Manual Atuacao Tutela Coletiva MPF

MANUAL DE ATUAO EM TUTELA COLETIVA
PARA O MINISTRIO PBLICO FEDERAL

PARTE I VISO GERAL E ATUAO EXTRAJUDICIAL
ALEXANDRE AMARAL GAVRONSKI

PROCURADOR DA REPBLICA
Fevereiro de 2005
Colaboraram os servidores:
Francisco Gomes de Souza Jnior
Patrcia Nomia da Cruz Mello.
Primeira reviso e ampliao realizada em abril de 2005 incorporando valiosas crticas e
contribuies das Subprocuradoras-Gerais da Repblica Ela Wiecko Volkmer de
Castilho e Gilda Pereira de Carvalho, respectivamente Procuradora Federal dos Direitos
do Cidado e Coordenadora da 5 Cmara de Coordenao e Reviso, do Procurador
Regional da Repblica (4 Regio) Paulo Gilberto Cogo Leivas, da Procuradora da
Repblica no Municpio de Ilhus Fernanda Alves de Oliveira, dos assessores da PFDC
Fernando Lus Silveira Corra e Helena Lcia Cochlar da Silva Arajo e do Analista
Processual Eduardo Caldora Costa, Chefe da Secretaria dos Ofcios da Tutela Coletiva
da PR/SP.
Manual de Atuao em Tutela Coletiva

Ministrio Pblico Federal
______________________________________________________________________
NDICE
INTRODUO
CAPTULO 1 - AS PECULIARIDADES DA TUTELA COLETIVA: VISO GERAL
1.1 A NOVIDADE
1.2 A INTERDISCIPLINARIEDADE
1.3 A CONFLITUOSIDADE COLETIVA
1.4 O CONTATO COM A SOCIEDADE
10
1.5 A FUNO INVESTIGATIVA
12
1.6 MINISTRIO PBLICO RESOLUTIVO
14
1.7 AS PARCERIAS
16
1.8 AS VANTAGENS PARA O MINISTRIO PBLICO DE SUA CONDIO DE LITIGANTE HABITUAL EM

TUTELA JURISDICIONAL COLETIVA: A IMPORTNCIA DOS BANCOS DE DADOS
20
1.9 A EQUIPE DE APOIO
23
CAPTULO 2 - O ATENDIMENTO AO PBLICO
29
2.1 O PRIMEIRO CONTATO E A TRIAGEM: DO INDIVIDUAL PARA O COLETIVO
30
2.2 O CADASTRO SIMPLIFICADO
32
2.3 O ENCAMINHAMENTO
33
2.4 A REDUO A TERMO DA REPRESENTAO ORAL
35
2.5 AGENDA
37
2.6 REUNIES
37
CAPTULO 3 - O INQURITO CIVIL E O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
39
3.1 INQURITO CIVIL OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO?
40
3.2 AUTUAO E INSTAURAO
42
3.2.1 DISTINO
42
3.2.2 PROVIDNCIAS PRVIAS
43
3.2.3 CABIMENTO
45
3.2.4 FORMA E ELEMENTOS MNIMOS DA INSTAURAO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO OU

INQURITO CIVIL
57
3.2.5 PUBLICAO, PUBLICIDADE E SIGILO
60
3.3 ANDAMENTO
62
3.3.1 OS DESPACHOS
62

______________________________________________________________________
3.3.2 A FUNO DA SECRETARIA OU DO CARTRIO DA TUTELA
64
3.3.3 OFCIOS REQUISITRIOS DE INFORMAES
65
3.3.4 NOTIFICAES
68
3.3.5 CERTIDES
68
3.3.6 INFORMAES
69
3.3.7 OITIVAS
69
3.3.8 PERCIAS E APOIO ESPECIALIZADO.
70
3.3.9 DILIGNCIAS IN LOCO
71
3.3.10 AUDINCIAS PBLICAS
72
3.3.11 PRAZO PARA ENCERRAMENTO
76
3.4 O ARQUIVAMENTO
78
3.4.1 CABIMENTO E MOTIVAO
78
3.4.2 DO ENCAMINHAMENTO CMARA OU PFDC PARA HOMOLOGAO
80
3.4.3 NECESSRIA COMUNICAO AOS INTERESSADOS E OUTRAS PROVIDNCIAS
82
3.5 AS OUTRAS SOLUES
83
CAPTULO 4 - A RECOMENDAO
85
4.1 HIPTESES DE CABIMENTO
85
4.2 PROVIDNCIAS ESPECFICAS E ORIENTAES DAS CMARAS E DA PFDC
87
4.3 O DESCUMPRIMENTO
88
CAPTULO 5 - O TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
90
5.1 HIPTESES DE CABIMENTO
91
5.2 A NEGOCIAO
95
5.3 CUIDADOS ESPECFICOS E ORIENTAES DAS CMARAS E DA PFDC
95
ANEXOS
I SITES TEIS
II ORIENTAES PARA INSERO DE PEAS NOS BANCOS DE DADOS DA PGR
III CONSOLIDAO DAS ORIENTAES DAS CMARAS E DA PFDC
(inclui a consolidao do X ENPDCs e o Roteiro de Padronizao do VI Encontro Nacional 5 CCR)
IV - MODELOS E PEAS REFERIDAS
V FUNDO DE DIREITOS DIFUSOS ORIENTAES PERTINENTES
VI ESTRUTURA
DOS DIRETRIOS DA
PR/MS
MANUAL
DE
ORIENTAO
DAS NOMENCLATURAS

______________________________________________________________________
INTRODUO
Quando, na faculdade ou mesmo no estudo para o concurso, o futuro
membro do Ministrio Pblico Federal tem o primeiro contato com as matrias de tutela
jurisdicional coletiva, no demora muito a constatar que se trata de uma rea do
conhecimento jurdico complexa e informada por valores e princpios distintos das
disciplinas tradicionais1. Aquele(a) que, nesse momento, tomar-se de um apreo
especial por ela passar a estud-la com maior profundidade e logo dominar seus
principais aspectos jurdicos, especialmente no que se refere doutrina e
jurisprudncia relacionadas Lei de Ao Civil Pblica e ao Ttulo III do Cdigo de
Defesa do Consumidor (cuja integrao chamada por Antnio Gidi de Cdigo de
Processo Civil Coletivo). Conhecer as principais obras e reflexes relacionadas aos
maiores debates travados na rea acerca da legitimidade coletiva (especialmente no que
se refere ao Ministrio Pblico), dos limites subjetivos da coisa julgada e mesmo das
possibilidades de questionamento judicial das polticas pblicas objetivando assegurar
direitos previstos na Constituio e nas leis que dependem de prestaes positivas do
Estado.
Aprovado(a) no concurso e j empossado(a) no cargo, quando
comear a atuar na rea, perceber o(a) colega que todo esse conhecimento, no
obstante essencial, no suficiente para garantir uma atuao resolutiva, vale dizer, uma
atuao que efetivamente contribua para assegurar efetividade aos direitos coletivos,
solucionando as complexas violaes deles levadas ao conhecimento do Ministrio
Pblico. Constatar que a rea possui muitas peculiaridades extrajurdicas e,
principalmente, que alcanar a pretendida atuao resolutiva requer muita criatividade e
domnio dos instrumentos de que dispomos: inqurito civil ou procedimento
administrativo (e o correspondente poder instrutrio), compromisso de ajustamento de
conduta, recomendao, ao civil pblica e outras aes pertinentes; alm de
proveitosas parcerias e interfaces com a sociedade civil e com outros rgos pblicos de
atribuies afins.
As especificidades do chamado Processo Civil Coletivo foram muito bem compiladas na obra que
leva o referido ttulo de Gregrio Assagra Almeida, publicada pela Editora Saraiva e prefaciada por Nelson
Nery Jnior.

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Identificar, igualmente, a importncia de contar com uma equipe de
servidores especializados na rea e conhecedores das regras e dos procedimentos
institucionais pertinentes, especialmente porque, cada vez mais, as nossas Cmaras e a
PFDC, na funo de coordenao dos respectivos ofcios, vm regulamentando nossa
atuao administrativa com o objetivo de estabelecer um mnimo de uniformidade.
para auxiliar nesse momento inicial que o presente Manual se
destina; para servir de ponto de partida, para conferir ao colega uma viso geral e, em
certos pontos, ideal do funcionamento da tutela coletiva. Longe de pretender impor ou
apresentar ao() colega recm-empossado(a) uma orientao institucional no s
porque ela no existe ainda (ressalvado o j estabelecido pelas Cmaras ou pela PFDC,
cujas orientaes constam do Anexo III e foram referidas neste Manual nos respectivos
tpicos) ou porque a independncia funcional no permitiria, mas tambm por causa da
diversidade caracterstica da tutela coletiva, que torna muito difcil tal misso este
manual tem apenas a pretenso de apresentar informaes e reflexes que podem ser
teis tanto ao membro quanto sua equipe. fruto da experincia de cinco anos de
atuao em todas as reas da tutela coletiva (trs deles com exclusividade) na
Procuradoria da Repblica no Mato Grosso do Sul do procurador que o elaborou e de
pesquisa realizada junto s Cmaras de Coordenao e Reviso, Conselhos Institucional
e Superior e PFDC acerca das orientaes pertinentes. Trata-se de projeto piloto no
Ministrio Pblico Federal e, por isso, dependente de aperfeioamento, pelo que todas
as crticas e sugestes sero bem vindas, especialmente para nele acrescentar prticas
valiosas de outras procuradorias.
Cumpre advertir, por fim, que em determinados pontos polmicos,
pela sua importncia e para fomentar o debate, fez-se necessrio o registro da posio
do autor, sem que ela represente, necessariamente, o entendimento esposado pela
maioria dos colegas. Para ensejar uma reflexo mais aprofundada, tais pontos foram
identificados. O objetivo, cabe repetir, avanar cada vez mais no ponto de partida e
propor melhoras em nossa atuao na tutela coletiva, de modo a colaborar para a
construo conjunta de um Ministrio Pblico Federal cada vez mais atuante e efetivo e
com um mnimo de unidade e articulao na rea, altura da nobre misso
constitucional que nos foi atribuda.

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CAPTULO 1 - AS PECULIARIDADES DA TUTELA COLETIVA:

VISO GERAL
1.1
A novidade
Com larga e consolidada experincia na rea criminal e na

representao judicial da Unio, construda ao longo de dcadas, o Ministrio Pblico
Federal possui estrutura e mentalidade ainda no completamente adaptadas nova
realidade que se ps com o advento da Constituio Federal de 1988 e, cinco anos mais
tarde, com a Lei Complementar n. 75.
Ao mesmo tempo em que perdeu a representao judicial da Unio, o
Ministrio Pblico Federal ganhou a legitimidade para atuar na defesa dos interesses
coletivos da sociedade (artigos 127 e 129, III, CF) e no zelo pela observncia dos
direitos constitucionais por parte dos poderes pblicos e servios de relevncia
pblica (art. 129, II, CF c/c arts. 5, IV e V, e 39, ambos da LC 75/93), como o caso
dos servios de sade (art. 198, CF). Essas novas atividades trouxeram grande
incremento ao volume de trabalho dos procuradores da Repblica, especialmente se
considerado que o Ministrio Pblico tem legitimidade para defender em juzo
qualquer interesse coletivo ou difuso (art. 129, III, CF c/c arts. 1, IV, e 5, caput, da
Lei 7.347/85) e que todas as leses ou ameaas a direito podem ser levadas apreciao
judicial (art. 5, XXXV, CF). Mais: a concentrao de recursos e poder nas esferas
federais da administrao (a "agencificao" apenas um exemplo disso), o que tem
demandado a atuao do Ministrio Pblico Federal em reas que tradicionalmente
eram atendidas pelos Ministrios Pblicos dos Estados. A esse incremento de trabalho
soma-se a necessidade de uma mudana de postura dos membros da Instituio, que
precisa, cada vez mais, aproximar-se da sociedade.
Trata-se
de
realidade
nova,
que
se
refere
funes
constitucionalmente atribudas ao MPF to relevantes quanto s relacionadas

promoo da ao penal, e que demanda estrutura e anlise especficas, considerada

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nas suas particularidades, sem o que jamais se alcanar a satisfao do
mandamento constitucional.
No obstante, recente e de uso ainda lamentavelmente acanhado, a
criao de bancos de dados nacionais, fundamentais para otimizao de nossa atuao
na rea, e a maioria das procuradorias ainda no dispe de cartrios ou secretarias
especializados em tutela coletiva nem de apoio pericial especializado, visto que s
recentemente foi realizado o concurso que pretende suprir tais carncias. Ainda so
poucos os colegas em instncias superiores comprometidos com a defesa dos interesses
coletivos, muito embora a qualidade e o empenho com que se dedicam fazem com que
seja menos sentida essa escassez e, tambm, com que nos orgulhemos de contar com
um apoio institucional muito maior que aquele com que contam ordinariamente os
colegas do Ministrio Pblico Estadual2. Felizmente, as constantes promoes tm
revertido o quadro e provocado um incremento da atuao nos Ncleos de Tutela
Coletiva.
Sequer h na Instituio aferio de estatstica que leve em
considerao as caractersticas prprias da tutela coletiva, visto que o critrio atual faz
incluir como outros todos os atos de interesse dos procedimentos administrativos
(incluindo oitivas, reunies, despachos), misturando-os, por exemplo, com uma mera
cincia criminal de data de audincia. Para resolver essa questo tramita no Conselho
Superior proposta de estatstica adequada s peculiaridades da tutela coletiva, elaborada
pela Subprocuradora-Geral Gilda Carvalho, e que foi reproduzida quase integralmente
na Instruo Normativa n. 01, de 22.04.2003, da Procuradora Federal dos Direitos do
Cidado, a qual estabelece normas para elaborar o relatrio mensal de produtividade
das Procuradorias Regionais dos Direitos do Cidado e das Procuradorias dos Direitos
do Cidado, norma esta que pode servir de parmetro para as procuradorias, enquanto
no editada definitivamente a resoluo do CSMPF.
2
Em nossa Instituio, a atuao em instncias superiores (TRFs, STJ e STF) costuma ficar sob a
responsabilidade de colegas afinados com a temtica da tutela jurisdicional coletiva e, via de regra (mas
sem prejuzo da independncia funcional), tendentes a sustentar nos tribunais a tese apresentada em
primeira instncia, desde que harmnica com a orientao institucional prevalente na matria. Tais
colegas integram os chamados Ncleos de Tutela Coletiva, para onde so distribudos os recursos
relacionados rea. A matria foi disciplinada pela Resoluo n. 25, de 07.05.1996, do Conselho
Superior para todas as instncias e, mais especificamente para o STJ, vigora a Resoluo n. 33/97,

______________________________________________________________________
1.2
A interdisciplinariedade
Como referido acima, o Ministrio Pblico pode e deve atuar na

defesa de toda e qualquer leso ou ameaa a direito coletivo. Aqui se incluem
praticamente todos os problemas de nossa sociedade. Exemplificativamente: inexecuo
de polticas pblicas por ineficincia ou desvio dos recursos a elas destinados (programa
de sade de famlia, por exemplo), deficincias estruturais do Sistema nico de Sade,
riscos sade das pessoas em razo das inovaes tecnolgicas e liberaes de
remdios pela ANVISA (na rea de sade); irregularidades nos vestibulares ou nos
cursos superiores, muitos deles abertos sem a mnima condio de funcionamento
(educao); aumentos abusivos nas tarifas de servios pblicos autorizados pelas
agncias reguladoras, contratos habitacionais permeados de clusulas abusivas
(consumidor); ameaas ou leses ao meio ambiente ocasionadas pelo avano
desordenado da fronteira agrcola (mormente soja), tais como assoreamento de rios ou
desmatamento irregular de patrimnios nacionais como o Pantanal Mato-Grossense e a
Mata Atlntica (meio ambiente); enriquecimento ilcito ou prejuzos ao errio
decorrentes da m aplicao de recursos pblicos (patrimnio pblico); desrespeito
cultura e aos direitos das minorias e das comunidades indgenas e quilombolas, tais
como a dificuldade de verem reconhecidos e demarcados seus territrios ou a
veiculao de programas televisivos que denigrem determinada cultura ou religio
(ndios e minorias).
Todas essas reas de atuao requerem conhecimentos tcnicos
no jurdicos estranhos aos membros do Ministrio Pblico. Se verdade que em
determinadas ocasies ele pode se valer de servios tcnicos requisitados, em situaes
crnicas que demandam acompanhamento permanente sua atuao fica praticamente
inviabilizada. preciso dotar o Ministrio Pblico desse apoio tcnico especializado
nas reas de maior atuao institucional. Da a importncia de se garantir ncleos
periciais de apoio aos rgos de execuo do Ministrio Pblico Federal nas prprias
unidades, ao menos nas reas do conhecimento mais necessrias atividade ministerial
tambm do CSMPF, disponveis no site da PGR e no anexo. Na Procuradoria Regional da 3 Regio,

disciplina a matria a Portaria n. 25, de 12.04.99 (cf. anexo).

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local3, garantindo nos rgos de coordenao (no caso do MPF junto s Cmaras)
apoios mais especficos em relao aos quais no se justifica um tcnico em cada
localidade4, bem como de se viabilizar parcerias em determinadas matrias ou em
casos em que existam interesses mtuos. So excelentes parceiros: outros rgos
pblicos com atribuies fiscalizatrias (Controladoria-Geral da Unio, DENASUS,
Tribunal de Contas da Unio), as Universidades Pblicas e as organizaes no
governamentais voltadas proteo de interesses coletivos (v. item sobre parcerias).
1.3. A conflituosidade coletiva
O conflito inerente ao Direito. No fosse assim, o conceito de lide

no seria um dos mais importantes do processo civil.
Na tutela coletiva, essa conflituosidade coletiva porque envolve
interesses coletivos, por isso, assume propores s quais o Direito e os seus operadores
no estavam acostumados. O conflito j no se d entre indivduos, mas entre um
legitimado coletivo, atuando em nome de um nmero indefinido de lesados reais ou
potenciais, e o(s) infrator(es).
Em decorrncia dessas peculiaridades, a busca de uma soluo passa a
considerar fatores cada vez mais complexos que extrapolam o aspecto jurdico e vo do
econmico (em face dos valores envolvidos) ao sociolgico (em ateno diversidade
social e cultural dos interessados), passando necessariamente pelo poltico
(conseqncia da repercusso coletiva das opes adotadas, dirijam-se elas ou no ao
poder pblico: ajuizar ou no uma ao, optar pelo termo de ajustamento de conduta,
etc). Ademais, a soluo de um conflito coletivo no raro envolver interesses
No caso do Mato Grosso do Sul, por exemplo: antropologia, para questes indgenas; bilogo ou
engenheiro ambiental para as questes relacionadas ao meio ambiente e mais especificamente ao Pantanal
e outras, de grande demanda em todas as unidades do Ministrio Pblico: biomdicas, para as questes do
SUS, e contabilidade para as questes de patrimnio pblico e criminais. Infelizmente, a formao desses
ncleos se dar de forma gradual, acompanhando a posse dos servidores aprovados recentemente em
concurso e prevista para ser realizada de forma parcelada. Atualmente, somente junto s Cmaras e em
algumas procuradorias h ncleos periciais, havendo recente orientao daquelas muito louvvel de
voltar a atuao de seus apoios tcnicos especializados para o auxlio primeira instncia.
4
o caso da Economia (cincia imprescindvel para auxiliar a investigao no que se refere fixao de
preos e tarifas pblicas, por exemplo), da Histria (patrimnio cultural) etc.

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conflitantes igualmente legtimos: defesa do meio ambiente versus busca do pleno
emprego, por exemplo, quando as exigncias ambientais ameaam inviabilizar
determinado empreendimento econmico que garantiria centenas de empregos em dada
localidade muito pobre. Nesses casos, exigir-se- do intermediador e no raro esse o
papel desempenhado pelo Ministrio Pblico ponderao que busque preservar a
essncia de cada um dos interesses envolvidos no que for fundamental mantena da
paz social com justia, fim maior do direito.
Nesse complexo contexto de soluo dos conflitos, necessrio
considerar que, justamente pelo nmero de envolvidos, dificilmente o Ministrio
Pblico travar contato diretamente com todos os titulares dos direitos, mas de regra
com os atores sociais que, com maior ou menor liderana e representatividade no grupo
ou na sociedade, se fazem portadores das aspiraes coletivas. Assim, torna-se
inevitvel, na tutela coletiva, o contato com lderes sindicais, comunitrios, estudantis,
empresariais, polticos, dirigentes de ONGs, e com os conflitos coletivos que os opem,
bem como com a imprensa, veiculadora e indutora desses conflitos.
Tudo isso demanda uma especial conscincia por parte do Ministrio
Pblico do papel que desempenha na soluo dos conflitos coletivos, assim como
aprimorado manejo dos instrumentos de que dispe para desempenho dessa difcil
misso.
1.4. O contato com a sociedade
O membro do Ministrio Pblico com atribuio na tutela coletiva que

se fecha em seu gabinete, evitando o contato com a sociedade, aliena-se da realidade
envolvente e compromete, por isso, a legitimidade e a eficcia de sua atuao na rea5.
nesse contato que ele consegue detectar com maior clareza os problemas que mais
carecem de sua interveno, o que muito til na eleio de prioridades, tarefa
5
A observao no se aplica aos colegas que atuam na defesa do patrimnio pblico, visto que estes,
realizando trabalho mais investigativo que qualquer outra rea da tutela coletiva e de grande
enfrentamento de poderosos interesses escusos, tendem a obter mais eficcia com a preservao de seu
trabalho e sua imagem, estabelecendo parcerias to-somente com os tcnicos de rgos pblicos
relacionados (CGU, COAF, Receita Federal, INSS, Polcia Federal etc.).
10

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essencial em tutela coletiva, dada a absoluta impossibilidade humana de, nos
quantitativos atuais, responder o membro do Ministrio Pblico Federal a todos os
descumprimentos a direitos coletivos para os quais teria atribuio. Ademais, no raro
esses contatos surgem excelentes idias para a soluo dos problemas.
Todavia, no h porque restringi-lo ao atendimento pessoal individual,
embora este seja tambm muito importante, merecendo tpico prprio (captulo 2).
primordial e at mais efetivo buscar estabelecer contato com a sociedade civil
organizada, por meio dos conselhos previstos legalmente e integrados por cidados com
atuao marcante nas respectivas reas (como os de sade Lei 8.142/90, de assistncia
social Lei 8.742/93) ou associaes civis (ONGs) ou organizaes da sociedade civil
de interesse pblico (OSCIPs, previstas e regulamentadas pela Lei 9.790/99) voltadas
defesa dos direitos humanos, dos consumidores, do meio ambiente, etc.
nesse contato que o membro do Ministrio Pblico especialmente
se no for oriundo da comunidade onde est atuando conseguir, ao mesmo tempo,
melhor caracterizar a realidade que o aguarda e buscar sugestes de como e onde agir
prioritariamente, alm de ganhar importantes aliados em sua atividade. Antes do
contato, porm, deve procurar saber quais os procedimentos afetos a cada realidade que
j se encontram em trmite na sua unidade de lotao (contando para isso com auxlio
dos servidores do gabinete cf. item relacionado equipe) para evitar que sua
desinformao acabe por deslegitimar sua atuao ou dos colegas que o precederam.
Nesses encontros, por motivos bvios, no dever o(a) procurador(a)
criar falsas expectativas ou fazer promessas de pronta soluo para todos os males
identificados, visto que muitas so as limitaes fsicas e mesmo jurdicas que
enfrentamos. Pelo contrrio, deve delas dar conhecimento a esses setores inclusive para
justificar a impossibilidade de uma atuao mais abrangente e conseguir o apoio
necessrio para o implemento dos objetivos comuns estabelecidos como prioritrios.
Enfim, deve apresentar-se como parceiro(a), brao jurdico da sociedade na defesa
dos interesses sociais coletivos, sem prejuzo de ressaltar a legitimidade concorrente das
associaes civis.
11

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Palestras e audincias pblicas6 desempenham importante papel nessa
aproximao com a sociedade, o mesmo fim se alcanando com uma visita de
apresentao ao conselho social da rea onde atuar o membro do Ministrio Pblico.
Tais posturas ainda contribuem significativamente para divulgar a misso institucional e
as possibilidades e limitaes de nossa atuao, tudo voltado capacitao da
cidadania7. Para esses eventos, vm sendo organizadas cartilhas que esclarecem de
forma acessvel e atrativa as atribuies da Instituio e divulgam os direitos coletivos8.
Outro vis da atuao do membro junto sociedade a possibilidade
de valer-se da credibilidade de que merecedora a Instituio e da iseno de seus
propsitos, livre de interesses pessoais, polticos ou econmicos, para atuar como
articulador na soluo de problemas, pondo em contato e congregando diferentes
atores e rgos na efetivao dos direitos coletivos9.
1.5 A funo investigativa
Em tutela coletiva, diferentemente da rea criminal, o

Ministrio Pblico que ordinariamente responde pela investigao que instrui sua
futura atuao, a teor do que dispe o inciso III do art. 129 e reiteradamente tem
reconhecido o Supremo Tribunal Federal, na discusso sobre o poder investigatrio
criminal do Ministrio Pblico. Enquanto que na apurao criminal a Polcia Federal
No VI Encontro Nacional dos Representantes da 5 CCR, ficou consignado nas concluses, que As
Audincias Pblicas podem ser realizadas em inqurito civil e procedimento administrativo, com o
objetivo de informar sociedade e esclarecer aspectos tcnicos relativos ao tema, alm de colher a
participao popular sobre aquele tema especfico, visando atender ao princpio constitucional do Estado
Democrtico de Direito. Cf. tpico especfico sobre audincias pblicas.
7
Bom exemplo disso o projeto MPF nas Escolas, organizado pela Fundao Pedro Jorge
(www.pedrojorge.org.br) e implementado, de regra pelos PRDCs, em vrios Estados da Federao. No
Mato Grosso do Sul, em 2003, o projeto alcanou cerca de 2000 jovens estudantes de escolas pblicas e
privadas, abrangendo variadas e diferentes regies e classes sociais.
8
Cf., por exemplo, trabalho desenvolvido pelo MP/RN, sob a responsabilidade da Promotora de Justia
Elaine Cardoso de Matos Novais, englobando cartilhas ilustradas com texto de fcil assimilao sob
temticas tais como: sade, educao, meio ambiente, direitos das pessoas com deficincia etc.
9
Exemplo interessante foi trazido no Frum Social Mundial 2005 pela mesma promotora referida na nota
anterior, dando conta de articulao promovida por aquele Ministrio Pblico com a UNICEF, Correios e
Associao de Moradores para identificao das crianas portadoras de necessidades especiais que no
estavam tendo acesso educao necessria, permanecendo alienadas e isoladas em suas residncias.
Capacitados pela UNICEF e com o apoio das associaes de bairros, que se integraram ao projeto,
carteiros realizaram levantamento em todas as residncias de determinada regio mais pobre de Natal
para identificar o nmero de crianas desatendidas, passando-se, ento, a exigir do Poder Pblico a
viabilizao de escola para tais crianas, nos termos da legislao especfica.
12

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que, via de regra, conduz o inqurito policial10 (com seus agentes preparados
especificamente para a funo investigativa) e remete-o concluso para denunciar,
arquivar ou requerer novas diligncias, na tutela coletiva cabe ao Ministrio Pblico
essa funo, visto que ele preside o inqurito civil11 ou procedimento administrativo12
que viabiliza a futura adoo de providncias (art. 8, 1, Lei 7.347/85)13. Assim, ao
Ministrio Pblico que cabe buscar as informaes necessrias propositura da ao
(ou formao de convencimento fundamentado pelo arquivamento), ouvir pessoas,
receber reclamaes, fazer diligncias in loco etc, providncias estas que merecem o
adequado registro fsico (no procedimento) e eletrnico (nos bancos de dados,
viabilizando melhor controle e a elaborao de estatstica).
H, por isso, uma grande diferena em relao s demais reas de
atuao no que se refere ao acompanhamento, impulso e registro dos procedimentos.
Enquanto nos inquritos e processos os autos chegam na procuradoria, vo aos
gabinetes (onde h manifestao do procurador) e posteriormente voltam para a Polcia
10
Ainda que no restem dvidas, ao menos no seio da Instituio, de que o Ministrio Pblico pode
investigar em matria criminal, tendo o Conselho Superior regulamentado essa nossa funo (Res.
77/2004), tambm pacfico que, nessa esfera, a investigao pela Instituio excepcional, enquanto
que, na tutela coletiva a regra. Cabe lembrar, a propsito, que em sede de investigao de atos de
improbidade administrativa, o MP poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento
administrativo para apurar qualquer ilcito previsto na Lei 8.429/92 (art. 22). H determinados casos em
que , de fato, mais conveniente requisitar inqurito policial, mormente quando no se vislumbra risco de
interveno indevida das instncias superiores do Executivo.
11
Qualquer estudo acerca da origem da ao civil pblica passa necessariamente pela obra coletiva de
Antnio Augusto Camargo Ferraz, Edis Milar e Nelson Nery Jnior, intitulada A Ao Civil Pblica e
a Tutela dos Interesses Difusos (Saraiva, 1984, esgotada), em que os autores fornecem as bases
doutrinrias do projeto da lei de ao civil pblica apresentado pelo Ministrio Pblico, por meio da
Presidncia da Repblica, ao Congresso Nacional, tendo trmite mais clere que o projeto elaborado por
doutrinadores paulistas como Ada Grinover e Cndido Dinamarco e, por isso, servindo de base para a Lei
7347/85. Na obra, os doutrinadores do Ministrio Pblico Paulista principais responsveis pela
previso, na lei, do inqurito civil ao sustentarem a necessidade de institu-lo argumentam: Para tanto
[proteger os interesses difusos] h que se armar o Ministrio Pblico do poder de requisio,
acompanhamento e controle de procedimentos conduzidos por organismos administrativos tendentes a
realizar atividades de investigao preparatrias, e que, a exemplo do que ocorre com o trabalho
desenvolvido pela polcia judiciria por meio do inqurito policial, chamaramos de inqurito civil ou
administrativo.. A prtica demonstrou o acerto da anteviso dos brilhantes membros do MP paulista e
hoje se percebe cada vez mais a imprescindibilidade da investigao prvia do Ministrio Pblico, no
apenas no intuito de evitar a propositura de lides temerrias, mas principalmente diante das vrias
possibilidades de soluo pr-judicial que se abrem na fase investigatria.
12
No Ministrio Pblico Federal h uma certa preferncia pelo procedimento administrativo sobre o
inqurito civil, reservando a este hipteses mais graves ou nas quais h possibilidade de diferentes
desdobramentos legais. O tema ser retomado no tpico prprio.
13
Particularmente, na defesa do patrimnio pblico, pode valer-se o Ministrio Pblico da investigao
da Polcia, requisitando inqurito com fundamento no art. 22 da Lei 8.429/92 (contra a improbidade
administrativa), assim redigido: Para apurar qualquer ilcito previsto nesta Lei, o Ministrio Pblico, de ofcio, a
13

