NUEVA SOCIEDAD NRO.

210 JULIO-AGOSTO 2007

Estado e Mercado no Novo

Desenvolvimentismo
LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA
Este trabalho, depois de analisar a crise da estratgia nacional de
desenvolvimento que foi o antigo desenvolvimentismo, compara o
novo desenvolvimentismo que est surgindo com sua verso anterior, e com
a ortodoxia convencional. O objetivo mostrar que, ao contrrio do que
afirma o pensamento neoliberal dominante, segundo o qual a alternativa
ortodoxia o populismo econmico ou o atraso, existe uma alternativa
responsvel e muito mais compatvel com o desenvolvimento econmico. O
novo desenvolvimentismo um terceiro discurso, entre o discurso do
nacional-desenvolvimentismo (e das distores populistas que sofreu) e o
discurso da ortodoxia convencional. um conjunto de propostas de reformas
institucionais e de polticas econmicas atravs das quais as naes de
desenvolvimento mdio buscam, no incio do sculo vinte e um, alcanar os
pases desenvolvidos.

Luiz Carlos Bresser-Pereira: foi ministro da Fazenda, da Administraao Federal e Re

forma do Estado e da Cincia e Tecnologia. Escreve artigos para a Folha de S.Paulo;
professor da Fundao Getlio Vargas de So Paulo, e edita a Revista de Economia Pol
tica.
Palavras-chave: Estado, mercado, economia, ortodoxia, novo desenvolvimento, Brasil,
Argentina.

As polticas neoliberais implantadas na Amrica Latina em conseqncia da grande

crise da dvida externa dos anos 1980 lograram controlar a inflao que essa crise de
sencadeou, mas fracassaram em promover a verdadeira estabilidade macroeconmica
e o desenvolvimento dos pases. Dadas as vantagens que possuem, principalmente de
mo-de-obra relativamente barata, os pases latino-americanos deveriam estar em ati
vo processo de catch up de alcanamento dos nveis dos pases ricos mas o con
trrio o que vem ocorrendo. Em conseqncia, nota-se hoje em toda a Amrica Latina
uma forte reao ortodoxia convencional, ou seja, ao conjunto de diagnsticos, reco

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mendaes e presses que o Norte faz aos pases em desenvolvimento. Significa isto
que os pases de renda mdia da regio, com amplos mercados internos e democra
cias consolidadas, como o caso do Brasil, da Argentina, e de vrios outros, voltaro
ao nacional-desenvolvimentismo dos anos 50 que tanto xito teve em promover o de
senvolvimento, ou podemos e devemos pensar em um novo desenvolvimentismo
que seja um terceiro discurso que seja uma alternativa tanto ortodoxia convencio
nal quanto ao velho desenvolvimentismo? Neste trabalho, depois de analisar a crise
da estratgia nacional de desenvolvimento que foi o antigo desenvolvimentismo,
compararei o novo desenvolvimentismo que est surgindo com sua verso anterior, e
com a ortodoxia convencional. O objetivo mostrar que, ao contrrio do que afirma o
pensamento neoliberal dominante, segundo o qual a alternativa ortodoxia o popu
lismo econmico ou o atraso, existe uma alternativa responsvel e muito mais compa
tvel com o desenvolvimento econmico. Essa alternativa supe que pases de renda
mdia como o Brasil j realizaram sua Revoluo Capitalista, j possuem uma classe
empresarial competente e uma ampla classe mdia, e suas instituies j so razoavel
mente modernas, de forma que a atividade econmica pode ser muito mais coordena
da pelo mercado do que o foi nos anos 1950 ou nos anos 1970. preciso, entretanto,
que a poltica macroeconmica no seja frouxa no plano fiscal, no favorea juros
exorbitantes, e no se conforme com taxas de cmbio apreciadas, no competitivas.
Caso se tenha uma poltica macroeconmica desse tipo, haver espao ainda para
uma poltica industrial, mas esta ser estratgica, complementando as falhas de mer
cado ao invs de substituindo-se a ele.

Do nacional-desenvolvimentismo ortodoxia convencional

Entre os anos 30 e os anos 70 o Brasil e os demais pases da Amrica Latina cresceram
a taxas extraordinariamente elevadas. Aproveitaram do enfraquecimento do centro
para formular estratgias nacionais de desenvolvimento que, essencialmente, implica
vam a proteo industria nacional nascente e a promoo de poupana forada atra
vs do Estado e envolviam uma aliana nacional entre empresrios industriais, buro
cracia do Estado e trabalhadores. O nome que essa estratgia recebeu foi desenvolvi
mentismo ou nacional-desenvolvimentismo. Com esse nome se queria salientar,
primeiro, que o objetivo fundamental da poltica econmica era o de promover o de
senvolvimento econmico, e, segundo, que, para isso, era preciso que a nao, isto ,
os empresrios, a burocracia do Estado, as classes mdias e os trabalhadores, associa
dos na competio internacional, definissem os meios que utilizariam para alcanar
esse objetivo nos quadros do sistema capitalista, tendo como principal instrumento de

