos respectivos gastos pblicos recentes, mantendo, assim, os dados de defesa nacional num perodo de visualizao bastante limitado. Para se ter uma ideia dessa limitao, na realizao do presente estudo constatou-se que os dados oramentrios no s do Ministrio da Defesa, mas tambm do perodo anterior criao do mesmo, perfazendo, portanto, a
foram enfrentados. Assim, tendo em vista a complexidade de sua criao, e, ao lado disso, o pequeno montante de recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos utilizados para a sua construo, bem como o pouco tempo empregado no seu desenvolvimento, pode-se considerar que a CGU utilizou-se de forma bastante eficiente dos recursos disponveis para a presente iniciativa. p. 5. O ineditismo do projeto decorre do fato de que, no Brasil, embora o acesso a informaes pblicas esteja previsto na Constituio Federal, o caminho para se obter esses dados , por vezes, difuso e complexo e a linguagem utilizada, inacessvel ao cidado comum. p. 8. (Os grifos so nossos). Disponvel em: http://inovacao.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=280. (Acesso em 1/11/2009).
19 21

e 20 www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/Origem.asp. (Acesso em 1/11/2009). www.portaldatransparencia.gov.br. (Acesso em 1/11/2009).

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antiga estrutura das Foras Armadas Brasileiras22 , nunca antes, haviam sido apresentados em qualquer outro trabalho acadmico. Tais dados perfazem o perodo de 1995 a 2008 e o seu processo de sua busca descrito a seguir. A pesquisa Alm da busca por documentos pblicos e instrumentos governamentais de prestao de contas descritos na seo anterior, a pesquisa realizada nesta dissertao abrangeu as principais plataformas e fontes de estudo da defesa brasileira, bem como, portais acadmicos, grupos de trabalho e obras especficas. Os locais de busca foram os seguintes23: Portal do Ministrio da Defesa; Portal da Transparncia; Portal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Portal do Oramento (do Senado Federal); Portal do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI); Portal da Capes; Portal do Scielo; Portal da Anpocs; Link da Secretaria de Oramento Federal (SOF); Site Contas Abertas; Site da Escola Superior de Guerra; Site da Escola de Guerra Naval; Site da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito; Site da Escola das Foras Armadas; Site da Organizao das Naes Unidas (ONU);
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Buscaram-se dados com o perodo inicial de 1995, quando comea o primeiro exerccio oramentrio integral cuja moeda corrente o Real, bem como o mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso.

O endereo dos locais de busca est documentado no item Links e nas demais referncias da Bibliografia do presente estudo.

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Site: Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI); Site: International Institute for Strategic Studies (IISS), Site do Fundo Monetrio Internacional (FMI), Site: U. S. Bureau of Arms Control; Site: U. S. Department of Defense News; Site: United States Arms Control and Disarmament Agency (USACDA); Google Scholar; Grupos de Pesquisa do Diretrio Nacional de Pesquisa do CNPq; Associao Brasileira de Estudos da Defesa; Biblioteca Virtual do Ministrio da Defesa. A busca foi realizada com as seguintes palavras-chave: Oramento & defesa; Oramento de defesa; Oramento & foras; Oramento & armadas; Oramento das foras armadas; Oramento & militar; Brazilian defense budget; Brazil defense budget; Defense budget of brazil; Brazil defense spending; Brazilian defense spending; Defense spendings of brazil; Defense spending of brazil. A opo de localizao para as palavras-chave foi em qualquer lugar do documento. A busca pelos dados foi realizada no decorrer de maro de 1 de maro de 2008 a 10 de novembro de 2009, sendo que os filtros de pesquisa utilizados seguiram o critrio da atualidade, perfazendo o perodo de publicao do estudo: a partir de 1995. Este ano foi escolhido por abranger o perodo das informaes que so apresentadas nesta obra e incluir os cinco anos que antecedem a criao do Ministrio da Defesa, durante os quais,

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manteve-se a estabilidade financeira e a mesma moeda no Brasil, de modo que, o conhecimento de tais dados influenciam no entendimento dos antecedentes oramentrios do referido Ministrio. Anlise dos resultados da pesquisa Os resultados obtidos em todos os stios, portais, sites, grupos, estudos, obras e buscadores pesquisados podem ser observados na Bibliografia deste estudo, contudo, dentre os que possuem consonncia direta com o escopo da dissertao24, destacam-se os que seguem abaixo, com as devidas observaes das informaes e fontes relativas que os mesmos contm. Lus Fernando Nogueira Pompeu, em sua dissertao Aspectos polticos do oramento de defesa: o oramento da Marinha do Brasil e a Poltica de Defesa Nacional25, aborda as despesas gerais do Ministrio da Defesa e, em particular, as da Marinha do Brasil, durante a execuo oramentria do Plano Plurianual de 2004 a 2007. O objetivo analisar, conforme suas palavras, o descompasso entre a atribuio de tarefas para a Marinha do Brasil e os recursos oramentrios que lhe so designados. Para tanto, se prope a:
(...) analisar o processo de elaborao do oramento da Marinha em relao Poltica de Defesa Nacional, uma vez que as dificuldades financeiras enfrentadas pela Marinha constituem obstculo para o xito de uma poltica de defesa nacional.26

Na elaborao do estudo so apresentadas emendas parlamentares para a execuo de projetos designados Marinha do Brasil durante o perodo mencionado. Pompeu demonstra que tais emendas, no mais das vezes, no receberam as dotaes oramentrias previstas, j que estavam fora da

Para alm da confiabilidade relativa abrangncia dos resultados da pesquisa, cabe ressaltar que a bibliografia sobre a questo foi vasculhada com o auxlio dos orientadores deste estudo, sendo que os resultados pertinentes esto, efetivamente, relacionados ou levados em considerao ao longo da anlise efetuada. POMPEU, Lus Fernando Nogueira. Aspectos polticos do oramento de defesa: o oramento da Marinha do Brasil e a Poltica de Defesa Nacional. Dissertao de Mestrado do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2009.
26 25

24

POMPEU. Obj. Cit. p. 4.

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relao de prioridades do Poder Executivo. Os dados dispostos pelo autor, portanto, enfatizam, essencialmente, os aspectos polticos que geram relaes de causa e efeito entre a previso oramentria e a execuo de alguns programas da Marinha do Brasil entre 2004 e 2007, e no o oramento de defesa do Pas como um todo, visto no ser este o seu objeto.27 J Claudio Rogerio de Andrade Flr, em sua dissertao Defesa, oramento e tecnologia: um estudo de caso da Marinha do Brasil (1990 a 2005)28, apresenta a evoluo das despesas militares a partir das Leis Oramentrias Anuais. O autor busca verificar os motivos que levam o Estado brasileiro no perodo ps Guerra Fria a adquirir material blico descartado pelos pases centrais. Para tanto, no que concerne ao estudo oramentrio, lana mo dos dados de previso legal do oramento, no discutindo e, portanto, nem apresentando os dados de sua execuo. Por outro lado, Eduardo talo Pesce, consegue, em As Foras Armadas e o Oramento da Unio em 200529, apresentar nmeros gerais da execuo oramentria do Ministrio da Defesa de 2003 a 2005, porm os dados so superficiais e limitam-se aos ttulos, como pessoal, dvida, outras despesas correntes e assim por diante, no sendo possvel o aprofundamento de como as cifras foram gastas. Embora tenha publicado o estudo em uma revista governamental (da Marinha do Brasil) O autor tambm no teve acesso a tal aprofundamento, j que, conforme demonstra o seu estudo, utilizou como fonte principal a Lei Oramentria Anual de 2005 e as informaes gerais apresentadas no site Ministrio da Defesa em 18/03/2006. Por fim, a pequena margem temporal no permite fazer maiores anlises histricas dos dados oramentrios. Eugenio Diniz, por sua vez, com a anlise Defesa, oramento e projeto de fora: uma anlise da organizao do exrcito brasileiro e suas perspectivas

Tanto Pompeu, quanto Flr (apresentado a seguir) so militares e seus trabalhos esto publicados na Biblioteca virtual do Ministrio da Defesa: www.defesa.gov.br/espaco_academico/index.php?page=biblioteca_virtual. (Acesso em 10/11/2009). FLR, Claudio Rogerio de Andrade. Defesa, oramento e tecnologia: um estudo de caso da Marinha do Brasil (1990 a 2005). Dissertao de mestrado em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense. Rio de Janeiro: 2008. PESCE, Eduardo talo. As Foras Armadas e o oramento da unio em 2005. In: Revista Martima Brasileira. Vol. 126, n 04/06 abr/jun 2006.
29 28

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de mdio prazo30, apresentada no 32 Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs), compara os efetivos e equipamentos das Foras Armadas do Brasil com as da frica do Sul, da ndia e de Israel, examinando, em seguida, quais seriam as condies hipotticas do Brasil enfrentar alguma dessas naes. Para alm do estruturado trabalho realizado pelo autor, suas concluses relativas s perspectivas de investimentos para as Foras Armadas do Brasil abrangeram somente as despesas de pessoal e a comparao do montante gasto pelo Ministrio da Defesa em relao s demais pastas da Unio. Ao longo do presente estudo sero apresentadas rubricas oramentrias relativas, diretamente, ao item investimentos, assim como ao item dvida, ambas teis para as concluses de pesquisas como a do referido autor. Em A Estratgia Nacional de Defesa e o Oramento da Unio, o militar Marco Csar de Moraes se prope a utilizar a Estratgia Nacional de Defesa e o Oramento da Unio com a finalidade de: despertar a ateno e o interesse, de civis e militares, para os assuntos de defesa e os respectivos recursos necessrios, sejam eles provenientes do Oramento da Unio ou de outras fontes e, com isso, vencer a precria percepo dos temas relativos a este assunto.31 Como fonte de dados para tanto, utiliza o site Contas Abertas32, com alguns dados do SIAFI.33 Os dados apresentados pelo autor, nesse item, perfazem apenas o resumo das despesas e investimos do oramento de defesa do Brasil entre 2001 e 2008, no sendo apresentada execuo total. Em seguida, com algumas informaes da Secretaria de Oramento Federal (SOF)34, Moraes apresenta um breve resumo das despesas discricionrias da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica de 2005 a 2008, incluindo uma projeo da Lei Oramentria Anual de 2009.

DINIZ, Eugenio. Defesa, oramento e projeto de fora: uma anlise da organizao do exrcito brasileiro e suas perspectivas de mdio prazo. ANPOCS, 2008. MORAES, Marco Csar de. A Estratgia Nacional de Defesa e o Oramento da Unio. Centro de Estudos Estratgicos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito. 2009. p. 1.
32 33 34 31

30

www.contasabertas.uol.com.br. (Acesso em 1/11/2009). www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI/index.asp. (Acesso em 1/11/2009). www.portalsof.planejamento.gov.br/portal. (Acesso em 1/11/2009).

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Joo Henrique Pederiva, participando da Consultoria de Oramento do Senado Federal, em 2002, produziu o documento A Defesa Brasileira e o Oramento35. Neste, o autor utiliza como base de pesquisa, informaes gerais de execuo oramentria do Ministrio da Defesa de 2001, cujas quais teve acesso atravs da Cmara dos Deputados e do prprio Senado Federal. Por outro lado, no estudo Anlise sobre a Viabilidade de Revitalizao da Indstria de Defesa Brasileira, Renato Peixoto Dagnino e Luiz Alberto Nascimento Campos Filho36 utilizam dados da United States Arms Control and Disarmament Agency, USACDA (2003) e do Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI (2005) que, conforme descrevem, so as ltimas fontes confiveis disponveis37. Com tais bases de dados, os autores prepararam, a convite do Ministrio da Defesa, uma anlise com vistas revitalizao da indstria de defesa brasileira. Os nmeros oficiais provenientes do oramento brasileiro constantes no artigo, embora este tenha sido encomendado pela prpria Defesa brasileira, foram fornecidos pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia.38 J Jos Carlos Amarante, no artigo Recursos para a Defesa do Patrimnio Brasil39 discute a misso constitucional de defesa do patrimnio pblico do Brasil e compara o oramento de defesa do Pas com as seguintes naes: Estados Unidos, Frana, China, ndia, Rssia, Turquia, frica do Sul, Argentina, Chile, Venezuela e Peru. Tanto em relao ao Brasil, quanto aos demais pases comparados, os dados oramentrios utilizados pelo autor so originados do banco de dados do SIPRI.

PEDERIVA, Joo Henrique. A Defesa Brasileira e o Oramento. Security and Defense Studies Review, v. 4, n. 2, p. 115134, 2004.
36

35

DAGNINO, Renato Peixoto & CAMPOS FILHO, Luiz Alberto Nascimento. Anlise sobre a Viabilidade de Revitalizao da Indstria de Defesa Brasileira. Brazilian Business Review. Vitria-ES. 2007. p. 191-207. DAGNINO & CAMPOS FILHO. Obj. Cit. p. 192. DAGNINO & CAMPOS FILHO. Obj. Cit. p. 203.

37 38 39

AMARANTE, Jos Carlos A. Recursos para a Defesa do Patrimnio Brasil. (Artigo apresentado no encontro da Associao Brasileira de Estudos de Defesa, ocorrida em julho de 2008).

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Tambm argumenta:

Carlos

Wellington

Leite

de

Almeida,

no

substancial

Transparncia e controle na gesto da defesa, utiliza os dados do SIPRI40 e

Alarmante a falta de informaes confiveis provenientes da Amrica do Sul. Brasileiros, argentinos, bolivianos e outros sulamericanos que desejarem estudar os gastos de defesa de seus pases encontraro informaes nos Estados Unidos e na Europa mais facilmente do que em suas prprias origens. Atualmente, existem poucas fontes de informao internacionais que procuram realizar, sistematicamente, pesquisas sobre o nvel de gastos com defesa. Entre elas destacam-se o International Institute for Strategic Studies (IISS), o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), o U.S. Bureau of Arms Control e a Organizao das Naes Unidas (ONU). E, mesmo nesses casos, as informaes esto distantes da qualidade desejada.41

Justificando a ausncia de dados oficiais do oramento de defesa do Brasil, Almeida narra em seu estudo que, no Brasil, o Tribunal de Contas da Unio divulga anualmente informaes sobre gastos de defesa nacional, no bojo sobre as contas da Repblica, no entanto, ressalta, essas informaes no so amplamente divulgadas ao pblico.42 Com dados utilizados quase pela totalidade dos autores que publicaram obras sobre o oramento de defesa do Brasil, o SIPRI uma organizao internacional que publica, anualmente, desde 1988, os gastos militares de diversos pases do mundo, dentre os quais, o Brasil. At 1994, os dados do SIPRI em relao s despesas militares de nosso Pas eram, declaradamente, estimados e, a partir de ento, o valor final em Reais correntes de tais despesas e a sua relao com o PIB passou a ter status de oficial, embora na comparao com os dados apresentados neste estudo, os nmeros tenham diferenas substanciais em quase todos os anos apreciados. Ou seja: no caso brasileiro, essa publicao internacional se restringe a estimativas ou relaes
40

ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de. Transparncia e controle na gesto da defesa. Teoria e Pesquisa. 2005, p. 25. Quanto qualidade dos dados, Almeida corrobora com SCHEETZ, Thomas. Gastos militares em Amrica del Sur: proliferacin de armamento y medidas de fomento de La confianza y La seguridade em Amrica Latina. Lima: Centro Regional de las Naciones Unidas para la paz, el desarme y el desarrollo em Amrica Latina y El Caribe, 2004.
42 41

ALMEIDA. Obj. Cit. p. 26.

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simples dos gastos militares em relao ao PIB, alm de possuir disparates que no nos cabem abordar neste estudo em relao aos nmeros oficiais.43 Conforme demonstrado, no foram, portanto, encontrados dados oficiais aprofundados (com as devidas rubricas em cada item de receita e despesa) sobre a execuo oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil que envolvam o perodo total do Ministrio, apenas estimativas, nmeros superficiais ou nmeros oramentrios recentes, que no permitem realizar quaisquer avaliaes maiores em termos de accountability. De qualquer forma, em todos os casos descritos, fica claro que pouco ou nada da execuo oramentria de nosso Ministrio da Defesa foi aberto ao pblico em geral ou, sequer, aos pesquisadores, sendo um mistrio se o mesmo ocorre com os entes governamentais e autoridades que tm a atribuio legal da fiscalizao. Outro fato evidente que apenas militares ou pesquisadores que realizaram trabalhos para o governo em alguns casos nem estes tiveram acesso a um ou outro dado de execuo oramentria da Defesa brasileira. A nica maneira, portanto, de apresentar os dados que so o objeto deste estudo, foi contatar diretamente as autoridades do Ministrio da Defesa do Brasil e procurar convenc-los a fornecer as informaes. Esse processo de contatos e busca de respostas desenvolveu-se por cerca de 18 meses, sendo feito, ora por telefone, ora por e-mail e, por fim, concretizado com uma audincia formal, no qual o acesso s informaes foi, ento, possibilitado. Por isso, embora tais informaes sejam de carter pblico, por questes de sigilo de fonte, preservo a identidade das autoridades que as forneceram. Alm disso, nmeros relativos a quantitativo de pessoal (que so abordados ao final do Captulo 2), no foram obtidos sequer com as fontes do Ministrio da Defesa, sendo necessrio contatar a Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e cruzar os dados, enfim, disponibilizados.

