Governabilidade, governance e

reforma do Estado:
consideraes sobre o novo
paradigma1

1333
Revista do
Servio
Pblico

Ano 47
Volume 120
Nmero 2
Mai-Ago 1996

Eli Diniz

O tema da reforma do Estado vem adquirindo ccntralidade crescente

no debate sobre as condies para o enfrentamento da crise que se abateu
sobre a economia brasileira, a partir do incio dos anos 80. Dentro do
quadro de desequilbrios que ento se configurou, a deteriorao do antigo
modelo de Estado, ao lado do agravamento do processo inflacionrio,
transform aram -se nos principais desafios com que os governos da Nova
Repblica viriam a se defrontar. Por outro lado, apesar de incorporada
agenda das questes prioritrias, a reforma do Estado tem avanado de
forma muito lenta, cm meio a serias dificuldades de implementao c
fortes divergncias sobre o carter e dimenses das mudanas necessrias.
A polemica sobre o Estado do futuro contrasta com o consenso
negativo cm torno da rejeio do antigo formato estatista-conccntrador,
responsvel pelo dcscncadcanicnto c conduo da e stra t g ia de
industrializao por substituio de im portaes. Tal controvrsia
envolve vises distintas c mesmo contraditrias das metas c critrios
que devem nortear a proposta de reordenamento.
O presente texto pretende contribuir para o aprim oram ento dos
termos desse debate, esclarecendo alguns pontos c incorporando anlise
dimenses que at o momento tm sido desconsideradas. Para tanto,
proponho como ponto de partida o esforo de pensar a reforma do Estado
cm estreita conexo com o tema da consolidao democrtica. Esta
preocupao torna-se pertinente se considerarm os que, tratad a de
m aneira isolada, como ocorre com freqncia, ou exclusivamente em
funo dos seus aspectos administrativos, a reforma do Estado tende a
ser conduzida de forma a acentuar as tenses com os requisitos da
institucionalizao da democracia. Desta forma, o objetivo de reform ar

E li D i n i z p r o
f e s s o r a t i t u l a r de
Econom ia da UF RJ
e p e s q u i s a d o r a do
Iuperj

RS1>

o Estado c parte intrnseca de um processo mais amplo de fortalecimento

das condies de governabilidade democrtica.
Essa perspectiva impe desde logo uma ruptura com dois tipos de
dicotomias que turvam as anlises correntes. De um lado, cabe refutar a
polaridade Estado-mercado que comporta, cm seus pontos extremos,
vises idealizadas do reforo ou eliminao do intervencionismo estatal.2
concepo estatista, que v o Estado como promotor do bem pblico c
representante dos interesses gerais, pairando acima dos particularism os,
contrape-se a defesa da primazia do mercado como fator de eficincia c
racionalidade. Sc a viso maximalista, ainda presa matriz cstadocntrica,
implica o imobilismo e a preservao do statns quo, a posio minimalista,
ao reduzir a reforma ao enxugamento do Estado, pode conduzir ao
aumento da ineficincia pela mutilao do aparelho estatal. De outro
lado, preciso escapar da rigidez derivada da dicotomia racionalidadegovernativa x imperativos democrticos, marcada pela oposio entre a
lgica concentracionista e discricionria do poder estatal e a dinmica
desccntralizadora, plural c competitiva do jogo democrtico.
De form a sim ila r, im pe-se a ru p tu ra com o p a ra d ig m a
tecnocrtico, responsvel pelo predomnio de abordagens reducionistas
da crise do Estado, implicando o reforo de vises unilaterais no
encam inham ento das terap ias propostas. Tal paradigm a concebe
eficincia governamental em termos de concentrao, centralizao e
fechamento do processo decisrio; eficcia de gesto, cm term os de
insularidade burocrtica e, finalmente, autonom ia do Estado, enquanto
capacidade de isolar-sc das presses do mundo da poltica. O ideal da
burocracia insulada do escrutnio pblico, ao aprisionar o Estado
meta inatingvel de situar-se acima dos conflitos, term ina por produzir
mais irracionalidade ( B r e s s e r P e r e i r a , M a r a v a l l e P r z e w o r s k i , 1993).
Ademais, preciso lembrar que a eficcia da ao estatal no depende
apenas da capacidade de tomar decises com presteza, mas sobretudo
da adequao das polticas de implementao, o que, por sua vez, requer
estratgias voltadas para produzir viabilidade poltica para as propostas
e program as governamentais. Sob essa tica, a criao de arenas de
negociao, a capacidade de articular alianas e coalizes aparecem
como aspectos relevantes da gesto estatal.

