Evoluo da legislao sobre o Meio Ambiente e o

processo de valorao econmica da gua no Brasil

The evolution of Environment Laws and the process of economic
valuation of water in Brazil
Diego Luis Venancio
Fbio Charo Kurtz

Resumo
A gua elemento essencial da natureza. Sem ela, os sistemas naturais
no funcionariam e a vida no existiria. A evoluo tecnolgica tornou
a gua um bem ainda mais indispensvel pois, dos recursos hdricos
depende, no somente a vida do homem, mas tambm a sustentao de
toda a sociedade humana e seus meios de produo. O presente trabalho
tem como objetivo principal acompanhar o processo de atribuio de
valor gua, por meio da evoluo da legislao pertinente a esse recurso.
A metodologia utilizada foi a de pesquisa bibliogrfica, considerando o
levantamento de toda a legislao referente a gua, no mbito Federal,
desde o ano de 1934, que marca o incio da preocupao com o uso da
gua, at o ano de 2005, com a resoluo 357/05 do Conselho Nacional
do Meio Ambiente. Foram analisadas tambm as leis de proteo
ambiental, que tm influncia direta sobre a conservao da gua, e que
muitas vezes determinam as sanes a serem aplicadas aos infratores. A
evoluo da legislao sobre a gua representa tambm um reflexo do
crescimento econmico e social do Brasil onde, em 1934, a necessidade
de reserva do potencial energtico norteou a primeira legislao
sobre o tema, preservando o direito propriedade privada. No ano de
1988 a constituio federal alterou este item, colocando os interesses
coletivos e sociais acima do interesse individual. No ano de 2005,
foram estabelecidos os critrios para a cobrana pelo uso de recursos
hdricos e a necessidade de preservao resguarda at o uso da gua
do mar. Pode-se concluir, com a anlise realizada no presente trabalho,
 Mestrando do Curso de Ps-Graduao em Cincias Florestais da Universidade Estadual do
Centro Oeste UNICENTRO; E-mail: diegoluisvenancio@yahoo.com
 PhD.; Engenheiro Florestal; Professor da Unidade Acadmica de Garanhuns da Universidade
Federal Rural de Pernambuco UFRPE; E-mail: kurtz@uag.ufrpe.br
Recebido para publicao em 20/10/2006 e aceito em 14/07/2008

Ambincia

Guarapuava, PR

v.5 n.1

p.155 -171

Jan./Abr.

2009

ISSN 1808 - 0251

Ambincia - Revista do Setor de Cincias Agrrias e Ambientais V. 5 N. 1 Jan./Abr. 2009

que a evoluo da legislao sobre recursos hdricos est diretamente

relacionada ao desenvolvimento tecnolgico e econmico, evidenciando
que a necessidade crescente de uso da gua nos meios de produo
e o crescimento econmico estimularam o desenvolvimento das leis
de preservao. O alto nus financeiro representado pela despoluio
desenvolveu a necessidade de preservao e a certeza de que a gua
um bem finito e representa um limite ao desenvolvimento econmico,
ao capitalismo e sociedade humana.
Palavras-chave: legislao ambiental; meio ambiente; recursos
hdricos.

Abstract
Water is an essential element in nature. The natural systems wouldnt
work without it, and life wouldnt be possible. Technological evolution
turned water into one of the most necessary resources because not only
life depends on it, but also the support of all human society and its means
of production. The objective of this study has been to follow the process
of water valuation on the basis of the evolution of legislation regarding
this natural resource. The methodology used was a comprehensive
bibliographical review about water legislation from 1934, when the
concern with the use of water began, until 2005, when the National
Environment Councils 357/05 resolution was published. The Laws
of environment protection, which have a direct influence upon water
conservation and mandate punishment for violators, were analyzed, too.
The evolution of legislation about water also reflects Brazils social and
economical growth. In 1934, the need for potential energy reserve guided
the first legislation about this subject, preserving the right to private
property. In 1988, the Federal Constitution modified this right, placing the
collective and social interest above the private interest. In 2005 criteria
for the establishment of fees for the use of water resources were devised.
Preservation policies also include sea water. Based on the analysis of the
legislation, it was concluded that its evolution is directly related with
technological and economical development, showing that the increased
need to use of water in the means of production and the economical
growth fostered the development of preservation laws. The high costs
of pollution control generated the need of preservation and reassured
society that water is a finite resource and it represents a limitation for
economical development, capitalism and human society.
Key words: environmental legislation; environment; water resources.
156

VENANCIO, D.L.; KURTZ, F.C.

Introduo
A gua, indispensvel vida e
considerada um bem precioso de valor
inestimvel nos dias de hoje, passou por
um processo de atribuio de valor ao
longo do tempo. Em perodos anteriores
ao capitalismo, era vista to somente como
uma ddiva divina para os povos que a
utilizavam em seus cultivos, ou como
uma graa dos deuses para civilizaes
que habitavam locais de escassez hdrica.
Com o advento do capital, onde a tudo
se atribui valor, e com a evoluo dos
processos industriais que potencializaram
a utilizao da gua, transformando-a em
produto a ser consumido, gradativamente
construiu-se um cenrio onde a natureza
fornecedora da matria prima, a qual
transformada e vendida. Esse processo
modificou o ponto de vista do homem
sobre a natureza.
O meio natural, que antes era visto
como algo infinito e eterno passou a ser
encarado como algo finito e renovvel,
passvel de ser destrudo se no for
corretamente manejado. Os recursos
hdricos passaram da condio de infinitos
e inesgotveis para o status de fatores de
produo, o que requer a manuteno de
certa quantidade, qualidade e logstica
desse recurso. O uso da energia hidrulica
para a produo de eletricidade, o
aumento da demanda de gua para os
processos industriais, o uso de hidrovias,
alm da necessidade do abastecimento
humano, dessedentao de animais e o
uso na agricultura, tornaram a gua um
produto de usos mltiplos, que precisam
ser minuciosamente gerenciados para
evitar conflitos.