43

Banco de dados do SIPRI: http://milexdata.sipri.org/result.php4. (Acesso em 1/11/2009).

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Direito pblico ao acesso da execuo oramentria no Brasil O Oramento Geral da Unio (OGU) o corao da administrao pblica federal44 essa a definio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para a questo que nomeia o presente subttulo. Antes de mais nada, mister destacar que no se trata de uma definio irrefletida: o referido Ministrio, atravs de sua Secretaria de Oramento Federal, responsvel no s pela elaborao do Oramento do Brasil, como, tambm, pela coordenao do Sistema Oramentrio da Unio. Alm disso, a enunciao apresentada pelo Ministrio no se limita a. Ele tambm afirma que no Oramento que o cidado identifica a destinao dos recursos que o governo recolhe sob a forma de impostos. E, por fim, que: nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem estar fixada no Oramento.45 Das consideraes acima, portanto, h que se concluir que o oramento do Brasil tem, primeiro, a serventia de delinear a destinao dos recursos que o governo recolhe dos cidados em forma de impostos e, segundo, de esclarecer aos cidados como esses recursos foram empregados. Tal oramento trata-se, dessa forma, de um plano. Este, por sua vez, prev os gastos, ou, em outras palavras, as despesas. Contudo, para delinear-se tal previso, preciso que se tenha em vista um retrospecto e uma projeo: ambos da arrecadao a receita. Para calcular-se a receita necessrio o referido retrospecto, pois com base na arrecadao passada que se tem base para projetar a atual ou a futura. Tambm necessria a citada projeo, pois se pode arrecadar mais ou menos de acordo com a conjuntura econmica e social do Pas em relao a ele mesmo ou a resto do mundo. Despesas e receitas so questes das finanas. O plano de que estamos falando, no obstante, envolve finanas pblicas, j que a arrecadao feita sobre os cidados do Brasil, ou seja: o dinheiro pertence ao pblico. Logo, para viabilizar que tal plano financeiro seja pensado e
44 45

www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?sec=8. (Acesso em 1/11/2009).

Ambas as referncias, bem como as atribuies legais, esto no link da respectiva Secretaria, no site supracitado e em: www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=45&sec=8. (Acesso em 1/11/2009).

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executado, necessria uma representao desse pblico a quem o dinheiro pertence. Ao ser escolhida e assumir suas atribuies, essa representao passa a ser mandatria do povo, ou seja: tem o direito e o dever de cumprir aquilo para o que foi designada. Quando tal representao pensa a arrecadao e a executa, passa a armazen-la ou a direcion-la para as despesas previstas. Ao realizar tais aes, a representao est, portanto, administrando os recursos e, para alm da representatividade, passa a ter, tambm, o atributo mandatrio da administrao. A gerncia dos recursos pblicos em pases nas quais a administrao representa a populao, como o Brasil, pensada em prol do povo a quem tais recursos pertencem. Assim, as despesas que sero geradas com base nas receitas pblicas arrecadadas, devem ser estrategicamente empregadas para beneficiar o povo. Por fim, todo esse plano necessita de um perodo organizacional preliminarmente convencionado. Ou seja: mister delimitar-se previamente quais despesas sero inclusas nas receitas de quais perodos. Caso contrrio, corre-se o risco de se gastar mais do que foi arrecado e gerar-se despesas que no beneficiem o povo de forma to emergencial a ponto de justificar o endividamento. Desse modo, para alm da definio de corao da administrao pblica federal, o oramento da Unio nada mais que o plano financeiro estratgico de uma administrao, destinado a determinado exerccio.46 Dito isso, tambm fundamental que se tenha clareza que no h nada de propriamente novo na definio acima47, que na verdade, reflete o conjunto de leis e princpios constitucionais seguidos no Brasil e na maioria das naes democrticas para suas respectivas elaboraes e controles48 oramentrios.
SMITHIES (1969, apud GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 6 ed. So Paulo. Atlas: 1996:63) expressa que: Planejamento, programao e oramento constituem os processos por meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-relaes, so levados em conta visando obteno de um programa de ao, coerente e compreensivo para o governo como um todo. Conforme afirma Allan D. Manvel (1944): Oramento um plano que expressa em termos de dinheiro, para um perodo de tempo definido, o programa de operaes do governo e os meios de financiamento desse programa. (Manvel apud Giacomoni 1996:61). Montesquieu que, na obra Do Esprito das Leis, formula a teoria de que o Estado deve ser dividido em Poder Legislativo, Poder Executivo das coisas que dependem dos direitos das gentes (Executivo, da forma hoje conhecida) e Executivo das que dependem do direito civil
48 47 46

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No caso brasileiro, sobretudo, tais pressupostos esto definidos na Constituio Federal, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias, na Lei Oramentria Anual e na Lei n 4.320/1964. A questo legal, alis o tema do prximo subttulo, no qual se dar aprofundamento mesma. O que, no entanto, deve ficar ntido que, conforme apreciado nos itens referentes accountability, qualquer indivduo, grupo ou instituio que recebe um mandato accountable queles indivduos, grupos ou instituies que lhe delegaram tal mandato.49 Ou seja: a partir do momento em que o povo escolhe representantes mandato. Qualquer questo oramentria, portanto, j que em consonncia com a legislao o prprio Ministrio do Planejamento afirma: nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem estar fixada no Oramento, passvel de responsabilizao. E dentro da concepo de despesa pblica tambm se encontra o oramento do Ministrio da Defesa, que o foco do presente estudo. Com isso, a concluso, conceitual, novamente parafraseando o Ministrio do Planejamento, quando afirma que no Oramento que o cidado identifica a destinao dos recursos que o governo recolhe sob a forma de impostos que, se nenhuma despesa pblica pode ser efetuada fora do oramento e se o cidado identifica neste o destino dos recursos que entregou ao governo, tambm as despesas com Foras Armadas, assim como, com o Ministrio da Defesa como um todo, precisam estar inclusas no Oramento Geral da Unio e tambm estas devem estar disponveis para consulta popular. A questo legal inequvoca, pela legislao brasileira, a questo da transparncia oramentria. Esta parte indissolvel do princpio da publicidade, elencado no artigo 37 da Constituio Federal:
(Judicirio). MONTESQUIEU, C. O esprito das leis. (Os Pensadores). So Paulo: Abril Cultural, 1978.
49

para

uma

administrao,

tais

representantes

so

responsabilizveis por tudo o que venham a fazer no exerccio de seu

MUNIZ & PROENA JR. Obj. Cit. p. 25.

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Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...)

Alm disso, conforme referido no subitem anterior, h um conjunto de leis e princpios a serem seguidos na elaborao e controle do oramento que garantem a sua transparncia.50 Sobre a questo, a Lei n 4.320/1964, estabelece em seu artigo 2:
A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade.

Da mesma forma, considerando-se que no governo democrtico adotado no Brasil, estabeleceu-se que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (...)51, tal transparncia pode se dar por duas vias: 1. Em relao ao povo; 2. Em relao aos representantes eleitos de forma direta pelo povo. justamente para garantir essa transparncia, bem como, o cumprimento das leis e dos demais princpios constitucionais, que foi criado o Tribunal de Contas da Unio, bem como, o controle externo descrito no artigo 70 e seguintes da Constituio Federal, que perfazem toda a Seo IX da mesma, tratando Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria.52
Conforme citado, dentre outras fontes, o tema referenciado na prpria Constituio, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias, na Lei Oramentria Anual e na mencionada Lei 4.320/1964.
51 52 50

Pargrafo nico do artigo 1 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

O processo de exame e julgamento de tomadas e prestao de contas anuais expresso mxima do poder controlador do Tribunal de Contas da Unio, exercido em auxlio ao Congresso Nacional, aspecto que, se adequadamente cumprido, permite ao Tribunal exercer juzo sobre a gesto dos responsveis pela administrao de recursos pblicos federais, bem como, fazer determinaes e impor sanes (enforcement), as quais no so recorrveis (no que tange ao mrito), a outro rgo que no o prprio TCU, o que lhe confere status de independncia. O Tribunal de Contas da Unio tem suas competncias atuais previstas nos artigos 33, 2, 71 a 74 e 161, pargrafo nico, da Constituio Federal. Alm disso, em razo do exerccio de tais competncias, outras lhe foram atribudas por lei ordinria. Dentre as competncias constitucionais TCU, relacionadas direta ou indiretamente a accountability do Ministrio da Defesa, destacam-se: Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos. (Fundamento: art. 33, 2 e art. 71, II, CF); Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.

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No obstante, refora Almeida:

Um princpio oramentrio tem recebido ateno especial nos dias de hoje: o princpio da legitimidade. Esse princpio se refere elaborao de forma legtima do oramento aprovado e executado, ou seja, em obedincia aos interesses nacionais e segundo a ideia socialmente aceita do que seja correto. No que se refere ao oramento de defesa, a maior virtude do princpio da legitimidade impulsionar o controle social sobre um tema normalmente afastado do cidado comum. O controle social dos resultados alcanados pelas instituies governamentais referenciado pelas entidades de fiscalizao superiores e por pesquisas acadmicas como ferramenta de consolidao da democracia e da eficincia no uso dos recursos pblicos. A legitimidade do oramento de defesa fundamental para a sua aceitao pelas autoridades legislativas e pela sociedade. Isso porque, diante da natural relao econmica entre recursos escassos e necessidades ilimitadas, a destinao de recursos defesa pode estar obstaculizando a realizao de despesas sociais esperadas pelo cidado comum, nico destinatrio legtimo dos benefcios resultantes de qualquer despesa governamental.53

Ainda neste sentido, corrobora Pessanha:

As ideias inauguradas pelo constitucionalismo moderno e, posteriormente, contidas na Declaration ds droits de lhomme et du citoyen, de 1789, tornaram-se o trao fundamental das modernas democracias representativas: o controle dos governantes pelos governados. Todos aqueles que exercem cargos ou funes pblicas devem estar ao alcance do controle popular.54

Em outras palavras: o Estado criou mecanismos para que as esferas que o compe: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio se fiscalizem mutuamente, a fim de compartilhar o poder e garantir que no ocorram ilegalidades.55 Afinal de contas, como esferas mandatrias do poder, quaisquer
(Fundamento: art. 71, VIII a XI, CF); Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades. (Fundamento: art. 74, 2, CF). Dentre as competncias legais, por sua vez, enfatiza-se: Apreciar representaes apresentadas por licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica acerca de irregularidades na aplicao da Lei de Licitaes e Contratos. (Fundamento: Lei n. 8.666/93); Processar e julgar infraes administrativas contra leis de finanas pblicas. (Fundamento: Lei n 10.028/2000).
53 54 55

ALMEIDA. Obj. Cit. p. 36. PESSANHA. Obj. Cit. P. 141.

Em Direito e Estado no Pensamento de Emanuel Kant, Norberto Bobbio destaca que o principal problema do Estado constitucional moderno (como contraponto ao Estado absoluto)

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disparates cometidos acabariam por prejudicar quele de quem o poder emana: o povo.56 Para completar, no caso especfico das informaes da defesa do Brasil, existe legislao especfica estabelecendo que devem ser divulgados os dados, desde relatrios de gesto at relatrios e certificados de auditoria, bem como, pareceres do rgo de controle interno e pronunciamentos do Ministro de Estado, pertinentes s contas anuais das unidades gestoras vinculadas administrao central do Ministrio da Defesa.57 Tal legislao compreendida pelo disposto no Art. 20-B do Decreto n 3.591, de 6 de setembro de 2000,

o dos limites do poder estatal. Nesse sentido, o autor lembra que grande parte das teorias elaboradas durante sculos, inspirando a formao do Estado liberal e democrtico, tm como base a elaborao de limites ao poder do Estado. Um dos principais argumentos evocados por Bobbio o de que o Estado absoluto nasce da dissoluo da sociedade medieval, que era pluralista. Com isso o autor quer dizer que tal sociedade estava regulada por diferentes fontes de produo jurdica e esta, organizada em diversos ordenamentos jurdicos. Bobbio afirma, assim, que contra a sociedade pluralista medieval, as grandes monarquias absolutas do incio da Idade Moderna ser formaram atravs de duas unificaes. Primeiro, da juno de todas as fontes de produo jurdica na lei, como expresso da vontade do soberano. Em segundo lugar, pela unificao de todos os ordenamentos jurdicos superiores e inferiores ao Estado, no ordenamento jurdico estatal. Desse modo, a questo central abordada por Bobbio em prol dos constitucionalistas a seguinte: se o prncipe possui o poder absoluto, pode abusar dele. A forma de se impedir o abuso de poder limit-lo. Eis o surgimento da discusso das teorias polticas modernas: a soluo desse problema, atravs do jus naturalismo, da separao de poderes ou da soberania popular. No primeiro, os direitos naturais constituem um limite ao poder do Estado e quando so reconhecidos, forma-se o Estado liberal. No segundo, forma-se o Estado constitucional, dividindo o poder em Executivo, Legislativo e Judicirio independentes um do outro e em posio tal que possam controlar-se reciprocamente (da um importante aspecto da accountability). O terceiro requer a participao de todos os cidados, de tal forma que, pertencendo a todos, como se o poder no pertencesse a ningum (expresso de Rousseau em Do Contrato Social). Por outro lado, em Os Artigos Federalistas, James Madison, Alexander Hamilton e Jhon Jay afirmam que, numa repblica simples, todo o poder concedido pelo povo submetido administrao de um governo nico, e a usurpao evitada por uma diviso do governo em braos independentes e separados. Alm disso, destacam que de grande importncia, numa repblica, no apenas proteger a sociedade contra a opresso de seus governantes, mas tambm proteger uma parte da sociedade contra a injustia da outra. Ou seja: proteger os interesses da minoria, criando um poder independente da maioria ou inserindo um nmero to grande de categorias distintas de cidados que tornaria improvvel o conluio injusto de uma maioria.
57 56

Essas unidades so a Secretaria de Organizao Institucional SEORI, o Fundo do Ministrio da Defesa, o Fundo do Servio Militar, a Representao do Brasil na Junta Internacional de Defesa e o Hospital das Foras Armadas HFA. O SEORI compreende as contas das seguintes unidades gestoras: Departamento de Administrao Interna (DEADI); Departamento de Planejamento Oramentrio e Financeiro (DEORF); Estado-Maior de Defesa (EMD); Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais (SPEAI); Secretaria de Ensino, Logstica, Mobilizao, Cincia e Tecnologia (SELOM); Centro de Catalogao das Foras Armadas (CECAFA); Secretaria de Estudos e de Cooperao (SEC). Em todos os casos, os dados esto disponveis a partir de 2005.

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acrescido pelo Decreto n 5.481, de 30 de junho de 2005, e pela Portaria n 262, de 30 agosto de 2005, da Controladoria-Geral da Unio.58 Das (in)consequncias A histria democrtica do Brasil recomeou com as eleies diretas de 1985, j que, desde 1964, o Pas era dominado pelo regime militar. Essa trajetria ocorre quase concomitantemente com o advento e evoluo da Internet (ocorrida ao longo da dcada de 1980), ferramenta que, sobretudo nestes ltimos anos, tem aumentado substancialmente a transparncia oramentria brasileira. Conforme exposto neste Captulo, links de acesso do prprio Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto permitem que se visualizem as leis oramentrias, assim como, iniciativas governamentais da envergadura do Portal da Transparncia, do acesso aos respectivos gastos pblicos recentes. No obstante, quando o Ministrio do Planejamento afirma que no Oramento que o cidado identifica a destinao dos recursos que o governo recolhe sob a forma de impostos e que nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem estar fixada no Oramento, o que est se reiterando que o Oramento da Unio um mecanismo de account totalmente transparente, que engloba todas as despesas pblicas e que pode ser acessado por todos os cidados do Pas. Os dados da execuo oramentria do Ministrio da Defesa, por outro lado sobretudo em perodos mais pretritos ao ano de 2004 permanecem restritos e limitados. No se obtm, desse modo, uma viso histrica da instituio, tampouco, pode-se traar uma perspectiva de estratgia de investimentos ou qualquer outra projeo de fundamento oramentrio. Essa dificuldade e, em determinados perodos, at impossibilidade de acesso, confronta, diretamente, o princpio da transparncia. No obstante, impede que se gere accountability sobre o mandato dos representantes eleitos pelo povo. Quando no se tem acesso aos dados de uma determinada administrao, como o oramento de um perodo especfico, por exemplo,
58

Sobre a legislao: www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page=tomada_contas. (Acesso em 1/11/2009).

