PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE

INTERNACIONAL DAS UNIDADES

SUBNACIONAIS
Estados e municpios brasileiros
Tullo Vigevani

Consideraes gerais
A literatura acadmica e a experincia concreta sugerem que o tema da participao internacional e regional dos governos subnacionais
vem ganhando importncia e poder emergir
como questo relevante em diferentes pases. Do
ponto de vista internacional, seu crescimento
visvel h algum tempo, e a literatura apresenta
estudos de casos que comprovam essa afirmao.
Os autores que pesquisaram sobre o papel dos
governos subnacionais sugerem que h experincias consolidadas, sobretudo nos pases da OCDE
(Organisation for Economic Co-operation and
Development). Soldatos (1990), curiosamente, lembra que, j em 1882, Quebec indicou um general
agent em Paris. Cornago (2004), em estudo sobre
Artigo recebido em outubro/2005
Aprovado em julho/2006

o mundo ps-sovitico e a sia-Pacfico, mostra

como, ao longo da dcada de 1990, as aes
internacionais de regies e cidades ganharam
uma relevncia at ento inexistente. O caso brasileiro no difere desse quadro geral. O debate
no se consolidou ainda, mas h sinais de que a
questo ter maior importncia futuramente. As
atribuies constitucionais de estados e municpios estes ltimos reconhecidos como entes
federados a partir da Constituio de 1988 abrem
perspectivas para o aprofundamento do debate
sobre a possibilidade e a capacidade descentralizada de intervenincia internacional. Em geral, os
estudos nesse campo sugerem que um fator
importante para a paradiplomacia a existncia
de governos democrticos e, de preferncia, sistemas federativos. Tambm nesse caso, o Brasil no
seria uma exceo, pois a retomada da vida
democrtica entre 1985 e 1990 acabou projetando
o tema no debate poltico, ainda que de modo
limitado.
RBCS Vol. 21 n. 62 outubro/2006

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As constituies estaduais, assim como as

Leis Orgnicas dos Municpios, no absorvem o
debate especfico sobre o tema, mas constata-se
uma busca por parte do governo nacional e nas
aes de facto de algumas instncias subnacionais
no sentido de adaptaes, muitas vezes estimuladas pelos prprios acontecimentos. No caso brasileiro, o papel dos estados e dos municpios no
tocante ao desenvolvimento e ao planejamento
sugere que o problema da insero internacional,
ou melhor, a absoro da dinmica internacional,
global e regional nas aes subnacionais, seja cada
vez mais relevante. De acordo com Mariano e
Barreto, o enfrentamento da questo regional
constitui-se, assim, num verdadeiro indicador do
avano da integrao (2004, p. 31). A literatura
mostra que um aspecto que viabilizou inicialmente o debate a respeito das relaes externas dos
governos subnacionais foi a existncia de fronteiras porosas entre os pases, especificamente o
movimento transfronteirio, denominado perforated sovereignties ou mesmo percolated sovereign
boundaries. Por exemplo, medida que as fronteiras entre o Canad e os Estados Unidos, entre
os Estados Unidos e o Mxico (independentemente dos aspectos assimtricos, que no so analisados aqui), ou entre a Frana e a Repblica Federal
Alem depois de 1945, transformaram-se em fator
de integrao econmica, social e cultural, estimularam-se relaes recprocas e apresentaram-se
novas necessidades institucionais. No Brasil,
embora de forma modesta, verificou-se essa situao em algumas iniciativas surgidas a partir do
processo de integrao Argentina-Brasil, portanto
depois de 1985; e, no quadro do Mercosul, tambm em relao ao Paraguai e ao Uruguai, assim
como Bolvia. Tambm estados e municpios
mostraram algum ativismo transfronteirio
(Colacrai, 2004). No governo Lula, visando a fortalecer essa possibilidade, alguns programas educacionais e de sade esto especificamente voltados lgica transfronteiria. De todo modo, no
Brasil e na Amrica do Sul esse tema no apresenta a mesma relevncia que em outros continentes, j que os centros econmica e socialmente mais importantes dessas regies no se situam
em reas de fronteiras; ao contrrio, h regies de
escassa densidade econmica e demogrfica nos
limites dos Estados sul-americanos.

Hocking (1993) afirma que o crescente envolvimento internacional das entidades subnacionais tem sido um movimento que os governos
nacionais tendem a ver negativamente, ou ao
menos a manter dentro de estreitos limites. A concepo realista, estatocntrica, sugere que a coerncia e a unidade da poltica exterior sejam
necessrias para evitar qualquer vantagem para
adversrios ou mesmo para parceiros. Isso explica
por que, historicamente, mesmo havendo laos
entre entidades subnacionais, no tenham ganhado relevncia poltica geral e tampouco tenham se
tornado um tema de estudos acadmicos. Como
veremos, em virtude de adaptaes institucionais,
que tambm aconteceram em outros pases, inclusive nos Estados Unidos e na Unio Europia, no
caso do Brasil parece surgir uma oportunidade de
compatibilizar a manuteno do papel do Estado
nacional no campo da poltica exterior com uma
ao efetiva das esferas subnacionais. Ainda que
no seja o objeto especfico deste trabalho, sugerese com isso a necessidade de uma melhor discusso conceitual a respeito da suposta inconciliabilidade entre o monoplio, estabelecido por todas as
constituies, da poltica exterior pelo governo
central e a ao subnacional nesse quesito
(Duchacek, 1990). O governo central, no caso brasileiro, mostrou uma busca de adaptao a movimentos que podem ser inevitveis. A criao, em
1997, da Assessoria de Relaes Federativas ligada
ao gabinete do ministro das Relaes Exteriores
parece seguir essa direo, especialmente quando
se sabe que ela vem trabalhando em razovel sintonia com os governos subnacionais.
Autores como Keating (1998) indicam que as
causas das estratgias de insero internacional
dos governos subnacionais no tm origem ideolgica nem surgem de definies precisas. O
Estado nacional constitui-se tendo como prerrogativa a ao internacional; alis, esta uma de suas
caractersticas e razes de ser, a partir do momento em que cria um mercado protegido. Estados e
municpios buscam o mundo exterior por razes
sobretudo pragmticas; as estratgias stop and go
so prevalentes. Um elemento que ganhou peso
nos anos de 1980, quando se iniciavam os estudos sobre o tema, foi a percepo de que o que
acontece no plano local, regional ou no territrio
repercute no mundo exterior e profundamente

PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE INTERNACIONAL

influenciado por ele. Na verdade, no h novidade alguma nisso: desde Tucdides (2003) sabemos
que as cidades desempenham um papel internacional relevante. Foi assim na Idade Mdia, s
vezes por longo tempo, como no caso das cidades comerciantes; o mesmo vale para os casos de
Hamburgo ou mesmo de Veneza, no Renascimento e depois. O Estado nacional, em seu modelo
westphaliano, absorveu o monoplio legal e real
da poltica externa. Podemos afirmar que este
papel no est questionado mesmo agora, no incio do sculo XXI. O que levou os governos subnacionais a buscarem relacionar-se com seus parceiros, em alguns casos mesmo com outros
governos centrais, nos processos de integrao
regional ou internacional tem a ver com suas
necessidades prticas. Com isso afirmamos que a
ao externa subnacional no provoca necessariamente um movimento crtico do monoplio da
poltica exterior pelo Estado nacional, como
alguns poderiam pensar (Ohmae, 1995). Essa ao
acaba sendo, como certamente sugeririam os funcionalistas, uma necessidade poltica dos governos, das elites, dos grupos dirigentes, ou, mais em
geral, da sociedade, dependendo das condies
especficas.
No caso do Brasil, pode-se supor que uma das
razes pelas quais cidades e estados aumentaram sua
preocupao com o mundo exterior o fato de que
eles vm sendo vistos como agentes de desenvolvimento econmico. Tussie e Paglieri (2004) mostram
o entrelaamento existente entre a capacidade de
afirmar uma poltica local de desenvolvimento, a
ao coordenada em nvel nacional e a interveno
num mundo cada vez mais interdependente. Maior
flexibilidade e capacidade de adaptao s mudanas
das sociedades, dos mercados, da tecnologia e da
cultura parecem produzir o incentivo para se aproveitar os benefcios da globalizao ou, ao menos,
para se evitar as perdas que podem advir do alheamento a esse fenmeno. Isso no estrutural, pois
depende das relaes polticas, das inclinaes de
governos e das foras partidrias e sociais. Keating
(2004) afirma que muitas das aes subnacionais
dependem das percepes e dos interesses dos grupos governantes. Essa flexibilidade, num contexto de
limitao da capacidade indutora do Estado nacional
na Amrica Latina e que pareceu acentuar-se na
dcada de 1990 , poderia estimular novas posturas

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na busca de alternativas de crescimento, facilitando a

instaurao de projetos, buscando atrair investimentos, utilizando capacidades implantadas, particularmente as que contribuem para o desenvolvimento
tecnolgico e a inovao. Apesar de sucessivas queixas de governadores e prefeitos, a Constituio
Federal de 1988 melhorou as condies estruturais
das finanas de estados e municpios ao menos os
maiores estados brasileiros tm papel significativo na
induo do desenvolvimento.
No Brasil, parece comprovar-se um dos aspectos mais discutidos no tocante ao tema da ao
internacional dos governos subnacionais e que
parece ser uma caracterstica sua. O aumento do
peso dos aspectos internacionais no conjunto da
vida dos pases, a interdependncia, obriga a que
esses tenham que ser levados em conta nas polticas pblicas em geral. Segundo Duchacek (1990), a
preocupao pelo welfare teria estimulado a tendncia adaptao de estados e municpios e sua
busca no sentido de fazer poltica tambm em direo ao exterior. Assim, teria ocorrido um aumento
da percepo de que as questes locais se entrelaam com o mundo externo, percepo esta que
atinge parte da populao, viabilizando o suporte
poltico e social para as aes governamentais.
Quando, em 1987, no governo Pedro Simon, foi
criada a Secretaria Especial para Assuntos Internacionais no Rio Grande do Sul, o tema da integrao regional, sobretudo as relaes Argentina-Brasil, era objeto de grande interesse de parte da
populao. Portanto, apesar de no ser nova essa
ao, ela ganha contornos especficos na dcada
de 1990 em razo das mudanas que se produzem
no environment internacional, estimulando adaptaes a regras e a valores que tm seu foco nos
pases ricos. A tendncia da adaptao no peculiar a este tema, tendo ocorrido tambm em questes como o comrcio e o meio ambiente, entre
outras. No entanto, o tema da ao externa dos
governos subnacionais, mesmo no sendo indito,
ganha novo status, embora se constatem ainda
grandes oscilaes na forma como ele tratado:
por exemplo, o governo do Estado de So Paulo
no dispe de uma agncia especfica de poltica
internacional, mas no Brasil inmeros outros
governos estaduais e mesmo municipais tm procurado se adaptar, criando secretarias ou segmentos administrativos especficos para a rea.

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Um tema recorrente da ao subnacional em