______________________________________________________________________
ou para a Justia (uma espcie de "bate-volta"), na tutela coletiva os procedimentos so
movimentados inmeras vezes dentro da prpria procuradoria, antes da adoo de
alguma providncia judicial que, no raro, torna-se dispensvel, pois a situao
resolvida no mbito do procedimento, com mais celeridade e efetividade no
cumprimento da misso constitucional. Em razo dessa distino, h muito mais
trabalho de apoio administrativo na tutela coletiva que nas demais reas.
Apesar de tudo isso, nem os procuradores da Repblica nem os
servidores de apoio (ambos em nmero insuficiente), so, ainda, especificamente
preparados para tal fim, visto que o processo seletivo permanece voltado para as
atribuies processuais e pouco se tem feito para reverter o quadro em termos de
capacitao, ressalvadas algumas valiosas iniciativas da Escola Superior do Ministrio
Pblico da Unio e, mais recentemente, das Cmaras de Coordenao e Reviso. Todas,
entretanto, costumam abordar mais o direito que as tcnicas de apurao e o manejo dos
instrumentos investigativos de que dispomos (a includa a capacitao para acessar
informaes nos bancos de dados pblicos14).
1.6 Ministrio Pblico Resolutivo

MARCELO PEDROSO GOULART15 identifica dois modelos de
Ministrio Pblico: o demandista, que prefere atuar perante o Poder Judicirio, como
agente processual, transferindo-lhe a responsabilidade de resolver as diuturnas afrontas
lei, mormente no que se refere aos direitos sociais e coletivos, e o resolutivo, que,
valendo-se dos instrumentos de atuao sua disposio (inqurito civil ou
procedimento administrativo, termo de ajustamento de conduta e recomendao) faz
deles uso efetivo e legtimo para a soluo dos problemas que atentam contra tais
direitos.
requerimento da autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acordo com o disposto no art.
14, poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo
14
H vrios e valiosos convnios do Ministrio Pblico Federal com rgos federais que detm
importantes bancos de dados (cf. prximo tpico). Todavia, ainda so muito poucos os servidores e
procuradores capacitados a aproveit-los, sendo comum somente aqueles que demonstram interesse e
empenho pessoal prprio e espontneo alcanar alguma familiaridade com os mesmos e, ainda assim, sem
aproveitar todo seu potencial.
15
Ministrio Pblico e Democracia: teoria e prxis. So Paulo: Ed. LED Editora de Direito, 1998.
14

______________________________________________________________________
O Poder Judicirio (felizmente bem menos a Justia Federal que a

Estadual), como notrio, ainda se mostra refratrio tutela jurisdicional coletiva e
nova posio que a sociedade espera dele num mundo massificado e com crescentes
demandas sociais amparadas em lei, porm longe de serem implementadas. Por outro
lado, no raro as causas coletivas acabam por se delongar exageradamente no tempo
com grave comprometimento de sua eficcia seja porque so de fato muito complexas
e requerem conhecimentos especficos no usuais (dependentes de exaustiva instruo),
seja porque exigem do Juiz uma posio mais criadora e transformadora na efetivao
da lei16. sabido, por exemplo, que em grande parte das causas coletivas, negada a
liminar, muito dificilmente a situao se reverter no futuro. Nesse contexto, caber ao
Ministrio Pblico ter a sabedoria para distinguir quais as causas que necessariamente
devero ser levadas a juzo e quais aquelas que podem ser resolvidas extrajudicialmente,
hiptese em que esta ltima via deve ser a escolhida.
Essa resolutividade pode se manifestar tanto preventivamente, para
evitar leses a direitos coletivos, com a instaurao de inquritos civis ou
procedimentos administrativos para acompanhamento da situao, providncia que, no
raro, suficiente para que o infrator, agente pblico ou privado, aja em conformidade
com a lei e os interesses coletivos, ou por meio de recomendaes; quanto
repressivamente, por meio de termos de ajustamento de conduta.
Certo que, reconhecendo-se o grande papel do Direito na
transformao social e na tutela coletiva (judicial e extrajudicial) a via para tanto, logo
se percebe que o Ministrio Pblico, com os instrumentos de que dispe para efetivar tal
tutela, possui uma importantssima misso a desempenhar nessa transformao, que ser
tanto melhor atendida quanto for a capacidade de resoluo que a Instituio demonstrar
em sua atuao.
16
Mauro Cappelletti em Juzes Legisladores?, Ed. Srgio Fabris (p. 59) adverte para os riscos de uma
posio de simples rejeio do Poder Judicirio frente aos conflitos coletivos e de classe e de sua autoexcluso da possibilidade de influir justamente nos conflitos que tm importncia cada vez mais capital
em nossa sociedade: a obsolescncia e a irrelevncia do Poder em um mundo radicalmente transformado,
sujeitando-se gradual sucesso por organismos quase-judicirios e/ou procedimentos criados ou
adaptados para atender tais necessidades. Na verdade, o compromisso de ajustamento de conduta e as vias
extrajudiciais de soluo dos conflitos que vm sendo utilizadas pelo Ministrio Pblico so um exemplo
desses novos procedimentos.
15

______________________________________________________________________
1.7 As parcerias
Em razo da deficincia tcnica existente na maioria das
Procuradorias da Repblica de nosso pas, diante da falta de ncleos periciais
compostos por servidores capacitados nas mais diversas reas (medicina, engenharia
ambiental, biologia, contabilidade etc.) e mesmo em ateno ao valoroso trabalho
apurativo realizado por outros setores do poder pblico, torna-se muitas vezes
imprescindvel que o membro do Ministrio Pblico busque parcerias com rgos da
administrao pblica direta e indireta, mormente os de atribuio fiscalizatria. Essas
parcerias sero de grande valia para garantir perfeita agilidade e efetividade na
resoluo dos problemas especficos da tutela coletiva, notadamente em setores
relacionados a questes de sade, patrimnio pblico, meio ambiente.
Muitas representaes que chegam ao conhecimento do membro
atuante na rea de tutela coletiva, relacionadas diretamente s matrias supra referidas
ou outras quaisquer, exigem um conhecimento cientfico ou tcnico necessrio para a
perfeita instruo do inqurito civil ou procedimento administrativo, tal como ocorre na
investigao de desvio de verbas pblicas de programas ou convnios federais (BOLSA
FAMLIA, BOLSA ESCOLA, PROGRAMA DE ERRADICAO DO TRABALHO INFANTIL - PETI,
ETC.)
ou da constatao de irregularidades na gesto dos recursos do Sistema nico de
Sade - SUS. O sucesso de uma futura demanda ou de alguma medida extrajudicial

depender de uma investigao devidamente instruda com dados e elementos precisos,
para a qual de todo conveniente que o membro do Ministrio Pblico, durante sua
atuao, mantenha contato prximo com diversos rgos de nossa Administrao,
notadamente os de carter fiscalizatrio.
Para que se formalize essa parceria podem ser celebrados termos de
cooperao mtua ou convnios. No Mato Grosso do Sul firmou-se, a ttulo de exemplo,
um termo de cooperao17 com o Ministrio Pblico do Estado e com a Secretaria
Estadual de Sade, por meio do qual se viabilizou uma unio de esforos para o
17
Dispe o art. 153, IV, do Regimento Interno do Ministrio Pblico Federal (Port. PGR n. 358/98), que
incumbe aos Procuradores-Chefes nas respectivas unidades assinar convnios, acordos ou ajustes de
interesse da Procuradoria. Ainda assim, convm contatar a Secretaria-Geral antes de cada assinatura para
evitar conflito de atribuies com o Procurador-Geral ou previses incabveis nos respectivos termos.
16

______________________________________________________________________
combate das irregularidades existentes no Sistema nico de Sade, interessando ao
Ministrio Pblico, em especial, a disponibilizao de auditores estaduais para
elaborao de pareceres tcnicos necessrios instruo dos procedimentos
administrativos e inquritos civis, assim como para realizao de inspees (clusula 3,
item 3.5, do termo, constante do anexo)18.
Em nvel nacional, h inmeros convnios firmados pelo ProcuradorGeral, merecendo destaque os assinados com os seguintes rgos federais: Caixa
Econmica Federal, Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF,
Controladoria-Geral da Unio, INCRA, Ministrio da Defesa, Secretaria da Receita
Federal, SERPRO e Tribunal de Contas da Unio, todos disponibilizados na ntegra no
stio da 5 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal (cf. o teor
no site http://www.pgr.mpf.gov.br/pgr/5camara/index.htm ).
Alm desse benefcio imediato de auxlio tcnico para a obteno de
informaes essenciais investigao e mesmo para a avaliao tcnica de dados, as
parcerias permitem tambm maior possibilidade de intercmbio de experincias,
conhecimentos e estratgias entre o Ministrio Pblico e os servidores desses rgos,
garantindo um sensvel aprimoramento da atuao ministerial.
No obstante toda a convenincia das parcerias, especialmente para
agilizao do fornecimento de informaes e da realizao de levantamentos tcnicos,
bem como para troca de idias, importa ter presente que prerrogativa institucional (art.
7, III, LC 75/93) requisitar autoridade competente a instaurao de procedimentos
administrativos tais como os de apurao de irregularidades a serem executados pelos
18
Cumpre aqui registrar que por disposio expressa de lei (art. 33, 4, da Lei 8080/90), cabe ao
Ministrio da Sade acompanhar, atravs de seu sistema de auditoria, a conformidade programao
aprovada da aplicao dos recursos repassados a Estados e Municpios, e que, constatada a malversao,
desvio ou no aplicao dos recursos, caber ao Ministrio da Sade aplicar as medidas previstas em lei.
Em razo desse dispositivo, h forte corrente doutrinria (Improbidade Administrativa de Emerson
Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lumen Juris) e jurisprudencial a sustentar a competncia federal em
tudo o que se refere aplicao de recursos do SUS. Contra esse entendimento, poder-se-ia opor a smula
208 do STJ, visto que o repasse de recursos do SUS, realizado fundo a fundo, no se sujeita, em princpio,
a prestao de contas especfica perante o DENASUS, mas aos rgos de auditoria municipais ou
estaduais. A matria, todavia, tormentosa e, em se tratando de questes coletivas que envolvam o direito
sade sob uma perspectiva mais ampla convm atuar juntamente com o Ministrio Pblico Estadual.
Excelente referncia doutrinria para compreender a repartio de competncia em sade a obra do
colega PRR3 Marlon Alberto Weichert: Sade e Federao na Constituio Brasileira,Lumen Juris.
17

______________________________________________________________________
servios pblicos de auditoria (Controladoria-Geral da Unio, Departamento Nacional
de Auditoria do SUS). O Ministrio Pblico tambm tem a prerrogativa de requisitar da
Administrao Pblica servios temporrios de seus servidores (destacadamente
tcnicos com conhecimentos especializados) e meios materiais necessrios (tais como
carros com trao especial para visitas em aldeias ou reas de preservao ambiental de
difcil acesso) para a realizao de atividades especficas (art. 8, III, LC 75/93), pelo
que a inexistncia de convnios ou termos de cooperao no impede o Ministrio
Pblico Federal de valer-se desses servios.
Mesmo nesses casos em que o membro precisar valer-se das
prerrogativas legais, convm manter bom dilogo com tais interlocutores, tendo sempre
presente as dificuldades de recursos humanos e a sobrecarga experimentada, via de
regra, por esses rgos, evitando requisitar informaes ou servios temporrios (art. 8,
II, III e IV, LC 75/93) ou apurao administrativa (7, III) sem prvio contato com a
autoridade requisitada para estabelecimento de comum acordo prazos razoveis para o
cumprimento do requisitado ou apresentao dos resultados. A experincia demonstra
que prazos acordados costumam ser cumpridos, enquanto que a imposio de prazos
exguos de forma unilateral pelo Ministrio Pblico, alm de ensejar pedidos de
prorrogao que terminam por esvaziar a pretenso inicial de celeridade, tendem a
comprometer o esprito de cooperao. Essa postura foi expressamente recomendada
pelo Procurador-Geral da Repblica, Dr. Cludio Lemos Fonteles, em e-mail
encaminhado a todos os membros da Instituio no dia 20/10/03 relativo s requisies
direcionadas Controladoria-Geral da Unio19.
Merece meno destacada, outrossim, a convenincia de, em tutela
coletiva, estabelecerem-se parcerias com o Ministrio Pblico Estadual. No foi toa
que a Lei 8.078/90 (CDC) acrescentou o 5 ao art. 5 da Lei 7.347/85. Nas reas
relacionadas defesa de interesses coletivos, no raro h grande dvida acerca da
atribuio federal ou estadual, recomendando-se o litisconsrcio para evitar que, em
19
Constava do e-mail: Estimadas (os) Colegas: 1. Conversa mantida com o Secretrio-Executivo da

CGR conduziu-me a pedir-lhes compreenso para que, estando a CGR a receber muitos e variados
pedidos dos colegas, Brasil afora, muito proveitoso que se realizem prvios contatos telefnicos a que
as unidades da CGR digam do prazo hbil a realizao do solicitado. 2. Peo, pois, a compreenso de
todas(os) as(os) colegas a que adotemos essa diretriz.
18

______________________________________________________________________
caso de declnio de competncia, no fique a ao eventualmente proposta sujeita a ser
extinta por falta de legitimidade ou presentao adequada do Ministrio Pblico. Por
outro lado, em determinadas situaes de grande complexidade ou abrangncia a
atuao conjunta serve para unir esforos e garantir maior capilaridade na atuao do
Ministrio Pblico Federal, menos interiorizado que o ramo estadual. Demais, no raro
os colegas do ramo estadual gozam de qualificado apoio tcnico-pericial, bem como
contatos preciosos com os rgos locais relacionados defesa dos interesses coletivos
(polcia ambiental, Procons, ONGs etc).
Nesse contexto, merece nota a moderna tendncia de criao de
associaes nacionais de membros do Ministrio Pblico com atribuio em defesa dos
direitos coletivos em reas especficas (ABRAMPA meio ambiente, cujo endereo
eletrnico www.abrampa.org.br20 e AMPASA sade, por exemplo21) ou mesmo de
grupos inter-institucionais pelo Conselho Nacional de Procuradores Gerais (como
caso do Grupo Nacional de Direitos Humanos, criado a partir de proposta levantada no I
Encontro Nacional do Ministrio Pblico e Direitos Humanos, realizado juntamente
com o Frum Social Mundial de 2005), de modo a estabelecer contatos e redes
nacionais que otimizam a atuao ministerial e viabilizam a produo e difuso de
conhecimento especializado no interesse do Ministrio Pblico que atua nas referidas
reas.
No se pode desconsiderar, por fim, as parcerias no s tcnicas, mas
tambm estratgicas, com a sociedade civil organizada, seja com associaes civis, seja
com os movimentos ou com os conselhos sociais (valendo lembrar, neste ltimo caso,
os conselhos de sade, previstos na Lei 8142/90 que disciplinou a participao da
comunidade como diretriz do SUS, prevista constitucionalmente no art. 198, III). Tais
parcerias permitem desde a mobilizao de foras sociais em prol da defesa de direitos
coletivos at a identificao dos pontos mais importantes em que se faz necessria a
20
Da qual hoje vice-presidente a Subprocuradora-Geral da Repblica Sandra Cureau, Coordenadora da

4 Cmara de Coordenao e Reviso
21
O colega Humberto Jacques (PRR1) o vice-presidente nacional da AMPASA, podendo fornecer
maiores detalhes para interessados em se associarem.
19

______________________________________________________________________
atuao do Ministrio Pblico Federal sob uma perspectiva coletiva22 (eleio de
prioridades), passando pela necessria identificao e construo de solues criativas,
muitas vezes imprescindvel nossa atuao em tutela coletiva. Particularmente no que
respeita sade, corre o risco de perder a idia do contexto do SUS na sede de sua
lotao o(a) procurador(a) que nunca estabelecer algum contato com os conselheiros de
sade, embora no se possa desconhecer que, em algumas localidades, tais conselhos
so manipulados pelo gestor local.
1.8 As vantagens para o Ministrio Pblico de sua condio de litigante

habitual em tutela jurisdicional coletiva: a importncia dos bancos de
dados
MAURO CAPPELLETTI e BRYANT GARTH, na clssica obra

Acesso Justia23 ressaltam as vantagens que os litigantes habituais possuem em
relao aos eventuais, citando trabalho do professor norte-americano Galeanter24:
1)
maior experincia com o Direito, a possibilitar-lhes melhor
planejamento do litgio;
2)
economia de escala do litigante, por possuir vrios casos;
3)
oportunidades de desenvolver relaes informais com os
membros da instncia decisora;

4)
possibilidade de diluio dos riscos da demanda;
5)
possibilidade de testar estratgias com determinados casos, de
modo a garantir a expectativa mais favorvel em relao a casos

futuros.
Analisando essas vantagens pode-se perceber que o Ministrio Pblico
possui excelentes condies de valer-se de sua condio de maior litigante na defesa dos
22
Uma das grandes vantagens de o Ministrio Pblico estabelecer contato com os movimentos sociais e
com as associaes conferir um enfoque mais coletivo a suas atuaes, evitando a particularizao a que
tende o procurador se privilegiar o atendimento individual.
23
Traduo brasileira de Ellen Gracie Northfleet, Editora Srgio Antnio Fabris.
24
Tome-se como exemplo a vantagem que um grande supermercado possui frente a um consumidor que
teve seu veculo furtado no estabelecimento daquele. Enquanto o supermercado possui advogados
especializados em defend-lo nessas causas, comuns para eles, o consumidor contar com um advogado
20

______________________________________________________________________
interesses coletivos, ao menos no direito brasileiro25, para melhor desempenhar sua
misso constitucional. Para isso servem manuais como o presente, que procuram
compilar e consolidar conhecimentos hauridos da experincia cotidiana de atuao na
rea.
Refletindo sobre as vantagens acima identificadas, v-se que o
desenvolvimento de relaes informais com os membros da instncia decisria e a
reduo dos riscos da demanda so inerentes atuao do membro do Ministrio
Pblico, que ordinariamente desenvolve suas atividades junto ao Poder Judicirio, via
de regra perante os mesmos juzes, mantendo de igual modo constantes contatos
profissionais com os rgos do Poder Executivo que dispem de poder decisrio
(cumprindo lembrar que h casos em que a deciso administrativa se mostra mais rpida
e eficaz). Ademais, a iseno poltica e econmica que caracteriza sua funo pblica o
habilita a ser merecedor de credibilidade e proximidade que no costumam ser
destinadas a outros legitimados. Por outro lado, quanto reduo dos riscos da
demanda, merecem meno as previses legais que o dispensam de custas e
adiantamento de emolumentos e honorrios26 e, igualmente, as posies doutrinrias
que sustentam ser a Instituio isenta de nus da sucumbncia, quando agindo de boaf27.
Outra vantagem que merece ser mais explorada pela Instituio diz
respeito chamada economia de escala. Quantas e quantas vezes o Ministrio Pblico
no enfrenta, no pas, as mesmas questes, seja no que diz respeito aos problemas reais
apresentados a seus membros nos mais diversos pontos do pas, seja no que se refere s
que, por mais especializado que seja na rea de defesa do consumo, por exemplo, no dominar o tema
especfico
25
Chega-se a aventar que o Ministrio Pblico responda por cerca de 90% das aes civis pblicas, o que
no , necessariamente, um dado a ser comemorado, visto que importante que tambm os outros
legitimados manejem os instrumentos que a lei lhes conferiu, mas que certamente um dado que deve ser
tomado com especial ateno, principalmente porque, ainda que diminua significativamente, o referido
percentual dificilmente baixar de 50% nas prximas dcadas.
26
A Lei 9.289/96, no art. 4, III, expressamente dispensa o Ministrio Pblico do pagamento de custas na
Justia Federal. O art. 18 da Lei de Ao Civil Pblica expressamente afasta a obrigao de adiantar
custas, emolumentos, honorrios periciais e quaisquer outras despesas nas aes civis pblicas, em
benefcio de todos os legitimados.
27
Nesse sentido doutrina minoritria, valendo citar Ricardo de Barros Leonel, Manual do Processo
Coletivo, RT. A doutrinria majoritria (Nelson Nery Jnior, nos Comentrios ao CPC e Legislao
Extravagante, RT; Rodolfo Camargo Mancuso, Ao Civil Pblica, RT, e Hugo Nigro Mazzilli, A
21

______________________________________________________________________
teses jurdicas que lhe so opostas? Frente a essas questes, seus membros, depois de
muita reflexo, estudo e criatividade, encontram solues que precisam ser aproveitadas
pelos demais colegas, como forma de otimizar o servio e qualificar a atuao.
Para tanto se faz imprescindvel implementar organizados e eficazes
bancos de dados nacionais (no caso do Ministrio Pblico Federal) e estaduais ou
locais (em cada procuradoria), numa perspectiva prxima de unificao desses dados
ou, no mnimo de acesso facilitado para todo o pas (pela intranet). Felizmente, est j
implantada, em fase inicial, uma Base de Dados de Manifestao em Inteiro Teor, que
ser alimentada pelas Cmaras, PFDC, Ncleos Temticos e demais Unidades do
Ministrio Pblico Federal, mediante acesso credenciado, e possibilitar a pesquisa por
assunto, autor, unidade, tipo de documento, nmero do procedimento ou ao judicial.
Consta do anexo um manual de ajuda para insero dos documentos digitalizados (cf. as
orientaes para insero nesse banco de dados, constantes no Anexo II)
H orientaes das vrias Cmaras e da PFDC28 para que as portarias
de instaurao, recomendaes, compromissos de ajustamento de condutas e iniciais de
aes civis pblicas e de responsabilizao por ato de improbidade administrativa sejam
encaminhadas em meio eletrnico para aqueles rgos da Instituio e para o referido
banco de dados, podendo, inclusive, ser divulgados nas respectivas pginas da Internet.
Tal providncia absolutamente indispensvel para a necessria e completa
concretizao do banco de dados nacional do Ministrio Pblico Federal, convindo
designar membros do gabinete para a respectiva insero ou deix-la sob a
responsabilidade direta do membro.
Tais bancos servem tambm para evitar atuaes conflitantes entre
rgos do Ministrio Pblico Federal, na medida que permite ao colega, antes de ajuizar
a competente ao, verificar os posicionamentos j firmados em outros Estados.
Defesa dos Interesses Difusos em Juzo) sustenta caber ao Estado ou Unio o pagamento da
sucumbncia devida pelo Ministrio Pblico conforme o ramo que atuou.
28
Por exemplo, Ofcio n. 25/03 da PFDC, Ofcio-circular n. 08/2004 da 3 CCR, Ofcio-circular n.
33/2003 da 5 CCR
22

______________________________________________________________________
Complementarmente a tais bancos de dados nacionais, convm
implement-los no mbito de cada sede, disponibilizando todos os trabalhos entre
colegas sob um critrio que permita um arquivamento organizado e de fcil
recuperao, para o que so necessrias sistemticas de nomenclatura e distribuio de
pastas que considerem as peculiaridades da matria. Na Procuradoria da Repblica no
Mato Grosso do Sul a soluo encontrada foi a estruturao de diretrios especficos e a
edio de um manual que orientasse a nomenclatura dos arquivos eletrnicos (cf. Anexo
VI).
Esse banco de dados pode incluir tambm fontes de pesquisa
especializada em meio fsico ou eletrnico: doutrina em livros ou artigos, coletneas de
legislao e manuais, stios da internet e vrios outros que muito auxiliam a atuao do
Ministrio Pblico. H, na PR/MS, diretrio compartilhado intitulado Biblioteca
que armazena artigos, compndios de leis, anotaes feitas por colegas em
congressos etc, valendo mencionar o Manual de Direito Sanitrio, uma coletnea de
normas, artigos e julgados pertinentes. No anexo I, consta uma lista bsica de sites de
interesse.
1.9 A equipe de apoio
Caracterizada por tantas particularidades, a tutela coletiva requer

tambm uma equipe de apoio especializada para garantir boa atuao do Ministrio
Pblico.
Para tanto, primordial a viabilizao de uma secretaria
administrativa (ou cartrio) e/ou29 de um apoio de gabinete integrados por servidores
29
Entende o autor deste Manual que, em nome da especializao e racionalizao do servio, e do

controle institucional (vale dizer, apropriao pela unidade das informaes relacionadas aos feitos de
tutela coletiva, para minimizar os males da rotatividade de membros e servidores) conveniente dividir as
atribuies administrativas dos procedimentos e inquritos entre secretaria e gabinete. Ficariam com a
secretaria as responsabilidades de acompanhamento (controle de prazos e de cumprimento das
determinaes do procurador) e movimentao (nos sistemas eletrnicos respectivos: SPA, CAETS etc)
dos procedimentos e inquritos, bem como armazenamento fsico e eletrnico dos documentos
importantes (tais como cpias das peas produzidas e das orientaes das Cmaras) e numerao,
expedio e recebimento de ofcios, por serem tais atividades sujeitas a uma rotina prpria que independe
da orientao do(a) procurador(a). Tambm incumbiria Secretaria o primeiro atendimento ao pblico e
o encaminhamento a outros rgos quando a irregularidade no for da atribuio do Ministrio Pblico
Federal. Ao apoio de gabinete incumbiria o trabalho interno de elaborao de despachos, ofcios e peas
23

______________________________________________________________________
capacitados especificamente na matria, de preferncia com formao jurdica,
conscientes das peculiaridades da rea e bem integrados e articulados na execuo das
suas funes. Em tutela coletiva, mais que na matria criminal e de custos, a experincia
tende a garantir melhor desempenho desses servidores, por se tornarem mais
familiarizados aos procedimentos e rotinas pertinentes. Demais, conjuntamente aos
tcnicos periciais das vrias reas do conhecimento que a interdisciplinariedade requer
(v. tpico prprio), convm estruturar uma assessoria de imprensa, fundamental em
razo do grande interesse que as questes coletivas despertam na mdia.
Trs particularidades referem-se diretamente atuao da equipe: o
trabalho administrativo interno, a funo investigativa e a novidade que a tutela
coletiva representa em termos jurdicos, demandando pesquisa especializada.
Como j visto no item 1.5 (sobre a funo investigativa), h muito
mais trabalho administrativo na tutela coletiva que nas demais reas: expedio,
recepo e controle de ofcios, atendimento ao pblico e reduo a termo de declaraes
e representaes, contatos com outros rgos da Administrao Pblica, controle e
andamento dos procedimentos e inquritos, etc. Para tudo isso preciso um nmero
compatvel de servidores, tanto na secretaria como no gabinete, especialmente se este
acumular funes administrativas de andamento. Se as deficincias estruturais da
Instituio no viabilizarem o nmero ideal, convm, ao menos, garantir a
(TACs, recomendaes e aes), em que se faz imprescindvel a orientao jurdica e estratgica do

titular do gabinete, bem como o atendimento relacionado procedimentos ou inquritos em curso ou
sobre matrias relacionadas atribuio do respectivo gabinete. Tem conscincia o autor deste Manual,
contudo, que tal orientao no corresponde realidade da maioria das procuradorias no pas. Nas
menores, devido pouca disponibilidade de recursos humanos no Ministrio Pblico Federal,
confundem-se secretaria e gabinete. Nas maiores, onde h a diviso, alguns dos servios aqui atribudos
Secretaria so realizados pelos gabinetes (como a expedio e cobrana dos ofcios) e vice-versa. Em
conseqncia, em um mesmo dia, possvel que mais de um gabinete telefone para o mesmo rgo
pblico cobrando respostas a ofcios expedidos. Tambm pode ocorrer que, pela falta de experincia de
determinados servidores do gabinete, o endereamento ou mesmo alguns aspectos bsicos do ofcio sejam
erroneamente redigidos, sem que o procurador atente-se ao fato. Perde-se, com isso, as vantagens
decorrentes da centralizao dessas atribuies em um mesmo setor: estabelecimento de rotinas, padres
e contatos pessoais. Igualmente deve ocorrer de servidores do gabinete que fazem o primeiro atendimento
ao pblico encaminharem erroneamente o cidado que trouxe ao Ministrio Pblico Federal matria que
no de sua atribuio, por desconhecer endereos e servios disponveis na cidade. Para evitar essas
falhas que o autor apresentou a sugesto acima que, todavia, no desconhece que s os colegas que
atuam em cada unidade, conhecendo as peculiaridades dela, que tm condies de estabelecer a melhor
rotina de trabalho. Certo que, junta ou separada entre secretaria e gabinete e, neste caso, com tal ou qual
diviso de atribuies, no so poucas as responsabilidades da equipe de apoio, sendo de todo
conveniente garantir um mnimo de especializao e capacitao especfica.
24

______________________________________________________________________
especializao de um setor (ainda que contando com um s servidor) e capacitar
especificamente os servidores que atuam na rea30.
Por outro lado, como cabe ao Ministrio Pblico investigar, preciso,
em primeiro lugar, que o apoio de gabinete (tambm o responsvel pelo atendimento ao
pblico se este no couber ao gabinete), sob a orientao do respectivo procurador, seja
capaz, diante do problema bruto que lhe trazido por meio de uma representao
(escrita ou oral), da imprensa ou de conhecimento prprio, de visualizar quais seriam as
possveis atuaes do Ministrio Pblico para solucionar o problema: 1) ao civil
pblica com pedido X ou 2) ao de responsabilizao por ato de improbidade
administrativa contra quais agentes e por ato enquadrvel em qual das modalidades
artigos 9, 10 ou 11 da Lei 8429/92, ou 3) um termo de ajustamento de conduta ou
ainda 4) uma recomendao, e dirigir para elas sua linha investigativa, sempre sob a
orientao do(a) procurador(a). Essa viso se faz tanto mais necessria quando se trata
de um primeiro atendimento individual, que resultar em uma representao reduzida a
termo na procuradoria, sendo de todo conveniente que os elementos registrados j
levem em considerao o caminho que ser adotado. Para tanto, pressuposto que esse
apoio possua algum conhecimento bsico e genrico sobre os institutos da tutela
jurisdicional coletiva. Infelizmente, esse conhecimento no , de regra, estudado nas
faculdades, de modo que a primeira orientao que o membro do Ministrio Pblico
dever passar a sua equipe ser uma bibliografia bsica sobre inqurito civil, ao civil
pblica e ao de responsabilizao por ato de improbidade administrativa31, alm, por
bvio, da leitura das prprias leis.
30
H procuradorias, como a de Campinas, nas quais certas funes (como o atendimento), por opo
administrativa interna, so distribudas entre um grande nmero de servidores, em sistema de
revezamento. Muito embora tal opo tenha a vantagem de evitar sobrecarga individual, h significativo
risco de comprometimento da uniformidade e qualidade do servio prestado, dada a falta de
especializao, dificuldade que, todavia, pode ser minorada com o estabelecimento de uma rotina-padro
mnima (v. tpico sobre o atendimento) e com a capacitao especifica de todos que fazem tal
atendimento.
31
Uma sugesto de bibliografia bsica : 1) comentrios de Nelson Nery Jnior Lei de Ao Civil
Pblica, constante de seu clebre CPC Comentado, RT; 2) Inqurito Civil, Luis Roberto Proena, RT,
captulos 2 a 5 e/ou 3) Pontos Controvertidos sobre o Inqurito Civil, Hugo Mazzilli, In: ACP 15 anos, p.
267-303 e 4) Improbidade Administrativa: Aspectos materiais e processuais, Nicolao Dino de Castro e
Costa Neto, In: Improbidade Administrativa: 10 Anos da Lei 8.429/92, Ed. Del Rey (apoio da ANPR).
Para aprofundamento dos temas de interesse geral para a tutela coletiva: O Inqurito Civil, Hugo
Mazzilli, Saraiva e Manual do Processo Coletivo, Ricardo de Barros Leonel, RT.
25

