Você está na página 1de 42

2085

CAPACIDADES ESTATAIS COMPARADAS:


CHINA E A REFORMA DO SISTEMA
NACIONAL DE INOVAES

Anna Jaguaribe

2085
TEXTO PARA DISCUSSO

Braslia, abril de 2015

CAPACIDADES ESTATAIS COMPARADAS:


CHINA E A REFORMA DO SISTEMA
NACIONAL DE INOVAES
Anna Jaguaribe1

1. Diretora do Instituto de Estudos Brasil-China (Ibrach) e professora visitante do Programa de Ps-Graduao em Polticas
Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais, Substituto
Bernardo Alves Furtado

Texto para

Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015


Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e


inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins
comerciais so proibidas.

Diretora de Estudos e Polticas Setoriais


de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Jos Eduardo Elias Romo
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
JEL: F63, O3, Z18

SUMRIO

SINOPSE
1 INTRODUO............................................................................................................ 7
2 PREMISSAS HISTRICAS E PARMETROS TERICOS.................................................10
3 AS SINGULARIDADES DO PROCESSO DE REFORMA E DO MODELO
DE DESENVOLVIMENTO CHINS................................................................................14
4 QUADRO INSTITUCIONAL: PLANEJAMENTO E PROCESSO DECISRIO........................20
5 SISTEMA NACIONAL DE INOVAO: OBJETIVOS, ATORES
E ESTRATGIAS.........................................................................................................24
6 DESAFIOS FUTUROS..................................................................................................32
REFERNCIAS..............................................................................................................34

SINOPSE
Este trabalho analisa a evoluo da poltica de desenvolvimento tecnolgico na China
de 1985 at hoje. Discute-se a reforma do Sistema Nacional de Inovao (SNI), os
objetivos estratgicos do planejamento tecnolgico, os atores e principais instrumentos
de poltica associados ao planejamento assim como a viso da insero global da China
associada ao programa.
O trabalho focaliza os aspectos institucionais associados ao planejamento de polticas de inovao e a evoluo das capacidades institucionais estatais na formulao,
coordenao e execuo destas polticas. Argumenta-se que o processo de reformas e em
particular a conduo da poltica tecnolgica e sua associao com a poltica industrial
levaram criao de um paradigma de poltica tecnolgico-industrial particular na
China. Tal paradigma de poltica se distingue dos modelos de modernizao asitica e
que tem a sua singularidade na relao entre planejamento estratgico e mercado e no
uso ttico de oportunidades que se apresentam na economia global.
Este modelo de poltica (que institui o seu prprio modelo de negcios) foi o
resultado da evoluo poltica do processo de reformas, das peculiaridades histrico-estruturais da China ao iniciar o processo de reformas e de um contexto internacional
propcio internacionalizao da economia (Naughton, 2013; OECD, 2007).
O trabalho descreve e discute a evoluo deste paradigma tecnolgico-industrial,
os fatores histricos, polticos e as estratgias econmicas que levam a sua consolidao.
Para o desenvolvimento deste trabalho foram feitas entrevistas com os principais
atores do SNI: Academia Chinesa de Cincias, Academia Chinesa de Cincias e Tecnologia para o Desenvolvimento, Universidade de Tsinghua, Universidade de Beijing,
Academia de Cincias Sociais, Comisso Nacional de Desenvolvimento e Reformas e
Banco de Desenvolvimento da China.
Palavras-chave: capacidades estatais; China; Sistema Nacional de Inovaes.

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

APRESENTAO
Este Texto para Discusso parte integrante de um conjunto de artigos produzidos pela
pesquisa intitulada Capacidades Estatais para o Desenvolvimento em Pases Emergentes:
o Brasil em perspectiva comparada, conduzida por meio de uma parceria entre o Ipea e o
Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento (INCT/PPED). A pesquisa teve como principal objetivo identificar vantagens
institucionais do Estado brasileiro para a promoo de polticas crticas ao desenvolvimento por meio da anlise comparativa com um grupo de pases emergentes, quais sejam:
Rssia, ndia, China, frica do Sul e Argentina. Foram analisadas polticas pblicas nas
reas de proteo social e mercado de trabalho, desenvolvimento industrial e inovao
tecnolgica, infraestrutura energtica e licenciamento ambiental, e de insero e cooperao internacional. Alm dessas, a pesquisa elegeu como objeto de estudo as competncias
das burocracias pblicas, as relaes entre Estado e sociedade, e o papel das coalizes
polticas de apoio para a formulao e execuo de estratgias de desenvolvimento. Com
os resultados e achados proporcionados pela pesquisa, espera-se contribuir para o avano
das habilidades e competncias do Estado brasileiro, especialmente do Poder Executivo,
para definir objetivos e metas de desenvolvimento, bem como para implement-los em
parceria com a sociedade e o mercado.

1 INTRODUO
O desenvolvimento tecnolgico entendido como promoo do conhecimento e
catching up cientfico e tecnolgico foi um objetivo central do processo de reforma
e abertura na China desde os seus primrdios, estando presente em todos os planos governamentais desde 1978. Como aponta Wu Jinglian, um dos principais economistas
que atuou no processo de reformas: o desenvolvimento econmico de um pas tem
dois grandes elementos propulsores: tecnologia e instituies (Naughton, 2013).
A reforma do SNI se inicia em 1985 com a reorganizao das Academias e dos
Institutos de Pesquisa e com a promoo de reformas universitrias, e vai progressivamente se associando a uma plataforma de catching up e diversificao industrial.
A partir de 2004, o planejamento para cincia e tecnologia toma um rumo muito mais
estratgico e passa a priorizar as transformaes vistas como necessrias para impulsionar
uma economia de inovao e o desenvolvimento de setores industriais estratgicos.

Braslia, abril de 2015

O Plano de Mdio e Longo Prazo para o Desenvolvimento Tecnolgico (2006-2016)


estipula dezesseis megaprogramas, correspondentes a reas e fronteiras do conhecimento nas
quais a China deve almejar o domnio. Com o Dcimo Segundo Plano Quinquenal de 2011,
as plataformas de conhecimento passam a ser associadas indstria e a segmentos industriais
estratgicos associados a estas fronteiras do conhecimento. O Dcimo Segundo Plano enfatiza
igualmente o conceito de tecnologias endgenas como um objetivo necessrio para a transformao da China em uma economia de inovao. As entrevistas conduzidas ao longo deste
trabalho com acadmicos da Universidade Tsinghua e da Academia de Cincia e Tecnologia
para o Desenvolvimento indicam que o programa de desenvolvimento de indstrias estratgicas tanto um objetivo estratgico para o desenvolvimento quanto um objetivo econmico.
importante observar que durante todo o processo de reforma da economia,
as polticas de fomento ao catching up cientfico e tecnolgico, precedem e de certa
forma do direo para as polticas industriais setoriais (Xue, 2011). tambm estratgica a preocupao em harmonizar o catching up industrial e o posicionamento
nas fronteiras do conhecimento com a expanso industrial e a insero da China
na economia global
O planejamento da poltica tecnolgica, tanto na sua formulao como na sua
execuo, tem caractersticas especiais. Distingue-se de polticas setoriais pela sua metodologia e abrangncia, pelo seu processo consultivo e pela variedade de atores que
participam na formulao e nas instncias decisrias.
Os programas so singulares pela magnitude dos recursos financeiros de que
dispem, pela coordenao entre metas macroeconmica, comercial e de investimento estrangeiro e pela viso prospectiva sobre o papel da China na competio
econmica global.
A poltica para Cincia e Tecnologia aprovada pelo Conselho de Estado, o processo monitorado por um dos grupos de liderana (leading group) de mais alta representatividade e as academias e os ministrios dedicados formulao das polticas esto
entre os mais capacitados do Estado. Neste sentido o estudo da evoluo da poltica
tecnolgica oferece um microcosmo das mudanas institucionais que caracterizam as
relaes entre Estado e mercado na China hoje.