Em paralelo ao aumento de usos e

de valorao da gua, est a legislao
brasileira, que tem acompanhado o
processo de evoluo da necessidade
de recursos hdricos. Nos perodos
coloniais, o quadro onde a baixa densidade
demogrfica, o baixo uso industrial,
aliados grande disponibilidade de
gua na maioria do territrio brasileiro,
evitou o surgimento de disputas em
relao a este bem. Esta situao vem
sendo substituda, desde meados do
sculo XX, por um quadro onde se
tornou necessrio disciplinar para evitar
disputas. A primeira legislao especfica
para recursos hdricos no Brasil surgiu em
1934, na forma do Decreto-lei 24.643/34
institudo pelo Governo Federal, dando
normas para classificao e utilizao
das guas (BRASIL, 1934). De maneira
inovadora, esse decreto-lei dispunha
tambm de um captulo a respeito
da utilizao do potencial hidrulico
para produo de energia, aspecto de
grande importncia para um pas em
incio de desenvolvimento industrial.
Na constituio de 1988, as guas
superficiais passaram a ser consideradas
bens do Estado, definindo os recursos
hdricos como fator estratgico para o
pas. Cerca de 70 anos depois do Cdigo
de guas de 1934, a legislao tornou-se
mais ampla e abrangente. A Resoluo
n. 357/05 do Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA), atualizou
a classificao das guas quanto ao uso
e resguardou a qualidade at para guas
salobras e salinas como potencial de
utilizao (CONAMA, 2005).
A evoluo das leis sobre o
Meio Ambiente e os recursos hdricos

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Ambincia - Revista do Setor de Cincias Agrrias e Ambientais V. 5 N. 1 Jan./Abr. 2009

vem refletindo o contnuo processo

de valorizao da natureza e dos bens
naturais como fator de produo. A
titularidade e o direito de uso dos recursos
naturais, estando previstos em lei,
tornaram-se mais um aspecto que define a
velocidade e o rumo do desenvolvimento
humano. Este trabalho objetiva observar
a evoluo da Legislao sobre Meio
Ambiente no Brasil, utilizando como
metodologia a reviso Bibliogrfica da
Legislao Federal referente ao tema.

Reviso de Literatura
O desenvolvimento da legislao
sobre os Recursos Hdricos e sua
importncia econmica
Para o Ministrio do Meio Ambiente
segundo Kurtz (2004), a Lei Federal n
9.433, de 08/01/97, institui a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, cria o
Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos e regulamenta o inciso
XIX do Art. 21 da Constituio Federal.
Essa Lei estabelece que a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos baseia-se
nos seguintes fundamentos: a gua um
bem de domnio pblico; a gua um
recurso natural limitado, dotado de valor
econmico; em situaes de escassez, o
uso prioritrio dos recursos hdricos
para o consumo humano e de animais; a
gesto dos recursos hdricos deve sempre
proporcionar o uso mltiplo das guas; a
bacia hidrogrfica a unidade territorial
para implementao da Poltica Nacional
de Recursos Hdricos e atuao do
Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos; a gesto dos recursos
hdricos deve ser descentralizada e contar

com a participao do Poder Pblico, dos

usurios e das comunidades.
O ano de 1934 marcou o incio do
processo de atribuio de valor s guas
e aos recursos hdricos no Brasil. Com a
instituio do decreto-lei n. 24.643/34,
os recursos hdricos passaram a ser
regidos por uma legislao especfica.
O Cdigo de guas (Decreto-lei n.
24.643/34), segundo Freitas (2003),
foi inovador por considerar o potencial
hidrulico das guas e tambm por
definir seus usos. O cdigo classificava as
guas em ... pblicas de uso comum ou
dominiciais (captulo I), guas comuns
(captulo II) e guas particulares (captulo
III)... (RIBEIRO, 2003 p. 37). O cdigo
divide ainda as guas pblicas entre a
Unio, Estados e Municpios.
A respeito do aproveitamento
das guas, no artigo 34 do Decretolei 24.643/34 percebeu-se que foi
assegurado o direito de uso da gua para
necessidades bsicas, no caso das guas
comuns de todos (JUNGSTEDT, 2002
p. 461). Os proprietrios das terras por
onde passarem as guas comuns devem
permitir o acesso a estas, mas o mesmo
no se aplica s guas particulares,
onde o artigo 8 garantiu o direito de
propriedade das guas cuja nascente fica
em terreno particular. O proprietrio de
um terreno tambm poderia apropriar-se
(artigo 96 da lei 24.643/34) das guas
subterrneas, por meio de um poo. Podese perceber no Cdigo de guas a garantia
assegurada propriedade privada, mas ao
mesmo tempo a perspectiva do uso do
potencial hidrulico, que estabeleceu
concesses, como o artigo 139 que
citou a necessidade de autorizao para
o aproveitamento industrial de quedas

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VENANCIO, D.L.; KURTZ, F.C.

dgua como fonte de energia, mesmo

que em guas particulares.
No caso de propriedade de quedas
dgua, o artigo 145 da lei 24.643/34
estabeleceu ainda que a propriedade
superficial (ou do terreno) no abrange a
gua (da cachoeira), nem o potencial de
utilizao para gerao de energia, ou seja,
o proprietrio do terreno pode ser dono
da gua, mas no dono de seu potencial
hidrulico, porm tem preferncia na
sua utilizao (artigo 148). tambm
dada ateno eventual necessidade de
desapropriao de terrenos para uso da
gua (artigo 32), e tambm a preocupao
com a poluio, sendo que no artigo
109 consta que A ningum lcito
conspurcar ou contaminar as guas que
no consome, com prejuzo de terceiros
(JUNGSTEDT, 2002 p. 471), devendo
tambm os responsveis pela poluio
indenizar aquele que sofreu prejuzo.
O Cdigo de guas de 1934, sendo o
primeiro documento a regulamentar o
uso das guas, j estabelecia critrios
de propriedade sobre a gua, e tambm
a preocupao com a poluio. Porm,
a contaminao das guas no foi o
quesito mais destacado deste decreto,
pois se considerou a questo do uso da
gua como potencial energtico como um
avano da legislao (FREITAS, 2003).
Observa-se tambm que no houve
meno sobre classificao das guas
do mar, entendendo-se somente que so
guas pblicas por serem navegveis.
Em 1965, a Lei n. 4.771/65, instituiu
o Cdigo Florestal (JUNGSTEDT, 2002).
A manuteno das reas de vegetao
imprescindvel para assegurar a
quantidade e a qualidade das guas. E
em seu Art. 2, essa lei considera reas