1. A crise do Estado: uma

perspectiva integra da

No h dvida de que fatores exgenos, ligados crise de m bito

mundial e s presses que se gestaram no jogo de foras do sistem a
in tern acio n al, tiveram um im pacto relevante nas m udanas que

definiriam as novas prioridades da agenda pblica dos pases perifricos

a partir da dcada dc 80.
Por outro lado, a despeito do peso decisivo dos fatores exgenos,
a e x a u st o do antigo m odelo dc E stado no pode ser ex p licad a
exclusivam ente cm funo do impacto da estruturao de uma nova
ordem mundial. preciso tambm considerar os processos internos que,
ao longo do tempo, contriburam para o esgotamento das condies dc
viabilidade daquele modelo. Entre os determ inantes internos, cabe
destacar, em primeiro lugar, a crise fiscal, cujo aprofundamento colocou
em xeque o padro dc financiamento da matriz protecionista c autrquica
que, num prazo de cinqenta anos, transform ou o Brasil num pas
urbano-industrial. Em segundo lugar, preciso levar em conta o
complexo de fatores estruturais que conduziram corroso da ordem
estatista, em seus diferentes nveis, tais como as formas predominantes
dc articulao entre o Estado c a sociedade, as relaes capital-trabalho,
o padro dc administrao do conflito distributivo e a modalidade de
relacionamento entre os setores pblico e privado.
Esse processo de desgaste tem, pois, razes profundas e causas
com plexas, o que torna inapropriadas abordagens conjunturais c
reducionistas. Sob o impacto do surto desenvolvimentista dos anos 70,
ainda sob o regime militar, o pas experimentou mudanas profundas,
evoluindo para um sistema hbrido, caracterizado pela coexistncia dc
antigas e novas configuraes organizacionais e institucionais, processo
que j se encontrava em estado avanado, quando eclodiram os primeiros
sinais de reverso de tendncias na esfera internacional ( S a n t o s , 1985).
Assim, em contraposio s interpretaes dicotmicas, parece-me mais
adequada uma perspectiva que integre os dois planos da anlise,
a s so c ia n d o d im en so e x te rn a os co n d ic io n am e n to s in te rn o s
relacionados corroso da ordem pregressa ( D i n i z , 1991; 1993). No
contexto latino-americano, o caso brasileiro ilustra a extenuao do
Estado como fator dc conteno de uma sociedade civil em processo de
expanso e dotada de cresccntc densidade organizacional. Por esta razo,
o descom passo entre Estado e sociedade situa-sc no cerne da presente
crisc. O hiato entre uma institucionalidade estatal rgida, dotada de
fraco potencial de incorporao poltica, e uma estrutura social cada
vez m ais com plexa e difcrcnciada exacerbou as tenses ligadas ao
processo dc modernizao. Instaurou-se um sistema m ultifacetado e
m ultipolar de representao de interesses, atravs do qual a socicdadc
extravasou do arcabouo institucional vigente, implodindo o antigo
p a d r o dc c o n tro le c o rp o ra tiv o do E stad o so b re a so c ie d a d e.
Combinando formatos corporativos, clicntclistas e pluralistas ou ainda
estilos predatrios c universalistas de interao entre atores, esse sistema

RSP

mau

expressaria um profundo processo de reordenamento social, que ainda

no esgotou suas potencialidades, embora j permita apontar tendncias.
Entre estas, sobressai o obsoletismo do modelo estatista concentrador,
ao lado da atualidade dc um padro mais descentralizado e flexvel dc
ao estatal.
Um fator conjuntural viria a agravar esse quadro de dificuldades,
acentuando o divrcio Estado-sociedade. A prioridade atribuda aos
program as de estabilizao econmica c o acirram ento dos conflitos
cm torno da distribuio de recursos escassos term inaram por esvaziar
importantes itens da agenda pblica, sobretudo aqueles relacionados
com as reformas sociais. No s a definio dc um a estratgia dc
crescim ento econm ico, como as p erspectivas de ate n u a o das
desigualdades sociais tornaram -se metas cada vez mais distantes. A
urgncia do controle da inflao se fez acom panhar do abandono dos
pro jeto s ig u alitrio s, to enfatizados pela A liana D em o crtica
responsvel pela instaurao da N ova R epblica, crescentem ente
avaliados sob o ngulo de sua extemporancidade. Dc acordo com a
nova orientao, em nome de um enfoque racional e no populista da
pauta dc prioridades, a exigncia de maior inflexibilidade na gesto
dos recursos pblicos viria a desaconselhar qualquer postura favorvel
ao aumento dos gastos sociais. Em conseqncia, privilegiou-se uma
agenda minimalista, em franco desacordo com a dinmica dem ocratizante, esta alargando a participao, diversificando as demandas c m ul
tiplicando os canais dc vocalizao disposio dos diferentes segmen
tos da sociedade ( D i n i z , 1995a).

2. Go vern abilidade, crise do

E s tado e democracia

A perspectiva aqui adotada, ao definir a crise institucional cm

funo do acirram ento da defasagem Estado-socicdadc, ao lado da
ineficcia do poder pblico na gesto dos problemas mais prem entes como o desequilbrio econmico, a desigualdade, a deteriorao social
e os altos ndices dc excluso c violncia - impe uma nova forma dc
caracterizar a crisc dc governabilidade, outro tema candcntc do debate
nacional. As interpretaes difundidas pelos meios de com unicao,
bem como as anlises acadmicas, tendem a atribuir as causas dessa
crise a fatores externos ao prprio Estado.
Desta forma, apontando a ingovernabilidade do pas como um
dos principais desafios da atualidade brasileira, o diagnstico dominante
enfatiza os efeitos perversos advindos da dem ocratizao crescente da