______________________________________________________________________
Esses conhecimentos bsicos, porm, no bastaro a resolver o
problema apresentado ao Ministrio Pblico. Ser preciso adentrar no tema especfico,
pesquisando detidamente a legislao de regncia (por exemplo, normas relacionadas
ao reconhecimento de cursos universitrios, quando a matria versar sobre cursos
irregulares ainda no reconhecidos), tentando identificar solues j dadas pelo
prprio membro ou por outros rgos do Ministrio Pblico ou o que diz a
jurisprudncia32 e a doutrina a respeito. Para essa pesquisa direcionada a equipe de
apoio e a qualidade e disponibilidade dos bancos de dados (em especial os
informatizados) so fundamentais, devendo ser essa a misso que dela merea maior
disposio e dedicao.
A funo da secretaria (ou cartrio) de tutela um pouco diversa
daquela do apoio de gabinete (quando separados, considerando-se o modelo ideal
referido na nota n. 28), o que no a dispensa de procurar harmonizar-se com este.
Identificada a linha investigatria e as informaes necessrias pelo gabinete, sob a
orientao do(a) procurador(a), caber ao cartrio a obteno dessas informaes
junto aos rgos que as detm, demandando o mnimo possvel de trabalho do
membro oficiante e garantindo a mxima celeridade e eficincia possvel. Isso no
fcil. Pressupe a existncia de modelos de ofcios requisitrios, cuidados com
endereamento e forma de encaminhamento e, em especial, postura adequada frente aos
rgos destinatrios capaz de garantir a pronta e completa resposta. Quando factvel,
convm que os servidores do Cartrio tenham acesso aos bancos de dados
disponibilizados ao Ministrio Pblico Federal por meio de convnio.
Outra funo da secretaria, talvez a mais importante, ter controle
sobre todos os inquritos ou procedimentos administrativos investigatrios em
andamento e conhec-los relativamente bem de modo a evitar novas instauraes
sobre as mesmas circunstncias (o que dispersa fora e informaes) e garantir que as
informaes pertinentes a cada investigao sejam levadas a registro no respectivo
procedimento (por exemplo, a notcia de um novo problema relacionado mesma
entidade ou pessoa investigada em sede de defesa de patrimnio pblico, ou a
32
Pesquisando-se, basicamente, nos stios do Conselho da Justia Federal (www.cjf.gov.br), incluindo

STJ e TRFs e do Supremo Tribunal Federal (www.stf.gov.br), cujos julgados so os que mais interessam
Justia Federal, como fonte de direito e argumento de autoridade.
26

______________________________________________________________________
reestruturao de um hospital que estava parado etc). Para isso, fundamental que haja
um mnimo de estabilidade nos servidores do cartrio de modo a se constituir uma
espcie de memria institucional (fundamental em uma Instituio onde h
significativa mobilidade territorial entre os procuradores), o que pode ser garantido,
tambm, com um eficiente software capaz de registrar em detalhes o objeto de todas as
investigaes e sucintamente seus andamentos e linha investigatria adotada. Neste
software, convm, se possvel, armazenar informaes extra-oficiais como a linha
investigatria e os passos futuros, de modo a minimizar os prejuzos advindos da troca
do membro oficiante ou dos servidores com atuao diretamente relacionada ao
procedimento.
A necessidade da qualificao e especializao acima demonstrada
recomenda compatvel estrutura remuneratria dos setores que trabalham com a tutela
coletiva, equivale dizer, a previso, na estrutura administrativa, de funes
comissionadas de chefia e assessoramento que assegurem um mnimo de estabilidade
dos servidores no setor e estimulem o auto-aprimoramento33.
Cada unidade deve destinar um ou alguns servidores do quadro,
lotados na secretaria ou no gabinete, para a importante funo de realizar o atendimento
ao pblico. O servidor responsvel pelo primeiro atendimento dever possuir, alm da
formao jurdica, conhecimento especfico sobre as atribuies do Ministrio Pblico
Federal na tutela coletiva, suas distines com outros rgos ou instituies tambm
voltados ao atendimento da populao em geral (defensoria pblica, por exemplo). No
sendo da atribuio do Ministrio Pblico Federal a questo trazida, impende
encaminhar o cidado para o rgo adequado (v. prximo captulo). Aquele que atender
caso determinado, j em andamento ou cuja matria se inclua nas atribuies do
respectivo gabinete, dever dominar minimamente a rea e ter cincia das investigaes
similares j em curso. preciso ter presente que estes servidores sero responsveis
pela imagem da Instituio perante o cidado atendido e que h dispndio de dinheiro e
tempo deste ltimo no deslocamento Procuradoria.
33
Devido conscincia formada nesse sentido na PR/MS, contando com a sensibilidade de todos os
colegas e em especial dos procuradores-chefes, destinava-se uma funo comissionada de assessoria
jurdica da estrutura do gabinete do procurador-chefe para a Coordenao da Tutela Coletiva, com
excelentes resultados.
27

______________________________________________________________________
A Procuradora Federal dos Direitos do Cidado editou, em 22.04.03, a

Instruo Normativa n. 02/2003 para estabelecer critrios gerais para a organizao
administrativa das Secretarias das Procuradorias Regionais dos Direitos do Cidado e
das Procuradorias dos Direitos do Cidado. Pelo estudo que a precedeu, elaborado por
grupo de trabalho designado especificamente para esse fim e pela plena compatibilidade
entre os ofcios da defesa dos direitos do cidado e dos demais da tutela coletiva, o
modelo institudo pela referida IN pode servir de modelo a qualquer cartrio ou
secretaria de tutela coletiva.
28

______________________________________________________________________
CAPTULO 2 - O ATENDIMENTO AO PBLICO

A atuao na rea de tutela coletiva impe uma rotina diferenciada de
trabalho dos membros do Ministrio Pblico quando comparada s atividades
desenvolvidas por aqueles que atuam nas reas de custos legis e criminal, visto que
exige maior contato com o pblico em geral. Quanto maior a visibilidade do Ministrio
Pblico Federal em uma dada comunidade, decorrente da atuao e conseqente
cobertura da mdia e da participao dos membros em palestras e audincias pblicas,
tanto maior ser a procura pela Instituio por integrantes da sociedade visando
soluo dos mais diversos tipos de questes.
Para que se viabilize tal atendimento a todos, impende assegurar
acessibilidade fsica s pessoas portadoras de deficincia, adaptando o prdio da
procuradoria s exigncias da legislao (Lei 10.098/0034) e da ABNT (NBR 9050)35.
Cabe lembrar que as reparties pblicas devem dispensar
atendimento prioritrio, imediato e diferenciado s pessoas portadoras de deficincia,
aos idosos com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, s gestantes, s lactantes e
s pessoas acompanhadas por crianas de colo, nos termos da Lei 10.048/2000, com a
redao que lhe deu a Lei 10.741/03.
34
Nos termos do art. 11 da Lei 10.098/00, devero ser observados os seguintes requisitos mnimos de
acessibilidade:
I nas reas externas ou internas da edificao, destinadas a garagem e a estacionamento de uso pblico, devero
ser reservadas vagas prximas dos acessos de circulao de pedestres, devidamente sinalizadas, para veculos
que transportem pessoas portadoras de deficincia com dificuldade de locomoo permanente;
II pelo menos um dos acessos ao interior da edificao dever estar livre de barreiras arquitetnicas e de
obstculos que impeam ou dificultem a acessibilidade de pessoa portadora de deficincia ou com mobilidade
reduzida;
III pelo menos um dos itinerrios que comuniquem horizontal e verticalmente todas as dependncias e servios do
edifcio, entre si e com o exterior, dever cumprir os requisitos de acessibilidade de que trata esta Lei; e
IV os edifcios devero dispor, pelo menos, de um banheiro acessvel, distribuindo-se seus equipamentos e
acessrios de maneira que possam ser utilizados por pessoa portadora de deficincia ou com mobilidade reduzida.
35
Tudo sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia pode ser encontrado na magnfica obra com esse
ttulo da colega Eugnia Augusta Gonzaga Fvero (Ed. WVA, Rio de Janeiro, 2004), indubitavelmente a
maior especialista na matria do Ministrio Pblico Federal e uma das maiores do pas.
29

______________________________________________________________________
2.1 O primeiro contato e a triagem: do individual para o coletivo
Para no inviabilizar a atuao funcional do(a)s procurador(a)s,

imprescindvel o trabalho de servidores especialmente capacitados para um primeiro
contato com o cidado que assegure a um s tempo qualidade do atendimento (em
respeito cidadania e no interesse de cumprir adequadamente a funo da Instituio) e
triagem das irregularidades cuja soluo efetivamente se insere dentre as
atribuies do Ministrio Pblico Federal, visto que grande parcela das pessoas que
buscam o auxlio da Instituio o fazem no intuito de resolverem problemas
marcadamente individuais36, cuja defesa vedada ao Ministrio Pblico Federal (art.
15, LC 75/93)37
e 38
. Tal vedao, assim como a constante do art. 129, IX, CF, parece
pretender evitar que a Instituio se desvie de sua maior e mais importante misso
constitucional na rea cvel: a defesa dos interesses coletivos39. Com efeito, a prtica
36
Exemplificativamente: segurado do INSS reclamando que o perito do INSS no reconheceu evidente

doena incapacitante para o trabalho ou que o instituto est demorando demasiadamente em deferir pleito
legtimo seu; muturio da Caixa Econmica Federal reclamando que j pagou o financiamento de sua
casa prpria e ainda no recebeu quitao ou que sua casa financiada est ruindo; cidado reclamando que
no consegue fazer determinada cirurgia pelo SUS porque determinado hospital est lhe negando
atendimento; estrangeiro que est com dificuldade de tirar documentao etc. Isso sem falar nos casos
que, alm de individuais, sequer teriam qualquer relao com a esfera federal: causa na Justia Estadual
que no anda ou vcio de produto ou servio prestado por empresa particular.
37
Cumpre aqui registrar que tal posicionamento est longe de ser unanimidade na Instituio, havendo
inmeros colegas que, diante da omisso de outros rgos notadamente da Defensoria Pblica da Unio
e da resolutividade que possui a atuao do Ministrio Pblico Federal, entendem caber-nos atuar em
benefcio dos indivduos que acorrem Instituio. Data maxima venia, esse entendimento, como dito,
tende a consumir tempo e esforos que so retirados de nossa atuao coletiva. Exemplificando,
prefervel concentrar esforos extra ou judiciais para garantir a estrutura mnima necessria Defensoria
Pblica da Unio ou lev-la a firmar convnios para o adequado desempenho de suas funes (cf. art. 14,
1, LC 80/94), como feito no Amazonas e no Mato Grosso do Sul com aes civis pblicas ajuizadas
para garantir a lotao legal nos respectivos Estados ou a celebrao de convnio previsto em lei, ambas
com provimento judicial favorvel, a atender os casos individuais que nos so trazidos.
38
A Resoluo n. 02, extrada do X Encontro Nacional dos Procuradores dos Direitos do Cidado,
realizado em Braslia, entre 16 e 18 de agosto de 2004, estatui, quanto ao mbito de atuao do PDC que:
Em interesses individuais indisponveis, [atuar] como agente, em decorrncia de expressa previso da
atribuio do Ministrio Pblico na Constituio da Repblica, nas leis exemplificativamente, no
Estatuto da Criana e do Adolescente e no Estatuto do Idoso e em tratados ou convenes
internacionais. Em outros interesses individuais, quando no caracterizado, de plano, qual o rgo ou
instituio que possui atribuio, pode o PDC colher elementos de convico antes do encaminhamento.
Em qualquer caso e sempre que possvel, deve o PDC direcionar sua atuao soluo da questo sob a
perspectiva coletiva.
39
Ressalve-se que a importncia que se d, neste manual, nossa atuao em defesa dos interesses
coletivos no desconhece possuirmos algumas atribuies em defesa de interesses individuais
indisponveis. Toda a legislao referente a nossas atribuies deve ser interpretada em consonncia com
o disposto nos artigos 127 e 129 da Constituio Federal. Enquanto aquele ressalta, como diretriz geral, o
compromisso institucional com os interesses sociais e individuais indisponveis, o art. 129 detalha nossa
atribuio, estabelecendo explicitamente nosso dever para com a defesa dos interesses coletivos (inc. III)
e remetendo legislao a possibilidade de atribuir-nos outras funes (inc. IX) que, no entender do
autor, devem harmonizar-se com a defesa de interesses sociais e individuais indisponveis (art. 127).
30

______________________________________________________________________
demonstra que, em no havendo uma firme orientao contra o enfoque individual de
atuao por parte dos procuradores responsveis pelas matrias de cidadania,
consumidor e defesa das minorias, para as quais surge um maior nmero de demandas
individuais, a tendncia haver uma sobrecarga de trabalho decorrente dessas
demandas impedientes de uma maior atuao coletiva, resultando, ao final, em prejuzo
da populao que, pelos mais variados motivos, no teve acesso Instituio e v-se
espoliada dos mais variados, essenciais e legtimos direitos coletivos que estariam a
merecer atuao do Ministrio Pblico Federal.
Todavia, nada impede ao contrrio, tudo recomenda que se
procure identificar uma leso coletiva40 nas questes individuais trazidas, de modo a
direcionar para ela a atuao do Ministrio Pblico Federal41.
Um servidor bem
qualificado e experiente capaz de distinguir aquela situao eminentemente individual

da que apenas a ponta visvel de uma grave leso coletiva, mas isso pressupe
orientao, capacitao e experincia, alm de conhecimentos jurdicos. Por tudo isso
recomendvel que esse atendimento seja feito por servidores com formao em Direito
e do quadro efetivo da Procuradoria, mas que, sem dvida, pode ser acompanhado por
estagirio para o seu aprendizado. Descabido destinar estagirio ou servidor sem
Dessas atribuies legais especficas decorrem inmeros deveres nossos para com interesses individuais
que no podem ser desconsiderados.
40
Aproveitando os exemplos antes trazidos, suponha-se que durante o atendimento individual o servidor
identifique: que a demora do INSS devida a uma greve ou falta de peritos; que o problema estrutural
afeta todas as casas de determinado conjunto habitacional; que a negativa do hospital decorre do fato de
Sistema nico de Sade no autorizar nem remunerar determinado tratamento absolutamente necessrio
ou que a negativa para registro do estrangeiro decorre de norma regulamentar do Ministrio da Justia.
Todas essas circunstncias, muito embora tenham sido trazidas por um indivduo que expunha sua leso
individual a direito, so, na verdade leses coletivas.
41
Ainda nos mesmos exemplos, poder o Ministrio Pblico Federal direcionar sua atuao para
equacionar os prejuzos da greve (nesse sentido, ao civil pblica ajuizada no Mato Grosso do Sul para
permitir que os atestados do SUS suprissem a percia do INSS enquanto estas no se realizassem em
prazo razovel), ou para apurar a responsabilidade solidria da Caixa Econmica Federal e da construtora
das casas cuja estrutura defeituosa, visando a uma futura ao coletiva de responsabilizao genrica
(art. 95, CDC) contra ambas, ou para assegurar, judicial ou extrajudicialmente a incluso do referido
tratamento na lista do SUS (com fundamento no princpio constitucional e legal da integralidade do
atendimento) ou, ainda, para buscar a nulidade da norma do Ministrio da Justia. Optando pela busca de
uma soluo coletiva por certo mais trabalhosa que a mera expedio de ofcios tendentes a resolver a
situao individual trazida procuradoria a atuao do Ministrio Pblico Federal cumprir muito
melhor sua funo constitucional e mais benefcios trar sociedade. Durante a instruo, contudo, podese adotar a estratgia de, no ofcio que requisita informaes de carter coletivo, referir o caso individual
que foi trazido Instituio (v.g.: o Ministrio Pblico Federal, tomando conhecimento dos graves
transtornos ocasionados pela greve dos peritos, exemplificados na representao que segue anexa,
requisita de Vossa Senhoria, as seguintes informaes: 1) qual a durao da greve?; 2) quantas pessoas,
em mdia, eram atendidas por dia?; 3) qual as medidas que esto sendo adotadas para resolver a questo?
31

______________________________________________________________________
formao e experincia compatveis para uma funo que serve de imagem da
Instituio para quem a procura.
Cumpre de igual modo ter presente que determinados grupos sociais
demandam um atendimento diferenciado que considere suas caractersticas especficas,
como o caso das populaes indgenas e das minorias socioculturais (remanescentes
quilombolas e ciganos, por exemplo). Nesses casos, sempre que possvel,
recomendvel que o servidor responsvel pelo atendimento seja um antroplogo, dada
sua maior capacidade de contextualizar e dar visibilidade s categorias de pensamento e
s prticas sociais dessas populaes. Igualmente convm que o(a) procurador(a)
acompanhe pessoalmente esses atendimentos, mormente quando se trata de questo
relevante, para melhor formar seu convencimento sobre a atuao cabvel.
2.2 O cadastro simplificado
Uma providncia que tende a contribuir para melhor direcionamento

da atuao ministerial a partir dos atendimentos individuais um cadastro simplificado
dos atendimentos que registre nome, telefone e endereo do(a) atendido(a), assim como
assunto (inconformidade apresentada), encaminhamento e servidor responsvel pelo
atendimento.
Dentre as vrias vantagens desse cadastro na otimizao da atuao do
Ministrio Pblico Federal destacam-se:
1) a possibilidade de, diante da reiterao de uma mesma denncia, vir
a se caracterizar uma leso coletiva no detectada em um primeiro momento42, caso em
que se justificar a instaurao do procedimento administrativo pertinente e ser
conveniente solicitar s pessoas que antes foram atendidas (e cujos dados foram
...). A experincia tem demonstrado que essa referncia basta a resolver o problema individual, sem que
se perca o enfoque coletivo.
42
Nos mesmos casos antes referidos, se o servidor no percebeu o enfoque coletivo no primeiro
momento, ou em outros em que, de fato, s a repetio significativa tende a justificar a atuao do
Ministrio Pblico Federal. Imagine-se, por exemplo, um grande nmero de reclamaes por descaso
profissional de determinado escritrio de advocacia sem que a respectiva seccional da Ordem dos
Advogados do Brasil tome qualquer providncia, podendo-se justificar atuao do Ministrio Pblico
Federal para provoc-la, talvez judicialmente, a agir no exerccio de sua funo fiscalizadora-punitiva ou
responsabiliz-la por sua omisso.
32

______________________________________________________________________
registrados) que compaream novamente Procuradoria para tomada formal do
respectivo depoimento;
2) o valioso instrumental em que se constitui para a eleio de
prioridades de atuao dos membros com atribuio na tutela coletiva43;
3) a identificao dos principais enganos das pessoas quanto s
atribuies do Ministrio Pblico Federal para possibilitar que os membros, em
palestras, audincias e outros eventos pblicos, afastem esses equvocos, ensejando,
com o passar do tempo, a diminuio significativa dessa espcie de procura e evitando
dispndio de tempo e dinheiro dos cidados;
4) serve de parmetro estatstico para medir o trabalho do(s)
servidor(es) que atua(m) no atendimento, identificando a real necessidade do servio;
5) traa um perfil do cidado que procura a Instituio, do que ele
espera dela e de quais matrias ensejam mais atendimento individual, e
6) contribui para identificar o grau de acessibilidade e visibilidade da
respectiva unidade do Ministrio Pblico Federal, permitindo, no futuro, comparaes
nacionais que sejam consideradas na estatstica.
Recomenda-se fazer o registro aqui sugerido diretamente em um
banco de dados eletrnico, elaborado na prpria unidade (em Access ou aplicativo de
fcil configurao) e disponvel em computador destinado para o atendimento e
instalado no local prprio para tal fim. Convm tambm que tal equipamento possua
acesso Internet e um editor de texto com modelos dos principais termos de
representao, de modo a facilitar as necessrias pesquisas e a reduo a termo das
representaes orais.
2.3 O encaminhamento
Se o problema explanado pelo cidado no se incluir dentre as
atribuies do Ministrio Pblico Federal, imprescindvel que lhe seja assegurada uma
orientao adequada de como resguardar seus direitos, encaminhando-o ao rgo ou
43
Exemplificativamente: em uma procuradoria em que so muitos os atendimentos de pessoas

reclamando do servio prestado pelo INSS, convm que o(a) procurador(a) com atribuio para a matria
promova algumas medidas voltadas melhoria da qualidade do servio no Instituto; se as reclamaes
voltam-se contra advogados, h que se identificar se h por parte da respectiva seccional da OAB omisso
passvel de responsabilizao administrativa ou judicial.
33

______________________________________________________________________
instituio incumbida da apreciao da questo. Exemplificativamente, tratando-se de
interesses individuais (ex. reviso de penso previdenciria, solicitao de alvar para
liberao de FGTS etc.) primordial que o servidor responsvel pelo atendimento
informe ao cidado sobre a possibilidade de defender seus direitos valendo-se dos
servios da Defensoria Pblica da Unio (fornecendo os nmeros de telefone) ou
Estadual, ou, ainda, dos servios de assistncia judiciria das faculdades de Direito,
conforme o caso. Havendo interesse e disponibilidade financeira para contratar um
advogado, pode-se encaminhar o cidado seccional da OAB local, para que l seja
informado sobre os profissionais que atuam na rea especfica e receba informaes
acerca de como contat-los.
Tratando-se de questes que podem ser objeto de apreciao e soluo
na via administrativa, por rgos da Administrao Pblica (v.g., Secretaria Estadual ou
Municipal de Sade, Secretaria Estadual ou Municipal de Ensino etc.), deve o servidor
informar ao cidado dessa possibilidade e encaminh-lo ao rgo adequado. Convm
que essas informaes sejam oferecidas preferencialmente por escrito, com letra legvel
ou em impresso padronizado (neste caso, podendo conter vrios endereos teis,
ficando destacado pelo servidor o do rgo ou entidade especfico para a soluo da
questo apresentada), indicando endereo, telefone e, se possvel, nome da pessoa
encarregada pelo atendimento no respectivo rgo, para o que conveniente que se
mantenha um banco de dados atualizado pelo servidor responsvel contendo todas essas
informaes, inclusive para viabilizar que, na falta do servidor responsvel, outro
consiga prestar as informaes bsicas. Em determinadas hipteses, poder ter
cabimento um contato direto do prprio servidor do Ministrio Pblico Federal com o
do rgo pertinente para auxiliar a soluo do problema.
Contribui para otimizar o fornecimento de tais informaes a
organizao de uma listagem impressa e disponvel para distribuio dos diversos
endereos de assistncia jurdica gratuita disponveis, bem como dos rgos pblicos
com atribuio para as principais demandas que so apresentadas na procuradoria.
Esses pequenos detalhes facilitaro sobremaneira o exerccio da
cidadania pelas pessoas que buscam nossa Instituio, possibilitando que elas se tornem
34

______________________________________________________________________
agentes difusores de uma correta orientao a outros cidados em situao semelhante e
evitando que compaream sem necessidade sede da Procuradoria.
2.4. A reduo a termo da representao oral
A representao manifestao do direito constitucional de petio

(art. 5, XXXIV, a), assegurado ao cidado para que possa reclamar aos poderes
pblicos, contra ilegalidade (aqui includas as violaes a direitos coletivos) ou abuso
de poder. A Lei 7.347/85, no particular, dispe que qualquer pessoa poder e o servidor
pblico dever provocar a iniciativa do Ministrio Pblico, ministrando-lhe informaes sobre
fatos que constituam objeto da ao civil e indicando-lhe os elementos de convico (art. 6).
A Lei 8.429/92, de Improbidade Administrativa, por seu turno, estabelece que a
representao ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a qualificao do
representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao das provas de que tenha
conhecimento.
Tratando-se de verdadeiro direito poltico do cidado perante o
Estado (no caso, o Ministrio Pblico), para seu exerccio no se lhe podem exigir
muitas formalidades, bastando a descrio sumria do fato determinado que se aponta
como ilegal ou abusivo e uma indicao mnima dos elementos de convico, como diz
a lei. Essa descrio deve constar de documento escrito e assinado, que tanto pode
ser elaborado pelo prprio representante como resultar de reduo a termo,
efetuada por servidor do Ministrio Pblico Federal responsvel pelo atendimento ao
pblico.
Impende ressaltar, todavia, que a reduo a termo no se justifica
quando a(o) cidad(o) traz ao conhecimento daquele servidor fatos que no so da
atribuio do Ministrio Pblico Federal44, como freqentemente ocorre com
44
Na Resoluo n. 06, editada pela PFDC como resultado do X Encontro Nacional dos PDCs, entendeuse dispensvel a autuao quando a representao foge razoabilidade e no enseja qualquer
providncia do Ministrio Pblico Federal. Se est dispensada a autuao, menos se justifica a reduo a
termo.
35

______________________________________________________________________
situaes marcadamente individuais, hiptese em que, salvo algumas excees legais45,
o Ministrio Pblico Federal no tem qualquer atribuio para agir46, cabendo-lhe tosomente atuar como custos legis em aes j ajuizadas.
Outro cuidado a tomar identificar se na descrio que a(o)
cidad(o) atendido(a) traz dos fatos h um mnimo de determinao, lgica e
razoabilidade, visto que uma representao que no atende a esses requisitos tende a
inviabilizar a instruo e a futura atuao ministerial, pelo que no se justificar
instaurao (v. tpico 3.2.3).
Pelos mesmos motivos, no tem qualquer utilidade para a Instituio e
ofende o princpio constitucional da eficincia administrativa (art. 37, CF), reduo a
termo que se constitua em mera digitao, pelo servidor, de frases soltas e sem sentido
do(a) representante. Embora guardando rgida fidelidade com o contedo narrado, a
forma e a estruturao das idias deve seguir uma lgica utilitarista elaborada pelo
servidor no interesse da futura investigao que se encetar. Para tanto, convm
garantir, a partir das informaes prestadas pelo(a) representante, o maior
detalhamento possvel naquilo que mais interessa: nome e qualificao possvel do
representante e dos envolvidos, identificao do lugar onde ocorreram os fatos, das
datas e dos elementos que geram no representante a convico da irregularidade da
situao, bem como a indicao de outras pessoas que, se chamadas para depor,
podero fornecer mais elementos importantes, tudo desenvolvido em um raciocnio
lgico e claro.
A Secretaria dos Ofcios da Tutela Coletiva de So Paulo adota a
louvvel prtica de, frente a uma representao escrita cuja descrio ftica se encontra
excessivamente genrica, oficiar ou responder eletronicamente ao representante dizendo
Por exemplo, a previso do art. 201, V, do Estatuto da Criana e do Adolescente: Compete ao Ministrio
Pblico: ... V - promover o inqurito civil e a ao civil pblica para a proteo dos interesses individuais,
difusos ou coletivos relativos infncia e adolescncia, inclusive os definidos no art. 220, 3, inciso II, da
Constituio Federal. Disposio similar consta do art. 74, I, Lei 10.741/03, que trata do Estatuto do
Idoso.
46
O art. 15 da LC 75/93 expressamente veda a defesa em juzo de direitos individuais lesados, sendo,
inclusive, de se questionar se tal norma no derrogou normas anteriores que previam a defesa individual
em juzo como a referida na nota anterior bem como se ela no serve a excepcionar o Ministrio
Pblico da Unio de previses posteriores constantes de leis ordinrias, atribuindo a obrigatoriedade de
atuao do Ministrio Pblico em matrias individuais.
45
36

______________________________________________________________________
da necessidade, para que sua representao seja objeto de apurao, de um maior
detalhamento dos fatos. Sem isso, opera-se o arquivamento fsico da pea, sem
autuao.
2.5. Agenda
Como j salientado, sendo uma das peculiaridades da atuao na tutela

coletiva o intenso contato com a sociedade e demais rgos da Administrao Pblica,
torna-se imprescindvel para a conciliao dos trabalhos internos (atuao nos processos
e procedimentos investigativos) e externos (participao em reunies, seminrios,
vistorias etc.) a elaborao de uma agenda profissional. Nessa agenda, convm definir
dias especficos para realizao de oitivas e reunies, reservando espaos para
orientao da equipe e despachos internos.
Essa regra, todavia, precisa ser flexibilizada no que se refere ao
atendimento de cidados humildes (a includos os indgenas e minorias) ou advogados
oriundos de outras cidades, visto que a determinao de uma nova data ocasionaria
dificuldades de retorno, inclusive com excessivos custos para alguns.
Uma idia inicial para formulao de uma agenda, segundo a
experincia do responsvel por este manual, seria a destinao de um dia para oitivas
dos investigados e testemunhas nos autos dos procedimentos e inquritos, e dois dias
para reunies e atendimentos. Os demais dias ficariam destinados para trabalho nos
procedimentos, inquritos, anlise de pareceres e atuao nos procedimentos judiciais.
2.6 Reunies
Preferencialmente, as reunies devero ser reduzidas a termo47, por
algum servidor do gabinete, visto que, alm de garantir a perenidade das informaes,
ser instrumento til para registrar os compromissos firmados e deliberaes resultantes
47
Em alguns casos, tem-se preferido um registro sucinto, denominado memria de reunio, indicando
apenas os presentes e o encaminhamento dado.
37

______________________________________________________________________
dos debates, alm de ser considerada para fins estatsticos nos termos da proposta
atualmente em discusso no Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal. Convm
anotar no termo (cf. anexo I) elementos que permitam manter novo contato com os
participantes (telefones, endereos, etc).
Infelizmente, no projeto de resoluo para reviso da sistemtica de
estatstica atualmente em discusso no Conselho Superior s so considerados para fins
estatsticos os atos relacionados a procedimentos ou inquritos civis. Ocorre que so
freqentes reunies e outros atos de membro sem nenhuma relao com determinado
procedimento, muito embora estejam intimamente ligados s suas atribuies
funcionais. Cite-se, por exemplo, reunies com os conselhos sociais (notadamente os
conselhos de sade), para identificao dos principais problemas de determinada
localidade bem como para estabelecimento de estratgias de atuao.
38

______________________________________________________________________
CAPTULO 3 - O INQURITO CIVIL e o PROCEDIMENTO

ADMINISTRATIVO48
Como j ressaltado no captulo 1, item 1.4 do primeiro captulo, o
Ministrio Pblico, na tutela coletiva, possui importantssima funo investigativa,
podendo valer-se, para tanto, do inqurito civil ou do procedimento administrativo.
Institudo pela Lei da Ao Civil Pblica j na sua edio em
24.07.1985 (art. 8, 1), fruto de anteprojeto elaborado por trs membros do Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo (Antnio Augusto Mello de Camargo Ferraz, dis
Milar e Nelson Nery Jnior), o novo instrumento investigatrio mereceu, quando da
apreciao desse anteprojeto pela Presidncia da Repblica, que o encampou para
apresentao ao Congresso Nacional, as seguintes consideraes do ento assessor da
Presidncia e hoje Ministro do Supremo Tribunal Federal Celso de Mello Filho,
importantes para decifrar sua natureza e contedo: Trata-se de procedimento meramente
administrativo, de carter pr-processual, que se realiza extrajudicialmente. O inqurito
civil, de instaurao facultativa, desempenha relevante funo instrumental. Constitui meio
destinado a coligir provas e quaisquer outros elementos de convico que possam
fundamentar a atuao processual do Ministrio Pblico. O inqurito civil, em suma,
configura um procedimento preparatrio, destinado a viabilizar o exerccio responsvel da
ao civil pblica. Com ele, frustra-se a possibilidade, sempre eventual, de instaurao de
lides temerrias.
As caractersticas do inqurito civil identificadas por Luis Roberto
Proena e adotadas como razo de decidir pela Ministra Eliana Calmon, do Superior
Tribunal de Justia, no REsp n. 448.023-SP (julgado em 20.05.2003), so as seguintes:
a) exclusividade quanto titularidade [ de instaurao privativa do
MP];
48
Bibliografia de referncia: MAZZILLI, Hugo Nigro. O Inqurito Civil. So Paulo: Saraiva, 2 ed. 2000.
________. Pontos Controvertidos sobre o Inqurito Civil. In: MILAR, dis (Coord.). ACP 15 anos.
2000. So Paulo, RT, 2000, p. 267-303, PROENA, Luis Roberto. Inqurito Civil. So Paulo: RT, 2001.
39

______________________________________________________________________
b) facultatividade quanto sua instaurao [a propositura de ao
judicial no depende de sua instaurao prvia];
c) formalidade restrita [as normas que o disciplinam tem carter
administrativo e sua inobservncia no determina a invalidade da ao eventualmente
proposta com base no inqurito, podendo, no mximo invalidar a fora probante do
elemento de convico em si];
d) inquisitividade [no se lhe aplicando o princpio do contraditrio e
ampla defesa, visto no possuir, em si, carter punitivo, na medida em que s dele no
pode decorrer qualquer punio];
e) publicidade mitigada [pode-se-lhe impor, fundamentadamente, o
carter sigiloso, em razo de conter informaes cobertas por sigilo legal ou no
interesse da investigao, aplicando-se analogicamente o art. 20 do CPP];
f) auto-executoriedade [para aqueles atos includos nas atribuies
investigativas do Ministrio Pblico Federal elencadas, em sua maior parte, nos arts.
7 e 8 da LC 75/93 dispensvel a interveno do Poder Judicirio para garantir a
executoriedade do ato, ressalvados os atos para os quais, constitucionalmente, h
reserva jurisdicional constitucional busca e apreenso, por exemplo]
3.1 Inqurito Civil ou Procedimento Administrativo?
Ambos tm assento constitucional e legal: o inqurito civil nos arts.

