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ENAP

Texto para discusso

Governabilidade, governana e capacidade governativa


Algumas notas Maria Helena de Castro Santos

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ENAP

Texto para discusso

Governabilidade, governana e capacidade governativa


Algumas notas Maria Helena de Castro Santos

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Braslia, DF Outubro/2001

Texto para discusso uma publicao da Escola Nacional de Administrao Pblica Editora Vera Lcia Petrucci Coordenao editorial Livino Silva Neto Reviso Cleidiana Cardoso N. Ferreira Galber Jos Oliveira Maciel Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos

ENAP, 2001

SANTOS, Maria Helena de Castro, S337g Governabilidade, governana e capacidade governativa: algumas notas. Braslia: MARE/ENAP, 1996. 20 f. (Texto para discusso, 11). 1. Governabilidade. 2. Reforma do Estado-Aspectos histricos. I. Ttulo. II. Srie. CDD 320.891

Braslia, DF
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (0XX61) 445 7096 / 445 7102 Fax: (0XX61) 445 7178 Site: www.enap.gov.br E-mail: publicacoes@enap.gov.br
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Governabilidade, governana e capacidade governativa


Algumas notas Maria Helena de Castro Santos*

lntroduo
Parto do pressuposto de que, no Brasil ps-constituinte, qualquer que seja a extrao ideolgica de um governante, a ele se colocaro os mesmos desafios, com pequena margem de manobra no que se refere s solues propugnadas. Assim, em primeiro lugar, ao governante se impor o ajuste da economia e a reforma do Estado em crise. No cabe aqui analisar em detalhe as causas e dimenses da crise do Estado brasileiro. A literatura a esse respeito abundante.1 Para os propsitos deste trabalho suficiente lembrar que a referida crise fruto, de um lado, de fatores exgenos, em que se destacam os choques de petrleo de 1973 e 1979/80 e a conseqente crise da dvida externa em decorrncia das altas taxas de juros internacionais que passam a ser praticadas pelos pases industrializados importadores de petrleo. Estes, assim, transferem para os pases em desenvolvimento, sobretudo, os dependentes desse insumo energtico, o nus de ajustar a economia aos novos padres de relaes econmicas e financeiras.2 De outro lado, os desafios e presses dos fatores exgenos chegam ao Brasil no momento em que, no que se refere dimenso interna, constata-se o esgotamento do modelo desenvolvimentista, baseado na industrializao por substituio de importaes, fortemente centrado no Estado, com o conseqente desgaste da ordem poltico-institucional que sustentava este modelo. A esse respeito, assim se pronuncia Diniz: (...) em contraposio s interpretaes dicotmicas, parece-me mais adequada uma perspectiva que integre os dois planos da anlise, associando dimenso externa os condicionamentos internos relacionados corroso da ordem pregressa. Por esta razo, o descompasso entre o Estado e a sociedade situa-se no cerne da presente crise. O hiato

Maria Helena de Castro Santos foi tcnica da Diretoria de Pesquisa e Difuso ENAP e professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Braslia.