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ao coletiva o Estado. Os notveis economistas que ento estudaram o desenvolvi

mento e fizeram propostas de poltica econmica, e os polticos, tcnicos do governo e
empresrios que mais diretamente se envolveram nesse processo foram chamados de
desenvolvimentistas porque colocavam o desenvolvimento como objetivo de sua
anlise econmica e de sua ao poltica. Os economistas latino-americanos que, em
conjunto com um notvel grupo de economistas internacionais, participaram da for
mulao da teoria econmica do desenvolvimento (development economics), eram
ligados a trs correntes que se somavam: a teoria econmica clssica de Smith e Marx,
a macroeconomia keynesiana, e a teoria estruturalista latino-americana1. O desenvol
vimentismo no era uma teoria econmica, mas uma estratgia nacional de desenvol
vimento. Usava teorias econmicas disponveis para formular, para cada pas em de
senvolvimento da periferia capitalista, a estratgia que permitisse alcanar gradual
mente o nvel de desenvolvimento dos pases centrais. Teorias baseadas no mercado,
porque no h teoria econmica que no parta dos mercados, mas teorias de econo
mia poltica que atribuam ao Estado e a suas instituies um papel central na coorde
nao da economia. Ao desenvolvimentismo se opunham os economistas neoclssicos
que praticavam a ortodoxia convencional ou seja, o conjunto de diagnsticos e de
polticas econmicas e reformas institucionais que os pases ricos ou do Norte reco
mendam aos pases em desenvolvimento ou do Sul. Eram ento chamados de mone
taristas devido nfase que davam ao controle da oferta de moeda para controlar a
inflao.
Nos anos 40, 50 e 60, os desenvolvimentistas e keynesianos foram dominantes na
Amrica Latina: constituram o mainstream. Os governos adotavam suas teorias princi
palmente ao fazerem poltica econmica. A partir dos anos 70, porm, no contexto da
grande onda ideolgica neoliberal e conservadora que ento se inicia, a teoria keyne
siana, a teoria econmica do desenvolvimento e o estruturalismo latino-americano
passaram a ser desafiados de forma bem sucedida pelos economistas neoclssicos,
que, em sua grande maioria, comeam a adotar uma ideologia neoliberal. A partir dos
anos 1980, no quadro da grande crise da dvida externa que fortalece politicamente os
pases ricos, esses economistas conseguem redefinir, em termos neoliberais, seus pre
ceitos voltados os pases em desenvolvimento. A ideologia neoliberal voltada para es
1

No Brasil, os dois principais economistas da teoria econmica do desenvolvimento corrente foram

Celso Furtado e Igncio Rangel. Dada a projeo internacional do primeiro, ele participou tambm do
grupo fundador da teoria econmica do desenvolvimento, entre os quais destacaram-se Rosenstein-Ro
dan, Arthur Lewis, Ragnar Nurkse, Gunnar Myrdal, Ral Prebisch, Hans Singer e Albert Hirschman.
Em ingls, quando se fala de development economics, sabe-se bem do que se est falando; em portu
gus ou espanhol, teoria econmica do desenvolvimento parece uma expresso genrica, mas aqui
eu a usarei no sentido de development economics e, portanto, de um conjunto de teorias sobre o desenvol
vimento econmico que surge nos anos 40, a partir do trabalho dos economistas citados.

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ses pases torna-se hegemnica, expressando-se atravs do que ficou chamado de con
senso de Washington, mas que eu prefiro chamar de ortodoxia convencional, no
apenas porque uma expresso mais geral, mas tambm porque se algum consenso
existiu nos anos 1990, nos anos 2000 ele desapareceu. Independentemente, porm, de
haver sido breve essa dominao, o fato que a estratgia nacional que era o desen
volvimentismo entrou em crise e foi, nos anos 1990, substituda por uma estratgia ex
terna: a ortodoxia convencional.
Vinte anos depois, o que vemos o fracasso da ortodoxia convencional em promover
o desenvolvimento econmico da Amrica Latina. Enquanto a renda per capita no
Brasil crescia quase 4% ao ano no perodo em que o desenvolvimentismo foi domi
nante, entre 1950 e 1980, a partir de ento passou a crescer a uma taxa quatro vezes
menor! No foi muito diferente o desempenho nos demais pases latino-americanos,
com exceo do Chile. No mesmo perodo, porm, os pases asiticos dinmicos, entre
os quais a China a partir dos anos 80, e a ndia a partir dos anos 90, mantinham ou al
canavam taxas de crescimento extraordinrias.
Por que uma diferena to grande? No plano mais imediato das polticas econmicas,
o problema fundamental relacionou-se com a perda do controle do preo macroe
conmico mais estratgico em uma economia aberta: a taxa de cmbio. Enquanto os
pases latino-americanos perdiam esse controle, atravs da abertura das contas finan
ceiras, e viam suas taxas de cmbio se apreciar ao aceitarem, a partir do incio dos
anos 90, a estratgia de crescimento com poupana externa proposta por Washington
e Nova York, os pases asiticos mantinham supervits em conta corrente em boa par
te do tempo, e o controle de suas taxas de cmbio. No plano das reformas, enquanto
os pases latino-americanos aceitavam indiscriminadamente todas as reformas libera
lizantes, realizando de forma irresponsvel privatizaes de servios monopolistas e
abrindo sua conta capital, os asiticos foram mais prudentes. Entretanto, aos poucos
foi ficando claro para mim que a principal diferena residiu em um fato novo funda
mental: os pases latino-americanos interromperam suas revolues nacionais, viram
suas naes se desorganizarem, perderem coeso e autonomia, e, em conseqncia, fi
caram sem uma estratgia nacional de desenvolvimento. O desenvolvimentismo foi o
nome da estratgia nacional que os pases da Amrica Latina e particularmente o Bra
sil adotaram entre 1930 e 1980. Nesse perodo, e principalmente entre 1930 e 1960,
muitos pases latino-americanos estavam firmemente construindo suas naes, esta
vam afinal provendo seus Estados formalmente independentes de sociedades nacio
nais dotadas de uma solidariedade bsica quando se trata de competir internacional