129, III, CF, e 8, 1, da Lei 7.347/85; o procedimento administrativo, nos arts. 129,
VI, CF, e 8 da LC 75/93. Pode-se considerar o procedimento administrativo gnero do
qual o inqurito civil espcie ou, como preferem alguns doutrinadores49, reconhecer
uma certa gradao de modo a, inicialmente, instaurar-se um procedimento
administrativo (dito procedimento investigatrio preliminar PIP, em algumas unidades
do Ministrio Pblico, notadamente no dos Estados) e, se necessrio, mais adiante
instaurar, a partir desse PIP, um inqurito civil. Salvo raras excees50, no h, em lei,
49
Nesse sentido, Luiz Roberto Proena e Hugo Mazzilli em suas monografias sobre o tema.
Uma diferena importante refere-se previso inserta no art. 26, 2, III, do CDC, que atribui
instaurao de inqurito civil o efeito de obstar a decadncia do direito de reclamar pelos vcios aparentes
ou de fcil constatao. Sendo a obstruo da decadncia regra excepcional, impe-se interpretao
restritiva, pelo que tal efeito no decorre da instaurao de qualquer procedimento administrativo.
Informam os colegas que oficiam em Braslia que o Banco Central do Brasil s responde a requisies
efetuadas no mbito de inqurito civil.
50
40

______________________________________________________________________
diferena entre um e outro, devendo ambos se sujeitarem autuao e instaurao para
validade dos atos investigatrios praticados pelo membro do Ministrio Pblico.
como registra Hugo Mazzilli: Ser mera questo de terminologia recorrer-se a
procedimentos preparatrios, sindicncias ou apuraes prvias, se tiverem eles o
mesmo tratamento do inqurito civil (e devero ter, por fora dos arts. 8 e 9 da
LACP); se no o tiverem, especialmente no controle do arquivamento51, ficar
evidenciada a burla ao sistema da Lei de Ao Civil Pblica, com a justa e inevitvel
perda de atribuies ministeriais, se mal exercidas.52 Nesse sentido ser a postura
adotada neste manual: um ou outro instrumento devem se sujeitar s mesmas regras e
no pode o membro do Ministrio Pblico valer-se das prerrogativas investigatrias
(expedio de ofcios requisitrios de informaes ou documentos, requisio de
servios temporrios etc) sem que um ou outro esteja instaurado e sem que seu
arquivamento se sujeite apreciao do rgo superior quando do arquivamento.
O fato que, no Ministrio Pblico Federal, historicamente, o
procedimento administrativo (conhecido como PA) ganhou a preferncia dos membros
da Instituio, muito provavelmente pela falta de regulamentao interna sobre o tema e
tambm pela idia antes consolidada de que a portaria de inqurito civil deveria ser
publicada no dirio oficial da Unio (com os dispndios financeiros e humanos da
decorrentes) diferentemente da portaria de instaurao de PA que ganhava sua
publicidade ao ser registrada nos sistemas eletrnicos da procuradoria. Ocorre que a
obrigatoriedade da publicao no consta de lei para nenhum dos dois instrumentos.
Sobre o assunto especfico, assim se posicionaram os representantes
da 5 CCR no VI Encontro Nacional (2004):
Entendeu-se no haver diferena substancial entre os instrumentos de
atuao em exame [inqurito Civil e procedimento administrativo],
51
Arquivamento que, no Ministrio Pblico Federal, homologado pelas Cmaras de Controle e Reviso
por fora do art. 62, LC 75/93 c/c Resoluo n. 20 do CSMPF, diferentemente do que ocorre nos
Ministrios Pblicos dos Estados, nos quais a atribuio do Conselho Superior. Tambm a Procuradora
Federal dos Direitos do Cidado, no obstante ser unipessoal, dada a especialidade das matrias
englobadas nos ofcios da cidadania, que no esto sujeitas ao controle revisional por nenhuma outra
Cmara, vem exercendo tal controle, como ficou consubstanciado na Resoluo n. 05 editada no X
Encontro Nacional dos Direitos do Cidado. As Resolues 1 e 2 discriminam as matrias sujeitas aos
ofcios da cidadania. Todas a resolues encontram-se na consolidao constante do Anexo III.
52
Op. Cit. p. 172.
41

______________________________________________________________________
visto que ambos se prestam a coletar elementos para a eventual
propositura de ao judicial, expedio de recomendaes e
celebrao de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). A
instaurao de um ou de outro ficaria ao juzo do membro, sendo
conveniente, em razo da maior complexidade do tema e/ou da
amplitude de interessados, instaurar-se o Inqurito Civil Pblico
ICP. Entendeu-se tambm que o PA deveria ser instaurado quando
no existissem elementos suficientes instaurao do ICP, pois
haveria uma certa gradao de menos para mais entre o PA e o ICP.
(v. anexo ou stio da 5 CCR).
Outra diferena identificada no mesmo Encontro foi a exigncia de
portaria sempre que se instaurar um inqurito civil, enquanto que esta s seria exigvel
para instaurao de procedimento administrativo de ofcio, ou seja, no resultante de
uma representao, caso em que basta lanar no prprio despacho determinando a
autuao e instaurao.
3.2 Autuao e Instaurao
3.2.1 Distino
Autuao colocar em autos, vale dizer encapar e dar aos documentos

registro e nmero prprio no aplicativo informatizado do rgo (de regra, no ARP; em
alguns lugares o SPA), Pode receber o nome de expediente, representao ou
peas informativas e no depende, necessariamente, de deliberao do membro,
podendo ser feita de ofcio pelos servidores, como o em algumas unidades do
Ministrio Pblico, mormente no dos Estados. Instaurao ato privativo do membro e
serve para inaugurar um procedimento ou inqurito civil para determinada apurao.
No raro ambos se confundem, especialmente naquelas procuradorias em que toda a
representao apreciada primeiramente pelo(a) Procurador(a) que nela lana despacho
de autue-se, servindo este tambm de instaurao do procedimento administrativo.
42

______________________________________________________________________
Nem tudo que autuado necessariamente precisa ser instaurado, mas,

aps a autuao, o arquivamento depender de homologao das Cmaras ou da PFDC
para receber baixa no sistema e, juridicamente, por constituir o que a Lei 7.347/85, no
art. 9, denomina de peas informativas. Dessa circunstncia decorre a grande
importncia que tem, na Instituio, a deciso sobre autuar ou no, pelo que tambm a
autuao costuma ser determinada pelo membro, equivalendo a uma instaurao.
Na rotina do Ministrio Pblico Federal, h um registro anterior
autuao, o do protocolo, efetuado em sistema prprio (o SINCA), pelo qual todos
documentos que ingressam na procuradoria (sejam eles representaes, denncias
annimas, ofcios e outros) recebem um nmero, mas no so encapados, seguindo
diretamente para a deciso do procurador que ter que deliberar se a matria ser
autuada ou no. Importante registrar que tal sistema permite o registro do destino dado
ao documento: autuao em autos prprios, juntada em algum procedimento prexistente que verse sobre o mesmo objeto, arquivamento fsico em pasta prpria,
encaminhamento para outro rgo ou Instituio, devoluo ao remetente para
complemento53 etc.
3.2.2 Providncias prvias
Tomando conhecimento diretamente de alguma irregularidade,

ilegalidade ou abuso de poder cuja represso ou correo esteja inserta em suas
atribuies, o membro do Ministrio Pblico Federal pode, de ofcio, instaurar
procedimento administrativo ou inqurito civil, expedindo portaria com essa finalidade
(v. modelos nos anexos).
Para
instaurar
os
mesmo
apuratrios
com
base
em
uma
representao, tenha sido ela protocolada diretamente pelo representante ou resultado

de reduo a termo na procuradoria, depois de observadas as condies e cuidados
43

______________________________________________________________________
referidos no tpico 2.4, ou em uma denncia annima54 (esta ser retomada mais
adiante), vale dizer, em escrito contendo notcia de fatos imputados por quem os
descreve como irregulares, ilegais ou abusivos, bastar despacho do membro com
atribuio para a matria objeto da apurao.
Antes dessa instaurao, contudo, recomendvel que a secretaria da
tutela coletiva ou um servidor com essa especfica atribuio faa uma primeira
anlise para identificar se j h procedimento administrativo ou inqurito civil cujo
objeto coincida com o da representao ou denncia annima (caso em que, de regra,
caber junt-la aos respectivos autos) ou se h conexo com outro existente. Isso
pressupe um adequado registro eletrnico dos procedimentos j instaurados e em
andamento e uma busca que se utilize das palavras-chave certas, ou, na falta desse
eficiente controle informatizado, deficincia freqente em procuradorias menores,
conhecimento do servidor responsvel sobre o objeto de todos os procedimentos em
curso. Em qualquer hiptese fica evidenciada a importncia de se garantir qualificao e
especializao do servidor responsvel, necessariamente integrante da secretaria da
tutela coletiva, dada a importncia deste trabalho, capaz de evitar apuraes
contraditrias ou repetidas. Feita essa primeira anlise, encaminham-se os documentos,
j registrados no SINCA mas no autuados, ou seja, com nmero de protocolo e sem
capa nem registro no ARP ou SPA, ao() procurador(a) responsvel pela distribuio
(seja ele o procurador-chefe, o coordenador da tutela coletiva escolhido pelos colegas,
ou o PRDC, conforme a estrutura de cada PR) que decide pela autuao ou o que nos
parece mais adequado encaminha para o procurador com atribuio na matria para
deciso.
53
Essa interessante opo adotada pela SOTC (Secretaria dos Ofcios da Tutela Coletiva) em So Paulo,
sempre que a representao, pela sua generalidade, inviabiliza qualquer apurao.
54
Tomamos aqui representao no sentido adotado por HUGO MAZZILLI (O Inqurito Civil, op. cit., p.
120), vale dizer, como manifestao do direito de petio, meio pelo qual algum se dirige a uma
autoridade (no caso o Ministrio Pblico) para comunicar um fato de que tem conhecimento e pedir-lhe
providncias de sua alada contra outrem. Nesse sentido o termo foi utilizado no art. 14 da Lei 8.429/92
(LIA). Tambm na linha dos ensinamentos do autor distinguimos representao onde h maior dever do
Ministrio Pblico de apurar ou fundamentar seu arquivamento de denncia annima, sem descartar a
possibilidade de tambm esta ensejar apurao por parte do Ministrio Pblico, mas sem a mesma
obrigatoriedade decorrente do regular e formal exerccio do direito de petio por meio da representao
(op. cit., p. 123, tpico A origem da notcia do fato a ser investigado).
44

______________________________________________________________________
Em algumas procuradorias onde a Secretaria da Tutela Coletiva
estruturada (como na PR-SP) h rotinas e formulrios-padro para essas providncias
prvias, o que racionaliza e otimiza o servio.
3.2.3. Cabimento
Adotadas as providncias prvias, identificada a inexistncia de

procedimento ou inqurito civil pr-existente sobre o mesmo objeto e encaminhada a
representao ou denncia annima para o(a) procurador(a) com atribuio para a
matria, caber ao membro a primeira deciso importante a ser tomada: autu-la ou no.
Esta uma das decises de maior importncia e responsabilidade, especialmente se a
deciso pela no autuao, visto que, neste caso, estar-se- suprimindo do rgo
superior qualquer possibilidade de reviso sobre a deciso do membro de primeira
instncia.
Para essa anlise, o membro do Ministrio Pblico deve analisar os
elementos constantes da representao ou denncia annima, perquirindo (v. art.
6, Lei 7347/85):
1) se os fatos so minimamente determinados, de modo a viabilizar
uma investigao com objeto definido. certo que no se exige, na seara cvel, o
mesmo rgido enquadramento tpico da penal, dado que os escopos e os princpios
gerais de uma e outra rea so diversos. Todavia, como bem lembra MAZZILLI
natural que, observadas suas peculiaridades, mesmo no ilcito civil no se deva descurar de
uma adequao tpica mnima entre a ao humana e o resultado vedado pela lei: isso at
mesmo uma garantia do sistema jurdico55, cuidado que se mostra ainda mais pertinente
em matria de improbidade administrativa, dada a previso legal das hipteses de sua
caracterizao, como tambm lembra o autor na seqncia. Casos h em que o
representante to genrico em sua notcia que retira qualquer chance de sucesso de
uma investigao, como exemplo daquele que diz que tudo est errado na execuo
de determinado projeto pblico (Projeto Pantanal, p. ex.), ou que os servios do
55
O Inqurito Civil, op. cit., p. 159
45

______________________________________________________________________
Sistema nico de Sade so muito ruins, que pessoas morrem nas filas ou nos
corredores de hospitais sem apontar um s fato que corrobore o afirmado e enseje o
incio de uma investigao. Sem um objeto determinado, ainda que amplo56, uma
investigao dificilmente ensejar uma atuao concreta e efetiva do Ministrio Pblico
Federal.
H, contudo, uma prtica no Ministrio Pblico Federal, baseada na
experincia de colegas com larga experincia em tutela coletiva, como o caso do hoje
Procurador Regional da Repblica (1) Humberto Jacques de Medeiros, que foge dessa
regra mas merece especial considerao. Trata-se dos chamados inquritos ou
procedimentos-me, instaurados ou mantidos sem objeto nem contornos delimitados
para acompanhar o cumprimento de determinado direito constitucional em dada
localidade ou estabelecimento. Adotando-se um exemplo existente: o inqurito da
sade na PRDF, que j tramita h mais de 10 anos, tendo passado por vrios
procuradores sem que se vislumbre necessidade ou convenincia de arquiv-lo ou
transform-lo em uma ao civil pblica. Objetiva acompanhar a prestao de
assistncia sade pelo Poder Pblico por meio do SUS, especialmente no que respeita
atuao do Ministrio da Sade, e no propriamente investigar uma dada
irregularidade ou uma especfica postura afrontosa dos direitos coletivos. Serve de
repositrio de todas as denncias relacionadas ao Ministrio da Sade quanto ao
funcionamento do SUS e fundamenta expedio de ofcios requisitrios, bem como a
soluo de irregularidades especficas que vo sendo detectadas, firmando-se em seu
curso diversos compromissos de ajustamento de conduta ou expedindo-se
recomendaes para melhora do servio. Algumas vezes, quando identificada
irregularidade especfica, do inqurito-me extraem-se documentos ou cpias para
formao de novos e especficos autos. Tal sistemtica tem a vantagem de servir de
histrico dos problemas e da atuao do Ministrio Pblico Federal na matria e a
desvantagem de tornar o procedimento ou inqurito, com o tempo, confuso e enorme,
dificultando a apreciao em conjunto de seus dados e se eternizando sem soluo. H
56
Hugo Mazzilli lembra que muitas vezes os ilcitos civis podem constituir uma situao permanente,
ou um estado de coisas e no propriamente um fato isolado, ou uma ao precisa ou determinada, atual
ou pretrita, cita a falta de segurana nos transportes, a persistente falta de atendimento mdico em
postos pblicos de sade ou a falta de vagas nas escolas e a poluio do rio Tiet (op. cit., p. 160). Notese que nos exemplos, por mais genricos que sejam, h um objeto a ser apurado para ensejar a atuao
ministerial: a falta de segurana, mdicos e vagas em escolas, ou a poluio do rio Tiet.
46

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situaes, entretanto, que demandam esse tipo de acompanhamento, cabendo ao
membro identificar, caso a caso, como deve agir sem, contudo, transformar essa prtica
em regra. Cumpre ressaltar, todavia, que essa soluo, a princpio, incompatvel com
alguma investigao de improbidade em que h direitos do investigado de ver conclusa
a investigao em tempo razovel57, bem como de saber quais so os fatos que pesam
contra si.
2) se h elementos de convico, ainda que meramente indicirios,
de alguma irregularidade, ilegalidade ou abuso de poder, como, alis, exigem tanto
a Lei 7347/85 (art. 6) como a Lei 8.429/92 (art. 14, 1), nos termos dos dispositivos
antes transcritos. No mesmo exemplo acima, supondo que a representao, em vez de
apenas dizer que est tudo errado indicasse que o dinheiro est sendo gasto no
desassoreamento do Rio Taquari quando seria melhor gast-lo em reflorestamento. No
h, na opo, nenhuma irregularidade ou ilegalidade, mas to-somente opo
discricionria do administrador. Ou, no mesmo exemplo, se o representante meramente
noticia que o dinheiro gasto para o projeto no est sendo aplicado nas finalidades
previstas, sem apontar qualquer elemento que embase sua convico (por exemplo,
notcia de jornal ou da internet acerca da liberao dos recursos e notoriedade da no
execuo de nenhuma obra).
3) se a matria da atribuio do Ministrio Pblico, ou seja, se
envolve interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos e, no caso destes
ltimos, se indisponveis ou de relevncia social ou, ainda, se envolve alguma hiptese
em que a lei autoriza a atuao ministerial em defesa de interesses individuais (como no
caso de interesses de crianas e adolescentes art. 201, V, do ECA ou 74, I, Lei
10.741/03). Se, no exemplo trazido, o representante argumentasse que a execuo do
projeto est desfigurando sua fazenda e que a terra retirada do fundo do rio est sendo
deixada em sua propriedade, quando o poder pblico deveria remov-la, ocasionando-
57
No por outra razo a 5 CCR a que mais preocupao tem demonstrado com a durao dos inquritos
e procedimentos administrativos, tendo constado do Roteiro para Padronizao dos Instrumentos de
Atuao, no item 1.1, quanto ao Prazo e Prorrogao que Concordou-se com a fixao do prazo de 1
ano para a concluso do ICP e do PA e com a possibilidade de prorrogaes por 30 dias, devidamente
motivada. Entendeu-se necessrio que a prorrogao do prazo para concluso do ICP e do PA seja
decidido pela Cmara, mediante solicitao fundamentada do membro.
47

______________________________________________________________________
lhe transtornos e perda patrimonial, nenhuma atribuio teria o Ministrio Pblico por
se tratar de dano individual disponvel, podendo, todavia, aproveitar a representao e
redirecionar a investigao para apurar os danos ao meio ambiente decorrentes do
desassoreamento;
4) sendo da atribuio do Ministrio Pblico, se da atribuio do
ramo ou do rgo perante o qual foi feita a representao. Por exemplo, se
apresentada perante o colega com atribuio para a tutela representao de ntido
aspecto criminal, ou perante o Ministrio Pblico Federal matria afeta aos direitos
trabalhistas, de atribuio do Ministrio Pblico do Trabalho, ou de irregularidades na
gesto de rgo pblico estadual, caso em que a atribuio inequvoca do Ministrio
Pblico Estadual58. Ou, como comum, representao que envolva matria de
atribuio do Ministrio Pblico Federal em tutela coletiva, mas cujo local do dano
(critrio de fixao de competncia nos termos do art. 2 da LACP59) seja de
responsabilidade de outra unidade, tendo em vista a competncia para futura ao
judicial60.
Neste ltimo caso, h praticamente um consenso de que no se faz
necessria autuao ou instaurao, bastando que o(a) procurador(a) que analisou a
representao a encaminhe ao rgo do Ministrio Pblico que entende possuir
atribuio para a matria, normalmente por meio de ofcio no qual convm registrar os
fundamentos do entendimento formado.
58
Importa ter presente que, tendo o primeiro contato com a representao, incumbe ao colega a anlise da
matria sobre todos os seus aspectos, para garantir-lhe adequado encaminhamento, no raro dentro da
mesma unidade.
59
conhecida a preocupao do atual Procurador-Geral da Repblica com o Princpio do Promotor
Natural, tendo nele fundamentado entendimento seu que autorizou colega da capital a desistir de ao
civil pblica promovida por colega do interior quando era daquele a atribuio para matria (Processo
PGR n. 1.00.000.000034/2005-61). Tratava-se de ao civil pblica ajuizada em Guarapuava-PR contra
poltica de cotas adotada pela Universidade Federal do Paran e que foi proposta sem possibilitar debate
com outros colegas, incluindo a aquele que teria atribuio para a matria na capital, gerando grande
celeuma institucional. O exemplo serve tambm para ressaltar a importncia de, em matrias de relevo
nacional, estabelecer-se prvio debate com as Cmaras e a PFDC, mormente quando a atribuio do
colega para o tema discutvel.
60
o caso de representao contra a falta de condies do curso de Medicina oferecido pela
Universidade Federal do Mato Grosso do Sul em Dourados, mas protocolada em Campo Grande, por ser
a Capital a sede da Universidade. Na verdade, a atribuio do colega lotado na subseo de Dourados,
no s pelo que dispe o art. 2 da LACP, mas porque lhe ser bastante mais fcil a instruo do
procedimento, razo maior do dispositivo legal.
48

______________________________________________________________________
Com efeito, j se consignou que a principal funo da autuao o
controle e registro dos andamentos internos dos procedimentos e que, a partir dela, o
arquivamento passa a sujeitar-se reviso dos rgos superiores, que devem homologlo. No entanto, para o controle interno no h necessidade da autuao, pois para
registrar apenas o encaminhamento dado representao (rgo para o qual foi
direcionada) e a data em que isso ocorreu, o aplicativo SINCA, onde o documento j
consta registrado desde o protocolo, suficiente. Tambm no se tem propriamente
arquivamento, no se justificando, por isso, a reviso do rgo superior (no caso do
Ministrio Pblico Federal, as Cmaras ou a PFDC). Como diz a lei (art. 9, LACP), a
reviso do rgo superior exigida quando do arquivamento (1) e este tem lugar
quando o rgo do Ministrio Pblico se convence da inexistncia de fundamento para
propositura da ao civil (caput). No o que ocorre no regular e fundamentado
encaminhamento da representao a outro rgo, ao qual caber o juzo acerca da
autuao e instaurao, no mbito de sua esfera de atribuies.
Pelos mesmos fundamentos, entende o subscritor que tambm na
hiptese identificada no item 3 (falta de atribuio do Ministrio Pblico), quando
houver encaminhamento para o rgo com atribuio para a matria (Defensoria
Pblica ou Advocacia da Unio, por exemplo) no se faz necessria a autuao, nem a
instaurao, nem a comunicao ao rgo superior. Mais uma vez no se est diante do
arquivamento de peas informativas. Se, entretanto, no for cabvel ou conveniente tal
encaminhamento, nos casos, por exemplo, em que da representao que noticia
irregularidade marcadamente individual restar evidenciada boa capacidade econmica
de seu subscritor, a autuao se impe, ainda que o membro esteja decidido a no dar a
ela seguimento61, visto que no se pode arquivar na procuradoria representao
regularmente protocolada sem se submeter tal arquivamento apreciao da
instncia superior revisora (Cmaras ou PFDC). Esta tanto pode entender que,
naquele caso determinado, h atribuio do Ministrio Pblico Federal para apurar a
61
Convm, entretanto, adotar rotinas que evitem despender tempo significativo do membro oficiante, da
secretaria e do apoio com essa autuao. Para tanto, dispe o autor de um carimbo, que aposto na
prpria representao onde consta que: Trata-se de representao que noticia irregularidade
marcadamente individual, cuja defesa em juzo vedada ao Ministrio Pblico Federal (art. 15, LC
75/93). No visualiza o subscritor possvel enfoque coletivo. Impe-se, pois, o arquivamento. Todavia,
para ensejar reviso do rgo superior, autue-se. Volte concluso para despacho fundamentado. O
arquivamento fundamentado, por sua vez, observa um modelo padro que elaborado pelo apoio de
gabinete, vindo os autos j com a minuta para apreciao e assinatura.
49

______________________________________________________________________
irregularidade noticiada pelo representante, discordando, pois, do membro de primeira
instncia, quanto que, a partir dela, posto que individual, extrai-se a ocorrncia de leso
coletiva merecedora de nossa atuao.
Cumpre ressaltar, todavia, que no h nenhum consenso no Ministrio
Pblico Federal sobre as solues referidas no pargrafo anterior. A PFDC foi o nico
rgo superior que ps o tema em debate e, no X Encontro Nacional dos Procuradores
dos Direitos do Cidado62, editou resoluo onde se l que Toda a representao deve
ser autuada, exceo daquela que foge razoabilidade e que no enseja qualquer
providncia do Ministrio Pblico Federal. No obstante, entende o autor, com a
concordncia da Procuradora Federal dos Direitos do Cidado externada quando da
reviso deste Manual, que s o fato de o membro do Ministrio Pblico estar
convencido de sua falta de atribuio para a matria no razo para dispensar a
autuao e a reviso superior, impondo-se nova discusso sobre o tema no prximo
encontro de procuradores da cidadania para aclaramento do que dispe a resoluo.
Igualmente pertinente ao tema a Resoluo n. 02, expedida no
63
mesmo Encontro , na qual ficou expressamente registrado que, quando no

caracterizado, de plano, qual o rgo ou instituio que possui atribuio, pode o PDC
colher elementos de convico antes do encaminhamento, reforando, assim, o
descabimento da autuao ou instaurao, bem como a desnecessidade de reviso da
PFDC desse encaminhamento. Convm ter presente apenas que, se esta colheita de
elementos de convico depender das prerrogativas conferidas nos artigos 7 e 8 da LC
62
No qual se convencionou que so procuradores dos direitos do cidado todos aqueles que possuem
atribuio, nas capitais ou nos municpios, para as matrias identificadas na Resoluo n. 01 do X
ENPDCs como integrantes do Objeto de atuao do PDC, a saber: Violao, por ao ou omisso,
pelos poderes e servios referido no art. 39, Lei Complementar 75/93, a direitos constitucionais da pessoa
humana, no atribudos a outras cmaras, tais como: sade, educao, igualdade, previdncia, liberdade,
dignidade, assistncia social, integridade fsica e psquica, direito de petio, acessibilidade, acesso
Justia, direito informao e livre expresso, prestao de servios pblicos, reforma agrria. O
Procurador Regional dos Direitos do Cidado exerce uma funo de coordenao desse ofcio no Estado;
Procuradora Federal dos Direitos do Cidado cabe a coordenao nacional.
63
Resoluo n 2: mbito de atuao do PDC. Em interesses individuais indisponveis, como agente,
em decorrncia de expressa previso da atribuio do Ministrio Pblico na Constituio da Repblica,
nas leis - exemplificativamente, no Estatuto da Criana e do Adolescente e no Estatuto do Idoso - e em
tratados ou convenes internacionais. Em outros interesses individuais, quando no caracterizado, de
plano, qual o rgo ou instituio que possui atribuio, pode o PDC colher elementos de convico antes
do encaminhamento. Em qualquer caso e sempre que possvel, deve o PDC direcionar sua atuao
soluo da questo sob a perspectiva coletiva.
50