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reduz-se a quantidades de accounts e a possibilidade de se fazer accountability. A consequncia indireta que se reduziro os representantes accountables responsabilizveis pelos atos realizados durante seus mandatos.59 A consequncia direta que se dificultar a avaliao do cumprimento do preceito democrtico demonstrado no incio deste estudo, quando se afirmou que a gerncia dos recursos pblicos em naes nas quais a administrao representa a populao, deve ser pensada em prol do povo a quem tais recursos pertencem. Resumindo em uma indagao: como saber se os recursos esto sendo estrategicamente empregados para beneficiar o povo, quando no se tem acesso ao oramento? No se trata apenas de uma questo de o oramento de tais perodos ter sido votado pelo Congresso Nacional, que em ltima anlise, representa o povo e os entes federativos. Afinal de contas, como representantes diretos e indiretos, tambm os congressistas tem o direito/dever de prestar contas populao. Tampouco, se trata da finalidade de tais gastos estar ou no sendo avaliada por organizaes governamentais especficas, como o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto ou de controle externo, como o Tribunal de Contas da Unio, por exemplo, j que, como todo o poder emana do povo, tambm estes representam a vontade popular e tm o direito/dever de serem accountables. Evidentemente, tambm no se trata de falta de interesse de pesquisadores em buscar tais dados oramentrios, uma vez que, conforme demonstrado na seo deste Captulo referente anlise dos resultados da pesquisa, as informaes tm sido publicadas por institutos nacionais e internacionais ao longo dos anos, porm os dados so sempre em forma de estimativas, ou ento superficiais, j que no era possvel a abertura e anlise das rubricas oramentrias. Trata-se, outrossim, de carncia de transparncia administrativa, no entanto, os motivos de tal carncia no nos cabem neste estudo. difcil, por exemplo, sustentar que no se possibilitou que tais dados fossem disponibilizados populao porque a Internet ainda estava, na poca, sendo implantada pelo governo, afinal de contas, nem atualmente os dados de acompanhamento da execuo oramentria, sequer da recente histria
DAHL (1989:14) enfatiza que na ausncia de controles externos, qualquer dado indivduo ou grupo de indivduos tiranizar os demais.
59

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completa do Ministrio da Defesa, foram abertos na Internet. Alm disso, h muitos outros meios de se buscar a transparncia administrativa que no perpassam pela rede mundial de computadores. Da mesma forma, argumentar-se que tais informaes poderiam prejudicar o Pas, j que so dados que envolvem a defesa nacional, uma falcia, uma vez que os dados de operaes sigilosas so uma pequena parte do oramento e, por questes inerentes, suas rubricas no permitem que se visualize no que os recursos foram aplicados embora elas despontem, como poder se constatar no Captulo 3, com nomes de valores discriminados, que podem ser somados e comparadas s demais rubricas. Nas palavras de Almeida:
O dever de transparncia deve ser entendido como um dever democrtico que tem o administrador pblico de prestar contas de seus atos de gesto e do uso que faz do dinheiro pblico. A transparncia no deve ser vista apenas como uma exigncia dos rgos controladores, mas como uma exigncia social sobre o administrador. A situao no distinta em relao defesa. Os administradores do sistema de defesa devem prestar contas de seus atos como os demais administradores de recursos do Estado.60

Por fim, pode-se argumentar que tal transparncia de fato existe, uma vez que os dados que compem este estudo so uma prova cabal de que houve, sim, o acesso s informaes. Neste caso, necessrio esclarecer que o acesso ao conjunto dos dados est ocorrendo anos depois dos respectivos exerccios oramentrios, o que, certamente, prejudica a responsabilizao dos mandatrios. No obstante, ressalte-se que tais informaes foram obtidas diretamente junto ao Ministrio da Defesa, mediante solicitao insistente e individual. Os dados, no foram, portanto, abertos de forma abrangente populao, mas sim a um pesquisador, de forma isolada.

60

ALMEIDA. Obj. Cit. p. 37.

Captulo 2 O histrico da execuo oramentria da Defesa Brasileira: de 1995 a 2008 Neste Captulo so apresentadas duas espcies de dados. Ambas abrangem o perodo histrico de 1995 a 2008, ou seja: ultrapassam o marco temporal inicial deste estudo que, conforme exposto, se inaugura com o primeiro exerccio financeiro do Ministrio da Defesa, no ano de 2000. A primeira espcie concernente ao desempenho oramentrio da defesa do Brasil pela tica das despesas primrias. A segunda diz respeito aos dados da defesa pela tica da despesa total. Tratam-se, portanto, de dados gerais, a fim de que, com a visualizao dos mesmos, torne-se mais clara a anlise das informaes especficas, efetuada, atravs de apontamentos, no Captulo 3 e organizada na Concluso. No obstante, embora as rubricas da execuo oramentria sejam analisadas, no Captulo 3, conforme proposto, a partir de 2000, optou-se por manter a integralidade da viso geral dos dados do presente Captulo a partir de 1995. Para alm da observao do geral para o especfico, tal opo foi feita a fim de se delinear os precedentes oramentrios da criao do Ministrio. Por fim, o terceiro motivo dessa opo expositiva apresentar os dados, j que, ainda que no sejam to aprofundados quanto os do Captulo seguinte, no foram encontrados em sua extenso em nenhum documento pesquisado.61 O desempenho oramentrio da Defesa Brasileira pela tica das despesas primrias Esta seo dedicada ao desempenho oramentrio do Ministrio da Defesa em relao s despesas primrias da Unio e destas com o Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil. Os itens abordados, desse modo, so quatro: despesas primrias, pessoal, custeio e investimentos.62

61

Justamente para tomar conhecimento se a publicao dos mesmos j havia sido realizada, a data inicial da busca foi o ano de 1995.

A conceituao convencionada pelo governo a respeito dos itens apresentados neste Captulo pode ser apreciada na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964 e Lei 1.939, de 20 de maio de 1982, alm do documento: Sries histricas de dados e indicadores fiscais. Brasil.

62

31

As despesas primrias so aquelas que pressionam o resultado primrio, alterando o endividamento lquido do governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente. Para fins de distino, diferentemente destas, as despesas no primrias (financeiras) no pressionam o resultado primrio e nem alteram o endividamento lquido do governo no exerccio financeiro correspondente, pois criam um direito ou extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. J as despesas de pessoal so convencionadas pelo governo do Brasil como gastos da folha de pagamento dos servidores ativos, inativos e pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de poder. Elas envolvem quaisquer espcies remuneratrias, tais como: vencimentos e vantagens (sejam estas fixas ou variveis), subsdios, proventos de aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza. Tambm abrangem contribuies a entidades fechadas de previdncia, bem como, soldo, gratificaes e adicionais, previstos na estrutura remuneratria dos militares, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas com a contratao temporria para atender a necessidade de excepcional interesse pblico, quando se referir substituio de servidores.63 No item esto inclusas, ainda, as despesas com sentenas judiciais de servidores pblicos. O item custeio envolve todos os gastos para a manuteno da mquina pblica que no estejam sendo tratados nos outros itens. Por exemplo, a construo de uma base militar investimento, faz-la funcionar, por outro lado, requer verba de custeio. Pagamento de pessoal, no entanto, no considerado custeio neste estudo, pois j est discriminado no item prprio. Por fim, investimentos so despesas de capital com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas, bem como, com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente.
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Braslia, 2007.
63

De acordo com disposto no art. 18, 1, da Lei Complementar n 101, de 2000.

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Tabela 1 Srie Histrica do Desempenho Oramentrio da Defesa Brasileira pela tica das Despesas Primrias
R$ Bilhes 1995 PIB Desp. Primrias Unio (DP-Unio) Despesas Primrias MD Pessoal Custeio Investimentos (DP-MD) 1996 1997 1998 1999 1065,00 161,73 16,75 13,21 2,74 0,80 2000 1179,48 184,62 19,39 15,12 2,54 1,73 2001 1302,14 213,47 23,74 18,73 3,03 1,98 2002 1477,82 241,67 25,73 21,33 2,70 1,70 2003 1699,95 266,98 24,85 21,11 2,84 0,90 2004 1941,50 312,93 27,78 22,61 3,60 1,57 2005 2147,24 363,08 31,05 24,86 4,26 1,93 2006 2369,80 410,77 34,63 28,53 4,28 1,83 2007 2597,61 472,13 38,87 30,77 4,81 3,29 2008 2889,72 521,49 44,57 35,43 5,64 3,50

705,60 844,00 939,20 979,30 103,00 119,20 136,10 148,10 12,66 9,37 2,20 1,09 13,75 10,51 2,23 1,01 14,55 11,27 2,37 0,91 16,10 12,76 2,30 1,04

Fonte: Ministrio da Defesa

Tabela 2 Relaes do Desempenho Oramentrio do Ministrio da Defesa pela tica das Despesas Primrias
RELAES (DP-Unio)/PIB % (DP-MD)/PIB % Pessoal/PIB % Custeio/PIB % Investimentos/PIB % (DP-MD)/(DP-Unio) % Pessoal/(DP-Unio) % Custeio/(DP-Unio) % Investim./(DP-Unio) % Pessoal/(DP-MD) % Custeio/(DP-MD) % Investim./(DP-MD) % 1995 14,59 1,79 1,33 0,31 0,15 12,30 9,10 2,14 1,06 74,02 17,36 8,62 1996 14,13 1,63 1,25 0,26 0,12 11,53 8,82 1,87 0,84 76,44 16,25 7,31 1997 14,50 1,55 1,20 0,25 0,10 10,68 8,28 1,74 0,67 77,45 16,27 6,28 1998 15,12 1,64 1,30 0,24 0,11 10,87 8,62 1,55 0,70 79,25 14,30 6,46 1999 15,19 1,57 1,24 0,26 0,08 10,36 8,17 1,69 0,50 78,87 16,33 4,80 2000 15,65 1,64 1,28 0,22 0,15 10,50 8,19 1,37 0,94 77,99 13,09 8,92 2001 16,39 1,82 1,44 0,23 0,15 11,12 8,77 1,42 0,93 78,88 12,78 8,34 2002 16,35 1,74 1,44 0,18 0,11 10,65 8,83 1,12 0,70 82,90 10,51 6,59 2003 15,71 1,46 1,24 0,17 0,05 9,31 7,91 1,06 0,34 84,96 11,43 3,61 2004 16,12 1,43 1,16 0,19 0,08 8,88 7,23 1,15 0,50 81,40 12,94 5,66 2005 16,91 1,45 1,16 0,20 0,09 8,55 6,85 1,17 0,53 80,06 13,72 6,22 2006 17,61 1,48 1,22 0,18 0,08 8,43 6,95 1,04 0,44 82,38 12,35 5,27 2007 18,45 1,52 1,20 0,19 0,13 8,23 6,52 1,02 0,70 79,17 12,36 8,46 2008

18,05 1,54 1,23 0,20 0,12 8,55 6,79 1,08 0,67 79,50 12,66 7,84

Fonte: Ministrio da Defesa

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Apresentao dos dados de despesa primria As relaes dos dados da Tabela 1 referem-se, primeiramente, ao montante com que as despesas primrias da Unio incidem sobre o PIB e, em seguida, ao montante com que as despesas primrias do Ministrio da Defesa incidem sobre as despesas primrias da Unio. Por sua vez, podem-se observar as devidas pores de pessoal, custeio e investimentos incidindo sobre as despesas primrias do Ministrio da Defesa. Para fins de avaliao dos dados da Tabela 1 de interesse analtico a gerao de comparaes mediante relaes percentuais, do que se deriva a Tabela 2, apresentada na sequncia. Assim, a anlise grfica dos dados das Tabelas 01 e 02, no que concerne s despesas primrias do Ministrio da Defesa em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil, resulta na representao do Grfico 1: Grfico 1

Fica ntido, no Grfico 1, o considervel aumento na proporo das despesas primrias do Ministrio da Defesa com o PIB brasileiro nos anos de 2000 e 2001, justamente quando se inicia o exerccio oramentrio do

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Ministrio da Defesa (criado em 10 de junho de 1999). Nos anos seguintes, no entanto, tal relao com o PIB segue linha decrescente at 2004. A partir de ento, se reinicia uma escalada, com tendncia de crescimento no fechamento de 2008, quando, ento, as despesas primrias da defesa representaram 1,54% do PIB brasileiro, subindo dois dcimos em relao a 2007, mas consideravelmente abaixo dos 1,79% de 1995. evidente que tal Grfico, por si s, no representa uma diferena na injeo de recursos, tendo em vista que o PIB brasileiro cresceu substancialmente desde 1995, deste modo, cabe analisar as despesas do MD em relao s despesas primrias da Unio: Grfico 2

No caso do Grfico 2, a queda evidente. Ressalvados os anos de 2000 e 2001, tal qual no Grfico 1, quando do incio do exerccio oramentrio do MD, fica claro que a proporo de despesas em defesa se distanciou das demais despesas da Unio. Cabe, porm, destacar a tendncia de aumento registrada no ano de 2008, que acabou se deparando com a crise econmica mundial de 2009 e com um primeiro momento de contingenciamento do

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Oramento Geral da Unio de um modo geral (e, especialmente, da defesa), que ser aprofundado na Concluso. No Grfico 3 esto discriminados os gastos com pessoal do Ministrio da Defesa em relao s despesas primrias da Unio, porm dada a sua importncia, os mesmos sero abordados com aprofundamento no fechamento deste Captulo, levando-se em considerao as despesas de pessoal da prpria Unio, bem como, outros parmetros inerentes sua anlise, tais quais, quantitativo e variao de renda per capita. Grfico 3

Para fins de melhor visualizao e comparao, no que diz respeito s execues especficas de custeio e investimentos da defesa em relao s referidas despesas primrias, geramos trs linhas grficas, dentre as quais, a primeira representa a somatria de custeio com investimentos, a segunda apenas custeio e a terceira apenas investimentos. Assim, tanto no Grfico 2 quanto no Grfico 4, mantm-se a tendncia de queda com crescimento em 2000 e 2001, com nova queda posterior e fechamento com propenso a recuperao em 2008 (exceto no item investimentos, que apresenta leve retrao).

