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Material de Apoio
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO I
CONTEDO: PODERES ADMINISTRATIVOS
PROFESSOR: ANDR LUIS DOS SANTOS CARVALHO

CONTEDO PROGRAMTICO:

6. Poderes Administrativos
6.1. NOES GERAIS
6.2. CLASSIFICAO
6.2.1. Poder hierrquico
6.2.2. Poder disciplinar
6.2.3. Poder normativo/regulamentar
6.2.4. Poder de polcia
6.2.5. Poder vinculado
6.2.6. Poder discricionrio

6.1. NOES GERAIS

Inicialmente impende colacionar das lies da professora Odete Meduar, que

para a Administrao conseguir realizar o conjunto das atividades que lhe cabem, no
cumprimento de seu papel na vida coletiva, o ordenamento lhe confere poderes.
De acordo com o que ensina a autora, o conceito de poder amplo e, ao
mesmo tempo, de grande importncia no mbito do direito pblico.
Logo, em Acepo ampla pode significar capacidade geral de agir.

Nas relaes humanas, consiste, em essncia, no predomnio da vontade de

uma pessoa sobre as demais.
Nos vnculos entre rgos administrativos, significar o predomnio de um
sobre o outro.
Nos vnculos funcionais entre autoridades ou agentes pblicos, expressa a
ascendncia de um sobre o outro, que traduz, por exemplo, em, em expedir ordens e
instrues, fiscalizar as atividades, modificar decises, desfazer decises.
No aspecto relacional Administrao-particulares, o poder da primeira sobre
os segundos acarreta a imposio de condutas, de nus, de encargos, de sanes e a
restrio ao exerccio de direitos e atividades, sempre com fundamento legal.
Nos textos de direito administrativo, diversos vocbulos aparecem associados
idia de poder, s vezes com acepo sinnima, a exemplo da palavra imperium ou
imprio, que significa, em essncia, a possibilidade de emitir comando dirigido a outrem
e de executar coativamente o prprio comando. Muitas atuaes administrativas so
dotadas de Imperatividade.
Outro termo citado com freqncia autoridade, por vezes como sinnimo de
poder. No mbito da cincia poltica, tem o sentido de poder estabilizado dotado de
legitimidade. No direito administrativo designa comumente, o agente pblico com
titularidade legal para decidir, e nesta acepo que a usaremos.
Menciona-se amide, no direito administrativo brasileiro, a locuo poderdever, para expressar o dever conjugado ao poder ou, de modo similar, o dever que
nasce do exerccio de um poder.
Impende salientar que a professora Odete Meduar indica o poder-dever como
um princpio do direito administrativo, assinalando que o mesmo significaria a obrigao
imposta a autoridade de tomar providncias quando est em jogo o interesse pblico.
Assim, a Administrao Pblica, para bem atender ao interesse pblico,
dotada de certos poderes, tais como o poder vinculado, poder discricionrio, poder
hierrquico, o poder disciplinar, o poder normativo e o poder de polcia.

Isto justifica porque toda a atuao administrativa est voltada para a

coletividade, para proporcionar o bem o comum. Na sua atuao, s vezes a
Administrao Pblica pode se deparar com certos interesses individuais, que no
correspondem vontade do todo social.
O

Estado,

ento,

no

pode

deixar

esses

interesses

particulares

se

sobreponham ao interesse pblico, e, para se impor, ele dispe de determinados poderes,

que legitimam a estabelecer uma proteo e uma garantia em favor de todos os
integrantes da sociedade.
De acordo com a lio de Hely Lopes Meirelles, esses poderes administrativos
so

verdadeiros

instrumentos

de

trabalho,

adequado

realizao

das

tarefas

administrativas. atravs deles que a Administrao Pblica faz valer sua vontade, mas
sempre dentro dos limites da lei.
Os poderes administrativos so inerentes a todas as entidades estatais, ou
seja, tanto a Unio, quanto os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios tm
suas competncias e dentro dessas que podem exercer tais poderes.
6.2.1. Poder hierrquico
O poder hierrquico aquele conferido Administrao Pblica para distribuir
internamente as competncias de seus rgos, para rever a atuao dos agentes que lhe
so subordinados e para ordenar a esses agentes a atribuio de tarefas, estabelecendo,
assim, uma relao de subordinao entre os agentes do seu quadro pessoal.
6.2.2. Poder disciplinar
No tocante ao poder disciplinar, de acordo com Hely Lopes Meirelles, consiste
na faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos servidores e demais
pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao.
Todavia, em que se pese a respeitvel conceituao, preciso observar que
na atual concepo de Direito Administrativo de sacramentar a expresso poder-dever,
o Poder Disciplinar vai alm de uma faculdade, trata-se, portanto, de uma situao
obrigatria em razo da aplicao da prpria lei.