entre uma institucionalidade estatal rgida, dotada de fraco potencial de incorporao poltica e uma estrutura social cada vez mais complexa e diferenciada exacerbou as tenses ligadas ao processo de modernizao. Instaurou-se um sistema multifacetado e multipolar de representao de interesses, atravs do qual a sociedade extravasou do arcabouo institucional vigente, implodindo o antigo padro corporativo do Estado sobre a sociedade.3 Dentro deste cenrio, a partir dos anos 80, os governantes passam a se haver com crescente desequilbrio fiscal, desordem das contas pblicas e inflao galopante. Seguem-se as vrias e conhecidas tentativas de estabilizao da economia, com a srie de planos a que a populao submetida, mais ou menos ortodoxos, mais ou menos heterodoxos, em uma longa seqncia de ensaios e erros. Finalmente, impe-se um modelo de ajuste da economia dentro do marco neoliberal, com pouca margem de manobra dentro do novo cenrio mundial globalizado. Esses problemas de governo, alm do mais, tm que ser enfrentados em um contexto de redemocratizao e rompimento com a ordem social pregressa. Ou seja, a reforma do Estado e a redefinio de suas funes so imprescindveis tanto para a adaptao ao novo ordenamento econmico e financeiro mundial como para a adequao do Estado nova sociedade e s novas formas polticas de representao de interesses. Dentro deste quadro, os desafios contemporneos do governante no Brasil ps-Constituinte tm-se definido da forma como se segue: 1) Ajuste da economia e reforma do Estado. Parto do pressuposto de que, atualmente, constituem-se em minoria os analistas, polticos ou cidados que consideram factvel a formao de coalizes polticas internas capazes de, por assim dizer, escapar do modelo de conotao neoliberal de ajuste da economia imposto ao terceiro mundo.4 Essa avaliao, bom frisar, independe de julgamento de valor. Sendo este o caso, pode-se dizer que, enquanto a primeira fase das polticas de ajuste, isto , a estabilizao da economia, tem sido considerada exitosa com o Plano Real, as reformas estruturais, como a da previdncia, da administrao pblica e tributria e fiscal (esta, ainda postergada), tm enfrentado, do ponto de vista do governo, grandes dificuldades. Quanto s novas funes do Estado, pode-se dizer que atualmente arma-se consenso em torno da construo de um Estado que no mais mnimo como sugeriam as primeiras vises simplistas de inspirao neoliberal e que, portanto, no perdeu sua importncia estratgica. Na verdade, o Estado deve ser minimamente complexo para atender aos desafios do capitalismo contemporneo.5 Dessa forma, restringe sua atuao como produtor direto de bens e servios, refora sua atividade de regulao das polticas pblicas, enfatiza seu papel de coordenao
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entre as vrias agncias governamentais, os trs nveis de governo e entre a esfera pblica e a privada, e reorienta suas funes de controle. 2) Resgate da dvida social. Explcita na plataforma de todos os candidatos Presidncia da Repblica, como contrapeso das reformas estruturais e fator de desestabilizao poltica ou como uma questo de justia social.6 Poucos analistas, raros cidados e certamente nenhum poltico descartam a necessidade de um programa social de governo. 3) Enfrentamento dos desafios anteriores, mantendo-se a ordem democrtica. De fato, nenhum poltico, poucos cidados e rarssimos analistas trabalham com a hiptese da fujimorizao.7 Aqui o desafio a construo de coalizes democrticas de sustentao do governo em contexto de expanso da participao e diversificao das formas de representao de interesses. A discusso contempornea sobre o novo Estado tem se preocupado com os requisitos polticos, societais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impem e os dilemas que se apresentam. Os conceitos de governabilidade e governana (governance) incorporam estas preocupaes, sendo tratados de forma diferenciada pela literatura recente. Este trabalho, embora no pretenda proceder a uma reviso da literatura sobre os conceitos de governabilidade e governana, far algumas consideraes sobre o tratamento desses conceitos, sugerindo, para propsitos analticos, o termo capacidade governativa.