de preservao permanente as florestas e

as demais formas de vegetao situadas
prximas de corpos hdricos. O mesmo
artigo determina ainda que, variando
com a largura do rio, lago ou nascente, a
distncia mnima a ser preservada varia
de 30 metros (para cursos dgua com
largura inferior a 10 metros), at 600
metros (para cursos dgua com largura
superior a 500 metros), determinando
tambm raio mnimo de preservao ao
redor das nascentes. Aliado ao Cdigo
de guas de 1934 a preocupao com a
gua recebe mais prerrogativas, pois o
Cdigo Florestal garante a preservao
do entorno das reas onde se localizam
os corpos hdricos.
O Cdigo de Pesca, institudo pelo
do Decreto-Lei n. 221/67, relativo
proteo e estmulo pesca no Brasil.
Esse decreto, em seu artigo 3 e 4,
menciona as guas de domnio pblico e
cita tambm o Mar Territorial Brasileiro
e as zonas de alto mar dispostas em
tratados internacionais. O artigo 33
revela tambm que a pesca em guas de
domnio privado depende da autorizao
do proprietrio. Em 1972, a Declarao
de Estocolmo Sobre o Meio Ambiente
declara que o homem tem direito a um
meio ambiente equilibrado, que permita
uma vida digna e confere tambm ao
homem a responsabilidade de preservar
o patrimnio ecolgico para as futuras
geraes, evitando danos irreparveis
aos ecossistemas (JUNGSTEDT, 2002
p. 07).
Em 1981, a instituio da Lei n.
6.938/81, relativa Poltica Nacional do
Meio Ambiente, versa sobre a proteo
direta e indireta do Meio Ambiente,
impondo ... responsabilidade civil por

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Ambincia - Revista do Setor de Cincias Agrrias e Ambientais V. 5 N. 1 Jan./Abr. 2009

danos ao meio ambiente ... (SILVA, 2005

p. 438). Essa lei determina aos rgos
responsveis (IBAMA e CONAMA)
a funo de assegurar a qualidade
ambiental, ao estabelecer critrios e
penalidades para danos ao meio ambiente,
e apresenta um anexo com as atividades
potencialmente poluidoras e utilizadoras
dos recursos naturais. O artigo 2 cita o
princpio da racionalizao do uso de
recursos naturais, entre os quais, a gua.
Essa lei tem como instrumentos, no artigo
9, elementos como o estabelecimento
de padres de qualidade ambiental,
zoneamento ambiental e a avaliao
de impactos ambientais, entre outros
(JUNGSTEDT, 2002 p. 175). A Poltica
Nacional do Meio Ambiente (PNMA)
constitui tambm o Sistema Nacional do
Meio Ambiente (SISNAMA), envolvendo
os rgos superiores, consultivos e
executores da PNMA. Essas informaes
so importantes para a definio das
futuras estratgias a serem tomadas,
principalmente a respeito das atividades
com potencial de degradao ambiental.
A PNMA no trata de questes de
propriedade dos bens ambientais, mas
estabelece a necessidade de preservao.
No ano de 1986, a Lei Federal 7.542/86,
relativa ao resgate de bens afundados
retrata ainda, em seu artigo 1, as guas
de jurisdio nacional, no citando
nada a respeito de guas particulares
(JUNGSTEDT, 2002 p. 409). Essa
caracterstica se deve tambm ao fato
de que o objeto de que trata essa lei,
bens afundados, relativo em grande
parte, a acidentes ocorridos no mar
(acidentes em rios e corpos hdricos
particulares, como lagos, provavelmente
so de responsabilidade dos respectivos

proprietrios). At ento, a preocupao

da legislao sobre Meio Ambiente era
relacionada a guas que podem ser usadas
para abastecimento humano ou outras
atividades relacionadas. A legislao
sobre bens afundados preocupa-se
com a gua do mar de forma geral e
cita, em seu artigo 5, a competncia
da autoridade naval em determinar a
retirada de material ou carga que possa
causar danos ao meio ambiente. Utilizar
a gua do mar para abastecimento ou
atividades de dessalinizao era algo
distante da realidade prtica do ano em
que foi estabelecida a PNMA e a lei de
bens afundados. A gua do mar servia
to somente para transporte martimo
e atividades como a pesca e segurana
nacional. No existe nada relativo a
atividades como diluio de efluentes no
mar ou utilizao da energia hidrulica
do mar para produo de energia ou outro
aspecto relacionado at o ano de 1986.

A Legislao sobre a qualidade da

gua
O CONAMA (1986) publicou a
Resoluo n. 020/86, que foi relativa
classificao e enquadramento dos corpos
hdricos em classes. As guas doces eram
classificao de especial, 1, 2, 3 e 4. As
guas salinas pertenciam s classes 5 e
6, e as salobras s classes 7 e 8. Em leis
anteriores, somente eram contempladas as
guas doces, principalmente pelo seu uso,
sendo a Resoluo n. 020/86, a primeira
a classificar todas as guas (doces, salinas
e salgadas segundo o percentual de
sais dissolvidos) e instituir padres
desejveis de conservao, relacionado
a caractersticas fsicas e qumicas.
A classificao das guas foi feita de

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VENANCIO, D.L.; KURTZ, F.C.