Logo, seria um dever do Estado em PUNIR um servidor estatutrio ou

empregado pblico que tenha descumprido um dever disciplinar, ou incorrido em infrao
disciplinar.
Finalidade:

repressora

ilcito

administrativo;

pedaggico

(desencentivar a prtica de condutas semelhantes).

6.2.3. Poder normativo/regulamentar
O poder normativo aquele que possui um comando geral, visando correta
aplicao da lei. Atravs dele o Executivo explicita a norma legal, que vai ser observada
tanto pela Administrao Pblica como pelos administrados.
Os atos normativos esmiam a lei geral e abstrata inovadora, detalham a
norma legal, porm no inovam no Ordenamento, uma vez que o ato administrativo no
pode criar obrigaes de fazer ou no fazer, tendo em vista a liberdade constante da
legalidade do artigo 5 da Constituio.
O poder normativo expressado atravs de uma serie de atos, sobretudo
pelos decretos, regulamentos, resolues, instrues e portarias.
Para melhor entendermos o Poder Normativo vamos visualizar a funo
normativa do Estado como um todo, subdividindo-o em: Funo Legislativa, Funo
Regulamentar e Funo Regulatria.
A idia que a funo normativa do Estado Editar normas no se
restringe, atualmente a simples aprovao de leis pelo poder legislativo.
Da se falar em Atividade Regulatria e Atividade Regulamentar.
a) Funo Legislativa O Estado, pelo Poder Legislativo edita leis que so
normas gerais, abstratas, obrigatrias e inovadoras.
Logo, a regra que primeiramente venha o legislativo inovando no
Ordenamento Jurdico, para posteriormente, os rgos e entidades Administrativas
poderem utilizar da possibilidade de discricionariedade tcnica.

b) Funo Regulamentar - Exercida pelo chefe do Executivo de cada ente

Federativo edio de regulamento por meio de normas gerais, abstratas e obrigatrias.
Decreto Impossibilidade de inovao (Regra). Contudo diante da expressa
regra constitucional se afasta essa regra. Exemplo: CF - art. 84, inciso VI, alneas a e
b.
c) Funo Regulatria exercida por rgos da Administrao Direta e por
entidades da Administrao indireta apenas pormenorizando tecnicamente. Ex:
instrues, circulares, portarias, ordem de servios, avisos, seguimentos, resolues, etc.
A discricionariedade tcnica viabiliza a operacionalidade no cotidiano pblico
do Ordenamento Administrativo.
6.2.4. Poder de polcia
No que tange ao poder de policia, invocando as lies de Maria Zanella di
Pietro, pode-se asseverar que a atividade do Estado consistente em limitar o exerccio
dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico.
Conforme esclarece, esse interesse pblico est presente nos mais variados
setores da sociedade, tais como naqueles que tutelam a sade, segurana, moral
(quando a Administrao interrompe espetculo pblico pela prtica de atos obscenos),
meio ambiente, defesa do consumidor, patrimnio cultural e propriedade.
O conceito legal de poder de polcia encontra-se disposto nos artigos 77,
caput e 78 do cdigo Tributrio Nacional, j que, quando o Poder Pblico exercita este
poder, est autorizado a cobrar taxa.
Art. 77. As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas
respectivas atribuies, tm como fato gerador o
exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao,
efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel,
prestado ao contribuinte ou posto sua disposio.
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da
administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno
de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana,
higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do
mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de
concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica
ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de polcia

quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei
aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio
de poder.

O poder de polcia abrande atos do Poder Legislativo e do Poder Executivo. O

Poder Legislativo, no exerccio do poder de polcia, cria as limitaes administrativas
atravs de lei.
J o Poder executivo, tambm no exerccio no poder de polcia, regulamenta
as leis e controla sua aplicao, seja de modo preventivo (por meio de ordens,
notificaes, licenas, vistorias, fiscalizao, autorizao), seja de forma repressiva, quer
dizer por meio de medidas coercitivas, tais como dissoluo de passeata, apreenso de
mercadorias deterioradas, interdio de atividade. (mecanismos de frenagem).
Quando a Administrao Pblica age preventivamente, ela busca adequar o
comportamento do particular lei. Por outro lado, quando age de forma repressiva, ela
visa coagir infrator a cumprir a lei.
So atributos do poder de polcia, conforme expe Maria Sylvia Zanella di
Pietro:
1) Discricionariedade
2) Auto-executoriedade
3) Coerciblidade/imperatividade