Governabilidade, governana e capacidade governativa


O desafio da reforma do Estado e seu ajuste nova ordem econmica e financeira global provocou profusa literatura sobre os conceitos de governabilidade e governana (governance). Os autores dedicam-se a recuperar a origem histrica dos conceitos e se esforam para diferenci-los, nem sempre com xito. Apontam para as causas da crise da governabilidade ou ingovernabilidade e oferecem diagnsticos e sugestes para os problemas encontrados. Enfatizam fatores exgenos e endgenos, diferentes dimenses da questo poltica, econmica, organizacional, gerencial investigam a relao das dificuldades enfrentadas pelo governo com o tipo de regime poltico e os trade-offs entre eficincia, efetividade e poltica. No Brasil, destacam-se os trabalhos de Melo8 e Diniz,9 que, a partir de uma reviso extensiva da literatura, analisam vrios dos pontos indicados acima. Segue-se, tendo como referncia o trabalho desses autores, uma rpida apresentao da gnese desses conceitos e de sua definio atual, entremeada por comentrios da autora.
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Aponta-se uma primeira gerao de anlise sobre governabilidade originada nos trabalhos de Huntington, no final dos anos 60 e dcada de 70,10 que interpreta a crise de governabilidade como fruto dos excessos da participao e sobrecarga de demandas. Para este autor, o funcionamento adequado dos sistemas polticos depende do equilbrio entre as instituies de input, agregadoras de interesses, sobretudo os partidos polticos, e as instituies governamentais de output, que regulam e implementam as polticas pblicas. Quando no contexto das democracias consolidadas surge uma onda de participao, segue-se, em resposta, um aumento da atividade governamental, acompanhado de sobrecarga no governo, falncia de outputs e deslegitimao da autoridade, com subseqente enfraquecimento das instituies polticas. Estas ltimas, contudo, por serem fortes, adaptveis e coerentes, acabam por absorver, dentro de limites, as tenses e presses por participao, conseguindo preservar-se at o arrefecimento da onda de participao. Nas democracias recentes, por sua vez, a incorporao poltica de grupos sociais antes excludos conduz a estas mesmas conseqncias, sem que haja instituies consolidadas, capazes de aguentar a presso sobre o sistema poltico. Na verdade, mais do que a fragilizao das instituies pr-existentes, as democracias noconsolidadas tero que enfrentar o desafio de criar ou recriar instituies polticas. Assim, o remdio huntingtoniano para a sobrecarga de demandas sobre o sistema poltico de pases em desenvolvimento est no reforo e criao de instituies e da autoridade governamental. A nfase posta, no na democracia, mas na ordem: antes de distribuir poder preciso primeiro acumul-lo. A sada autoritria. A crise de governabilidade por excesso de democracia foi tese reforada pelas dificuldades de execuo dos programas de estabilizao, a partir dos anos 80. A soluo estaria em um Estado forte, sugerindo-se, no Brasil, o predomnio do Executivo no processo decisrio e o insulamento burocrtico como formas de controlar a participao social e garantir a eficcia e a racionalidade das polticas pblicas.11 Paralelamente, no mesmo perodo, surge uma segunda gerao de anlise sobre governabilidade e crise de governabilidade ligada s condies de sustentao das polticas de ajuste em contexto democrtico. Liderando este tipo de anlise esto as agncias internacionais de financiamento, com destaque para o Banco Mundial e o FMI. Os trabalhos do Banco Mundial passam, nos anos recentes, a referir-se ao termo governance (governana). Grande parte preocupa-se com a origem e as distintas formas de definio do termo, e quase todos, implcita ou explicitamente, associam concepo de governance a noo de good governance ou good government. Assim, para o Banco Mundial, a definio geral de governance is the exercise of authority, control, management, power of government. Ou, dizendo ainda melhor, is the manner in which power is exercised in the management of a countrys economic and social resources for development.12 A noo de good governance vem intrinsecamente associada capacidade governativa:
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(...) [Good] governance is central to creating and sustaining an environment which fosters strong equitable development, and it is an essential complement to sound economic policies.13 Dessa forma, good governance passa a ser requisito indispensvel de um desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econmico, eqidade social e direitos humanos.14 O vis normativo implcito o que associa esses pr-requisitos do bom governo democracia. No se trata mais, parece-me, de considerar, como na dcada de 60 o faziam as agncias internacionais de financiamento para o desenvolvimento, que all good things go together. Ou seja, uma vez garantida a retomada do crescimento econmico, com a ajuda dessas agncias, o desenvolvimento poltico, vale dizer, o desenvolvimento de instituies democrticas, e a eqidade social fluiriam naturalmente.l5 Embora se trate, atualmente, de uma retomada dos pressupostos democrticos do bom desenvolvimento, isto agora visto, no mais como uma conseqncia natural da ajuda econmica, mas como um desafio. Alguns trabalhos demonstram que o xito das polticas de ajuste no guarda relao emprica com o tipo de regime poltico, e que os pases em transio democrtica enfrentam grandes dificuldades para ajustar a economia.16 No se quer, entretanto, ao que parece, no caso destes ltimos, abrir mo dos princpios da democracia e da eqidade social. Esse pressuposto do bom governo, eqitativo e democrtico, , como sugerido acima, incorporado