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mente. Entretanto, o enfraquecimento provocado pela grande crise dos anos 80, com
binado com a fora hegemnica da onda ideolgica que tem incio nos Estados Uni
dos nos anos 70, fez com que a construo das naes latino-americanas fosse inte
rrompida e regredisse. As elites locais deixam de pensar com a prpria cabea, acei
tam os conselhos e as presses vindas do Norte, e os pases, sem estratgia nacional
de desenvolvimento, vem seu desenvolvimento estancar. A ortodoxia convencional,
que ento substitui o nacional-desenvolvimentismo, no havia sido elaborada no pas,
no refletia as preocupaes e os interesses nacionais, mas as vises e os objetivos dos
pases ricos. Alm disso, como prprio da ideologia neoliberal, era uma proposta
negativa que supunha a possibilidade de os mercados coordenarem tudo automatica
mente, e que propunha que o Estado deixasse de realizar o papel econmico que sem
pre realizou nos pases desenvolvidos: o papel de complementar a coordenao do
mercado para promover o desenvolvimento econmico e a eqidade.
Critiquei a ortodoxia convencional desde que ela se tornou dominante na Amrica La
tina. Fui, provavelmente, o primeiro economista latino-americano a fazer a crtica do
Consenso de Washington, na aula magna que proferi no congresso anual da Asso
ciao Nacional de Cursos de Ps-graduao em Economia, em 19902. Minha crtica,
entretanto, ganhou nova dimenso a partir do primeiro semestre de 1999, depois de
passar quatro anos e meio no governo Cardoso. Escrevo, ento, em Oxford, Incom
petncia e confidence building por trs de 20 anos de quase-estagnao da Amrica La
tina. E logo depois, restabelecendo minha associao com Yoshiaki Nakano que tam
bm voltava de uma experincia de governo, escrevemos juntos Uma estratgia de
desenvolvimento com estabilidade e Crescimento econmico com poupana exter
na?3. Fiis ao esprito original do desenvolvimentismo e nossa formao keynesia
na e estruturalista, estvamos, atravs desses trabalhos, iniciando uma crtica sistem
tica e radicalmente no populista ortodoxia convencional que se tornara dominante
na Amrica Latina, e apresentando uma alternativa de poltica econmica4. Nossa cr
tica mostrava que a proposta convencional, embora incluindo algumas polticas e re
formas necessrias, na verdade no promovia o desenvolvimento do pas, mas o man
tinha semi-estagnado, incapaz de competir com os pases mais ricos. E que se via fa
cilmente vtima de uma das formas do populismo econmico: o populismo cambial.

Bresser-Pereira (1990 [1991]) "A crise da Amrica Latina: Consenso de Washington ou crise fiscal?"
Bresser Pereira e Nakano (2002 e 2002 [2003])
4
Na verdade, j havamos, na prtica, iniciado esse trabalho em nossa passagem pelo Ministrio da Fa
zenda (1987), eu como Ministro, ele como Secretrio de Poltica Econmica. Travamos, ento, uma ba
talha contra os populistas dentro do PMDB, ao mesmo tempo em que rejeitvamos a simples adoo da
ortodoxia convencional que ento o FMI e o Banco Mundial ofereciam ao Brasil.
3

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A alternativa de estratgia econmica que est implcita ou explicitamente presente

nesses trabalhos e nos demais que passamos a produzir em seguida inovava porque
reconhecia uma srie de fatos histricos novos que implicavam a necessidade de rever
a estratgia nacional de desenvolvimento. Que nome dar a esta alternativa? Novo
desenvolvimentismo parece uma expresso adequada e a venho usando desde 2003.

O terceiro discurso e estratgia nacional de desenvolvimento

O novo desenvolvimentismo um terceiro discurso, entre o discurso do nacionaldesenvolvimentismo (e das distores populistas que sofreu, principalmente durante
a crise da dvida externa dos anos 1980) e o discurso da ortodoxia convencional. um
conjunto de propostas de reformas institucionais e de polticas econmicas atravs
das quais as naes de desenvolvimento mdio buscam, no incio do sculo vinte e
um, alcanar os pases desenvolvidos. Como o antigo desenvolvimentismo, no
uma teoria econmica: baseia-se principalmente na macroeconomia keynesiana e na
teoria econmica do desenvolvimento, mas uma estratgia nacional de desenvolvi
mento. a maneira atravs da qual pases como o Brasil podem competir com xito
com os pases ricos, e gradualmente alcan-los. o conjunto de idias que permite s
naes em desenvolvimento rejeitar as propostas e presses dos pases ricos de refor
ma e de poltica econmica, como a abertura total da conta capital e o crescimento
com poupana externa, na medida em que essas propostas representam a tentativa de
neutralizao neo-imperialista de seu desenvolvimento a prtica de empurrar a es
cada. a forma atravs da qual empresrios, tcnicos do governo, trabalhadores e
intelectuais podem se constituir em nao real para promover o desenvolvimento
econmico. No incluo os pases pobres no novo desenvolvimentismo, no porque
eles no precisem de uma estratgia nacional de desenvolvimento, mas porque, tendo
ainda que realizar sua acumulao primitiva e sua revoluo industrial, os desafios
que enfrentam e as estratgias que precisam adotar so diferentes.
Em termos de discurso, ou de ideologia, temos, de um lado, o discurso dominante,
imperial e globalista, que tem origem em Washington e adotado na Amrica Latina
pela direita neoliberal e cosmopolita formada principalmente pela classe rentista e o
setor financeiro5. Essa a ortodoxia convencional: uma ideologia exportada para os
pases em desenvolvimento; uma anti-estratgia nacional, que, embora se propondo a
5

Entende-se aqui por classe rentista no mais a classe dos grandes proprietrios de terra, mas a dos
capitalistas inativos que vivem de rendas, principalmente de juros. O setor financeiro, por sua vez,
alm de ser constitudo de rentistas, tambm constitudo de empresrios e administradores que rece
bem comisses dos rentistas.