______________________________________________________________________
75/93 (requisio de diligncias de outros rgos ou de informaes), a instaurao farse- necessria visto que os referidos artigos pressupem, pela redao dos caput,
procedimentos regularmente instaurados. No h manifestao das outras Cmaras
sobre o assunto.
Em um e noutro caso, mesmo sem autuar, deve o rgo do
Ministrio Pblico Federal fundamentar seu entendimento pela falta de atribuio
tendo em conta todos os aspectos da representao, no prprio corpo desta ou em
despacho a ela anexado, obrigao que ganhou foro constitucional com a EC n.45, que
estendeu ao Ministrio Pblico, naquilo que couber, o disposto no art. 93 da CF, cujos
incisos IX e X tratam do dever de motivao, de extenso obviamente cabvel. Nessas
hipteses, convm que a prpria secretaria da tutela comunique o encaminhamento
determinado pelo membro oficiante a(o) cidad(o) que subscreveu a representao,
informando-o que os documentos no foram autuados e indicando o nome e endereo
do rgo ou Instituio de destino.
Diversa a soluo recomendvel para os dois primeiros casos:
indeterminao do objeto ou falta de elementos de convico. Nessas hipteses e
tambm quando esteja o(a) procurador(a) convencido(a) de que no h
irregularidade, ilegalidade ou abuso de direito nos fatos trazidos pela
representao, vale dizer, mesmo quando o membro esteja determinado a no dar
seguimento investigao (descabendo, por isso, instaurar procedimento administrativo
ou inqurito civil) cumpre autuar a representao para ensejar controle superior do
arquivamento que j est o membro determinado a efetivar, tendo em vista tratar-se
de peas informativas como refere o art. 9 da LACP. Excepciona a regra to-somente
a representao que foge razoabilidade (vale dizer, absurda aos nveis da mnima
racionalidade), ao menos no que se refere aos ofcios da cidadania, por fora do que
consta da j referida Resoluo n. 06 do X ENPDCs64.
64
Na Resoluo n. 06, editada pela PFDC como resultado do X Encontro Nacional dos PRDCs, ficou
estabelecido que: Toda a representao deve ser autuada; a exceo daquela que foge razoabilidade e
que no enseja qualquer providncia do Ministrio Pblico Federal.
51

______________________________________________________________________
Nada impede, todavia, que no prprio despacho que determina a
autuao, registre o membro desde logo seu entendimento pelo arquivamento65, de
modo a facilitar o trabalho do gabinete ou do cartrio no encaminhamento devido e
otimizar o servio, sem tomar tempo do(a) procurador(a).
Veja-se o que diz HUGO MAZZILLI acerca do tema66:
Chegando s mos do rgo do Ministrio Pblico uma representao,
delao ou notcia qualquer, dever tomar uma destas alternativas:
a)
Se a representao ou a notcia de dano a um dos interesses zelados

pelo
Ministrio
Pblico
forem
evidentemente
desprovidas
de
fundamento, deve promover de plano o arquivamento da representao

ou da delao, independentemente de instaurao de inqurito civil, pois
nesse caso, no h justa causa para a instaurao formal de um inqurito
civil. Nesse caso, dever autuar a representao, petio ou o termo que
contenha a delao, e documentos que os instruam; e, como peas de
informao que so, deve remet-las, com sua fundamentada promoo
de arquivamento, reviso do Conselho Superior da instituio [no caso
do Ministrio Pblico Federal, para as Cmaras de Coordenao e
Reviso ou para a PFDC];
b)
Se a representao ou a notcia tiverem viabilidade em tese, mas

vierem desprovidas de melhores elementos para de plano aferir de sua
viabilidade em concreto, pode ser necessria uma ou outra diligncia
imediata para, a seguir, instaurar-se ou no, de maneira formal, o
inqurito civil [para qualquer diligncia prevista nos arts. 7 e 8 da LC
75/93, todavia, imprescindvel a existncia de procedimento instaurado
por fora do caput do referido artigo, ainda que no se trate, ainda, de
65
O autor deste Manual costuma adotar despachos padro, lavrados nestes termos e constantes de
carimbos, para otimizao do servio, por exemplo:Trata-se de representao desprovida de um mnimo
de determinao do objeto ou de elementos de convico que amparem a tese nela sustentada,
inviabilizando, assim, a apurao das supostas irregularidades, pelo que se impe seu arquivamento.
No obstante, para viabilizar reviso do rgo superior, autue-se a presente representao como peas
informativas. Aps, venham os autos conclusos para despacho fundamentado.. Igualmente para facilitar
o servio, tem procurado o autor padronizar tais despachos.
66
In O Inqurito Civil, p. 170/1
52

______________________________________________________________________
inqurito civil, reforando a existncia de graduao entre ambos. H a
possibilidade, todavia, de a prpria Secretaria da Tutela, como em So
Paulo, providenciar esse complemento junto ao representante ou, se
necessria a interveno do Procurador, valer-se esse de meios diversos
dos previstos nos artigos referidos, como o so as solicitaes informais].
E em que consistiria o exame prvio da viabilidade de instaurao do
inqurito civil? Pode compreender a oitiva por termo do delator, ou a
requisio de informaes, de cpia de uma percia ou de um documento
(v.g., informaes do Tribunal de Contas, cpias ou certides de
processo administrativo, certides imobilirias) [quaisquer dessas
providncias, no Ministrio Pblico Federal, pressupe a existncia de
procedimento instaurado, como visto]. Entretanto, para diligncias mais
complexas, que envolvam mais do que a simples expedio de um ofcio,
e exijam inquiries, realizao de percias ou coleta de provas mais
demoradas, a instaurao do inqurito civil ser o procedimento
adequado a tomar, para coleta regular das provas admissveis no Direito,
no excludas as documentais, pessoais ou periciais, que possam
demonstrar fato autorizador da eventual propositura de qualquer ao
civil pblica de iniciativa do Ministrio Pblico [a graduao atribuda
pelo doutrinador no obrigatria, instaurado o procedimento
administrativo no Ministrio Pblico Federal, no haver, de regra,
necessidade de convert-lo em inqurito civil];
c)
Se a representao ou a notcia contiverem elementos suficientes por

si ss para justificar de plano uma investigao formal, deve ser
instaurado de imediato o inqurito civil;
d)
Se a representao ou a notcia contiverem todos os elementos

necessrios para, desde logo, ser diretamente proposta a ao civil
pblica, o inqurito civil deve ser dispensado, porque desnecessrio.
Nesse caso, o promotor de justia dever ajuizar a ao civil pblica sem
o inqurito civil, vista dos elementos de convico que lhe tenham sido
fornecidos (p.ex.: cpia de processo administrativo ou certides do
Tribunal de Contas etc.).
53

______________________________________________________________________
Deve ficar claro que, em qualquer caso em que haja arquivamento de
inqurito civil ou de peas de informao (ainda que no
consubstanciadas em inqurito civil ou no autuadas sob esta
denominao, indispensvel que o ato de arquivamento seja revisto
pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico [no caso do Ministrio
Pblico Federal, pelas Cmaras e PFDC], provenha o ato de
arquivamento de qualquer rgo de execuo do Ministrio Pblico, at
mesmo do procurador-geral de Justia. A prpria representao, com ou
sem documentos a ela anexados, j uma pea de informao, cujo
arquivamento h de ser contrastado pelo Conselho Superior."
Como se v, h especial preocupao desse, que o maior doutrinador
brasileiro em se tratando de Ministrio Pblico, em evitar que o membro de primeira
instncia arquive representaes que foram a ele apresentadas sem submeter sua deciso
ao rgo superior para reviso. Em contato pessoal, confessou-nos o Mestre que muitas
vezes viu ou teve conhecimento de verdadeiros e graves arquivamentos de gaveta,
pelo que formou um convencimento bastante radical no que respeita fiscalizao do
arquivamento. Essa preocupao, cabe destacar, tambm orientou a Lei da Ao Civil
Pblica que, explicitamente fez referncia necessidade do arquivamento de peas
informativas - expresso propositadamente genrica e abrangente - ser submetido ao
rgo superior. So essas as razes que igualmente levam o autor deste Manual a
entender dispensvel autuao e arquivamento formal (com encaminhamento s
Cmaras e PFDC) apenas quando a representao encaminhada a outro rgo por
falta de atribuio do Ministrio Pblico Federal e, de forma excepcional, quando a
representao foge razoabilidade, assim entendida no aquela desprovida de
fundamento (pois esse juzo subjetivo e, por isso, sujeito reviso), mas to-somente a
absurda, que revela desequilbrio mental de quem a subscreveu, o que, diga-se de
passagem, no to raro como seria de se supor. Tal orientao, impende registrar, est
longe de ser pacfica em nossa Instituio.
Provavelmente, pela sobrecarga a que se vem submetidos os
membros que atuam em tutela coletiva, dada a imensa disparidade entre o que prev
nossa legislao em benefcio dos direitos coletivos e a realidade, e tambm o fenmeno
54

______________________________________________________________________
j referido de uma maior federalizao das questes coletivas, inmeros colegas
deixam de autuar representaes que no tero qualquer seguimento pelas razes j
referidas, postura que, inclusive, j foi adotada por este procurador no passado.
Se o membro tambm est convencido de seguir na apurao dos
fatos, ter lugar, alm da autuao, tambm a instaurao de procedimento
administrativo ou inqurito civil.
Questiona-se a valia da denncia annima e a possibilidade ou
obrigatoriedade de autu-la e instaurar-se, com base nela, um procedimento ou inqurito
civil, seja para apurar fato ensejador de ao civil pblica, seja de ao de
responsabilizao por ato de improbidade administrativa67.
Temos, com espeque na doutrina de HUGO MAZZILLI e LUIZ
ROBERTO PROENA, nas obras citadas, o entendimento de que, no obstante no
gere ela o mesmo dever de apurao para o Ministrio Pblico que surge com a
representao, visto que o anonimato descaracteriza esta condio, e pode, muitas
vezes, encobrir interesses escusos (pessoais ou polticos de prejudicar o denunciado, por
exemplo) ou contrrios finalidade institucional (tais como interesses econmicos
privados), em muitos casos o simples descarte se mostra desaconselhvel.
Sendo assim, o primeiro item a ser analisado para decidir pela
autuao e instaurao a presena dos requisitos relativos descrio sumria dos
fatos apontados como ilegais e a indicao de elementos mnimos de convico.
Igualmente deve o(a) colega considerar que no poder basear-se nela prpria, como
prova (no documento), ou em futura oitiva do representante (pois ele no
67
A distino do destino que se visualiza para a apurao ganha relevo em razo da diferena de redao
entre os artigos 6 da Lei 7347/85 (Qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever provocar a iniciativa do
Ministrio Pblico, ministrando-lhe informaes sobre fatos que constituam objeto da ao civil e indicando-lhe os
elementos de convico) e 14, 1, da Lei 8.429/92 (A representao, que ser escrita ou reduzida a termo
e assinada, conter a qualificao do representante, as informaes sobre o fato e a autoria e a indicao das
provas de que tenha conhecimento). Parece exigir o legislador maior formalismo para a instaurao de
investigao de atos de improbidade, o que encontra justificativa na natureza da infrao e gravidade de
sua imputao. Deve o(a) procurador(a), em razo do dispositivo, cercar-se de maiores cuidados para
instaurar procedimentos ou inquritos civis com tal objeto baseados em denncias annimas, ponderando,
no caso concreto, os riscos de eventual nulidade da prova colhida e analisando a possibilidade de valer-se
de outros meios para obteno dos indcios denunciados.
55

______________________________________________________________________
identificado), para instruir eventual ao civil pblica ou ao de responsabilizao por
ato de improbidade. Justamente por isso fundamental que a denncia contenha
elementos de convico alm da mera declarao (documentos que a acompanhem, por
exemplo) ou aponte como identific-los. MAZZILLI expressa nestas palavras seu
posicionamento: Cabe instaurao de inqurito civil vista de denncias annimas e
notcias de jornal ou s em vista de formal representao ou petio? [...] A resposta correta
: depende do caso concreto. [...] H denncias, ainda que annimas, representaes ou
reportagens de jornais ou revistas to coerentes e bem fundamentadas, que seria um
despropsito cruzar os braos e nada fazer. Da mesma forma se admite a instaurao de
inqurito administrativo com base em denncia annima ... uma vez que a comunicao
apresente informes de certa gravidade e contenha dados capazes de possibilitar diligncias
especficas para a descoberta da infrao ...68
A jurisprudncia ainda oscila entre admitir ou no a instaurao de
investigao fundada em denncia annima. Em favor de seu aproveitamento merece
destaque a primorosa deciso do Ministro Celso de Mello, relator, proferida em
16.10.2002, que indeferiu liminar no Mandado de Segurana n. 24.369-DF impetrado
contra investigao estatal encetada pelo Tribunal de Contas da Unio a partir de
delao annima, ressaltando a necessidade de ponderar o dever tico-jurdico estatal de
apurar irregularidades em nome da probidade administrativa (art. 37, CF) frente ao
interesse individual de proteo da incolumidade moral (art. 5, X), publicada nas
transcries do Informativo n. 286 do Supremo Tribunal Federal. Em sentido contrrio,
recente (15.02.2005) voto do Ministro Marco Aurlio no HC-84827/TO, ainda pendente
de julgamento (cf. Informativo n. 376).
Toda essa anlise que, na verdade, refere-se validade da instruo
que se produzir diante do risco de contaminao da prova por derivao, bem como a
aferio dos motivos do anonimato para identificar se ele no esconde interesses
escusos ou contrrios finalidade institucional, cabe ao membro oficiante que, nesse
caso, goza de razovel discricionariedade, visto que, como afirmado, a denncia
68
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inqurito civil : investigaes do Ministrio Pblico, compromissos de

ajustamento e audincias pblicas. So Paulo : Saraiva, 1999, p.123
56

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annima no lhe impe o mesmo dever de autuao que decorre da regular
representao.
Diversamente deve ser considerada a representao no assinada, mas
feita por pessoa que comparece pessoalmente perante o rgo ministerial para formular
sua denncia. Muitas vezes, o temor de represlias e mesmo a preservao da prpria
segurana ou situao pessoal (emprego, por exemplo) impedem que pessoas detentoras
de importantes informaes as levem ao conhecimento do Ministrio Pblico,
inviabilizando uma atuao importante e eficaz deste. Nesses casos, pode o(a)
procurador(a) buscar, no contato pessoal, todos os dados necessrios a uma apurao
completa e fazer do representante um aliado seu (informante) na busca de provas
concretas e na correo das falhas. Para futuro contato ou apuraes complementares
conveniente arquivar sob compromisso do(a) procurador(a) de guardar sigilo a
respeito69 todos os dados do cidado (nome, endereo, telefone, RG, CPF) e, se ele
no opuser bice, registrar na representao no assinada que o representante
compareceu espontaneamente e prestou as informaes sem se identificar para
resguardo pessoal. Tal registro tende a reforar o contedo probatrio e de
convencimento da representao, se este se fizer necessrio para, por exemplo, solicitar
uma medida judicial (busca e apreenso, quebra do sigilo bancrio etc).
3.2.4. Forma e elementos mnimos da Instaurao de procedimento
administrativo ou inqurito civil
Em se tratando da instaurao do procedimento administrativo, h

duas formas de autuao:
69
Convm ter presente, todavia, o que decidiu o Supremo Tribunal Federal, em dezembro de 2003, no
MS 24.405/DF (Informativo 322), relator Ministro Carlos Velloso, quando deferiu mandado de segurana
impetrado por agente pblico contra o TCU, que se negava a fornecer a identidade de denunciante com
base no art. 55 da Lei 8.443/92, que expressamente a assegura, mas foi declarado incidentalmente
inconstitucional pela Suprema Corte. No caso, a denncia se demonstrou infundada e improcedente e
pretendia o agente pblico ajuizar ao indenizatria contra quem o denunciara com fundamento no art.
5, V e X, da CF, argumento acolhido pelo Tribunal. Tambm se considerou que apenas em hipteses
excepcionais vedado o direito ao recebimento de informaes perante os rgos pblicos. Diante desse
precedente, convm alertar o denunciante dos riscos que corre se suas informaes no forem
verdadeiras. De outra sorte, todavia, confirmadas as denncias e demonstrada a conduta mproba ou
criminosa do agente e diante de razes plausveis do sigilo para proteo da integridade fsica, econmica
57

______________________________________________________________________
1) por portaria, mais completa e til na orientao do futuro da
investigao, visto que elaborada j com a preocupao de delimitar e orientar a
apurao. Deve conter os seguintes requisitos mnimos: a) descrio do fato; b) nome e
qualificao do investigado (se houver); c) determinao para autuao da prpria
portaria e das peas de informao; d) determinao de diligncias iniciais. tambm
pertinente incluir fundamentos acerca da existncia, no caso concreto, das atribuies
do Ministrio Pblico Federal e/ou da competncia da Justia Federal e a disciplina
jurdica bsica da situao objeto de apurao (com a identificao da possvel
ilegalidade) ou o enquadramento jurdico do fato a ser investigado (em caso de ato de
improbidade)70;
2) por despacho de autue-se e instaure-se como procedimento
administrativo lanado diretamente na prpria representao encaminhada ao
Ministrio Pblico. Mesmo nesse caso, deve-se evitar a simples determinao de
instaurao, atentando-se minimamente aos requisitos da portaria (acima), em especial
no que se refere delimitao do objeto da apurao e determinao das diligncias
iniciais. Um mero despacho de autue-se ou autue-se e instaure-se procedimento
administrativo tende a dificultar o andamento do procedimento e deix-lo muito tempo
sem movimentao, o que poder vir a inviabilizar a apurao dos fatos e, por
conseqncia o equacionamento da questo, sendo, por isso, aceitvel apenas nos casos
em que a autuao urgente, hiptese na qual convm ao membro oficiante, to logo
autuada a representao, lanar despacho com os requisitos mnimos j identificados.
Quem decidiu autuar e instaurar o procedimento administrativo ou inqurito civil leu a
representao e identificou para ela um possvel destino; sendo assim, otimizar o
trabalho se desde logo aproveitar essa anlise para orientar a apurao.
Segundo orientao emanada do VI Encontro Nacional da 5 CCR
(2004), consubstanciada em um Roteiro para Padronizao dos Instrumentos de
Atuao, a portaria o meio adequado para instaurao de inqurito civil, d-se ela de
ofcio ou como conseqncia de representao formal (v. anexos). A portaria, via de
ou psicolgica do denunciante que colaborou para responsabilizao de interesse pblico, no vemos
aplicabilidade do julgado ao sigilo assegurado pelo membro do Ministrio Pblico.
58

______________________________________________________________________
regra, recebe nmero seqencial prprio, controlado e fornecido pela Secretaria da
Tutela ou pelo gabinete do(a) procurador(a), neste caso com encaminhamento de cpia
para a secretaria, para registro e controle.
A delimitao do objeto da apurao e a indicao das primeiras
diligncias objetivam dar um direcionamento inicial para o procedimento ou inqurito,
fundamental para orientao da equipe de apoio (seja no gabinete ou no
cartrio/secretaria da tutela) e para o sucesso da apurao. Tambm ao representante
interessa saber do objeto da apurao, tendo em vista que no raro descaber ao
Ministrio Pblico, por falta de atribuio, apurar fatos ou irregularidades descritas na
representao por reproduzirem interesse exclusivamente individual, circunstncia em
que caber ao representante tomar ele prprio as providncias que entender necessrias
proteo de seu direito sem a expectativa, falsa, de que o Ministrio Pblico agir em
seu interesse. Ademais, ao prprio membro convm que essas providncias meream
ateno no primeiro contato com a matria, visto que j nessa ocasio, em funo da
anlise sobre o cabimento ou no da instaurao (v. tpico anterior), surgem as
primeiras possibilidades de atuao ministerial. Nada obsta, todavia, a reviso futura
desse entendimento.
Facilitar o trabalho da Coordenadoria Jurdica ou da Secretaria ou
Cartrio da Tutela, alm de garantir a correo e otimizao dessas informaes, a
indicao, na portaria ou no despacho de instaurao, dos elementos que devero
constar da capa do procedimento ou inqurito e mesmo nos futuros ofcios
requisitrios. Exemplificando: se o(a) colega, desde o incio, identifica que o objeto
(ou assunto) de dado procedimento 3CCR consumidor apurao de conformidade
dos prazos de validade de cartes telefnicos com o CDC e a normatizao da
ANATEL, e que os interessados so Usurios de servio mvel pessoal (telefonia
celular) no Mato Grosso do Sul, essas informaes podem ser reproduzidas ipsis literis
tanto na capa do procedimento como nos ofcios requisitrios (... no interesse do
procedimento/inqurito civil n. ... que apura a conformidade dos prazos de validade de
cartes telefnicos com o CDC e a normatizao da ANATEL, requisita o Ministrio
70
Essa orientao constou das concluses apresentadas no VI Encontro Nacional dos representantes da 5
Cmara de Coordenao e Reviso, realizado em novembro de 2004 e consta do anexo III e do respectivo
stio na Internet.
59

______________________________________________________________________
Pblico Federal, pelo procurador da Repblica signatrio, com fundamento no art. 8,
IV, da LC 75/93, as seguintes informaes:)71. Otimiza-se e qualifica-se o trabalho,
evitando informaes inadequadas e confuses que s prejudicam a apurao.
Outra meritria providncia adotada em algumas procuradorias (So
Paulo dentre elas) a comunicao ao cidado que subscreveu a representao da
instaurao do procedimento administrativo ou inqurito civil, indicando-lhe o nmero
recebido e o(a) procurador(a) para o qual foi distribudo, para que possa acompanhar
seu andamento.
Um importante cuidado que o membro deve tomar quando da anlise
da representao para fins de instaurao garantir um enfoque coletivo para aquela
representao que, muitas vezes, feita sob a perspectiva individual do lesado.
Tome-se, por exemplo, uma representao que noticie os prejuzos que determinado
cidado estava sofrendo por conta da greve dos mdicos peritos do INSS. Quando da
instaurao, j no direcionamento a ser indicado na investigao que iniciar, deve-se
privilegiar a apurao do nmero de pessoas na mesma situao, nas dificuldades que
vm ocasionando populao em geral e nas formas de solucionar o problema. De nada
adiantar investigar, por exemplo, os prejuzos especficos que tem sofrido aquele
cidado. Nada impede, todavia, que, no ofcio requisitrio o nome do representante seja
expressamente citado. No so raras as vezes em que o rgo, preocupado com a sua
responsabilidade pelo caso especfico de que teve cincia oficial por meio do Ministrio
Pblico, resolve a situao individual s pelo fato de ter sido referida no ofcio
requisitrio. Conferir, a propsito, representao, portaria e ofcio utilizados no caso
mencionado, constantes do anexo.
3.2.5. Publicao, publicidade e sigilo
Entenderam os representantes da 5 CCR no VI Encontro Nacional

(2004) que no obrigatria a publicao de portaria de instaurao de IC ou PA e
71
Em procuradorias nas quais o(a) procurador(a) que delibera pela autuao no coincide,
necessariamente com aquele(a) que, por distribuio, decidir pela instaurao do procedimento
administrativo ou inqurito e presidir a respectiva apurao, deve-se oportunizar a este ltimo a reviso
da ementa constante na capa. Na PR-SP h uma capa provisria, dependente da confirmao do
membro para a qual foram distribudos os autos.
60

______________________________________________________________________
que O PA e o IC so, regra geral, pblicos e, ainda, que O presidente do feito (no
caso o(a) procurador(a) responsvel pelo mesmo), motivadamente, pode decretar o
sigilo dos fatos da investigao. Nesse caso, garante-se ao investigado unicamente a
obteno de cpia de seu depoimento, eventualmente prestado. Os documentos
resguardados por sigilo devero ser autuados em apenso. As hipteses de sigilo so
tanto aquelas decorrentes da existncia, nos autos, de informaes cobertas por sigilo
(dados bancrios, fiscais, telefnicos etc.) como quando o sigilo for essencial para a
eficcia da investigao.
A publicao ou no da portaria de instaurao , com efeito, uma
opo que cabe ao membro oficiante tomar, levando em considerao a necessidade de
divulgao nacional da apurao iniciada e o cabimento de assegurar maior publicidade
e formalidade ao procedimento ou inqurito. Todavia, importa ter presente que a falta
de publicao ou a decretao de sigilo do inqurito ou procedimento cabvel sempre
que o mesmo contiver documentos cobertos por sigilo legal, ao menos no que respeita
aos autos respectivos, ou no interesse da investigao, devidamente fundamentado no
podem torn-lo secreto, vale dizer, inexistente para o pblico em geral, a incluindo os
investigados. O registro nos sistemas eletrnicos da procuradoria e a certificao de sua
existncia e objeto so obrigatrios, esta ltima assegurada como garantia constitucional
(art. 5, XXXIV, b).
O encaminhamento da portaria para publicao no Dirio Oficial da
Unio se faz, via de regra, por meio da Cmara de Coordenao e Reviso a que se
refere o objeto do inqurito ou procedimento administrativo, devendo o(a)
procurador(a) a ela encaminhar o material necessrio. Importante cuidar para que,
tratando o objeto da apurao de matria afeta a mais de uma cmara ou a PFDC, o
encaminhamento com solicitao para publicao deve restringir-se a uma delas, sob
pena de ocorrer dupla publicao, com desperdcio de dinheiro pblico. Atualmente, a
publicao no Dirio Oficial da Unio regulada pelo Decreto n. 4.520, de 16.12.2002,
e pela Portaria n. 310, de 16.12.2002.
A 4 CCR, no ofcio-circular n. 04/2004
(constante do anexo II), orientou o procedimento a ser observado quando da solicitao

para tal desiderato de parte dos procuradores interessados.
61

______________________________________________________________________
No havendo decretao de sigilo por parte do(a) procurador(a)
oficiante, nem informaes cobertas por sigilo nos autos e, ainda, no envolvendo a
apurao a idoneidade do investigado, nenhum bice h para permitir o acesso pblico
dos autos. Contudo, a deciso de autorizar vista e cpia dos autos, deve provir sempre
do membro que preside a investigao.
3.3 Andamento
3.3.1. Os despachos
Como presidente do inqurito ou do procedimento, cabe ao membro

oficiante determinar seus encaminhamentos, podendo faz-lo verbalmente ou por
escrito. Esta ltima opo apresenta algumas vantagens:
9 permitir o registro de acontecimentos que, de outra forma, no
seriam trazidos aos autos no obstante influenciem no curso da
investigao;
9 orientar de forma clara a secretaria e o cartrio, permitindo a
implementao de vrios atos em seqncia sem a necessidade
de nova intervenincia do(a) procurador(a);
9 melhor delimitar o objeto da apurao (quando no delimitado
na instaurao) ou redirecion-la;
9 registrar o fundamento e a finalidade dos atos de instruo
realizados;
9 servir para registro estatstico de um trabalho que, de fato,
realizado pelo(a) procurador(a) na anlise dos autos;
9 esclarecer o contedo e a razo de juntada de certos
documentos;
9 servir de memria dos autos, de modo a torn-los mais
compreensveis e concatenados.
Um despacho que tende a auxiliar muito na conduo do
procedimento ou inqurito civil aquele que, por falta de nomenclatura mais adequada,
o autor deste manual denomina de saneador. Infelizmente, ainda so comuns aqueles
62

______________________________________________________________________
procedimentos e inquritos civis instaurados a partir de mero autue-se, sem qualquer
identificao do objeto ou de diligncias orientadas para a obteno de informaes que
interessem a um desenlace com efetividade da apurao. Pior, h aqueles que sequer
seriam instaurados se aferida criteriosamente a presena dos requisitos para viabilidade
da instruo (cf. tpico 3.2.3). Nessas hipteses, pode o membro, desde logo, optar pelo
arquivamento fundamentado.
Ao ter o primeiro contato com esses procedimentos, convm ao
membro analis-los completamente com vistas a:
1) delimitar seu objeto, tendo em conta as atribuies do Ministrio
Pblico Federal (afastando, por exemplo, os pleitos eminentemente individuais);
2) identificar os possveis desfechos da apurao: ao civil pblica
com tal ou qual pedido, termo de ajustamento de conduta, recomendao, ao coletiva
de responsabilizao genrica ou ao de improbidade administrativa e, a partir disso,
3) estabelecer quais as prximas diligncias cabveis.
Tanto a delimitao do objeto como a identificao das diligncias
pertinentes convm sejam explicitadas no despacho saneador para orientao do
gabinete e auxlio de um colega que assuma a presidncia do procedimento no futuro.
Cumpridas todas as diligncias determinadas, caber secretaria ou ao gabinete abrir
nova vista ao procurador para que, analisados seus resultados, ele afira a possibilidade
de dar desfecho ao procedimento ou identifique a necessidade de novas diligncias,
novamente orientadas por despacho. Saneado o procedimento, passar a seguir esse
trmite normal at a concluso.
H lugares, como na PRM-Ilhus, onde a secretaria da tutela coletiva,
otimizando significativamente o servio, adota um formulrio-padro de termo de
concluso para o(a) procurador(a) onde se registra, alm da urgncia ou no quanto
apreciao, alguns despachos rotineiros a sua opo (notificao para comparecimento,
expedio de ofcio ou reiterao de anterior no respondido) reservando-se espao para
outros, manuscritos72.
72
Cf. modelo no Anexo IV
63

______________________________________________________________________
No se justifica, todavia, nenhum formalismo nesses despachos,
podendo ser feitos, inclusive, mo (desde que legveis, obviamente), pois no devem
servir para burocratizar o andar do procedimento.
Alis, deve ser preocupao constante do presidente do apuratrio
evitar sua excessiva burocratizao ou a perda de rumo decorrente de peties
impertinentes do investigado, que no raro procura inviabilizar a investigao juntando
todo tipo de documento, muitas vezes sem qualquer provocao do membro, ou mesmo
de interessados como as ONGs. preciso sempre ter presente que o inqurito e o
procedimento administrativo conduzidos pelo Ministrio Pblico tem natureza
inquisitiva e um fim especfico: colher os elementos capazes de orientar a atuao
ministerial segundo o objeto e a linha investigativa determinada pelo membro que
a preside. Por isso, no est obrigado o membro a juntar todo tipo de documento que
lhe apresentado por outrem no interesse do inqurito ou procedimento, nem de ouvir
pessoas ou fazer diligncias que no considerar necessrias.
Descabem, outrossim, os despachos inteis que so bem conhecidos
dos inquritos policiais, com registros que nada dizem no interesse do procedimento
(entrada e volta das frias, por exemplo).
Por todas essas razes, os despachos devem ser lidos com ateno
tanto pelo apoio do gabinete (secretrio ou assessor, conforme o caso), quanto pela
secretaria da tutela.
3.3.2. A funo da Secretaria ou do Cartrio da Tutela
A Secretaria (ou Cartrio) da Tutela Coletiva tm a funo de realizar

o acompanhamento dos inquritos e procedimentos administrativos instaurados, em
especial, viabilizando o efetivo cumprimento das deliberaes expressas nos despachos
do(a) Procurador(a).
64

