Os arquivos montados nos setores de trabalho e as massas documentais

acumuladas na administrao pblica brasileira: uma tentativa de explicao.

Renato Tarciso Barbosa de Sousa
Especialista em Organizao de Arquivos pela
Universidade de So Paulo. Mestre em
Biblioteconomia e Documentao pela
Universidade de Braslia. Professor Assistente
do Departamento de Cincia da Informao e
Documentao.

1 - Introduo

As experincias brasileiras de tratamento dos arquivos localizados nos

setores de trabalho da administrao pblica brasileira so muito pequenas e no se
sustentam em polticas estabelecidas, mas em atuaes individuais de alguns
profissionais. No se tem uma metodologia consolidada que permita a aplicao dos
conceitos e princpios arquivsticos difundidos internacionalmente, tais como o de
respeito aos fundos e a Teoria das Trs Idades, que so, para Jean-Yves Rousseau e
Carol Couture (1994, p.95), as bases sobre as quais repousa a Arquivstica
contempornea.
O princpio de respeito aos fundos consiste em manter agrupados, sem
mistur-los a outros, os arquivos provenientes de uma administrao, de uma
instituio ou de uma pessoa fsica ou jurdica (Duchein, 1983, p.14). A classificao,
at as primeiras dcadas do sculo XIX, era elaborada sem levar em conta a origem
administrativa dos documentos. Considerava-se como um conjunto nico a grande
massa documental reunida no Arquivo Nacional francs. Jardim e Fonseca (1992, p.
34) entenderam isso como reflexo da tica historiogrfica predominante poca. O
documento era considerado por seu valor intrnseco, independentemente de seu
contexto gerador.
A autoria do conceito de respeito aos fundos atribuda ao historiador
francs Natalis de Wailly, chefe da Seo Administrativa dos Arquivos
Departamentais do Ministrio do Interior. Ele foi o inspirador de uma circular
assinada pelo ministro Ducharel e publicada em 24 de abril de 1841. Para Duchein
(1983, p.14) essa circular foi a certido de nascimento da noo de fundos de

arquivos. Esse princpio foi consagrado somente em 1964, quando da realizao, em

Paris, do Congresso Internacional de Arquivos.
A Teoria das Trs Idades foi formulada, segundo Christine Ptillat e
Hlne Prax (1993, p. 233), com a divulgao do relatrio da Comisso Hoover e com
a publicao de Arquivos modernos. Princpios e Tcnicas, de Schellenberg, em
1956.
A Teoria das Trs Idades divide o ciclo de vida dos documentos
produzidos ou recebidos por uma pessoa fsica ou jurdica em trs fases: corrente,
intermediria e permanente. Estas fases so caracterizadas pela freqncia e tipo de
utilizao que lhes so dados aos documentos. Trata-se das trs idades documentais.
Os arquivos correntes, de acordo com a definio elaborada por Lopes (1994), so os
conjuntos montados nos setores de trabalho, em decorrncia das funes e atividades
exercidas e da necessidade de mant-los no local por razes administrativas e
tcnicas. Em alguns casos, a freqncia de uso desses documentos grande. Em
outros, a tramitao dos dossis ainda no est encerrada; est-se aguardando a
complementao de informaes ou a finalizao das atividades responsveis pela sua
existncia. A principal caracterstica a de serem essenciais ao funcionamento
cotidiano de quem os acumula, complementam Rousseau e Couture (1994, p.99). A
segunda idade (intermediria) composta de documentos que so conservados por
razes de ordem administrativa, legal ou financeira, mas que tm um uso menos
frequente que os da primeira idade. A ltima formada pelos que no tm valor
previsvel no plano administrativo, legal ou financeiro. Esses documentos so
eliminados ou conservados segundo tenham ou no valor histrico, permanente.

2 - A aplicao dos conceitos e princpios arquivsticos nos arquivos da

administrao pblica brasileira

As generalizaes efetuadas neste item so resultado da da leitura dos

principais diagnsticos de situao arquivstica publicados no pas e da participao
do autor em experincias de projetos de trabalho arquivsticos em unidades polticoadministrativas do governo federal e do governo do Distrito Federal. Todas sediadas
em Braslia e com configuraes distintas. Diferenciando-se em relao estrutura, ao

nvel de qualificao de seus servidores, misso institucional e ao aporte financeiro