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generosamente promover a prosperidade dos pases de desenvolvimento mdio, na

verdade atende aos interesses dos pases ricos em neutralizar a capacidade competiti
va desses pases. Esse discurso, na forma que foi aplicado ao Brasil desde os anos 90,
diz quatro coisas: primeiro, que o maior problema do pas a falta de reformas micro
econmicas que permitam o livre funcionamento do mercado; segundo, que, mesmo
depois do fim da alta inflao inercial, em 1994, o controle da inflao continua a ser o
principal objetivo da poltica econmica; terceiro, que, para realizar esse controle, os
juros sero inevitavelmente altos devido ao risco-pas e aos problemas fiscais; quarto,
que o desenvolvimento uma grande competio entre os pases para obter pou
pana externa, no sendo motivo de preocupao os dficits em conta corrente impl
citos e a valorizao do cmbio provocada pelos influxos de capital. O desastre que
esse discurso representou em termos de crises de balano de pagamentos e de baixo
crescimento para os pases latino-americanos que o adotaram a partir do final dos
anos 80 hoje bem conhecido6.
O discurso oposto o do velho desenvolvimentismo e o desenvolvimentismo popu
lista que constituiu a distoro do primeiro. As diferenas em relao ao velho desen
volvimentismo, eu as apresentarei um pouco mais adiante. Quanto distoro popu
lista, no preciso muita crtica. Segundo essa verso os males enfrentados pela Am
rica Latina originam-se na globalizao, que, dominada pelo capital financeiro, im
poria aos pases alto endividamento externo e pblico; a soluo seria renegociar a d
vida externa e a dvida pblica do pas exigindo-se um grande desconto. O segundo
mal estava na insuficincia de demanda, que poderia ser resolvida com o aumento do
gasto pblico. O mal maior a distribuio de renda desigual seria resolvido pela
ampliao do sistema assistencialista do Estado brasileiro. Essa alternativa foi aplica
da, por exemplo, no Peru de Alan Garcia. No Brasil, jamais foi realmente posta em
prtica.
O discurso da ortodoxia convencional atende aos interesses do Norte e reflete sua am
pla hegemonia ideolgica sobre os pases latino-americanos. Localmente, provem
principalmente da classe dos rentistas que vivem essencialmente de juros, e de econo
mistas associados ao setor financeiro, e compartilhada por uma ampla classe mdia
superior confusa e desorientada. O desenvolvimentismo populista provm da classe
mdia profissional inferior e de setores sindicais, e reflete a perspectiva da velha es
querda burocrtica. Nenhum dos dois discursos tem possibilidade de alcanar um ra
zovel consenso, dada sua irracionalidade e seu carter parcial. Nenhuma das duas
ideologias reflete o interesse nacional.
6

Ver Roberto Frenkel (2003).

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Entre esses dois discursos existe um terceiro, o discurso do novo desenvolvimentis

mo, que, acredito, comea a emergir em toda a regio principalmente na Argentina,
onde est sendo aplicado. Ao contrrio da ortodoxia convencional, que uma simples
proposta externa, o novo desenvolvimentismo s far sentido se partir de um consen
so interno e, dessa forma, se constituir em uma verdadeira estratgia nacional de de
senvolvimento. Um consenso pleno impossvel, mas um consenso que una empres
rios do setor produtivo, trabalhadores, tcnicos do governo, e classes mdias profis
sionais um acordo nacional, portanto est hoje em processo de formao aprovei
tando o fracasso da ortodoxia convencional. Esse consenso em formao v a globali
zao no como uma benesse, nem como uma maldio, mas como um sistema de in
tensa competio entre Estados nacionais atravs de suas empresas. Entende que nes
sa competio fundamental fortalecer o Estado fiscal, administrativa e politicamen
te, e, ao mesmo tempo, dar condies s empresas nacionais para serem competitivas
internacionalmente. Reconhece, como a Argentina j o fez depois da crise por que
passou em 2001, que especialmente no Brasil o desenvolvimento impedido, no curto
prazo, por uma altssima taxa de juros bsica de curto prazo, e por uma taxa de cm
bio que em todos os pases tende a ser sobre-apreciada. Supe que para alcanar o de
senvolvimento essencial aumentar a taxa de investimento e orientar a economia
para as exportaes, e condiciona o aumento dos investimentos diminuio da taxa
de juros e existncia de uma taxa de cmbio competitiva. Existe, entretanto, uma
tendncia sobre-apreciao da moeda devido doena holandesa, poltica de cres
cimento com poupana externa, e s tentaes do populismo cambial. Alm de neu
tralizar a doena holandesa, buscar o crescimento com a poupana interna, e evitar os
dficits em conta corrente que implicam populismo cambial, o Estado deve contribuir
para uma maior taxa de investimento atravs de uma poupana pblica positiva, fru
to da conteno da despesa de custeio. Finalmente, em um plano mais geral, o novo
desenvolvimentismo que est se delineando como estratgia nacional de desenvolvi
mento parte da convico que o desenvolvimento, alm de estar sendo impedido pela
falta de nao, tambm obstaculizado pela concentrao de renda que, alm de in
justa, serve de caldo de cultura para todas as formas de populismo.

Nacional-desenvolvimentismo e novo desenvolvimentismo

O nacional-desenvolvimentismo dos anos 50 e o novo desenvolvimentismo de agora
diferem em funo de duas variveis intervenientes neste meio sculo: de um lado, fa
tos histricos novos que mudaram o quadro do capitalismo mundial, que transitou
dos anos dourados para a fase da globalizao; de outro, os pases de desenvolvi