poltica internacional, tanto na literatura como na
prxis, aquele que discute o seu potencial de
conflito com a poltica exterior do Estado nacional. A literatura indica que, apesar dos riscos, isso
dificilmente acontece, a no ser quando h crises
abertas do sistema federativo, como ocorreu no
Canad nos anos de 1960, ou quando h intenes
secessionistas por algum motivo tnico, lingstico, nacional ou outro , como sucedeu na exIugoslvia na dcada de 1990. De todo modo, esse
conflito potencial ou suas formas de resoluo
entre governos locais e governo central um
ponto central quando se discute a poltica externa
dos entes subnacionais. No caso brasileiro, parece
confirmar-se a tendncia observada na maioria dos
pases concentrao de aes ligadas apenas
low politics, especificamente movimentos que no
interferem na estratgia internacional do pas, no
se relacionando nem remotamente a temas da high
politics, como estratgicos ou de segurana, e nem
mesmo a opes econmicas de carter geral.
O que prevalece aquilo que denominamos
stop and go: h ativismo em questes como convnios tecnolgicos, cooperao tcnica, emprstimos, turismo, investimentos, entre outras, mas
nunca houve um movimento em torno de qualquer outro tema que no estivesse ligado a questes locais. Ainda assim, as aes de alguns governos no sentido de atrair investimentos estrangeiros
por meio de favorecimentos fiscais no pactuados
na federao acabaram levando a crises, nem sempre superadas. Alguns estados, como Rio Grande
do Sul e Bahia, em certas ocasies chegaram a
causar problemas para o pacto federativo em
razo da ao assimtrica adotada para a atrao
de investimentos, sobretudo do setor automotivo.
De fato, a realizao de viagens, de negcios e de
acordos aparentemente deu-se sempre sob a guarida do Estado nacional e com o beneplcito do
Ministrio das Relaes Exteriores. Nas experincias que estudamos mais especificamente estados de So Paulo e do Rio Grande do Sul e cidade de So Paulo (Cedec e PUC/SP, 2002; Cedec,
Unesp, PUC/SP e FGV/SP, 2004 Projeto Temtico
Fapesp) , constata-se o crescimento do peso da
poltica exterior, ainda que dela nem sempre
tenham resultado conseqncias administrativas
consistentes. Conforme Duchacek (1990), os

temas prevalentes na ao subnacional so comrcio, investimentos, tecnologia, energia, meio

ambiente, turismo, itens sociais, intercmbios culturais, polticas migratrias, trfico de drogas, epidemias e polticas de sanitrias so estes tambm
os temas que prevalecem no caso do Brasil. Com
eles, e como se verifica em boa parte das experincias de outros pases, evitaram-se conflitos
entre as esferas de governo nas questes de poltica exterior.
Em virtude da relevncia que as unidades
subnacionais esto adquirindo no tocante presena internacional, no caso brasileiro podemos
preliminarmente afirmar que elas podem ser vistas
como novos atores. Ainda que no tenham autonomia para negociar, assinar acordos ou se fazer
representar, tais funes se mantm como atributos especficos do Estado nacional. Assim, estados
e municpios permanecem no sendo sujeitos do
direito internacional pblico. Apesar disso, de
facto, no de jure, participam de modalidades de
cooperao internacional, estabelecem ou buscam
acordos de cunho econmico e cultural, de modo
formal ou informal. A Constituio do Brasil estabelece claramente que, como em todos os pases,
sem exceo, as relaes externas so de competncia privativa do Estado, cabendo a ele estabelecer vnculos ou acordos com outros Estados,
com organizaes internacionais ou com outras
entidades. Nos temas gerais da poltica externa,
Duchacek (1990) assinala que os interesses locais,
que existem, se manifestam ou deveriam se manifestar por meio dos rgos nacionais. Isso vlido
para as negociaes econmicas, para as de segurana, para os tratados relativos a qualquer tema,
ainda que de interesse para uma regio ou de uma
cidade. No Brasil, diferentemente do que ocorre em
outros pases, como Canad ou Estados Unidos, por
exemplo, parece que a capacidade de incidncia
dos governos locais sobre as esferas nacionais
relativamente restrita, no sendo objeto de aes
especficas, sobretudo no tendo canais institucionais. Como vimos nas pesquisas que realizamos, os
interesses locais pressionam as autoridades federais
por meio de representaes setoriais, empresariais,
sindicais, de categorias, de classe ou corporativas.
No entanto, a adaptao institucional do governo
central para incluir as instncias regionais fraca.
No processo de integrao regional do Mercosul,

PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE INTERNACIONAL

busca-se fazer algo nesse sentido, embora com
resultados concretos reduzidos, pois mesmo quando se tenta constituir organismos especficos, eles
no chegam a ter poderes reais.

Paradiplomacia
A literatura especializada ampliou na dcada
de 1990 o conceito de paradiplomacia para indicar
a participao de outros atores estatais, que no o
Estado nacional, na ao internacional. A questo
tem origem remota, sempre entrelaada com os
debates clssicos sobre o conceito de soberania
nacional e sobre o federalismo. Desde a dcada de
1980, a formulao conceitual vem se afirmando,
estimulada pelas necessidades concretas. As obras
de Soldatos (1990) e de Feldman e Feldman
(1990), entre outros, com base na experincia
canadense, tm sido pioneiras na formulao de
um novo marco terico. A marcante e crescente
presena dos nveis subnacionais no cenrio externo vem sendo operada via contatos formais e
informais com entidades pblicas ou privadas
estrangeiras, em algumas circunstncias ultrapassando sem contudo romp-los abertamente os
limites aos quais cada entidade subnacional est
constitucionalmente vinculada. Trata-se de um
campo onde h formas difusas de atuao e onde
os limites legais no so precisos. Visando a alcanarem eficincia e operacionalidade, de fundamental importncia esclarecer a atribuio dos respectivos papis e os parmetros jurdico-legais que
envolvem esses contatos e subseqentes acordos.
No caso brasileiro, a dimenso dessas atribuies pode ser claramente identificada na preocupao do Ministrio das Relaes Exteriores em
adequar-se nova situao, no institucionalmente formalizada, mas ganhando significativo peso.
Segundo Moura Daniel, a criao da Assessoria de
Relaes Federativas no Ministrio em 1997 busca
responder necessidade de adequao aos fenmenos novos:
Vou dar uma pequena notcia sobre a organizao
no Itamaraty, dessa nova unidade, denominada
Assessoria de Relaes Federativas. Seu objetivo
consiste, exatamente, em coordenar e apoiar os
governos subnacionais no processo de integrao

