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AS TERRAS INDGENAS NO BRASIL E A

"REGULARIZAO" DA IMPLANTAO DE
GRANDES USINAS HIDRELTRICAS E PROJETOS
DE MINERAO NA AMAZNIA
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Stephen Grant Baines
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SRIE ANTROPOLOGIA

300
AS TERRAS INDGENAS NO BRASIL E A
REGULARIZAO DA IMPLANTAO DE
GRANDES USINAS HIDRELTRICAS E PROJETOS
DE MINERAO NA AMAZNIA
Stephen Grant Baines

Braslia
2001

As Terras Indgenas no Brasil e a regularizao da implantao de grandes usinas

hidreltricas e projetos de minerao na Amaznia1
Stephen G. Baines2
Conforme a Constituio Federal do Brasil de 1988, a questo das terras indgenas toma
precedncia nos problemas fundirios no Brasil, considerando que em seu artigo 231
garante aos ndios os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam.
Direitos que independem da existncia ou no da demarcao ou qualquer reconhecimento
formal das suas terras por parte do Estado. Os direitos dos ndios so originrios, decorrente
da sua conexo sociocultural com povos pr-colombianos.
O artigo 17 da Lei no 6.001 de 10 de dezembro de 1973, o Estatuto do ndio enumera
trs tipos de terra indgena:
a) as terras dominiais recebidas pelos ndios em virtude de aes do direito civil, como a
doao, compra e venda ou permuta, em sua maioria provenientes de doaes s
comunidades indgenas feitas por rgos pblicos (federais ou estaduais) ou particulares
anteriores Repblica;
b) As reas reservadas pelo Estado para os ndios, em parques e reservas indgenas;
c) As reas de posse permanente dos ndios e cuja eficcia legal independe de ato
demarcatrio.
Os ndios gozam pleno direito de propriedade somente sobre as poucas e reduzidas
terras dominiais, enquanto a vasta maioria das terras indgenas no Brasil, classificadas
como reas reservadas e as de posse permanente constituem-se em bens inalienveis da
Unio, aos ndios resguardando-se a posse permanente e o direito ao usufruto exclusivo das
riquezas naturais e das utilidades ali existentes conforme Lei 6.001, (arts. 32 e 22).
Rocha (1996:387) constata que no perodo do Servio de Proteo aos ndios, entre
1910 e 1967, as diferentes Constituies (1934, artigo 129; 1937, artigo 154; 1946, artigo
216) estipulam que as terras tribais e seu usufruto pertencem de forma inalienvel aos
ndios, declarado que so terras da Unio.
Merece ser ressaltado que o referencial para a FUNAI, o rgo do governo encarregado
de regularizar os territrios ocupados pelos ndios, a categoria terra indgena e no a
categoria sociedade indgena usada mais na Antropologia. Como aponta Joo Pacheco de
Oliveira, terra indgena no uma categoria ou descrio sociolgica, mas sim uma
categoria jurdica, definida pela Lei no 6.001 (Oliveira, 1998a:18). H situaes em que
vrias sociedades indgenas ocupam uma s terra indgena, como o caso do Vale do Rio
Javari, ou o Alto Rio Negro. H muitas situaes em que uma sociedade indgena ocupa
uma terra indgena como no caso, para dar alguns exemplos, dos Waimiri-Atroari, dos
Waipi, e dos Kadiweu . E h outras situaes em que um grupo tnico ocupa vrias terras
indgenas como nos casos dos Xavante e os Kayap.
A idia do governo demarcar terras para os ndios surgiu com o Servio de Proteo aos
ndios. Oliveira critica o mito popular de uma idade de ouro do indigenismo brasileiro,
mostrando que embora o SPI tivesse demarcado 54 reas indgenas, a extenso total dessas
1

Uma verso preliminar deste trabalho foi apresentado no Seminrio: Histria da Terra e do Trabalho, no
Mestrado em Histria das Sociedades Agrrias, Universidade Federal de Gois, Goinia, em 20 de outubro de
2000, e outra verso foi divulgada em 01 de outubro de 2001 no stio da Associao Brasileira de Reforma
Agrria, www.abrareformaagraria.org.br
2
Professor adjunto, Departamento de Antropologia, UnB; pesquisador do CNPq. stephen@unb.br
2