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Grfico 4

Anlise preliminar Uma vez que as despesas primrias com pessoal e encargos sociais da Unio em 2008 foram de R$ 132,40 bilhes (vide a coluna Realizado 2008, na Tabela 3, abaixo), quase um quarto desse total foi consumido com pagamento de pessoal e encargos sociais do Ministrio da Defesa que, sozinho, precisou de 35,43 bilhes para pagar a sua folha. frequente que a maior parte das despesas das instituies pblicas brasileiras seja realizada com folha de pagamento. Contudo, tambm cabal o fato de que o montante aplicado em investimentos na defesa do Brasil est em ltimo lugar na comparao com as demais prioridades deste oramento. Extraindo-se a mdia dos percentuais da Tabela 2, conclui-se que, entre 1995 e 2008: 79,52% das despesas primrias do MD foram destinadas a pagamento de pessoal;

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13,74% foram destinadas a custeio; 6,74% aplicadas em investimentos. Tabela 3

Ministrio do Planejamento Despesas Primrias da Unio: 2008/LOA 2009

Realizado 2008 LOA 2009 R$ milhes % PIB Reprog 2009 R$ milhes % PIB Reprog ( - ) LOA R$ milhes

Discriminao
R$ milhes % PIB

I. DESPESAS TOTAIS
I.1. Pessoal e Encargos Sociais I.2. Benefcios da Previdncia I.3. Outras Desp. Obrigatrias I.3.1. Abono e Seguro Desemprego I.3.2. Benefcios LOAS I.3.3. Renda Mensal Vitalcia - RMV I.3.4. Sentenas Judiciais - OCC I.3.5. Lei Kandir (LCs n 87/96 e 102/00) I.3.6. Fundo Constitucional do DF I.3.7. Fundef / Fundeb - Complementao I.3.8. Subsdios, Subvenes e Proagro I.3.9. Fundos FDA e FDNE I.3.10. Crditos Extraordinrios I.3.11. Despesas Custeadas com Recursos de Doaes I.3.12. Despesas Custeadas com Recursos de Convnios I.3.13. Fabricao de Cdulas e Moedas I.3.14. Complemento do FGTS I.3.15. Transferncia ANA I.3.16. Anistiados I.3.17. Benefcios de Legislao Especial I.4. Despesas Discricionrias I.4.1. Poder Executivo I.4.2. Legislativo/Judicirio/MPU

518.656,0
132.405,8 199.562,0 53.946,5 20.411,2 14.087,4 1.948,8 1.573,8 5.216,1 474,0 3.174,3 3.984,0 332,6 64,2 127,9 599,9 1.837,7 23,1 91,6 132.741,6 127.105,2 5.636,4

17,95
4,58 6,91 1,87 0,71 0,49 0,07 0,05 0,18 0,02 0,11 0,14 0,01 0,00 0,00 0,02 0,06 0,00 0,00 4,59 4,40 0,20

609.789,9
154.911,9 228.642,8 68.843,4 24.349,5 16.674,0 1.874,5 2.098,6 3.900,0 690,9 5.061,8 11.292,4

19,32
4,91 7,24 2,18 0,77 0,53 0,06 0,07 0,12 0,02 0,16 0,36

600.364,8
153.845,0 220.992,0 68.129,6 24.349,5 16.674,0 1.874,5 2.098,7 3.900,0 450,5 5.070,2 6.006,9 1.200,0 3.000,0

19,42
4,98 7,15 2,20 0,79 0,54 0,06 0,07 0,13 0,01 0,16 0,19 0,04 0,10 0,00 0,01 0,02 0,07 0,00 0,01 0,00 5,09 4,89 0,20

-9.425,2
-1.066,8 -7.650,8 -713,7

0,1 -240,4 8,3 -5.285,5 1.200,0 3.000,0

107,0 265,3

0,00 0,01

107,0 265,3 600,0

600,0

2.253,1 35,1 226,7 14,4 157.391,9 151.071,2 6.320,7

0,07 0,00 0,01 0,00 4,99 4,79 0,20

2.253,1 35,1 226,7 18,3 157.398,1 151.071,2 6.326,9

3,8 6,2 6,2

Fonte: SOF

Outro fator que chama a ateno a reduo percentual progressiva do item custeio em relao s despesas primrias do prprio Ministrio da Defesa, afinal, se o investimento pequeno, a concluso que os gastos em manuteno sero maiores. Isso porque, quando se adquire pouco equipamento novo, evidentemente ser necessrio gerar despesas para manter o equipamento antigo em utilizao. No isso que se visualiza na execuo oramentria. Na verdade, justamente o contrrio. Causa, portanto, estranheza que, ao passo que as despesas primrias sobem, gaste-se cada vez menos em custeio para dar estrutura ao inchao da mquina. No obstante, como suprir a mquina de infraestrutura, quando o item investimentos apresenta, por oras retraes como as de 1999 e 2003 e por outras, mantmse percentualmente constante, sempre em ltimo lugar nas prioridades oramentrias? Quanto aos nmeros relativos a 1999 e 2003, alis, fica ntido

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que nos momentos de crise, o primeiro item da defesa ao receber cortes o de investimentos. Foi assim na crise econmica mundial de 1999, durante o segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso e, da mesma forma, no momento de instabilidade econmica e aumento do Risco Brasil decorrentes da incerteza advinda do revezamento poltico, quando o presidente Luiz Incio Lula da Silva subiu ao poder, em 2003. Em ambos os anos, os investimentos para a defesa do Pas foram os menores do perodo estudado, respectivamente, 4,80% e 3,61% do total das despesas primrias militares, contra a mdia de 6,74% do lapso temporal em questo. A eficcia dos gastos em despesa de pessoal, por outro lado, precisa ser levada em considerao de acordo com a distribuio dos recursos em quantitativo e renda per capita. Tais itens sero abordados, em parte, no fechamento deste Captulo e, de forma diferenciada, na anlise especfica das rubricas oramentrias (Captulo 3). Alm disso, somente ao deflacionar-se o montante dos gastos e analislos luz do oramento total que ser possvel inferir a variao real dos mesmos. Tal o intuito do prximo subttulo. O desempenho oramentrio da Defesa Brasileira pela tica do oramento total A presente seo trata do oramento total do Ministrio da Defesa, de modo que, difere da anterior por possuir itens especficos para anlise, como dvida e inverses financeiras, que ficam fora da contabilizao de despesas primrias. No decorrer da seo foram produzidos grficos em moeda corrente (R$) dos respectivos anos de Execuo Oramentria. Alm disso, tais grficos foram corrigidos pelo ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI).64

O IGP-DI adotado pelo Ministrio da Defesa em suas projees a anlises, de modo que, foi empregado neste estudo como forma de dispensar adaptaes aos formuladores de polticas e estudiosos que venham a utilizar os dados aqui apresentados.

64

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Dentre os conceitos oramentrios empregados nas anlises desta seo65, o item outras despesas correntes, perfaz os gastos que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de bens de capital. Inverses financeiras, por sua vez, so despesas de capital com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital, e com a constituio ou aumento do capital da instituio. Em se tratando de ativos, dvida a maneira de se usar um futuro poder de aquisio no presente, antes que a soma dos recursos tenha sido recebida. A dvida pode ser distribuda em diferentes exerccios oramentrios.66 Apresentao dos dados de despesa total Para a verificao da Tabela 3 cabe ressaltar que o oramento total foi dividido por grupos de despesa, permitindo a avaliao dos gastos militares em reas especficas do MD, como a Administrao Central, o Comando da Aeronutica, do Exrcito e da Marinha. Uma informao que vale ser enfatizada que, embora, a fonte desses dados sejam o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) e o Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR), eles nos foram repassados por contatos do prprio Ministrio da Defesa j que, para alm das restries de login, em local algum tivemos acesso aos mesmos, seno pela forma descrita no Captulo 1.

Para fins didticos, tanto o item pessoal e encargos sociais, quanto investimentos, possuem as mesmas definies apresentadas, respectivamente, nos itens pessoal e investimentos da seo sobre despesas primrias. Reitera-se que a conceituao dos itens apresentados neste Captulo segue as convenes do Ministrio do Planejamento e da Secretaria de Oramento Federal (SOF) e pode ser apreciada no Documento Sries Histricas de Dados e Indicadores Fiscais. Disponvel em: www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/estatisticas_fiscais/estatisticas_fiscai s_metodologia_02.pdf. (Acesso em 1/11/2009).
66

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Tabela 4 Oramento Total do Ministrio da Defesa por Grupo de Despesa

Em R$ milhes Correntes Grupo de Despesa ADMINISTRAO CENTRAL Pessoal e Encargos Sociais Outras Despesas Correntes Investimentos + Inverses Dvida COMANDO DA AERONUTICA Pessoal e Encargos Sociais Outras Despesas Correntes Investimentos + Inverses Dvida COMANDO DO EXRCITO Pessoal e Encargos Sociais Outras Despesas Correntes Investimentos + Inverses Dvida COMANDO DA MARINHA Pessoal e Encargos Sociais Outras Despesas Correntes Investimentos + Inverses Dvida MINISTRIO DA DEFESA Pessoal e Encargos Sociais Outras Despesas Correntes Investimentos + Inverses Dvida 1995 164 40 85 39 0 3.548 2.046 840 436 226 5.934 4.881 699 298 56 3.629 2.447 660 356 166 13.275 9.414 2.284 1.129 448 1996 127 59 58 10 0 3.622 2.312 729 415 165 6.628 5.529 716 303 79 3.768 2.613 731 276 148 14.145 10.514 2.234 1.005 392 1997 129 59 57 13 0 3.707 2.284 785 466 173 7.122 6.078 742 180 122 4.063 2.846 784 254 179 15.020 11.266 2.367 913 474 1998 82 23 48 11 0 3.829 2.636 669 382 142 8.020 6.833 666 339 182 4.732 3.265 919 307 240 16.663 12.757 2.302 1.039 564 1999 127 29 50 7 41 4.153 2.718 785 409 241 8.680 7.195 985 211 289 4.908 3.269 916 176 547 17.869 13.211 2.736 803 1.119 2000 860 38 78 602 141 5.015 3.177 884 744 209 9.334 8.005 749 177 403 5.547 3.900 827 206 613 20.755 15.121 2.538 1.730 1.367 2001 769 48 93 386 242 6.634 4.032 1.120 1.170 312 11.474 9.886 829 215 543 6.679 4.760 992 207 720 25.556 18.725 3.034 1.979 1.818 2002 894 72 96 331 395 7.174 4.555 1.033 1.009 576 13.080 11.179 832 310 759 7.076 5.528 742 46 759 28.224 21.334 2.704 1.696 2.490 2003 683 64 89 129 401 6.524 4.637 1.076 589 222 12.134 11.028 920 125 62 6.488 5.383 755 54 296 25.829 21.112 2.839 897 981 2004 952 212 190 164 386 7.710 4.952 1.439 1.141 178 13.128 11.764 1.108 181 75 6.817 5.684 859 84 190 28.608 22.612 3.596 1.570 830 2005 1.684 233 260 661 530 9.261 5.403 1.494 1.053 1.311 14.565 12.957 1.400 143 65 7.570 6.264 1.106 75 125 33.080 24.857 4.260 1.933 2.030 2006 1.603 345 361 246 651 9.295 6.343 1.528 1.131 293 16.473 14.706 1.505 215 47 8.315 7.137 883 234 61 35.686 28.531 4.277 1.826 1.052 2007 1.828 118 368 948 394 10.821 6.958 1.768 1.536 559 17.903 15.953 1.600 318 32 9.335 7.744 1.069 487 35 39.887 30.773 4.805 3.289 1.020 2008 1.090 199 526 365 0 12.142 8.035 1.794 2.078 235 20.656 18.186 2.007 443 20 10.953 9.013 1.314 609 17 44.841 35.433 5.641 3.465 272

Fonte: SIDOR/SIAFI

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A Tabela 4 permite verificar que a despesa total do Ministrio da Defesa vem aumentando progressivamente, em valores nominais, desde 1995, embora tenha sofrido pequena retrao em 2003, quando ocorre o revezamento de poder poltico a partir da Presidncia da Repblica e a instabilidade econmica decorrente da incerteza inicial das diretrizes do novo governo. Cabe, porm, avaliar os valores em termos reais, conforme o Grfico 5. Neste, ficam muito ntidas as nuances da variao poltica e econmica sobre a Defesa. Nota-se, com clareza, que o solavanco do ano de 2003 s foi recuperado, em termos oramentrios reais, em 2007, quando os valores se aproximam da execuo oramentria de 2001 e 2002. Nestes dois anos, alis, o oramento de defesa tem um significativo aumento em relao aos anteriores do governo Fernando Henrique Cardoso. Grfico 5

de conhecimento pblico que, nos ltimos anos de um governo democraticamente eleito, tende-se a aumentar os gastos pblicos, sobretudo quando se procura eleger aliados polticos que perpetuem a situao no poder.67 Por outro lado, tambm verdade que a defesa comea o seu
Principalmente em relao Unio, para a qual ainda no se aplicam as limitaes da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000).
67

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primeiro exerccio financeiro constituda como Ministrio em 2000 e disso, tambm, advm o dado de um substancial aumento de recursos, tanto no oramento total, quanto nas foras (das quais se destaca o Exrcito, enquanto a Marinha e Aeronutica ficam, praticamente, empatadas). Alm disso, a Administrao Central d um salto em 2000, quando comea a ter novo status. As despesas de pessoal dispem dos mesmos valores daquelas apresentadas no Captulo anterior, j que so consideradas primrias. A deflao das mesmas, no entanto, nos permite comparar os gastos reais em pessoal e encargos sociais do Ministrio da Defesa, bem como, comparar graficamente tais despesas entre as Foras e Administrao Central (Grfico 6). Grfico 6

Chama a ateno, neste ltimo, que os valores em pagamento de pessoal da Administrao Central no sofreram aumento real significativo com a criao do Ministrio da Defesa, em 2000. Ou seja: num primeiro momento, as despesas de pessoal para administrar a nova estrutura permaneceram estveis. Em 2002, por outro lado, s vsperas da campanha presidencial, at sofreram um leve inchao, ao contrrio do que ocorreu com as Foras. Na

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sequncia, em 2004, esses valores encolhem, juntamente com o restante do oramento, porm, a partir de 2004, os nmeros dobram, com a incluso de funcionrios do novo governo neste setor (onde h mais civis trabalhando do que no restante da estrutura do Ministrio). O oramento da Administrao Central, ento, em 2006, s vsperas de uma nova eleio presidencial, aumenta em mais um tero, diferentemente do que acontece com o restante do Ministrio que, embora tenha obtido aumento significativo em folha de pagamento neste ano, no proporcionalmente equiparvel ao que ocorre na Administrao Central. Tais nmeros ficam ainda mais evidentes em 2007, quando a folha de pagamento da Administrao cai, aparentemente, por desinchao proveniente de remanejamento de pessoal, para quase um tero do ano anterior. Quanto remunerao total do MD, percebe-se que, embora as despesas totais reais tenham se mantido, at 2007, inferiores a 2002 os gastos fecham o ano de 2008 com tendncia a expressivo aumento. Na Tabela 4 a dvida do Ministrio da Defesa e das respectivas sees do mesmo pode ser visualizada em valores reais, que so corrigidos em R$ de 2008 pelo IGP-DI no Grfico 7. Grfico 7

Tal dvida tem um importante papel quando associada ao item investimentos, pois pode ocorrer que, se no foram realizados investimentos significativos, pelo menos poder-se-ia ter dado um passo em direo

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modernizao da defesa brasileira jogando-se os gastos para oramentos futuros, atravs de endividamento, sobretudo quando dentro de um mesmo mandato, a fim de se evitar dvidas para governos futuros. Subtraindo-se a escalada constante que ocorre at 2002, no o que se d a partir de ento. Apenas em 2005 que se faz um endividamento significativo em prol da Aeronutica, para a aquisio de aeronaves e equipamentos de modernizao, gerando um pico solitrio durante o governo Lula at 2008. Percebe-se, assim, na anlise do Grfico 7, que nem os investimentos em defesa aumentaram em termos reais no Pas, nem, nos ltimos anos, foram adquiridos equipamentos ou gerada infraestrutura que d suporte ao efetivo. Para avaliar os valores relativos ao custeio real do Ministrio da Defesa (Grfico 8) mister o aprofundamento dos itens da execuo oramentria, contudo, este ltimo Grfico no deixa dvidas quanto ao aspecto geral desse item do oramento: ele foi sendo depreciado, ano aps ano, de 1995 a 2003; ou seja: durante todo o governo de Fernando Henrique Cardoso. Desde ento, passou a ser recuperado. Contudo, ao fechar o ano de 2008, s havia atingido o patamar alcanado em 2001 ainda longe do pico no qual o Grfico se inicia, em 1995. Fica evidente, deste modo, que o governo FHC gastou to pouco para manter a mquina da defesa (conforme o Grfico 8), quanto investiu em prol da mesma at 1999 (como demonstrado na anlise das despesas primrias e no Grfico 9 neste, at o ano de 1999). Trata-se de uma poltica, no mnimo, questionvel, j que o item investimentos manteve-se estvel e com pouca monta em comparao aos demais. Por outro lado, as dvidas seguiram uma escalada crescente (vide Grfico 7), enquanto a verba de custeio caiu em valores reais durante todo aquele governo, de acordo com o mencionado Grfico 8.68 As dvidas que ficam so: 1. Quais so os efeitos de oito anos de progressiva reduo de recursos em manuteno dos equipamentos existentes? 2. Se o item custeio foi, paulatinamente, reduzido de 1995 at 2003, como se deu suporte s aquisies geradas atravs de dvidas? 3. Por que as aquisies foram feitas atravs de dvidas at o ano de 1999, e no da incluso, planejada, dos gastos, no item investimentos?
68

Este apresenta, deflacionados, os valores nominais do item custeio que constam na Tabela

1.