e material.
A denominao de arquivos correntes, da forma como foi definida
acima, no pode ser aplicada na maior parte dos arquivos montados nos setores de
trabalho da administrao pblica brasileira. Na prtica, observa-se a formao de
dois grandes acervos: os arquivos montados nos setores de trabalho e as massas
documentais acumuladas.
Os arquivos montados nos setores de trabalho so acervos arquivsticos
constitudos de documentos ativos, semi-ativos e inativos, misturados a outros
passveis de eliminao e a documentos no orgnicos, que no so considerados de
arquivo e que so produzidos ou recebidos fora do quadro das misses de uma
organizao. Encontra-se ainda, nesses mesmos conjuntos, uma quantidade
significativa de documentos duplicados. Acredita-se que, possivelmente, 5% do
contedo desses acervos sejam formados por cpias. Isso pode ser resultado da
ausncia de um gerenciamento da reprografia e da falta de confiana nos mtodos de
classificao utilizados.
comum que cada setor mantenha o seu prprio arquivo. Eles atuam
autonomamente no que se refere organizao dos documentos. A autonomia, neste
caso, menos em relao articulao entre os setores do que a mtodos
diferenciados. Percebe-se que a metodologia para o tratamento dos registros
documentais se reproduz por vrias sees, divises, departamentos e diretorias.
Trata-se de uma tradio sedimentada na administrao pblica brasileira que,
provavelmente, venha sendo utilizada h vrias dcadas.
A organizao, quando existe, fundamenta-se no empirismo e na
improvisao. Os mtodos utilizados oscilam entre a fragmentao dos dossis de
assunto, o arquivamento por espcie documental, por ato de recebimento ou
expedio, pela numerao etc. As correspondncias, por exemplo, so dispostas por
suas variantes (ofcio externo, ofcio interno, circular, memorando etc.) ou em
recebidas e expedidas. Os processos so ordenados numericamente. Os outros
tipos so classificados pelos nomes a eles atribudos, tais como: projetos, relatrios,
atas, pareceres etc.

O mtodo empregado, quase sempre, no est consolidado em um

plano preestabelecido. A denominao dos dossis e dos conjuntos documentais
criada aleatoriamente e, muitas vezes, dissociada dos elementos que representam. O
carter mnemnico desses ttulos nem sempre respeitado. H casos em que esse
trabalho feito por bibliotecrios. Eles criam cdigos de classificao baseados na
lgica e na metodologia da sua profisso. Em geral, dispem os documentos por
assuntos ou pelo nome pelos quais so conhecidos e aplicam a codificao decimal
extrada do mtodo de Melvil Dewey. Uma das principais caractersticas desses
instrumentos a fragmentao das unidades documentais. Desta forma, tratam os
documentos individualmente, como se fossem livros ou peridicos.
Por outro lado, no significa que os mtodos empricos e improvisados
pelos quais os setores de trabalho organizam seus documentos no funcionem. Eles
so suficientes para atender s principais necessidades. Paradoxalmente, esses
mtodos no garantem que o arquivamento e a busca informao contida nos
arquivos sejam acessveis a todos. Em cada setor, o funcionrio responsvel pela
documentao imprime uma caracterstica prpria ao mtodo, o que impossibilita a
sua operao por outras pessoas. A ausncia daquele dificulta ou, s vezes, impede a
recuperao da informao. A melhoria das condies de organizao dos arquivos s
lembrada quando se procura uma informao e esta no encontrada. Os
documentos no so eliminados mas tambm no so tratados de forma tcnicocientfica.
Os arquivos acumulados nos setores de trabalho so, em muitos casos,
grandes conjuntos documentais. A fetichizao dos documentos dificulta a sua
eliminao. Os instrumentos de gerenciamento dos prazos de guarda, responsveis
pela destinao dos documentos, nem sempre so encontrados. As tabelas de
temporalidade, quando existem, so elaboradas separadamente de um processo de
organizao. So, em geral, utilizadas metodologias equivocadas e distanciadas dos
preceitos defendidos pela Arquivstica contempornea. Na verdade, so construes
de difcil aplicao. As eliminaes, assim, so resultado do descaso e das condies
de armazenamento e de acondicionamento. A avaliao, no Brasil, feita comumente
quando os documentos so recolhidos aos arquivos permanentes.