no Brasil, como de resto na maioria dos pases que enfrentam a tarefa de formular e implementar as polticas de ajuste, tanto pelos polticos como pela maioria dos cidados e intelectuais. importante, neste ponto, voltar-se definio do conceito de governance para que se compreenda de que forma este passa a incluir os princpios democrticos. A literatura recente incorpora o novo conceito, partindo da definio geral do Banco Mundial que, como indicado, refere-se ao modo como a autoridade exercida no gerenciamento dos recursos do pas em direo ao desenvolvimento. Governance, conforme Melo,17 refere-se ao modus operandi das polticas governamentais quando se preocupa, dentre outras, com questes ligadas ao formato poltico-institucional dos processos decisrios, definio do mix apropriado do pblico/privado nas polticas, questo da participao e descentralizao, aos mecanismos de financiamento das polticas e ao escopo global dos programas. O conceito no se restringe, contudo, aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado e nem tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho do Estado. Reis, embora use o termo governabilidade, nos adverte contra essa simplificao, que reduz a capacidade estatal de governar a caractersticas da mquina do
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Estado, tal como o seu tamanho certo, mecanismos operacionais geis nas funes reconhecidas como prprias do Estado etc. Mas, continua o autor: H a sociedade (...) e h a poltica. E o desafio crucial reside na obteno daquela forma especfica de articulao do Estado com a sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao eficiente no pode ser dissociado do problema poltico, ou seja, do problema de garantir tambm a operao democrtica do Estado.18 Dentro deste esprito, a discusso mais recente do conceito de governance ultrapassa o marco operacional para incorporar questes relativas a padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e pelas fronteiras do sistema econmico.19 Incluem-se a, no apenas os mecanismos tradicionais de agregao e articulao de interesses, tais como partidos polticos e grupos de presso, como tambm redes sociais informais (de fornecedores, famlias, gerentes), hierarquias e associaes de diversos tipos. Com a ampliao do conceito de governance fica cada vez mais imprecisa sua distino do de governabilidade. Melo e Diniz, contudo, preferem reter este ltimo conceito para referir-se s condies sistmicas e institucionais sob as quais se d o exerccio do poder, tais como, as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre os poderes, o sistema de intermediao de interesses.20 Martins se expressa de forma semelhante em relao ao termo governabilidade, a que se refere como arquitetura institucional e o distingue de governana, basicamente ligada performance dos atores e sua capacidade no exerccio da autoridade poltica.21 Parece-me ter pouco sentido analtico tentar reter um conceito, por assim dizer, to esvaziado como o de governabilidade a no ser como uma homenagem histrica, e, neste caso, o termo estar intrinsecamente ligado ingovernabilidade por sobrecarga de demandas e excesso participativo. Outros autores, contudo,22 continuam a utilizar o termo governabilidade, de forma mais ampla e j referido ao moderno contexto das polticas de ajuste e reforma do Estado, pressupondo-se a ambincia democrtica. Na verdade, pouco relevante, a meu ver, no contexto atual, tentar distinguir os conceitos de governance e governabilidade. Vale observar neste ponto, que tanto na gnese do conceito de governabilidade como no de governance esto as concepes funcionalistas de system capabilities e processo de converso do sistema poltico, conforme vastamente utilizados na literatura de modernizao e desenvolvimento poltico pr-huntingtoniana. Assim, segundo Almond e Powell, o funcionamento de um sistema poltico pode ser visto em dois nveis. O primeiro refere-se s capabilities do sistema e est ligado a sua performance enquanto uma unidade em seu meio ambiente. Um sistema poltico caracteriza-se por sua capability regulatria,
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extrativa, distributiva e responsive. O segundo nvel de funcionamento interno ao sistema poltico e refere-se aos processos de converso, que so formas como os sistemas transformam inputs em outputs, ou seja, formas como demandas e apoios so transformados em decises (authoritative decisions) e implementadas.23 Assim, para essa gerao de cientistas polticos, que rompeu com a cincia poltica institucionalista, inaugurando o behaviorismo, o que importava como, de resto, o que importa agora era a performance do sistema poltico e sua capacidade de resistir s presses tanto internas (withinputs), como do meio ambiente (inputs), isto , dos sistemas econmico, social etc., sem entrar em colapso. Para isso era preciso ser capaz de converter esses distrbios em polticas governamentais (outputs) satisfatrias, que terminariam por reforar o apoio ao sistema poltico. Parece-me que todas as tentativas examinadas at aqui de analisar governabilidade e crise de governabilidade (ou ingovernabilidade), ou de distinguir governabilidade e governance, remetem, de uma forma ou de outra, a esta origem funcionalista da performance dos sistemas polticos. Por outro lado, o pressuposto democrtico, que perpassa toda a literatura de modernizao, e que havia sido quebrado por Huntington, volta agora com toda a fora, embora, por assim dizer, sem a ingenuidade de outrora, mas ainda conservando uma boa dose de otimismo. A definio de capacidade governativa com que proponho trabalhar no escapa a essas mesmas observaes, mas pretende: maior simplicidade para fins analticos.