ordem social e poltica. Exploso de demandas, saturao da agenda,

ex cesso de p ress es desencadeadas pelo aum ento a c ele ra d o da
participao, expanso desordenada do quadro partidrio, a prevalncia
de uma dinm ica de proliferao c fragm entao das estruturas p arti
drias, a indisciplina do Congresso, o descompasso entre as capacidades
de resposta do Governo e de presso da sociedade seriam os aspectos
mais destacados pela maioria dos enfoques.3 Nessa linha de raciocnio,
a liberao das dem andas reprim idas pelos vinte anos de regime
autoritrio e a exacerbao das expectativas por polticas sociais mais
efetivas reforariam as restries do Governo acossado pela m ultipli
cidade de presses contraditrias, gerando paralisia decisria e perda
de credibilidade ( L a m o u n i e r , 1991, 1992; M a r t i n s , 1994).
Em contraste com esta perspectiva, que centra a discusso sobre a
crise de governabilidade nos fatores responsveis pela paralisia decisria,
gostaria de deslocar o foco para o contraste entre a hiperatividade decisria
da cpula governamental e a falncia executiva do Estado. O que se
observa, ao longo da ltima dcada, a incapacidade do Governo para
implementar polticas e fazer valer suas decises. Assim, os pontos de
estrangulam ento situam -sc, sobretudo, no mbito da execuo c da
garantia da continuidade das polticas formuladas. O referido desequilbrio
tem por base a hipertrofia da capacidade legislativa concentrada na alta
burocracia governamental, cuja produo legal, entre agosto de 1994 e
julho de 1995, foi cerca de seis vezes superior produo mdia do
Congresso, nesse mesmo perodo ( M o n t e ir o , 1995).
Ao contrrio do que ocorreu em alguns pases, em que as polticas
de ajuste dos anos 80 apoiaram -se em pactos de ampla envergadura, a
opo das elites estatais brasileiras privilegiou vias coercitivas de
implementao, o que se traduziu pela preferncia por instrumentos
legais capazes de garantir a precedncia do Executivo em face do poder
Legislativo. Aprofundou-se, assim, a tendncia prevalcccntc, sob o re
gime m ilitar (1964-1985), de governar por Decrctos-Leis, substitudos,
a partir da Constituio de 1988, pela figura das Medidas Provisrias
(M P s). E stas foram co n ceb id as com o in stru m en to a d e q u ad o a
conjunturas excepcionais e situaes em crgcnciais. Cedo, porm ,
passaram a ser utilizadas como meio rotineiro de Governo, empregadas
para a execuo dc um amplo espectro de polticas pblicas, incluindo
no s os program as dc estabilizao e ajuste, como tambm polticas
setoriais, da esfera econmica, social e cultural.
Desta forma, no que tange produo de polticas, o que se tem
observado a proliferao de decises, que so tomadas com total
liberdade, sem consulta e sem transparncia, situando-se o ncleo que
efetivamente decide em instncias enclausuradas na alta burocracia e,
portanto, fora do controle poltico. Exemplificando: entre 1985 e 1988,

usr

foram prom ulgados 376 Decretos-Leis, enquanto aps a prom ulg ao

da nova Constituio, do Governo Sarney aos primeiros cinco meses
do Governo Fernando Henrique Cardoso, foram editadas e reeditadas
mais de nove centenas de MPs (D iniz, 1995a). Segundo levantam ento
m ais recente, foram os seguintes os totais v erific ad o s nos q u a tro
governos da N ova Repblica: Sarney, 147; Collor, 159; Itam a r Franco,
416; F ern a n d o H enriq ue C ard o so , 450 (d u ra n te o a n o de 1995),
totalizando 1.172, entre MPs editadas e reeditadas ( S a n t o s , 1996).
Ademais, o Executivo determina a agenda do Legislativo e o contedo
da produo legal. Do total de leis aprovadas entre 1989 c 1993, 78%
o r i g i n a r a m - s e d a in ic ia tiv a do E x e c u tiv o , no e x e r c c i o de s u a s
prerrogativas constitucionais (F igueiredo e L imongi , 1995, p. 34). Tais
evidncias sugerem que o Executivo de fato governa ad referendum do
C o n g resso , j que as M Ps, e m b o ra p re cisem se r a p r o v a d a s pelo
L e g i s l a t i v o p a r a te r e m v a l i d a d e d e f i n i t i v a , e n t r a m em v i g o r
imediatamente aps a sua prom ulgao, podendo ser reeditadas, caso
no sejam aprovadas num prazo de 30 dias, prerrogativa que o Executivo
pode usar indefinidamente. Desta forma, os congressistas, aind a que
q u is e s s e m m a n i f e s t a r s u a d is c o r d n c ia , v e r - s e - ia m , na p r t i c a ,
impedidos de faz-lo, dado o alto custo poltico de v otar co n tra um a
MP. Sob tais condies, o argumento que v o Executivo paralisado
pelo poder de bloqueio de um Legislativo agressivo e indisciplinado
carece de sustentao emprica (D iniz, 1995a; F igueiredo e L imongi ,

1994).