O armazenamento dos documentos feito em arquivos verticais, em

estantes e armrios de ao ou de madeira, em cima do prprio mobilirio e, em menor
quantidade, em arquivos deslizantes modulares. comum encontr-los simplesmente
amontoados. Para o acondicionamento, so utilizadas as pastas suspensas, as pastas
A-Z, as poliondas, os sacos plsticos, as caixas-arquivo, os envelopes etc. No h uma
padronizao. O mobilirio e o material de acondicionamento nem sempre so os
mais adequados. Em um caso, por exemplo, observou-se a utilizao de caixasarquivo dentro de um arquivo vertical de quatro gavetas, fabricado para ser ocupado
por pastas suspensas.
A guarda de documentos nas gavetas das mesas de trabalho uma
prtica comum nos rgos pblicos. Acredita-se que isso acontea pela desconfiana
de alguns funcionrios na eficincia dos arquivos. Por outro lado, os servidores no
fazem uma distino muito clara entre o pblico e o privado. Isso ocorre em todos os
nveis hierrquicos. Tratam, algumas vezes, os resultados de seus trabalhos, que
incluem os documentos produzidos e/ou recebidos, como propriedade privada.
O registro e o controle da tramitao dos documentos uma atividade
desenvolvida por unidades especficas, que figuram nas estruturas organizacionais
com a denominao de protocolo, protocolo e arquivo, comunicao
administrativa, documentao e comunicao administrativa etc. Estes setores, na
maior parte dos casos, so responsveis pelo registro e distribuio das
correspondncias produzidas e recebidas pelos rgos, bem como pela protocolizao
dos processos e sua tramitao. Nem todos os documentos so registrados nesses
setores. Muitos tramitam sem qualquer tipo de controle. Normalmente, apenas os
processos recebem um nmero, que se constitui na chave de busca dele. Essas
atividades geram uma quantidade muito grande de fichas, livros e formulrios. No
h, salvo raras excees, relao entre essas atividades e aquelas executadas nas
outras sees dos rgos, no que se refere classificao dos documentos
arquivsticos.
O uso cada vez mais freqente da Informtica possibilitou, em muitos
rgos governamentais, a substituio do registro e controle manual da tramitao por
sistemas automatizados. possvel encontr-los disponibilizados em redes locais e
remotas. Esses sistemas tm sido desenvolvidos por profissionais de Informtica. A

estrutura das bases de dados, criadas para este fim, reproduz os mesmos campos
definidos nas fichas, formulrios e livros de protocolo.
Esses conjuntos arquivsticos no so formados apenas por
documentos em suporte papel. possvel encontrar um nmero significativo de
informaes fixadas em outros tipos de bases materiais, tais como pelculas
fotogrficas, videogrficas e microflmicas. Nos ltimos anos, com o avano e a
banalizao da microinformtica, tem aumentado sensivelmente o nmero de
documentos em suportes informticos. Eles so guardados em armrios de ao ou de
madeira ou, no caso dos disquetes, nas suas embalagens de fbrica ou em pequenos
arquivos de acrlico, postos sobre as mesas de trabalho.
Normalmente, eles no so considerados de arquivo, apesar de terem
sido produzidos ou recebidos no quadro das funes e das atividades dos rgos.
Permanecem, geralmente, nos setores que os acumularam. Em alguns casos, recebem
a denominao tcnicos e so enviados a bibliotecas e a centros de documentao.
Nos rgos governamentais, possvel encontrar conjuntos arquivsticos que so
resultado da transferncia dos documentos dos arquivos montados nos setores de
trabalho. Esses acervos so denominados, comumente, arquivos mortos. Eles so
identificados, tambm, por arquivo geral e arquivo central. Para Lopes (1993),
qualquer organizao pblica ou privada, com mais de dois anos de existncia,
convive com o dilema do que fazer com os documentos produzidos e/ou recebidos no
desenvolvimento de suas funes.
Os americanos intitularam esses acervos de voluminous and loosely
organized bodies of records created by modern institutions. No Brasil, eles ficaram
conhecidos como massas documentais acumuladas. So compostos, segundo LOPES
(1994, p. 41), por documentos: ativos; eliminveis de imediato, isto , sem nenhum
valor administrativo, tcnico, legal ou histrico; de valor intermedirio, ou seja, que
podero ser descartados depois de um prazo administrativo, legal ou guardados para
sempre; de valor permanente, que interessam pesquisa de fundo histrico.
A relao dos arquivos montados nos postos de trabalho com as
massas documentais acumuladas a de depsito. Estes ltimos guardam aquilo o que
foi considerado desnecessrio manter nos primeiros. No h organicidade,
recolhimentos peridicos e controle do fluxo. A transferncia se d, principalmente,