Concluso: capacidade governativa, sugesto de um conceito operacional


Para evitar as ambigidades e a pouca clareza com que vm sendo distinguidos os conceitos de governabilidade e governance (governana) na literatura atual proponho a utilizao do termo capacidade governativa. Em primeiro lugar, vamos pensar, com Malloy, em governabilidade (ou capacidade governativa) como a capacidade de um sistema poltico em produzir polticas pblicas que resolvam os problemas da sociedade, ou a capacidade dos governos de converter o potencial poltico de um dado conjunto de instituies e prticas polticas em capacidade de definir, implementar e sustentar polticas.24 Para propsitos analticos, pode-se desagregar esta definio nos seguintes termos. Diz-se que um sistema poltico dotado de capacidade governativa se tiver capacidade de: a) identificar problemas da sociedade e formular polticas pblicas, isto , oferecer solues; e b) implementar as polticas formuladas, mobilizando para isso meios e recursos polticos e financeiros necessrios. Tanto os processos de formulao como de implementao de polticas pblicas so elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do Estado. A implementao e a formulao bem-sucedida de polticas pblicas dependem, de
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um lado, da capacidade da elite governamental de mobilizar apoios para as polticas de sua preferncia por meio do desenvolvimento de coalizes de sustentao e da construo de arenas de negociao, e, de outro, da capacidade instrumental e operacional do Estado. Vale observar que as coalizes de apoio s polticas governamentais so freqentemente distintas no que se refere s fases de formulao e implementao, bem como so conformadas de acordo com a natureza da poltica. Essa definio geral de capacidade governativa serve bem aos nossos propsitos. Por um lado, engloba tanto caractersticas operacionais do Estado, em que se analisam a eficincia de sua mquina administrativa, novas formas de gesto pblica, mecanismos de regulao e controle, como sua dimenso poltica, em que se investigam as caractersticas das coalizes de sustentao do governo, do processo decisrio, das relaes Executivo-Legislativo, do sistema partidrio, alm da atuao do Judicirio como ator poltico e a capacidade de liderana e coordenao do governo. Por outro lado, a questo da natureza mais ou menos democrtica da governabilidade fica caracterizada pelos mecanismos e formas que assumem as instncias da poltica em sua interao com o Estado, pela maior ou menor incluso de grupos sociais afetados pelas polticas governamentais e a forma dessa incluso, e pela natureza das coalizes de sustentao do governo. Proponho, em resumo, para fins analticos, o conceito capacidade governativa, definido de maneira ampla, de forma a englobar tanto os aspectos operacionais do aparelho do Estado a includos os requisitos organizacionais e gerenciais como suas dimenses econmica e poltica. Indica, ainda, a ambincia mais ou menos democrtica do sistema poltico. Esse conceito operacional permite, assim, a anlise da eficincia e eficcia do Estado em ajustar a economia, redefinir seu tamanho e suas funes, resgatar a dvida social e manter-se em ambiente democrtico, desafios impostos e assumidos por todos os governantes do Brasil ps-constituinte.

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Notas

Ver, por exemplo, os trabalhos de Wanderley Guilherme dos Santos, Fbio Wanderley Reis, Jos Fiori, Eli Diniz, Lourdes Sola entre outros. Joan Nelson apresenta excelente anlise sobre o processo de ajuste da economia dos pases em desenvolvimento no anos 80, em seu The Politics of Economic Adjustment in Developing Nations, cap. 1, em Joan Nelson (ed.), Economic Crisis and Policy Choice: The Politics of Adjustment in the Third World, Princenton, N. J ., Princenton Un. Press, 19. Diniz, Eli. Governabilidade, (1995), Governance e Reforma do Estado: Consideraes sobre o Novo Paradigma, mimeo, 1996, p. 3. Ver tambm da mesma autora, Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado: Os Desafios da Construo de uma Nova Ordem no Brasil nos Anos 90", Dados, vol, 38, n. 3. Eduardo Viola, por exemplo, considera que a possibilidade de uma coalizo estatista-nacionalista esgotou-se aps a derrota do candidato do PT nas eleies presidenciais de 1989. Ver Multidimensionalidade da Globalizao: As novas Foras Transnacionais e seu Impacto na Poltica Ambiental no Brasil, 1989-1995, em Viola, Eduardo e Leila da Costa Ferreira (orgs.) (1996), Incertezas da Sustentabilidade na Globalizao. Campinas: Ed. da UNICAMP. Fbio Wanderley Reis assim se expressa em Notas sobre a Reforma do Estado, Revista do Servio Pblico, ano 45, vol. 118, n. 3. Por exemplo, o recente episdio da matana dos sem-terra tem sido posto conta ou de uma perversa inverso de prioridades na agenda governamental ou ao mau sentido de timing dos governantes, que teriam subestimado o potencial desestabilizador da questo da terra. Robert Barro um desses raros analistas. Apesar de existir significativa literatura sobre a performance de regimes autoritrios vis--vis democrticos no que se refere ao ajuste estrutural da economia trata-se, basicamente, de anlises e avaliaes, e no recomendaes. Ver nota 16. Cf. Melo, Marcus, Andr, Ingovernabilidade: Desagregando o Argumento em Lcia Valladares (org.), Governabilidade e Pobreza. Rio de Janeiro: Ed. Civilizao Brasileira, 1995.