terras de menos de 300 mil ha, perfazendo apenas 2,4% do total de terras indgenas
demarcadas at o incio dos anos 80 (Oliveira, 1998a:33). A ideologia do SPI visava uma
pressuposta integrao rpida dos ndios na sociedade nacional, o que favorecia o
estabelecimento de reas reduzidas para os ndios e a liberao das demais terras para
ocupao pelos brancos. Acrescenta Oliveira que em muitas regies do sul do pas como
em Mato Grosso do Sul, as reas estabelecidas pelo SPI so muito menos uma reserva
territorial do que uma reserva de mo-de-obra, passando a ser uma caracterstica dessas
regies formas temporrias de trabalho assalariado... (Ibid:34).
Darcy Ribeiro (1979:137-148) e Antnio Carlos de Souza Lima (1995), mostram muito
bem o objetivo do SPI de tentar transformar os ndios em camponeses e localiz-los em
ncleos agrcolas ao lado de sertanejos, explcito no prprio nome do Servio de Proteo
aos ndios e Localizao de Trabalhadores Nacionais, desde sua criao em 1910 at 1914
quando se reconheceu a especificidade dos ndios (Ribeiro, 1979:138; Lima, 1995).
Entretanto, o Estatuto do ndio, de 1973, enfatiza de forma ntida o que Joo Pacheco de
Oliveira chama a via camponesa como modo privilegiado de integrao das populaes
indgenas na sociedade brasileira. O direito dos grupos tribais de ter acesso terra
reiteradamente afirmado (1998a:19), ficando explicitado que se trata de garantir a terra
como um meio de produo necessrio (arts. 26, 27 e 28) (Ibid :19). Oliveira afirma que
a constituio de uma reserva faz com que a populao indgena a reunida possa
cristalizar certas peculiaridades econmicas e sociais, favorecendo a reproduo de um
novo tipo social: o campesinato indgena, com posse comunitria do meio bsico de
produo, a terra (Ibid:20). A singularidade desse campesinato indgena seria o controle
coletivo sobre a terra e a subordinao direta ao Estado, sendo o ndio tutelado pela
FUNAI, e tendo , com as raras excees das terras dominiais, somente o direito posse
permanente e usufruto exclusivo das suas terras que so de domnio da Unio.
Quando a FUNAI substituiu o SPI em 1967, poca em que a ocupao da Amaznia por
grandes empresas ainda estava incipiente, foi possvel demarcar reas grandes, como se
pode ver no mapa produzido pela Diretoria de Assunto Fundirios (DAF) da FUNAI. Os
prazos de cinco anos, dados pelo Estatuto do ndio de 1973 (Art. 65) para o Poder
Executivo demarcar as terras indgenas ainda no demarcadas, e pela Constituio de 1988,
no eram para ser cumpridos, considerando os poucos recursos disponibilizados pelo
governo para regularizao das terras indgenas. Entretanto, no perodo de 1988 a 2000,
aps a Constituio, foram demarcadas cerca de 70% do total das terras indgenas
demarcadas em toda a histria do Brasil, comparado com os 30% demarcadas entre 1910 e
1988.
Apesar do recente aumento grande na demarcao e regularizao das terras indgenas,
a grande maioria das terras indgenas tem a presena de no-indgenas dentro dos seus
limites. Entretanto, no existe um levantamento sobre as formas e graus de invaso das
terras indgenas (Oliveira,1998b:52). Estima-se que cerca de 85% das terras indgenas no
Brasil so invadidas por no-indgenas (Indruinas, 2000). Conforme a Constituio, os
ttulos dominiais de brancos nas reas de posse permanente so nulos de pleno direito e
deveriam ser anulados por iniciativa do rgo tutor, e nas reas reservadas pelo Estado
caberia a desapropriao por utilidade pblica (Oliveira, 1998b:47). Contudo, a FUNAI no
dispe de recursos para indenizar aquelas benfeitorias julgadas de boa f, nem para deslocar
os no ndios das terras indgenas (Indriunas, 2000; Laraia, 2000).
O processo de extruso ou retirada de pessoas no-indgenas de terras indgenas
uma das principais dificuldades enfrentadas pela FUNAI. Roque de Barros Laraia (2000)
3

afirma que h mais de 200 terras indgenas com populaes no-indgenas, e que cerca de
90% da extenso total da Terra Indgena Paraguassu/Caramuru na Bahia est ocupada por
no-indgenas. Indriunas menciona que a Terra Indgena Alto Rio Guam, de 279 mil ha,
reconhecida na dcada de 1940 e homologada em 1993, tem 60% do seu territrio invadido.
A FUNAI no dispe de estrutura para vigiar todas as terras indgenas, como a Terra
Indgena do Vale do Javari de 8.519.000 ha de extenso, e no dispe de dados confiveis
sobre o nmero de garimpeiros dentro do territrio dos Yanomami. Em 1o de outubro de
2000, Lima e Brasil (2000) divulgam uma proposta para a Polcia Federal e a FUNAI
retirarem de 500 a 1.000 garimpeiros da reserva indgena dos Yanomami. Alm disso, os
funcionrios da FUNAI no tm proteo do Estado. Segundo Laraia, a FUNAI tinha 2.560
funcionrios (agosto de 2000), dos quais 400 ocupavam funes gratificadas, um nmero
absolutamente insuficiente para vigiar mais de 570 terras indgenas que constituem
aproximadamente 12% do territrio nacional.
Laraia, que chefiou a Diretoria de Assuntos Fundirios (DAF) da FUNAI durante cerca
de nove meses em 1999-2000, acrescenta que muitos no-ndios no esto dispostos a se
retirarem das terras indgenas junto com o fato que a FUNAI no pode pagar as benfeitorias
em todas as terras indgenas do pas. Conforme Laraia, seriam necessrios R$200 milhes
para pagar todas as benfeitorias em terras indgenas no Brasil, quando o oramento anual da
FUNAI de R$148 milhes dos quais R$110 milhes so destinados ao pagamento dos
seus funcionrios ativos e inativos. No ano 2000 a FUNAI dispunha de um oramento de
apenas R$4 milhes para a questo fundiria em todo o pas, antes do corte oramentrio. O
deputado Marcos Rolim, Presidente da Comisso de Direitos Humanos, comparando
dotaes previstas no oramento da Unio para o ano de 2000, divulgou que a demarcao
de terras indgenas na regio amaznica ... s receber R$1,5 milho, enquanto o
Ministrio da Defesa informou que R$1,7 milho de recursos pblicos foram gastos com a
operao das Foras Armadas na represso violenta das manifestaes pacficas dos povos
indgenas, negros e sem terra, nas comemoraes dos 500 anos do Brasil na Bahia (Arajo,
2000).
O oramento de R$14,21 milhes em 2000 para terras indgenas, onde esto previstos
gastos para identificao, demarcao e regularizao fundiria inferior mdia
oramentria apresentada entre 1995 a 1999, que foi de R$19,7 milhes/ano. Na proposta
de oramento para 2001, os recursos com terras indgenas apresentam um aumento de
222%, concentrado na ao de regularizao fundiria. Objetiva a desintruso de ocupaes
ilegais e o pagamento de indenizaes a posseiros dentro das terras indgenas (Souza,
2000:5). A proposta de oramento federal para povos indgenas em 2001 prev 40% para
administrao e pessoal, 35% para sade indgena, 18% para regularizao fundiria, 3%
para autosustentao econmica, 1% para fiscalizao e proteo ambiental e apenas 1%
para demarcao.
Oliveira, a partir de dados da FUNAI da segunda metade da dcada de 1980 chama
ateno ao fato de que a margem de utilizao de terras indgenas em detrimento dos
ndios e em benefcio de outros interesses assustadora (1998b:53), havendo registros de
existncia de garimpos no indgenas em 22 reas, que somadas representam quase 30%
das terras indgenas; as unidades energticas existentes e planejadas afetam quarenta reas,
que representam quase 40% das terras indgenas; estradas e ferrovias atravessam 73 reas
indgenas, correspondendo a 50% das terras indgenas; e a presso das mineradoras abrange
cerca de 70% da extenso total das reas indgenas (Ibid). Acrescenta Oliveira que
verifica-se alguma forma j viabilizada ou programada de utilizao do habitat por outros
4