______________________________________________________________________
Ademais, havendo durante a instruo dos procedimentos ou
inquritos civis o firmamento de termo de ajuste de conduta, expedio de
recomendaes, ou adoo de medidas judiciais (ACP, Cautelar etc.), caber
secretaria encaminhar cpia eletrnica (eventualmente tambm fsica) s respectivas
Cmaras ou PFDC, bem como ao Ncleo de Tutela Coletiva
da Procuradoria
73
Regional da Repblica correspondente , dependendo do caso, para fins de alimentar o

banco de dados nacional e viabilizar o acompanhamento dos rgos superiores do
trabalho realizado em primeira instncia.
Outra importante responsabilidade da Secretaria armazenar em
pastas prprias ou banco de dados as deliberaes e orientaes mais importantes das
Cmaras, PFDC, do Conselho Institucional e do Conselho Superior, oportunizando ao
membro a possibilidade de, sem prejuzo de sua independncia funcional, conhec-las
para, querendo e em ateno unidade de atuao, segui-las para otimizar seus
trabalhos e facilitar a acolhida de seus entendimentos pelos rgos revisores.
Cabe, ainda, secretaria ou cartrio manter um controle sobre o
andamento dos procedimentos/inquritos de modo a identificar periodicamente aqueles
que se encontram injustificadamente sem movimentao, para levar o fato ao
conhecimento do membro oficiante, possibilitando, assim, que este determine o
andamento devido, saneie o procedimento ou viabilize seu arquivamento.
3.3.3. Ofcios requisitrios de informaes
A Constituio Federal (art. 129, VI) e a LOMPU (art. 8) autorizam o

membro do Ministrio Pblico a expedir requisio de diligncias, certides, documentos ou
73
A comunicao aos ncleos das PRRs fundamental para viabilizar prvia distribuio entre os
procuradores regionais com atuao no ncleo, prevenindo e preparando a atuao que de regra se faz
necessria em segunda instncia, mormente para garantir as vitrias obtidas em primeiro grau
(acompanhar os agravos) ou, ao contrrio, para tentar obt-las em segundo grau. A comunicao prvia
evita atropelos em situaes de urgncia e estabelece excelente ponte entre os colegas de primeiro e
segundo graus. Na 3 Regio, o Ncleo regulado pela Portaria n. 25/99 (cf. a portaria no anexo) e h
orientao expressa (item 4.4) para que a Diviso de Apoio e Acompanhamento Processual providencie
ofcio ao Procurador da Repblica oficiante na matria comunicando qual o Procurador Regional que
acompanhar o caso. Essa informao deve ser armazenada pela Secretaria da Tutela Coletiva em lugar
65

______________________________________________________________________
informaes. Como bem lembra HUGO NIGRO MAZZILLI, as requisies no so
pedidos (requerimentos), mas sim constituem em ordem legal para que se entregue,
apresente ou fornea algo; da porque seu desatendimento doloso pode configurar at
mesmo infrao penal. 74
O ofcio requisitrio o principal instrumento de instruo de que
dispe o membro do Ministrio Pblico e por isso merece especial ateno. Se
muito vago, enseja a tergiversao por parte da autoridade que detm as informaes
(no raro indisposta a d-las). Se contiver erros graves, demonstrar que o Ministrio
Pblico no entende do tema e, por isso, est sujeito a ser enganado. Se, por outro lado,
contiver perguntas bem elaboradas, que demonstrem no s conhecimento sobre a
matria mas tambm um caminho investigatrio certeiro, no raro s o ofcio bastar
para corrigir a situao irregular75.
A todo ofcio expedido dever corresponder uma cpia recebida ou
protocolada ou um aviso de recebimento (AR), no caso de envio pelos Correios,
devendo a secretaria providenciar a juntada, nos autos, da via na qual conste o
recebimento ou, se for o caso, do AR junto original dos autos. De nada vale uma via
do ofcio em relao qual no h registro de recebimento no destino, visto que este
fundamental para a contagem dos prazos (valendo as regras do CPC), para eventuais
cobranas ou mesmo para configurar o silncio do destinatrio, muitas vezes de
importncia significativa.
Excetuadas as autoridades referidas no 4 do art. 8 da LC 75/9376, o
membro de primeira instncia pode oficiar para qualquer autoridade, diretamente.
prprio de modo a permitir a rpida identificao do PRR responsvel pelo acompanhamento da ao, se
necessrio.
74
ajustamento e audincias pblicas. So Paulo : Saraiva, 1999, p.166.
75
Foi o que ocorreu, exemplificativamente, com um ofcio dirigido ao Pr-Reitor de Graduao da UFMS
acerca de um concurso que se denunciava ser de cartas-marcadas: as perguntas incisivas e
demonstradoras dos vcios que poderiam macular o concurso serviram para que a pessoa a quem o mesmo
se destinava sequer viesse a concorrer, garantindo a probidade e a impessoalidade que, de outro modo,
seriam solapadas. O concurso transcorreu de forma normal e a primeira colocada foi professora de fora do
Estado. (cf. ofcio nos modelos)
76
As correspondncias, notificaes, requisies e intimaes do Ministrio Pblico, quando tiverem como
destinatrio o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente da Repblica, membro do Congresso Nacional, Ministro
do Supremo Tribunal Federal, Ministro de Estado, Ministro de Tribunal Superior, Ministro do Tribunal de Contas da
66

______________________________________________________________________
Quando se tratar de qualquer uma das autoridades referidas no dispositivo, caber
secretaria da tutela identificar, junto ao gabinete do Procurador-Geral ou junto
assessoria das Cmaras ou da PFDC, conforme a matria objeto do procedimento ou
inqurito, a existncia ou no de delegao do Procurador-Geral da Repblica para
outro membro da Instituio realizar o encaminhamento que lhe incumbe, visto que no
raro tal funo delegada aos coordenadores de cmaras ou PFDC. Identificado o
membro da Instituio com atribuio para encaminhar o ofcio requisitrio a ele dever
ser enviado o ofcio. H perda desnecessria de tempo em encaminhar todos os ofcios
ao Procurador-Geral para que ele redirecione o ofcio.
Muito embora os ofcios se prestem adoo de modelos (o que
otimiza o trabalho), importante atentar para algumas peculiaridades relacionadas
forma de tratamento dispensada autoridade e, principalmente, postura adotada na
redao do ofcio. A referncia, logo no primeiro expediente, ao crime previsto no art.
10 da Lei 7347/8577 desmesurada e estabelece desconforto desnecessrio. Diante da
reiterada omisso do destinatrio da requisio, impende alert-lo das conseqncias
dessa postura, registrando (e justificando), inclusive para futura configurao do tipo
penal, que as informaes requisitadas se constituem em dados tcnicos indispensveis
propositura da ao civil. Se no for possvel essa caracterizao, poder o membro
do Ministrio Pblico fazer aluso possvel caracterizao de ato de improbidade por
estar o agente pblico (no se aplicando a possibilidade frente a particulares) afrontando
o princpio da legalidade ao retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de
ofcio, visto que a requisio do rgo ministerial tem previso legal. Diante da
absoluta desconsiderao das requisies ministeriais, cumpre adotar medidas
sancionatrias (requisio de instaurao de inqurito policial ou representao a outro
colega para apurar o ato de improbidade administrativa) como forma de prevenir
prticas similares no futuro78.
Unio ou chefe de misso diplomtica de carter permanente sero encaminhadas e levadas a efeito pelo
Procurador-Geral da Repblica ou outro rgo do Ministrio Pblico a quem essa atribuio seja delegada,
cabendo s autoridades mencionadas fixar data, hora e local em que puderem ser ouvidas, se for o caso.
77
Art. 10 Constitui crime, punido com pena de recluso de 1 (um) a 3 (trs) anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000
(mil) Obrigaes do Tesouro Nacional OTN, a recusa, o retardamento ou a omisso de dados tcnicos
indispensveis propositura da ao civil, quando requisitados pelo Ministrio Pblico.
78
Para maior compreenso das espcies de ofcios referidas e de suas nuances, conferir os modelos
apresentados no Anexo I.
67

______________________________________________________________________
3.3.4. Notificaes
As notificaes so verdadeiras intimaes por meio das quais faz
saber a algum que deseja ouvi-lo, em dia, hora e local indicados com a antecedncia
necessria; em caso de no-comparecimento injustificado, pode determinar a conduo
coercitiva.79
A experincia indica que, salvo injustificada ausncia ou postura no
colaborativa j demonstrada, conveniente redigir a notificao sob a forma de
solicitao de comparecimento, no intuito de minimizar o natural temor e desconforto
do declarante quando convocado pelo rgo ministerial para prestar esclarecimentos de
modo a estabelecer uma pr-disposio colaborao (cf. modelo anexo).
3.3.5. Certides
Atentando ao fato de que o procedimento administrativo serve de

registro formal das diligncias investigatrias, dele devem constar todas as informaes
e movimentaes relevantes para o seu andamento80, devendo ser feitas por meio de
certides dos servidores que, no exerccio de suas funes, as tiverem obtido ou
acompanhado.
As certides firmadas pelos integrantes do gabinete devero ser
objetivas e completas, registrando a data, o nome completo das pessoas envolvidas e as
demais circunstncias relevantes que envolveram o ato certificado, bem como, se for o
caso, qual a razo de realizao do ato (ordem emanada do(a) procurador(a) titular do
gabinete ou de quem o substitua ou disposio constante em portaria ou outra norma
interna).
79

ajustamento e audincias pblicas. So Paulo : Saraiva, 1999, p.164
80
Exemplos de informaes e movimentaes que devem ser certificadas: insucesso na tentativa de
notificar determinada pessoa cuja oitiva fora indicada como necessria pelo procurador, vista dos autos
para determinado advogado ou interessado (neste caso, tomando sua assinatura na certido lanada nos
autos),com ou sem extrao de cpias; diligncias realizadas em cumprimento de determinao do(a)
procurador(a) etc.
68

______________________________________________________________________
3.3.6. Informaes
Como forma de garantir a adequada instruo do procedimento ou
inqurito e valorizar o trabalho efetuado pelos servidores ou estagirios de apoio ao
gabinete, convm que os mesmos registrem por escrito o resultado das pesquisas por
eles efetuadas nas normas, doutrina ou jurisprudncia pertinentes, com as devidas
referncias, em conformidade com a determinao do membro oficiante.
3.3.7. Oitivas
As oitivas devem ser registradas em termo prprio (termo de

declarao ou de depoimento), no qual conste toda a qualificao do declarante ou
depoente (nome completo, RG e CPF), bem como dados que permitam encontr-lo
novamente para outra oitiva (endereo, telefone residencial e celular).
As oitivas podem se consubstanciar em 1) depoimentos, com ou sem
tomada de compromisso, neste ltimo caso, quando o depoente investigado, podendo
vir a figurar como ru em futura ao, e resultam de oitivas requisitadas pelo membro,
por meio de notificao 2) declaraes. Estas, quando a pessoa comparece
espontaneamente para prestar informaes tidas pelo(a) procurador(a) como de interesse
da apurao. Se no forem, pode o membro deixar de tom-las por termo, cabendo
lembrar que, como presidente da investigao, no est obrigado a registrar ou juntar ao
procedimento informaes que entende irrelevantes ou impertinentes.
Em se tratando de investigao de possveis atos de improbidade
administrativa, convm atentar ordem das oitivas, que pode ser determinante para o
esclarecimento dos fatos. No mesmo caso, importa preparar previamente as perguntas a
serem formuladas, a partir de estudo dos autos, bem como atentar ordem com que
sero feitas as perguntas, principiando pelas questes gerais (postura adotada pelo
depoente na gesto dos recursos pblicos, contatos e relaes com os demais
investigados, etc) para s ao final adentrar especificamente nas irregularidades
identificadas, objetivando, com essa ordem, constatar eventuais contradies assim
como a rede de relaes que envolve os investigados. Tambm no se pode descartar a
69

______________________________________________________________________
possibilidade de, na oitiva, surgirem elementos novos, pelo que, na parte inicial e ao fim
das perguntas, conveniente fazer uso de questionamentos genricos.
3.3.8 Percias e apoio especializado.
Tanto no curso da apurao realizada em sede de procedimento

administrativo ou inqurito civil como no curso de uma ao, poder o(a) procurador(a)
precisar de percias ou conhecimentos especializados em reas do conhecimento
estranhas ao direito, mas que se mostram imprescindveis para a identificao das
medidas a serem tomadas. Nessas situaes, se as parcerias locais no atenderem a
necessidade, poder se valer o membro oficiante dos analistas periciais lotados nas
Cmaras de Coordenao e Reviso ou da possibilidade de contratao s expensas da
PGR de tcnico especializado.
Na primeira hiptese, basta realizar contato direto com a respectiva
Cmara para identificao da disponibilidade de pessoal e encaminhar ofcio ao()
Coordenador(a) solicitando a realizao do estudo ou o comparecimento pessoal do
analista pericial para vistoria ou participao em audincia pblica. Neste caso, deve
procurar o interessado fazer seu pedido com a mxima antecedncia possvel, havendo
orientao da 4 CCR para que o prazo mnimo seja de 15 dias81.
J a contratao de tcnico especializado, no obstante possa ser
intermediada pela respectiva Cmara, deve ser providenciada pelo(a) procurador(a)
interessado, atentando s orientaes administrativas da Secretaria de Administrao da
PGR, expressas no Memo MPF/AS n. 395, de 12.12.2002, constante do anexo III, onde,
com base nas orientaes da Auditoria Interna, ficou estabelecido o seguinte roteiro:
1) escolha do profissional especializado no assunto, aps avaliao
do curriculum e dos trabalhos j realizados;
2) anlise da proposta ou do oramento detalhado e do custo de sua
realizao, que dever estar em conformidade com os preos praticados no mercado;
81
Cf. Ofcio-circular 4CCR n. 09/2002.
70

______________________________________________________________________
3) somente determinar a realizao do servio aps autorizao,
empenho de despesa e contratao;
4) por fim, o pagamento s poder ser autorizado aps o recebimento
do laudo pericial, cuja cpia dever ser anexada ao processo de contratao,
devidamente acompanhado de informao atestando que o servio realizado atendeu s
necessidades ou aos objetivos a que se props.
Lembrou-se no memorando referido que, caso o valor a ser contratado
extrapole o mximo fixado por lei (R$ 8.000,00), haver a necessidade de licitao ou
apresentao de justificativas contundentes para sua dispensa ou inexigibilidade.
3.3.9 Diligncias in loco
Gozam os membros do Ministrio Pblico Federal de autorizativo

legal para ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas as normas
constitucionais pertinentes inviolabilidade do domiclio (art. 8, VI, LC 75/93, sem
paralelo na LONMP, n. 8.625/93). Tal possibilidade, como todas as previstas no art. 8
supracitado, pressupe a pr-existncia de procedimento regularmente instaurado e
privativa dos membros da Instituio, no se estendendo, pois, aos servidores.
Nada impede, todavia, que em se tratando de local de livre acesso ao
pblico (um hospital, um supermercado, uma universidade), possa o membro designar
(formalmente, com indicao da finalidade do ato) servidor especificamente para
realizar diligncia de constatao nesses locais pblicos, podendo registrar as
circunstncias presenciadas por meio fotogrfico ou escrito, anotando nomes e dados de
identificao e futura localizao (para possveis oitivas, se necessrias) das pessoas
contatadas, sejam elas do prprio estabelecimento ou cidados envolvidos nos fatos.
71

______________________________________________________________________
3.3.10 - Audincias Pblicas82
Como j referido, a tutela coletiva pe o membro do Ministrio

Pblico Federal frente a questes de grande interesse social, estranhas ao Direito e
relacionadas a uma conflituosidade que, no raro, importa em difceis opes, diante da
necessria ponderao entre valores contrapostos e de grande significao para a
sociedade. Para atuar nessas questes, a audincia pblica um excelente instrumento a
nosso dispor se o objetivo for buscar informaes gerais junto comunidade envolvida
sobre a violao a direitos coletivos que se apura (espcie de danos que vem causando,
sua amplitude e decorrncias), identificar a aspirao e as necessidades coletivas em
dada questo, repartir com a comunidade interessada a responsabilidade quanto s
decises que se impem ao membro do Ministrio Pblico Federal (ajuizar ou no uma
ao, firmar compromisso de ajustamento de conduta nos termos aceitos pelo infrator
ou optar pela discusso judicial, por exemplo) ou mesmo buscar o entendimento entre
contendores cuja controvrsia vem afetando a comunidade. Para esta ltima finalidade,
todavia, s vezes uma reunio reservada mais proveitosa, dependendo do nmero de
pessoas que influenciam na deciso e do grau de belicosidade existente entre os
cidados afetados e os responsveis pela violao dos direitos coletivos.
Verdadeiro mecanismo de participao [democracia participativa] do
cidado na tomada de decises de interesse coletivo, decorrncia natural do Estado
Democrtico de Direito83 em que se constitui a Repblica Federativa do Brasil (art. 1
da CF), a audincia pblica no depende de lei ou regulamentao para ter cabimento;
esta s necessria para faz-la obrigatria84. Por tal razo, assume pouca relevncia a
82
rara a bibliografia sobre o tema, tendo-se subsidiado o autor dos tpicos que Hugo Mazzilli e Geisa
Rodrigues dedicam a audincia pblica em suas obras O Inqurito Civil, Saraiva, 2 ed., 2000, cap. 33,
pp. 399-410 e Ao Civil Pblica e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e Prtica, Forense, 2002,
pp. 94-96. Diante da falta de doutrina nacional, ambos buscaram na argentina subsdios, tendo em vista
haver naquele pas mais detalhado regramento sobre o tema. Mazzilli pautou-se no Regime legal de
audincia pblica na Constituio da cidade de Buenos Aires, citando trabalho de Daniel Alberto Sabsay
e Pedro Tarak; Geisa Rodrigues pautou-se na doutrina de Agustn Gordillo, Tratado de Derecho
Administrativo. Tomo 2. La Defensa del Usurio e de administrado. Mazzilli tambm valeu-se dos
comentrios LONMP de Pedro Decoimain.
83
Conforme constou das concluses do VI Encontro Nacional da 5 CCR: As audincias pblicas podem
ser realizadas em Inqurito Civil Pblico e Procedimento Administrativo, com o objetivo de informar
sociedade e esclarecer aspectos tcnicos relativos ao tema, alm de colher a participao popular sobre
aquele tema especfico, visando atender ao princpio constitucional do Estado Democrtico de Direito.
84
Como em inmeras hipteses da legislao brasileira, por exemplo: no processo de elaborao do plano
diretor das cidades (art. 40, 4, da Lei 10.257/2001 Estatuto da Cidade); no processo decisrio que
72

______________________________________________________________________
omisso da Lei Complementar n. 75/93 sobre o assunto, diferentemente da Lei
Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, que incluiu explicitamente dentre as funes
da Instituio promover audincias pblicas para, no exerccio da defesa dos direitos
assegurados na Constituio, garantir-lhes o respeito por parte dos poderes pblicos,
concessionrios e permissionrios de servio pblico e entidades que exeram funo
delegada (art. 27, pargrafo nico, IV, da Lei 8625/93). Assim, tratando-se de
colaborao da cidadania ao Ministrio Pblico, cabe ao membro com atribuio para a
matria decidir se cabe ou no sua realizao.
Mais sentida , contudo, a falta de regulamentao do instrumento em
nossa Instituio, impondo-nos buscar na sua natureza, nas regulamentaes
existentes85 e na doutrina parmetros para sua disciplina.
Com tal intuito, deve-se atentar preliminarmente que em uma
audincia ouve-se, diferentemente de uma assemblia em que, pela prpria natureza, h
lugar para votao e deliberao. Assim, descabe, ou ao menos no de sua essncia,
proceder em uma audincia a uma votao sobre qual postura deve adotar o Ministrio
Pblico, visto que a Instituio por meio delas no se submete a uma assemblia
popular, nem nelas se votam linhas de ao para a Instituio, e sim por meio delas
intenta o MP obter informaes, depoimentos, opinies, sugestes, crticas e propostas,
para haurir com mais legitimidade o fundamento de sua ao institucional, como
ensina MAZZILLI86. Na feliz observao de GEISA RODRIGUES, citando
AUGUSTIN GORDILLO, na audincia se ter voz e no voto87. Trata-se, pois, de
uma reunio aberta ao pblico interessado com o objetivo de se coletar informaes ou
opinies sobre determinado assunto coletivo do qual trata o Ministrio Pblico. Isso
no quer dizer que uma audincia pblica deva ser por natureza inconclusiva88. At
implica afetao de direitos dos agentes econmicos do setor eltrico ou dos consumidores (art. 4, 3,
da Lei 9.427/96, que institui a ANEEL), nas iniciativas de projetos de lei ou de alterao de normas
administrativas que impliquem afetao de direito dos agentes econmicos ou de consumidores e usurios
de bens e servios da indstria do petrleo (art. 19, Lei 9478/97 ANP) ou dos usurios de servios de
transporte (art. 68, Lei 10.233/01 ANTT). At mesmo as leis que disciplinam o processo da ADIN e da
ADPF prevem a possibilidade de audincias pblicas (art. 9, 1, Lei 9868/99 e 6 da Lei 9.882/99).
85
Valendo citar a Resoluo CONAMA n. 09/87, que disciplina a audincia pblica ambiental prevista
exigida para o licenciamento ambiental (Resoluo n. 01/86) e que pode ser requisitada pelo Ministrio
Pblico.
86
Op. cit. p. 404.
87
Op.cit., p. 95
88
A advertncia de Mazzilli, op. cit., p. 409.
73

______________________________________________________________________
mesmo em respeito aos participantes, convm que ao final da audincia o membro que
a convocou exponha o posicionamento que formou a partir dos debates, fixe tempo para
comunic-lo89 ou, ao menos, indique que diligncias pretende adotar a partir da
audincia e antes de alguma concluso. Do contrrio, o instrumento tende a perder sua
legitimidade e ver reduzido o interesse que a populao lhe dispensa.
Feitas essas consideraes quanto natureza da audincia pblica,
podemos indicar algumas orientaes de cunho formal e da conduo dos trabalhos.
A participao dos interessados e, por conseqncia, tambm a
utilidade e legitimidade do evento dependem preponderantemente de dois fatores:
1) de uma convocao ou convite que especifique dia, hora, local e
finalidade, realizada com antecedncia razovel, equivale dizer, nem to tarde que
dificulte a organizao dos interessados para comparecimento, nem to cedo que possa
cair no esquecimento, e feita(o) pelos meios mais abrangentes por um lado,
notadamente imprensa e internet (pgina da Procuradoria, por exemplo); e especficos,
por outro: ofcios para aqueles diretamente interessados (apontado infrator e rgos
pblicos com atribuio para a rea), bem como para as pessoas, entes ou rgos que
detm conhecimentos tcnicos interessantes ao debate (aqui incluindo as universidades),
justificando-se, inclusive, em relao aos comparecimentos mais importantes, prvia
confirmao;
2) da acessibilidade do local escolhido para a audincia. Estando a
Procuradoria em local de fcil acesso, convm nela realizar o evento, pela facilidade de
contar com aparelhagem e apoio necessrios. Todavia, se assim no for ou se as
peculiaridades do caso recomendarem, poder ser conveniente realiz-la na prpria
comunidade (indgena, por exemplo) ou prximo ao local dos fatos (questes
ambientais).
Importa lembrar que o comparecimento de nmero representantivo de
interessados e tcnicos com conhecimento na rea interessa ao Ministrio Pblico em
primeiro lugar, pelo que se justifica todo esforo para garantir adequada divulgao e
facilitado acesso.
89
Mazzilli, op. cit., p. 409, sugere a adoo, por analogia, do prazo de 30 dias referido no art. 27,
pargrafo nico, inciso III, da LONMP.
74

______________________________________________________________________
De modo a ensejar maior profundidade e propriedade nos debates,
convm disponibilizar para o pblico interessado acesso aos autos do procedimento ou
inqurito civil respectivo nos dias que antecedem a audincia90. Com o mesmo objetivo,
ter lugar algum estudo prvio do(a) procurador(a), tanto no que respeita aos elementos
j constantes dos autos quanto matria objeto do debate.
J a ordem e otimizao dos trabalhos, de responsabilidade de quem
os preside, no caso o(a) procurador(a) que convocou a audincia pblica, dependem em
um primeiro momento de uma precisa identificao do objeto da audincia91. Em
seguida, cumpre estabelecer, preferencialmente com a anuncia dos presentes, um
regramento mnimo que inclua: sistema de inscries, oportunidade de prvios
esclarecimentos por parte dos tcnicos e tempo das manifestaes pr-definidos,
garantindo um mnimo de igualdade entre os pontos de vista eventualmente
contrapostos. Tambm convm, para organizao de todos e manuteno de qurum
adequado, a fixao de horrio aproximado para encerramento dos trabalhos.
Para facilitar o registro e assegurar maior fidelidade quanto s
informaes colhidas, inclusive para servirem de prova futura, se necessrio, impende
gravar toda a audincia, preferencialmente em vdeo e udio, e tomar dos presentes
nome completo e contato (telefone ou endereo) em lista de presena, sem prejuzo do
registro escrito dos trabalhos, que devero ser reduzidos a termo como se reunio
fossem. Preferencialmente, a lavratura desse termo deve ser feita na prpria audincia,
com o auxlio de servidor exclusivamente destacado para essa funo e com especial
90
Nesse sentido, Mazzilli, op. cit., p. 406.

Em uma audincia pblica convocada pelo autor para tentar equacionar junto a mdicos e planos de
sade a forma de implementao da CBHPM (Classificao Brasileira Hierarquizada de Procedimentos
Mdicos), visto que esta vinha sendo imposta compulsoriamente pelo CRM-MS, que ameaava punir por
violao tica os mdicos que a descumprissem, violando o livre exerccio profissional e estabelecendo
tabelamento artificial de preos, com prejuzo concorrncia, foi fundamental para a otimizao dos
trabalhos a delimitao estabelecida desde incio pelo procurador do objeto do debate: regularidade da
postura do CRM-MS, afastando-se de pronto a valorao do mrito da referida classificao e evitandose, assim, longa e desnecessria exposio sobre a origem e mritos da CBHPM que, inclusive, fora
preparada pelo CRM. Interessante registrar que na prpria audincia o procurador props um
compromisso de ajustamento de conduta para que, ao menos at o final do ano (ou seja, por mais seis
meses), os mdicos que continuassem atendendo abaixo da tabela estivessem livres de qualquer punio,
fixando prazo para receber resposta do Conselho. A proposta foi estudada e rejeitada, pelo que o
Ministrio Pblico Federal ingressou com ao civil pblica e obteve a liminar. Em decorrncia da
postura conciliatria e cordata estabelecida nas tratativas prvias, notadamente na audincia pblica, a
relao institucional entre autor e ru permaneceu boa de modo a no comprometer parceria entre ambos
nas causas comuns.
91
75

______________________________________________________________________
aptido para identificar a essncia das manifestaes e as principais ocorrncias do
evento. Tal providncia permitir que todos conheam, desde logo, o contedo
registrado. Todavia, se isso se mostrar impraticvel, poder-se- a partir do registro
gravado, alcanar-se o mesmo objetivo e, em prazo anunciado na audincia, divulgar no
site da procuradoria o termo respectivo que, nesse caso, deve sujeitar-se contradita dos
interessados, baseada em eventual incorreo e confervel pela gravao.
Embora no haja qualquer impositivo legal nesse sentido, at porque
o prprio evento no est previsto em lei, convm que ele se realize no curso de um
procedimento administrativo ou inqurito civil. Nada impede, contudo, que seja
justamente a audincia pblica o elemento ensejador da competente apurao. Assim,
garante-se alguma formalidade ao registro dos trabalhos, aumentando sua prestabilidade
futura como elemento de prova.
3.3.11 Prazo para encerramento
No h previso legal de prazo para encerramento do inqurito civil

ou do procedimento administrativo, tema que suscita inmeras e calorosas discusses
no apenas no mbito Institucional.
H, inclusive, projeto de lei da Cmara dos Deputados, ainda em
tramitao, n. 65/99 (da chamada Lei da Mordaa), que pretende incluir dois
pargrafos no art. 8 da LACP, um prevendo a possibilidade de recurso ao Conselho
Superior do Ministrio Pblico contra a instaurao de inqurito civil ou procedimento
preparatrio, outro estabelecendo prazo mximo de seis meses para concluso dos
mesmos, a contar de sua instaurao, somente admitida a prorrogao pelo tempo
indispensvel realizao das diligncias imprescindveis, por deliberao motivada do
Conselho Superior do Ministrio Pblico. A matria polmica e tem recebido especial
ateno da Associao Nacional dos Procuradores da Repblica, que constituiu, em
2001, comisso especialmente para acompanhar o trmite do referido projeto de lei92.
76

______________________________________________________________________
No incio de 2004, o Corregedor-Geral da Instituio solicitou aos
procuradores-chefes que informassem a existncia de procedimentos ou inquritos
parados havia mais de dois anos.
A Resoluo n. 77, de 14.09.2004, do Conselho Superior, que
regulamentou o art. 8 da LC n. 75 para disciplinar, no mbito do Ministrio Pblico
Federal, a instaurao e tramitao do Procedimento Investigatrio Criminal,
estabeleceu em 30 dias o prazo para seu encerramento, contado de sua instaurao,
podendo ser prorrogado por deciso fundamentada do membro responsvel por sua
conduo, que dever imediatamente dar cincia da prorrogao Cmara.
No VI Encontro Nacional da 5 CCR, realizado em novembro de
2004, concordaram em fixar prazo de 1 ano para a concluso do IC e do PA, com
possibilidade de prorrogao por 30 dias, devidamente motivada. Tambm ficou
estabelecido que a prorrogao do prazo para concluso do IC e do PA deve ser objeto
de apreciao e deciso pela Cmara, mediante solicitao fundamentada do membro.
Como j ressaltado, a matria por demais polmica e ainda merecer
muita reflexo. Se por um lado h o ldimo interesse do investigado de que a apurao
tenha um fim breve, para no sentir indefinidamente contra si o peso da suspeita
(especialmente nos casos de investigao da ocorrncia de atos de improbidade
administrativa), por outro deve-se reconhecer que a atual sobrecarga de trabalho com
que convivem os membros do Ministrio Pblico Federal, de crescentes demandas para
um quadro absolutamente insuficiente, impede que se garanta a celeridade
recomendada, impondo, pelo contrrio, difceis eleies de prioridades. Nessas, em
favor dos interesses pblicos coletivos, deve-se preferir o ajuizamento de aes para
evitar prescrio ou leses irreparveis s promoes de arquivamento, cuja
fundamentao impe criteriosa anlise integral dos autos de inquritos e
procedimentos, freqentemente volumosos, exigindo, portanto, significativo dispndio
de tempo. Tudo sem referir o acompanhamento das aes j propostas, estas mais
freqentemente sujeitas a prazo e cobranas de parte do Poder Judicirio.
92
Integram essa comisso, dentre outros colegas, os PRRs Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, Robrio
Nunes dos Anjos Filho e Carlos Frederico Santos, e o atual PGR Cludio Lemos Fonteles.
77