por questes relacionadas com o espao fsico e com o encerramento do ano em que
os documentos foram produzidos ou recebidos. Secundariamente, a perda do valor
administrativo e tcnico, o encerramento de uma atividade e a falta de perspectiva de
utilizao futura norteiam essa passagem.
Nas massas documentais acumuladas, predominam, segundo os
diagnsticos da situao arquivstica elaborados por instituies pblicas, documentos
produzidos e/ou recebidos pelas atividades-meio. Em geral, considera-se documento
de arquivo somente os produzidos por essa atividade. So, principalmente, processos
administrativos e correspondncias. Os produzidos pelas atividades-fim, que, s
vezes, recebem a denominao tcnicos, so mantidos nos prprios setores,
conduzidos para bibliotecas ou transferidos, em menor nmero, queles depsitos.
Salvo excees, h um certo descrdito e ceticismo com relao aos trabalhos
desenvolvidos pelo arquivo geral.
As estimativas, acordo com LOPES (1994, p. 41), a partir dos poucos
levantamentos realizados indicam a existncia de mais de 5.000 km de papis,
medidos como se estivessem armazenados em estantes como livros. Esse nmero se
refere apenas aos documentos dos rgos do governo federal, dispersos por vrias
regies brasileiras. Os acumulados pelos governos estaduais e municipais no foram
computados. possvel encontrar nessa massa documentos produzidos na poca
colonial.
A guarda dos arquivos mortos feita, geralmente, em subsolos,
garagens, pores, almoxarifados, corredores, prdios abandonados etc. Muitos desses
locais tm problemas nas instalaes eltricas e hidrulicas e na ventilao. Os
equipamentos de segurana, quando existem, so inadequados e colocados em locais
de difcil acesso, no caso de um sinistro. No h notcias de planos preparados
previamente para situaes de emergncia. Percebe-se o acmulo de lixo e de poeira.
Essa situao possibilita a proliferao de roedores e insetos. Os documentos so
armazenados em estantes e arquivos de ao, armrios e estantes de madeira, entre
outros. Observa-se que uma parcela do mobilirio necessita de alguns reparos ou
mesmo de sua substituio. O acondicionamento feito em caixa-arquivo, conhecida
tambm como caixa-box, em pasta suspensa, em pasta A-Z, em pasta polionda, em
caixa de papelo, em pacote ou simplesmente amontoado. Verifica-se a prtica

comum de encadernao dos documentos, principalmente correspondncias, atos

normativos e documentos contbeis. relativamente usual a guarda desses conjuntos
em almoxarifados e depsitos de materiais junto a equipamentos inservveis e sobras
de material de escritrio.
A disposio da documentao existente nos setores de trabalho dos
rgos invariavelmente abandonada nesses depsitos de massas documentais
acumuladas. Perde-se o controle sobre o acervo e, por conseqncia, torna-se difcil
acessar as informaes contidas nele. As solues encontradas resumem-se, em
muitos casos, na microfilmagem sem critrios predefinidos. Transfere-se para outros
suportes a desorganizao existente nos suportes originais. Observa-se, hoje, a
substituio desse processo pelo de digitalizao.

3 - Uma tentativa de explicao

Acreditamos que o baixo nvel de formulao de uma poltica

arquivstica, a ausncia de uma mo-de-obra qualificada, a escassez de reflexo
terica sobre o tema e a falta de presso social interna e externa so os principais
fatores que explicam essa situao. O caminho para a compreenso do problema vai
alm do mbito estritamente tcnico. As particularidades do aparato estatal brasileiro,
a instabilidade de suas instituies, o nvel de qualificao de seus quadros so
elementos que ajudam a esclarecer a questo.
A administrao pblica brasileira possui caractersticas que auxiliam
na composio desse quadro aqui traado. Para Freitas Filho (1989, p. 79), h (...)
uma tendncia burocratizao administrativa herdada do centralismo portugus que,
ao impor a forma como condio de confiabilidade, se degenera no trfico de
influncia, no empreguismo, no compadrio, no nepotismo, no servilismo, na servido
a grupos e no primado do interesse individual sobre o social: um administrar contra e
apesar de formalismos inconseqentes (...); um administrar pessoas impostas, num
ritual de fatos consumados que culminam num acomodamento estril ou improdutivo,
altamente oneroso Nao; um eterno administrar com escassez de recursos
financeiros, inviabilizando qualquer planejamento estratgico; um horror a mudanas
pela forte tendncia inrcia das situaes criadas e por vezes institucionalizadas; em

suma, um alheiamento e mesmo descaso das tcnicas da Administrao eficiente,

eficaz e efetiva.
O processo de desenvolvimento da administrao pblica brasileira
tem, para Couto (1993), trs momentos histricos de inflexo que ainda apresentam
conseqncias importantes para o funcionamento atual. O primeiro a reforma que
conduziu formao do Departamento de Administrao do Setor Pblico (Dasp),
durante o Estado Novo. Criaram-se e instituram-se regras rgidas de admisso de
pessoal, concurso pblico, critrios meritocrticos de avaliao e transformaes no
plano organizacional. Foi implementado um modelo hbrido. Havia traos de um
paradigma burocrtico tradicional, preocupado com a simples gesto das funes
tpicas de governo, e de relaes de cunho patrimonialista.
O segundo momento teve incio com a publicao do Decreto-Lei 200,
de 1967. Esse dispositivo definiu as atribuies da administrao direta e indireta,
assim como as categorias compreendidas por esta - autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes. Houve uma exploso da administrao
indireta, com aumento do nmero de empresas. O modelo implantado, segundo seus
idealizadores, incentivaria a descentralizao por meio de empresas estatais, que
propiciaria uma maior flexibilidade administrativa. A autonomia das empresas gerou,
para COUTO (1993, p. 115), alguns problemas, tanto que estas passaram a agir
independentemente das diretrizes governamentais, criando at mesmo empresas
subsidirias.
O terceiro momento definido pelo autor como o da modernizao,
que no houve. Ele se refere aos governos Jos Sarney e Fernando Collor de Mello caracterizados pela incapacidade de implementar qualquer poltica de reforma que
resultasse mudanas significativas e pela desorganizao da administrao pblica
federal.
A estabilidade institucional dos rgos governamentais colocada
prova a cada mudana de governo. As transformaes no organograma governamental
se aceleraram a partir dos governos civis. A macroestrutura federal (ministrios,
rgos da Presidncia da Repblica e ministrios extraordinrios) sofreu durante a
administrao de Jos Sarney dez modificaes e a de Fernando Collor, 25. Foram
alteraes motivadas, sobretudo, pela busca de apoios polticos. Os rgos foram