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

Este trabalho examina a evoluo da poltica tecnolgica do ponto de vista de


seus objetivos, governana e viso de futuro. Prope-se que a poltica tecnolgica durante o processo de reforma foi se transformando em magnitude e complexidade, de
modo a constituir um paradigma de poltica tecnolgica-industrial.
O Sistema Nacional de Inovao que se constitui a partir de 1985 passa a funcionar com uma coerncia entre objetivos, interesses, metas, regras e constante reviso de
instrumentos de poltica, de modo a constituir um paradigma de poltica, um modus
operandi particular na relao entre Estado e mercado. O Estado tem como objetivos:
garantir o acesso a fronteiras do conhecimento, estimular a experimentao e construir
um parque industrial e um sistema produtivo na fronteira tecnolgica. Poltica esta que
vai mais alm do fomento inovao por falha de mercado. No contexto histrico-regional, a poltica tecnolgica na China se distingue de outras experincias de catching
up asiticas pelo fato de que o prprio processo de criao do mercado impulsionado
pelo Estado. Diferencia-se tambm pelo uso do investimento direto estrangeiro na reforma de setores industriais. O estudo da OECD (China Innovation Survey de 2007)
sobre o sistema nacional de inovao na China aponta para vrios fatores que do ao
Estado um papel especial na poltica de inovao: fragilidades no sistema empresarial,
disparidades regionais na indstria, distores entre incentivos pesquisa e inovao e
maiores incertezas no que tange legislao sobre a propriedade privada.
O que se argumenta neste trabalho que a particularidade da poltica tecnolgica na China no est tanto na fragilidade institucional da economia de mercado, mas
deriva do fato de que o sistema nacional de inovao se desenvolve concomitantemente
com a expanso do mercado e a criao do tecido empresarial. Igualmente importante,
a poltica tecnolgica responde a questionamentos sobre a perda de centralidade da
China na economia global e nas posies de fronteira em cincia e tecnologia a partir
e meados do sculo XIX. Pode-se dizer que a modernizao cientfica e tecnolgica
antecede e, por certos versos, guia a poltica industrial.
A importncia atribuda tecnologia cria por sua vez um ambiente propcio para
a coordenao entre polticas comerciais, de investimento e indstria, fazendo com que
a China associe de forma vantajosa a reforma de seu sistema econmico-industrial s
grandes mudanas nas relaes de produo ocasionadas pela fragmentao da indstria
eletroeletrnica, a globalizao da pesquisa e a revoluo na produo manufatureira.

Braslia, abril de 2015

O desafio que se coloca hoje para a poltica de inovao, passados mais de trinta
anos do incio do processo de reforma, est no tanto nas deficincias institucionais comumente atribudas ao Estado (ainda que presentes), mas na difcil tarefa de governar
as escolhas e contradies que necessariamente decorrem da passagem de um sistema de
inovao baseado em polticas de cathing up para uma economia da inovao.

2 PREMISSAS HISTRICAS E PARMETROS TERICOS


No contexto deste estudo, o Sistema Nacional de Inovao visto sob a tica da evoluo
das capacidades estatais, entendida como a capacidade de formular, coordenar e executar
objetivos de poltica tecnolgica. O uso do conceito de capacidades estatais abarca tanto
as burocracias e instncias de ao do Estado como a dinmica de atuao poltica. Isto ,
a capacidade de formular polticas, construir e coordenar consensos e abrir oportunidades,
policy spaces entre objetivos nacionais e oportunidades internacionais.
Parte-se do pressuposto de que a capacidade transformadora das polticas depende
em ltima instncia da relao entre a pertinncia da poltica (objetivos e metas) e a governana do processo e das circunstncias que a contextualizam (Rodrick e Hausmann, 2003).
No caso da China, retm-se de particular relevncia a capacidade de criar coalizes de interesses ou consensos estruturados em torno dos objetivos de poltica acordados (Naughton e
Chen, 2013) assim como a capacidade de avaliar resultados e rever metas e escolhas feitas.
Aponta-se igualmente para a capacidade de administrar conflitos e articular o espao poltico em torno de uma viso de futuro.
A anlise do processo de reformas na China tende a contrapor a viso sincrnica
sobre a viso diacrnica, privilegiando assim as falhas institucionais em um sistema em
quase constante mutao. As anlises sobre o desenvolvimento da China que singularizam
as fragilidades institucionais da economia de mercado so um bom exemplo desta viso.
(Banco Mundial, 2013).
Nesta perspectiva, a crtica mais constante dirigida ao funcionamento do mercado chins a precariedade de um sistema de regras que define as relaes entre Estado
e mercado, salvaguarde atividades econmicas e a propriedade privada. A ausncia ou
parcialidade de regras a este respeito faria com que o empresariado chins fosse voltil,
o mercado pouco transparente, o sistema financeiro limitado e o crescimento industrial

10

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

por demais associado mquina de investimentos pblica. Huang (2008) e Pettis (2013)
apontam para as deficincias institucionais como sendo cruciais para a evoluo do crescimento equilibrado chins. Por traz destes argumentos est a ideia de que um capitalismo
dirigido pelo alto e para fora limita os estmulos e mecanismos de mercado propulsores
das inovaes.
A discrepncia nas avaliaes sobre os sucessos econmicos e a fragilidade do
mercado na China se explica em parte pela bagagem terica associada s anlises sobre
modelos e variedades de capitalismo. Esquemas tericos que tem como etiologia a formao do Estado capitalista no Ocidente e, em particular, como Estado e mercado demarcam suas reas de ao e organizam as relaes de poder atravs do modelo democrtico.
No Ocidente, a legitimidade e autoridade do Estado e sua autonomia na execuo de
polticas pblicas so frutos da institucionalizao da separao de esferas de ao entre
estado e mercado. O conceito de firma e de gesto depende da delimitao destes espaos.
Delimitaes ainda hoje imperfeitas na China.
Nota-se que apesar desta indeterminao jurdica que ainda persiste sobre a
propriedade privada, a China foi o pas emergente que mais atraiu investimentos no
final do sculo XX.
A singularidade do desenvolvimento do Estado na China j havia sido apontada
por Weber, para quem o sistema de mandarinato, embora promovesse a meritocracia
na administrao pblica, no garantia a independncia da burocracia frente ao imperador necessria para dar respaldo ao desenvolvimento capitalista.
Este mesmo argumento se repete hoje com relao ao papel do Partido-Estado no
desenvolvimento da economia de mercado. Na tica poltica liberal, o Partido-Estado
no pode oferecer a separao de poderes que requer uma sociedade de mercado capitalista. Neste sentido, as crticas ao desenvolvimento da economia de mercado na China
decorrem da suposta fragilidade de instituies que permitem o desenvolvimento pleno
do capitalismo de mercado.
Visto por este prisma, a dificuldade de enquadrar a China entre exemplos de
variedade de capitalismo, seja capitalismo de Estado ou mercado, se reporta evoluo
histrica distinta tanto do Estado como da regulao do mercado.

11

Braslia, abril de 2015

Como argumentam autores to distintos como Arrighi (2007) e Kissinger


(2012), a China foi desde sempre uma economia de mercado regional que se
desenvolve de modo alternativo. A formao do Estado na sia assim como a
evoluo do mercado e do sistema tributrio tanto precedem como se distinguem da evoluo destes na Europa. Arrighi (2007) aponta para o fato de que a
relao Estado-mercado no necessariamente evolve na direo do capitalismo.
Complexas redes mercantis prosperam na China desde o imprio Song, sob a
proteo e a margem do imprio tributrio, permitindo a evoluo de carreiras
paralelas entre a classe mercantil e o mandarinato, responsveis pelo comrcio
e pela meritocracia na burocracia pblica.
A partir de 1949, com o fim do longo ciclo de guerra civil que caracterizou quase todo o incio do sculo XX na China, o Estado reorganizado
em torno dos objetivos da economia comandada. O novo Estado chins de
1949, remaneja vrios tipos de capacidades de planejamento que haviam se
desenvolvido com a ocupao e economia de guerra japonesa e com o governo
do Guomitang. Criam-se sob a gide do planejamento centralizado, novas
competncias e ministrios setoriais organizados de forma vertical, que comandam atividades industriais e funes econmicas especficas. O mercado nesse
contexto um espao de trocas, sendo os valores atribudos somente pelos
agentes do Estado.
A partir de 1978, o desmantelamento da economia comandada e a expanso da economia de mercado levam a mudanas significativas na organizao do
Estado e na governana da relao entre Estado e mercado. Novas instncias administrativas e financeiras so criadas com autonomia e jurisdio prprias. Inicia-se
uma progressiva separao de jurisdio entre Estado e governo. As indstrias deixam de ser apndices de ministrios e ganham autonomia. As burocracias estatais
so reorganizadas funcionalmente e meritocraticamente atravs de critrios tcnicos. Criam-se instncias e rgos de coordenao horizontal que possibilitam uma
maior coordenao interministerial. O quadro a seguir aponta para mudanas importantes em cada uma destas instncias.