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Grfico 8

Para alm das questes suscitadas, outro fator que se constata, no item relativo a investimentos e inverses financeiras da Tabela 4, a inconstncia do mesmo. Os valores tm quedas bruscas durante as crises econmicas, evidenciando a falta de poltica para defesa no Brasil e tornado claro porque se utilizou de endividamento, principalmente at 2002, para suprir a defesa: quando falta dinheiro para as outras reas do governo, o primeiro item do oramento do MD a sofrer cortes o de investimentos, por isso, deixar previsto um gasto nesse item, seria o mesmo que comprometer os recursos que, posteriormente, poderiam oferecer desconforto poltico ao serem remanejados para preencher as lacunas (a anlise das Leis Oramentrias Anuais do perodo estudo demonstra que os investimentos previstos pouco diferem dos executados: so sempre percentuais relativamente reduzidos do oramento de defesa). ntida a falta de poltica de Estado que esse tipo de governana gera. A sada, portanto, para se investir na defesa quando o planejamento falha, quando uma crise econmica surpreende o pas ou quando, por necessidade faz-se necessrio investir em defesa, perfaz-se no endividamento, pois este ultrapassa os limites oramentrios, permitindo que o governo jogue as dvidas para oramentos futuros. A questo que, a partir de 2002, fizeram-

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se progressivamente menos dvidas com picos em 2005 e 2007, por isso, a fim de tornar compreensvel a questo de como se deram os investimentos neste perodo, deflacionamos os dados do item em questo para a produo do Grfico 9. Neste, a inconstncia evidente, pois se percebe que os valores reais no tm uma escalada crescente como demonstra a Tabela 4, mas sim uma sequncia instvel de altos e baixos, que delineia que, se recorrer ao endividamento foi a estratgia econmica para a defesa utilizada durante o governo Fernando Henrique Cardoso, o mesmo no ocorreu durante o governo Luiz Incio Lula da Silva, que, conforme explicita o Grfico 7, contraiu progressivamente menos dvidas em prol da defesa, ao passo que aumentou relativamente os investimentos para a mesma, com exceo dos solavancos de 2006 e 2008 anos estes, diretamente posteriores ao aumento das dvidas citadas: de 2005 e 2007. Esta ao, no entanto, no se traduz no aumento de investimentos para a defesa brasileira, mas sim na troca de alocao de recursos nos itens oramentrios. Cabe, alm disso, mencionar, que de 2002 a 2005 os investimentos para o Exrcito caram substancialmente, ficando, inclusive, abaixo dos da Administrao Central em 2002, 2003, 2005, 2006 e 2007. Grfico 9

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Consideraes prvias sobre o desempenho oramentrio da defesa brasileira Para fins de concluso deste Captulo, na qual se abordar, sobretudo, a questo dos gastos em pessoal do Ministrio da Defesa, so necessrios alguns conceitos e informaes, advindos da legislao vigente69, bem como, de dados da Marinha do Brasil e do Ministrio da Previdncia Social. Primeiro, preciso que se esclarea o que penso militar. Semelhante a outras modelos de penso, trata-se de um valor pago, mensalmente, aos beneficirios de algum falecido ou assim considerado, nos termos da lei. No caso militar brasileiro, tal valor tem origem bicentenria, ainda no perodo colonial.70 Desse modo, tanto os militares da ativa, quanto os inativos, da Unio, sempre contriburam para suas respectivas penses. O valor atual de 7,5% mensais para a penso militar e de at 3,5% destinados assistncia mdicohospitalar, sobre os seus proventos. Tambm importante destacar que o vnculo dos militares com as suas profisses permanece, mesmo em situao de inatividade quando podem ser, ento, classificados como integrantes da reserva ou reformados. Os primeiros so passveis de mobilizao a qualquer momento, em caso de necessidade do Pas. J os segundos no podem ser mobilizados, pois a reforma se d por motivos, legalmente, incapacitantes. Alm desses fatores, deve ficar claro que os militares federais do Brasil nunca possuram e no possuem um regime prprio de previdncia, sendo beneficirios, como as demais classes de trabalhadores nesta condio, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS):
Em todos esses diplomas legais e na prpria Constituio Federal, nunca houve e no h qualquer referncia a sistema ou a regime previdencirio dos militares federais. Portanto, no h regime
69

A legislao referente inatividade militar e aquisio penses a seguinte: Estatuto dos Militares (Lei n 6.880, de 09 de dezembro de 1980); Lei de Remunerao dos Militares (Medida Provisria n 2.215-10, de 31 de agosto de 2001) e na Lei de Penses (Lei n 3.765 de 04 de maio de 1960).

O Plano de Montepio Militar dos Oficiais do Corpo da Marinha foi criado em 23 de setembro de 1795.

70

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previdencirio dos militares (...). A remunerao dos militares na inatividade, dos reformados e os da reserva, total e integralmente custeada pelo Tesouro Nacional. Portanto, os militares no contribuem para garantir a reposio de renda quando no mais puderem trabalhar. Essa garantia totalmente sustentada pelo Estado.71

Desse modo, dada as suas condies, ora especficas, ora em interseco com outras classes de trabalhadores do Pas, os militares contribuem, durante o perodo na ativa e tambm na inatividade, at o falecimento, para formar o patrimnio que ser repassado aos seus dependentes. Contudo, tambm existem leis de penses especficas, que geram direitos a pensionistas militares e a civis que, na expresso exata utilizada pela Marinha do Brasil:
(...) no atendiam aos requisitos impostos pelas necessidades das Foras Armadas. Nesse universo, uns no contriburam para a penso militar (a maioria) ou no contriburam de forma proporcional ao benefcio concedido.72

A primeira concluso, portanto, que diversas leis73 geraram uma srie de instituidores de penso, que, conforme a expresso da prpria Marinha, no contriburam de forma proporcional em relao ao benefcio concedido. A questo que, na anlise dos gastos com pessoal, tanto aqueles que recebem penses consideradas proporcionais pela Marinha, quanto os que apenas foram beneficiados pela legislao, destacam-se em termos de expresso de benefcios ganhos. Isso o que demonstra a Tabela 5.

Fonte: site oficial da Marinha do Brasil: www.mar.mil.br/menu_v/ingresse_na_marinha/pensao.htm. (Acesso em 1/11/2009).

72

71

Obj. Cit.: Marinha do Brasil: www.mar.mil.br/menu_v/ingresse_na_marinha/pensao.htm. (Acesso em 1/11/2009).

Eis a legislao: Decreto-Lei n 8.794, de 23 de janeiro de 1946, que estabelece penso para os herdeiros de ex-combatentes da FEB, na 2 Guerra Mundial; Lei n 3.738, de 4 de abril de 1960, que estabelece penso para viva de militar ou funcionrio civil atacado de tuberculose ativa, alienao mental, neoplasia maligna, cegueira, lepra, paralisia ou cardiopatia grave; Lei n 4.242, de 17 de julho de 1963, que estabelece penso de 2 Sargento para os excombatentes da 2 Guerra Mundial, incapacitados, que participaram ativamente das operaes de guerra.

73

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Tabela 5 Quantidade de militares ativos, inativos e quantidade de pensionistas*

1995 Ativos Inativos Inst. Penso Inativos + Inst. Penso Ativos+ Inat.+Penso Proporo: Ativos/ Inat.+Penso 320.822 117.509 150.423 267.932 588.754 1996 322.423 122.512 153.705 276.217 598.640 1997 321.448 124.801 156.636 281.437 602.885 1998 277.531 119.013 168.371 287.384 564.915 1999 321.466 128.252 164.398 292.650 614.116 2000 328.087 128.630 167.697 296.327 624.414 2001 325.987 129.387 171.044 300.431 626.418 2002 279.313 129.801 173.963 303.764 583.077 2003 321.844 130.394 177.143 307.537 629.381 2004 346.014 130.941 182.120 313.061 659.075 2005 325.237 132.808 186.014 318.822 644.059 2006 424.398 134.109 189.723 323.832 748.230 2007 426.771 135.088 190.797 325.885 752.656 2008 427.698 138.009 191.700 329.709 757.407

1,20 1,17 1,14 0,97 1,10 1,11 1,09 0,92 1,05 1,11 1,02 1,31 1,31 1,30 *Exclusive civis que trabalham no Ministrio da Defesa; (Elaborao Prpria); Fonte: 1995/2007 - SIAFI/MF - Fonte: 2008 - SRH/MP e STN/MP OBS: para fins de quantitativo, extrair o efetivo varivel, ou seja, militares que no seguem carreira (em 2009, 40 mil no Exrcito, contra 100 mil de 2008).

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De elaborao prpria, a Tabela foi gerada com a juno de dados do SIAFI, da Secretaria de Recursos Humanos (SRH) e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) ambas, estas, componentes do Ministrio do Planejamento. Nela esto desconsiderados os civis que trabalham na defesa e o efetivo varivel, formado por jovens que frequentam servio militar obrigatrio, sem, necessariamente, seguir carreira. A primeira constatao, em relao Tabela, que a folha de pagamento das Foras Armadas Brasileiras contabilizou, at 2008, 757.407 pessoas, das quais: 427.698 militares na ativa; 138.009 inativos; 191.700 instituidores de penso. Ou seja: a soma de inativos e instituidores de penso de 329.709 pessoas, com quase 100 mil pessoas a menos que o total de militares na ativa. A anlise visual da Tabela 5 efetuada no Grfico 10, onde se pode comparar o quantitativo de militares na ativa 56%, em contraste com os inativos e instituidores de penso, que somam 44% do total de beneficirios. Grfico 10

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Tabela 6 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo*

1995 Ativos Inativos Instituidor de Penso Inat.+ Inst. de Penso Militares (Total) Proporo: Inat.+Penso/Ativos 3.864,6 2.599,0 1.943,0 4.542,0 8.406,6 1,18 1996 4.096,8 2.924,1 2.033,6 4.957,7 9.054,4 1,21 1997 4.222,7 3.071,1 2.494,7 5.565,8 9.788,5 1,32 1998 5.267,9 3.715,6 2.918,7 6.634,3 1999 4.140,3 4.113,0 3.278,9 7.391,9 2000 5.769,5 4.362,2 3.484,6 7.846,8 2001 6.375,6 6.402,8 4.471,4 2002 8.293,9 6.613,6 5.042,8 2003 7.898,7 7.096,2 5.078,4 2004 7.724,9 7.462,1 5.432,7 2005 8.256,7 8.022,1 6.281,4 Em R$ milhes correntes 2006 9.635,6 9.234,7 6.971,1 2007 2008

10.216,1 11.960,1 10.068,8 11.353,3 7.482,8 8.629,4

10.874,2 11.656,4 12.174,6 12.894,8 14.303,5 16.205,8 17.551,6 19.982,7

11.902,2 11.532,2 13.616,3 17.249,8 19.950,3 20.073,3 20.619,6 22.560,2 25.841,4 27.767,8 31.942,7 1,26 1,79 1,36 1,71 1,41 1,54 1,67 1,73 1,68 1,72 1,67

*Exclusive civis que trabalham no Ministrio da Defesa; (Elaborao Prpria com dados do SIAFI)

Tabela 7 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo*

1995 Ativos Inativos Instituidor de Penso Inat.+ Inst. de Penso Militares (Total) Proporo: Inat.+Penso/Ativos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 8.692,9 8.397,2 6.113,5 2005 8.768,3 8.519,2 6.670,6 11.543,9 11.015,3 10.521,4 12.634,5 8.920,4 7.763,4 5.803,9 7.862,2 5.467,9 7.652,0 6.215,9 8.911,5 7.000,2 8.861,5 7.064,4 10.926,0 10.940,1 12.538,5 9.724,2 8.260,9 6.598,9 10.986,8 9.998,3 7.672,6 7.623,6 8.736,2 6.252,1 Em R$ milhes de 2008 2006 2007 2008

10.072,2 11.364,2 11.960,1 9.653,2 7.287,0 11.200,3 11.353,3 8.323,7 8.629,4

13.567,3 13.330,1 13.867,9 15.911,7 15.926,0 14.859,8 18.659,4 17.621,8 14.988,3 14.510,7 15.189,8 16.940,1 19.524,0 19.982,7 25.111,2 24.345,4 24.389,3 28.546,2 24.846,3 25.785,8 29.599,5 30.160,3 24.712,5 23.203,6 23.958,1 27.012,4 30.888,2 31.942,8 1,18 1,21 1,32 1,26 1,79 1,36 1,71 1,41 1,54 1,67 1,73 1,68 1,72 1,67

*Exclusive civis que trabalham no Ministrio da Defesa; (Elaborao Prpria)

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A segunda concluso que a proporo de ativos sobre a somatria de inativos e instituidores de penso de 1,3, contudo, quando se trata de gastos, essa proporo se inverte, de modo que: instituidores de penso, somados a inativos, constituem uma proporo de despesas de 1,67 sobre os militares na ativa, conforme demonstram as Tabelas 6 e 7. Nestas, possvel avaliar como o oramento de pessoal do Ministrio da Defesa distribudo entre o seu quantitativo militar. Na primeira Tabela, em relao a R$ correntes e, na segunda, corrigidos pelo IGP-DI. A proporo do aumento corrente das despesas em pessoal evidenciado no Grfico 11, onde fica clara a desproporo do aumento de gastos com inativos e instituidores em penso em relao a militares na ativa. Grfico 11

Para se ter uma ideia mais exata de como esses valores so distribudos, calculamos a renda per capita dos militares em R$ correntes (Tabela 8) e, em seguida, na Tabela 9, a atualizamos para R$ de 2008.

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Tabela 8 Renda per capita dos Militares*

1995 Ativos Inativos Inst. Penso Proporo: Inat.+Penso/Ativos 1.204,6 2.211,7 1.291,7 2,91 1996 1.270,6 2.386,8 1.323,1 2,92 1997 1.313,6 2.460,8 1.592,7 3,09 1998 1.898,1 3.122,0 1.733,5 2,56 1999 1.287,9 3.207,0 1.994,5 4,04 2000 1.758,5 3.391,3 2.077,9 3,11 2001 1.955,8 4.948,6 2.614,2 3,87 2002 2.969,4 5.095,2 2.898,8 2,69 2003 2.454,2 5.442,1 2.866,8 3,39 2004 2.232,5 5.698,8 2.983,0 3,89 2005 2.538,7 6.040,4 3.376,8 3,71 Em R$ correntes 2006 2.270,4 6.886,0 3.674,4 4,65 2007 2.393,8 7.453,5 3.921,9 4,75 2008 2.796,4 8.226,5 4.501,5 4,55

*Exclusive civis que trabalham no Ministrio da Defesa; (Elaborao Prpria)

Tabela 9 Renda per capita dos Militares*

1995 Ativos Inativos Inst. Penso Proporo: Inat.+Penso/Ativos 3.598,2 6.606,7 3.858,4 2,91 1996 3.416,4 6.417,5 3.557,4 2,92 1997 3.273,1 6.131,4 3.968,3 3,09 1998 4.552,5 7.487,8 4.157,6 2,56 1999 2.774,9 6.909,5 4.297,2 4,04 2000 3.330,2 6.422,2 3.935,0 3,11 2001 3.356,0 8.491,4 4.485,8 3,87 2002 4.489,1 7.702,8 4.382,3 2,69 2003 3.021,4 6.699,9 3.529,4 3,39 2004 2.512,3 6.413,0 3.356,8 3,89 2005 2.696,0 6.414,6 3.586,1 3,71 Em R$ de 2008 2006 2.373,3 7.198,0 3.840,9 4,65 2007 2.662,8 8.291,1 4.362,6 4,75 2008 2.796,4 8.226,5 4.501,5 4,55

*Exclusive civis que trabalham no Ministrio da Defesa; (Elaborao Prpria)

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terceira

concluso

assim,

demonstrada

no

Grfico

12,

representando a Tabela 9, que elaboramos para tornar ntido o desequilbrio, em valores deflacionados, na distribuio per capita de salrios pagos pelo Ministrio da Defesa a militares ativos, inativos e a instituidores de penso. Assim, em dezembro de 2008, a renda per capita dos militares na ativa foi de R$ 2.796,40, enquanto a dos militares inativos foi de 8.226,50 e dos instituidores de penso de R$ 4.501,50. Grfico 12

A quarta concluso o resultado desse desequilbrio, pois embora os militares na ativa representem 56% do total do efetivo, frente a 44% da somatria de inativos e instituidores de penso, cerca de 37% dos recursos so destinados aos militares da ativa, contra 63% dos demais. O desequilbrio atuarial decorrente torna-se claro ao comparar-se o Grfico 10 ao Grfico 13. O que leva quinta concluso: em 2008, inativos e instituidores de penso, somados, ganharam 4,55 vezes a mais do que militares na ativa. A sexta concluso, com base na Tabela 9, que essa desproporo vem se mantendo ao longo do perodo estudado, de modo que, como os militares no possuem um regime prprio de previdncia, o seu desequilbrio atuarial incide diretamente sobre os recursos do INSS.