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mento mdio como o Brasil mudaram seu prprio estgio de desenvolvimento, dei
xando de se caracterizarem por indstrias infantes.
A principal diferena no plano nacional diz respeito ao fato de que naquela poca a
indstria era infante; hoje, j uma indstria madura. O modelo de substituio de
importaes foi efetivo, entre os anos 30 e os anos 60, para estabelecer as bases indus
triais dos pases da Amrica Latina. A partir da crise dos anos 60, entretanto, esses pa
ses j deveriam ter comeado a reduzir o protecionismo e orientar-se em direo a
um modelo exportador, em que se revelassem capazes de exportar produtos manufa
turados de maneira competitiva. No o fizeram, porm, provavelmente devido ao
pessimismo exportador que s comeou a diminuir nos anos 1970. Seria apenas no
incio dos anos 1990 que a liberalizao comercial ocorrer, em meio a uma grande
crise econmica o que faz com que ela seja apressada e mal planejada. Esse atraso de
20 anos na abertura comercial foi uma das maiores distores que o desenvolvimen
tismo dos anos 50 sofreu.
O novo desenvolvimentismo no protecionista: apenas enfatiza a necessidade de
uma taxa de cmbio competitiva. Assume que pases de desenvolvimento mdio j ul
trapassaram o estgio da indstria infante, mas ainda se defrontam com o problema
da doena holandesa: a tendncia de pases que produzem bens usando recursos
naturais baratos verem sua taxa de cmbio apreciar-se de forma a inviabilizar grande
parte da indstria. Torna-se, ento, necessrio administrar a taxa de cmbio (sem pre
juzo para a manuteno do regime de cmbio flutuante) de forma a neutralizar essa
grave falha de mercado que a doena holandesa. (Bresser-Pereira 2007, cap.4). Ao
contrrio do nacional-desenvolvimentismo, que adotou o pessimismo exportador da
teoria econmica do desenvolvimento, o novo desenvolvimentismo no quer basear
seu crescimento na exportao de produtos primrios de baixo valor agregado, mas
aposta na possibilidade de os pases em desenvolvimento exportarem manufaturados
ou produtos primrios de alto valor agregado, e define essa estratgia como central. A
experincia dos ltimos 30 anos deixou claro que esse pessimismo foi um dos grandes
equvocos tericos da teoria econmica do desenvolvimento. J no final dos anos 60
os pases da Amrica Latina deveriam ter comeado a transitar decididamente do mo
delo substituidor para o exportador, como fizeram Coria e Taiwan. Na Amrica Lati
na, o Chile foi o primeiro pas a fazer essa mudana, e, por isso, seu desenvolvimento
com freqncia apontado como um exemplo de sucesso de uma estratgia neolibe
ral. Na verdade, o neoliberalismo s foi plenamente praticado no Chile entre 1973 e
1981, e terminou com uma grande crise de balano de pagamentos em 19827. O mode
7

Ver Carlos Daz Alejandro (1981); Ricardo Ffrench-Davis (2003).

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lo exportador no especificamente neoliberal, inclusive porque, a rigor, a teoria

econmica neoclssica, que est por trs dessa ideologia, no tem espao para estrat
gias de desenvolvimento. Os pases asiticos dinmicos, que adotaram uma estratgia
desenvolvimentista desde os anos 50, j nos anos 60 deram a ela um carter exporta
dor de manufaturados, e, pelo menos desde os anos 70, podem ser considerados pa
ses novo-desenvolvimentistas. So duas as grandes vantagens do modelo exportador
sobre o substituidor de importaes. Em primeiro lugar, o mercado para as indstrias
no fica limitado ao mercado interno. Isto importante para os pases pequenos, mas
tambm fundamental para um pas com um mercado interno relativamente grande
como o Brasil. Em segundo lugar, se o pas adota essa estratgia, as autoridades
econmicas, que esto fazendo poltica industrial em favor de suas empresas, passam
a ter um critrio de eficincia em que se basear: s as empresas eficientes o bastante
para exportar sero beneficiadas pela poltica industrial. No caso do modelo de subs
tituio de importaes, empresas muito ineficientes podem estar sendo protegidas;
no caso do modelo exportador, essa possibilidade substancialmente menor.
O fato de a estratgia que o novo desenvolvimentismo representa no ser protecionis
ta no significa que os pases devam estar dispostos a uma abertura indiscriminada.
Devem negociar pragmaticamente, no mbito da Organizao Mundial do Comrcio
e dos acordos regionais, aberturas com contrapartida. E principalmente no significa
que o pas deva renunciar a polticas industriais. O espao para essas polticas foi re
duzido pelos acordos altamente desfavorveis da Rodada do Uruguai da OMC, mas
ainda h espao para polticas dessa natureza, que, se pensadas estrategicamente, le
vando em considerao vantagens comparativas futuras, que podem aparecer na me
dida em que as empresas apoiadas sejam bem sucedidas.
O novo desenvolvimentismo rejeita as idias equivocadas de crescimento com base
principalmente na demanda e no dficit pblico, que se tornaram populares nos anos
60 na Amrica Latina. Esta foi uma das mais graves distores que sofreu o desenvol
vimentismo nas mos de seus epgonos populistas. As bases tericas dessa estratgia
nacional de desenvolvimento esto na teoria macroeconmica keynesiana e na teoria
econmica do desenvolvimento, que, por sua vez, se fundamenta principalmente na
teoria econmica clssica. Keynes assinalou a importncia da demanda agregada, e le
gitimou o recurso a dficits fiscais em momentos de recesso. Jamais, entretanto, de
fendeu dficits pblicos crnicos. Seu pressuposto foi sempre o de que uma economia
nacional equilibrada do ponto de vista fiscal poderia, por um breve perodo, sair do
equilbrio para restabelecer o nvel de emprego8. Os notveis economistas, como Fur
8

Ver Bresser-Pereira e DallAcqua (1991).

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tado, Presbisch e Rangel, que formularam a estratgia desenvolvimentista eram key

nesianos, e, na promoo do desenvolvimento, consideravam a administrao da de
manda agregada como uma ferramenta importante. Mas jamais defenderam o popu
lismo econmico dos dficits crnicos. Seus epgonos, porm, o fizeram. Quando Cel
so Furtado, diante da grave crise do incio dos anos 60, props o Plano Trienal (1963),
foi considerado por esses seguidores de segunda categoria como tendo sofrido uma
recada ortodoxa. Na verdade, o que Furtado j pensava, e que o novo desenvolvi
mentismo defende com firmeza, o equilbrio fiscal. Defende-o no por ortodoxia,
mas porque sabe que o Estado o instrumento de ao coletiva por excelncia da
nao. Ora, se o Estado to estratgico, o aparelho do Estado precisa ser forte, sli
do, ter capacidade, e, por isso mesmo, suas finanas precisam estar equilibradas. Mais
do que isto, sua dvida precisa ser pequena e seus prazos, longos. A pior coisa que
pode acontecer a um Estado enquanto organizao (o Estado tambm ordem jurdi
ca) ficar na mo de credores, sejam eles internos ou externos. Os credores externos
so especialmente perigosos, porque a qualquer momento podem retirar seus capitais
do pas. Os internos, porm, transformados em rentistas, e apoiados no sistema finan
ceiro, podem impor ao pas polticas econmicas desastrosas, como vem acontecendo
no Brasil.