12

Texto para
Discusso
Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

2 0 8 5
QUADRO 1

Mudanas institucionais (1978-2012)


1979-1992
Abolio das estruturas de
Estado

Reforma do sistema financeiro e


reforma fiscal

Transformao das empresas de


aldeias e municpios

Reforma das estatais

Evoluo do quadro partidrio


Separao entre lideranas polticas
e militares

2000-2012
Reorganizao dos ministrios

planejamento comandado

Criao de zonas de processamento


de exportao

Partido

1992-2000

Abertura ao investimento direto


estrangeiro (IDE)
Aumento dos quadros tcnicos
tecnocracia partidria
Consolidao da liderana colegiada

Criao da Comisso Nacional de Desenvolvimento


e Reforma (CNDR), responsvel pela coordenao
horizontal das reformas
Criao da State-Owned Assets Supervision and
Administration Commission of the State Council
(SASAC) responsvel pelas estatais
Abertura do partido a vrias representaes
polticas
Flexibilidade nas nomeaes da nomenclatura
poltica

Lei da empresa

Governo

Planejamento estratgico com


consultas amplas

Reforma do sistema financeiro e


tributrio

Regulamentao do remimbi e progressiva


regionalizao

Abertura ao IDE e marco regulatrio


para os investimentos

Aumento dos acordos regionais e inter-regionais

Lei e regulao para o mercado de


capitais, ingresso na Organizao
Mundial do Comrcio (OMC)

Expanso dos investimentos globais


Criao da zona livre de Xangai

Elaborao da autora.

As regras de governana que comandam a relao entre Estado e mercado


modificam-se com as diferentes etapas do processo de reforma. Como estipula
Naughton (1996), a reforma um processo de crescimento para fora do plano, e o
fato econmico ir preceder a adaptao institucional. As leis da empresa assim como
as reformas do sistema financeiro e fiscal de 1994 sucedem a abertura do mercado.
Da mesma forma, as reformas das estatais se iniciam muito antes da criao, em
2003, da SASAC, rgo destinado ao controle destas. Tais exemplos apontam para
como a economia de mercado precede e depois instiga a mudana institucional.
As mudanas no aparelho do Estado, assim como nas regras de governana
entre Estado e mercado se processam dentro do marco poltico: o Partido-Estado.
Porm, Estado e partido se transformam na busca de novas capacidades e modalidades
de governana para fazer frente a uma sociedade cada vez mais complexa.
O governo prope vrias metas de reforma poltico-institucional e a criao de novos arranjos jurdico-institucional que permitam maior flexibilidade de
respostas s demandas de governana. Visa-se uma governabilidade democrtica,
definida como um sistema eficiente jurdico-administrativo. O partido busca a profissionalizao nos seus quadros a fim de manter a sua centralidade nas funes de
governo (Florini, Lai e Tan, 2012).

13

Braslia, abril de 2015

Assim, tanto o Estado como o partido se transformam com a reforma. O Estado


se expande e se moderniza institucionalmente, separando as vrias instncias administrativas e funcionais do Estado e tornando-as independente do governo. A separao das
estatais dos ministrios setoriais e a converso destas em grupos juridicamente autnomos
so parte deste processo. O partido, como indica Shambaugh (2009), se transforma atravs
de um processo que simultaneamente de profissionalizao, expanso e atrofia.

3 AS SINGULARIDADES DO PROCESSO DE REFORMA E DO


MODELO DE DESENVOLVIMENTO CHINS
As transformaes institucionais descritas anteriormente explicam parcialmente as singularidades na relao entre Estado e mercado na China, mas sero as
escolhas econmicas feitas a cada passo da reforma que condicionam a evoluo
da organizao de capacidades funcionais e institucionais do Estado.
Durante os ltimos 35 anos, a China cresceu na mdia de 10% ao ano e
transformou sua economia em um centro manufatureiro mundial, ponto final
da cadeia de produo do complexo eletrnico. Entre os vrios elementos que
caracterizam este feito esto: o planejamento estratgico de longo prazo, uma
alta taxa de investimento e poupana e um sistema financeiro composto por
bancos pblicos que facilitam no somente as grandes inverses em infraestrutura, mas igualmente o crdito das grandes estatais (Breznitz, 2011).
A literatura sobre o processo de reforma aponta para algumas caractersticas singulares que distinguem a China tanto das transies europeias do socialismo como do processo de catching up dos tigres asiticos (Anderson, 2011;
Heilmann, 2013). Tanto as singularidades histricas do desenvolvimento do
mercado na China, como o legado da economia comandada e a inexistncia de
um sistema financeiro apropriado tornavam difcil para a China replicar a estratgia de modernizao do Japo, Coreia e outros tigres asiticos.
O exaustivo trabalho sobre inovao na China feito pela Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e o Ministrio de Cincia
e Tecnologia da China em 2007 singulariza uma srie de fatores que distinguem

14

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

no modelo chins: i) a forma em que se deu a abertura internacional; ii) as modalidades de uso do investimento direto estrangeiro; e iii) a poltica de contrapor
transferncia de tecnologia ao acesso ao mercado. Aponta-se para o fato de que
altas taxas de poupana e investimento, superiores mdia asitica, se mantm
atravs de todo o processo de transformao produtiva, assim a abertura ao investimento direto estrangeiro (abertura controlada por critrios do planejamento)
no foi uma opo motivada pela precariedade da poupana domstica, mas uma
estratgia de modernizao tecnolgica baseada em uma leitura sobre oportunidades de insero da China na economia global.
Importa salientar que a expanso da economia de mercado feita concomitantemente com o esforo de cathing up cientfico e tecnolgico. Isto faz com que
a criao de novas firmas no setor privado e a reestruturao do setor pblico ocorram simultaneamente, influenciando o regime de competio interna. Altas taxas
de importao associadas ao processo de cathing up tecnolgico so equilibradas
pelas exportaes e pela transformao da China em hub manufatureiro global.
A diversificao do setor produtivo que se inicia com a criao de zonas de exportao seguida pela insero da China em cadeias de produo global.
Este complexo processo leva ao desenvolvimento de um setor industrial
muito diferenciado, em que convivem vrios tipos de propriedades: grandes
estatais em setores estratgicos controladas desde 2003 por uma comisso horizontal SASAC, vrios tipos de empresas pblicas, cooperativas, empresas privadas, joint ventures e empresas estrangeiras.
O quadro 2, compilado pela OCDE, indica o perfil do setor industrial e a capacidade tecnolgica e de pesquisa e desenvolvimento (P&D) das empresas at 2007.
QUADRO 2

Perfil do setor industrial e a capacidade tecnolgica e de P&D das empresas (at 2007)
22.276 grandes e mdias empresas 5.545
com laboratrios de P&D

1.552 universidades 678 com P&D -

4.169 institutos de pesquisa

248.813 pequenas empresas 22.307 com


atividades em P&D

87 laboratrios do Estado 49 universidades


com parques tecnolgicos

52 grandes laboratrios

32.857 em parques tecnolgicos

4.100 start ups

27.285 em incubadoras
Fonte: OECD (2007).

15

Braslia, abril de 2015

O setor industrial diverge em tamanho, como indicado, mas tambm geograficamente. Coexistem dentro do pas vrios regimes industriais e tecnolgicos; zonas de processamento de exportao, indstrias associadas a cadeias
de produo global do setor eletroeletrnico, pequenas e mdias empresas de
alta tecnologia e setores mais tradicionais competindo no mercado interno por
segmentos de mercado.
No obstante o fato de que o sistema constitucional da China seja unitrio, governos locais exercem grande autonomia nas decises de investimento.
Autonomia que advm principalmente do controle de patrimnios de terra e
privatizaes de empresas estatais locais. O que permite que se desenvolvam
em vrias partes da China, regimes de produo e de tecnologia diferenciados.
O grfico de gastos, a seguir, exemplifica a importncia das decises regionais
na economia chinesa.
GRFICO 1

Gastos centrais e locais em proporo ao produto nacional bruto (PNB)


(Em %)
35
30
25
20
15
10
5

Gastos do governo

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

Gastos do governo central

Fonte: Naughton (2013).