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Grfico 13

Por fim, esta anlise leva concluso de que, embora de 1995 a 2008 o oramento de defesa tenha se mantido como o terceiro maior da Unio atrs, apenas, de Previdncia e Sade (conforme apresentado na Tabela 33, da Concluso), tal fato mascara a ineficincia no emprego dos recursos. Ou seja: em relao s outras pastas do governo, se gasta um valor considervel, o que deixa implcita a questo de que dificilmente esse oramento ir aumentar para alm das propores normais de crescimento econmico do Brasil como, alis, ocorreu ao longo do perodo estudado, com a nfase de que, como demonstra o incio deste Captulo, em relao s despesas primrias do Pas, os recursos foram ficando cada vez menores ao longo dos anos estudados.74 J no concernente ao direcionamento das despesas, a presente seo evidenciou que, num oramento to volumoso na comparao s demais reas governamentais, a maior parte dos recursos so absorvidos em percentuais
Com ideia semelhante: DINIZ, Eugnio, 2008, in Defesa, oramento e projeto de fora, p. 12: O que tudo isso indica que aumentos da verba oramentria alocada s Foras Armadas brasileiras no devero resolver carncias de equipamento combatente, pois tendero a ser absorvidas pelas despesas com inativos a no ser que esses aumentos fossem muito significativos, o que ou no parece condizente com a realidade oramentria brasileira, ou implicar sacrifcios substanciais em outras reas, sendo as candidatas mais bvias, em funo do volume de recursos, seriam a sade e a educao.
74

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que variam, anualmente, entre 75% e 80% do montante para o pagamento da folha, dos quais, cerca 62% para inativos e instituidores de penso, restando em torno de 38% para militares na ativa. Quanto qualidade dos demais gastos, ao se observar os Relatrios de Avaliao dos Planos Plurianuais, produzidos pelo prprio Ministrio da Defesa, fica claro que a maior parte dos recursos no so utilizados, sequer, para a atividade fim da defesa. Neste sentido, enfatiza Lus Fernando Nogueira Pompeu:75
(...) o fato de a maior parte dos recursos cerca de 80% em mdia estarem sendo empregados em atividades classificadas pelo prprio MD como no sendo tipicamente de defesa, parece indicar haver a necessidade de se repensar a estrutura de gastos do MD.76

De fato, o Relatrio de Avaliao produzido em 2008 incisivo:

Ressalta-se que, deste total, boa parte do aumento de gastos foi direcionada a rubricas dentro do prprio Ministrio, como Pessoal (Ativo e Inativo), Servio de Sade das Foras Armadas, Apoio Administrativo e Reserva de Contingncia, as quais no se enquadram tipicamente como atividades de Defesa.77

J o Relatrio de 2009 (com ano base de 2008) parece dar uma resposta ao fato dos recursos estarem sendo direcionados a outras reas que no as de atividade-fim da defesa:
O Governo tem utilizado as Foras Armadas, por intermdio do Ministrio da Defesa, em aes voltadas para o desenvolvimento nacional e em iniciativas de apoio sociedade civil, sem comprometimento de sua misso principal de manuteno da soberania e da integridade territorial, atendendo ao objetivo setorial de apoiar as aes do governo para o desenvolvimento do pas.78
75

Observando o Relatrio de Avaliao do PPA 2004-2007: exerccio 2008 ano base 2007, Caderno 5 Ministrio da Defesa, 2008. 258 p. POMPEU. Obj. Cit. pp. 39 e 40. Relatrio de Avaliao do PPA 2004-2007. Obj. Cit. pp. 11. Disponvel em: www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/rela torio_2008/08_PPA_Aval_cad05_MD.pdf. (Acesso em 1/11/2009).

76 77

Ministrio da Defesa. Plano Plurianual, 2008-2011. Relatrio de Avaliao. Exerccio 2009, Ano Base 2008. Braslia, 2009. 171 p. Obj. Cit. pp. 13. Disponvel em: www.efsur.org/portal/page/portal/TCU/comunidades/gestao_orcamentaria/programacao_orcam entaria/PPA-2008-11.pdf. (Acesso em 1/11/2009).

78

57

Evidentemente, qualquer concluso que se possa fazer, no presente estudo, quanto qualidade dos gastos do Ministrio de Defesa, precisa estar alicerada sobre as rubricas de execuo oramentria. por esse motivo que, para alm das autocrticas e autorespostas que a defesa e o governo em geral possam dar a si, a sociedade s tem possibilidade de participar do processo de accountability quando h transparncia pblica. Fica evidente, portanto, a necessidade de a populao ter acesso s informaes no de recortes de determinados perodos e nem s de relatrios apresentados pelos gestores mas sim dados integrais e completos, onde os prprios interessados, sejam estudiosos ou cidados em geral (que, afinal de contas, pagam os seus impostos e contribuem para o Estado Brasileiro existir), possam fazer juzo de como vm sendo administrados os recursos pblicos do Pas. Para tanto, o prximo Captulo deste estudo voltado, quase na totalidade, exposio e apontamentos sobre os itens da execuo oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil.

Captulo 3 Apontamentos sobre a execuo oramentria do Ministrio da Defesa: de 2000 a 2008 A execuo oramentria do Ministrio da Defesa de 2000 a 2008 que objeto deste estudo apresentada, com o mximo de preservao possvel das informaes e formatao visual fornecidas pelo governo brasileiro no Anexo 1, conforme a disposio descrita abaixo: Na primeira parte, da pgina 1 a 2, consta a despesa total por unidade oramentria do Ministrio. A segunda, da pgina 3 a 5 elenca a despesa total por grupo de despesa. Na terceira pginas 6 a 9 pode-se visualizar a distribuio da despesa de pessoal. A despesa de custeio e investimentos por unidade oramentria compreendida na quarta parte, nas pginas 10 e 11. Das pginas 12 at a 17 exibida a despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos, perfazendo a quinta parte. O contedo exposto da pgina 18 at a 22 delineia a sexta parte: despesa de custeio e investimentos por principais programas e aes. A stima parte, das pginas 23 a 60, expressa a despesa total por unidade oramentria, programa e ao. Por fim, a oitava parte, dentre as pginas 61 a 78, demonstra a arrecadao das receitas. No presente Captulo, portanto, tendo em vista os dados apresentados no Anexo 1, so feitos apontamentos inauguratrios referentes aos gastos do Ministrio da Defesa. Deste modo, se por um lado, o perodo de pesquisa dedicado ao presente estudo foi utilizado, quase na ntegra, a reunir as informaes que possibilitem accountability da defesa brasileira, por outro, neste Captulo so geradas as primeiras observaes referentes aos dados obtidos, de forma a avanar, tanto na gerao de accounts, quanto na fundamentao de futuros estudos nesta rea.

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Nota sobre a apresentao das rubricas oramentrias A primeira constatao de qualquer cidado ao observar a execuo oramentria do Ministrio da Defesa a de que os dados no foram feitos para ser amplamente entendidos. No mximo e se for o caso podem acabar sendo apresentados, tal qual ocorre atravs deste estudo, contudo, rubricas so geradas, alteradas, dos suprimidas nmeros, e transformadas significa, sem qualquer esclarecimento de como, quando, por que e como isso ocorreu. A simples divulgao, portanto, no necessariamente, transparncia pblica, j que ao buscar-se transparncia, h de se demonstrar o mximo de informaes possveis, e no o mnimo que perfaz, apenas, as absolutamente necessrias. Esta observao dirigida divulgao da execuo oramentria luz do princpio da publicidade do governo brasileiro como um todo, e no somente ao Ministrio da Defesa, j que, conforme expressado, os dados do Anexo 1 provm, quase na totalidade, dos instrumentos governamentais de gerenciamento SIDOR e SIAFI. Primeira parte: despesa total por unidade oramentria Fazendo-se a anlise percentual da Tabela 10 (que reproduz a pgina 2 do Anexo 1) pode-se constatar que a Administrao Central somada Anac manteve uma mdia de 4% do total dos recursos, sendo os anos de maior percentual os de 2005 e 2007, quando obtiveram 5% do montante, e o menor, o de 2008, quando ficaram com 2% do rateio. Considerando-se que a Anac s foi oramentariamente criada em 2006, constata-se, portanto, que a sua participao no influenciou significativamente o percentual da diviso de recursos. Entre os comandos militares, a Marinha teve a mdia de 26% do total da diviso no perodo estudado. Seu ano de menor participao no oramento total em relao s demais foras foi o de 2000, quando obteve 24% do montante. O ano de maior participao foi o de 2005, quando lhe coube 28%. O Exrcito a fora que, percentualmente, mais recebeu recursos, com uma mdia de 46% do total oramentrio. O ano de maior retrao foi o de

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2004, quando ficou com 44%, e o de maior, foi o de 2003, quando obteve 47% do montante. Tabela 10

A Marinha a fora que, na comparao s demais, recebeu percentualmente menos recursos durante o perodo estudado, com na mdia de 24% do total do oramento. O lapso temporal de maior obteno foi o de 2000, quando recebeu 27% do total (ultrapassando a mdia da Aeronutica). Os anos de maior retrao foram os de 2005, 2006 e 2007, quando obteve 23% do montante. Nitidamente, os percentuais que no foram repassados Marinha neste perodo de queda percentual, foram proporcionalmente revertidos Aeronutica. Quanto anlise nominal, pode-se visualizar que o oramento da Anac quase triplica em trs anos, chegando a R$ 220 milhes em 2008. Por outro lado, o Fundo do Ministrio da Defesa, que em 2000 teve uma despesa de R$ 3,5 milhes e, em 2003 chegou a R$ 5,9 milhes, em 2008 teve a sua menor despesa, chegando a R$ 639 mil. J o Fundo Aerovirio, que chegou a ter uma despesa de R$ 95.232 milhes em 2004, nos anos de 2007 e 2008 teve despesa zero. O contrrio

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ocorre com a Indstria de Material Blico, que aps ter recebido despesa zero de 2000 a 2007, em 2008 recebe uma injeo de recursos de R$ 131.768 milhes. Em ambos os casos, possvel deduzir, apenas pela visualizao, que as rubricas oramentrias foram criadas ou extintas, o que no fica claro quando os campos no contm quaisquer nmeros, nem mesmo o zero, como ocorre com o Tribunal Martimo, cujos valores simplesmente desaparecem a partir de 2003, ficando em branco desde ento. Segunda parte: despesa total por grupo de despesa Na Tabela 11 (pgina 4 do Anexo 1) pode-se observar que a Administrao Central no teve dvida em 2008, aps ter passado por um pico oramentrio de R$ 651.117 milhes em 2006, apesar disso, tambm o item custeio e investimentos, depois de ter obtido R$ 1.234.817 bilho em 2007, foi reduzido quase pela metade em 2008, passando a R$ 775.106 milhes em 2008. Ou seja: no se gastou em dvida e tambm se gastou consideravelmente menos em custeio e investimentos. Tabela 11

Cabe ressaltar que o desenho oramentrio da Administrao Central e da Anac apresentam contrastes na forma de administrao dos recursos em relao s foras. Guardadas as diferenas organizacionais, percebe-se que em 2000, quando o Ministrio da Defesa inicia o seu primeiro perodo oramentrio como instituio, 79% dos recursos da Administrao Central foram empregados em custeio e investimentos, 4% em pessoal e 16% em

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dvidas. Os custeios e investimentos vo decrescendo, ento, e as dvidas e despesas de pessoal aumentando at 2003. Neste ano, o percentual da dvida chegou a 59% do oramento da Administrao Central, enquanto que, pessoal foram a 9% e custeio e investimentos a 32%. As dvidas so, ento, enxugadas at 2006, quando criada a Anac. Em 2007 elas voltam a decrescer e o desenho do ano de 2008 completamente contrastante com a estrutura das foras: j que o item custeio e investimentos atinge 89% do total do oramento, pessoal 11% e a dvida zero. Na Tabela 12 (pgina 5 do Anexo 1) desponta o fato de que a mdia de gastos com dvida na Aeronutica de 5% do total do oramento de 2000 a 2008. As despesas com pessoal atingem a mdia de 64% e custeio e investimentos a mdia de 30% perfazendo-se na fora que, proporcionalmente, em relao ao prprio oramento, mais contabilizou neste item. curioso como, em 2003, os gastos em pessoal saltam dos 63% contabilizados em 2002, para 71% do total oramentrio da fora, inclusive porque, no ano seguinte 2004 so retrados para 64% e caem para 58% no exerccio posterior, em 2005. Tabela 12

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A mdia dos gastos do Exrcito no perodo em questo de 2% em dvida, 88% em pessoal e 10% em custeio e investimentos. Trata-se da fora que, tanto percentualmente, quanto em valores reais, mais gastou com pessoal. Assim como ocorre com a Marinha, o ano de 2003 o que registra maior percentual de despesas em pessoal para o Exrcito, atingindo o pico de 91% do total de seu oramento. Tambm interessante observar-se que, em 2000, a fora empenhou 4% de seu oramento em dvida e 10% em custeio e investimentos, somando 14%. Em 2001, a dvida representa 5%, enquanto custeio e investimentos alcanam 9%, somando, novamente, 14%. O mesmo ocorre em 2002, exceto pelo fato da dvida aumentar para 6%, elevando a somatria para 15%. A partir de ento, em 2003 e 2004, a dvida se retrai para 1% e acaba desaparecendo de 2005 a 2008. Os gastos em custeio e investimento, no entanto, se mantm entre 10% e 12% do total do oramento da fora, ou seja: novamente o corte do item dvida no representou o aumento proporcional investimentos. A mdia da dvida da Marinha no perodo em questo ficou em 5% do seu total oramentrio, enquanto pessoal ficou em 80% e custeio e investimentos, 15%. Assim como ocorre com o Exrcito, a reduo do percentual em dvida que no ano de 2000 atingiu 11% do total de seu oramento no aumentou, proporcionalmente o item de custeio e investimentos. Este, em 2000, chegou ao pico de 19% do oramento da fora, que somado dvida, atingiu 30%. Em 2007 e 2008, custeio e investimentos mantiveram 17% e 18% do total oramentrio, enquanto a dvida foi zero. Evidentemente, nem todo o endividamento gerado nas Foras Armadas pode ser aplicado em itens enquadrveis como de custeio e investimentos, no entanto, considerando-se que a nica opo oramentria restante nas rubricas o item de pessoal e, ressaltando que, alm deste atingir os maiores ndices em todos os oramentos em questo, bem como, ser previsto, anualmente como despesa primria, foroso concluir-se que quando o item dvida decresce e no , proporcionalmente, aumentado o item custeio e investimentos, est se gastando menos na manuteno e melhoria das foras. dos custeios em e investimentos. ao prprio Trata-se oramento, da fora que, obteve percentualmente relao menos

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Terceira parte: distribuio da despesa de pessoal Na Tabela 13 (pgina 7 do Anexo 1) verifica-se que, quanto diviso dos recursos de pessoal, na Administrao Central somada Anac, os inativos representam uma mdia 19%, enquanto os ativos, 81% do total oramentrio. o nico caso em que isso ocorre nos dados em questo, pois os inativos ficam com as maiores fatias do oramento em todos os comandos. Tabela 1379

Na Aeronutica o total de inativos contabilizou 57%, contrastando com os 43% na ativa. Por sua vez, na Marinha o contraste ainda maior, com a mdia de 62% de inativos e 38% de ativos no perodo estudado. O Exrcito apresentou o maior desequilbrio de todas as foras, com a mdia de 65% de inativos e 35% de ativos. A nica forma de analisarem-se, adequadamente, os dados da pgina 8 cruzando-os com o nmero de beneficirios que receberam vencimentos ou
Note-se que o ttulo da Tabela: Execuo Oramentria de 2000 a 2007 Pessoal e Encargos Sociais est errado, j que os dados se estendem at o ano de 2008. Ainda assim, por tratar-se de informao primria, optou-se por public-la dessa forma.
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encargos sociais. Neste estudo, parte desse quantitativo delineado no Captulo 2, no entanto, impraticvel comparar-se o salrio de civis que atuam no Ministrio da Defesa ao de militares, quando se tem acesso apenas ao montante gasto, e no como tais despesas foram divididas. Por outro lado, curioso, nos dados da Tabela 14 (pgina 9 do Anexo 1), que os gastos com militares na Administrao Central s ocorram de 2003 a 2006. Tabela 14

Nos demais anos, inclusive 2007 e 2008, o montante dessas despesas zero, o que leva concluso de que, se excetuado o perodo de 2003 a 2006, somente civis trabalharam na Administrao Central do Ministrio da Defesa. Quarta parte: despesa de custeio e investimentos por unidade

oramentria Comparando-se apenas os itens de custeio e investimentos das trs foras Tabela 15 e pgina 11 do Anexo 1 a Aeronutica contabiliza os

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maiores percentuais, chegando mdia de 49% do total, enquanto o Exercito fica em segundo, com 28% e a Marinha em ltimo, com 23%. interessante que a ordem nem sempre foi essa: em 2000 e 2001 a Marinha ainda obtinha percentualmente mais custeio e investimentos que o Exrcito. Em 2000 aquela contabilizou 28,8% dos itens, enquanto que o este obteve 25,8% e a Aeronutica 45,4%. Em 2001, embora descendente, a Marinha continuou na frente do Exrcito, com 26,5% do total dos itens, enquanto este ficou com 23% e a Aeronutica 50,5%. Em 2002, porm, a situao se inverte e a Marinha passa a obter 19,8%, ao passo que o Exrcito dispara para 28,7% e a Aeronutica se mantm no topo, com 51,4%. Tabela 15

Quinta parte: despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos Destaca-se a grande quantidade de fontes prprias e vinculadas da Anac para custeio e investimentos (pgina 13 do Anexo 1, bem como, Tabela 16), na relao com as fontes provenientes do tesouro livre. Nem a Anac, nem

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a Administrao Central, no entanto, recebem quaisquer recursos para custeio e investimentos oriundos de convnios e doaes.