Quadro 1. Antigo e novo desenvolvimentismo comparados

Nacional-desenvolvimentismo

Novo desenvolvimentismo

Estado tem papel central em pou

pana forada e investimento em
empresas

Estado tem papel subsidirio, mas importan

te em ambas as atividades

Protecionista e pessimista

Exportador e realista

Alguma complacncia com inflao

Nenhuma complacncia com inflao

A terceira e ltima diferena entre o desenvolvimentismo dos anos 50 e o novo desen

volvimentismo est no papel atribudo ao Estado na promoo da poupana forada e
na realizao de investimentos na infra-estrutura econmica. Tanto uma quanto a ou
tra forma histrica de desenvolvimentismo atribuem um papel econmico fundamen
tal ao Estado em garantir o bom funcionamento do mercado e em prover as condies

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gerais da acumulao de capital, como educao, sade e infra-estrutura de transpor

tes, comunicaes e energia. Alm disso, porm, no desenvolvimentismo dos anos 50
o Estado tinha um papel fundamental de promover a poupana forada, contribuin
do, dessa forma, para que os pases completassem seu processo de acumulao primi
tiva. E tinham tambm o papel de investir diretamente nas reas de infra-estrutura e
indstria pesada, onde os investimentos necessrios eram muito elevados, no haven
do poupana suficiente no setor privado.
Este quadro mudou desde os anos 80. Para o novo desenvolvimentismo, o Estado ain
da pode e deve promover poupana forada e investir em certos setores estratgicos,
mas agora o setor privado nacional tem recursos e capacidade empresarial para reali
zar boa parte dos investimentos necessrios. O novo desenvolvimentismo rejeita a
tese neoliberal que o Estado no tem mais recursos, porque ter ou no ter recursos
depende da forma pela qual as finanas do aparelho do Estado forem administradas.
Mas entende que, em todos os setores em que haja uma razovel competio, o Esta
do no deve ser investidor, mas tratar de defender e garantir a concorrncia. Mesmo
excludos esses, sobram ainda muitos investimentos a serem realizados pelo Estado,
financiados pela poupana pblica, e no por endividamento.
Em sntese, o novo desenvolvimentismo v o mercado como uma instituio mais efi
ciente, mais capaz de coordenar o sistema econmico do que viam os antigos desen
volvimentistas, embora esteja longe de ter a f irracional da ortodoxia convencional
no mercado.

Novo desenvolvimentismo e ortodoxia convencional

Examinemos, agora, as diferenas entre o novo desenvolvimentismo e a ortodoxia
convencional. A primeira e mais geral das diferenas foi referida no ltimo pargrafo
da seo anterior. A ortodoxia convencional fundamentalista de mercado, acredita
que no princpio era o mercado..., uma entidade que tudo coordena de forma tima
se for livre; o novo desenvolvimentismo, no. Considera o mercado uma instituio
extraordinariamente eficiente para coordenar sistemas econmicos, mas conhece suas
limitaes. A alocao dos fatores a tarefa que melhor realiza, mas mesmo a apre
senta problemas. O estmulo ao investimento e inovao deixa muito a desejar. E, no
plano da distribuio de renda, um mecanismo definitivamente insatisfatrio, por
que os mercados premiam os mais fortes e os mais capazes. Enquanto a ortodoxia
convencional reconhece as falhas do mercado, mas afirma que piores so as falhas do
Estado ao tentar supri-las, o novo desenvolvimentismo rejeita esse pessimismo sobre

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a capacidade de ao coletiva e quer um Estado forte, no s custas do mercado mas

para que o mercado seja forte. Se os homens so capazes de construir instituies para
regulamentar as aes humanas, inclusive o prprio mercado, no h razo por que
no sejam capazes de fortalecer o Estado enquanto aparelho ou organizao, tornan
do seu governo mais legtimo, suas finanas mais slidas e sua administrao mais
eficiente, e fortalecer o Estado enquanto ordem jurdica, tornando suas instituies
cada vez mais adequadas s necessidades sociais. A poltica e a democracia existem
exatamente para isso.
Como uma das bases do novo desenvolvimentismo a economia poltica clssica que,
essencialmente, era uma teoria da riqueza das naes, de Smith, ou da acumulao
de capital, de Marx, as estruturas sociais e as instituies so fundamentais para ele.
Alm disso, como adota uma perspectiva histrica do desenvolvimento, os ensina
mentos institucionalistas da escola histrica alem e do institucionalismo americano
do incio do sculo vinte so parte essencial de sua viso do desenvolvimento9. Insti
tuies so, portanto, fundamentais, e reform-las uma necessidade permanente, na
medida que, nas sociedades complexas e dinmicas em que vivemos, as atividades
econmicas e o mercado precisam ser constantemente regulados. O novo desenvolvi
mentismo, portanto, reformista. J a ortodoxia convencional, baseada na teoria
econmica neoclssica, s recentemente se deu conta da importncia das instituies,
quando surgiu o novo institucionalismo. Ao contrrio do institucionalismo histri
co, que, no plano do desenvolvimento econmico, v, nas instituies pr-capitalistas
e nas distores do capitalismo, obstculos ao desenvolvimento e procura desenvol
ver instituies que o promovam ativamente, o novo institucionalismo tem uma pro
posta simplista: basta que as instituies garantam a propriedade e os contratos ou,
mais amplamente, o bom funcionamento dos mercados, que estes promovero auto
maticamente o desenvolvimento. No jargo neoliberal, praticado, por exemplo, pelo
The Economist, um governo bom no plano econmico se for reformista e refor
mista significa fazer reformas orientadas para o mercado. Para o novo desenvolvi
mentismo, um governo ser bom no plano econmico se for desenvolvimentista
se promover o desenvolvimento e a distribuio de renda atravs da adoo de polti
cas econmicas e de reformas institucionais orientadas, sempre que possvel, para o
mercado, mas com freqncia, corrigindo a ao automtica desses mercados. Em ou
tras palavras, se contar com uma estratgia nacional de desenvolvimento, porque esta
no outra coisa seno esse conjunto de instituies e de polticas econmicas volta
das para o bom funcionamento dos mercados e o desenvolvimento. Para a ortodoxia
9