criados, fundidos, remembrados e extintos sempre com o objetivo de compor

situaes polticas meramente circunstanciais.
O alicerce que sustenta as instituies muito frgil. No h uma
poltica que garanta a continuidade dos projetos. A sada de alguns dirigentes ou
tcnicos o suficiente para destruir ou paralisar atividades que estavam sendo
desenvolvidas com xito. A estruturao e o planejamento das aes do Estado so,
muitas vezes, movidas por interesses clientelsticos e casusticos de grupos ou de
pessoas com poder. O aparato estatal necessita de profundas reformas, e no de
arremedos.
A presso social por mudanas muito pequena. A relao entre o
Estado e a sociedade caracterizada pelo distanciamento, pela impenetrabilidade social,
e a existncia de um grande contingente de analfabetos e semiletrados no Pas
possivelmente explicaro essa situao. As intervenes da sociedade so limitadas ao
excesso burocrtico das atividades de prestao dos servios pblicos. O resultado
dessa presso difusa e desarticulada gerou um programa de desburocratizao,
institudo em 1979, que tinha o objetivo de simplificar e dinamizar o funcionamento
da administrao federal, reduzir a interferncia do governo na atividade privada e
facilitar o atendimento aos usurios. A partir das medidas adotadas houve, uma
racionalizao de alguns procedimentos administrativos executados pelos rgos
pblicos. Foi determinada, por exemplo, a supresso da obrigatoriedade da tramitao
de documentos e processos por protocolos gerais. Os assuntos seriam, sempre que
possvel, diretamente encaminhados ao setor competente para estud-los ou resolvlos. Programas estaduais e municipais de desburocratizao foram criados pelo Pas
todo, entre 1979 e 1981. Ironicamente, o programa federal foi conduzido por um
ministrio criado para esse fim. Tratava-se, de acordo com Couto (1993, p. 122-123),
de uma tarefa que envolvia (...) no somente a atuao do aparelho administrativo
do Estado no sentido de tornar mais simples os seus trmites internos, mas apontava
para iniciativas de maior flego, como por exemplo iniciativas legislativas que
possibilitassem a reduo das exigncias legais no que se refere a requisitos que
deveriam ser atendidos pelos cidados para usufruir de servios pblicos. Mas se esta
dimenso legislativa era fundamental, tambm aes do prprio governo, sobretudo
no que se refere capacitao de seu pessoal, eram tarefas importantes. Afinal de

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contas, os obstculos decorrentes da excessiva burocratizao no eram apenas

decorrncia do excesso de papelada (embora em grande medida tambm o fossem),
mas tambm de uma cultura burocratizada (e burocracia aqui tem o sentido de
papelada, e no o seu significado weberiano). Essa cultura burocratizada, para ser
superada, exigia um projeto que visasse no s a capacitao do funcionrio para que
este pudesse atender com maior presteza ao usurio, como ainda para no seu trabalho
de escritrio, se visse tambm ele menos dependente de trmites meramente formais e
sem nenhum propsito substantivo.
Em 1990, durante o governo Collor de Mello, foi institudo um outro
programa que, segundo os seus formuladores, incorporava os princpios, a legislao e
a experincia do antigo Programa Nacional de Desburocratizao. Portugal Filho
(1992, p. 1), coordenador do Programa Federal de Desregulamentao, em uma
palestra proferida no Seminrio Internacional de Desregulamentao, entendia que a
desburocratizao tem, geralmente, um efeito mais imediato sobre a vida cotidiana
das pessoas e com isso aumenta a visibilidade do programa e gera o apoio popular e
poltico. Esse apoio essencial para que o xito das aes na rea da
desregulamentao sempre contraria importantes interesses j estabelecidos e, por
outro, os resultados so menos visveis para o grande pblico e surgem, usualmente, a
mdio prazo.
No existem muitas informaes sobre os resultados do Programa de
Desburocratizao, em nvel federal, estadual e municipal. Sabe-se que ele extinguiu
a necessidade da apresentao de uma srie de documentos requeridos aos usurios
dos servios pblicos pelo Estado. interessante registrar que nos Estados Unidos,
Canad e Inglaterra, por exemplo, comisses com caractersticas semelhantes
desenvolveram trabalhos importantssimos para o tratamento dos documentos na
administrao

pblica

daqueles

pases.