fins na ordem de 86,65 do total da extenso das terras indgenas, sem computar as invases
por fazendas, posseiros, extratores etc, e que no existem dados confiveis sistematizados.
Entretanto, h indcios de que as terras indgenas demarcadas e com registro em Cartrio
so menos suscetveis a presses quanto sua utilizao por interesses estranhos aos
ndios (Ibid).
Oliveira divide o processo de reconhecimento de terras indgenas no Brasil numa
sucesso de cinco fases, comeando com a condio inicial das terras no-identificadas; as
terras identificadas, termo que aglutina as sub-categorias identificada e interditada;
seguido pela fase de delimitao, que indica a existncia de um ato administrativo que
estabelea os limites fsicos de uma rea e a reconhea como destinada aos ndios. A fase
seguinte a demarcao, com base no ato de delimitao, e homologao pelo Presidente
da Repblica, seguido pela regularizao, que compreende as aes de matrcula da terra
indgena no Servio de Patrimnio da Unio (SPU) e de registro nos Cartrios locais de
Registro de Imveis (Oliveira, 1998b47-48). Oliveira comenta que somente aps a
concluso dessas providncias que a posse de uma terra por ndios se torna to
documentada quanto os ttulos dominiais dos brancos, com ampla aceitao e
reconhecimento pelas autoridades estaduais e municipais (1998b:48).
A participao dos ndios nos GTs da FUNAI, que envolvem processos tcnicos e
burocrticos que exigem especialistas, tem sido mais como mo-de-obra. Comenta Oliveira
que a prevalncia destes procedimentos de inspirao burocrtica, que neutralizam o
potencial do grupo transformando os ndios em espectadores do seu prprio destino,
colidente com a prpria dinmica do movimento indgena que, no presente, enceta atos de
autodemarcao (Oliveira, 1998c:114).
Desde a publicao inicial do trabalho acima citado de Oliveira, o Decreto 1.775 foi
introduzido pelo governo para possibilitar a contestao administrativa sobre as
demarcaes realizadas. O procedimento contraditrio introduzido com este decreto que
dispe sobre o procedimento administrativo de demarcao das terras indgenas, no Art 2o,
item 8o, declara que desde o incio do procedimento demarcatrio at noventa dias aps a
publicao do resumo do relatrio preparado pelo GT e baseado em estudo antropolgico
de identificao, no DOU e no DO da(s) unidade(s) federada(s) onde se localiza a rea de
demarcao, acompanhado de memorial descritivo e mapa da rea, podero os Estados e
municpios em que se localize a rea sob demarcao e demais interessados manifestar-se,
apresentando ao rgo federal de assistncia ao ndio razes instrudas com todas as provas
pertinentes, tais como ttulos dominiais, laudos periciais, pareceres, declaraes de
testemunhas, fotografias e mapas, para o fim de pleitear indenizao ou para demonstrar
vcios, totais ou parciais, do relatrio.
Em documento da FUNAI) que resume, a partir do Decreto no 1.775, de 08 de janeiro
de 1996 (FUNAI, 1996), o processo jurdico-administrativo da demarcao de terras
indgenas, distingue-se cinco fases. A primeira fase, de identificao, constitui a fase em
que se inicia com a formao do grupo de tcnicos (GT) de identificao e delimitao que
aps estudos e levantamento em campo elabora um relatrio cujo resumo publicado com
prazo para contestaes. A demarcao das terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios
fundamentada em trabalhos desenvolvidos por antroplogo de qualificao reconhecida
(Decreto no. 1.775, art. 2o) e o grupo tcnico constitudo coordenado por antroplogo,
com a finalidade de realizar estudos complementares de natureza etno-histrica, jurdica,
cartogrfica, ambiental e o levantamento fundirio necessrios delimitao (Decreto no.