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que se realiza no s no mbito do Mercosul, mas

com outros pases tambm []. Ela foi criada exatamente em razo dessa nova e intensa participao dos governos subnacionais, estaduais e municipais, no processo de integrao do Mercosul.
Cada vez mais estes governos subnacionais participam na organizao e na conduo da poltica
externa brasileira. A Assessoria de Relaes
Federativas do Itamaraty foi instituda em junho de
1997, criada por determinao expressa do presidente da Repblica, Cardoso, e vinculada diretamente ao gabinete do ministro de Estado de
Relaes Exteriores, com a misso precpua de
intermediar as relaes entre o Itamaraty e os
governos dos estados e municpios brasileiros,
com o objetivo de assessor-los nas suas iniciativas
externas, tratativas com governos estrangeiros e
organismos internacionais. A assessoria tem por
objetivo sistematizar e centralizar os contatos entre
os governos estaduais e municipais e o Itamaraty,
at ento dispersos entre as vrias reas substantivas da Secretaria de Estado. Busca promover, alm
disso, a interlocuo dos Estados e municpios
com os escritrios regionais do Itamaraty no Brasil.
A essa Assessoria do Itamaraty esto subordinados
oito escritrios regionais, sediados em oito Estados
brasileiros (2002, p. 45).

Em outros termos, o crescimento da importncia da paradiplomacia acabou por afetar o

Ministrio das Relaes Exteriores, visto haver um
fenmeno de spill over em relao capacidade
do Estado nacional em administrar os temas subnacionais, que deveria de algum modo ser equacionado. Segundo alguns funcionrios, a preocupao de uma parte da diplomacia foi aumentando
na medida em que os estados e municpios passaram a articular relaes externas, o que gerava
situaes irregulares visto que todo acordo internacional atribuio do Estado nacional e deve
ser aprovado pelo Senado federal. Em junho de
2003, um novo Decreto reformula a Assessoria,
constituindo a Assessoria Especial de Assuntos
Federativos e Parlamentares e unificando as assessorias de relaes federativas e de relaes parlamentares, at ento desvinculadas. No esto claras as conseqncias dessa mudana, certamente
implicando em risco de diminuio da ateno em
relao a uma das partes sob responsabilidade do
rgo assim criado. Parece nesse caso confirmarse a idia do stop and go qual fizemos refern-

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cia, ora fortalecendo-se o tema no aparelho estatal, ora atenuando-se o seu peso. Tanto no que se
refere aos governos locais, como ao aparelho
central do Estado, parece tambm se confirmar a
afirmao de Keating (2004) de que muito depende de polticos empreendedores, pois por intermdio deles que a ao paradiplomtica se fortalece; se no existirem, essa ao se debilita.
A preocupao do governo central com a
relao entre as questes federativas e a ao internacional pareceu ampliar-se no governo Lula,
atingindo o ncleo da administrao. A criao da
Assessoria de Cooperao Internacional Federativa
em 2003, seguida pela Subchefia de Assuntos Federativos, na presidncia da Repblica, em 2004,
sugere essa tendncia. Como em outras experincias, a direo geral do processo no clara.
Parece que a busca de maximizao da capacidade nacional de promover a participao exterior
dos governos subnacionais no homognea no
governo. Nos setores em que, como lembra Kincaid
(1990), a preocupao pela ao centralizada do
Estado maior, o impulso em direo ao fortalecimento da paradiplomacia parece menor. Isso acontece em alguns rgos da diplomacia, ainda que
nela surjam tambm movimentos opostos.
Para Colacrai e Zubelz, analisando o caso
argentino,
[] para se entender, em parte, a emergncia
destes novos processos de integrao e a atuao
externa das unidades subnacionais, preciso vincul-los com as mudanas ocorridas no sistema
internacional, em meio ao processo de globalizao econmica. A tendncia de formao de blocos regionais, a crescente transnacionalizao e
interdependncia tm implicado vrios canais de
vinculao de atores diversos, ampliando os temas de tipo recproco (2004, p. 305).

Em outras palavras, a interdependncia que

afeta o sistema internacional, que ganhou status
de grande debate terico a partir da dcada de
1970, particularmente com a publicao do livro
de Keohane e Nye (2001) em 1997, acabou fortalecendo o papel de outros sujeitos do direito internacional pblico, alm dos Estados nacionais.
A interdependncia por isso uma referncia terica que surge reiteradamente no debate. Se isso
vlido para os estados subnacionais, cabe lem-

brar que tambm vale para organizaes internacionais, para estruturas supranacionais ou mesmo
para entidades privadas. De fato, como bem
visvel na Unio Europia, com a institucionalizao do Comit de Regies, as unidades subnacionais de pases integrantes de blocos econmicos
e espaos regionais geograficamente prximos,
ou mesmo distantes, tm tomado iniciativas prprias (Jeffery, 1997).
Pensar novos marcos jurdico-institucionais
para esses fenmenos fundamental, particularmente na perspectiva poltica que considera relevante o papel do Estado nacional. No Brasil, aceita essa relevncia que no questionada por
nenhum grupo significativo o debate sobre as
contradies e as novas oportunidades que se
abrem para os nveis subnacionais ainda no alcanou o nvel apropriado.
A globalizao e a integrao regional no
chegam a desencadear maiores debates sobre o
papel poltico dos governos subnacionais no sistema internacional, mas so claras as preocupaes
de segmentos dos governos locais e de setores da
sociedade a respeito da influncia desses fenmenos na economia. Segundo Kugelmas e Branco
(2004), duas foras convivem e combatem na relao entre o governo central e os poderes locais:
uma, centrpeta, que procura reter o poder para o
governo central, permitindo aes autnomas das
unidades subnacionais desde que as regulando e
as controlando; outra, centrfuga, que mostra as
unidades subnacionais em busca de maior autonomia poltica e econmica para seus interesses
especficos, tendncia esta acentuada atualmente
pelas crescentes assimetrias na distribuio de
recursos internos e nas oportunidades de negcios
abertas em decorrncia da globalizao. Para esses
autores, a concentrao de fatores produtivos,
industriais, agrcolas, de servios e tecnologia,
numa regio do pas em detrimento de outras, e a
concentrao populacional, distorcendo o equilbrio federativo, so ingredientes que no contexto
atual poderiam fortalecer os elementos centrfugos, ainda que no tendo concretamente surgido
no Brasil.
A busca de ao internacional d-se em alguma medida em razo dos problemas que se apresentam objetivamente, mas, como sugerem as anlises construtivistas, tambm influem a percepo

PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE INTERNACIONAL

de mundo e os valores de que esto imbudos os
atores polticos e os agentes econmicos. No estado de So Paulo, alguns governantes e polticos
incentivam regies administrativas a buscar na integrao regional e na globalizao sadas para o
desemprego ou para a depresso econmica localizada: empresas e municpios so incentivados a
relacionarem-se diretamente com o mundo exterior. Estimulam-se empresrios a investimentos
necessrios a uma melhor adequao da infra-estrutura do Estado, visando economia global,
melhora de portos, aeroportos, conexes por vias
navegveis, estradas e ferrovias. No estado do
Amap, trajetrias de vida de alguns polticos revelam um movimento na direo do estreitamento de relaes com o governo francs, em vista da
extensa fronteira comum com a Guiana francesa.
Isso tem conseqncias no tocante poltica de
preservao da floresta amaznica, biodiversidade, a projetos comuns geridos por organizaes
no-governamentais. Geram-se, assim, inputs que
estimulam a paradiplomacia.
Em anlises extremamente radicalizadas,
como a de Ohmae (1995), no confirmadas pela
experincia brasileira, os governos subnacionais
seriam os novos protagonistas da economia e da
poltica internacional. Como discutido por Barreto
(2001) para o caso brasileiro, o ambiente internacional acentuou em alguns momentos, no em
todos o papel de estados e municpios como
protagonistas da atividade econmica, uma vez
que a lgica global busca mercados e fatores produtivos visando economia-mundo e no mais
concentrando interesse no entorno geogrfico
imediato. Para a autora, assim, foi-se caracterizando a interface global-local: embora a competio ocorra nos mercados globais, as capacidades
competitivas foram sendo construdas nos nveis
locais (Idem, p. 78). Em outros termos, a sinergia
entre o nacional e o sub-regional ganha relevncia para fortalecer competitividade e melhorar as
condies sociais e econmicas.

Tradio centralizadora e cooperao

O pensamento que parece dominante no
Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil que
a paradiplomacia deve servir para

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[] integrar as iniciativas e prioridades de Estados e municpios ao processo de identificao

dos grandes interesses nacionais que exigem
constante aprimoramento do dilogo entre o Ministrio das Relaes Exteriores, os diversos nveis da administrao pblica e a sociedade civil
organizada (Moura Daniel, 2002, p. 46).

O desafio no Brasil conjugar o potencial

interesse pelas relaes externas dos governos
estaduais e municipais com os interesses do Estado nacional, evitando situaes dbias que possam questionar a legalidade da ao externa desses governos. Isto , como minimizar os conflitos
e maximizar a complementaridade de interesses,
por meio da legislao existente ou de projetos
para sua reforma (Boga Filho, 2002). Nesse
campo, podemos afirmar que existem contradies. O risco para o Estado nacional no se refere a movimentos externos que buscariam romper
o tecido do Estado; isso aconteceu em algumas
circunstncias do passado, na crise poltico-militar
de 1964, mas depois no se repetiu (Rodrigues,
2004). Como discutido em Kincaid (1990), o problema reside na dificuldade de o Estado nacional
repensar sua ao levando em conta que as formas de fazer poltica exterior tm que considerar
novos agentes, que buscam espao, sem debilitar
a poltica central.
No caso brasileiro, h uma tradio federalista centralizadora, historicamente explicvel, que
remonta ao carter unitrio do perodo imperial,
de 1822 a 1889. A ruptura do regime democrtico
em 1964 reforou o centralismo. A redemocratizao a partir de 1985 e a Constituinte de 1987 e
1988 viabilizaram mecanismos novos para uma
maior efetividade descentralizadora e autnoma
das unidades federadas, mantendo a ao internacional nas mos do governo central. Prazeres
(2004) lembra que todas as constituies brasileiras do perodo republicano atriburam exclusivamente ao presidente da Repblica o poder de
celebrao de compromissos internacionais. A primeira Constituio Republicana, de 1891, atribua
ao presidente poderes para manter as relaes
com os estados estrangeiros e entabular negociaes internacionais, celebrar ajustes, convenes
e tratados, sempre ad referendum do Congresso
Nacional. A Constituio de 1988, ao estabelecer

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REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 62

as competncias da Unio, diz que cabe a ela

manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais (Price
Waterhouse, 1989, p. 251). Numa utilizao ao
menos parcial do princpio da subsidiaridade, em
outro pargrafo explicita-se que so reservadas aos
Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio (Idem, p. 289). Dessa
forma, temos os parmetros exatos em que se exercem as atribuies dos governos subnacionais.
Pode-se apontar aqui uma evidente contradio em termos. Estando claramente definido o papel dos governos estaduais e municipais no ordenamento jurdico nacional, no existindo dvidas
quanto sua impossibilidade de participao legal
no campo das relaes exteriores, de fato essas
aes acontecem e, em alguns casos, tm importante significado. Ou seja, necessria uma reflexo em profundidade sobre o papel de outros
nveis de governo, alm do nacional, no campo da
poltica externa. Alguns estados brasileiros tm
centros de comrcio no exterior, como o escritrio
do estado de Pernambuco em Lisboa; outros recebem representaes de unidades federativas ou
regionais de outros pases, como o caso da representao da provncia Argentina de Entre Rios
em Porto Alegre. Todos os governadores brasileiros e muitos prefeitos, assim como secretrios de
Estado, secretrios municipais, dirigentes de empresas pblicas estaduais e municipais tm realizado misses no exterior, na rea do Mercosul e em
pases de todos os continentes. Um razovel nmero de governos estaduais, assim como prefeituras maiores e mesmo mdias, criaram secretarias
especficas para as relaes internacionais, com
uma preocupao em comum, evidenciada desde
os anos de 1980, a saber, incentivar o comrcio
exterior, a busca de investimentos, o turismo. A
primeira experincia significativa deu-se em 1987,
durante o governo Pedro Simon, no Rio Grande
do Sul. A constituio da Secretaria Especial para
Assuntos Internacionais (Seai) foi o marco, ainda
que no tenha tido plena continuidade ao longo
do tempo (Seitenfus, 1994; Silva Nunes, 2005). O
vnculo relativamente forte entre o Codesul (Conselho para o Desenvolvimento Econmico do Sudoeste do Brasil, do qual participam os estados de
Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e Mato
Grosso do Sul) e o Crecenea-Litoral (Comisso Re-