Tabela 16

Na Tabela 17 (pgina 14 do Anexo 1) fica claro que a Marinha a fora que menos recebe recursos de convnios e doaes, na comparao com as demais, apesar de, em 2008, ter recebido mais nessa rubrica do que a Aeronutica, a segunda que menos recebe. No que diz respeito, exclusivamente, s fontes de recursos das trs foras (pginas 15, 16 e 17 do Anexo 1), constata-se que a Aeronutica a que possui maior quantidade de fontes prprias e vinculadas (mdia de 44% de 2000 a 2008) em relao s provenientes do tesouro livre (56% no perodo), para despesas de custeio e investimentos. Em seguida vem a Marinha, com 34% dos recursos de origem prpria e vinculada e 66% do tesouro. Por fim, o Exrcito contabilizou, em mdia, 30% de fontes prprias e vinculadas contra 70 subsidiadas pelo tesouro para os itens de despesa e investimentos.

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Tabela 17

Sexta parte: despesa de custeio e investimentos por principais programas e aes Todas as despesas de custeio e investimentos, nos principais programas e aes do Ministrio da Defesa so discriminadas nessa seo. Ela aprofunda, portanto, a quarta e a quinta partes do Anexo 1. Dito isso, ntido, na Tabela 18 (pgina 19 do Anexo 1), o quanto as aes de carter sigiloso possuem impacto pequeno no oramento da Administrao Central, representando de R$ 10 mil a R$ 248 mil ao longo do perodo estudado, exceto pelo ano de 2004, quando essa cifra saltou para R$ 2.084 milhes. Alm disso, na pgina 26 do Anexo 1 contabiliza-se valores de R$ 29 mil a R$ 38 mil em aes sigilosas na gesto da Poltica de Defesa Nacional. J na pgina 28 do mesmo, despontam R$ 10 mil no ano de 2003, embutidas no item de operaes militares e R$ 162 mil inclusas como aes de carter sigiloso no preparo e emprego combinado das foras em 2008. No Exrcito, tais aes vo de R$ 209 mil a R$ 1,8 milho no programa de adestramento e operaes militares (pgina 42), alm de R$ 3 milhes em carter sigiloso dentro do programa de preparo e emprego da fora terrestre

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em 2008 (pgina 45). No Comando da Marinha, as aes de carter sigiloso aparecem dentro do programa de adestramento e operaes militares, de 2000 a 2007, como valores que vo de R$ 37 mil a R$ 90 mil (pgina 51), assim como, no programa de preparo e emprego do poder naval, em 2008, com R$ 160 mil (pgina 53). Dada a dimenso reduzida desses recursos perante o oramento total, no se justifica, portanto, que as demais rubricas da execuo oramentria no sejam amplamente acessveis e transparentes. Tabela 18

J a Tabela 19 (pgina 20 do Anexo 1) demonstra que a instruo militar e adestramento na Aeronutica teve uma curiosa retrao em 2008, na comparao com os trs anos anteriores. fica especificado o quanto foi gasto em aquisio, modernizao e revitalizao de aeronaves (expresses do prprio oramento). No caso do item aquisio, a maior despesa ocorre em 2008, quando so gastos R$ 745 milhes, perante um prospecto que em 2000 gerou um gasto de R$ 23 milhes. O contedo tambm esclarece que o Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam), aps ter recebido uma injeo de R$ 133 milhes a ttulo de obras

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civis em 2000, fica trs anos sem receber recursos: de 2001 a 2003. Ento passa a receber verbas de manuteno do sistema de aeronaves. Tabela 19

Alm disso, a Tabela 19 demonstra o quanto o Pas gastou, no custeio e investimento de satlites e programas espaciais (como a participao na construo da Estao Espacial Internacional), dentro do Programa Nacional de Atividades Espaciais (PNAE): de R$ 1 milho a R$ 5,8 milhes ao longo do perodo estudado. Cabe ressaltar que o programa comporto de por cooperao financeira internacional. Na Tabela 20 (pgina 21 do Anexo 1) torna-se claro que no foi produzido material de emprego militar na Indstria Blica at 2008, apesar de o aumento de capital para a mesma ter sido, continuamente, acrescido de 2001 a 2007.

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Tabela 20

J a Tabela 21 (pgina 22 do Anexo 1) demonstra que o Programa Nuclear da Marinha no possui uma constncia na aplicao de recursos, com picos que variam entre R$ 35 milhes e R$ 99 milhes, o que torna, no mnino, questionvel a prioridade dos estudos para o submarino e demais aproveitamentos da tecnologia nuclear, tanto pela Marinha, quanto pelo Estado brasileiro. No obstante, na pgina 54 pode-se observar a intermitncia de tais recursos no programa de tecnologia de uso naval. Ainda no caso em questo, de 2000 a 2002 h despesas na ao de construo do prottipo de submarino de propulso nuclear, sendo que em 2003 o investimento para essa ao foi zero; em 2004, voltam a aparecer recursos e depois no h mais investimentos no perodo estudado, exceto um crdito extraordinrio em 2005 (pgina 54). Alm disso, o desenvolvimento e aplicao de tecnologia nuclear em pesquisas e empreendimentos conjuntos s aparece em 2004 e 2005.

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Tabela 21

Stima parte: despesa total por unidade oramentria, programa e ao A despesa total do Ministrio da Defesa, organizada por cada rubrica de unidade, programa e ao oramentria, apresentada nesta seo. Ela profunda, assim, a primeira e segunda partes do Anexo 1. A Tabela 22 (pgina 24 do Anexo 1) informa que foram investidos recursos na intensificao da presena das Foras Armadas na fronteira do Pas em 2001 e de 2004 a 2007, alm das intensificaes que ocorrem em 2002, 2003 e 2008 e despontam na pgina 28 e novamente em 2001 (pgina 27). J a pgina 25 demonstra a atuao das Foras Armadas para contingncia (em 2006), bem como, preveno, preparao e enfrentamento da pandemia de influenza, (em 2007). As pginas 26 e 27 exibem que, entre 2003 a 2006 foram realizados gastos com indenizao a anistiados polticosmilitares80 na Administrao Central. Na Aeronutica tais valores despontam em 2008 (pgina 36), assim como no Exrcito (pgina 46). No obstante, a pgina 27 tambm esclarece que a nica adequao do setor produtivo aos
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Conforme a Lei 10.559, de 13/11/2002.

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interesses da defesa nacional foi realizada em 2003, num montante de R$ 25 mil. Tabela 22

Os recursos para o item de participao brasileira em misses de paz despontam em 2003, com R$ 13 milhes e em 2008, com R$ 127 milhes Tabela 23 (pgina 28 do Anexo 1). A Tabela 23 tambm delineia que os gastos com promoo da pesquisa e do desenvolvimento cientfico e tecnolgico ocorreram em 2006 e 2007, com R$ 387 mil e R$ 363 mil, respectivamente. Da mesma forma que a Administrao Central, o Comando da Aeronutica gastou valores proporcionalmente reduzidos que podem ser visualizados na Tabela 23 (pgina 33 do Anexo 1), em aes de carter sigiloso, de 2000 a 2007 e, em 2008, no se realizaram gastos em tal ao.

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Tabela 23

A Tabela 24 (pgina 34 do Anexo 1) chama a ateno para o fato de que entre 2006 e 2008 no tenha havido despesas, na Aeronutica, com aes de especializao e aperfeioamento de oficiais e civis, tampouco de sargentos, bem como, formao, tanto de oficiais, quanto de sargentos. Alm disso, de 2000 a 2005 no aparecem investimentos para a formao desses quadros. Situao semelhante se passa com o Exrcito (pgina 44): aperfeioamento de oficiais e sargentos ocorre de 2000 a 2005, mas o item capacitao para ambos s desponta em 2006 e 2007. Para finalizar, capacitao de oficiais e praas da Marinha, tambm s ocorre em 2006 e 2007, assim como a formao de oficiais e praas se d de 2000 a 2005 (pgina 56).

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Tabela 24

Na Tabela 25 (pgina 45 do Anexo 1) fica ntido que o Exrcito gastou R$ 200 mil, em 2008, para a segurana de autoridades, abrindo a questo de por que essa atribuio lhe foi delegada. Tabela 25

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J a Tabela 26 (pgina 47 do Anexo 1) confirma, como referido na primeira parte deste Captulo (relativa a despesa total por unidade oramentria), que a Indstria de Material Blico do Brasil teve a sua primeira despesa oramentria em 2008, com R$ 131 milhes. Tabela 26

Oitava parte: arrecadao das receitas Nessa seo apresentada a discriminao das fontes de recursos, bem como, a descrio e montante das receitas no tesouro livre e de origem vinculada. Trata-se de um aprofundamento descritivo relevante da quinta parte do Anexo 1. Desse modo, a codificao das fontes constantes no oramento do Ministrio da Defesa a seguinte:81 142: Compensaes Financeiras pela Explorao de Petrleo ou Gs Natural;
A legenda completa das fontes de recursos pode ser visualizada em: www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2005/Red_Final/vol1/VO L1-quadro9.pdf. (Acesso em 10/11/2009).
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150: Recursos Prprios No-Financeiros; 172: Outras Contribuies Econmicas; 174: Taxas pelo Exerccio do Poder de Polcia; 175: Taxas por Servios Pblicos; 176: Outras Contribuies Sociais; 180: Recursos Prprios Financeiros; 181: Recursos de Convnios; 250: Recursos Prprios No-Financeiros; 280: Recursos Prprios Financeiros; 281: Recursos de Convnios; 296: Doaes de Pessoas ou Instituies Privadas Nacionais. Assim, o Fundo do Ministrio da Defesa, cujos dados esto registrado na Tabela 27 (pgina 61 do Anexo 1) possui, como fontes livres de arrecadao, a 250 e a 280. Ambas tiveram reduo significativa no montante do oramento de 2000 a 2008, sendo que os recursos prprios no-financeiros passaram de R$ 1,9 milho em 2000 para R$ 781 mil em 2008, enquanto que, os recursos prprios financeiros passaram de R$ 3,4 milhes em 2000 para R$ 1,4 milho em 2008. Tabela 27

O Fundo de Administrao do Hospital das Foras Armadas (Tabela 28 e pgina 62 do Anexo 1) tem como fontes livres a 150, a 174 e a 180. A primeira apresentou oscilaes e forte queda at chegar a 2004, quando

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proporcionou R$ 9,7 milhes, subindo posteriormente e fechando 2008 com R$16,3 milhes. A segunda e a terceira fontes pouco influenciaram o oramento do Hospital das Foras Armadas ao longo do perodo pesquisado. Tabela 28

J o Fundo do Servio Militar (Tabela 29 e pgina 63 do Anexo 1) possui as fontes livres 180, 174 e 175. Os recursos prprios financeiros tiveram aumento progressivo de 2000 (quando contabilizavam R$ 454 mil) a 2008, quando alcanaram R$ 1,05 milho. Por sua vez, as taxas pelo exerccio do poder de polcia e as taxas por servios pblicos oscilaram durante o perodo, embora tenham aumentado, confirmando que a participao do servio militar para alm de suas atividadesfim tem sido constante. Tabela 29

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A Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica (Tabela 30 e pgina 64 do Anexo 1), que tem como fontes de recursos livres a 250 e a 280 contraiu reduo de R$ 1,4 milho em 2000 para R$ 255 mil em 2008 nos seus recursos prprios no-financeiros, bem como, uma contrao de R$ 5,2 milho em 2000 para R$ 4,8 milho em 2008 nos seus recursos prprios financeiros, aps ter passado por um pico de R$ 7,1 milho em 2001. Tabela 30

O Fundo Aeronutico (pginas 65 e 66) possui como fonte livre a 250, a 280, bem como, as fontes vinculadas 250 e 281. Todas tiveram aumento significativo no perodo estudado, exceto a ltima, de recursos de convnios, que caiu, ano a ano, desde 2000 (quando era de R$ 7,5 milhes) at 2008, quando fechou com R$ 2,7 milhes. As fontes livres da Agncia Nacional de Aviao Civil, dispostas na Tabela 31 (pgina 67 do Anexo 1) so a 150, 174, 180, 250 e a 280, enquanto que as vinculadas so a 172 e a 176. A fonte 150 (de recursos prprios nofinanceiros), aps ter alcanado um pico de R$ 40 milhes em 2007, a ttulo de servios de inspeo e fiscalizao, fechou 2008 sem recursos. Um caso semelhante ocorreu com a fonte 180 (de recursos prprios financeiros) que passou de R$ 13 milhes em 2007, a ttulo de remunerao de depsitos financeiros, para zero em 2008. Uma fonte que envolve diretamente o pblico e que teve grande retrao foi a classificada dentro de outras contribuies econmicas (172), a ttulo de adicional sobre as tarifas de passagens areas,

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que em 2000 era arrecadada num montante de R$ 35 milhes e que, em 2008 (lembrando que a Anac foi criada em 2006) fechou o ano com R$ 119 mil reais. Tabela 31

O Comando do Exrcito (pgina 68) possui a fonte vinculada 181, que oscilou de R$ 11 milhes, em 2003, a R$ 59 milhes, em 2007, fechando 2008 com R$ 42 milhes, demonstrando a inconstncia no repasse de recursos dos convnios do Exrcito. A Fundao Osrio (pgina 69) tem como fontes livres a 250 e a 296. A primeira aumentou, progressivamente, de 2000 (quando era de R$ 1,1 milho) para 2008, quando chegou a R$ 2,4 milhes. Dado o carter da instituio, a maior contribuio para esse desempenho est na natureza da receita de servios educacionais. J o Fundo do Exrcito (pginas 70, 71 e 72) possui como fontes livres a 250 e a 280, alm das vinculadas 174 e 250. Todas tiveram oscilaes com tendncia ao aumento durante o perodo em questo. O Comando da Marinha (pgina 73) possui como fonte vinculada a 142, formada, essencialmente, de royalties pela produo e excedentes de petrleo e gs natural em plataforma. O crescimento desses recursos foram

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substanciais e constantes, partindo de R$ 272 milhes em 2000, para 1,7 bilho em 2008. Tabela 32

O Fundo Naval, apresentado na Tabela 32 (bem como, nas pginas 74, 75 e 76 do Anexo 1) tem como fontes livres a 172, 174, 250 e 280 e como vinculadas as 135, 250 e 281. Na fonte 280, mais precisamente na natureza da receita de remunerao de depsitos bancrios, percebe-se uma constante fonte de recursos para o Fundo que em 2008 totalizava R$ 121 milhes. O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo (pginas 77 e 78) possui como fontes livres a 250 e a 280, bem como, a vinculada 135. A maior natureza de receita do Fundo a de servios educacionais que, no entanto, aps alcanar um pico de R$ 665 milhes em 2001, fecharam 2008 com R$ 255 milhes.

Concluso A fim de organizar as diversas consideraes desencadeadas pelas informaes apresentadas no estudo, este Captulo dividido em sete tpicos, correspondentes a nove concluses. O primeiro tpico concernente crise de identidade que a execuo oramentria demonstra sobre as atividades exercidas pelo Ministrio da Defesa em contraponto s atividades-fim deste. O segundo diz respeito ao rompimento do histrico oramentrio perante o pleiteamento de recursos para a execuo da Estratgia Nacional de Defesa. O terceiro relata a dificuldade de se procurar angariar recursos pblicos tendo-se em vista uma trajetria de pouca transparncia. O quarto demonstra, atravs da forma de aquisio de equipamentos pelo endividamento, a falta de uma poltica de Estado para a defesa. O quinto evidencia os cortes oramentrios ao longo do histrico oramentrio e promove uma perspectiva de tal governana. O sexto exibe a postura do Ministrio da Defesa perante o seu desequilbrio atuarial. O stimo descreve a impossibilidade de se gerar accountability sem informaes e aponta um horizonte para os dados apresentados neste estudo. Crise de identidade As atribuies legais das Foras Armadas Brasileiras so estabelecidas no caput do artigo 142 da Constituio Federal de 1988, onde lhes conferido um mandato consubstanciado em trs pilares:82 1. Defesa da Ptria; 2. Garantia dos poderes constitucionais; 3. Garantia da lei e da ordem.