Os

resultados

do

Programa

de

Desregulamentao do governo Collor de Mello foram um desastre. Criaram-se

rgos e extinguiram-se outros sem nenhum planejamento. Funcionrios foram
colocados em disponibilidade sem nenhum critrio.
Compe o quadro traado acima a questo da formao do funcionrio
pblico. A partir da criao do Dasp procurou-se vincular dentro do servio pblico,
o mrito ao desenvolvimento e formao do profissional. Contudo, as escolas de

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formao existem apenas para algumas carreiras especficas, tais como: a Escola
Superior de Administrao Postal e o Instituto Rio Branco, este ltimo o mais
tradicional centro de formao do servio pblico federal.
A Escola Nacional de Administrao (Enap), antiga Fundao Centro
de Formao do Servidor Pblico (Funcep), ainda no se consolidou como uma
instituio que se encarregasse da formao de profissionais destinados a ocupar altos
escales da administrao pblica. Para os outros nveis, tambm no se tem notcia
de um programa srio e abrangente de formao. Entre as causas dessa situao,
podem-se enumerar as seguintes: a ausncia de uma carreira de dirigente pblico; a
dificuldade para a criao de uma escola nacional de administrao pblica; a
inexistncia de qualquer tipo de formao no estgio probatrio.
O ingresso, que o meio pelo qual o indivduo admitido no servio
pblico, feito, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, por meio de
concurso. Abrucio (1993, p. 61-65) identificou nove problemas relativos a essa
questo: a concepo restrita dos mtodos e critrios de avaliao; o nmero
excessivo de exames desvinculados das especificidades e necessidades de rgos
distintos; a no-aplicao do estgio probatrio; a falta de coordenao na poltica de
concursos pblicos; a politizao das normas reguladoras; a rigidez do atual Regime
Jurdico nico; a no-regulamentao do regime de contratao temporria; a
inexistncia de garantias ou incentivos ao funcionrio efetivo para a ascenso
funcional; a impossibilidade de efetivao de estrangeiros em determinadas
atividades.
O servio pblico federal possua em 1993, segundo dados da
Secretaria de Administrao Federal, cerca de 1.300.000 funcionrios. Destes, 16.363
ocupavam os chamados cargos em comisso. No Brasil, esses exercem o espao que
cabe, nos pases europeus, aos dirigentes pblicos e aos cargos estritamente polticos.
No existe uma continuidade administrativa, pois esto propensos a constantes
mudanas e a critrios de interesses os mais diversos. Para Abrucio (1993, p. 53), isso
no quer dizer que no haja a permanncia de pessoas da administrao em cargos de
confiana, em governos sucessivos, o que falta a institucionalizao de um nicho de
atuao constante dos funcionrios pblicos que devam fazer a ponte entre a
administrao e a poltica.

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A poltica de recursos humanos na administrao pblica brasileira

ainda no foi definida. Essa falta pode ser percebida na vinculao da rea de recursos
humanos rea de pessoal, que se dedica mais s rotinas trabalhistas. E no oramento
diferenciado dos rgos pblicos. Em 1986, por exemplo, o Ministrio das Minas e
Energia, ento com 3.100 funcionrios, dispendeu cerca de 747 dlares para o
treinamento de pessoal, isto , uma mdia de 24 centavos por servidor, enquanto,
neste mesmo ano, o Ministrio do Trabalho, com 4.445 funcionrios, fez uma
previso de gasto em torno de 436 dlares, que dava uma mdia de 2 centavos por
servidor. No se tem informao sobre a real qualidade destes treinamentos.
A burocracia brasileira entende, quase sempre, os arquivos como uma
atividade sem muito prestgio, na qual so alocados funcionrios sem nenhuma
qualificao ou considerados problemticos. As condies insalubres dos depsitos, a
execuo de procedimentos desnecessrios, o descaso com o setor, que se reveste um
baixo investimento com relao a equipamento, material de consumo e treinamento,
transformam-nos em locais de punio.
A improvisao, to comum na administrao pblica, desastrosa
quando se trata da manuteno e organizao de acervos arquivsticos. O problema
agravado pelo grande nmero de funcionrios dos mais diversos nveis hierrquicos
sem cultura bsica.
O desleixo com os arquivos pode ser observado tanto na esfera pblica
quanto na privada, apesar de estar na moda dizer que o Estado o nico
paquiderme ineficiente no Pas. Compreender o real motivo que leva a essa situao
nos rgos governamentais um exerccio que passa tambm pelo entendimento da
relao que o funcionrio estabelece com o seu trabalho. O arquivamento
indiscriminado de cpias, o engavetamento e o extravio de documentos so cenas
comuns nas organizaes brasileiras. O setor de trabalho transformado por uma
parcela significativa dos funcionrios em um escritrio particular. Nele possvel,
com os recursos atualmente disponveis (telefone, microcomputador, mquina de
escrever, papel, fac-smile, lpis, caneta, mquina xerogrfica etc.) resolver problemas
pessoais, dos chefes, dos familiares e dos amigos. Existem vrias situaes em que a
atividade pela qual ele remunerado fica em segundo plano. Muitas vezes, com a
conivncia da chefia imediata.