______________________________________________________________________
Diante desse contexto, deve-se encontrar o meio termo possvel,

enquanto no regulamentada definitivamente a matria pelo Conselho Superior. Para
isso, imprescindvel um eficaz controle sobre os procedimentos e inquritos capaz de
evitar que permaneam sem movimentao por tempo demasiado. Uma sugesto
viabilizar, com a valiosa e proativa colaborao do gabinete ou da secretaria de tutela
coletiva, uma espcie de correio interna semestral ou, no mximo, anual, que
identifique os procedimentos sem movimentao no perodo de modo que o membro,
em despacho fundamentado, d destino apurao, indicando novas diligncias
necessrias ou arquivando o procedimento, hiptese em que prefervel realizar a
correspondente promoo desde logo, aproveitando-se a anlise dos autos.
Todavia, procedimentos ou inquritos cuja instruo esteja seguindo
normalmente, ainda que de forma lenta, no podem ter apressado seu encerramento,
salvo nos casos em que, pela gravidade dos fatos ou por legtima presso social, da
imprensa ou mesmo individual do investigado, far-se- necessrio assegurar prioridade
aos respectivos procedimentos ou inquritos. Ainda assim, se a tendncia for o
arquivamento, tal prioridade no deve superar a propositura e o acompanhamento de
aes judiciais ou outras formas de soluo das irregularidades e leses de repercusso
coletiva.
3.4 O Arquivamento
3.4.1 Cabimento e motivao
Segundo Hugo Mazzilli93:
"O inqurito civil [ou o procedimento administrativo94] pode ser
arquivado:
93
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inqurito civil: investigaes do Ministrio Pblico, compromissos de

ajustamento e audincias pblicas. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 258-9.
94 Em Captulo especfico sobre o Arquivamento de Outros Procedimentos Anlogos, Hugo Mazzilli
registra que tudo que se disse a respeito do inqurito civil vlido a propsito do arquivamento de
quaisquer peas de informao, ainda que no tenham sido organizadas formalmente sob o rtulo de
inqurito civil, pouco importa sejam chamadas de procedimentos administrativos preparatrios,
investigaes prvias, investigaes preliminares ou sindicncias: o tratamento jurdico o mesmo para
quaisquer procedimentos extrajudiciais de investigao dirigidos pelo Ministrio Pblico que contenham
peas de informao., op. cit., p. 272-3
78

______________________________________________________________________
a) porque a investigao dos fatos demonstrou inexistirem os
pressupostos fticos ou jurdicos que sirvam de base ou justa causa para
a propositura da ao civil pblica;
b) porque a investigao demonstrou que, embora tivessem existido tais
pressupostos, ficou prejudicado o ajuizamento da ao.
Esta ltima hiptese pode ocorrer quando deixe de existir o interesse de
agir, como pelo desaparecimento do objeto da ao ou pelo
cumprimento espontneo da obrigao em virtude do ressarcimento
integral do dano, da restaurao do status quo ante, da obteno de
satisfatrio compromisso de ajustamento, ou em virtude de atendimento
espontneo do investigado s recomendaes feitas pelo Ministrio
Pblico aos rgos e entidades interessadas.
O arquivamento deve ser fundamentado por imposio legal (art. 9,
caput, in fine, Lei 7.347/85) e constitucional (art. 129, VIII e 4, CF, na redao que
lhe deu a EC 45, c/c art. 93, IX, CF), demonstrando o membro a ocorrncia de
alguma(s) das hipteses acima elencadas com base nas informaes dos autos obtidas
com a instruo.
Nessa fundamentao, convm atentar aos entendimentos que a
Cmara respectiva vem adotando quando da apreciao dos arquivamentos, publicados

no dirio oficial, seja para repeti-los e tornar mais provvel a homologao, seja para
contest-los motivadamente com o objetivo de ensejar reviso do posicionamento da
Cmara ou demonstrar a inaplicabilidade ao caso e, assim, evitar deliberao contrria
homologao e seus desdobramentos. Para tanto, o(a) procurador(a), ou sua equipe,
precisa desenvolver o hbito de ler e arquivar as atas das Cmaras em que so
apreciados os arquivamentos.
No caso de arquivamento, ficando dispensado qualquer
encaminhamento Cmara ou PFDC, quando o membro do Ministrio Pblico ajuza a
competente ao, abordando todo o objeto do procedimento ou do inqurito civil, ainda
que subsista cpia para acompanhamento95 ou que este no tenha sido juntado na
95
Nesse sentido, Ofcio-Circular n. 04/2003, da 5 CCR.
79

______________________________________________________________________
ntegra inicial96. O chamado arquivamento fsico dos documentos remanescentes na
procuradoria independe de homologao por parte da Cmara.
Situao diversa se d quando subsiste matria residual, objeto da
investigao, mas que no tenha sido abordada na ao judicial proposta, devendo tal
fato ser relatado e, sendo caso de arquivamento, encaminhado com a documentao
respectiva Cmara para deliberar sobre o cabimento da homologao97. No se admite
o chamado arquivamento implcito, que ocorre quando, valendo-se do fato de ter
ajuizado determinada ao, o membro oficiante ignora a existncia de irregularidades
no contempladas no objeto desta, nem segue em suas investigaes, nem promove
fundamentadamente o arquivamento.
No se trata de arquivamento e, por isso, independe de homologao
a declinao de atribuio para o Ministrio Pblico Estadual (matria de competncia
da Justia Estadual) ou para outro rgo do Ministrio Pblico da Unio98 ou para a
Defensoria Pblica (interesses individuais).
3.4.2 Do encaminhamento Cmara ou PFDC para homologao

Nos termos do 1 do art. 9 da Lei 7.347/85, os autos do inqurito civil
ou das peas de informao arquivadas sero remetidos, sob pena de se incorrer em falta
grave, no prazo de 3 (trs) dias, ao Conselho Superior do Ministrio Pblico.
96
A possibilidade de juntada parcial foi expressamente reconhecida, em votao unnime, pela 2 Turma
do STJ, no REsp n. 448.023-SP, relatora a Ministra Eliana Calmon, em cuja ementa, no item 2, l-se que
Como medida antecipativa com objetivo de angariar elementos que dem sustentao ao civil
pblica, pode o Ministrio Pblico dispor de todos os elementos arrecadados no inqurito civil, ou de
parte deles, quando assim entender pertinente. Na fundamentao do voto, aps reproduzir as
caractersticas j transcritas no incio deste captulo, concluiu a Ministra que o Ministrio Pblico pode
dispor dos elementos que entender necessrios, quando da propositura da ao, descartando aqueles que
no lhe parecerem relevantes, no se podendo falar em m-f por no ter levado ao todos os
documentos constantes do inqurito civil. Tal possibilidade apresenta a excelente vantagem de evitar que
a anexao de volume excessivo e desnecessrio de documentos torne mais difcil a apreciao da ao
por parte do juiz.
97
Nesse sentido, concluso n. 06 do VI Encontro Nacional da 5 CCR: As medidas judiciais sero
instrudas com os autos do inqurito civil pblico ou do procedimento administrativo. Havendo matria
residual que no tenha sido objeto da medida judicial proposta, tal fato dever ser relatado e, sendo caso
de arquivamento, encaminhado com a documentao respectiva Cmara para a homologao ou no do
ato.
80

______________________________________________________________________
No Ministrio Pblico Federal, diferentemente do que ocorre no ramo

estadual (inspirao para a redao do art. 9 da LACP), no o Conselho Superior que
revisa a promoo de arquivamento para homolog-la ou rejeit-la, mas as Cmaras de
Coordenao e Reviso, por fora do que dispe o art. 62, IV, LC 75/9399 e a Resoluo
n. 20/96 do Conselho Superior. PFDC, no obstante seu carter unipessoal (diferente
das cmaras, formadas cada uma por trs membros), tem-se reconhecido atribuio para
apreciar tais promoes100, nas matrias de sua atribuio101, tendo em vista que as
mesmas no so atribudas nenhuma outra Cmara, nem mesmo 1, visto que esta se
encontra no setor da Ordem Jurdica e no no de Bens e Pessoas, onde se localizam
todas as cmaras afetas tutela coletiva102.
A disposio que imputa falta grave ao membro que no encaminhar
em trs dias os autos ao rgo superior objetiva evitar que o membro protele
indevidamente a reviso de sua promoo de arquivamento.
Cabe recurso103 ao Conselho Institucional da deciso da Cmara ou
PFDC que no homologar o arquivamento, assim como de qualquer outra deciso
desses rgos revisores, o qual s poder ser interposto pelos rgos institucionais que
98
Nesse sentido, a Resoluo n. 11 do X Encontro Nacional dos PDCs: Declinao e Arquivamento. Em

se tratando de declinao de atribuio tanto interna, entre rgos do Ministrio Pblico Federal, como
externa, para MPE, Defensoria Pblica e outros, a homologao desnecessria.
99
Art. 62. Compete s Cmaras de Coordenao e Reviso: ... IV - manifestar-se sobre o arquivamento de
inqurito policial, inqurito parlamentar ou peas de informao, exceto nos casos de competncia originria do
Procurador-Geral;
100
Conforme Resoluo n. 10 do X ENPDCs: Enquanto no criada uma Cmara de Direitos
Constitucionais do Cidado, sob a coordenao da PFDC, a PFDC continuar apreciando os despachos de
arquivamento.
101
Definidas pelas Resolues n. 01 do X ENPDCs Objeto de Atuao do PDC: Violao, por ao ou
omisso, pelos poderes e servios referidos no art. 39, Lei Complementar 75/93, a direitos constitucionais
da pessoa humana, no atribudos a outras cmaras, tais como: sade, educao, igualdade, previdncia,
liberdade, dignidade, assistncia social, integridade fsica e psquica, direito de petio, acessibilidade,
acesso Justia, direito informao e livre expresso, prestao de servios pblicos, reforma agrria e
pela Resoluo n. 02: mbito de atuao do PDC: Em interesses individuais indisponveis, como
agente, em decorrncia de expressa previso da atribuio do Ministrio Pblico na Constituio da
Repblica, nas leis exemplificativamente, no Estatuto da Criana e do Adolescente e no Estatuto do
Idoso e em tratados ou convenes internacionais. Em outros interesses individuais, quando no
caracterizado, de plano, qual o rgo ou instituio que possui atribuio, pode o PDC colher elementos
de convico antes do encaminhamento. Em qualquer caso e sempre que possvel, deve o PDC direcionar
sua atuao soluo da questo sob a perspectiva coletiva.
102
A primeira distino constou da Resoluo CSMPF n. 06/93, que criou as Cmaras. Atualmente, a
matria regulada pela Resoluo n. 20/96 do Conselho, alterada pela de n. 40/98.
103
Disciplina esse recurso a Resoluo n. 02 do Conselho Institucional, de 20/10/1998.
81

______________________________________________________________________
atuaram no procedimento em que foi prolatada a deciso e no prazo de cinco dias de sua
cincia.
3.4.3 Necessria comunicao aos interessados e outras providncias
Elaborada a promoo de arquivamento, a secretaria da tutela deve

providenciar, antes da remessa dos autos s Cmaras, a comunicao dos interessados
(de regra o prprio denunciante e, se houver, tambm o investigado) do inteiro teor da
referida promoo, facultando-lhes a apresentao de razes escritas ou documentos104.
Na orientao das Cmaras a respeito, no se esclarece para onde devem ser
encaminhadas as razes e documentos, qual prazo tm os interessados para faz-lo nem
como se concilia esta providncia com os trs dias referidos no art. 9, 1, LACP.
Embora esteja o autor deste Manual convencido de que seria mais
consentneo com a finalidade da norma que impe a necessidade da reviso superior do
arquivamento, inequivocamente relacionada preferncia que deve merecer a postura
ativa sobre este, permitir ao rgo de primeiro grau o conhecimento dos argumentos e
documentos do denunciante de modo a possibilitar reviso de seu entendimento com
maior rapidez e efetividade, a incisividade do dispositivo legal (cominando falta grave
para o atraso na remessa) no recomenda essa interpretao, ao menos sem expressa
orientao dos rgos superiores. Diante disso, outra posio no resta ao membro
responsvel pela promoo do arquivamento seno, dentro do trduo legal, viabilizar a
comunicao orientada pelas Cmaras, por meio de ofcio acompanhado de cpia da
promoo, e providenciar o encaminhamento dos autos. Sendo assim, no ofcio deve
constar a orientao para que as razes e documentos sejam diretamente encaminhadas
s Cmaras ou PFDC, fornecendo o endereo e a qualificao da autoridade
destinatria. Esse o procedimento adotado, por exemplo, pela Secretaria dos Ofcios
da Tutela Coletiva de So Paulo.
104
A 4 e a 5 Cmaras de Coordenao e Reviso, respectivamente nos ofcios-circulares n. 4/2002 e

02/2003, tm orientao expressa para que o membro comunique o denunciante (4 CCR) antes de
encaminhar os autos do procedimento ou inqurito civil Cmara, facultando-lhe a apresentao de
documentos ou razes escritas.
82

______________________________________________________________________
Por outro lado, no h prazo na lei para apresentao dessas razes e
documentos, visto que o 2 do art. 9 da LACP105 permite a apresentao deles at que,
em sesso do Conselho Superior (no nosso caso, das Cmaras), seja homologada ou
rejeitada a promoo.
Quando do encaminhamento de promoes de arquivamento
referentes matria da 5 CCR, por orientao desta (cf. ofcio-circular n. 03/2003),
deve o membro oficiante informar se foram adotadas medidas voltadas a buscar o
sancionamento penal dos envolvidos, especificando se foi oferecida denncia,
instaurado inqurito policial ou mesmo procedimento administrativo diverso sobre a
responsabilidade daquele ou de outro procurador, voltado especificamente para o
aspecto criminal dos fatos.
3.5 As outras solues
No sendo caso de arquivamento, so trs as hipteses de atuao do

membro do Ministrio Pblico:
extrajudicialmente:
1) expedir recomendao visando melhoria dos servios pblicos e de
relevncia pblica, bem como ao respeito, aos interesses, direitos e bens cuja defesa lhe cabe
promover, fixando prazo razovel para a adoo das providncias cabveis (art. 6, XX, LC
75/93);
2) tomar dos interessados (descumpridores do direito coletivo)
compromisso de ajustamento de sua conduta (TAC) s exigncias legais, mediante
cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial (art. 5, 6, Lei 7347/85);
judicialmente
105
A lei confere a possibilidade aos demais legitimados, silenciando quanto aos interessados (como o
denunciante). Andou mal, e por isso merece interpretao luz do sistema e da Constituio. O direito
constitucional de petio no permite seja suprimida do cidado denunciante a possibilidade de apresentar
razes e documentos de sua inconformidade. Nesse sentido, MAZZILLI e PROENA nas obras citadas.
J a autorizao dos co-legitimados para procurar reverter deciso de homologao um contra-senso no
sistema, visto que a legitimidade concorrente disjuntiva, vale dizer, se eles no estiverem de acordo com
a soluo visualizada pela Ministrio Pblico podero ajuizar eles prprios a competente demanda
judicial.
83

______________________________________________________________________
3) ajuizar a ao cabvel (ao civil pblica Lei 7347/85, ao
coletiva para defesa de direitos individuais homogneos arts. 91-100, CDC, ao de
responsabilizao por ato de improbidade administrativa Lei 8429/92, etc).
Da anlise das trs hipteses exsurge uma constatao bvia mas que
merece referncia: o Ministrio Pblico, muito embora disponha de excelentes
instrumentos sua disposio para defesa dos interesses coletivos e goze de grande
iseno para manej-los, alm de valiosa legitimidade jurdica e social, no resolve
sozinho a leso ou ameaa de leso a tais direitos. Precisar sempre convencer o
destinatrio da recomendao, o compromissrio ou o Poder Judicirio. Essa concluso
serve de reforo imprescindibilidade de bem instruir e bem fundamentar a medida
adotada. Uma recomendao ou uma inicial bem embasada (jurdica e, em especial,
faticamente) na prtica costuma assegurar o resultado pretendido, da mesma forma que
um procedimento bem instrudo (evidenciador de provvel sucesso em juzo) tende a
convencer mais facilmente aquele que vem descumprindo a legislao a se ajustar a ela
e a permitir um compromisso de ajustamento de conduta mais detalhado e livre de
escapes na sua execuo.
V-se, assim, que a referida impossibilidade de resolver sozinho as
leses coletivas no diminui a importncia de sua atuao, mas, ao contrrio, refora-a,
mormente se considerados os instrumentos de que dispe para bem instruir seus
procedimentos.
84

______________________________________________________________________
CAPTULO 4 - A RECOMENDAO106
4.1 - Hipteses de cabimento
Nos termos da lei (art. 6, XX, LC 75/93), a recomendao tanto pode

destinar-se melhoria dos servios pblicos e de relevncia pblica quanto ao respeito
aos interesses e direitos cuja defesa cabe ao Ministrio Pblico Federal promover, ou
seja, direciona-se igualmente ao poder pblico e aos particulares, sempre de forma
vinculada s atribuies do rgo ministerial que expede a referida recomendao.
Da prpria nomenclatura do instrumento evidencia-se seu carter no
obrigatrio. Disso no se deve concluir, todavia, pela sua inocuidade. Pelo contrrio, h
casos em que a recomendao o melhor instrumento a ser manejado pelo Ministrio
Pblico, merecendo destaque:
1) a necessidade de resguardar a correta aplicao dos recursos
pblicos, alertando os responsveis por sua liberao de possveis irregularidades
cometidas pelos destinatrios de tais recursos e, assim, prevenindo responsabilidades.
Em desconsiderando a recomendao, seu destinatrio pode vir a figurar como ru em
aes de responsabilizao por atos de improbidade ou em aes penais. So exemplos
dessa aplicao:
1.1 recomendao expedida pela 5 Cmara de Coordenao e
Reviso (subscrita pelo Subprocurador-Geral Paulo de Tarso), nos termos solicitados
pela Procuradora Regional da Repblica Maria Luza Duarte, objetivando evitar a
liberao pelo Tesouro Nacional de cerca de R$ 12 milhes para as obras do Tribunal
Regional do Trabalho de So Paulo (escndalo do Juiz Nicolau dos Santos Neto), ento
objeto de investigao por conta dos inmeros desvios l identificados. Enquanto
vigorou, esta recomendao produziu o efeito desejado, resguardando o dinheiro
pblico. Infelizmente, por deciso colegiada da Cmara, por maioria, foi revogada e o
106
Bibliografia de referncia. Desconhece o autor deste Manual obra ou artigo especfico sobre
recomendao, servindo de referncia o livro O Inqurito Civil, de Hugo Mazzilli, j citado.
85

______________________________________________________________________
dinheiro liberado. Houve deciso do Conselho Institucional revisando a revogao, mas
no foi comunicada a tempo de evitar o desperdcio.
1.2 recomendao expedida ao Banco da Terra, em Braslia, para
evitar repasse de recursos a associaes que estavam sob apurao (cf. anexo). A
recomendao foi atendida e evitou o prejuzo aos cofres pblicos.
2) caracterizar o dolo, m-f ou cincia da irregularidade para
viabilizar futuras responsabilizaes em que o elemento subjetivo exigido (art. 11 da
Lei 8429/92 ou crimes dolosos notadamente). Exemplo: recomendao contra gestor
municipal de sade que no estava fornecendo medicamento previsto na lista do SUS e
cuja falta poderia ocasionar a morte dos pacientes (cf. anexo).
3) impelir, estimular, embasar ou apoiar atos discricionrios de
agentes pblicos que se encontram tendentes a realiz-los mas que, por quaisquer
motivos (polticos ou administrativos) no o fazem. Exemplo disso so as
recomendaes pela requisio de bens e servios de hospitais particulares por parte dos
gestores municipais do SUS expedidas em Franca-SP e em Campo Grande-MS (cf.
anexo).
Esta ltima hiptese a que deve merecer maior prudncia por parte
do membro do Ministrio Pblico quando de sua adoo, na medida em que
consubstancia pr-entendimento da Instituio e, de alguma forma, a compromete com
o ato adotado, se atendida a recomendao.
4) Em caso de simples descumprimento da norma legal em que
evidente a cincia dessa irregularidade, a recomendao deve ser utilizada com
parcimnia para no desmoralizar a Instituio, que dever, para evitar que isso
acontea, adotar a medida judicial cabvel em caso de descumprimento. Por tal razo,
nesses casos costuma ser prefervel (mais efetivo) optar pela tentativa de firmar
compromisso de ajustamento de conduta e, diante da negativa do pretendido
compromissrio, adotar a via judicial.
86

______________________________________________________________________
4.2 Providncias especficas e orientaes das Cmaras e da PFDC
Expedida a recomendao, preferencialmente107 nos autos de
procedimento administrativo ou inqurito civil, deve o(a) procurador(a) decidir se ou
no necessria a sua publicao no Dirio Oficial da Unio, cabendo, em caso positivo,
Cmara respectiva ou PFDC public-la108
e 109
. No h exigncia legal para tal
publicao, de modo que basta a comunicao oficial do destinatrio (com protocolo,

recebimento pessoal ou AR) para que produza efeitos. Em algumas hipteses, mormente
quando o objetivo caracterizar o elemento subjetivo (cincia pessoal da
irregularidade), convm providenciar o recebimento pessoal ou por meio do servio
oferecido pelos Correios denominado de Mo Prpria110.
Tratando-se de recomendao de mbito ou repercusso nacional,
impende lev-la previamente ao conhecimento da respectiva Cmara ou da PFDC, de
modo a permitir que a Cmara e os demais colegas que atuam na rea possam se
manifestar sobre seu teor, havendo orientao expressa da 3 CCR nesse sentido. Em
107
No VI Encontro da 5 CCR ficou deliberado que a recomendao deve provir de procedimento

administrativo ou inqurito civil. Tambm a 3 CCR, nas concluses que firmou na 1 Sesso
Extraordinria e nas 4 e 5 Sesses Ordinrias de 2004, firmou o mesmo entendimento. No obstante a
pertinncia dessa orientao e a convenincia de, em ateno orientao das referidas Cmaras,
observar-se essa postura quando se tratar de matrias a elas afetas, impende registrar que no h
imposio legal nesse sentido, visto que a recomendao instrumento previsto no art. 6 da LC 75/93
que, diferentemente dos artigos 7 e 8, no pressupe a instaurao de procedimento administrativo.
Deve o procurador, por isso, analisar a urgncia e as circunstncias do caso concreto para decidir se pode
ou no expedir recomendao autnoma.
108
Nesse sentido, a Resoluo n. 10 do X ENPDC (agosto de 2004): Cabe ao PDC decidir pela
convenincia ou no de publicar a recomendao e, em caso positivo, encaminhar PFDC que a
publicar no dirio oficial. Tambm a 4 CCR e a 5 CCR entendem cabvel a publicao das
recomendaes quando encaminhadas pelos procuradores que a expediram e desde que afetas sua rea
de coordenao.
109
O colega Walter Claudius Rothenburg, em tese apresentada sobre o tema em ENPR (disponvel no
sitio da ANPR), assim abordou o tema: No sendo a recomendao um ato jurisdicional, mas
administrativo, e devendo a Administrao Pblica pautar-se pelo princpio da publicidade (Constituio
da Repblica, art. 37 cabea), de se presumir que a recomendao contamine-se dessa caracterstica que, ademais, deve iluminar o respectivo (porm eventual) procedimento. Contudo, o sigilo - tambm
devidamente justificado - ou a menor divulgao podem ser mais adequados, em funo das
particularidades do caso. Imagine-se, por exemplo, uma questo envolvendo direito do consumidor e a
prudncia de se evitar que concorrentes saibam de recomendao endereada empresa implicada.
Portanto, penso que a publicidade, sendo regra, pode ser restringida, desde que haja motivo bastante. Por
conseguinte, a publicao tambm no h de ser necessria. O membro do Ministrio Pblico Federal
responsvel pela recomendao est legitimado para avaliar a publicidade e publicao da
recomendao, inclusive sob o prisma logstico. No se desconhea que at mesmo o momento da
expedio - e de eventual publicidade - da recomendao pode ser extremamente importante a obteno
dos efeitos almejados.
87

______________________________________________________________________
qualquer hiptese, cabe comunicar s Cmaras ou PFDC a expedio de
recomendaes para registro no respectivo banco de dados. Inexiste, todavia,
competncia revisional de sua expedio111, a partir da qual j produz efeitos. A reviso,
nesse caso, ocorrer quando do arquivamento promovido pelo responsvel pelo feito, se
este entender que o cumprimento da recomendao fez desaparecer os pressupostos
fticos que ensejariam uma ao civil pblica, ocasionando a perda de interesse para sua
propositura.
Por analogia, o membro de primeira instncia no tem atribuio para
expedir recomendao s autoridades elencadas no 4 do art. 8 da LC 75/93, visto que
sua comunicao se d por correspondncia ou notificao112. Por sua vez, a 3CCR
decidiu, a partir da 1 sesso extraordinria e 4 e 5 sesses ordinrias de 2004, que
somente expedir novas Recomendaes a pedido dos Procuradores da Repblica ou
do Procurador Geral da Repblica, desde que tenham origem em Procedimento
Administrativo previamente instaurado pelo Promotor Natural.
S a expedio da recomendao no suficiente para ensejar o
arquivamento do procedimento ou do inqurito civil, sendo necessrio, para tal fim,
verificar seu efetivo atendimento113, situao em que fica prejudicado o ajuizamento de
ao por falta de interesse de agir.
4.3 - O descumprimento
As conseqncias do descumprimento da recomendao variam de

acordo com a hiptese em que foi utilizada:
1) Tratando-se de recomendao expedida para evitar repasse de
recursos pblicos para agentes, rgos ou entes investigados por improbidade, vindo a
se confirmar a ocorrncia deste, aqueles que continuaram repassando recursos aos
110
Por meio desse servio, os CORREIOS entregam a correspondncia somente ao prprio destinatrio,
exigindo identificao pessoal, tentando encontr-lo em trs ocasies diferentes.
111
Nesse sentido, a concluso n. 5 do VI Encontro Nacional da 5 CCR
112
Nesse sentido, concluso n. 3 do VI Encontro Nacional da 5 CCR.
113
Nesse sentido, Resoluo n. 09 do X ENPDCs: Tendo o PDC expedido recomendao em
procedimento administrativo e verificado que foi cumprida e, por isso, no mais atuar no caso, deve ser
arquivado e esse arquivamento deve ser levado homologao da PFDC
88

______________________________________________________________________
agentes mprobos ou que no adotaram os necessrios cuidados devem responder pelo
ato de improbidade administrativa a teor do que dispe o art. 3 da Lei 8.429/92, visto
que concorreu para o enriquecimento ilcito ou para causar prejuzo ao errio. Se no
ficar caracterizada a improbidade do agente investigado nenhuma responsabilidade
haver para quem lhe repassou recursos, o mesmo podendo ocorrer se este ltimo
adotou todas as precaues que estavam a seu alcance para evitar o mau uso do dinheiro
pblico e no podia, por disposio contratual ou legal, deixar de repass-lo.
2) Se a hiptese for de conduta que, para ser punida, depende do
elemento subjetivo, este ficar configurado com a continuidade da prtica aps a
recomendao, viabilizando, assim, a adoo da medida sancionatria aplicvel
espcie.
No caso de ato a priori discricionrio, o descumprimento da
recomendao s poder resultar em medida judicial se, dadas as peculiaridades da
situao concreta, puder ser afastada a discricionariedade original114. Por tal razo,
conveniente que o instrumento seja expedido de comum acordo com a autoridade
destinatria, de modo a tornar certo seu cumprimento e, assim, evitar desgaste da
Instituio, inevitvel diante do desatendimento da recomendao.
3) Na ltima hiptese aventada (descumprimento de norma legal) no
restar outra alternativa ao membro do Ministrio Pblico diferente da via judicial.
Descumprida a lei e a recomendao para seu cumprimento, uma omisso da Instituio
tende afetar sua imagem e seriedade perante a sociedade, com graves conseqncias
para soluo de futuros impasses. Por isso, nesses casos convm usar a recomendao
apenas quando se tem a convico de que, caso descumprida, haver condies reais
(disponibilidade de tempo dentre os temas prioritrios) e jurdicas (atribuio e
competncia) para a adoo das medidas necessrias.
114
Sobre o assunto, consultar MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e Controle
Jurisdicional, Malheiros. Tambm DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa
na Constituio de 1988.
89