acordo com os usos preponderantes,

sendo classificadas em doces, salinas e
salobras. O enquadramento relativo
ao nvel de qualidade a ser atingido
pelo corpo hdrico. A condio o
nvel de qualidade apresentado por
determinado segmento do corpo hdrico,
em determinado instante. A efetivao do
enquadramento se d pelas medidas para
manter a condio do corpo hdrico em
relao sua classe.
As guas doces foram classificadas
em uma classe especial, que
prioritariamente para abastecimento
humano e manuteno de comunidades
aquticas, no sendo tolerados
lanamentos de efluentes de qualquer
natureza. As categorias subsequentes
de classificao de guas doces, 1, 2
e 3, tm usos diversos: com vistas ao
abastecimento humano, dessedentao
de animais, uso para lazer, navegao
e irrigao, tendo em vista que a gua
um fator de suma importncia na sade
pblica (REZENDE, 2002). Nessas
classes, o lanamento de efluentes foi
permitido, desde que obedea aos padres
estabelecidos nessa resoluo, e que no
alterem a qualidade da gua exigida para
determinada classe. Na classificao de
guas doces, as classes especiais, 1, 2
e 3 tm uso no abastecimento humano,
com maior ou menor grau de tratamento
prvio para consumo, tendo essas classes
parmetros indicadores da qualidade da
gua (DBO, odor, pH, turbidez e outros
parmetros, como coliformes fecais).
A classe 4, no entanto, tem uso apenas
na harmonia paisagstica, navegao e
usos menos exigentes. Essa classe tolera
teoricamente todo tipo de lanamento,
inclusive leos e graxas (artigo 7).

As guas salinas, com as classes

5 e 6, tm uso na recreao, cultivo de
espcies aquticas, harmonia paisagstica
e navegao. Como o uso prev recreao
de contato primrio na classe 6, e
cultivo de espcies aquticas, alm da
manuteno dos ecossistemas, existem
tambm nveis mximos para diversas
substncias. O mesmo ocorre com as
guas salobras das classes 7 e 8, onde a
relao de substncias, principalmente
com potencial txico, controlada.
importante o fato de que o enquadramento
dos corpos hdricos em classes obrigou o
setor industrial a adequar o lanamento
de efluentes de acordo com o exigido
pela classe do corpo receptor. A variao
do padro do lanamento do efluente
interfere diretamente no custo do
tratamento de efluentes.
A Resoluo n. 20/86 do
CONAMA, tambm fez referncia, pela
primeira vez na legislao sobre guas,
ao uso balnevel e lazer. Considerando
esse uso em todas as classes (exceto a
especial, 3 e 4), foi necessrio estabelecer
tambm padres de qualidade para evitar
contaminao da populao. Esses
padres foram estabelecidos pelo artigo
26. importante ressaltar que, apesar
de o enquadramento em classes ter o
objetivo de garantir a qualidade das
guas, de acordo com a classe, a condio
do corpo hdrico nem sempre possibilita
a efetivao do enquadramento. A
classificao balnevel, no entanto,
leva em considerao apenas o nmero
de coliformes fecais por determinado
volume de amostra. Os coliformes so
utilizados como organismos indicadores
da contaminao por esgotos, que trazem
potencial risco sade dos banhistas,

161

Ambincia - Revista do Setor de Cincias Agrrias e Ambientais V. 5 N. 1 Jan./Abr. 2009

devido a organismos patognicos.

Segundo a quantidade de coliformes, as
guas so classificadas em excelentes,
muito boas e satisfatrias. A classificao
imprpria concedida quando a gua
apresenta nveis de coliformes ou outras
substncias em valores prejudiciais ao
ser humano, do ponto de vista sanitrio.
O artigo 27 dispe que as categorias:
excelente, muito boa e satisfatria podem
ser englobadas sob a mesma denominao
em uma nica categoria denominada
PRPRIA. Sendo assim, a resoluo
do CONAMA classifica tambm as
guas para balneabilidade, de acordo
com seu risco sanitrio, em prprias ou
imprprias para banho. A Resoluo n.
20/86 do CONAMA, reflete um grande
avano na questo da qualidade dos
corpos hdricos, pois determina o nvel
de qualidade a ser mantido, e de acordo
com o uso pretendido da gua, o que era
inexistente em leis, decretos e resolues
anteriores. As classificaes abrangem
de forma mais restritiva e direta as
guas doces, sendo as salinas e salobras,
devido remota possibilidade de uso
no abastecimento humano, destinadas a
outros usos menos exigentes.
O Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro, institudo pela Lei 7.661/88,
relativo rea de interao entre o
continente e o mar (JUNGSTEDT, 2002
p. 236). Em seu artigo 3, essa lei visa
proteo dos recursos naturais, inclusive
sistemas fluviais, esturios, baas e
enseadas. A qualidade ambiental das
guas relativa a padres estabelecidos
pelo CONAMA.

A mudana de propriedade sobre os

corpos hdricos
Em 1988 foi promulgada a
Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, introduzindo, conforme cita
Ribeiro (2003), a maior modificao em
relao ao direito de propriedade sobre os
corpos hdricos. O artigo 20 coloca como
bens da Unio, lagos, rios, corpos dgua
que sirvam de limites com outros pases,
o mar territorial e ainda o potencial de
energia hidrulica. Ainda o artigo 26
estabelece como propriedade da Unio as
guas superficiais e subterrneas, fluentes
ou emergentes e em depsito. Em
relao ao Cdigo de guas (Decretolei 24.643/34), que estabelecia direito
individual de propriedade sobre guas,
a Constituio de 1988 representa uma
modificao considervel. Conforme
Ribeiro (2003), a mudana de propriedade
sobre as guas, provocou tambm a
dvida sobre indenizaes, uma vez
que as guas so acessrios do solo
e imveis e passaram ao domnio da
Unio, no somente as guas dos rios,
em seu estado lquido, mas tambm a
rea superficial do leito dos rios. A lei
de Registros de Imveis (Lei n. 605/73)
nada estabelecia, de forma especfica,
sobre a propriedade dos corpos hdricos.
Passou-se ento situao de que os
corpos hdricos so enquadrados em
uma categoria prpria, necessitando de
registro. Entretanto, como a alterao
foi feita pela Constituio Federal de
1988, passando as guas ao domnio da
Unio, no se torna necessrio fazer a