10

O alto grau de discricionariedade do Governo, ao subm eter o

Legislativo a uma lgica que lhe escapa do controle, produz incentivos
ao comportamento irresponsvel do Congresso, reforando a tendncia
populista dos parlamentares. A assim etria de poder degrada as relaes
Executivo-Legislativo, colocando este ltimo a reboque das iniciativas
do primeiro. Em conseqncia, estimulam-se as trocas clientelistas, com
o am esquinham ento da prtica parlam entar e o aprisionam ento do
Executivo pela lgica da reciprocidade. O uso irrestrito do poder de
decreto, alm disso, ao tolher o debate pblico, impedir a transparncia
e restringir a informao disponvel, reduz ainda mais o j baixo grau
de accountability dos atos governamentais, num sistema poltico como
o brasileiro caracterizado por relativa fragilidade institucional.
Entretanto, o voluntarismo da elite estatal no afeta apenas a esfera
parlamentar, seno que seus efeitos perversos atingem o prprio Governo,
j que, a longo prazo, a credibilidade de seus atos tende a ser abalada.
preciso considerar que o excesso de poder discricionrio abre o caminho
para prticas de experimentao irrestrita, dada a inexistncia de freios
institucionais, favorecendo uma poltica errtica, de avanos e recuos,
ensaio e erro, mudanas bruscas nas regras do jogo, na tentativa de corrigir

erros de percurso ou de reduzir resistncias, sem os percalos da

negociao. Assim que, durante os dois primeiros governos da Nova
R e p b lic a , v o lu n ta rism o e experim en tao , levados s ltim as
conseqncias, combinaram-sc, gerando efeitos adversos que produziriam
o agravamento da inflao aps o insucesso de cada plano dc estabilizao.
Ademais, o aumento do grau de incerteza relativo ao referencial legaladm inistrativo estim ula o com portam ento oportunista dos agentes
econmicos, acentuando os problemas de ao coletiva necessariamente
associados s polticas dc estabilizao c ajuste estrutural. Como sabido,
na qualidade dc bens pblicos, o produto dc tais polticas dcscncadcia
tticas defensivas no cooperativas por parte dos grupos afetados.'1
Ao contrrio, portanto, da viso mais corrente, o argumento aqui
proposto sustenta que a crisc do poder pblico no pode ser explicada
sem que sejam levadas cm considerao as especificidades do processo
de constituio do Estado brasileiro e as tenses internas do modelo
historicam ente consolidado que, no decorrer do tempo, provocariam
sua eroso. Segundo essa nova concepo, o padro dc expanso, o
modo dc operao c o estilo dc ao cristalizados no decorrer das vrias
fases do antigo modelo dc industrializao produziriam as irracionalidades e incficincias consubstanciadas na crise do Estado.
Com o advento da Nova R epblica, tais problem as seriam
agravados pelo estilo tecnocrtico dc gesto que se tornou dominante.
Assim, a tenso entre as formas dc alcanar os objetivos da nova agenda
p b lic a ( e s ta b iliz a o e c o n m ica , rc in se r o in te rn a c io n a l c
institucionalizao da democracia) tornou-se parte constitutiva da crise
do Estado, j que os meios postos em prtica para realizar as metas
econmicas dificultariam o aprimoramento das instituies dem ocr
ticas. Eficcia na adm inistrao da crisc c consolidao dem ocrtica
foram conduzidas como alvos contraditrios. Ademais, o diagnstico
da crise dc governabilidade cm termos dc fatores exgenos mquina
governam ental - tais como a sobrecarga de presses e dem andas
advindas do jogo democrtico - produziria um crculo vicioso. Para
evitar a paralisia dccisria proveniente do que seria interpretado como
os cxccssos da democracia participativa, seriam acionadas tticas dc
reforo do Executivo pela via da expanso de suas prerrogativas,
concentrao do poder decisrio na alta cpula governam ental e
cnclausuram cnto burocrtico das elites estatais. A insularidadc da
burocracia, por sua vez, reiteraria a tendncia histrica ao alijam ento
da arena parlam entar-partidria.
A ssim , cabe uma ruptura com a m atriz restritiva e o vcio
reducionista das concepes correntes das questes relacionadas
governabilidade e crise do Estado. A esta tendncia gostaria de
contrapor a proposta dc uma perspectiva integrada. Trata-se dc uma

KSP

11

KSI>

abordagem que enfatiza o teor pluridimensional da governabilidade,

com preendendo no s os aspectos tcnicos e ad m in istrativ o s da
atividade dc governar, como tambm a dimenso poltica. N o basta o
aperfeioamento das tticas de impor decises pelo alto. A eficincia
no se esgota na agilidade da tomada de decises, mas requer tambm
capacidade de obter aquiescncia aos comandos estatais, de garantir a
observncia dos preceitos legais e fazer valer as decises governam en
tais. No que se refere crise do Estado, ao invs dc atrelar a explicao
busca dc causas externas, preciso incorporar anlise os fatores
endgenos ligados ao funcionamento da mquina estatal e ao padro de
gesto pblica dominante. Alm de elevar a competncia adm inistrativa,
impe-se criar e expandir as condies dc governance do Estado.