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A interface da questo arquivstica com a relao entre o funcionrio e

o seu trabalho se d pelo fato de o documento ser a sedimentao de um conjunto de
funes, atividades e atos realizados cotidianamente. Em sntese, o registro
documental o resultado do trabalho. Se ocorrem atividades malplanejadas e
dispensveis, acabam-se gerando documentos com as mesmas caractersticas. A
descontinuidade das atividades e projetos, a inexistncia de planos de trabalho a curto,
mdio e longo prazos, a falta de padronizao dos procedimentos, mobilirio e
equipamentos so aspectos que ocorrem em todas as funes nos rgos
governamentais, no s com relao aos arquivsticos. So do domnio pblico, por
exemplo, a compra de equipamentos avanadssimos que ficam apodrecendo em
depsitos por falta de pessoal especializado para oper-los. Isso demonstra a ausncia
de aes articuladas para o desempenho eficiente das tarefas confiadas ao Estado. A
inexistncia de planejamento racional, a baixa qualificao profissional, o pssimo
servio, em geral, prestado sociedade so elementos constitutivos de um mesmo
contexto histrico, no qual se inserem as questes arquivsticas.
De modo geral, salvo honrosas excees, a administrao pblica
brasileira no possui, em seus quadros funcionais profissionais, capacitados para a
elaborao de instrumentos necessrios melhoria da organizao dos arquivos. Nos
rgos onde existem condies favorveis a situao melhor. Mesmo nesses casos,
faltam aos funcionrios informaes condizentes com um tratamento tcnico.
Muitas vezes os arquivos pblicos apresentam os mesmos problemas
detectados nos outros rgos governamentais. A desproporo entre as atividades
meio e fim, a instabilidade gerencial, a descontinuidade das aes e projetos, os
recursos escassos, os espaos fsicos pequenos e inadequados e a fragilidade de seus
quadros profissionais so tambm caractersticas presentes naquelas instituies.

4 - Consideraes finais

O tratamento tcnico dos arquivos ativos e das massas documentais

acumuladas na administrao pblica brasileira um dos grandes desafios da
Arquivstica no Pas. A aplicao, ainda no muito comum, do conceito das trs
idades documentais necessria para dar inteligibilidade a esses acervos.

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Pensamos que o quadro descrito pelos diagnsticos da situao

arquivstica se reproduz em todo o complexo administrativo do Estado brasileiro, em
todas as esferas. Pode-se verificar que os problemas, com pequenas variaes, so os
mesmos nos vrios rgos pesquisados. importante ressaltar que se trata de
unidades poltico-administrativas com configuraes distintas.
Os problemas arquivsticos principais dos rgos governamentais
observados nos diagnsticos e nos estudos de casos apresentados so, em geral, dois:
a perda de controle do acervo e a dificuldade de acessar as informaes. Mesmo
utilizando uma forma de tratamento dos documentos fundamentada no senso comum,
que se tornou uma tradio burocrtica da administrao pblica brasileira, os
arquivos ativos funcionam. Geralmente, para os gestores imediatos possvel
localizar os documentos mais importantes para as atividades cotidianas. Trata-se de
um modo personalizado. A ausncia desses funcionrios normalmente inviabiliza essa
tarefa.
Os mtodos de organizao dos arquivos utilizados so construes
empricas, que se foram reproduzindo e se perpetuando. Baseiam-se em elementos,
tais como: a data, o formato de apresentao (espcie documental), o produtor, a
origem geogrfica, o tema (assunto).
A falta de uma padronizao do material de acondicionamento e
armazenamento patente. Alm disso, percebeu-se que nem sempre so utilizados os
equipamentos adequados. O mobilirio , em muitos casos, antiquado e antifuncional
em relao capacidade de armazenamento e facilidade de acesso s informaes.
Os investimentos em equipamento e espao fsico so quase irrisrios. A compra
conjunta e planejada de mobilirio e embalagens pode resultar economia para os
organismos governamentais. Aspectos de uma gesto racional do patrimnio pblico
nem sempre so observados.
A ausncia de um instrumento de gerenciamento dos prazos de guarda,
concebido a partir de um processo de integrao das vrias atividades necessrias a
uma modernizao dos arquivos correntes, facilitou a criao das grandes massas
documentais acumuladas, depositadas em locais como garagens, subsolos, stos etc.
A eliminao de documentos comumente ocorre pelas pssimas condies de seu
armazenamento e acondicionamento.