162

VENANCIO, D.L.; KURTZ, F.C.

matrcula dos corpos dgua. Tornar-se necessrio desmembrar a poro de

terra que d suporte ao corpo hdrico do
respectivo terreno, uma vez que a gua
e a terra que lhe sustenta so da Unio,
e no mais do proprietrio individual. A
problemtica relativa ao fato de que
para proceder ao desmembramento,
os dois imveis envolvidos devem ter
registro (tanto o corpo hdrico como o
terreno). A falta de separao da gua
e do solo que lhe d suporte, por parte
do legislador, segundo Ribeiro (2003),
dificultou a interpretao junto ao
registro de imveis, devendo proceder-se
averbao da rea ocupada pelas guas,
separada da rea remanescente para no
haver problemas.
O ano de 1997 marca a instituio
da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, referenciada pela Lei n.
9.433/97 (JUNGSTEDT, 2002). Essa
lei a primeira a tratar exclusivamente
dos recursos hdricos, aps estes terem
passado ao domnio da Unio, e tambm
a criar e instituir rgos especficos para o
gerenciamento desses recursos. A PNRH
baseada na fundamentao (artigo 1), de
que a gua um bem de domnio pblico,
limitado e dotado de valor econmico,
assegurando ainda que o uso prioritrio
para o consumo humano. Estabelece,
como princpios, que a gesto dos recursos
hdricos deve ser descentralizada e
proporcionar o uso mltiplo. Os objetivos
dessa lei so assegurar a disponibilidade
de gua para as geraes futuras, utilizla racionalmente e prevenir eventos
hidrolgicos crticos. A gesto desses
recursos deve ser integrada com as polticas
ambientais e do uso do solo, alm do
planejamento social e econmico da regio.

O aspecto inovador da PNRH,

no artigo 5 a cobrana pelo uso
de recursos hdricos e a outorga do
direito de uso. O aspecto da outorga
no Cdigo de guas de 1934 somente
era relativo ao potencial hidrulico da
gua, e no a gua propriamente dita.
A cobrana pelos recursos hdricos na
PNRH (art. 19) reconhece a gua como
bem econmico e incentiva seu uso
racional, alm de levantar fundos para
os planos de recursos hdricos. Os planos
de recursos hdricos so planos diretores
que visam ao planejamento do uso da
gua, considerando as demandas futuras,
em quantidade e qualidade, organizando
tambm o sistema de outorga. A outorga
o direito de uso dos recursos hdricos,
seja ela de extrao de gua (superficial
ou de aqferos), de lanamento de
efluentes com a finalidade de diluio
ou transporte ou aproveitamento
hidroeltrico e condicionada aos usos
mltiplos da gua, prioridade de uso
e respeitando a classe do corpo hdrico.
As classes so estabelecidas pelo rgo
ambiental. criado tambm um Sistema
de Informaes sobre Recursos Hdricos,
considerando a coleta, o armazenamento
e a recuperao de informaes em
um sistema descentralizado, mas de
coordenao unificada, que permita
acesso a toda a sociedade, divulgando
dados e informaes sobre a situao
qualitativa e quantitativa dos recursos
hdricos no Brasil.
O Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SNGRH) tem o objetivo de coordenar
a gesto integrada das guas, alm de
planejar e regular seu uso, preveno
e recuperao, arbitrando, de forma

163

Ambincia - Revista do Setor de Cincias Agrrias e Ambientais V. 5 N. 1 Jan./Abr. 2009

administrativa, conflitos relacionados a

esses recursos, e tambm promover a
cobrana de uso de recursos hdricos.
O Conselho Nacional de Recursos
Hdricos, integrante do SNGRH, deve
articular o planejamento dos recursos
hdricos em mbito nacional, regional
e estadual, deliberando sobre projetos
que extrapolem o mbito dos Estados,
estabelecendo diretrizes e acompanhando
a execuo do PNRH. Os Comits de
Bacias Hidrogrficas atuaro na rea da
respectiva bacia hidrogrfica, arbitrando
conflitos, promovendo debates de questes
de recursos hdricos, estabelecendo
mecanismos de cobrana pelo uso
desses recursos e definindo tambm os
valores. As Agncias de guas tero a
mesma rea de atuao dos Comits de
Bacias Hidrogrficas, sendo criadas aps
a existncia dos comits. As Agncias
devem manter cadastro de usurios de
Recursos hdricos, fornecer balano
atualizado da disponibilidade desses
recursos, gerir sistema de informao e
elaborar o Plano de Recursos Hdricos,
entre outras funes. A PNRH uma lei
inovadora e especfica, que tem enfoque
direto sobre o gerenciamento dos recursos
hdricos do pas. Sua implementao
garantiu a especificao dos rgos
responsveis pelo gerenciamento
desses recursos (Comits de Bacias
Hidrogrficas e a Agncia Nacional
de guas), que tm atuao direta
sobre as bacias hidrogrficas. A rea
territorial de atuao, entendida como
rea da bacia hidrogrfica, fica bem ...
caracterizada e permite a integrao
multidisciplinar... (TUNDISI, 2005 p.
107), evitando conflito entre Estados e
Municpios, que tero que se articular

para implementao do Comit de Bacias

Hidrogrficas. O gerenciamento dos usos
mltiplos das guas pelos Comits de
Bacias Hidrogrficas garante tambm
o atendimento de questes regionais,
relacionando questes de importncia
nacional, como a gerao de energia,
com questes locais, como a irrigao
agrcola. A PNRH consolida a percepo
da gua e dos recursos hdricos como
bem econmico, de usos mltiplos e
de fundamental importncia para o
desenvolvimento da Nao.
A Lei de Crimes Ambientais (n.
9.605/98) estabelece sanes penais e
administrativas a condutas e atividade
lesivas ao meio ambiente. Em relao s
guas, o art. 33, que versa sobre crimes
contra a fauna, estabelece penalidade
para emisso de efluentes em rios,
lagos, audes, baas, lagoas ou guas
jurisdicionais brasileiras. um dos
poucos tpicos da legislao, at o ano
de 1998 a considerar a poluio das
guas do mar, como crime ambiental.
O artigo 54, relativo poluio e outros
crimes ambientais, estabelece pena para
aquele que causar poluio hdrica, que
necessite de interrupo no abastecimento
pblico de gua para populaes. Os
crimes relacionados na Lei de Crimes
Ambientais so relativos fauna e flora,
onde a poluio de corpos hdricos
resulta em danos a espcies animais ou
vegetais. A considerao de lanamento
de poluio em guas do mar relativa
destruio de comunidades aquticas, e
no manuteno de padres de qualidade
da gua marinha sem perspectiva de
uso consuntivo do homem. A Poltica
Nacional de Educao Ambiental,
instituda pela Lei n. 9.795/99, visa