1.775, art. 2o, item 1o ). Em outro documento da FUNAI, em 1a verso3, afirma-se que o
antroplogo-coordenador dever se reunir com tcnicos da Departamento de Identificao
e Delimitao [DID] da Diretoria de Assuntos Fundirios [DAF]4 da FUNAI antes do incio
dos trabalhos para pr-organizar o trabalho e a ida a campo (FUNAI, 1997) e, a partir da, o
antroplogo ter um prazo [de 20 dias] para realizar estudos preliminares e apresentar um
roteiro de trabalho de campo a ser apresentado DID (Ibid). O antroplogo dever
procurar a viabilizao da participao do grupo indgena no processo de identificao ... e
apresentar-lhes as informaes que se fizerem necessrias para o posicionamento dos ndios
frente aos procedimentos, argumentos e propostas (Ibid) Aps realizar seu trabalho de
campo o antroplogo deveria comunicar DID para providenciar a ida de outros tcnicos
para realizar os estudos complementares e de delimitao. Aps a realizao dos trabalhos
o relatrio final, cumprindo as exigncias estipuladas na Portaria MJ 14/96, de
responsabilidade do antroplogo-coordenador do GT. O antroplogo deve procurar
traduzir seu prprio discurso para os termos jurdicos. O GT normalmente inclui um
cartgrafo e especialista em meio ambiente. Mesmo que o GT pode ser constitudo de
funcionrios da FUNAI, a falta de funcionrios freqentemente obriga a FUNAI a contratar
especialistas de fora do seu quadro.
Uma grande dificuldade nos processos de demarcao de terras indgenas tem sido de
encontrar antroplogos com preparao para escrever laudos periciais. Ao mesmo tempo
existem escritrios de advocacia especializados na contestao de reivindicaes indgenas,
alm de haver alguns antroplogos dispostos a preparar laudos periciais na defesa de
interesses anti-indgenas. Alm disso, existe um forte movimento no Congresso para
modificar a Constituio no que se trata de terras indgenas.
A segunda fase, de declarao, constitui a fase em que com base no pargrafo 1o do
artigo 231 da Constituio de 1988 o Ministro da Justia analisa a proposta da terra
indgena elaborada pelo GT e aprovada pela FUNAI. O resumo do relatrio encaminhado
ao Ministrio da Justia para anlise juntamente com as contestaes por ventura
impetradas contra a rea, para a deliberao do ministro da justia, onde o consultoria
jurdica decide se a terra indgena ou no. A FUNAI tem um prazo de 90 dias para
programar a resposta s contestaes.
A terceira fase, de demarcao, com base na portaria declaratria de terra indgena,
expedida pelo ministrio da justia, a terra indgena a demarcar definida, feita uma
estimativa de custos e a demarcao executada caso a FUNAI disponha dos recursos
necessrios. Nesta fase ocorre a demarcao fsica que inclui a abertura de uma picada de
seis metros de largura em todas as linhas secas do permetro da terra indgena e a colocao
de marcos e placas da FUNAI indicando que terra indgena. Na prtica os marcos e placas
so facilmente destrudos por invasores no-ndios, mesmo que isto no muda o que est
ploteado atravs de coordenados geogrficos. No caso da Terra Indgena do Vale do Javari,
a linha seca de cerca de 1.500 km de comprimento, dificultando a abertura de uma picada
de seis metros de largura.
Na quarta fase, de homologao, a demarcao da terra indgena confirmada atravs
da expedio de um decreto e as benfeitorias de boa f so indenizadas, os ocupantes no3

Atualmente este documento est em discusso e foi reformulado pela FUNAI, ainda no havendo uma nova
verso pronta para divulgao at setembro de 2001.
4
A Diretoria de Assunto Fundirios da FUNAI dividida em Departamento de Identificao e Delimitao
(DEID), Departamento de Demarcao (DED), Departamento Fundirio (DEF), e Documentao (DOC).
6