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Ver Diniz, Eli, Governabilidade, Governance e Reforma do Estado: consideraes sobre o Novo Paradigma, op. cit. e Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado: Os Desafios da Construo de uma Nova Ordem no Brasil dos Anos 90, op. cit. 10 Ver principalmente, Huntington, Samuel, Political Order in Changing Societies. New Haven and London: Yale University Press, 1968; Political Development and Political Decay, World Politics, vol. 17, n. 3, apr,1965; e The United States, in M. Crozier, S. Huntington and J. Watanuki, The Crisis of Democracy, Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Comission. New York: New York Press, 1975. 11 Diniz (Governabilidade, Democracia e Refonna do Estado, op. cit.) cita, neste veio, Kaufman, Robert, Democratic and Authoritarian Responses to the Debt Issue: Argentina, Brazil and Mexico, International Organization, n. 39, Summer, 1985 e The Politics of Economic Adjustment Policy in Argentina, Brazil and Mexico: Experiences in the 1980s and Challenges for the Future, Policy Sciences, vol. 22, n. 3-4, 1989; Haggard, Stephen e Robert Kaufman, O Estado no Processo de Iniciao e de Consolidao de Reformas Orientadas para o Mercado, in Sola, Lourdes, Estado, Mercado e Democracia: Poltica e Economia Comparada. So Paulo: Paz e Terra, 1993. 12 Ambas as definies de governance so do Websters New Universal Dictionary (London: Dorset & Baker, 1979), Os aspectos de governance em geral considerados so: (a) the form of political regime (parliamentary or presidential, military or civilian, and authoritarian or democratic ); (b) the processes by which authority is exercised in the management of a countrys economic and social resources; and (c) the capacity of governments to design, formulate, and implement policies, and, in general, to discharge government functions (Cf. World Bank, Governance and Development, 1992, p. 3 e p de pgina 1). Enquanto as duas ltimas esto dentro do foco do banco, este no o caso da primeira definio, embora ambas estejam na base da concepo de governabilidade de alguns dos autores contemporneos. 13 World Bank, op. cit., p.l. 14 Esses pressupostos esto claramente indicados, por exemplo, nos trabalhos de Edgardo Boeninger (World Bank, Governance and Development: Issues and Constraints, 1992) e Edmundo Jarquin (Texto para Discusso, 1992). 15 Robert Packenham, em seu Liberal America and the Third World: Political Development Ideas in Foreign Aid and Social Science (Princenton, N. J.: Princenton University Press, 1973), analisando as doutrinas e teorias por trs dos programas de assistncia tcnica e econmica ao terceiro mundo, mostra bem os pressupostos normativos que conectam desenvolvimento econmico e democracia. Huntington, em seu Political Order in Changing Societies, critica esses pressupostos, baseado no mesmo argumento do gap institucional dos
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pases em desenvolvimento. Ambos reportam-se extensivamente ao trabalho de Louis Hartz (The Liberal Tradition In America: An Interpretation of American Political Thought Since the Revolution, New York: Harcourt, Brace, and World, 1955), que chama a ateno para o fato de que polticos e acadmicos americanos, handicapped by their happy history (seu pas nasceu com governo e instituies polticas importadas da Inglaterra do sculo XVII, com idias de igualdade e liberdade individual j bem enrazadas, acreditando que a autoridade deve ser limitada e o poder descentralizado, em vez de acumulado) so prisioneiros da tradio liberal. So as seguintes as crenas sobre desenvolvimento poltico e econmico, conforme moldadas pela histria feliz americana e norteadoras da poltica de ajuda externa das dcadas de 50 e 60: (1) change and development are easy; (2) all good things go together; (3) radicalism and revolution are bad; (4) distributing power is more important than accumulating power. (Packenham, op. cit., p. 20). Entre os autores mais citados que se dedicaram a investigar a existncia de relao entre regime poltico e xito na implementao das polticas de ajuste esto Haggard, Stephan e Robert Kaufman, The Politics of Stabilization and Structural Adjustment, in Jeffrey Sach (ed.), Developing Country Debt and Economic Performance: The International Financial System. Chicago: The University of Chicago Press, 1989; Skidmore, Thomas, The Politics of Economic Stabilization in Post War Latin America, in James Malloy, Authoritarianism and Corporatism in Latin America. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1977 e Remmer, Karen, The Politics of Economic Stabilization: IMF Standby Programs in Latin America, 1954-1984, Comparative Politics, vol. 19, n. 1, october, 1986. Cf. Melo, op. cit., p. 30 e 31. Reis, Fbio Wanderley. (1995), Governabilidade, Instituies e Partidos, Novos Estudos CEBRAP, n. 41, maro, p. 41. Ver Hollingsworth, J. Rogers, Phillippe Schmitter and W. Streeck (eds), Preface, in Comparing Capitalist Economies: Variations in the Governance of Sectors. Oxford University Press, 1993, apud. Melo, op. cit. Compare a semelhana entre esta definio de governabilidade e a definio de governance descartada pelo Banco Mundial. Ver nota 12, acima. Cf. Martins, Luciano, Crise de Poder, Governabilidade e Governana, em Velloso, Joo Paulo dos Reis e Roberto Cavalcanti de Albuquerque (orgs) Governabilidade e Reformas. Rio de Janeiro: Jos Olympio Ed., 1995. Ver, dentre outros, os trabalhos de Fbio Wanderley Reis (Estado, Economia, tica, Interesses: para a Construo Democrtica do Brasil, Planejamento e Polticas Pblicas, n. 1, vol. 1, junho; Cidadania Democrtica, Corporativismo e Poltica Social no Brasil, em Snia Draibe et al, Para a Dcada de 90: Prioridades e Perspectivas de Polticas Pblicas, Braslia: IPEA/IPLAN,