164

VENANCIO, D.L.; KURTZ, F.C.

construo de valores sociais, atitudes

e competncia voltados preservao
do meio ambiente. Envolvendo todos os
rgos integrantes do SISNAMA, alm
de todos os sistemas de ensino, essa
poltica tem como objetivo desenvolver
continuamente a educao ambiental
de forma a garantir a preservao dos
recursos ambientais no Brasil. De
modo indireto, a educao sobre a
importncia, conservao e proteo
dos recursos hdricos est inserida nessa
lei, fomentando uma mudana de viso
sobre o potencial hdrico brasileiro, que
precisa ser estudado e preservado para
garantias futuras.
No de ano 2000 foi criada a lei
Federal 9.966/00, relativa poluio
das guas por leo e outras substncias
nocivas. Diversas convenes
internacionais j tratavam do assunto da
poluio por leo de navios, considerando
a gua do mar (JUGSTEDET, 2002). Esta
lei define tambm diversas estruturas,
desde instalaes porturias at tanques
de resduos que possam causar poluio
das guas. So consideradas tambm
todas as guas sob jurisdio nacional.
Cabe ao rgo ambiental (artigo 4)
listar substncias, que so classificadas
de acordo com o risco para sade
humana e para o ecossistema aqutico.
O transporte por navios, de leo ou outra
substncia nociva, deve ter registro de
carga, segundo conveno internacional
(Marpol 73/78) (JUNGSTEDT, 2002,
p. 568). A descarga de determinadas
substncias so proibidas em reas
ecologicamente sensveis, alm de outras
situaes previstas por convenes
internacionais. interessante ressaltar
que a legislao classifica como de

risco moderado para a sade humana e

para os ecossistemas, o lanamento de
esgotos das embarcaes, mesmo no
mar, sendo que estes devero atender
aos padres da vigilncia sanitria
(artigo 16). A legislao exige tambm
a autorizao do rgo ambiental para
descarga de resduos. Mesmo que o
lanamento de resduos seja autorizado
pelo rgo ambiental, no est descartada
a responsabilidade de reparo aos danos
causados.
Em relao potencialidade da
ocorrncia de acidentes envolvendo
derramamento de leo ou outras
substncias nocivas, o artigo 7 da
lei de Poluio por leo, estabelece a
aprovao de planos de emergncia a
serem definidos pelo rgo ambiental.
A Resoluo n. 269/00 do CONAMA,
estabelece a necessidade de registro para
produo, importao ou comercializao
de dispersantes qumicos para combate a
derrames de petrleo e derivados no
mar. Essa resoluo visa normatizar os
produtos usados para conter e amenizar
vazamentos de leo em virtude de
acidentes no mar. A Resoluo do
CONAMA, n. 293/01, relativa a
diretrizes de procedimentos para a
eficcia de aes de resposta a incidentes
com leo no mar. Essa resoluo define
as instalaes cujo trabalho envolve leo
e derivados, como terminais e portos,
alm de definir ...Plano de Emergncia
Individual ... como documento com
informaes sobre procedimentos em
resposta a incidente de poluio por leo
(JUNGSTEDT, 2002, p. 577). O referido
plano indispensvel para obteno da
Licena de Operao. O anexo I desta
resoluo estabelece o contedo mnimo

165

Ambincia - Revista do Setor de Cincias Agrrias e Ambientais V. 5 N. 1 Jan./Abr. 2009

do Plano de Emergncia Individual. A

legislao a respeito do procedimento
de emergncia em virtude da ocorrncia
de derramamento de leo visa amenizar
os danos s comunidades aquticas,
preservando a qualidade ambiental do
mar territorial brasileiro.
O ano de 2000 marca a criao,
pela lei 9.984/00, da Agncia Nacional
de guas (ANA) (JUNGSTEDT, 2002).
A ANA tem competncia estabelecida
pela Lei n. 9.433/97 (Poltica Nacional
dos Recursos Hdricos), e visa promover
a articulao e o planejamento nacional,
r eg ional e estadual dos setores
relacionados aos recursos hdricos.
Entre outras competncias, a ANA deve
estimular as iniciativas de criao dos
comits de bacias, alm de arrecadar,
distribuir e aplicar as receitas referentes
cobrana pelo uso de recursos hdricos
de domnio da Unio. No ano de 2002,
o Comit para Integrao da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul,
aprova, pela DELIBERAO CEIVAP
N. 08 de 6 de dezembro de 2001, a
implementao da cobrana pelo uso de
recursos hdricos na bacia hidrogrfica
do rio Paraba do Sul, condicionada ao
disposto na lei n. 9.433/97, que rege o
PNRH (JUNGSTEDT, 2002 p. 504). O
valor institudo para a cobrana de R$
0,02 (dois centavos de real) por metro
cbico de gua. Em 14 de maro de 2002,
a Resoluo n. 19 do Conselho Nacional
de Recursos Hdricos aprova o valor de
cobrana a ser institudo no rio Paraba
do Sul (JUNGSTEDT, 2002).
O CONAMA, no ano de 2000,
lana a Resoluo n. 274/00, relativa
ao uso recreativo da gua para banho.
Essa resoluo revoga os artigos 26 a 34