indgenas sendo reassentados. Existe acordo entre a FUNAI e o INCRA para reassentar os
pequenos proprietrio o que dificilmente cumprido.
A quinta fase, de registro, constitui o registro da terra indgena no cartrio imobilirio
da comarca em que se localiza o imvel e na secretaria de patrimnio da Unio. O
documento da FUNAI ainda sugere uma fase final que seria a da extruso de no-ndios,
atravs de aes que visam a retirada de ocupantes no-ndios e na indenizao das
benfeitorias julgadas de boa f, e no reassentamento pelo INCRA. A indenizao de
benfeitorias somente ocorre quando estas so julgadas de boa f por uma comisso de
sindicncia da FUNAI criada para este fim, e quando o ocupante da terra comprova que no
sabia que estava dentro de uma terra indgena.
Todo este processo pode ser sustado por uma ao judicial que pode durar muitos anos,
como nos casos da Terra Indgena Ba dos Kayap Mekragnoti , a Terra Indgena
Paraguassu/Caramuru onde os Patax H-H-He tem o processo demarcatrio sustado
desde 1982 por ao judicial, e a Terra Indgena Raposa/Serra do Sol em Roraima.
Laraia (2000) observa que um dos principais empecilhos regularizao de terras
indgenas no Brasil a falta de recursos financeiros, o que dificulta o deslocamento de
funcionrios para a demarcao de terras indgenas e limita a possibilidade de indenizaes
de benfeitorias de boa f. Acrescenta Laraia que atualmente a FUNAI enfrenta duas
situaes distintas: por um lado a das terras indgenas compreendidas dentro da diviso
administrativa da Amaznia Legal, e por outro lado a das terras indgenas no resto do
Brasil. As terras indgenas dentro da Amaznia Legal esto recebendo financiamento para
sua demarcao do Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras Indgenas da
Amaznia Legal (PPTAL) que faz parte do programa maior, o Programa Piloto de Proteo
das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7), financiado pelo Grupo de 7 pases mais ricos do
mundo. O PPG7 nasceu de uma preocupao ambientalista internacional com a destruio
das florestas tropicais e seu discurso versa sobre a importncia das florestas tropicais para
o equilbrio ecolgico e climtico de todo o planeta (FUNAI, 2000), e de uma cooperao
internacional orientada para a reduo da taxa de desmatamento da Amaznia e para a
otimizao dos benefcios ambientais oferecidos pelas florestas tropicais. O PPG7 objetiva
apoiar projetos de educao ambiental, manejo de unidades de conservao,
fortalecimento de instituies de pesquisa e proteo s terras indgenas (Ibid).
O PPTAL foi planejado a partir de 1992 e implementado em 1996, sua concluso sendo
projetado inicialmente para o ano 2000. Funciona junto presidncia da FUNAI com
objetivo de garantir a demarcao e a proteo de 149 terras indgenas da Amaznia
Legal, atuando em parceria com organizaes indgenas e ONGs indigenistas (Ibid). O
PPTAL apia o processo de regularizao fundiria realizado pela Diretoria de Assuntos
Fundirios da FUNAI, alm de apoiar a participao de organizaes indgenas na
execuo de projetos de acompanhamento de demarcao e de planos de vigilncia de
terras demarcadas e propostas para capacitao indgena. Parcerias foram desenvolvidas
com dez organizaes indgenas, incluindo o projeto Waipi, por meio de parceria entre a
FUNAI, a GTZ, o Centro de Trabalho Indigenista (CTI) e o Conselho de Aldeias Waipi
(APINA) (Mendes, 1999:17); o Conselho Indgena do Vale do Javari (CIVAJA), e a Unio
das Naes Indgenas de Tef (UNI/TEF), em projetos de acompanhamento de
demarcao; a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB)
em projeto de demarcao; a demarcao de cinco terras indgenas no Rio Negro por meio
de uma parceria entre a FUNAI, o PNUD, o Instituto Socioambiental (ISA) e a Federao

das Organizaes Indgenas do Rio Negro (FOIRN), e em projeto de capacitao indgena.

Parcerias foram desenvolvidas com ONGs de apoio causa indgena como o CTI e o ISA.
O PPTAL recebe apoio financeiro e tcnico de agncias internacionais: o Banco
Mundial, o Rain Forest Trust Fund, o Kreditanstalt fr Wiederaufbau (KFW), o Deutsche
Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ), e o PNUD, e do governo brasileiro
atravs da FUNAI, Ministrio da Justia e Ministrio do Meio Ambiente, com oramento
total de aproximadamente US$22 milhes, com a contrapartida do governo brasileiro de
US$2,2 milhes destinados s indenizaes de benfeitorias de boa f feitas por no-ndios
dentro das terras indgenas. As propostas tm que se ajustar s normas tcnicas exigidas
pelas agncias financiadoras, reproduzindo as desigualdades entre os pases doadores e o
pas receptor que corresponde relao Norte-Sul. J que os benfeitores impem suas
prprias exigncias, os ndios so colocados numa situao de dependncia ao serem
receptores, sua participao sendo exigida, porm subordinada prpria exigncia e, a
nvel local, a um procedimento administrativo controlado por especialistas. MoretonRobinson & Runciman (1990) revelam uma situao parecida no norte da Austrlia, onde
legislao indigenista, que tem como objetivo a concesso de poder aos indgenas, obrigaos a tomar decises ao mesmo tempo que controla essas decises, assim estabelecendo
novas relaes de dominao.
O discurso sobre o PPTAL, centrado na preservao do meio ambiente fundamenta-se
na idia de que os ndios so os guardies da natureza ou ecologistas naturais, o que no
corresponde situao de muitos povos indgenas atualmente, alguns dos quais recorrem
aos recursos da floresta para manter novos padres de vida, servios de sade, educao e
acesso a novas tecnologias.
Enquanto, neste momento histrico, existem recursos para demarcar terras indgenas na
Amaznia Legal, regio onde a densidade demogrfica ainda baixa comparada ao resto do
Brasil, a grande dificuldade enfrentada pela FUNAI de conseguir financiamento para a
regularizao de terras indgenas fora desta regio, onde h conflitos fundirios acirrados,
como atualmente em algumas regies do Mato Grosso do Sul. Oliveira (1998a:34) observa
que Vrias demarcaes realizadas pelo SPI so absolutamente ineficazes, se vistas como
mecanismos para conter a atomizao dos antigos territrios tribais e evitar a futura
proletarizao macia da populao indgena. Isto mais flagrante em Mato Grosso do
Sul, onde so constitudas 13 reservas que abrangem pouco mais de 31 mil ha, contando
com populao indgena numerosa (Ibid). As terras indgenas fora da Amaznia so
pequenas em extenso e freqentemente em regies de alta densidade demogrfica onde a
terra muito valorizada. Dados atuais da FUNAI fornecidos por Laraia (2000) revelam que
enquanto as terras indgenas constituem 21,4% da regio Norte do Brasil, 21,9% do estado
do Amazonas, e 8,1% da regio Centro Oeste, no resto do pas constituem apenas 1,4% da
regio Nordeste, 0,4% da regio Sul, 0,1% da regio Sudeste. Referindo-se ao Nordeste,
Oliveira observa que as extenses de terras pleiteadas so pequenas (em geral inferiores a
2.000 ha), correspondendo a fazendas de porte mdio e jamais representando mais de 0,7%
das terras do estado (1999:18, nota 8)
Enquanto na regio amaznica as benfeitorias so geralmente poucas decorrente do fato
que grandes extenses de terras indgenas tm poucos ocupantes no-ndios, em outras
regies do pas h terras indgenas com populaes grandes de invasores, e casos extremos
onde a maior parte de uma terra indgena est ocupada por invasores. Comenta Oliveira
Se, na Amaznia, a mais grave ameaa a invaso dos territrios indgenas e a
degradao de seus recursos ambientais, no caso do Nordeste, o desafio ao indigenista
8