gional do Nordeste da Argentina para o Comrcio

Exterior, integrado pelas provncias de Chaco,
Corrientes, Entre Rios, Formosa, Misiones e Santa
F) um exemplo de institucionalizao das relaes internacionais.
Nos anos de 1990 e no incio da dcada
atual, muitos convnios e protocolos de intenes
foram assinados por governos subnacionais paradoxalmente, no h uma cobertura legal, explcita e clara para eles. O municpio de So Paulo,
alm de relaes com rgos internacionais como
o BID e o Bird, desenvolveu contatos continuados com cidades e regies de diferentes partes do
mundo, no apenas numa linha tradicional, como
seria o estabelecimento de acordos de cidadesirms, com significado sobretudo cultural e simblico, mas tambm visando a parcerias de maior
densidade. A organizao das Urbis, assim como
o acordo com a UNCTAD para a realizao, em
junho de 2004, da XI Conferncia da organizao
teriam o objetivo de projetar a cidade como plo
de referncia mundial. A existncia de fronteiras
brasileiras com quase todos os pases da Amrica
do Sul acabou por diversificar nos ltimos anos o
relacionamento at ento existente: Mato Grosso,
Acre e Rondnia buscam relaes especficas com
os departamentos bolivianos de Pando e Beni;
por sua vez, Acre, Amazonas e Roraima desenvolvem privilegiados com as provncias correspondentes do Peru, da Colmbia e da Venezuela.;
o Cear tem polticas especficas e consolidadas
de relacionamento comercial com o exterior.
Ainda nos anos de 1990, a paradiplomacia,
mesmo num contexto de centralizao da poltica
exterior, foi responsvel pela implementao de
inmeros acordos, difceis de serem exaustivamente examinados por suas diferenas e relativa
indefinio legal: Santa Catarina e Galcia, assinado em 1997; Rio Grande do Sul e Veneto, assinado em 2001; acordos entre o Rio Grande do Sul e
a Provncia chinesa de Hubei e com a canadense
de Quebec; acordo com o Paraguai etc. O Codesul e o Crecenea estabeleceram relaes especficas com a Galcia, tendo o governo do Rio Grande do Sul, em 2001, assinado um acordo entre a
Feira Verde da Galcia e a exposio gacha Expointer. Embora sejam apenas alguns exemplos,
em todos esses casos prevaleceram formas de
cooperao institucional no Brasil, tendo o gover-

PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE INTERNACIONAL

no federal, por meio da Assessoria de Relaes
Federativas e das embaixadas no exterior, prestado seu apoio informal s iniciativas subnacionais.
Em 2003, a Embaixada do Brasil em Buenos Aires
criou uma rea especialmente dedicada aos
assuntos subnacionais e regionais. Desenvolve-se,
assim, uma experincia aparentemente inovadora,
que podemos interpretar como precursora, e
cujas conseqncias devero ser avaliadas em
vista da possvel ampliao deste novo campo de
atividade no futuro.

Diplomacia federativa
Aceito o pressuposto de que a participao dos
governos subnacionais nas relaes externas
dos pases j um fato, preciso entender por
que o debate sobre o tema ainda relativamente escasso. No se trata de trilhar o caminho
mais fcil das mudanas constitucionais e legislativas, mas de estabelecer condies para alguma forma de descentralizao decisria que seja
aceitvel no contexto federativo.
Junto com a globalizao, os projetos de integrao regional na Amrica representam mais
desafios para a Federao brasileira. Ao serem
implementados numa poca de antagonismos
exacerbados e governo federal fraco, estes projetos podem incentivar esses antagonismos de uma
forma que pode se assemelhar aos primeiros dias
do Imprio e s primeiras dcadas republicanas
(Rezende e Afonso, 2004, p. 340).

Isto , para fortalecer a insero internacional,

os processos de integrao regional tm que ter
como contrapartida uma maior capacidade na criao de incentivos que equilibrem as desigualdades
existentes numa federao, ou entre regies de um
Estado unitrio. Sabemos que a insuficincia ou a
inexistncia dos incentivos foram importantes para
impor obstculos plena implementao dos acordos do Mercosul, levando ampliao de listas de
exceo, de restries voluntrias e outras. A probabilidade do estabelecimento de laos mais estreitos entre os estados do Sul e os pases do Mercosul
contribui para aumentar a preocupao nas
regies brasileiras menos desenvolvidas sobre as
perspectivas de distribuio regional da produo

135

e renda (Idem, pp. 340-341). A dificuldade dos

pases pobres para criar mecanismos equilibradores das diferenas regionais acaba fortalecendo o
surgimento de contrapesos maior autonomia,
pois se acredita que esta implicaria aumento de
riscos para a Federao e para o Estado nacional.
De acordo com Prazeres (2004), dessa situao surgem duas possibilidades principais para a
paradiplomacia e para a diplomacia federativa. A
primeira seria uma reforma constitucional semelhante da Argentina, de 1994, visando a permitir uma maior atuao internacional das unidades
federadas. A segunda seria reconhecer e legitimar
atuaes informais dos governos subnacionais.
largo o espectro de alternativas apresentado pela
autora: vo de uma possvel reforma constitucional que rompa o monoplio do Estado federal em
matria de atuao externa a uma representao
concreta dos interesses das unidades federadas
mediante mecanismos de diplomacia federativa
desenvolvidos pelo Ministrio das Relaes Exteriores ou ainda a ajustes complementares do prprio Ministrio. Neste ltimo caso, uma unidade
federada brasileira poderia agir no exterior com
mandato expressamente delegado pelo Estado
nacional. Esse modelo foi utilizado em alguns
casos pelo governo federal, particularmente para
administrar questes fronteirias.