da Resoluo CONAMA n. 20/86, que

tratavam do assunto. A nova resoluo
baseada na importncia da necessidade
de assegurar condies sanitrias das
guas utilizadas em contato primrio.
A prpria resoluo define o contato
primrio como contato direto do usurio
com os corpos de gua, em atividades
como a natao. A classificao das
guas, quanto salinidade continua com
3 classes (doces, salobras e salinas), mas,
enquanto a Resoluo n. 20/86 baseavase apenas na presena de coliformes
fecais, a Resoluo n. 274/00 leva
em considerao a presena de outros
organismos, como a Escherichia coli,
Enterococos (somente guas marinhas)
e a florao de algas. A classificao
continua sendo prpria (em situaes:
excelente, muito boa e satisfatria) e
imprpria, quando no forem atendidos
os critrios para guas prprias, ou
existam outros fatores que possuam
contra indicaes ao contato humano.
A resoluo cita ainda que a interdio
de trechos de praias e balnerios poder
ser feita por qualquer instncia do rgo
ambiental que, dependendo do caso, deve
mencionar a causa (se julgar relevante)
(redao j presente na resoluo n.
20/86). Cabe ainda aos rgos de controle
ambiental manter o IBAMA informado
sobre a condio de balnevel (artigo
11). O aumento do fluxo de pessoas a
praias e balnerios, como opo de lazer,
fomentou o aprimoramento da legislao
para assegurar condies sanitrias. A
primeira redao surgiu em 1986, com a
resoluo n. 20 do CONAMA, que teve
5 artigos dedicados ao tema. Em 2000,
a resoluo n. 274/00 do mesmo rgo,
com 15 artigos e mais padres de anlise

166

VENANCIO, D.L.; KURTZ, F.C.

das guas, possibilita um maior controle

sanitrio dos balnerios, garantindo
segurana aos usurios.
Em 2005 entra em vigor a Resoluo
do CONAMA n. 357/05, relativa
classificao dos corpos de gua, condies
e padres de lanamento. Essa resoluo
considera a gua como bem de valor, de
preocupao para o desenvolvimento
sustentvel, baseando-se ainda no princpio
do poluidor pagador e do usurio pagador.
O enquadramento expressa as metas
finais a serem alcanadas, podendo ser
progressivas e intermedirias, e baseadas
no em seus estados atuais, mas nos
nveis que deveriam possuir para atender
as necessidades da comunidade. O art. 2
dessa resoluo adota vrias definies
a respeito das guas. As primeiras so
a respeito da salinidade, dividindo as
guas em doces, salobras e salinas. Alm
do enquadramento e sua efetivao, so
definidas as condies de lanamento,
com padres de emisses relativas ao
corpo receptor, e a definio de corpo
receptor como corpo hdrico superficial que
recebe efluentes. So definidos tambm o
efeito txico agudo, quando ocorre efeito
deletrio a organismos aps curto perodo
de exposio, e efeito txico crnico,
quando ocorre efeito deletrio por perodo
prolongado (parte ou totalidade da vida
do indivduo). So definidas tambm as
tcnicas de tratamento de guas, classificado
em simplificado, convencional e avanado,
alm do termo vazo de referncia,
utilizado como base no processo de gesto,
tendo em vista os usos mltiplos da gua.
A Resoluo n. 357/05 prev 13
classes de qualidade, referentes qualidade
requerida para os usos preponderantes.
As guas doces so colocadas em classe

especial (para abastecimento humano e

preservao de ambientes), classes I e II
(abastecimento, irrigao de hortalias e
contato primrio observando Resoluo
n. 274/00), classe III (abastecimento, pesca
e recreao de contato secundrio) e classe
IV (navegao e harmonia paisagstica). As
guas salinas foram classificadas em classe
especial (preservao de comunidades
aquticas), classe I (recreao de contato
primrio, proteo de comunidades
aquticas e aqicultura), classe II (pesca
amadora e contato secundrio) e classe III
(harmonia paisagstica e navegao). As
guas salobras foram divididas em classe
especial (preservao de comunidades
aquticas), classe I (recreao de contato
primrio, aqicultura, abastecimento
humano e irrigao aps tratamento
avanado), classe II (pesca e contato
secundrio) e classe III (navegao e
harmonia paisagstica).
Merece destaque a classificao das
guas salobras em 4 classes, considerando
a classe I, que prev o tratamento
avanado dessas guas com vistas a
sua utilizao no consumo humano e
irrigao. O artigo 7 estabelece que os
padres de qualidade seguem limites
individuais para cada substncia e para
cada classe, sendo que interaes entre as
substncia no podero conferir situao
no desejvel vida ou a seus usos. O
monitoramento da qualidade da gua de
responsabilidade do poder pblico, com
anlise estatstica. Os valores mximos
para cada substncia so relativos vazo
de referncia (no caso de rios), e em
baas, guas salinas ou salobras; devero
ser realizados estudos sobre disperso de
assimilao de poluentes para elaborao
de valores bsicos. Havendo eventos onde

167

Ambincia - Revista do Setor de Cincias Agrrias e Ambientais V. 5 N. 1 Jan./Abr. 2009

a vazo ou condio do corpo hdrico

estiver abaixo da referncia, pode o poder
pblico estabelecer mais restries, em
carter temporrio, sendo que, nas guas
de classe especial, devero ser mantidas
as condies naturais do corpo hdrico.
Os artigos constantes do 14 ao 23 da
Resoluo 357/05 estabelecem valores
mximos de substncias para cada classe
de corpo hdrico.
O lanamento de efluentes
contemplado no captulo IV da Resoluo
n. 357/05 do CONAMA. O art. 24,
estabelece que o lanamento s pode
ocorrer se obedecidas as condies
determinadas em lei, sendo que o rgo
ambiental poder, mediante justificativa,
restringir mais os padres ou exigir
melhor tecnologia de tratamento.
Lanamentos de efluentes em desacordo
com a legislao podem ser autorizados
pelo rgo ambiental, mas em situaes
excepcionais, com realizao de Estudo
de Impacto Ambiental e fixao de prazos
mximos. Nesse caso, deve-se tambm

ter a preocupao com os prazos e

metas intermedirias e progressivas para
efetivao do enquadramento do corpo
hdrico. A resoluo prev ainda que,
enquanto no aprovado o enquadramento
do respectivo corpo hdrico, as guas
doces sero consideradas classe II, e as
salinas e salobras classe I. O prazo de
adaptao aos padres mais restritivos
dessa resoluo de 3 anos, para as
empresas com licena de operao j
expedidas. A resoluo tambm prev
um processo de atualizao, onde, aps
um ano de sua entrada em vigor, ser
feita complementao de condies e
padres de lanamento, onde couber. O
desrespeito a essa legislao sujeitar os
infratores a sanes previstas na lei n.
9.605/98, a lei de Crimes Ambientais.