restabelecer os territrios indgenas, promovendo a retirada dos no-ndios das reas

indgenas, desnaturalizando a mistura como nica via de sobrevivncia e cidadania
(1999:18).
A partir de dados da FUNAI Oliveira derruba as crticas dirigidas poltica indigenista
que surgiram a partir do final da dcada de 1970, argumentos que so em geral de
empresrios, advogados, polticos e tcnicos de outros rgos pblicos, cujos interesses
profissionais colidiam com a atuao da FUNAI no mbito regional (1998b:55). Ao
argumento que so muitas terras para poucos ndios, o que prejudica o desenvolvimento
regional, Oliveira mostra que no mbito de estados, microrregies e municpios a presena
indgena maioria em alguns casos. Em Roraima os ndios perfazem 72% da populao
rural e no Amazonas chegam a quase 10%. Contudo, no mbito das microrregies e dos
municpios que transparece mais nitidamente a presena indgena, que se concentra de
modo privilegiado em certas reas dos estados (Ibid:57). Oliveira cita exemplos como o
dos Ticuna cujas comunidades somam 75,5% da populao rural do municpio de Amatur,
e 80,3% de Tabatinga. Os Makuxi somam 92,7% da populao rural de Normandia (RR),
os ndios do Rio Negro, de diversas etnias, constituem 90,2% da populao no municpio
de So Gabriel, e os Xavante somam 56,62% da populao rural em Gomes Carneiro.
Oliveira observa que existem dez casos em que a populao indgena excede os 20% da
populao rural dos municpios. Conclui quanto podem ser enganosas as inferncias sobre
a problemtica indgena que transferem automaticamente para o mbito de regies e
municpios o fato genrico da pequena significao demogrfica da populao indgena em
relao ao total da populao nacional.
Quanto ao argumento que utiliza a relao ha/ndio, isto , quantos hectares existem
para cada ndio, para respaldar uma crtica ao carter extensivo e a suposta ineficcia da
ocupao indgena, aps registrar a especificidade cultural da relao entre uma populao
indgena e seu territrio, Oliveira mostra que em muitas unidades da federao a mdia de
ocupao por habitante de cada hectare de um imvel rural inclusive inferior relao
ha/ndios verificada nas terras indgenas. O que mostra que, em todas as unidades da
federao acima indicadas, a acusao de que as terras indgenas so demasiado extensas
em relao sua pequena populao, completamente falsa (1998b:61). Acrescenta,
ainda, que as terras indgenas nesses estados so unidades menos extensivas que os
imveis rurais e inclusive com melhor grau de utilizao (Ibid).
Ressalta Santilli, que dois teros da populao amaznica vivem nas cidades. exgua
a populao rural de seus extensos municpios, e intensa, para os padres demogrficos
regionais, a migrao para os grandes centros urbanos (Santilli, 1999:43). Acrescenta que a
baixa densidade demogrfica da Amaznia no urbana explica no somente a extenso das
terras indgenas, mas tambm a das unidades de conservao ambiental (muito maiores que
as de outras regies do pas), a das reas destinadas s Foras Armadas, a dos latifndios e
at a extenso dos mdulos rurais para assentamentos de colonizao e de reforma agrria
(Ibid). O fato dos povos indgenas representarem apenas 0,2% da populao nacional e ter
direitos virtuais a 12% do territrio (Santilli, 1999:25,43) - o que representa mais de
74.941.207 ha em cerca de 570 terras indgenas homologadas por decretos presidenciais at
2000, com mais de 28 milhes de ha em mais de 129 terras indgenas ainda por serem
reconhecidos - tem que ser examinado a luz de outros dados.
Quanto ao argumento do esgotamento de terras para a agricultura que a demarcao
das terras indgenas geraria, Oliveira constata o engano que significa dizer que as terras
indgenas prejudicam o desenvolvimento rural brasileiro (1998b:63), mostrando que na
9