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A aplicao da Informtica na organizao dos arquivos ativos ainda

incipiente. Os protocolos eletrnicos reproduzem em uma nova mdia os problemas
detectados nos servios manuais. Geralmente, so elaborados sem a interveno de
arquivistas.
A tradio da burocracia brasileira, disseminada em toda a
administrao pblica, com pequenas e raras excees, sustentou e reproduziu a falsa
idia de que a atividade arquivstica uma operao de segunda linha. O trabalho nos
setores de registro e controle da tramitao de documentos e nos arquivos mortos
entendido como uma punio. O preconceito e as condies de trabalho reforam esse
sentimento.
H, tambm, uma compreenso por parte dos dirigentes e dos
funcionrios de

que documentos arquivsticos so, basicamente, processos

administrativos e correspondncias acumulados pela atividade-meio dos rgos. A

espcie documental mais encontrada nos arquivos o processo.

Segundo Bellotto

(1991, p. 59), ele o desenvolvimento de um expediente, incluindo tipos diversos de

documentos e que recebendo informaes, pareceres e despachos tramita at que se
cumpra o ato administrativo que gerou sua criao.
Transformou-se, de acordo com o senso comum, no meio mais seguro
de se evitarem extravios e perdas. Na maior parte dos casos,

a morosidade na

tramitao pode ser explicada por todo o ritual burocrtico que os envolve, tornando
ainda mais complexa a soluo de simples problemas tcnicos e administrativos.
Pode-se questionar se essa espcie a melhor forma de agilizar a circulao e
resoluo dos assuntos.
O quadro sofrvel do tratamento e do acesso informao evidencia a
inexistncia de uma poltica arquivstica da administrao pblica brasileira e a
inoperncia de um sistema de arquivos construdo e elaborado a partir de modelos
externos e distintos da realidade brasileira. Est claro que a tentativa de se elaborarem
sistemas arquivsticos naufragou pela falta de vontade poltica, em nvel de
capacitao profissional e pela fragilidade das instituies de ensino da Arquivstica
no Brasil. O Arquivo Nacional e as instituies arquivsticas estaduais e municipais
deveriam assumir um papel de formuladores de normas e disseminadores de idias.
Isso, sem dvida, auxiliaria na formao de um corpo profissional capacitado para

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atender s necessidades atuais e s novas demandas que surgiram a partir do

aparecimento das novas tecnologias da informao.
Percebe-se, tambm, que o apoio poltico dos administradores
ocupantes de cargos de chefia fundamental para a consecuo e viabilizao da
organizao tcnica amparada e alimentada pela pesquisa de cunho cientfico.
A implementao de um projeto de modernizao dos arquivos
correntes da administrao pblica federal limitada tambm pela configurao do
aparelho estatal brasileiro. Urge uma ampla reforma. O modelo que os organismos
governamentais se estruturam, caracterizado pelo desequilbrio entre as atividades
meio e fim, refora as aes indiretamente ligadas s misses institucionais. Completa
este cenrio a falta de investimento na qualificao dos trabalhadores do servio
pblico, alm de sua baixa remunerao. Podemos, na aplicao de instrumentos
arquivsticos, identificar o desempenho de trs tipos de funcionrios: os que tm
condies de oper-los com facilidade, os que operam precariamente e os que no tm
condies mnimas para abstrair o contedo dos documentos e classific-los a partir
de uma estrutura logicamente disposta.
Pensamos que a estratgia para a soluo dos problemas arquivsticos
dos rgos governamentais deve ser pensada modularmente. A complexidade e a
dimenso das unidades poltico-administrativas dificultam a realizao dos trabalhos.
possvel disseminar uma experincia por toda a organizao, se consolidada e
sedimentada num setor, incentivando-se alguns e diminuindo-se a resistncia de
outros.
Acreditamos que, apesar de todas as limitaes impostas pela realidade
brasileira, seja possvel empreender-se um programa de gerenciamento da informao
e de gesto de documentos, elaborando-se, a partir de pesquisas, os instrumentos
necessrios e treinando-se os seus usurios.

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