3. Reform a do Estado: definindo

um novo p a r a d i g m a

12

Tendo em vista as consideraes at aqui desenvolvidas, cabe

ressaltar que o diagnstico da crise do Estado extrapola as questes
ligadas ao poder decisrio concentrado nas agncias governam entais,
envolvendo ainda, e sobretudo, a capacidade de gerar adeso e garantir
sustentabilidade poltica para as decises. Os pontos de estrangulamento
residindo, em grande parte, na falta dc viabilidade da implementao,
esta dimenso assume importncia central ( H a g g a r d e K a u f m a n , 1993).
Sob esse aspecto, a pergunta fundam ental refere-se a como
m axim izar a eficcia da ao estatal. A discusso contem pornea adota
um enfoque abrangente, que focaliza no s os aspectos tcnicos e
administrativos, como tambm a dimenso poltica desta questo. Assim,
cabe considerar, para alm dos aspectos convencionais, os requisitos
polticos que possibilitam uma ao eficiente por parte do Estado. O
xito das polticas governam entais requer, alm dos instrum entos
institucionais e dos recursos financeiros controlados pelo Estado, a
mobilizao dos meios polticos de execuo. A garantia da viabilidade
poltica, por sua vez, envolve estratgias de articulao de alianas c
coalizes que forneam sustentao s decises, qualquer que seja o
regime poltico em vigor ( G r i n d l e e T h o m a s , 1991; S il v a , 1993).
Desta forma, para repensar a reforma do Estado, parece-m e
pertinente utilizar as categorias de governabilidade e governance como
conceitos auxiliares. Trata-se de aspectos distintos e complementares
que configuram a ao estatal. Governabilidade refere-se s condies
sistm icas mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder cm uma
dada sociedade, tais como as caractersticas do sistema poltico, a forma

dc Governo (parlam entarism o ou presidencialismo), as relaes entre

os poderes (m aior ou menor assim etria, por exemplo), os sistem as
p a rtid rio s (p lu rip a rtid a rism o ou b ip artid a rism o ), o sistem a de
intermediao de interesses (corporativista ou pluralista), entre outras.
A propsito, cabe lem brar que no h frmulas mgicas para garantir
governabilidade, j que diferentes combinaes institucionais podem
produzir condies favorveis de governabilidade.
Governance, por outro lado, diz respeito capacidade governativa
no sen tid o am plo, envolvendo a cap acid ad e de ao e sta ta l na
im plem entao das polticas e na consecuo das m etas coletivas.
Refere-se ao conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com
a dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica expandir
e aperfeioar os meios dc interlocuo e dc administrao do jogo de
interesses. As novas condies internacionais e a complexidade crescente
da ordem social pressupem um Estado dotado dc maior flexibilidade,
capaz de descentralizar funes, transferir responsabilidades e alargar,
ao invs de restringir, o universo dos atores participantes, sem abrir
mo dos instrumentos de controle e superviso.
Como sabido, a estratgia do insulamento burocrtico revelase irre a lis ta , se co n sid erarm o s que a m eta alm ejad a, qual seja
im plem entar escolhas pblicas imunes s presses dos interesses
particulares, no factvel ( C o h e n c R o g e r s , 1992). Tudo o que se
consegue eliminar alguns interesses em benefcio dc outros, cm geral
os que detm maior poder de barganha. Por outro lado, uma incorporao
no predatria no se produz espontaneamente. preciso estim ular ou
m esm o p ro d u zir um meio asso ciativ o favorvel ao desem penho
governam ental eficiente, o que exige uma estratgia deliberada de ao
voltada para encorajar a governance econmica e social, onde for
apropriado e eficaz ( C o h e n e R o g e r s , 1992, p . 426).
Em outros termos, superar a dicotomia Estado-mercado implica
um novo estilo de gesto pblica e um novo padro de articulao
Estado-sociedade, reformulando as prticas mais convencionais de
adm inistrao pblica. Atravs da criao dc oportunidades e incentivos
introduzidos por novos arranjos institucionais, possvel conduzir a
form ao e o modo de atuao dos grupos na direo almejada. Esse
resu lta d o , vale in sistir, no pode ser alcanado aleato riam en te,
envolvendo, ao contrrio, o acionamento dc instrumentos que viabilizem
a insero do Estado na sociedade ( E v a n s , 1989). Aqui tambm se revela
a obsolescncia dos antigos desenhos institucionais e a atualidade dos
mecanismos que reduzam a defasagem governantes-governados.
Um dos g a rg a lo s na conduo das p o ltic a s e s ta ta is e st
relacionado ao fraco desempenho do Governo quanto consecuo
das m etas co letivas. E stas acham -se com prom etidas pela b aix a