maioria dos estados da Amaznia, as terras indgenas constituem reas de extenso menor
do que as terras aproveitveis no exploradas dos imveis rurais existentes (1998b:66).
Afirma que Em termos globais de Brasil as reas produtivas no exploradas totalizam
184,951 milhes de ha, as terras indgenas representando o equivalente a 40% desse total
(Ibid:67). Refletindo sobre a concentrao fundiria no Brasil, Oliveira observa que
mesmo abrangendo o Brasil como totalidade, a proporo das terras indgenas face s
reas de latifndio seria de somente 18%. Reconhecer as terras dos ndios no coloca em
risco, de maneira alguma, o desenvolvimento do meio rural. ... Os fatores impeditivos de
avano da agricultura brasileira so muito mais complexos, envolvendo variveis
econmicos e polticos de outra ordem (Ibid:68). Ramos cita fontes que afirmam que os
307 maiores latifndios do Brasil constituem uma rea de aproximadamente a metade da
rea total das terras ocupadas por ndios (1998:4).
Ao focalizar as terras indgenas dentro da questo agrria no Brasil, necessrio levar
em considerao outros fatores como o crescimento demogrfico global das populaes
indgenas. Apesar de alguns povos indgenas que tm pouco tempo de contato, ou contatos
espordicos, com a sociedade nacional estarem sofrendo depopulao em conseqncia de
epidemias introduzidas, a populao indgena total do pas est num processo de pleno
crescimento. De uma populao que estava na casa dos milhes em 1500 (estimativas
variam de 1 a 8,5 milhes para as terras baixas da Amrica do Sul) foram reduzidos, no
Brasil, a um ponto mais baixo na metade do sculo passado.
Conforme Darcy Ribeiro, a populao indgena chegou ao seu ponto mais baixo na
dcada de 1950 do sculo passado. Ribeiro estimava o montante da populao indgena do
Brasil em 1957 entre um mnimo de 68.100 e um mximo de 99.700 (1977:431). Os Suru,
que eram 40 em 1961 quando Laraia realizou pesquisas entre eles (Laraia, 2000) chegaram
a 181 indivduos em 1997, e a populao dos Waimiri-Atroari que foi reduzida de talvez
mais de 2000 no incio do sculo XX a 332 em 1983 alcanou mais de 800 indivduos at o
ano de 2000. A recuperao demogrfica de muitos povos indgenas conseqncia de uma
poltica de imunizao por parte da FUNAI, e o fornecimento de um atendimento mdico
para combater doenas introduzidas para as quais formas tradicionais de medicina no
ofereciam recursos. Alm de um processo de imunizao biolgica dos sobreviventes das
epidemias introduzidas, na sua maior parte, so populaes jovens em idade reprodutiva
que esto seguindo uma poltica de recuperao e revitalizao das suas sociedades.
Embora no se sabe com exatido o total da populao indgena no Brasil, estimativas
variavam entre 300 e 350 mil (Ricardo, 1996), incluindo as populaes indgenas urbanas,
pouco estudadas, e os povos emergentes que ainda no tm sido reconhecidos pelo Estado,
ou que esto em processos de reconhecimento. Nos ltimos anos este nmero vem
crescendo muito rapidamente e provavelmente esteja bem acima de 350 mil. O rpido
crescimento da populao indgena nos ltimos 50 anos resulta numa situao fundiria que
est em mudana, com um constante crescimento do nmero de terras indgenas. A questo
de direitos a terras indgenas em reas urbanas uma questo pouco abordada no Brasil,
diferente da Austrlia, onde comunidades aborgines citadinas, de vrias geraes,
reivindicam terras em reas urbanas a partir do conceito de necessidades (Sansom,
1985:67-94).
Muitas terras indgenas no sul do pas so insuficientes em extenso para as populaes
em rpido crescimento o que est levando a reivindicaes por parte de povos indgenas
para a reintegrao de terras tomadas deles no passado. No Centro Oeste do pas, os
Xavante, que eram aproximadamente 2.000 na dcada de 1960 e 4.500 em 1982 (Maybury10

Lewis,1984:43), ultrapassaram 7.100 pessoas em 1994. Atualmente vivem em terras

indgenas demarcadas nas ltimas trs dcadas, insuficientes para suas populaes em
rpido crescimento, e esto pedindo reviso dos limites para reincorporar reas invadidas
por fazendeiros.
Outro fator que contribui ao crescimento rpido da populao indgena no Brasil a
reidentificao de muitas populaes como ndios tanto atravs da emergncia de novas
identidades como pela reinveno de etnias j reconhecidas. Este processo se acelerou nos
ltimos 20 anos, sobretudo no Nordeste do Brasil (Oliveira, 1999:18), mas tambm em
outra regies, como os casos dos Tapuios do Carreto, Gois (Silva, 1998) e dos Kaxix na
regio de Pompeu e Martinho de Campos/MG que comearam a se identificar como ndios
a partir de 1987. Oliveira comenta que os povos indgenas do Nordeste diferena
daqueles do sul do pas, que se opuseram decididamente penetrao dos brancos e foram
beneficiados com demarcaes realizadas pelo SPI apenas recentemente esto se
mobilizando para retomar suas terras e reavivar a sua identidade tnica,... (1998a:30-31).
Para concluir, faz-se necessrio examinar a questo das terras indgenas no Brasil
dentro do contexto histrico macro de processos polticos neo-liberais a nvel internacional.
A abertura de economias nacionais para capitais externos especulativos, polticas de
reforma e desmantelamento do estado, concentrao de renda e especulao financeira a
nvel internacional, e a conseqente conteno radical de recursos para questes sociais
entre as quais se coloca a poltica indigenista governamental, acompanham concesses de
autonomia s populaes nativas para justificar a reduo radical da participao dos
estados nacionais. A privatizao do indigenismo cresce com a atuao cada vez maior das
ONGs indigenistas e ambientalistas, freqentemente em parcerias com grandes empresas,
agncias multilaterais de emprstimo, e governos nacionais, fortalecendo as desigualdades
internacionais e a oposio entre os pases doadores e pases receptores de programas
indigenistas-ambientalistas, e desta maneira isentando os estados nacionais da sua
responsabilidade para com os povos nativos.
A recente iniciativa por parte do governo brasileiro no sentido de acelerar a
demarcao e a regularizao das terras indgenas, sobretudo na regio amaznica onde h
grandes riquezas minerais e de biodiversidade, principalmente atravs do PPTAL,
enquadra-se neste contexto global de facilitar os interesses de grandes empresas em terras
indgenas em troca de programas assistencialistas. Neste sentido, a atuao do governo
federal em apressar a regularizao das terras indgenas na Amaznia tem como objetivo
principal a regularizao da implantao de grandes projetos de desenvolvimento
regional que incidem e incidiro nelas.
Isto fica muito claro no caso da Terra Indgena Waimiri-Atroari. O Programa
Waimiri-Atroari (FUNAI/ELETRONORTE), criado em 1987, divulgado atravs de
campanhas de propaganda a nvel nacional e internacional como um caso exemplar de
indigenismo apoiado por grandes empresas. Empresas mineradoras do Grupo
Paranapanema abriram a mina de Pitinga, segundo a prpria Paranapanema uma das
maiores minas de estanho do mundo, numa rea que foi posteriormente desmembrada da
reserva indgena atravs de manipulaes cartogrficas (Baines, 1991a; 1991b; 1999).
Simultaneamente, a Eletronorte construiu a Usina Hidreltrica de Balbina, inundando uma
rea de cerca de 2.928,5 km2 (Baines, 1996) que foi desapropriada da reserva original dos
Waimiri-Atroari. Este exemplo revela uma nova estratgia das grandes empresas de
minerao em colaborao com o Estado favorecer a demarcao e homologao da rea
indgena e exercer seu poder econmico para aliciar as novas lideranas indgenas, com a
11