Resumo da evoluo da Legislao

sobre Recursos Hdricos:
O quadro 1 apresenta um resumo
das leis que dizem respeito aos recursos
hdricos, do ano de 1934 at 2005.

Quadro 1. Resumo da Legislao sobre Recursos Hdricos

Ano

Lei

Caractersticas
1 lei sobre guas. Classifica as guas, garante o direito a propriedade
1934 24.643/34 privada da gua e resguarda a utilizao do potencial hidrulico como
recurso estratgico.
1965 4.771/65 Cdigo Florestal. Garante a preservao da mata prxima aos corpos
hdricos.
Cdigo de Pesca. Proteo e estimulo pesca, resguardando o direito
1967 221/67
propriedade privada.
Declarao de Estocolmo. Preocupao com a qualidade ambiental e o
1972
dever de preservao dos recursos naturais.
Poltica Nacional do Meio Ambiente. Proteo direta e indireta do
1981 6938/81 Meio Ambiente, assegurando a qualidade ambiental. Denomina rgos
fiscalizadores, penalidades e atividades potencialmente poluidoras.
1986 7542/86 Bens Afundados. Responsabilidade do proprietrio da carga, em caso de
acidente ocorrido no mar com risco ao meio ambiente.
CONAMA. Classifica guas em classes, estabelecendo garantias
1986 20/86
mnimas para qualidade da gua e preocupao com o uso da gua para
recreao.
(continua...)

168

VENANCIO, D.L.; KURTZ, F.C.

(concluso)

1988 7.661/88 Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Proteo de recursos naturais

costeiros, como baas, enseadas e esturios.
Constituio Federal. Modifica o direito de propriedade sobre os corpos
1988
hdricos. Rios, lagos e reservas hdricas passam a ser propriedade da
Unio e dos Estados.
Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Lei exclusiva para recursos
1997 9.433/97 hdricos, que estabelece a gua como bem limitado, dotado de valor
econmico e de usos mltiplos. Cria sistemas de gesto e gerenciamento
desses recursos.
Lei de Crimes Ambientais. Punies para crimes contra o meio ambiente.
1998 9.605/98 Considera a poluio das guas do mar como crime. Poluio em corpos
hdricos, com prejuzo fauna e flora considerado crime.
1999 9.795/99 Poltica Nacional de Educao Ambiental. Construo de valores sociais
voltados para a preservao do Meio Ambiente.
Poluio das guas por leo. Define estruturas necessrias e cuidados
2000 9.966/00 a serem tomados para operaes de transporte de leo e outras
substncias.
2000 274/00
CONAMA. Resoluo especfica sobre uso balnevel da gua.
2000 9.984/00 Criao da Agncia Nacional de guas. Estimula a criao dos comits
de bacias e o gerenciamento dos recursos hdricos.
CONAMA. Resoluo sobre procedimentos de emergncia para acidentes
2001 293/01
com leo no mar.
Deliberao CEIVAP. Institui cobrana pelo uso de Recursos Hdricos
2001 08/01
na bacia do rio Paraba do Sul.
CONAMA. Substitui a Res. 20/86 do CONAMA, classificando os corpos
hdricos, estabelecendo condies mnimas de qualidade e padres
2005 357/05
de lanamento. Classifica a gua Salobra (classe I) com utilizao no
consumo humano aps tratamento avanado.
Fonte: Os autores

Concluso
A evoluo da legislao brasileira
sobre os recursos hdricos segue em
paralelo com a evoluo social, econmica
e tecnolgica. O crescimento da produo
pecuria, agrcola e industrial, associado
ao maior consumo humano, torna
necessria uma maior regulamentao
sobre o uso dos recursos hdricos. O
Cdigo de guas, de 1934, resguardava
a propriedade privada, mas reconhecia a
importncia do potencial hidrulico como
fator estratgico para o desenvolvimento
do pas. O desenvolvimento econmico
mundial e a crescente preocupao com

o meio ambiente, com a declarao de

Estocolmo em 1972, nortearam a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, de 1981. A
consolidao do crescimento industrial
no pas e a Constituio Federal de 1988,
que alterou a propriedade sobre as guas,
afirmou o carter estratgico dos Recursos
Hdricos, podendo ser considerada
como um marco do valor econmico da
gua. A dcada de 90 foi marcada pela
Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(1997), que fornece bases para todo o
gerenciamento desses recursos, a qual,
aliada Lei de Crimes Ambientais, garante
a observncia dos bens naturais nos
planos de desenvolvimento econmico.

169

Ambincia - Revista do Setor de Cincias Agrrias e Ambientais V. 5 N. 1 Jan./Abr. 2009

O sculo XXI inicia com uma

preocupao ainda maior com os
Recursos Hdricos e seus usos mltiplos,
com a resoluo 274/00 do CONAMA,
especfica sobre uso recreativo da gua
para contato primrio. O uso mltiplo da

gua ainda reforado no ano de 2005,

com a resoluo 357 do CONAMA, que
estabelece os usos possveis dos diversos
corpos hdricos, demonstrando tambm
ateno s guas salobras e salinas, que tm
resguardado seu potencial de utilizao.

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