A escola histrica alem a escola de Gustav Schmoller, Otto Rank, Max Weber, e, correndo por uma
trilha diferente, de Friedrich List; a escola institucionalista americana a escola de Thorstein Veblen,
Wesley Mitchell e John R. Commons.

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convencional as instituies devem se limitar quase que exclusivamente s normas

constitucionais; para o novo desenvolvimentismo, polticas econmicas e, mais am
plamente, regimes de polticas econmicas e monetrias so instituies a serem per
manentemente reformadas, corrigidas, no quadro de uma estratgia mais geral. Alm
das instituies relativamente permanentes, polticas industriais so necessrias. No
so elas que fundamentalmente distinguem o novo desenvolvimentismo da ortodoxia
convencional, porque o novo desenvolvimentismo usa a poltica industrial de forma
moderada, atuando apenas estrategicamente, quando a empresa que precisa de apoio
revela que tem ou ter capacidade de competir internacionalmente; uma poltica in
dustrial que acabe se confundindo com o protecionismo no aceitvel.
Muitas das reformas institucionais so comuns ao novo-desenvolvimentismo e orto
doxia convencional. Mas os objetivos so freqentemente diferentes. Tome-se, por
exemplo, a reforma da gesto pblica. O novo desenvolvimentismo a patrocina por
que quer um Estado mais capaz e mais eficiente; a ortodoxia convencional, porque v
nela a oportunidade de reduzir a carga tributria. Para o novo desenvolvimentismo
esta conseqncia pode ser desejvel, mas trata-se de uma questo distinta. A carga
tributria uma questo poltica que depende, principalmente, das funes que as so
ciedades democrticas atribuem ao Estado e, secundariamente, da eficincia dos ser
vios pblicos. Em outros casos, o problema de medida. O novo desenvolvimentis
mo favorvel a uma economia comercialmente aberta, competitiva, mas no radica
liza a idia e sabe usar as negociaes internacionais para obter contrapartidas, j que
os mercados mundiais esto longe de ser livres. Em outros casos ainda, a diferena
de nfase: tanto o novo desenvolvimentismo quanto a ortodoxia convencional so fa
vorveis a mercados de trabalho mais flexveis, mas o novo desenvolvimentismo,
apoiado em experincias principalmente do Norte da Europa, no confunde flexibili
dade com falta de proteo, enquanto que a ortodoxia convencional flexibiliza o tra
balho para precarizar a fora de trabalho e viabilizar a baixa de salrios.
Para compararmos o novo desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional, podemos
distinguir as estratgias de desenvolvimento das de estabilidade macroeconmica,
embora as duas estejam intimamente relacionadas. J vimos que no h desenvolvi
mento sem estabilidade. Comecemos, portanto, pela comparao das polticas macro
econmicas que resumo no Quadro 2. As duas tm como pressuposto a necessidade
de estabilidade macroeconmica, mas a ortodoxia convencional acaba resumindo es
tabilidade como controle da dvida pblica e da inflao, enquanto o novo desenvol
vimentismo condiciona essa estabilidade adicionalmente a taxa de juros e de cmbio

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que garantam, respectivamente, o equilbrio intertemporal das contas pblicas dos Es

tados e das contas externas do Estado-nao. A abordagem da ortodoxia convencional
pode ser resumida da seguinte maneira: Para garantir a estabilidade macroeconmi
ca o pas deve manter um supervit primrio que mantenha a relao dvida
pblica/PIB em nvel aceitvel para os credores; o banco central deve ter um nico
mandato, combater a inflao, j que dispe de um nico instrumento, a taxa de juros
de curto prazo; dado o desequilbrio fiscal, esta taxa que, embora seja o nico instru
mento, essencialmente endgena, ou seja, definida pelo mercado, precisa ser alta
para combater a inflao; a taxa de cmbio tambm endgena e seu equilbrio ser
assegurado pelo mercado. O novo desenvolvimentismo apresenta propostas subs
tancialmente diferentes: o ajuste fiscal no visa um mero supervit primrio, mas uma
poupana pblica positiva e implica no apenas a reduo das despesas correntes,
mas tambm da taxa de juros; o Banco Central, em acordo com o Ministrio da Fazen
da, no tem apenas um mandato, mas trs: controlar a inflao, manter a taxa de cm
bio em nvel compatvel com a estabilidade do balano de pagamentos e o necessrio
estmulo aos investimentos voltados para a exportao, e, portanto, considerar tam
bm o nvel de emprego; e no conta com apenas um instrumento (a taxa de juros
contraditoriamente vista como endgena pela ortodoxia convencional), mas com v
rios como a compra de reservas, isto no sendo suficiente, o estabelecimento de con
troles de entrada de capitais para evitar a tendncia manuteno da taxa de cmbio
em nvel relativamente apreciado existente nos pases de desenvolvimento mdio. A
taxa de juros um instrumento para combater a inflao, mas pode ser muito mais
baixa do que supe a ortodoxia convencional. A taxa de cmbio deve ser mantida flu
tuante, mas administrada no existe taxa de cmbio completamente livre. Nos pa
ses ricos em recursos naturais, como so praticamente todos os pases latino-america
nos, necessrio reconhecer que a taxa de cmbio aprecia artificialmente a moeda e
inviabiliza a indstria, e tomar as medidas necessrias para sua neutralizao. Estas
medidas no devem ser feitas como no tempo do velho desenvolvimentismo, que im
punha um imposto disfarado sobre as exportaes dos bens que do origem do
ena holandesa. Isto era feito estabelecendo-se elevadas tarifas de importao de to
dos os bens e subsdios exportao de manufaturados, de forma que a taxa de cm
bio efetiva maior do que a taxa de cmbio real recebida pelos exportadores de bens
agrcolas e minerais beneficiados por rendas ricardianas. Ao invs disso, necessrio
estabelecer de forma negociada um imposto sobre as exportaes desses bens, que
mantenha sua produo altamente lucrativa, mas logre deslocar sua curva de oferta
para cima de forma a que deixem de pressionar a taxa de cmbio para baixo para
um nvel sobre-apreciado incompatvel com a indstria.