USI>

13

RSI>

14

capacidade dc coordenao do Estado, o que dificulta a com patibilizao dos fins definidos socialmente. Coordenao, um dos itens em
que se pode subdividir governctnce, alm das capacidades de comando
c de implementao, significa subm eter a lgica dos interesses em
jogo a um sistem a integrado capaz de se ajustar s diferentes vises.
Longe dc se tentar eliminar o conflito, cabe adm inistr-lo dc form a
eficiente, isto , de forma compatvel com a racionalidade governativa,
que , por sua vez, definida em funo de um projeto coletivo ( D i n i z ,
1995a e 1995b).
O objetivo da consolidao democrtica deve ser pensado cm
conexo com o tema da reforma do Estado, o que requer que a ao
deste ltimo esteja afinada com um projeto global. Sob uma concepo
estreita, predomina a tendncia a se entender eficincia estatal como
decorrncia direta do grau dc elareza e preciso, atravs do qual se
definem as metas a serem alcanadas. Entretanto, dem ocracia envolve
justam ente a problem atizao do processo dc constituio dos fins,
necessariam ente m ltiplos e mesmo antagnicos, sobretudo num a
sociedade complexa e diferenciada como a brasileira ( R e i s , 1993, 1994
c 1995). Agregar e compatibilizar tais fins demanda procedimentos
contnuos dc negociao. Sob esse aspecto, a viso aqui proposta se
contrape perspectiva estatista e noo de autonom ia do Estado
meramente enquanto capacidade dc sobrepor-se presses. Esse tipo
de enfoque implicaria priorizar a definio das metas pelas prprias
elites estatais ou por um crculo dc especialistas, situados cm instncias
enclausuradas, dissociadas da esfera onde se manifestam os interesses,
sobretudo aqueles mais dispersos e menos organizados, cm posio dc
franca desvantagem em relao aos demais.
Dc forma similar, o conceito de governance sugerido requer que
se recupere a noo de interesse pblico, cresccntemente banida do
vocabulrio poltico por sua suposta afinidade com a antiga concepo
dc interesses nacionais, estigm atizada por incom patibilidade com a
agenda da m odernidade, m arcad a pelo pred o m n io da id ia de
globalizao enquanto fora integradora. Em contraposio, gostaria
dc ressaltar que a ao estatal, ao ser dissociada dc algum a noo dc
bem com um c da g a ra n tia da p re s e rv a o dc alg u m g ra u dc
responsabilidade pblica na tomada de dcciscs, perde legitimidade.
Esse argumento encontra respaldo numa linha terica que ressalta
a meta da cidadania plena envolvida na noo de democracia associativa
( C o h e n c R o g e r s , 1992), em contraste com a prtica da dem ocracia
dclegativa, padro este que, segundo 0 ' D o n n e i . l (1991), tornou-se
dominante na Amrica Latina ps-autoritarism o c prioritrio na agenda
ncoliberal. Na tica da democracia associativa, as diferentes concepes
dc bem comum constituem importante rcfcrcncial do processo dccisrio,

em se tratando de uma ordem democrtica. Por outro lado, para no ser

um a expresso vazia ou puram ente retrica, interesse pblico deve
refletir a operao eficiente das instncias de agregao, onde se d a
com patibilizao do leque diversificado e contraditrio das demandas
sociais. Em outros termos, tal formulao traduz um projeto coletivo
que representa a capacidade do sistema poltico em geral e das elites
governantes em particular de conviverem com o dissenso e o conflito,
no atravs do esforo de anul-los, mas da disposio para a negociao
e o compromisso.
A ineficincia estatal, em termos da primazia das metas coletivas,
torna-se particularm ente perversa numa sociedade como a brasileira,
m arcada por graus substancialmente elevados de desigualdade social c
c a ra c te riz a d a pelo c o n tra ste entre um sistem a social h b rid o e
m ultifacetado e amplos vazios institucionais, configurando-se graus
extremos de destituio poltica, ao lado da privao social. As duas
modalidades de destituio reforam-se mutuamente, inviabilizando o
pleno exerccio da cidadania. O sistema poltico brasileiro tem, sem
dvida, as caractersticas essenciais de uma poliarquia, entre as quais
a garantia de eleies livres e peridicas, baseadas no sufrgio univer
sal e em partidos competitivos, representando diferentes correntes, in
clusive com um espao demarcado para as foras oposicionistas, alm
de am pla liberdade de associao e de expresso. Em contrapartida,
temos uma democracia deficitria em termos da garantia de igualdade
dc condies para o exerccio de uma cidadania plena. Em outros termos,
a esfera polirquica se sobrepe a grandes espaos institucionalmente
vazios, onde o que prevalece a ausncia dc direitos e a m arginalizao
em face da cobertura proporcionada pela ordem legal. O direito de acesso
aos bens pblicos e servios essenciais, s instncias polticas c Justia,
o direito de apelar contra arbitrariedades e de exigir providncias cm
facc da om isso dos poderes pblicos esto distribudos de form a
extrem am ente desigual ( S a n t o s , 1992). Eis porque alguns autores
consideram que temos uma democracia peculiar, em que o Estado revelase incapaz de fazer valer seus ordenamentos legais sobre todo o territrio
nacional e atravs das vrias categorias do estrato social ( O D o n n e l l ,
1991, 1993 c 1996).
H, portanto, uma rarefao do poder pblico, um a inrcia na
p re sta o de servios bsicos c uma au sncia de canais p a ra a
expresso de direitos elem entares, deixando cam adas expressivas da
populao margem da rea de atuao das instituies encarregadas
de resolver seus problemas primrios de saneamento, sade, segurana,
transporte c educao. A lacuna deixada pela om isso do Estado no
atendimento s necessidades fundamentais, bem como pela inexistncia
de polticas sociais efetivas, abre o espao para a proliferao de

kS]>

15

RS1>

prticas predatrias e a dissem inao da insegurana generalizada.