Alm dos referidos atributos, no se pode olvidar que conta ainda os atos
administrativos do atributo de presuno de legitimidade.
Vale ressaltar que na doutrina h autores, como Celso Antonio Bandeira Mello,
que entendem que o poder da polcia uma atividade negativa, no sentido de que
sempre impe uma absteno ao particular, uma obrigao de no fazer, para evitar
perigo ou dano sociedade.

No entanto, outros entendem que o poder de polcia atividade positiva,

porque aqui se inserem as obrigaes de fazer dos proprietrios, quando, por exemplo,
so obrigados a usar o imvel de acordo com sua funo social.
A propsito, mencione-se a respeitvel deciso, proferida pela Primeira Turma
do Superior Tribunal de Justia. Trata-se de um Recurso Ordinrio em mandado de
segurana:
RMS 16082/MT RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANA Rel.
Min. Jose Delgado Publicado no DJ em 15/09/2003 pg. 235.
Ementa. Processual Civil. Recurso Ordinrio em mandado de
segurana. Portaria editada por Secretaria Estadual de Sade.
Comrcio de culos esportivos. Restrio de comercializao a
estabelecimento comercial classificado como tica. Legalidade.
Poder de polcia. Proteo ao interesse coletivo e sade visual do
consumidor. Inexistncia de violao a direito liquido e certo ao livre
comercio.
1. Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana interposto contra
v. Acrdo que denegou segurana contra ato do secretario de
sade do Estado de Mato Grosso, relativo licena para
comercializao de culos de proteo solar sem grau.
2. O poder de policia, ao apontar obrigao positiva ou negativa,
representa restrio ao direito individual do administrado, em favor
do interesse publico. Em contrapartida, impe-se Administrao
Publica a dever de agir preventivamente, na preservao do
interesse da coletividade, ameaado de dano de alguma espcie,
editando o elenco normativo aplicvel, ou praticando os atos
executivos correspondentes.
3. A proteo sade visual do consumidor dever da
Administrao Pblica, a qual, por meio do poder de policia, pode
restringir a venda de culos de sol, ainda que desprovidos de grau,
aos estabelecimentos comerciais especializados, id est, as ticas.
4. So necessrias, para a venda de culos de sol, mesmo
desprovidos de grau, tcnicas adequadas, por intermdio de
equipamento prprio, capaz de aferir a qualidade dos culos
comercializados, e sua compatibilidade com cada cliente,
consideradas as qualidades pessoais.
5. A utilizao de culos de sol, desprovidos de lentes
fotossensveis ou fotocromticas, que atendam aos requisitos
atinentes efetiva proteo dos usurios, podem resultar em danos
irreversveis sade visual, ainda que seus efeitos malficos no se
apresentem de imediato.
6. No fere direito liquido e certo ao livre exerccio do comercio a
expedio de Portaria por Secretaria de Sade Estadual com o
objetivo de determinar a venda de culos de proteo sem grau,
com ou sem cor, apenas por estabelecimentos comerciais do ramos
de tica, por ser medida da Administrao que preserva a sade
visual da populao.

, portanto, muito vasto o campo de atuao do poder de polcia.

No tocante aos seus limites, vale lembrar que a Administrao Pblica ao agir
utilizando seu poder de polcia, deve tambm sempre adequar os meios de que se utiliza
para atingir os fins a que se prope.
, portanto, fundamental que o Poder Pblico, ao limitar qualquer direito
individual dos particulares, atenda ao princpio da proporcionalidade, isto , o poder de
polcia no deve ir alm do necessrio para satisfazer o interesse pblico.
Em virtude disso, os meios de coao de que dispe o Estado s devem ser
utilizados quando no haja outro modo eficaz para atingir seus objetivos, que esto
sempre respaldados no interesse pblico.
Da dizer que esses atos no so vlidos quando desproporcionais ou
excessivos em relao ao fim que se quer atingir. (lembrem da musica do pardalzinho).
Em sntese, a Administrao Pblica e dotada de poderes que lhe so
conferidos por lei para tutelar os interesses pblicos de diversos setores da sociedade,
devendo deles se utilizar sempre adequando os meios que emprega para atingir os fins
que almeja.
Diferenas entre a Polcia administrativa e a Polcia Judiciria
Polcia Administrativa
Regida

pelos

princpios

normas

Polcia Judiciria
de

Direito

Regida pelas normas de Direito Penal.