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Quadro 2. Poltica macroeconmica comparada

Ortodoxia Convencional

Novo Desenvolvimentismo

1. Ajuste fiscal para supervit primrio

1. Ajuste fiscal para poupana pblica po

sitiva

2. Mandato nico para o Banco Central:

inflao

2. Mandato triplo para BC: inflao, cm

bio e emprego

3. Banco Central com nico instrumen

to: taxa de juros

3. BC com dois instrumentos: taxa de ju

ros e compra de reservas ou controle en
trada de capitais

4. Taxa de juros de curto prazo endge

na: alta

4. Taxa de juros de curto prazo exgena:

pode ser baixa

5. Taxa de cmbio flutuante e endgena

5. Taxa de cmbio flutuante mas adminis

trada, com neutralizao da doena ho
landesa.

Vejamos, agora, a comparao das estratgias de desenvolvimento econmico que re

sumo no Quadro 3. A abordagem (no se pode chamar de estratgia) da ortodoxia
convencional parte da necessidade de reformas institucionais que reduzam o Estado e
fortaleam o mercado; atribui um papel mnimo ao Estado nos investimentos e na po
ltica industrial, e no v papel algum para a Nao este um conceito ausente ;
no estabelece prioridade para nenhum setor da economia o mercado resolver ;
prope a abertura da conta de capitais e a poltica de crescimento com poupana ex
terna. J o novo desenvolvimentismo quer reformas institucionais que, alm de forta
lecer o mercado, tambm fortaleam o Estado s um Estado com um aparelho capaz
e com instituies dotadas de legitimidade pode servir de instrumento da sociedade
; v a Nao, ou seja, a sociedade nacional solidria quando se trata de competir inter
nacionalmente, como o agente fundamental do desenvolvimento; considera que a ins
tituio fundamental para esse desenvolvimento no apenas a garantia da proprie
dade e dos contratos, mas a existncia de uma estratgia nacional de desenvolvimento
que estimule os empresrios a investir; atribui prioridade s exportaes e aos setores
econmicos dotados de elevado valor adicionado per capita ou seja, para setores
com alta intensidade tecnolgica ou de conhecimento ; entende que no apenas

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possvel, mas necessrio crescer com a prpria poupana como fazem todos os pases
que se desenvolveram a poltica de crescimento com poupana externa mais um
fator a causar a apreciao da taxa de cmbio que deve ser sempre evitada: uma taxa
de cmbio competitiva, relativamente depreciada condio do crescimento.
Quadro 3. Estrategia de desarrollo comparada
1. Reformas para reducir el Estado y for
talecer el mercado.

1. Reformas para fortalecer el Estado y

el mercado

2. Papel mnimo para el Estado en la in

versin y en la poltica industrial

2. Papel moderado para el Estado en

la inversin y en la poltica industrial

3. Ningn papel para la Nacin: basta

com garantizar la propriedad y los con
tratos

3. Una estrategia nacional de compe

tencia es esencial para el desarrollo

4. No hay prioridades setoriales: el mer

cado lo resuelve

4. Prioridad para las exportaciones

con alto valor agregado per capita

5. Financiamiento de la inversin com

ahorro externo

5. Crecimiento con inversin y ahorro

interno

6. Abrir la cuenta de capitales y no con

trolar el tipo de cambio

6. Control de la cuenta de capitales

cuando sea necesario

No posso discutir neste espao cada um desses itens. Isto foi feito em meu livro, Ma
croeconomia da Estagnao (2007). Com estes dois quadros, porm, fica clara no apenas
a crtica ortodoxia convencional, mas tambm a existncia de uma alternativa novodesenvolvimentista que, mais do que compatvel com a estabilidade macroeconmica,
a nica que realmente garante o desenvolvimento econmico e o catch up.
Referncias
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(1981) Economic Stabilization in Developing Countries. Washington: The Brookings Institution.
Bresser-Pereira, Luiz Carlos e Fernando DallAcqua (1991) Populismo econmico versus Keynes: A
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Luiz Carlos Bresser-Pereira / Estado e Mercado no Novo Desenvolvimentismo

Bresser-Pereira, Luiz Carlos (1990 [1991]) A crise da Amrica Latina: Consenso de Washington ou cri
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externa? Revista de Economia Poltica 23(2) 2003: 3-27. Originalmente, "Economic growth with fo
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Ffrench-Davis, Ricardo (2003) Entre el Neoliberalismo y el Crescimiento com Equidad Terceira Edio.
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Frenkel, Roberto (2003) Globalizacin y crisis financieras en Amrica Latina. Revista de Economia Pol
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Este artculo es la versin original en portugus de Estado y mercado en el nuevo

desarrollismo, incluido en Nueva Sociedad N 210, julio-agosto de 2007, ISSN 02513552, <www.nuso.org>.