3.1 Implicaes para a poltica tecnolgica


O processo de abertura foi concebido em grande parte como um programa de
cathing up, e a poltica econmica desenhada tendo em considerao a necessidade
de transferncias, aquisies e grandes investimentos em tecnologia (Naughton,

16

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

1996; Hu, 2011). Neste sentido, o crescimento da China se assemelha a outros


processos de cathing up asiticos. Porm, existem singularidades no modelo de
crescimento chins que trazem consequncias diretas para o modelo de desenvolvimento tecnolgico.
O box 1 indica como a conduo da poltica econmica, voltada para o
crescimento contribui para dar direo poltica tecnolgica e industrial.
BOX 1

Crescimento puxado por investimentos possibilitando financiamento de longo prazo para C&T.

Empresas estatais estruturantes no processo de investimento.

Poltica de promoo de importao de tecnologia e baixas tarifas garantidas pelas enormes exportaes.

Acesso ao mercado negociado com prioridade para tecnologias desejadas.

 onstruo simultnea da economia de mercado e do cathing up tecnolgico condiciona a competitividade no mercado interno e busca por
C
padres tecnolgicos globais na produo.
Elaborao da autora.

3.2 Contexto internacional, globalizao, reforma e acesso tecnologia


A China dos anos 1950 beneficiou-se de um programa intenso de cooperao
cientfica e tecnolgica com a Unio Sovitica. A detente com os Estados
Unidos em 1972 trouxe o beneplcito americano para a cooperao tecnolgica
com o Ocidente. No incio das reformas em 1978, a China j possua um
importante acervo de capacidades cientficas assim como uma reserva de mo de
obra verstil, barata e qualificada, fatores que facilitam grandemente a absoro
do investimento estrangeiro e a predisposio da cooperao internacional.
O processo de abertura foi tambm beneficiado pela longa tradio de comrcio regional que havia se interrompido em 1949. Foi a grande dispora chinesa a primeira a participar no processo de globalizao da economia. As zonas de
processamento de exportao abertas por Deng Xiaoping no incio das reformas
situavam-se geograficamente em proximidade com as grandes disporas de Hong
Kong, Taiwan, Singapura e Malsia (Arrighi, 2007). A figura 1 indica como a
evoluo da China em hub manufatureiro e sua insero nas cadeias globais foi
moldado pelo comrcio regional .

17

Braslia, abril de 2015

FIGURA 1

Evoluo das cadeias produtivas na sia OMC (2011)

Fonte: OMC. Seminrio Internacional Brasil e China na Reorganizao das Relaes Econmicas Internacionais, FUNAG, 16 de junho de 2011.

A historiografia das reformas na China distingue vrias fases separadas do processo.


De 1978 a 1992 a China se organiza para sair da economia comandada criando as
bases econmicas e institucionais do que vem a ser a economia de mercado. De 1992 a
2001, data em que a China ingressa na OMC, o processo de diversificao industrial e
de abertura condicionado por critrios associados ao ingresso na OMC. O arcabouo
legislativo que rege a economia lei da empresa, poltica de regulao do investimento
estrangeiro, reforma financeira, criao da bolsa de valores e reforma do banco central
data deste perodo. A partir de 2001, o arcabouo institucional estava completo e o
processo de reforma passa a ser guiado por outras prioridades: reforma das estatais e
competitividade da China no mercado global.
Como evidenciado na figura 1 sobre a evoluo das cadeias de produo, o
processo de diversificao industrial se transforma a partir de 2000 em uma estratgia comercial global. H um consenso no debate acadmico na China de que o
ingresso na OMC funcionou como um mecanismo propulsor de reformas internas

18

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

em prol da abertura ao mercado, mas tambm, como uma estratgia internacional


de proteo dos interesses comerciais da China no longo prazo. O arcabouo legal da OMC, habilmente utilizado, no deixou de permitir China de combinar
uma poltica de incentivo industrial (salrios, preos e subsdios) com uma poltica
agressiva de expanso comercial global.
A abertura econmica e a reforma do sistema nacional de inovao coincidem
com grandes transformaes nas relaes de produo a nvel mundial. A fragmentao
da indstria eletroeletrnica, a centralizao do varejo e a progressiva globalizao da
P&D so elementos que modificam radicalmente o processo e as opes para a transferncia de tecnologia, e criam possibilidades antes inexistentes ao processo de catching up.
A China posicionou-se de modo a participar ativamente destas aberturas internacionais
(Breznitz, 2011).
Importa salientar que a poltica ativa de insero na OMC no contradiz uma
poltica comercial de acordos regionais e de aproximao com a Associao de Naes
do Sudeste Asitico (Asean). Tal aproximao conduz elaborao de mltiplos tratados de livre comrcio e que intensifica as relaes de comrcio e investimento entre
China, Coreia, Taiwan e Japo. No obstante as tenses entre Japo e China, significativo o acordo de livre comrcio entre China, Coreia e Japo, e igualmente relevante a
rede de arranjos que expande o yuan como moeda de troca. A segmentao da indstria
eletrnica trouxe uma crescente integrao industrial na sia e uma cultura de negcios
que aproxima o entendimento entre estes pases sobre futuros caminhos tecnolgicos.
Este entendimento regional se manifesta hoje pela busca de padres tecnolgicos de fronteira da parte dos trs pases, mas est presente tambm na reflexo que
faz a China sobre os mritos e sucessos da modernizao de seus vizinhos. Sebatian
Heilmann argumenta que foi relevante para a China o exemplo japons de estimular
a competitividade em grandes firmas privadas e em setores especficos. Comeando
em nvel domstico e passando depois ao mercado global, evitando intervenes diretas
nas decises das firmas para preservar a competitividade do mercado. O mesmo pode
ser dito sobre o exemplo da Coreia e de Taiwan. Existe hoje na China uma cultura
econmica e de competitividade tecnolgica que a aproxima tanto da Coreia como
do Japo e que leva a uma enorme complementao econmico-industrial com Taiwan.
Este cenrio de presena global da China e intenso comrcio regional cria uma

19

Braslia, abril de 2015

perspectiva sobre o futuro da sia e explica em parte os embates por hegemonias


no Pacfico e a tentativa americana de negociar mega-acordos na rea econmica do
Pacfico e entre a Unio Europeia e os Estados Unidos que venham a excluir a China.

4 QUADRO INSTITUCIONAL: PLANEJAMENTO E PROCESSO


DECISRIO
A China de hoje tem mais anos de experimentao em reformas do que de construo de socialismo. Neste longo processo de experimentao que ainda continua,
tem importncia singular a forma atravs da qual se transformam o planejamento
e a dinmica decisria que contrape mercado, o planejamento estratgico e a
autonomia regional.
O planejamento estratgico na China associado a uma grande flexibilidade de decises a nvel regional na execuo das polticas. Este processo de descentralizao de decises faz com que a China tenha diversas zonas de produo
que evoluem paralelamente, cada qual com suas relaes e mercados de trabalho
especficos s condies de produo local. Surgem, assim, paradigmas tecnolgicos distintos e relaes diferenciadas com a economia global. Soma-se a isso uma
enorme diversidade de renda entre campo e cidade e entre zonas geogrficas de
produo fazendo da China um palimpsesto de sistemas de produo.
At o presente, o mercado de trabalho e o sistema de seguro social da China
acompanhava esta diversidade de sistemas produtivos. Isto , garantias gerais so
comuns a todos, mas o nvel de benefcios sociais se distingue nas vrias regies
e acompanha a distribuio geogrfica da renda (Florini, Lai e Tan, 2012; Banco
Mundial, 2013).
Embora os setores estratgicos da economia estejam sob a gide de grandes
empresas do Estado, os investimentos diretos estrangeiros tiveram uma grande
participao no processo de reformas destas estatais (Naughton, 2007).
O papel do investimento estrangeiro evoluiu gradualmente. Partindo de
uma poltica de zonas especializadas em exportao de bens de baixa intensidade

20

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

tecnolgica at a insero da produo eletroeletrnica em cadeias regionais.