Administrativo.
Incide sobre bens, direitos, ou atividades.

Incide sobre pessoas em decorrncia de ilcitos

Atividade da Administrao que se completa no mbito

penais
Prepara a autuao da funo Jurisdicional penal.

da funo administrativa.
Vincula mais diretamente preveno de ilcitos,

Conhecida como polcia repressiva atuao conexa e

polcia

acessria funo Jurisdicional.

preventiva

e,

excepcionalmente

de

forma

repressiva.
Se difunde por rgos administrativos (por entidades

privativa dos rgos auxiliares da justia (MP/Policia

pblicas de justia civil).

em geral).

6.2.5. Poder vinculado

Tradicionalmente o poder vinculado e o poder discricionrio vm estudados de
modo contraposto. Deve-se considerar, preliminarmente, que o principio da legalidade

norteia as atividades da Administrao. H, no entanto, modos diversos de incidncia da

legalidade.
Segundo os ensinamentos da professora Odete Meduar, h poder vinculado,
tambm denominado de competncia vinculada, quando a autoridade, ante determinada
circunstncia, obrigada a tomar deciso DETERMINADA, pois sua conduta ditada
previamente pela norma jurdica.
Nestas situaes, o ordenamento confere ao administrador um poder de
deciso, mas predetermina as situaes e condies, canalizando-o a uma s direo.
Por isso na doutrina se diz que h matrias de reserva legal absoluta, em que
o vnculo da Administrao ao bloco de juridicidade mximo.
comum encontrar na doutrina imagem utilizada para caracterizar o poder
vinculado em contraposio ao poder discricionrio: o poder vinculado teria seu exerccio
comparado ao da funcionria de um teatro a quem o espectador mostra sua entrada
numerada, cabendo a ela somente indicar o lugar marcado no bilhete; o poder
discricionrio seria comparado funcionria do teatro quando as entradas no so
numeradas e ento encaminha o espectador para onde quiser.
6.2.6. Poder discricionrio
Em essncia, poder discricionrio a faculdade conferida autoridade
administrativa de, ante certa circunstncia, escolher uma entre vrias solues
POSSVEIS.
Ainda na lio da professora Odete Meduar, observa-se que na linguagem
corrente, inclusive usada na imprensa, ocorre confuso entre discricionariedade e
arbtrio. Utiliza-se o termo discricionrio com sentido de arbitrrio, abusivo. O
estudioso do direito administrativo deve descartar tal acepo no mbito desta matria,
pois a o termo reveste-se de significado diverso.
Se a Administrao tem suas atividades informadas pelo princpio da
legalidade, o poder discricionrio no h de ser equivalente ao poder arbitrrio ou
abusivo.

Isso porque o poder discricionrio, caracterizado essencialmente como escolha

de uma entre vrias solues possveis, conferido por normas legais e deve atender a
parmetros no seu exerccio.
Logo, a discricionariedade significa uma condio de liberdade, mas no
liberdade ilimitada; trata-se de liberdade onerosa, sujeita a vinculo de natureza peculiar.
, portanto, uma liberdade-vnculo.
Trata-se de uma margem livre de apreciao de convenincia e oportunidade
de solues legalmente possveis. Da a atividade discricionria caracterizar-se, em
essncia, por um poder de escolha entre solues diversas, todas igualmente vlidas
para o ordenamento.
Assim, com base em habilitao legal, explcita ou implcita, a autoridade
administrativa tem livre escolha para adotar ou no determinados atos, para fixar o
contedo de atos, para seguir este ou aquele de modo de adotar o ato, na esfera da
margem livre.
Na

aludida

margem,

ordenamento

fica

indiferente

quanto

predeterminao legislativa do contedo da deciso.

A margem livre sobre a qual incide a escolha inerente discricionariedade
corresponde noo de mrito administrativo.
O mrito administrativo expressa o juzo de convenincia e oportunidade da
escolha, no atendimento do interesse pblico, juzo esse efetuado pela autoridade qual
se conferiu o poder discricionrio.
De um modo correlato, pondera-se que ser impossvel ao legislador elaborar
normas para todos os aspectos da vida social em que o Estado atua.
O poder discricionrio seria explicado tambm pela necessidade de adequar a
disciplina de certas matrias s situaes concretas que surgem.
Bons estudos!