Questes legais
Os dilemas para legalizar as aes e as polticas externas dos governos subnacionais so
cada vez mais uma preocupao brasileira, tanto
quanto em outros pases. Os fenmenos da globalizao e da integrao regional, em nossa perspectiva, no parecem ter diminudo o papel do
Estado nacional. Os pases, e dentro deles as
regies, que conseguiram se adaptar melhor e
obter benefcios muitas vezes o fizeram porque o
Estado nacional teve a capacidade de otimizar as
novas condies. No Brasil, a dificuldade conceitual que se apresenta aos crculos restritos que
discutem o tema da participao dos governos
subnacionais na poltica internacional refere-se a
como mudar as regras jurdicas sem ferir os limites constitucionais, tendo em conta que os constituintes de 1987 e 1988 inseriram o federalismo

136

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 21 N. 62

entre os princpios imutveis, entre as clusulas

ptreas. H algum debate sobre este tema entre
funcionrios, no meio acadmico, e em alguns
crculos da sociedade civil.
Num Estado federal a representao externa
atributo do governo nacional, portanto no vivel o caminho da alterao da Constituio para a
descentralizao da poltica internacional. Como
dissemos, os trabalhos acadmicos mais relevantes
no plano internacional, o mainstream, no sugerem a segmentao do poder do Estado nacional.
Lembrando Kincaid (1990), a constituent diplomacy seria uma forma de fortalecer a ao exterior e
no de debilit-la. Uma emenda constitucional
com o objetivo de descentralizar prerrogativas do
Estado nacional iria contra os princpios sobre os
quais se apia o Estado brasileiro e, assim, no
teria viabilidade. O aumento, nas ltimas dcadas,
da ao internacional dos governos subnacionais
ocorreu de facto, no alterando os fundamentos
jurdicos pr-existentes. Apenas um direito consuetudinrio fortemente assentado poderia levar, a
longo prazo, a mudanas na legislao.
A proibio de atuao das unidades federadas no mbito externo parece atingir apenas os
contatos formais, aqueles efetivamente diplomticos, as aes perfeitas entre Estados soberanos. H
um terreno onde prevalecem ambigidades, como
as das relaes nos campos cultural, cientfico, educativo, tecnolgico, turstico, econmico, entre
outros. provvel que no Brasil ainda no esteja
adequadamente interiorizada a compreenso das
mudanas na governabilidade global. Nesse sentido, Rosenau (1998) discute a realocao da autoridade. Na perspectiva que apresentamos aqui, o
reconhecimento e o fortalecimento pelos governos
nacionais de aes at recentemente no previstas
podem indicar o caminho da reconstruo da
governabilidade e da construo de Estados mais
eficientes. O reconhecimento na literatura de que
acordos dependem de uma personalidade jurdica
no plano internacional, que as unidades subnacionais no possuem, no invalida essa possibilidade.
A diplomacia brasileira parece orientar-se por uma
poltica ad hoc, examinando concretamente cada
situao e buscando, quando possvel, um papel de
intermediao. O Ministrio das Relaes Exteriores
vem agindo como intermedirio em acordos que os
governos estaduais e municipais queiram estipular,

procurando formas de enquadramento por meio de

ajustes complementares no framework de um acordo existente entre os Estados nacionais. Desse
modo, preserva-se o princpio constitucional da
competncia do Estado, sendo a ao subnacional
resultante de uma delegao de responsabilidade.
Um exemplo antigo dessa forma de atuao o da
Fundao para o Desenvolvimento Administrativo
(Fundap), do governo do Estado de So Paulo. Essa
instituio desenvolve desde os anos de 1980 atividades de cooperao tcnica com os governos de
Nicargua, Moambique, Angola, Guin Bissau,
Cabo Verde e outros. Quem tem a responsabilidade formal por eles a Agncia Brasileira de
Cooperao do Ministrio, delegando-se poderes
Fundap para sua execuo.

Concluso
O aumento da demanda dos entes federados na
rea externa poder criar novas condies no
cenrio poltico brasileiro e suscitar a hiptese de
uma emenda constitucional, tal como ocorreu na
Argentina, na Sua e no Canad. Neste sentido,
no pareceria impensvel formular nova regulamentao dessas atividades no mbito do pacto
federativo, considerando-se que os limites constitucionais atuao externa dos estados federados
poderiam ser revistos atravs de um mecanismo
que, mesmo resguardando a competncia exclusiva da Unio ou, melhor dizendo, da Federao no mbito externo, atribua aos entes federativos algumas prerrogativas na matria
(Boga Filho, 2002, p. 168).

A questo da ao internacional objetiva e

factual das unidades subnacionais traz o debate,
no caso do Brasil, ao mesmo patamar de outros
temas federativos. A inconstncia dessas polticas
de participao externa considerada pela literatura e manifesta-se concretamente. O tema do
pacto federativo, que se relaciona com os mecanismos de controle e balano na vida poltica
nacional, que vem limitando a capacidade de ao
dos governos, nacional, regional e local, vinculase tambm, na contemporaneidade, capacidade
de insero internacional, seja na perspectiva do
fortalecimento do Mercosul, seja na busca de uma
insero mais forte.

PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE INTERNACIONAL

Uma anlise detalhada da ao de cada estado
brasileiro evidencia que todos eles tm formas de
insero internacional e interesses especficos.
Amap e Roraima tm interesses nas relaes com
vizinhos e com outros pases; o mesmo pode ser
dito em relao a todos os pases amaznicos. A
Amaznia busca no Peru e na Venezuela interlocutores especiais. O Par tem desenvolvido intercmbios com muitos pases, inclusive da sia e do
Oriente Mdio. Os estados nordestinos Cear,
Pernambuco e Bahia tm fortalecido os intercmbios, utilizando-se de relaes no apenas econmicas, mas tambm polticas. Essa lista pode ser
ampliada aos estados do Centro-oeste, do Sudeste
e do Sul, como examinamos ao estudar detalhadamente os casos de So Paulo e Rio Grande do Sul.
Todos tm intensa preocupao pelo comrcio
exterior e pelos investimentos externos, sendo essas questes assimiladas vida pblica.
Entre as propostas possveis, utilizando a
formulao de Boga Filho (2002), poderia se
pensar em algumas aes: a) maior capacitao
do Ministrio das Relaes Exteriores para o exerccio da diplomacia federativa; b) incorporao da
diplomacia federativa ao externa do Estado
nacional; c) articulao das autoridades estaduais,
de regies metropolitanas e de cidades relevantes
para a ao internacional; d) examinar a convenincia de mudanas na legislao infraconstitucional; e) dar poderes mais efetivos ao frum consultivo de autoridades regionais do Mercosul,
aprovado na reunio do Conselho do Mercosul de
dezembro de 2004; f) ao mais efetiva no sentido do estabelecimento de convnios da Unio
com estados e municpios visando delegao de
poderes em aes internacionais e adaptao
mais dinmica dos convnios externos dos estados e municpios no quadro dos acordos bilaterais do Estado nacional.
A anlise proposta indica que, alm de medidas administrativas, o maior problema reside na
capacidade de compreender um mundo em
mudana, em que o nvel de relaes internacionais passa pelo Estado nacional, mas vai alm dele.
O emaranhado dessas relaes apresenta uma alta
complexidade: trata-se de trazer para a poltica
nacional a capacidade desenvolvida por outras instncias, considerando que sua ao pode fortalecer
a Nao. Duchacek (1990), embora admita existi-

137

rem riscos para a poltica exterior nacional, afirma

que a ao internacional subnacional uma realidade, devendo ser portanto reconhecida como fato
real. No caso brasileiro, aparentemente a possibilidade de risco no se apresenta em razo da prpria histria. As potencialidades da diversificao
e, ao mesmo tempo, do fortalecimento da ao
exterior ou agir mais fortemente para a governabilidade num mundo transformado, nas palavras
de Rosenau (1998) no esto ainda plenamente
absorvidas.

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RESUMOS / ABSTRACTS / RSUMS

PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE
INTERNACIONAL DAS UNIDADES
SUBNACIONAIS: ESTADOS E
MUNICPIOS BRASILEIROS

PROBLEMS FOR INTERNATIONAL ACTION OF SUB-NATIONAL

GOVERNMENTS: BRAZILIAN
STATES AND MUNICIPALITIES

Tullo Vigevani

Tullo Vigevani

Palavras-chave: Governos subnacionais; Paradiplomacia; Poltica

externa do Brasil; Teoria das relaes internacionais.

Keywords: Sub-national governments; Paradiplomacy; Brazilian

foreign policy; International relations theory.

Tanto a literatura acadmica como a

experincia atual sugerem que a participao regional e internacional dos
governos subnacionais est ganhando fora e importncia e pode ser
considerada um fator importante
para inmeros pases. No Brasil,
debate sobre esse tema ainda no foi
consolidado, mais certamente ter
importncia no futuro. As atribuies
de estados e municpios estabelecidas pela Constituio de 1988 abrem
perspectivas que fortalecero a discusso sobre a possibilidade e a efetividade de aes internacionais
descentralizadas. A literatura especializada dos anos de 1990 ampliou
o conceito de paradiplomacia e
sugeriu a participao de organizaes governamentais, alm do
Estado nacional, em aes internacionais, o que se vincula ao debate
clssico relativo soberania nacional
e ao federalismo. O desafio para o
Brasil como conjugar o potencial
interesse pelas relaes externas dos
governos estaduais e municipais com
os interesses do Estado nacional.

Both academic journals and actual

experience suggest that the regional
and international participation of
sub-national governments is gaining
force and importance, and may be
raised as a significant issue for various countries. Internationally subnational governmental participation
has been growing for some time. The
Brazilian example does not differ
from this general pattern. The debate
has not yet consolidated, and this
question will be of major future
importance. The attributes granted to
federal states and municipalities in
the Brazilian Constitution of 1988
open perspectives which can further
the debate on the possibilities and
effectiveness of decentralized international activities. The specialized literature of the 1990s enlarged the
paradiplomatic concept and indicated the participation of governmental
organizations, aside from national
states in international action. This
intertwined with the classical debates
regarding national sovereignty and
federalism. The challenge facing
Brazil is to connect potential interests
of external relations of state governments and municipalities with those
of the national State.

169
PROBLMES LACTION INTERNATIONALE DES GOUVERNEMENTS SOUS-NATIONAUX:
TATS ET MUNICIPALITS
BRSILIENNES
Tullo Vigevani
Mots-cls: Gouvernements sousnationaux; Paradiplomatie; Politique
trangre du Brsil; Thorie des
relations internationales.
Tant la littrature acadmique que
lexprience actuelle suggrent que
la participation rgionale et internationale des gouvernements sousnationaux gagne de la force et de
limportance et peut tre considre
comme une question importante
pour plusieurs pays. La participation
internationale des gouvernements
sous-nationaux saccrot depuis quelques temps. Lexemple du Brsil
nest pas diffrent. Le dbat nest pas
encore consolid et cette question
sera importante dans lavenir. Les
attributions des tats et des municipalits ouvrent, selon la Constitution
de 1988, des perspectives qui renforceront le dbat sur la possibilit et
leffectivit dactions internationales
dcentralises. La littrature spcialise des annes 1990 a largi le concept de paradiplomatie et a suggr
la participation, dans les actions
internationales, dorganisations gouvernementales en dehors de ltat
national. Le dfi pour le Brsil est de
conjuguer lintrt potentiel des gouvernements sous-nationaux et municipaux pour les relations internationales avec les intrts de ltat
national.