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Art. 142 - As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

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Tais atribuies, por sua vez, desdobram-se em diversas facetas no explcitas pela lei, o que acarreta em que, determinadas tarefas delegadas s Foras Armadas sejam constantemente questionadas. No mais das vezes, contudo, o entendimento legal por no haver previso evidenciada, nem no artigo 142, nem no 144 da Constituio Federal83 o de que as Foras Armadas devem atuar subsidiariamente para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, depois de esgotados os outros instrumentos.84 O que, no entanto, inequvoco, ao nos depararmos com o fato de que 80% do total do oramento de defesa foi utilizado, no perodo pesquisado, a usos que no so aqueles das atividades-fim defesa brasileira, que os militares tm praticado, constantemente, funes que no lhes so, especificamente, atribudas por lei. A primeira concluso, portanto, esta: a prtica evidenciada pelo oramento dos comandos militares no Brasil em especial, do Exrcito no est de acordo a identidade que a lei lhes atribui. Path-dependency Pleiteando o convencimento pblico da necessidade de valorizao da defesa nacional e de investimentos para essa pasta, o Ministro da Defesa,

Art. 144 - A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos: I - polcia federal; II - polcia rodoviria federal; III - polcia ferroviria federal; IV - polcias civis; V - polcias militares e corpos de bombeiros militares
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Artigo 15, 2, da Lei Complementar 97/1999: A atuao das Foras Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrer de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da Repblica, aps esgotados os instrumentos destinados preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, relacionados no art. 144 da Constituio Federal.

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Nelson Jobim, declarou que a execuo da Estratgia Nacional de Defesa (END) consumir, anualmente, durante duas dcadas, 0,7% do PIB do Brasil.85 Constatou-se, neste estudo, que a mdia das despesas primrias do MD em relao ao PIB do Brasil de 1995 a 2008 foi de 1,59%. Adicionar 0,7% a esse percentual significaria que os gastos com defesa no Pas passariam a ser cerca de 2,29% do PIB um montante que jamais ocorreu ao longo do perodo pesquisado, sendo que o ndice mais alto foi justamente o registrado no incio do lapso temporal, em 1995, quando tal percentual era de 1,79% do PIB. Isso no significa, claro, que no seja possvel uma mudana de conceitos para, como pretende o ministro, se efetivar a Estratgia de Defesa, mas de acordo com a path-dependency86 (a dependncia da trajetria ou a rota dependente) da defesa brasileira, e esta a segunda concluso, no h indicadores, no perodo estudado, que sustentem tal adimplemento.87 Falta de transparncia pblica Supondo-se a possibilidade de haver um rompimento na pathdependecy da defesa brasileira, que acabaria por, realmente, concretizar o aumento de recursos pretendido para a Estratgia de Defesa Nacional, h de se esperar que tambm se rompa a tradio da falta de transparncia pblica. A questo, alis, da gesto democrtica da defesa brasileira descrita por Domcio Proena Jnior e Eugnio Diniz em Consideraes Tcnicas da Poltica de Defesa do Brasil:
Fonte:http://oglobo.globo.com/pais/mat/2009/10/08/jobim-diz-que-plano-de-defesa-consumiraate-0-7-do-pib-que-transferencia-de-tecnologia-determinante-767968651.asp. (Acesso em 1/11/2009).
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Nessa tica, afirmam Ricardo Ramalhete Moreira e Alain Herscovici: A existncia de pathdependency expressa o carter irreversvel e histrico do sistema estudado. O passado irrevogvel, no podendo ser reproduzido com exatido, na medida em que as condies iniciais no so mais as mesmas; o futuro, por sua vez, est somente no imaginrio dos agentes: ex ante, o futuro ainda no existe. MOREIRA, Ricardo Ramalhete & HERSCOVICI, Alain. Path-dependency, expectativas e regulao econmica - elementos de anlise a partir de uma perspectiva ps-keynesiana. Revista Economia contempornea. Rio de Janeiro: 547-574, set./dez. 2006. pp: 549. Por outro lado, argumenta Eli Diniz: O conceito de path-dependency importante exatamente porque pode haver uma reao ao path anterior, levando-o a outra direo (Pierson, 2000a:252), tal como a rota adotada no Brasil para liberar suas instituies do passado autoritrio e centralizador do regime militar. DINIZ, Eli (Org.). Globalizao, Estado e desenvolvimento: dilemas do Brasil no novo milnio. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007. p 238.

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A herana autoritria talvez mesmo do autoritarismo varguista no campo da defesa nacional foi a alienao da sociedade do debate e dos problemas de preparo e aperfeioamento das Foras Armadas do Brasil. Paradoxalmente, a expresso mais visvel dessa desconexo o grau de sigilo que resguarda formalmente suas atividades: esta regra acabou por excluir os civis. O preo deste distanciamento um oramento militar declinante, j h quarenta anos, que hoje redunda numa capacidade militar que j est, mesmo, abaixo do considerado como mnimo tolervel pelos 88 prprios militares.

Neste sentido, o fato de o Ministrio da Defesa buscar a conscientizao da importncia de se investir em uma Estratgia Nacional de Defesa diretamente contraditrio postura de falta de transparncia pblica da defesa brasileira ao deixar de divulgar as suas informaes oramentrias durante anos seguidos, conforme demonstrado no Captulo 1 deste estudo. A terceira concluso, portanto, que o apoio defesa passa pela transparncia de suas aes perante a sociedade.89 Ausncia de poltica de Estado Um fator que, nitidamente que no rompe com a path dependency do Ministrio da Defesa ao longo, do perodo estudado , justamente, a forma de aquisio de equipamentos: o endividamento. Conforme demonstram os Grficos 7 e 9, apesar de, a partir de 2003 o governo Lula ter alternado os gastos com dvidas para a rubrica investimentos em favor da defesa o que, conforme demonstrado no significa que houve aumento de investimentos,

PROENA JR, Domcio; DINIZ, Eugnio. Consideraes Tcnicas da Poltica de Defesa do Brasil. In: Engenharia de Produo 99, 1999, Rio de Janeiro. Anais do XIX ENEGEP, 1999. v. 1. pp 8. Para citar um caso concreto, o processo de licitao envolvendo a compra de caas para a Aeronutica, em 2009, deixou indcios de obscuridade, pois mal a concorrncia pblica foi aberta e o prprio presidente da Repblica declarou que o ganhador j havia sido escolhido a empresa francesa Dassault, com 36 caas Rafale uma afronta Lei das Licitaes: 8.666, de 21 de junho de 1993. Como contraponto, a imprensa e, por extenso, a sociedade, se questionou sobre os termos do contrato, a competitividade dos preos, a efetividade da transferncia de tecnologia e, novamente, a falta de transparncia. A notcia pode ser lida em: http://oglobo.globo.com/pais/mat/2009/09/08/lula-amorim-anunciaram-acordo-com-franca-paracompra-de-cacas-mas-fab-sequer-concluiu-analise-767531120.asp. (Acesso em 1 de novembro de 2009).
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mas sim troca de alocao de recursos nos itens oramentrios para projetar a possibilidade de haver planejamento oramentrio para os futuros gastos do MD, basta observar a Tabela 33, onde apresentada a distribuio da LOA de 2009 por funo oramentria e distribuio por rgos. A Tabela esclarece que o oramento s foi atualizado do montante de 2008 e que, em local algum est visvel a injeo de mais R$ 37,5 bilhes para a aquisio de caas, o que o aumentaria em cerca de 81%. Tabela 3390

Fonte: Ministrio da Defesa

O Grfico 14 tambm demonstra que o item investimentos, na LOA de 2009, nem de longe se aproxima dos R$ 37,5 bilhes, chegando, outrossim, a R$ 4,4 bilhes, e isso contabilizando todo o Ministrio da Defesa, o que, na previso final, d um total de 9% no item investimentos.
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Quanto Distribuio Oramentria por rgos, o Ministrio da Defesa pode ser comparado, na Tabela 33, aos outros ministrios em termos de recursos. Evidencia-se, assim, que a Defesa, com R$ 51.382 bilhes e 3,25% do total do Oramento da Unio, ficou em terceiro lugar na ordem de previso de recursos, precedida pelo Ministrio da Previdncia Social e pelo Ministrio da Sade, respectivamente, de acordo com a LOA de 2009. A Educao aparece em quarto lugar, com 2,56% do total oramentrio.

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Da mesma forma, o Projeto de Lei Oramentria (PLOA) de 2010 deixa de fora adimplementos no item investimentos da defesa trazendo uma previso total de R$ 54,94 bilhes do Tesouro, que somados aos R$ 3,23 bilhes oriundos de outras fontes, atinge um oramento previsto em R$ 58,17 bilhes para o Ministrio da Defesa.91 No h, assim, previso para R$ 37,5 bilhes em investimentos, o que leva concluso de que os mesmos, se forem efetivados, se daro, ou em forma de dvida, ou em forma de crdito suplementar este ltimo, porm, jamais ocorreu, com tamanha monta, durante o perodo estudado.

Grfico 14

Com isso, chegamos quarta concluso: ao contrrio do planejamento, o que, novamente fica evidente, a falta de poltica de Estado na administrao da defesa do Pas. A afirmao se baseia no fato de que, se houvesse uma Poltica de Defesa Nacional concreta, que fosse posta em prtica no Brasil, no seria necessrio adquirir-se equipamentos atravs de endividamento ou crdito suplementar, pois as previses seriam includas no

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Em:www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOA/Elaboracao:PL. (Acesso

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item correspondente: o de investimento. Resta, ainda outra questo: ocorrendo a aquisio, dadas as eleies presidenciais de 2010, a conta ficar para o governo seguinte. Logo, esta a quinta concluso: a Poltica de Defesa Nacional no tem sido efetiva na finalidade descrita em sua Introduo, de estabelecer objetivos e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitao nacional, com o envolvimento dos setores militar e civil, em todas as esferas do Poder Nacional.92 Cortes oramentrios constantes Observando-se os contingenciamentos ocorridos em 1999 e 2003 (descritos no Captulo 2) observa-se que a defesa sofre diretamente com os cortes advindos das crises, sobretudo no concernente a investimentos. Para completar esse quadro, cabe ressaltar que, quando a crise econmica mundial de 2009 teve incio, um dos primeiros oramentos a serem contingenciados, foi o da defesa:
No dia 27/01/2009, o governo anunciou o bloqueio de R$ 37,2 bilhes (25% do total) dos recursos para custeio e investimento no oramento. O Ministrio da Defesa, que contava com R$ 11,05 bilhes, ficou com apenas R$ 4,484 bilhes (reduo de 59,5%). A crise econmica parece estar revertendo o modesto aumento dos 93 gastos com a defesa, verificado entre 2005 e 2007.

A questo j se tornou constante e h at Projeto de Emenda Constitucional (PEC 53/04)94 tramitando no Senado Federal, que probe tal contingenciamento por um prazo de 10 anos.95

em 1/11/2009). O Decreto n 5.484, de 30 de junho de 2005 aprova a Poltica de Defesa Nacional, e d outras providncias. A PND est disponvel em: www.defesa.gov.br/pdn/index.php?page=home. (Acesso em 1/11/2009). PESCE, Eduardo Italo. Marinha do Brasil: Perspectivas. Revista Martima Brasileira. Rio de Janeiro. 2009. pp 3. Disponvel em: www.mar.mil.br/diversos/Artigos_selecionados/MB_perspectivas.pdf. (Acesso em 1/11/2009).
94 93 92

www.senado.gov.br/jornal/noticia.asp?codEditoria=22&dataEdicaoVer=20091012&dataEdicao Atual=20091012&nomeEditoria=Comiss%C3%B5es&codNoticia=89769. (Acesso em 1/11/2009).

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No que diz respeito questo das prioridades governamentais entre 1996 e 2005, discorre Helder Pereira da Silva:
Os objetivos da poltica econmica influenciaram as demais reas da Poltica Interna e Externa brasileira, atravs da conteno dos gastos e investimentos pblicos. Desta maneira, a rea de defesa foi relegada ao segundo plano de prioridades, uma vez que as metas principais dos governantes deste perodo foram consolidar a estabilizao financeira e realizar o processo de ajuste macro96 econmico.

Assim, a sexta concluso que o item investimentos do oramento do Ministrio da Defesa pela falta da efetividade de uma poltica de Estado que contemple a defesa, conforme demonstrado na seo anterior diretamente afetado pelos cortes de recursos durante as crises econmicas.

Desequilbrio atuarial

As consideraes prvias do Captulo 2, assim como os apontamentos do Captulo 3, demonstraram o dficit atuarial constante que os militares na ativa tm em relao aos inativos, bem como, o agravamento que os instituidores de penso geram a esse desequilbrio. Pois bem, o Ministrio da Defesa, atravs do documento Avaliao Atuarial dos Compromissos Financeiros da Unio com os Militares das Foras Armadas e seus Pensionistas97 admite que existe um dficit atuarial crescente nas Foras Armadas que, no entanto, afirma, dever ser controlado pela medida Provisria

A Comisso de Constituio e Justia (CCJ) do Senado pediu a rejeio da PEC 85/03, que previa a proibio de cortes no oramento de Defesa por um perodo indeterminado. SILVA, Helder Pereira. In: A criao do Ministrio da Defesa e a sua influncia na formao da Segunda Poltica de Defesa Nacional. So Paulo, 2007. pp 2 e 3. (Estudo apresentado no I Simpsio em Relaes Internacionais do Programa de Ps-graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas, promovido pela UNESP, UNICAMP e PUC-SP). Disponvel em: www.santiagodantassp.locaweb.com.br/br/simp/artigos/silva.pdf. (Acesso em 1/11/2009). Ministrio da Defesa. Avaliao Atuarial dos Compromissos Financeiros da Unio com os Militares das Foras Armadas e seus Pensionistas. Secretaria de Organizao Institucional. Departamento de Organizao e Legislao. Braslia, 2009. Disponvel em: www.planalto.gov.br/ccivil/projetos/PLN/2009/ANEXOS%20LDO/MSG2554.7_ANEXO%20IV.7%20Militares.pdf. (Acesso em 1/11/2009).
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n 2.215-10, de 31 de agosto de 2001.98 No entanto, pelas projees do prprio Ministrio, tal controle s comearia a ocorrer a partir de 2043.99 Tais declaraes demonstram que o Ministrio da Defesa deposita a resoluo de seu problema atuarial crescente s alteraes j realizadas na legislao, especialmente pela Medida Provisria em questo. Assim, a stima concluso a seguinte: apesar da gravidade do desequilbrio da folha de pagamento das Foras Armadas Brasileiras, no se est tomando ou no esto sendo divulgadas novas medidas para corrigir a questo. Impulso pr-eleitoral A oitava concluso deste estudo o que denominamos de impulso preleitoral do oramento de defesa. Esse impulso se traduz no aumento, especialmente no ano anterior s eleies e no prprio ano eleitoral, de recursos para as Foras Armadas. Foi assim em 1998, s vsperas das eleies presidenciais. Isso tambm ocorreu em 2001 e 2002, quando melhor se percebeu tal fenmeno. Alm disso, ele foi novamente repetido em 2005 e 2006. Como a compra dos novos caas, no valor estimado em R$ 37,5 bilhes, ir impulsionar os nmeros da execuo oramentria, s vsperas das eleies de 2010, essa uma questo a ser reconfirmada ou rompida. Accountability dos gastos militares no Brasil Uma vez demonstrado que grande parte do conjunto de dados aqui apresentados no haviam sido publicados, resta, como nona concluso, a substancial limitao de se promover accountability sobre o oramento militar no Brasil.

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Dispe sobre a reestruturao da remunerao dos militares das Foras Armadas, altera as Leis nos 3.765, de 4 de maio de 1960, e 6.880, de 9 de dezembro de 1980, e d outras providncias. Disponvel em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/2215-10.htm. (Acesso em 1/11/2009).

Atravs da extino do direito penso vitalcia pelas filhas dos militares, da perda do direito transferncia para a reserva com vencimentos do posto superior e do congelamento do percentual de tempo de servio.

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Tal paradigma parte do pressuposto de que, se tais dados no foram publicados, o Ministrio da Defesa no tem sido accontable, no vem sendo feito account e estamos distantes de fazer accountability da defesa, j que sem a informao de como o mandato vem sendo exercido, no h como se chegar ao produto que permite converter e materializar responsabilidades em responsabilizao. Este estudo se perfaz, assim, como um elo de ligao, no qual se integram dados que no eram de conhecimento pblico, a outros que, ao se cumprir o princpio da transparncia, espera-se que continuem a ser divulgados aps a publicao das informaes aqui apresentadas. O intuito que outros pesquisadores, autoridades e cidados, com o acesso a estes dados, possam prosseguir, no s com o acompanhamento histrico da execuo oramentria da defesa brasileira, mas tambm com a devida accountability que tais dados podem proporcionar.

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Anexos

Anexo 1 Execuo Oramentria do Ministrio da Defesa de 2000 a 2008

Primeira Parte Despesa total por unidade oramentria

Segunda Parte Despesa total por grupo de despesa

Terceira Parte Despesa de pessoal

Quarta Parte Despesa de custeio e investimentos por unidade oramentria

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Quinta Parte Despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos

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Sexta Parte Despesa de custeio e investimentos por principais programas e aes

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Stima Parte Despesa total por unidade oramentria, programa e ao

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Oitava Parte Arrecadao das receitas

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