A zona de comrcio livre de Xangai, aprovada pelo governo em 2013, permitindo
a troca em moedas locais e internacionais e a experimentao na abertura de
contas de capital, o ltimo exemplo de experimentao regional.
A presena do Estado na economia e sua dinmica regulatria evoluem com
cada exerccio de planejamento. O Estado centraliza, abre e volta a regular, setores
que considera estratgicos ao crescimento da economia e ao progresso tecnolgico.
Esta capacidade de calibrar as instituies combinada com uma grande descentralizao na execuo de polticas faz com que a China se aproxime mais de um modelo de capitalismo hbrido em que os papis do Estado e do mercado na formao
do PNB esto em constante mutao.
4.1 Coalizo de interesses e formao de consensos: algumas hipteses
A combinao de planejamento estratgico e autonomia regional deu origem a
vrias teses sobre falhas de governana no processo decisrio chins. Lieberthal e
Lampton (1992), em um trabalho sobre poltica energtica na China, avanam a
hiptese de que o processo decisrio se caracteriza, sobretudo, por um autoritarismo fragmentado.
O planejamento, com suas caractersticas de comando vertical, associadas
relativa autonomia decisria dos governos locais e existncia de mltiplas
agncias e intermediaes burocrticas, a nvel central e local, fariam com que o
processo decisrio fosse sempre fragmentado e negociado.
O sistema financeiro um exemplo importante deste autoritarismo fragmentado. O controle pblico do sistema garante decises de investimento, mas
a capacidade regional para contratar investimentos favorece bolhas especulativas
e duplicao de iniciativas industriais. O excesso de produo de painis solares,
e as bolhas peridicas na construo civil so exemplos deste processo.
Breznitz (2011) avana a hiptese de que a combinao entre descentralizao e grandes investimentos estatais cria zonas de incertezas estruturais que favorecem a liberdade de decises de investimento. Geram-se assim regimes tecnolgicos distintos nas vrias regies do pas que contribuem inovao secundria.

21

Braslia, abril de 2015

As associaes entre o investimento direto estrangeiro (IDE) e os governos locais


em Beijing, Xangai e Shenzen do origem a regimes tecnolgicos e de inovao distintos.
Em Beijing, a presena de academias de cincia, grandes estatais e universidades vai favorecer o desenvolvimento de inovaes em parques industriais. Em Xangai, a parceria
entre governo local e IDE favorece a criao de empresas privadas de alta densidade tecnolgica e, finalmente, em Shenzen, longe dos ditames das estatais e das universidades,
se desenvolvem grandes marcas chinesas.
A incerteza estrutural, segundo Breznits (2011), estimula o esprito de competitividade, a insero global e o investimento em inovao, e faz da China o principal polo
manufatureiro da sia, campeo de inovaes secundrias.
Zeng e Williamson (2007), estudando o desempenho das firmas chinesas que
competem no mercado global, apontam para outros fatores importantes. Segundo estes autores, as empresas chinesas operando em condies de grande competitividade
no mercado interno, conseguem reverter custos do processo de inovao, sendo assim
capazes de produzir para o mercado interno e externo bens tecnologicamente competitivos a baixo custo. Deste modo, atravs de inovaes secundrias, as empresas chinesas
desenvolvem estratgias de negcio diferenciadas que garantem nichos muito competitivos no mercado global.
Cria-se assim um fordismo s avessas: produzir mais barato, em grande escala,
para o consumo de baixos salrios. Fenmeno que, como aponta Castro (2011), muito
beneficiou a emergente classe mdia de grandes pases como Brasil e ndia.
A interpretao que atribui ao planejamento e aos investimentos estatais o sucesso da China comumente contrastada pelo argumento de que foram, sobretudo, as
condies estruturais da economia em 1978 mo de obra abundante e qualificada,
demanda reprimida e baixos custos de energia , que facilitaram o crescimento. Neste
contexto, o grande salto da China ocorre nos anos 1980, quando o esprito empresarial
liberado das amarras da economia planejada.
Para Huang (2008), terico desta corrente de pensamento, o dinamismo econmico da China advm da combinao de um esprito empreendedor nico, associado
a fatores de produo excepcionais. Ser no o planejamento per se, mas o esprito

22

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

comercial, a educao, a boa mo de obra, as infraestruturas modernas, o que explicam o sucesso do modelo chins. A estas devemos agregar as oportunidades singulares
da ltima dcada da globalizao (fragmentao da produo dos eletroeletrnicos,
unificao do varejo e deslocamento da P&D). Dentro desta narrativa, as empresas
estatais e a expanso do investimento do Estado assim como o fomento globalizao
das empresas chinesas que caracterizam a poltica da China desde o incio deste sculo
representam, em parte, um retrocesso ao funcionamento da economia de mercado.
Esta poltica, ao promover a expanso global da empresa pblica, prejudica a afirmao
da empresa privada.
A conjuno de fatores estruturais e circunstancias histricas no explica, porm,
o sucesso do Estado chins em navegar o processo de reformas atravs de ciclos econmicos distintos, criando sintonias entre polticas econmicas, cientficas e tecnolgicas
e garantindo novos espaos na economia global.
Os trabalhos de Naughton e Chen (2013) e Heilmann (2013) retomam a discusso sobre a importncia do planejamento com novos argumentos. Prope-se que o
processo de planejamento modifica-se ao longo dos anos de reforma tornando-se mais
estratgico e consultivo ao mesmo tempo. Ao longo do processo de reformas, o planejamento torna-se cada vez mais estratgico e reforado por mudanas institucionais que
aumentam a coordenao horizontal do governo. Isto faz com que a China de hoje, especialmente na rea da poltica tecnolgica, se mova atravs de consensos estruturados
acordos bsicos sobre objetivos, meios e fins entre gestores diretamente envolvidos no
processo decisrio e executivo. Tal consenso advm, em parte, da existncia de grupos
e de geraes intelectuais que se alternam entre academia, centros de pensamento e
rgos de planejamento, mas igualmente pelo desenvolvimento de uma viso poltica
comum sobre as possibilidades internacionais abertas para a China.
As Academias de Cincias, Engenharia e Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento conduzem continuamente exerccios de cenrios tecnolgicos que apontam
para onde se situa a fronteira tecnolgica nas reas estratgicas para a China, como se
colocam os principais pases avanados e emergentes nesta fronteira e quais as opes
possveis para a China nas vrias cadeias tecnolgicas. Estes exerccios so conduzidos
em conjunto com um amplo grupo de pases e centros acadmicos globais e depois
revistos no contexto dos objetivos estratgicos do planejamento.

23

Braslia, abril de 2015

Do ponto de vista formal, o processo de planejamento para a rea de cincia e


tecnologia inclui vrias etapas que visam: aumentar a abrangncia das metas, precisar
os objetivos, identificar a mistura apropriada de instrumentos de poltica e facilitar o
processo decisrio da liderana do governo.
Naughton (2013) identifica quatro estgios na formulao programtica: consulta ampla com as comunidades acadmicas e empresariais, formulao de um documento programtico, crivo decisrio e execuo. Combinadas, estas vrias etapas levam,
no seu entender, a um consenso crescente sobre objetivos e mtodos, criando rotinas
institucionais e diminuindo lutas burocrticas pelo comando do processo.
Heilman (2013) aponta para fatores histricos e polticos que contribuem para o
desenvolvimento deste crescente consenso estruturado. Segundo Heilman, a China, ao
longo do processo de reforma, criou uma elite de tcnicos de planejamento que, partindo de uma reflexo sobre a experincia japonesa de planificao, elabora um novo paradigma interpretativo para a poltica industrial e tecnolgica. Este grupo de pensadores
chega a posies de comando na administrao de Hu Jintao e formula polticas sob
a gide de uma viso poltica comum. Como o Japo moderniza as grandes empresas,
mantendo a competitividade no mercado interno, exemplo da experincia japonesa
que influenciar as escolhas de poltica industrial da China.
No caso da poltica tecnolgica, a continuidade de propostas programticas desde 2004 e, em particular, a sequncia entre os megaprojetos de 2006 e o novo programa
de indstrias estratgicas de 2011 parecem confirmar a tese da existncia de consensos
estruturados. As entrevistas com as academias de cincia e as universidades confirmam
igualmente a existncia de um grupo de pesquisadores e gestores nas vrias instncias de
formulao e deciso que compartem o mesmo prisma interpretativo sobre as direes
da poltica.

5 SISTEMA NACIONAL DE INOVAO: OBJETIVOS, ATORES


E ESTRATGIAS
Os primeiros passos da reforma do sistema nacional de inovaes foram dados em
1985, com a reestruturao das academias cientficas e com a poltica de incentivo
modernizao das universidades.