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1989; Notas sobre a Reforma do Estado, Revista do Servio Pblico, ano 45, vol. 118, n. 3, set./dez., 1994; Governabilidade, Instituies e Partidos, op. cit., para citar apenas alguns) e James Malloy, op. cit. Ver Almond, Gabriel e G. Bingham Powell Jr., Comparative Politics: A Developmental Approach. Boston: Little Brown and Co., 1966, pp. 28 e 29. Cf. Malloy, op. cit., pp. 102-103.

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Texto para discusso


Nmeros publicados

42 - Experincias internacionais voltadas para a satisfao dos usurios-cidados com os servios pblicos Pesquisa ENAP Maio/01, 65p. 41 - Gesto de custos no setor pblico Pesquisa ENAP Maro/01, 26p. 40 - Entre o pblico e o privado: o modelo de gesto de resduos slidos adotado pela SLU de Belo Horizonte Jos Wanderley Novato Silva Allan Claudius Queiroz Barbosa fevereiro/01, 27p. 39 - A percepo das chefias sobre a capacitao nos cursos da ENAP Pesquisa ENAP dezembro/00, 20p. 38 - Perfil dos dirigentes de recursos humanos da Administrao Pblica Federal Pesquisa ENAP novembro/00, 28p. 37 - Planejamento estratgico municipal no Brasil: uma nova abordagem Peter Pfeiffer outubro/00, 37p. 36 - Relatrio de Avaliao do curso Elaborao de indicadores de desempenho institucional Pesquisa ENAP outubro/00, 36p. 35 - Modelo para informatizao das administraes pblicas municipais Maria Jos Ferreira Foregatto Margarido agosto/00, 21p.