conivncia da FUNAI, para assinar acordos diretos entre as comunidades indgenas e as

empresas, em nome de uma autodeterminao indgena (Baines, 1993:239). Em junho de
1989, acordos foram assinados entre a Paranapanema e lderes Waimiri-Atroari. Contudo,
foram anulados enquanto no houver legislao complementar para regulamentar a
minerao em terras indgenas.
A Terra Indgena Waimiri-Atroari serviu como um precursor para o planejamento
de estratgias para a implantao regularizada de grandes projetos de desenvolvimento
regional em terras indgenas na Amaznia, tanto de minerao quanto de Usinas
Hidreltricas, e influenciou na prpria formulao da Constituio em 1987, com forte
lobby das empresas mineradoras lideradas pelo Grupo Paranapanema. Este lobby
conseguiu, no texto constitucional, abrir a minerao em terras indgenas a empresas
privadas. Na Constituio anterior, a minerao em terras indgenas foi restrita a empresas
estatais e a minrios estratgicos, mesmo que muitas empresas privadas burlavam a
Constituio. Conforme a Constituio de 1988, O aproveitamento dos recursos hdricos,
includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras
indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as
comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra, na
forma da lei (Art.231, 3o). Assim a regulamentao das questes de minerao e a
implantao de Usinas Hidreltricas foi remetida a legislao complementar posterior.
Desde a criao da primeira comisso governamental encarregada de preparar um
anteprojeto de novo Estatuto do ndio em 1990, presses por parte de grandes empresas
mineradoras vm dificultando a sua tramitao no Congresso. Antes da apresentao ao
Congresso Nacional desse anteprojeto em 1991, o Ncleo de Direitos Indgenas (NDI)
apresentou outro Projeto de Lei, e em 1992 o Conselho Indigenista Missionrio apresentou
a sua proposio. No final de 1992 o presidente da Cmara constituiu uma Comisso
Especial para analisar estas proposies, aprovando em 1994 um substitutivo aos projetos
de lei. Neste substitutivo, o tratamento dispensado ao tema da explorao mineral em terras
indgenas resultou de uma negociao realizada no DNPM, com a participao da FUNAI,
do NDI, do Instituto Brasileiro de Minerao e da empresa Paranapanema (Guimares,
2000:8), e no s atenta contra o texto constitucional, como no resguarda os interesses
das comunidades e dos povos indgenas (Ibid).
Em 1995 o governo no permitiu a tramitao do recurso e dos projetos de lei que
dispem sobre a nova legislao indigenista. Nesse mesmo perodo houve a edio do
Decreto no. 1.775 de 6 de janeiro de 1996, que marca um refreio na demarcao de terras
indgenas com exceo daquelas demarcaes financiadas pelo PPTAL. Diante da no
tramitao do novo Estatuto, organizaes indgenas e indigenistas adotaram a estratgia de
tentar fazer com que a matria fosse remetida para o Senado. Em 2000, a liderana do
governo encaminhou informalmente s lideranas parlamentares uma Proposta Alternativa
do Executivo ao Substitutivo, um novo projeto de lei.
Presses dentro do Congresso indicam uma tendncia no sentido de efetivar a
regularizao das terras indgenas na regio amaznica para facilitar a regularizao dos
interesses de grandes empresas mineradoras e de aproveitamento de recursos hdricos. As
concesses, por parte do governo, de autodeterminao aos povos indgenas, junto com
cortes em recursos para projetos sociais de sade, educao e desenvolvimento
comunitrio, criam situaes em que os ndios tero poucas opes a no ser negociar
diretamente com as grandes empresas que tm interesses econmicos em suas terras. A
estratgia de criar mecanismo que permitem que as empresas entrem em acordos diretos,
12

embora desmedidamente desiguais, com as lideranas indgenas, para fornecer

indenizaes e programas assistencialistas em troca da explorao predatria dos recursos
naturais dos povos indgenas. Assim se pretende criar caminhos para a explorao dos
recursos minerais e hdricos em terras indgenas dentro da Lei, respaldada numa retrica
de autodeterminao indgena e que concilia tambm exigncias ambientalistas para
desenvolvimento sustentvel.

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