24

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

O Sistema Nacional de Inovao na China composto por: ministrios, academias, universidades laboratrios pblicos e laboratrios em estatais. O Conselho de
Estado preside o Sistema Nacional de Inovao e a ele reportam todas as burocracias,
como tambm o Grupo Diretor (leading group) para Cincia e Tecnologia. Os grupos
diretores, uma particularidade do processo executivo chins, se organizam em torno
de objetivos estratgicos de reforma. Compem-se em geral de personalidades centrais
na chefia dos ministrios envolvidos e so presididos em muitos casos pelo primeiro
ministro. A funo do grupo diretor controlar a execuo de polticas, mas tambm avaliar criticamente o percurso e facilitar o processo decisrio sob o comando do
Partido-Estado.
A Comisso Nacional de Desenvolvimento e Reforma (CNDR) atua como rgo horizontal de enlace entre os ministrios e o Conselho de Estado, com autoridade
sobre os ministrios e as academias envolvidas na formulao e execuo dos planos.
Para tecnologia e inovao, os principais ministrios do sistema so: finanas, indstria,
comrcio, cincia e tecnologia e informao. As principais academias: academia de cincias, academia de cincia e tecnologia para o desenvolvimento e academia de engenharia.
Neste universo institucional encontram-se igualmente universidades e parques
tecnolgicos. So instituies que funcionam como parte de uma comunidade epistmica e de uma dispora em cincia que se estende pelo Pacfico passando por: Hong
Kong, Taiwan, Austrlia, Japo, Coreia e a costa leste dos Estados Unidos. A este universo incorpora-se igualmente a Unio Europeia e, em especial, a Alemanha, com quem
a China tem dilogos de inovao institucionalizados e exerccios de cenrios futuros
constantes.
Xue (2011) identifica trs grandes movimentos-objetivos na reforma do SNI.
As polticas adotadas para este fim foram:
mudanas significativas no modelo de trabalho dos institutos pblicos cortes e
redirecionamento nos financiamentos, na alocao de prioridades, incentivos e
avaliao de pesquisas. Polticas que tem como propsito: aumentar a qualidade
da pesquisa e relacionar o trabalho das instituies pblicas com as empresas;
integrao da produo cientfica na comunidade cientfica internacional, abertura
das universidades ao exterior, estmulo produo intelectual e patentes;

25

Braslia, abril de 2015

incentivo ao trabalho de longo prazo das academias e garantia de financiamento;


transformao de instituies de tecnologia aplicada em empresas e criao de
parques tecnolgicos e cientficos associados s universidades;
criao de centros de P&D nas empresas estatais;
estabelecimento de uma fundao para financiar a inovao nas pequenas e
mdias empresas; e
estmulo criao de laboratrios de P&D em empresas multinacionais na China.

Segundo as estimativas da OCDE, em 2003, cerca de 1.050 centros de tecnologia


aplicada foram transformados em empresas. Cerca de 750 centros de P&D de empresas
multinacionais foram criados e as matrculas universitrias passaram de 6,43 milhes
em 1998 para 26,6 milhes em 2009. Na estimativa do Banco Mundial, a China ter
uma populao de diplomados em universidade de cerca de 300 milhes em 2030.
A tabela 1 indica as mudanas no financiamento de P&D por setores e em relao ao produto interno bruto (PIB).
TABELA 1

P&D por tipo de instituio


(Em %)
Ano empresa

1986

1997

2001

Indstria

35,3

42,9

60,4

Institutos de pesquisa

60,7

42,9

27,7

4,0

12,1

9,8

2,1

2,1

Universidades
Outros
Fonte: Xue (2011).

A reforma do SNI tinha como meta conduzir a China fronteira da capacitao


cientfica e contribuir para a modernizao das empresas e do setor industrial. Para tanto se fomenta a capacitao das indstrias estatais, incluindo a criao de laboratrios
de P&D nas empresas. Promove-se a transformao gradual na pauta de exportaes e
a criao de novas marcas chinesas com capacidade de competir no mercado global e
trabalha-se para interiorizar o valor das cadeias de produo, dando mais sustentabilidade uma economia de inovao. O grfico 2, compilado por Naughton (2013), indica a evoluo dos gastos em P&D comparados com os gastos de compra de tecnologia.

26

Texto para
Discusso
Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

2 0 8 5
GRFICO 2

Gastos em P&D e importao de tecnologia


(Em US$ bilhes)
120
100
80
60
40
20
0

1990

1998

1999

2000

2001

2002

Despesas em P&D

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Gastos em importaes

Fonte: Naugton (2013).

Os ganhos j obtidos com esta poltica so inegveis. A China muda radicalmente sua pauta de exportao e tem um aumento significativo na inovao associada
empresa. As universidades entram nas classificaes globais de excelncia e o nmero
de diplomados em disciplinas cientficas cresce exponencialmente. A comparao com
o Brasil neste contexto interessante. As tabelas a seguir, compiladas pelo Instituto de
Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI), revelam diferenas importantes na
direo dos gastos em P&D assim como na composio dos recursos humanos.
TABELA 2

Gastos em P&D em relao ao PIB e gastos em P&D


China (% PIB)

Brasil (% PIB)

China1
(% PIB 2000)

Brasil1
(% PIB 2000)

China/Brasil2

2000

0,9

1,0

0,9

1,0

2,2

2001

1,0

1,0

1,1

1,1

2,4

2002

1,1

1,0

1,3

1,1

3,0

2003

1,1

1,0

1,6

1,1

3,6

2004

1,2

0,9

1,9

1,1

4,3

2005

1,3

1,0

2,4

1,2

4,7

2006

1,4

1,0

2,9

1,4

5,2

2007

1,4

1,1

3,5

1,7

5,2

2008

1,5

1,1

4,2

1,8

5,7

1,7

1,2

5,1

1,9

6,5

2009

Fonte: IEDI (2011).


Notas: 1 Dados do gasto em P&D de cada ano, em US$ ppc, em relao ao PIB de 2000.
2
Relao entre os valores absolutos dos gastos em P&D da China e do Brasil, medidos em US$ de 2000.

27

Braslia, abril de 2015

TABELA 3

Concluintes de ensino superior e da ps-graduao por rea de estudo Brasil e China:


2009 e nmero absoluto e per capita

Ensino superior (integral)

Brasil

Brasil (%)

Brasil
(p./10 mil hab.)

China

China (%)

China
(p./ 10 mil hab.)

722.202

100,0

37,5

2.455.359

100,0

18,4

Cincias

64.291

8,9

3,3

264.494

10,8

2,0

Engenharia

38.826

5,4

2,0

763.635

31,1

5,7

104.726

100,0

5,4

2.855.664

100,0

21,4

0,0

0,0

1.5543

0,1

0,0

Ensino superior (3 anos)


Cincias
Engenharia

16.601

15,9

0,9

1.154.793

40,4

8,6

826.928

100,0

43,0

5.311.023

100,0

39,7

Cincias

64.291

7,8

3,3

266.037

5,0

2,0

Engenharia

55.427

6,7

2,9

1.918.420

36,1

14,4

Doutores

11.368

100,0

0,5

48.658

100,0

0,4

Cincias

2.388

21,0

0,1

9.570

19,7

0,1

Engenharia

1.284

11,3

0,1

17.386

35,7

0,1

Mestres

38.800

100,0

1,9

322.615

100,0

2,4

Cincias

5.819

15,0

0,3

32.252

10,0

0,2

Engenharia

4.986

12,9

0,3

113.128

35,1

0,8

Ensino superior (total)

Fonte: IEDI (2011).