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34 - Perfil dos gestores de recursos humanos da Administrao Pblica Pesquisa ENAP agosto/00, 20p. 33 - A imanncia do planejamento e da gesto: a experincia de Curitiba Luiz Carlos de Oliveira Cecilio Carlos Homero Giacomoni Miguel Ostoja Roguski agosto/99, 22p. 32 - Sociedade civil: sua democratizao para a Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser Pereira novembro/98, 57p. 31 - Custos no servio pblico Marcos Alonso outubro/98, 34p. 30 - Demisso por insuficincia de desempenho na reforma gerencial: avanos e desafios Marianne Nassuno setembro/98, 21p. 29 - Reforma da previdncia: negociaes entre os poderes Legislativo e Executivo Marcelo James Vasconcelos Coutinho agosto/98, 24p. 28 - Diagnstico da situao da mulher na Administrao Pblica Federal Franco Csar Bernardes, Marcelo Gameiro de Moura e Marco Antnio de Castilhos Acco julho/98, 25p. 27 - Capacitao de recursos humanos no servio pblico: problemas e impasses Francisco Gaetani junho/98, 27p. 26 - Anlise de macroprocessos na Secretaria de Recursos Humanos do MARE: uma abordagem sistmica Marcelo de Matos Ramos maio/98, 23p. 25 - Desafios e oportunidades no setor de compras governamentais na Amrica Latina e Caribe: o caso brasileiro Carlos Csar Pimenta abril/98, 23p.

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24 - Reconstruindo um novo Estado na Amrica Latina Luiz Carlos Bresser Pereira maro/98, 19p. 23 - Reforma administrativa e direito adquirido Paulo Modesto fevereiro/98, 25p. 22 - Utilizando a internet na administrao pblica Cludio Seiji Sato dezembro/97, 25p. 21 - Burocracia, capacidade de Estado e mudana estrutural Tereza Cristina Cotta novembro/97, 13p. 20 - A reforma administrativa francesa: da crise da funo pblica a uma nova racionalidade da ao coletiva, uma difcil transio Valdei Arajo outubro/97, 26p. 19 - Formao e capacitao na construo de um novo Estado Evelyn Levy setembro/97, 15p. 18 - Agncias Executivas: estratgias de reforma administrativa Marcos Alonso agosto/97, 37p. 17 - Controle interno e paradigma gerencial Sheila Maria Reis Ribeiro julho/97, 27p. 16 - Novos padres gerenciais no setor pblico: medidas do governo americano orientadas para o desempenho e resultados Bianor Scelza Cavalcanti e Roberto Bevilacqua Otero junho/97, 31p. 15 - Cidadania e Res publica: a emergncia dos direitos republicanos Luiz Carlos Bresser Pereira maio/97, 45p. 14 - Gesto e avaliao de polticas e programas sociais: subsdios para discusso Francisco Gaetani abril/97, 15p. 13 - As escolas e institutos de administrao pblica na Amrica Latina diante da crise do Estado Enrique Saravia maro/97, 18p.
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12 - A modernizao do Estado: as lies de uma experincia Serge Vallemont dezembro/96, 16p. 11 - Governabilidade, governana e capacidade governativa Maria Helena de Castro Santos dezembro/96, 14p. 10 - Qual Estado? Mrio Cesar Flores novembro/96, 12p. 09 - Administrao pblica gerencial: estratgia e estrutura para um novo Estado Luiz Carlos Bresser Pereira outubro/96, 20p. 08 - Desempenho e controle na reforma administrativa Simon Schwartzman setembro/1996, 22p. 07 - Brasil sculo XXI - A construo de um Estado eficaz Virginio Augusto Ferreira Coutinho e Maria Teresa Oliva Silveira Campos agosto/1996, 24p. 06 - A tecnologia da informao na reforma do Estado Ricardo Adolfo de Campos Saur julho/1996, 15p. 05 - Reforma administrativa e direito adquirido ao regime da funo pblica Paulo Modesto outubro/1995, 14p. 04 - Estado, aparelho do Estado e sociedade civil Luiz Carlos Bresser Pereira outubro/1995, 31p. 03 - Reflexes sobre a proposta da reforma do Estado brasileiro Gleisi Heisler Neves outubro/1995, 28p. 02 - A questo da estabilidade do servio pblico no Brasil: perspectivas de flexibilizao rica Mssimo Machado e Lcia Maria Umbelino julho/1995, 21p. 01 - A reforma do aparelho do Estado e a Constituio brasileira Luiz Carlos Bresser Pereira maio/1995, 24p.
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