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CAPTULO
TERMO
DE
COMPROMISSO
DE
AJUSTAMENTO DE CONDUTA TAC115

Se o consenso a melhor soluo para uma crise, como
correntemente afirmado, o compromisso de ajustamento de conduta o melhor dos
instrumentos de atuao do Ministrio Pblico para a soluo efetiva dos problemas
relacionados falta de efetividade ou afronta aos interesses coletivos. Possui, no
mnimo, duas grandes vantagens sobre a via judicial: tende a equacionar de forma mais
rpida e efetiva a irregularidade, visto que pressupe, em princpio, boa vontade para
cumprimento espontneo da obrigao assumida por parte daquele que est em situao
irregular; e prev mecanismos de sano lquidos e certos para esse descumprimento,
exigveis desde logo116 (as multas). Dois outros considerveis benefcios provenientes
da celebrao de TACs so: permitir que a discusso seja ampliada para alm da
irregularidade motivadora da negociao, ajustando-se no compromisso outras posturas
praticadas pelo interessado alm daquela que ensejou o ajuste;117 e permitir que, alm
da correo da conduta constatada como indevida, sejam adotados mecanismos eficazes
na represso ou preveno de condutas futuras118.
115
Bibliografia de referncia. RODRIGUES, Geisa de Assis. Ao Civil Pblica e Termo de Ajustamento

de Conduta: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense, 2002. Embora nos livros indicados no Capitulo 3
(Inqurito Civil), de autoria de Hugo Mazzilli e Luiz Roberto Proena, haja importantes referncias sobre
o compromisso de ajustamento de conduta, nenhuma obra se compara profundidade e relao com a
prtica com que a colega Geisa Rodrigues abordou o tema. Espera-se para logo trabalho coordenado pela
mesma compilando experincias e orientaes sobre o assunto de todos os ramos do Ministrio Pblico, a
ser divulgado pela ABRAMPA, visto que foi dessa associao a idia e a organizao do referido grupo.
Justamente pela profundidade e enfoque do trabalho da colega, neste captulo o autor optou por registrar
apenas algumas observaes pessoais, sem pretender dar tratamento amplo ao tema.
116
Deve-se ter sempre presente que a multa imposta em juzo s exigvel do ru aps o trnsito em
julgado da deciso favorvel ao autor, ainda que seja devida desde o dia em que se houver configurado o
descumprimento (art. 12, 2, LACP). Considerando que as aes civis pblicas levam anos para transitar
em julgado e que raramente ajuizado o processo de execuo respectivo, no obstante o dever imposto
pelo art. 15 da mesma lei ao Ministrio Pblico, o que se constata, hoje, que menos de 5% da receita do
Fundo de Direitos Difusos advm de multas aplicadas em aes civis pblicas, sendo as multas impostas
pelo CADE a principal renda do fundo (v. Anexo V, sobre o FDD).
117
A negociao com a empresa prestadora de servio mvel celular (Vivo) teve incio em razo das
panes ocasionadas por vrios dias nos celulares dos seus clientes e estendeu-se para outras dificuldades
que j vinham sendo detectadas havia bastante tempo: falhas nas transmisso de torpedos (excessiva
demora ou mesmo a no transmisso), dificuldades para cancelamento de linhas, demoras demasiadas
para soluo de problemas relacionados clonagem e troca dos aparelhos clonados e outros.
118
Excelente exemplo dessa possibilidade foi o compromisso de ajustamento de conduta firmando entre o
Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul (Promotora de Justia Miriam Villamil Balestro Floriano) e a
UERGS acerca da discriminao tnica (cf. anexo). A partir da conduta racista de determinado professor
em sala de aula, objeto de representao referida promotora, estabeleceu-se com a Universidade
90

______________________________________________________________________
J na dcada de 80, Mauro Cappelletti chamava a ateno para os

riscos que corria o Poder Judicirio, caso no se adaptasse s exigncias de um mundo
radicalmente transformado, incluindo dentre elas a criao ou adaptao de organismos
e procedimentos para atender s novas e urgentes necessidades sociais119. Sem dvida, o
compromisso de ajustamento de conduta um desses meios alternativos para soluo de
conflitos e vem-se desenvolvendo significativamente.
5.1. Hipteses de cabimento
O compromisso de ajustamento de conduta uma negociao que se

estabelece entre os rgos120 (sic) pblicos legitimados a propor ao civil pblica (art.
5, 6, Lei 7347/85) vale dizer, todos os legitimados exceto as associaes civis e,
segundo alguns autores121, tambm as empresas pblicas e sociedades de economia
negociao que resultou no comprometimento desta em adotar sistemas de preveno (instalao de

ouvidorias e orientao pedaggica aos professores), alm de sistemas de conscientizao e debate sobre
o tema, realizando mesas redondas com pessoas negras de grande projeo social, cultural e poltica e
transmitindo-as para os demais alunos, dentre cerca de 12 medidas preventivas e orientadoras.
119
Juzes Legisladores. Trad. Carlos Alberto lvaro de Oliveira, 1993, Porto Alegre: Srgio Antnio
Fabris, p. 59
120
Como refere Geisa Rodrigues, op. cit., p. 160, amparada por toda a doutrina, a lei adotou um
significado mais amplo de rgos pblicos para dar uma nfase s atribuies pblicas de quem poder
promover a tutela extrajudicial desses direitos. Sendo assim, conclui que so legitimados, alm do
Ministrio Pblico, os entes polticos, as autarquias, fundaes e at os PROCONS, ficando excludas
apenas as associaes (sob cuja excluso no h divergncias) e as empresas pblicas e sociedades de
economia mista, dada a natureza privada de ambas. Essa ampla legitimidade interessa ao Ministrio
Pblico, especialmente no que se refere repartio de atribuies, que pode estabelecer com os demais
legitimados pblicos, instando-os a promover negociaes e TACs nas suas reas de atuao. Esta
sugesto particularmente interessante no que se refere aos conselhos profissionais, de natureza
autrquica e reconhecida legitimidade para propositura de ao civil pblica (cf. Agravo de Instrumento
n. 146692, Processo 2002.03.00003155-6, julgado em 25/09/2002 pela 6 Turma do TRF3, Relatora a
Desembargadora Federal Consuelo Yoshida), mas que, ignorando essa legitimidade concorrente, com
freqncia representam ao Ministrio Pblico Federal contra situaes que dizem respeito diretamente
com o irregular exerccio profissional, matria que poderia muito bem ser objeto de TAC ou ajuizamento
por esses mesmos conselhos. Em razo dessa faculdade legal reconhecida aos Conselhos, o autor deste
Manual de regra no prioriza suas representaes, comunicando-os disso e dizendo da legitimidade
concorrente. A postura tem produzido bons resultados, tendo o Conselho Regional de Fisioterapia e
Terapia Ocupacional, somente no ano de 2004, ajuizado duas aes que pretendia ver promovidas pelo
Ministrio Pblico Federal, permitindo com que nos direcionssemos para situaes que dependiam mais
da nossa atuao. O Conselho Regional de Medicina, por outro lado, que assumira a cmoda posio de
encaminhar um ofcio para o Ministrio Pblico Federal e outro para a imprensa cobrando soluo de
inmeros problemas na rede local do SUS, abandonou a postura irresponsvel e passou a colaborar com a
Instituio.
121
Nesse sentido, Geisa Rodrigues, op. cit.
91

______________________________________________________________________
mista, visto regerem-se pelas normas de direito privado e os descumpridores da
legislao de regncia da matria. Essa negociao, todavia, est limitada pela lei, no
se admitindo qualquer disposio do bem tutelado. De regra, negociam-se prazos e
formas de cumprimento da lei, mas nunca o cumprimento ou no em si. Pode ser
realizado em sede de procedimento administrativo, inqurito civil ou ao judicial. Nos
dois primeiros, o controle sobre a atuao do Ministrio Pblico d-se pelas Cmaras de
Coordenao e Reviso ou pela PFDC; na ao, caber ao juiz homolog-lo ou no,
hiptese em que nenhum outro controle interno necessrio122.
Para que um compromisso de ajustamento de conduta tenha
cabimento, dois requisitos se fazem necessrios:
1) interesse do futuro compromissrio em evitar a via judicial para
resolver mais rapidamente a lide, sem desgaste perante os lesados (situao freqente no
direito consumeirista) e sem gastos com advogados, visto que no h como forar o
interessado a firmar o compromisso, podendo-se, no mximo, tentar convenc-lo diante
dos elementos de que j dispe o Ministrio Pblico e da inevitabilidade da propositura
da ao cabvel; e
2) margem negocial, cabendo lembrar que no raro os interesses em
disputa so indisponveis, permitindo-se to-s discutir o prazo e forma para o
ajustamento, assim como valores e modo da imposio e da multa. Em se tratando de
indenizaes coletivas, onde os montantes justamente por se referirem totalidade dos
lesados tendem a alcanar somas vultosas, mas de pequena repercusso individual,
fundamental resguardar no compromisso a possibilidade de cada lesado pleitear em
juzo valores maiores (v. clusula vigsima primeira do TAC com a empresa VIVO
anexos).
H circunstncias que tendem a favorecer a utilizao desse
instrumento:
1) disponibilidade espontnea do responsvel pela(s) leso(es)
coletiva(s) em firmar acordo com o Ministrio Pblico aps identificada(s) essa(s)
leso(es), circunstncia que se evidencia com a procura direta do interessado ao
122
H entendimento diverso da 4 CCR, que requer conhecimento prvio para apreciao e deliberao
tambm de compromissos que sero depois homologados pelo juiz competente.
92

______________________________________________________________________
Ministrio Pblico. Havendo de fato tal interesse, posto que motivado por interesses
puramente econmicos (evitar gastos com advogados ou com a imagem da empresa),
sempre prefervel optar pela via negocial, devido agilidade e eficcia inegveis desta
em comparao com a via judicial123;
2) grande interesse da parte cuja postura est desconforme lei em
ajustar-se imediatamente sob a orientao do Ministrio Pblico124;
3) grande complexidade da questo envolvida relacionada a
conhecimentos no jurdicos e muito especficos, e que, por isso, seriam tratados com
muita dificuldade na via judicial, dadas as vrias dificuldades para produo da prova
(necessariamente por demoradas e plurvocas percias)125;
4) dificuldade de se visualizar com clareza a forma de corrigir a leso
coletiva ou a presena de discricionariedade nesta identificao, circunstncias que se
evidenciam quando no se viabiliza algum pedido especfico a ser formulado em
eventual inicial;
123
Cf. TAC firmado com a Vivo prestadora de servio mvel pessoal no Mato Grosso do Sul, no qual,
alm de se alcanar a maior indenizao j paga por uma empresa de telefonia no pas (da ordem de R$30
milhes), garantiu-se significativo valor em investimentos (R$50milhes) e corrigiram-se inmeras
posturas contrrias ao direito consumeirista da empresa. Era evidente, durante as negociaes, o interesse
da empresa em preservar sua imagem junto aos consumidores, pelo que aceitou, ainda que com muita
resistncia, os termos propostos pelo Ministrio Pblico que, no caso, atuou pelos dois ramos com
interesse na causa: federal e estadual.
124
Foi o caso do compromisso de ajustamento de conduta firmado com a Universidade Federal do Mato
Grosso do Sul referente revalidao de diplomas estrangeiros (cf. anexo). Como o procedimento
adotado pela UFMS j vinha sendo questionado pelo Conselho Regional de Medicina e havia grande
debate no prprio MEC sobre o assunto, a Universidade suspendeu suas revalidaes aps a instaurao
do procedimento administrativo no Ministrio Pblico Federal e a identificao por este de que, de fato,
as formalidades mnimas no estavam sendo observadas, inexistindo, como se pensava, acordos
internacionais que as dispensassem, como apurou-se na instruo. Com o passar do tempo, a UFMS
procurou o Ministrio Pblico Federal para dizer de seu interesse em logo readequar-se e continuar a
realizar as revalidaes - visto que vinha sendo insistentemente procurada por estudantes brasileiros que
haviam concludo cursos superiores (medicina, na maioria dos casos) nos pases vizinhos: Bolvia,
Paraguai e Argentina - e que gostaria de ser orientada em como proceder pelo Ministrio Pblico.
Ademais, como a matria ainda pendia de discusso no MEC, havia interesse em se formalizar uma
orientao a ser adotada.
125
Cf., no anexo, TAC tomado pelo Ministrio Pblico Federal dos administradores do Hospital Santa
Casa de Campo Grande, criando mecanismos para garantir gesto transparente, profissional e democrtica
dos vultosos recursos do SUS recebidos pelo hospital (da ordem de R$ 4milhes/ms) no intuito de
solucionar crises cclicas nele ocorrentes em virtude de dificuldades financeiras ocasionadas por mgesto dos recursos (no necessariamente caracterizadora de ato de improbidade). O compromisso foi
cumprido por cerca de 6 meses e, quando descumprido pela direo do hospital, ocasionou nova crise que
culminou na requisio de seus bens e servios pelo poder pblico - secretarias municipal e estadual de
sade e Ministrio (Lei 8080, art. 15, XIII), recomendada pelo Ministrio Pblico Federal, Estadual e do
Trabalho. O exemplo serve para demonstrar tambm que o compromisso , muitas vezes, a ltima medida
antes de uma atuao mais enrgica e agressiva do Ministrio Pblico, postura que deve sempre ser
adotada quando de seu descumprimento, para evitar a desmoralizao do instrumento. O seu teor consta
do anexo.
93

______________________________________________________________________
5) vrios atores com interesses conflitantes, muitos deles possveis
rus, e de difcil composio em uma lide judicial, demandando exaustivas negociaes
e composies mtuas, sendo interessante registrar por escrito o resultado dessas
negociaes e possibilitar em juzo a execuo das obrigaes de fazer pactuadas126,
vantagens do TAC;
6) dificuldade de garantir a efetividade da lei ou da deciso judicial
por falta de mecanismos eficazes de fiscalizao e/ou sano127 que podem ser
acordados no TAC.
Interessante ressaltar que o compromisso de ajustamento de conduta,
no obstante o nome legal que mereceu, pode tambm ser utilizado no propriamente
para ajustar uma conduta que est em desconformidade com a lei, mas para equacionar
grave situao em que interesses coletivos estejam sendo desatendidos ou violados sem
que se possa identificar exatamente qual a conduta contrria lei ou, mais
especificamente, quais as causas e as responsabilidades desse desatendimento. Vrias
das circunstncias anteriores poderiam se enquadrar nessa situao, valendo citar o
compromisso firmado com a Santa Casa de Campo Grande (v. nota 114).
Descabe TAC em sede de improbidade administrativa, tendo em
vista a vedao de transao em juzo prevista no art. 17, 1, da Lei 8.429/92128, ao
menos no que se refere aos agentes mprobos, no se descartando a possibilidade de
firmar compromisso com o ente ou rgo no qual trabalham para corrigir prticas
futuras. Isso, todavia, no isenta os mprobos de responsabilizao pelos atos j
cometidos.
126
Essa circunstncia tambm se verificou na situao referida da Santa Casa de Campo Grande, tendo
em vista que os vrios trabalhadores do hospital, especialmente os integrantes do corpo clnico,
inviabilizavam seu funcionamento mediante constantes paralisaes decorrentes de falta de pagamento e
outras falhas administrativas que comprometiam suas condies de trabalho. Seria impossvel qualquer
composio inclusive judicial que solucionasse a questo sem a participao ativa desses atores.
Prova disso foi a ineficcia das ordens judiciais determinando a volta ao trabalho dos mdicos, os quais
faziam de tudo para no serem intimados ou encontrados.
127
Cf., nos anexos, TAC com os supermercados para viabilizar a precificao obtida por ordem judicial
mas de difcil implementao dada a falta de estrutura do MP, do Poder Judicirio e do PROCON para
fiscalizar o cumprimento da ordem. Viabilizou-se, pelo TAC, um sistema de fiscalizao sob a
responsabilidade de associao de defesa dos consumidores, remunerado pelos supermercados.
Infelizmente, a edio da Lei 10.962/04 terminou desautorizando a soluo pactuada, pois a
supervenincia de lei dispensando a etiquetao estava prevista no compromisso como causa de liberao
da obrigao, razo pela qual o mesmo teve apenas dois meses de vigncia e funcionamento efetivo.
94

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5.2. A negociao
Este Manual no comporta a pretenso de se trazer todos os elementos

a serem considerados em uma negociao. Um, todavia, merece especial referncia: no
h negociao sem confiabilidade.
preciso que ambas as partes deponham suas armas de fato e
conduzam-se com absoluta boa-f em todo o processo de negociao. De parte do
Ministrio Pblico deve ainda ficar muito claro, desde o incio, o que negocivel e o
que no , de modo a evitar perda de tempo de todos. Ademais, qualquer tentativa do
membro do Ministrio Pblico ou do infrator-interessado de lograr o outro, seja
incluindo clusula dbia ou maliciosa, destinada a desfazer do esprito do compromisso
e ser ardilosamente utilizada depois da assinatura para fins no acordados, seja omitindo
informao relevante para a negociao, tende a inviabilizar esta como decorrncia da
falta de confiana entre as partes.
O mesmo se exige quando do cumprimento do compromisso,
descabendo ao Ministrio Pblico ajuizar aes incompatveis com o acordado no TAC
e ao infrator-interessado deixar de dar cumprimento ao compromisso. Causa enorme
satisfao observar que, via de regra, os compromissrios depositam espontaneamente
grande confiana na Instituio. Importa preservar essa confiana, ainda que, para isso,
seja necessrio interromper a negociao e discutir judicialmente a questo diante da
impossibilidade de se chegar a um acordo satisfatrio para ambas as partes.
5.3. Cuidados especficos e orientaes das Cmaras e da PFDC
Algumas clusulas so muito importantes nos compromissos de

ajustamento de conduta, merecendo destaque as que prevem:
128
Foi o entendimento consolidado no VI Encontro Nacional dos Procuradores que atuam nas reas de
atribuio da 5 CCR (concluso 2 do Roteiro para Padronizao dos Instrumentos de Atuao - ROPIA).
95

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- todas as obrigaes discriminadas de forma clara quanto ao tempo e
modo de cumprimento;
- o pagamento de multas para o caso de descumprimento da obrigao,
visto que sua exigibilidade imediata que serve de garantia sua implementao;
- a forma de fiscalizao e/ou acompanhamento do seu cumprimento
(envio de relatrios, realizao de vistorias peridicas a cargo do Ministrio Pblico ou
de quem ele indicar etc).
Os considerandos, equivale dizer, os fundamentos do TAC, so
bastante importantes para registro das razes fticas e da base jurdica do termo;
entretanto, por no se constiturem em obrigaes no so imprescindveis sua
efetividade, servindo mais facilmente como objeto de negociao, j que muitas vezes o
interessado-infrator resiste em assumir explicitamente sua culpa ou outras
circunstncias nos considerandos, preocupado com sua imagem ou futuros
desdobramentos. Nada obsta a excluso desses considerandos, desde que as obrigaes
respectivas permaneam, visto que eles no tm nenhuma importncia para a
exigibilidade do compromisso, valendo sua condio de titulo executivo apenas quanto
s obrigaes que estabelece.
Da mesma forma que as peties iniciais, recursos, recomendaes e
outras peas de relevncia, impende encaminhar cpia eletrnica do compromisso s
Cmaras e PFDC para registro nos bancos de dados institucionais.
Questo bastante polmica diz com a necessidade de submisso do
compromisso prvia ou posteriormente sua assinatura Cmara respectiva ou
PFDC, matria que tem sido objeto de vrios e intensos debates institucionais e mesmo
de orientaes dos rgo superiores.
Desde o incio de 2003, a 4 CCR j recomenda aos membros que
atuam na rea que submetam os termos apreciao da Cmara, para homologao,
previamente a sua firmatura129
e 130
, mesmo nos compromissos firmados em sede de
129
Cf. Ofcio-Circular n. 01/2003, cujo texto est transcrito nos anexos.

No ofcio-circular n. 02/2003, a 4 CCR explicitamente registrou que no homologaria TACs que
tenham por objeto regularizar construes em reas de preservao permanente sem que tenha sido
demonstrada a impossibilidade tcnica de recuperao do dano ambiental.
130
96

______________________________________________________________________
aes judiciais, demonstrando expressamente preocupao da Cmara com a
homologao judicial sem que a matria tenha sido analisada pelo colegiado.
A 5 CCR entendeu expressamente possuir competncia revisional
quanto a compromissos firmados em procedimentos administrativos ou inquritos civis,
condicionando sua eficcia comunicao Cmara e sua validade aprovao pelo
colegiado. Quanto aos compromissos celebrados em juzo, entendeu que a apreciao
prvia da Cmara se faz necessria apenas quando o objeto em lide possuir uma
abrangncia nacional, em ateno unidade da atuao ministerial131.
J a PFDC, em ateno s concluses extradas do X ENPDCs,
ressaltou a importncia de, quando se tratar de TACs que estabelecem obrigaes de
mbito nacional aos compromissrios ou naqueles em que forem extrapolados os
limites de atribuio do membro ou ainda quando puderem interferir em
procedimentos ou aes de responsabilidade de outros membros da Instituio,
o(a) procurador(a) compromitente dar notcia PFDC prvia publicao desses
termos, de modo a permitir um dilogo prvio com outros rgos do Ministrio Pblico
para opinarem sobre ele (Resoluo n. 07).
A discusso se d margem da lei, visto que no h previso legal
especfica tratando da matria, exceto as que obrigam que o arquivamento do inqurito
civil ou do procedimento administrativo seja levado apreciao da Cmara ou PFDC
para homologao. E, como a finalidade de um compromisso equacionar alguma leso
coletiva que deve ser objeto de PA ou IC (se j no estiver ajuizada), caso efetivamente
cumprido, ensejar a promoo de arquivamento, cabendo, por ocasio deste,
apreciao da respectiva Cmara ou da PFDC132.
Ou seja, a soluo dada pelo membro oficiante no fica livre de
qualquer fiscalizao, o que positivo e mesmo necessrio para garantir a adequada e
131
Cf. itens 2 e 5 do Roteiro para Padronizao dos Instrumentos de Atuao, cujo inteiro teor encontrase no anexo II, merecendo transcrio apenas o seguinte trecho: Os TACs devem ser comunicados,
quando celebrados em PA e IC, irradiando efeitos desde ento e ficam condicionados aprovao pela 5
CCR.
97

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minimamente uniforme atuao da Instituio em defesa dos interesses coletivos. O
inconveniente de conferir o conhecimento aos rgos superiores apenas por ocasio do
arquivamento que, ento, poder-se- estar diante de situao irreversvel ou de difcil
reverso, visto que o compromissrio tende a no entender ou no aceitar novas
obrigaes, especialmente se j cumpriu todo o acordado (pressuposto do
arquivamento).
Para resolver essa situao que se mostra aconselhvel o
conhecimento prvio. Ocorre que, no raro, as negociaes para assinatura de
compromissos de ajustamento de condutas so exaustivas, englobando vrias reunies
que duram horas e nas quais se consolidam avanos graduais e obrigaes que constaro
do TAC, no havendo como garantir o acompanhamento seqencial dessas negociaes
por parte da Cmara. Por outro lado, a desaprovao do compromisso acordado ou a
imposio de novas clusulas depois da negociao encerrada muito desgastante para
o membro oficiante perante os compromissrios, com reflexos negativos para a imagem
Institucional devido dissonncia de entendimentos que retira a legitimidade do
interlocutor (ponto fundamental em qualquer negociao).
A questo , de fato, muito complexa e ainda demanda
amadurecimento Institucional. Estudos que esto prestes a se concluir com a
participao da colega Geisa Duarte, em articulao com outros ramos do Ministrio
Pblico, devem contribuir para o esclarecimento do assunto.
Nesse nterim, uma postura conciliatria de todas as dificuldades antes
levantadas aponta para a convenincia de o membro oficiante contatar a Cmara
respectiva ou a PFDC, previamente prpria negociao ou no curso dela, expondo seu
entendimento e os pontos em que est disposto a negociar, naqueles casos de
compromissos de ajustamento de maior repercusso (notadamente aqueles que abordam
questes de mbito nacional, seja pela abrangncia do compromisso seja pela matria
especfica, objeto de atuao em outras unidades). Desta forma, ensejar oportunidade
para que a Cmara o comunique dos entendimentos j firmados sobre o assunto (que
132
Nesse sentido a Resoluo n. 08 do X ENPDCs: O TAC, depois de assinado e verificado seu

cumprimento ser arquivado (rectius ensejar o arquivamento do respectivo IC ou PA) pelo PDC e esse
arquivamento deve ser levado homologao da PFDC
98

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devero ser seguidos a fim de garantir o futuro arquivamento) e apresente valiosas
sugestes, tendo em conta a viso mais ampla de que dispe o rgo superior133.
Encerrada a negociao, convm que o prprio membro oficiante comunique os
compromissrios da necessidade de levar a minuta ao conhecimento da Cmara
respectiva, explicando a funo desse rgo e dizendo da possibilidade de o mesmo, no
futuro, no acolher a promoo de arquivamento. Havendo algumas sugestes da
Cmara para alterao, convm que estas sejam apresentadas em tempo curto e
informalmente ao membro oficiante, preferencialmente por telefone em viva voz,
durante reunio da Cmara, para que este possa contra-argumentar e, se for o caso, obter
a anuncia da mesma a seu entendimento. Esse contato informal e direto essencial,
no apenas em decorrncia da celeridade que essas negociaes normalmente impem,
mas tambm porque, sendo o membro de primeiro grau quem participou de toda a
negociao e acompanhou os argumentos e a disposio dos compromissrios, e sendo,
ainda, o que est mais diretamente em contato com o problema e com os juzes que
julgaro a causa, ele o mais habilitado a identificar as vantagens da negociao diante
da opo judicial.
Se, no obstante, o posicionamento da Cmara for mantido, dever ser
apresentado aos compromissrios para que anuam a ele ou se encerre a negociao,
partindo-se para a via judicial. Por certo que esse procedimento no vivel de ser
adotado em todos os casos de compromisso de ajustamento de conduta, sob pena de
inviabilizar o trabalho de primeira instncia e mesmo o da Cmara, cabendo ao bom
senso do membro oficiante identificar as situaes em que ele se fizer recomendvel ou
Cmara indicar essas hipteses, como alis, j vem fazendo.
Se esse contato no for observado (ou mesmo quando o for, a critrio
do membro oficiante, tendo em conta sua responsabilidade para com os
133
Assim procedeu o elaborador desse Manual quando da negociao relativa a compromisso de

ajustamento de conduta firmado com os supermercados em Campo Grande. No obstante o mbito do
mesmo estivesse previsto para ser local e assim recomendou a Cmara a matria era de interesse
nacional, pois h procedimentos e processos em todo o pas sobre o assunto. O contato com a 3 CCR
deu-se presencialmente, aproveitando o subscritor viagem que fizera Braslia, coincidente com a
reunio do colegiado e foi extremamente proveitoso, devido s valiosas dicas apresentadas pelos seus
integrantes, considerando suas experincias. Por outro lado, foi curiosamente interessante a repercusso,
para os futuros compromissrios, da reunio em Braslia, visto que a existncia de um rgo superior que
me impedia de fazer muitas concesses, permitiu-me um endurecimento na negociao, com
inequvocas vantagens para os consumidores.
99

______________________________________________________________________
compromissrios), convm incluir na clusula que trata da promoo de arquivamento
dos procedimentos e inquritos relativos ao TAC, quando de seu cumprimento, a
ressalva de que este arquivamento submete-se homologao da Cmara ou da PFDC.
Ainda que desta ressalva possa resultar o desinteresse na assinatura do termo, impem
essa postura a boa-f que deve vigorar na negociao e as conseqncias desagradveis
que podero advir da no homologao do arquivamento para os compromissrios.
Quando firmado nos autos de uma ao judicial e, por isso, submetido
homologao do juiz, data venia ao entendimento consolidado pela 4 CCR (que
prevalece quanto aos membros atuantes nas respectivas matrias), no obrigatria a
submisso prvia ou posterior Cmara do compromisso de ajustamento de conduta,
porque assim no previsto em lei e porque no se justifica tal submisso, visto que a
atuao do membro oficiante ficar sob a fiscalizao do Poder Judicirio, a exemplo do
que ocorre na rea criminal quando o juiz determina o arquivamento proposto pelo
Ministrio Pblico, sem qualquer interferncia de rgo superior da Instituio.
Tratando-se de TAC afeto matria da 4 CCR e havendo solicitao
de sua publicao no DOU pelo respectivo membro do MPF, esta dever seguir as
orientaes previstas no Ofcio circular n 04/2004, de 20/05/2004 (constante do anexo
II).
100

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MANUAL DE ATUAO EM TUTELA COLETIVA

PARA O MINISTRIO PBLICO FEDERAL

ALEXANDRE AMARAL GAVRONSKI

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CAPTULO 1 - AS PECULIARIDADES DA TUTELA COLETIVA: VISO GERAL

1.3 A CONFLITUOSIDADE COLETIVA

1.4 O CONTATO COM A SOCIEDADE

1.5 A FUNO INVESTIGATIVA

1.6 MINISTRIO PBLICO RESOLUTIVO

1.8 AS VANTAGENS PARA O MINISTRIO PBLICO DE SUA CONDIO DE LITIGANTE HABITUAL EM

1.9 A EQUIPE DE APOIO

CAPTULO 2 - O ATENDIMENTO AO PBLICO

2.1 O PRIMEIRO CONTATO E A TRIAGEM: DO INDIVIDUAL PARA O COLETIVO

2.2 O CADASTRO SIMPLIFICADO

2.4 A REDUO A TERMO DA REPRESENTAO ORAL

CAPTULO 3 - O INQURITO CIVIL E O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

3.1 INQURITO CIVIL OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO?

3.2 AUTUAO E INSTAURAO

3.2.2 PROVIDNCIAS PRVIAS

3.2.4 FORMA E ELEMENTOS MNIMOS DA INSTAURAO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO OU

3.2.5 PUBLICAO, PUBLICIDADE E SIGILO

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

3.3.3 OFCIOS REQUISITRIOS DE INFORMAES

3.3.8 PERCIAS E APOIO ESPECIALIZADO.

3.3.9 DILIGNCIAS IN LOCO

3.3.10 AUDINCIAS PBLICAS

3.3.11 PRAZO PARA ENCERRAMENTO

3.4.1 CABIMENTO E MOTIVAO

3.4.2 DO ENCAMINHAMENTO CMARA OU PFDC PARA HOMOLOGAO

3.4.3 NECESSRIA COMUNICAO AOS INTERESSADOS E OUTRAS PROVIDNCIAS

3.5 AS OUTRAS SOLUES

4.1 HIPTESES DE CABIMENTO

4.2 PROVIDNCIAS ESPECFICAS E ORIENTAES DAS CMARAS E DA PFDC

CAPTULO 5 - O TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

5.1 HIPTESES DE CABIMENTO

5.3 CUIDADOS ESPECFICOS E ORIENTAES DAS CMARAS E DA PFDC

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

CAPTULO 1 - AS PECULIARIDADES DA TUTELA COLETIVA:

Com larga e consolidada experincia na rea criminal e na

constitucionalmente atribudas ao MPF to relevantes quanto s relacionadas

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

Como referido acima, o Ministrio Pblico pode e deve atuar na

tambm do CSMPF, disponveis no site da PGR e no anexo. Na Procuradoria Regional da 3 Regio,

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

1.3. A conflituosidade coletiva

O conflito inerente ao Direito. No fosse assim, o conceito de lide

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

1.4. O contato com a sociedade

O membro do Ministrio Pblico com atribuio na tutela coletiva que

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1.5 A funo investigativa

Em tutela coletiva, diferentemente da rea criminal, o

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Manual de Atuao em Tutela Coletiva

1.6 Ministrio Pblico Resolutivo

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

O Poder Judicirio (felizmente bem menos a Justia Federal que a

Manual de Atuao em Tutela Coletiva

ou da constatao de irregularidades na gesto dos recursos do Sistema nico de

Sade - SUS. O sucesso de uma futura demanda ou de alguma medida extrajudicial