As reas social e territorialm ente perifricas criam sistem as paralelos
de poder que tendem a a lc a n ar nveis extrem os de v io ln cia c
a rb itra rie d a d e . O fenm eno m a n ife sta -se p e la s a lta s ta x a s de
c rim in a lid a d e , pela c o rru p o e in e fic i n c ia da p o lc ia , p e la
im punidade do trfico, pela ju stia privada, enfim, pela subverso
cotidiana das normas c preceitos legais, instaurando-sc uma situao
de hobbcsianism o social ( S a n t o s , 1992).

4. Considera es finais

16

Reverter esse quadro requer mais do que a ampla liberdade dc

ao para equipes de tecnocratas enclausuradas na alta burocracia. Tal
mudana impe o fortalecimento dos nexos com a sociedade e a poltica.
C om o foi sa lie n ta d o no d e c o rre r d este tra b a lh o , as c ris e s de
governabilidade c do Estado so indissociveis e devem ser focalizadas
em suas mltiplas dimenses. Aspectos conjunturais ligados aos efeitos
econmicos e polticos da crise internacional associam -se dinm ica
interna dc corroso da ordem estatista sob a qual se deu a construo
do capitalism o industrial no pas, gerando um quadro com plexo c
m ultifacetado, o que torna inapropriada a busca de ex p lica es
unicausais c reducionistas.
As estratgias de enfrentamento de crises desta natureza, como
foi ressaltado, no podem perder de vista a meta da consolidao
d em o crtica. Sob esse aspecto, im prescindvel c o m p a tib iliz a r
eficincia do Estado c aprimoramento da democracia, reduzindo o duplo
divrcio Exccutivo-Lcgislativo c Estado-sociedade. A complexidade dos
problemas envolvidos requer o refinamento da anlise, enfatizando-se
a dimenso poltica, ao lado da dimenso tcnica, no que se refere
caracterizao da reforma do Estado.
Desta forma, a noo dc eficcia do Estado implica no apenas
questes ligadas competncia e eficincia da mquina estatal, mas
tambm aspectos ligados sustentabilidade poltica das decises e
legitim idade dos fins que se pretende a lc a n ar a tra v s da ao
governamental. Aumentar os graus de governabilidade de uma ordem
dem ocrtica exige no apenas um melhor desempenho da m quina
burocrtica, elevando seu nvel tcnico, mas o reforo da responsabili
dade do Estado cm facc das metas coletivas c das demandas bsicas
dos diferentes segmentos da populao. O problema da governabilidade
deve ser exam inado, cabe insistir, em seu teor pluridim ensional,
envolvendo os instrumentos institucionais, os recursos financeiros e os

meios polticos de execuo. Por sua vez, a reforma do Estado, crucial

para a construo de uma nova ordem, implica maximizar as condies
dc governance do sistema estatal, atravs da expanso das capacidades
de comando, de coordenao e dc implementao do Estado, ao lado do
aperfeioam ento dos meios de interveno na ordem associativa. Em
ltim a instncia, tais objetivos requerem uma estratgia poltica para
conduzir acordos e alianas, articulando arenas de negociao s
instituies estatais.
Em sntese, a sugesto de um novo paradigm a para pensar a
reforma do Estado impe a ruptura com os enfoques tccnocrtico e
neolibcral. O primeiro, ao priorizar o insulamento das elites estatais, a
prim azia do conhecimento tcnico e o alijamento da poltica, tende a
reforar vises e prticas irrealistas porque calcadas na despolitizao
artificial dos processos de form ulao e execuo de polticas. O
segundo, influenciado pela tica minimalista, enfatiza unilatcralm cnte
a reduo do Estado, subestimando o papel do reforo e revitalizao
do aparelho estatal para o xito de suas polticas, bem como a relevncia
da interveno governamental para preencher as lacunas existentes e
levar o mercado a funcionar de forma eficiente, em consonncia com
um projeto coletivo. Finalmente, a proposta desse novo paradigm a
implica a redefinio nc s do conceito dominante dc autonomia estatal
- entendido exclusivam ente em term os de concentrao do poder
decisrio na cpula burocrtica, visando ao aumento de sua capacidade
de sobrepor-se s presses e resistncias - como tambm do modelo dc
gesto pblica associado quele conceito. Em contrapartida, a viso de
c a p a c id a d e g o v e rn a tiv a aqui su gerida pressu p e o refo ro dos
mecanismos e procedimentos formais de prestao dc contas ao pblico,
por um lado, bem como a institucionalizao das prticas dc cobrana,
por parte dos usurios dos servios pblicos c dos organism os de
superviso e controle, por outro.
Embora ainda incipientes, algumas experincias rcccntcs apontam
na direo indicada neste texto. No mbito do Governo federal, as
Cm aras Setoriais propiciaram um espao para o desdobramento dc
um padro tripartite de negociao, envolvendo os atores interessados
e autoridades governamentais na busca de acordos para implementar
polticas liberalizantes. Na esfera local, os Conselhos M unicipais nas
reas dc desenvolvimento urbano, transporte, habitao, saneam ento c
meio ambiente, bem como os casos de oramento participativo, ilustram
experincias de local governance, cada vez mais difundidas ( D i n i z ,
1994; C o e l h o e D i n i z , 1995). Evidentemente, ainda prem aturo avaliar
se tais experimentos sero ou no encorajados e que efeitos tero sobre
os estilos dc gesto pblica.