TABELA 4

Indicadores bsicos dos sistemas de cincia, tecnologia e inovao (CT&I) da China e do Brasil
Brasil (A)
Pessoal em atividade em P&D (mil) (2008)

China (B)

128

1.965

B/A
15,4

Gastos totais em P&D (Bi US$ pcc) (2009)

23,5

155,3

6,6

Gasto governamental em P&D (bi US$ ppc) (2009)

12,1

41,1

3,4

Gasto das empresas em P&D (bi US$ ppc) (2009)

11,4

114,2

10,0

1,2

1,7

1,4

Saldo comercial da indstria de alta tecnologia (bi US$) (2009)1

Gastos totais em P&D/PIB (GERD) (2009)

-18,4

113,0

Saldo comercial da indstria de alta tecnologia (bi US$) (2009)2

-30,9

67,0

% Exportaes alta tecnologia/exportao Manufaturados


PhDs concludos (2004)

14,0%

31,0%

2,2

8.109

23.446

2,9

PhDs concludos (2009)

11.368

48.658

4,3

Matrculas na ps-graduao (C&E) 2009

51.745

643.078

12,4

Papers (Thomson/ISI) 1981

1.949

1.204

0,6

Papers (Thomson/ISI) 2009

32.100

118.108

3,7

53

0,1

Patentes (USPTO) 1990


Patentes (USPTO) 2009
Populao (milhes de habitantes em 2011)
PIB (2009 bi US$ ppp)

464

6.879

14,8

192,4

1.336,7

6,9

1.958,8

9.135,3

4,7

Fonte: IEDI (2011).


Notas: 1 Informtica, equipamento de telecomunicaes, instrumentos mdicos e tica e aeronutica.
2
Idem ao 1 mais o total da indstria qumica (inclusive farmacutica).

28

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

Sem embargo, persistem para a China desafios advindos do prprio processo


de reforma. A nfase na criao de empresas deixa desguarnecida a poltica cientfica.
A P&D na China hoje fortemente concentrada em desenvolvimento, o que explica o grande sucesso das inovaes secundrias. Os megaprojetos que se iniciam em
2006 buscam em parte equilibrar esta tendncia fortalecendo novas plataformas de
conhecimento. Mesmo assim, as polticas adotadas so, ao entender de vrios analistas,
excessivamente top down, centradas em problemas de oferta, e do pouca importncia
s inovaes organizacionais e ao estimulo da demanda.
Embora as grandes estatais da China, sobretudo, nos setores de infraestrutura
e comunicaes ocupem posies globais relevantes, as empresas chinesas tiveram at
agora pouco sucesso na criao de grandes marcas globais. Persistem problemas de
governana corporativa nos setores estatais que se tornam mais significativos medida
em que a proteo natural que recebem do setor financeiro diminui. As empresas com
base tecnolgica na China so, com excees, de mdio porte, e o sistema financeiro
pblico vigente no as favorece.
Os grficos 3 e 4 indicam tanto os sucessos como os desafios na produo
tecnolgica.
GRFICO 3

Evoluo das exportaes de alta tecnologia


(Em US$ bilhes)
250

29,9

200

27,3

7.9 Participao de alta tecnologia na exportao chinesa (%)


150
22,8
100

19,4

50

7,9

9,8

1996

1997

10,3

1998

12,4

1999

14,1

2000

18,8

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: Ministry of Science and Technology (MOST).

29

Braslia, abril de 2015

GRFICO 4

Exportao de alta tecnologia por tipo de empresa


(Em %)
100

80

60

40

20

1996

1999
Outros

Sino-estrangeiras

Estrangeiras

Estatais

2002

2005

Sino-estrangeiras cooperativas

Fonte: Ministry of Science and Technology (MOST).

5.1 Mudanas de rumo: os megaprogramas e as indstrias estratgicas


As deficincias mencionadas anteriormente j comeam a ser aparentes em meados de
2006. Inicia-se ento na academia e entre gestores pblicos e privados, um novo debate
sobre capacitao. Entrevistas com membros da Academia de Cincia e Tecnologia da
China (Casted) e da Academia de Cincias da China (CAS) realizadas em setembro de
2013 apontam para o fato de que as capacidades adquiridas para inovao secundria
e absoro de transferncia de tecnologia no so bases suficientes para um desenvolvimento econmico sustentvel
A porcentagem de valor adicional que a China incorpora na sua participao em
cadeias globais de produo de eletroeletrnicos baixa e as empresas que exportam
so primordialmente filiais de multinacionais. Esta discusso, central formulao do
Plano de Longo Prazo para C&T de 2006, leva a uma importante mudana de rota na
poltica a nfase na inovao endgena
Inovao endgena , no entendimento da academia, tanto a capacidade de gerar inovaes primrias como a capacidade de resolver problemas tecnolgicos autctones.
A poluio da cidade de Beijing, a precariedade da estrutura hdrica na China e seu impacto
na agricultura seriam dois problemas autctones em causa. Inovao endgena nesta perspectiva um conceito estratgico antes de ser um objetivo econmico ou mesmo tecnolgico.

30

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

O Plano de Longo Prazo para Cincia e Tecnologia de 2006-2016 e o Dcimo


Segundo Plano Quinquenal que o sucede so simblicos dos novos propsitos da poltica. O quadro 3 ilustra os megaprogramas e as indstrias estratgicas emergentes que
representam o foco destes dois planos. Os megaprojetos tm como objetivo principal
propiciar conquistas e preencher lacunas tecnolgicas de modo a atingir a fronteira
global nos campos selecionados.
QUADRO 3

Quadro explicativo dos treze megaprojetos


Dispositivos eletrnicos, chips
genricos de ltima gerao e
softwares bsicos.

Tecnologia de fabricao de
circuitos integrados em escala
supergrande e tcnicas associadas.

Nova gerao da banda larga


sem fio e comunicao mvel.

Desenvolvimento de grandes
campos de petrleo, gs e de
gs metano no leito de carvo.

Reatores avanados de gua


pressurizada.
Reatores nucleares de alta temperatura refrigerada.

Controle e tratamento de contaminao da gua.

Grandes aeronaves.

Sistema de observao da terra


em alta resoluo.

Voos tripulados e explorao


lunar.

Comando numrico aplicado s


mquinas-ferramenta e manufatura de
equipamentos de ltima gerao.
Novas variedades geneticamente
modificadas.
Principais novas drogas.

Elaborao da autora.

O Dcimo Segundo Plano de 2011 avana na mesma direo, privilegiando campos industriais em que empresas chinesas devem prosperar para atingir a
fronteira. Destacam-se sete principais indstrias estratgicas: novas tecnologias
de informao, proteo ambiental e poupana energtica, indstrias biolgicas,
equipamentos de alta tecnologia, novas energias, novos materiais e veculos de
energia alternativa.
Tanto os megaprogramas, como as indstrias estratgicas tm como propsito atingir as fronteiras tecnolgicas nas quais a China, at agora, participa de
maneira secundria. Juntos, estes dois programas representam um enorme leque
de capacitaes e se distinguem pela abrangncia e volume de recursos aplicados
assim como pela viso de futuro.
A inovao tecnolgica desde sempre uma rea em que o financiamento pblico tanto civil como militar tradicionalmente constante. Nos Estados
Unidos, os programas de apoio inovao evoluem em complexidade desde a
Segunda Guerra com mltiplas combinaes e possibilidades de colaborao entre
pblico e privado, criando o que Linda Weiss intitula como Estado de segurana
tecnolgica (Weiss, 2014).

31

Braslia, abril de 2015

Diversamente do modelo americano, o fomento inovao na China se distingue


pela abrangncia (nmero de reas), coordenao institucional e dimenso econmica e
civil do programa. A poltica de inovao chinesa incorpora tanto os instrumentos clssicos
de oferta como elementos de administrao da demanda. Os programas so desenhados
para potencializar o conhecimento e o desenvolvimento empresarial, mas tambm para
fazer bom uso dos mecanismos de coordenao e controle do Estado. Isto claramente o
caso das telecomunicaes, mas ser tambm, cada vez mais, o caso da sade e dos transportes que ganham espao na medida em que a economia de servios cresce.
Utiliza-se uma vasta gama de instrumentos de estmulo alm do financiamento direto pesquisa compras estatais, incentivos fiscais e linhas de crdito.
O programa foi concebido igualmente para potencializar certas caractersticas da
estrutura industrial isto , os investimentos das estatais e suas reas de atuao,
os parques tecnolgicos, as empresas universitrias e as pequenas e mdias empresas que competem nos setores de alta tecnologia.
Embora ainda sem definies administrativas exatas, as novas decises do
Dcimo Oitavo Pleno do partido relativas expanso do sistema financeiro vo
abrir um novo leque de oportunidades de crdito para as pequenas e mdias empresas, aumentando assim os vnculos do programa de inovao com o mercado.