RSP

17

RSP

Notas

1Este texto recupera idias desenvolvidas em outros artigos ( D in iz , 1995a, 1995b,

1995c), aprofundando-as e incorporando novas dimenses anlise.
2 Em outro trabalho ( D i n iz , 1995c) desenvolve esse argumento, tambm enfatizado
por outros autores como B r e s s e r P e r r e ir a (1991 e 1993).
5Desenvolvo esse ponto dc forma mais aprofundada em D in iz , 1995a.
4 Refiro-m e aqui aos problem as de comportamento free-rider e dilem as do
prisioneiro ( O l s o n , 1965; T s e b e l is , 1990). Para uma anlise das experincias latinoam ericanas de estabilizao e ajuste, ver, entre outros, S m it h (1993).

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Resum o
Resum en
A b stra c t

G overn ab ilid ad e, governance e reform a do E stado: consideraes so b re o novo

p ara d ig m a
Eli Diniz
O artigo pretende contribuir para o debate sobre a reforma do Estado associando
e s te o b jetiv o ao processo m ais am plo de fo rta le cim en to das c o n d i e s de
governabilidade dem ocrtica. Prope-se uma ru p tu ra com o vis re stritiv o e
reducionista das anlises correntes atravs da adoo de uma perspectiva integrada,
que enfatize o teor pluridimensional da questo da governabilidade sem perder dc
vista os fatores endgenos que concorrem para a crise do Estado, tais como a assimetria
entre os poderes Executivo e Legislativo e o hiato entre o Estado e a sociedade. Segundo
a autora, a maximizao da eficcia da ao estatal passa pelo incremento da governa
bilidade - sobretudo por meio da mobilizao de recursos polticos que viabilizem a
implementao das metas governamentais - e pelo aumento da governance, entendida
como a capacidade de comando, coordenao e implementao do Estado. Afirma-se
que o novo paradigma da reforma administrativa deve partir da redefinio do conceito
de autonomia estatal e do modelo de gesto pblica preexistentes.
G obem abilidad, <'<77ia/icf (gobernacin)* y reform a dei Estado: considcraciones
acerca dei nuevo paradigm a
E li D iniz
El artculo pretende contribuir para el debate acerca de la reform a dei Estado
asociando este objetivo al proceso ms amplio de fortalecim iento de las condiciones
de gobem abilidad dem ocrtica. Se propone una ruptura a la visin restricta y
reduccionista de los anlisis corrientes frente a una perspectiva integral, haciendo
nfasis a la pluridim ensionalidad de la cuestin de la gobem abilidad sin llevar en
cuenta los factores endgenos que concurren hacia la crisis dei E stado,tales

20

* En espanol, existe la palabra gobernacin para el vocbulo ingls governance.

como la asim etra entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y el hiato entre el Estado
y la sociedad. Segn la autora, el destaque dado a la eficacia dc la accin estatal
pasa por el incremento de la gobemabilidad - sobretodo por mcdio de la movilizacin
de los rec u rso s p o ltico s que hagan viable la im p lem en taci n d e los reto s
gubernam entales - y por el aumento de la governance (gobem acin), entendida
como la capacidad dc mando, coordinacin y realizacin de las acciones por parte
dei Estado. Se defende que el nuevo paradigma de la reform a adm inistrativa debe
partir de la redefinicin dei concepto de autonomia estatal y dei modelo de gestin
pblica preexistentes.

RSP

G overnability, governance and the S tate reform: some notes on the new paradigm
E li D iniz
The article aims at contributing to the debate on the reform o f the State, and it
relates this goal to a wider process o f strengthening the democratic governability
conditions. A break of the restrictive and reduetionist biases o f current is proposed,
thro u g h th e ad o p tio n o f an in te g ra te d p e rsp e ctiv e, w hich e m p h a sise s the
pluridim ensional aspect of the governability issue, without loosing sight o f the endogenous factors that are contributories to the State crisis, such as the imbalance o f
size between the Executive and Legislative povvers, and tlie gap betvveen the State
and society. According to the author, maximising the State action efiiciency implies
increasing governability mainly by means of employing public assets to make
govemmental goals feasible through the strengthening o f governance, which is
understood as the ability to command, co-ordinate and implement the State. The new
paradigm o f adm inistrative reform must begin with the redefinition o f the concept of
state autonomy and o f the pre-existing public management model.

21