6 DESAFIOS FUTUROS
Sanjaya Lall (2007) discutiu ao longo de sua obra que o processo de catching up
industrial dificilmente leva, ao mesmo tempo, criao de capacidades tecnolgicas
autnomas Coreia e Taiwan sendo excees a esta regra. A China, combinando
planejamento estratgico, controle estatal do investimento e uma abertura ao investimento estrangeiro, logra parcialmente o improvvel de Lall.
O sucesso dos programas chineses com respeito s metas traadas evidente,
assim como crescente a percepo de que a China tem um novo paradigma de poltica industrial e tecnolgica. Central a este modelo so o planejamento estratgico
abrangente e consultivo e a coordenao ministerial horizontal, que fazem com que
consensos estruturados guiem a poltica.

32

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

O xito desta poltica desmistifica em parte a controvrsia sobre a precariedade institucional do capitalismo chins. Isto , alm do xito econmico, a China est se revelando
bem sucedida na busca de um modelo de poltica pblica. Mas qual sero as caractersticas
futuras deste modelo? A pergunta que se coloca se as habilidades e vantagens construdas
neste processo de catching up tero a mesma importncia para a nova fase da globalizao.
evidente que as condies internacionais e nacionais para o exerccio das polticas hoje
so muito distintas das fases iniciais da reforma. Do ponto de vista internacional, aps a crise
de 2008 e a diminuio da demanda global, novos desafios para o crescimento sustentado
se apresentam. Cresce a competio por vantagens comerciais e aumentam igualmente
os conflitos de governana internacional nas reas econmica e poltica. O novo impulso
americano para a criao de acordos inter-regionais de comrcio (Parceria Trans-Pacfico
TPP e acordo Estados Unidos-Unio Europeia) tende a diminuir a importncia da OMC e
dos foros em que a China se organizou para participar e aonde o Brasil participa ativamente.
A poltica de globalizao das empresas chinesas assim como a poltica de compras exteriores e de grandes investimentos fora da China vem se demonstrando mais complexa que
antecipada. Fora da rea de operao das grandes estatais, com algumas excees nas reas
de telecomunicaes (Huawei, Zte) informtica, (Lenovo), bens de consumo (Haier Gree)
e infraestrutura (State Grid), o nmero de grandes marcas chinesas continua limitado, dado
o porte da economia, e o investimento chins, embora de grande vulto, tem encontrando
barreiras de entrada globais.
No mbito da poltica interna, as medidas para reequilibrar a economia e diminuir
o peso dos investimentos no PIB, colocam, sem dvida, um freio para uma poltica tecnolgica expansiva. As decises do Dcimo Oitavo Congresso confirmam uma nova direo
para a economia, com uma diminuio nas vantagens relativas (financeiras e tarifrias) ao
setor estatal e um maior espao de financiamento para o setor produtivo privado.
A crescente complexidade do setor industrial e do setor financeiro, e com esta o
aumento de conflitos e de contraposies de interesse entre setores e firmas, sem dvida
ser um teste de coordenao para o sistema de governana interna. O consenso estruturado que vem guiando a poltica ter tambm que se contrapor s dinmicas contraditrias entre os setores pblicos e privados e s modalidades de acesso ao crdito. Pode-se
questionar igualmente a eficincia de instrumentos de poltica excessivamente top down
frente ao aumento de escolhas que no podem ser resumidas a situaes win/win.

33

Braslia, abril de 2015

Cabe igualmente indagar sobre a direo das escolhas de poltica. O planejamento na China indica metas setoriais e aponta para caminhos tecnolgicos especficos.
A poltica de standards tecnolgicos nacionais como forma de se aproximar da fronteira
tecnolgica um exemplo. Na atual transio, as escolhas de caminhos a percorrer so
mais complexas, os atores variados e mais independentes e as perspectivas e caminhos
tecnolgicos mais incertos. Novas demandas de conhecimento e gesto se apresentam.
Sero as polticas econmicas e de inovao conciliveis como no passado? Quais as
implicaes do conceito de tecnologia endgena para o tecido industrial atual?
A busca de um equilbrio entre crescimento e reforma, mudana e estabilidade
perpassa todo o esforo de transformao da China nos ltimos trinta anos. Os novos
desafios que se apresentam parecem demandar novas respostas.
Crescem as demandas por poltica de ordem social sem modelos evidentes de cacthing up. Isto claro no campo da sustentabilidade como na educao e na organizao
das cidades. Abre-se um novo flanco de possibilidades de associar poltica tecnolgica
a mudana social. Resta saber se os caminhos escolhidos levaro a polticas que estimulem respostas ambiciosas a problemas autctones.
REFERNCIAS

ARRIGHI, G. Adam Smith em Pequin. So Paulo: Boitempo, 2007.


ANDERSON, P. As revolues russa e chinesa. Revista Serrote, n. 5, 2011.
BANCO MUNDIAL. China 2030: building a modern, harmonious and creative society. Genebra:
Banco Mundial, 2013.
BREZNITZ, D. Run of the red queen: government, innovation, globalization, and economic growth
in China. Yale University Press, 2011.
CASTRO, A. B. O inconformista. Braslia: Ipea, 2011.
FLORINI, A.; LAI, H.; TAN, Y. China experiments: from local innovations to national reform.
Washington: Brookings Institute, 2012.
HEILMANN, S.; SHI, L. The rise of industrial policy in China, 1978-2012. Harvard Yenching
Institute, 2013.
HU, A. China in 2020: A new type of superpower. Brookings Institution Press, 2011.

34

Texto para
Discusso
2 0 8 5

Capacidades Estatais Comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovaes

HUANG, Y. Capitalism with Chinese characteristics: entrepreneurship and the state. Cambridge
University Press, 2008.
IEDI INSTITUTO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL. Uma
comparao entre a agenda de inovao da China e do Brasil. Carta IEDI no 492, novembro, 2011.
KISSINGER, H. On China. New York: Penguin Books, 2012.
LALL, S. Learning from the Asian tigers. Macmillan 1996 e The Economics of Technology Transfer
(editor) Elgar, 2001.
LIEBERTHAL, K. G.; LAMPTON, D. M. (Eds.). Bureaucracy, politics, and decision making in
post-Mao China.Berkeley: University of California Press, 1992.
NAUGHTON, B. Growing out of the Plan. Cambridge University Press, 1996.
______. The Chinese economy: transition and growth. The MIT Press, 2007.
______. Wu Jinglian: Voice of reform in China. The MIT Press, 2013.
NAUGHTON, B.; CHEN, L. The emergence of Chinese techno-industrial policy. Spider Web
conference paper, 2013. Mimeografado.
NAUGHTON, B.; WU, J. Voice of reform in China. MIT Press, 2013
OECD ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT.
China science and technology report, 2007.
PETTIS, M. Avoiding the fall, Chinas economic restructuring. Carnegie Endowment, 2013.
RODRICK, D.; HAUSMANN, R. Development as a discovery process. Journal of Economic
Development, 2003.
SHAMBAUGH, D. Chinas communist party. Washington: W Wilson Press, 2009.
XUE, L. Domestic reform and global integration: the evolution of Chinas innovation
system and prospects for future developments. In: CONFERENCE BRAZIL-CHINA AND
THE REORDERING OF INTERNATIONAL RELATIONS: CHALLENGES AND
OPPORTUNITIES. Rio de Janeiro: Ibrach, 2011.
WEISS, L. America Inc.? Cornel University Press, 2014
WEISS, L. The Transformative State, return of the state learning from the BRICS. Conference Paper,
BNDES, 2012. Mimeografado.
ZENG, M.; WILLIAMSON, P. Dragons at your door: how Chinese cost innovation is disrupting
global competition. Harvard Business School Press, 2007.

35

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
ngela Pereira da Silva de Oliveira
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Brbara Seixas Arreguy Pimentel (estagiria)
Erika Adami Santos Peixoto (estagiria)
Jssica de Almeida Corsini (estagiria)
Laryssa Vitria Santana (estagiria)
Manuella Smella Borges Muniz (estagiria)
Thayles Moura dos Santos (estagiria)
Thrcio Lima Menezes (estagirio)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Diego Andr Souza Santos
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva
Projeto Grfico
Renato Rodrigues Bueno
Livraria Ipea

The manuscripts in languages other than Portuguese


published herein have not been proofread.

SBS Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES, Trreo.


70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

Composto em adobe garamond pro 12/16 (texto)


Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Braslia-DF

Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.