IMPROBIDADE E CORRUPO*

RAUL MACHADO HORTA*

I. Poltica. tica e Corrupo. 2. Formas polticas e corrupo. 3. Crime

de responsabilidade e corrupo. 4. Controle da corrupo
I. Dentro do tema geral do painel - IMPROBIDADE ADMINISTRA TIV A - ,
a corrupo manifestao maligna, que nega a moralidade administrativa. Na
linguagem verncula, - a improbidade, designa a desonestidade, a maldade, a
perversidade; equivale ao mprobo, que conduz ao illlprobus administrator, caracterizando, no servio pblico, o administrador desonesto. No domnio do Direito,
identifica o crime, tipificado no Cdigo Penal, na categoria dos crimes praticados
por funcionrio pblico contra a administrao em geral, ao lado de outros crimes,
como o peculato, o excesso de exao, a prevaricao, o trfico de influncia, o
contrabando e a condescendncia criminosa. At o advento do Cdigo Penal de 1940,
a corrupo no era tratada, sob essa designao, adotando-se na legislao anterior
ao Cdigo, as expresses .. peita ou suborno", como assinala a "Exposio de
Motivos", reduzindo o alcance da corrupo a essas duas formas especficas de
improbidade. Como perverso, a corrupo no categoria autnoma, com vida
prpria. A corrupo uma conseqncia, cuja causa primeira reside na ruptura de
valores, operada no domnio da conduta humana. A autonomia da Poltica, no seu
desvinculamento da tica e da Religio, conduziu, em seu longo percurso histrico,
ao enfraquecimento da conscincia tica, que as formas de organizao poltica
aprofundaram, promovendo a separao entre a tica e a Poltica.
A tica encerra valor individual, desprovido de sano material e exterior. Na
tica, a coero interior e subjetiva, no plano da conscincia de cada um. Essa
apreciao conceitual sobre a autonomia da regra moral, no desconhece a subsistncia das relaes entre a tica, a Poltica e o Direito e, especialmente, como
recolhemos nos estudos de Georges RIPPERT, a jurisdizao da regra moral.

* Exposio no .. XVII Congresso Brasileiro de Direito Administrativo". reunido em Belo Horizonte, na data de 19 de setembro de 2003.
* Professor catedrtico e emrito da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas
Gerais.
R. Dir. Adm.,

Rio de Janeiro, 236: 121-128,

Abr./Jun. 2004

Nas relaes entre a tica e a Poltica, a fase de subordinao da Poltica a

Moral, que impregnou o mundo helnico e o medieval, foi sucedida, a partir da
contribuio de Machiavel, exposta em seu famoso 11 Principe', consubstanciada na
concepo da Poltica, "como ordem normativa autnoma da conduta humana" , na
sinttica caracterizao de Legaz Lacambra 2 , pelo ingresso no pensamento poltico
moderno da autonomia da poltica em relao a Moral, com a conseqente secularizao e exaltao do Estado, em processo que Bcnedetto CROCE' qualificou de
"dionisaco delrio statale e governamentale". Rompida a subordinao da Poltica
a tica, a corrupo instalou-se no Poder.
2. No domnio das idias, a filosofia poltica inseriu o tratamento da corrupo
no quadro dos regimes polticos, estabelecendo a correlao entre corrupo e formas
de organizao poltica. Aristteles4 dedicou o Livro VII da Poltica, para analisar
as causas das mudanas de regimes e identificar nessas mutaes as .. corrupes
prprias de cada um", no plano das formas degeneradas dos regimes.

Alexis de TOCQUEVILLES, escrevendo na terceira dcada do sculo XIX

(1835), desenvolveu a relao entre regime poltico e corrupo, dentro da viso
aristocrtica de seu pensamento. Um dos ttulos de sua obra, trata" da corrupo e
dos efeitos que deles decorrem para a moralidade poltica" . Sob a forma de comentrio, Tocqueville, que foi denominado de .. profeta da idade das massas" , assinala.
em juzo impregnado pela sua origem aristocrtica, que, .. nos governos aristocrticos, os homens so ricos e nada desejam seno o poder. Nas democracias, os homens
pblicos so geralmente pobres e tm uma fortuna a fazer" . E nessa distino. extrai
a concluso de que" nos Estados aristocrticos, os governos no so inclinados
corrupo e nutrem gosto moderado pelo dinheiro, enquanto o contrrio se d no
governo democrtico". A comparao entre os dois regimes desfavorvel ao
governo democrtico, e o juzo de TOCQUEVILLE. condensou-se na seguinte observao: .. Se os homens que dirigem as aristocracias procuram, s vezes, corromper,
os chefes das democracias so corrompidos" 6.
No pensamento poltico contemporneo, Raymond Aron 7 , no seu livro" Dmocratie et totalitarisme" , retomou a aproximao entre corrupo e regimes polticos,
anteriormente cogitada por Aristteles e Alexis de Tocqueville. Desenvolveu o tema
nas consideraes que dedicou a analise dos regimes constitucionais pluralistas. Estes

"/I Prncipe" - Rinascimento dei Libra - Firenze - 1939.

LEGAZ Y LACAMBRA - Filosofia Del Derecho, Bosch - Barcelona. 1953 - pgs. 277.
3 BENEDETIO CROCE - ,. tica e Poltica" - Bari-Laterza - 1945 - pgs. 233
4 ARISTTELES "Poltica" - Edicin Bilingue - Clssicos Polticos - Instituto de
Estdios Polticos - Madrid - 1951 - pgs. 204.
5 ALEXIS DE TOCQUEVILLE - .. De la Dmocratie ell AlIlerique" - vol. I - Librairie de
Medeis - Paris - 1951 - pgs. 345.
6 ALEXIS DE TOCQUEVILLE - obra citada - pgs. 345
7 RA YMOND ARON - .. Dlllocratie et totalitarislIle" - Editions Gailimard - Paris 1965
- pgs. 1821186.
,

122

regimes, assinala Raymond Aron, podero corromper-se por excesso de oligarquia

ou por excesso de demagogia. No primeiro caso, a minoria manipula as instituies
e impede a realizao de governo democrtico. No segundo, sucumbe a autoridade
capaz de preservar o interesse geral. No regime constitucional pluralista. diz Raymond ARON, a corrupo conduz desintegrao de seu funcionamento pela disputa
agressiva e a permanente hostilidade entre os Partidos e as correntes de opinio. Sob
esse ngulo da corrupo do regime poltico, fundada na permanente crise do sistema,
Raymond ARON6 cita, como exemplo particular de corrupo o que ele denomina
do mais belo exemplo de corrupo do regime constitucional pluralista, o caso da
repblica de Weimar, trabalhada pelo dissdio ideolgico entre os revolucionrios
da direita e os revolucionrios da esquerda, bloqueando o funcionamento do governo
pari ame ntar.
No quadro da corrupo do regime poltico, responsvel pelo aparecimento das
formas impuras, referidas na classificao de ARISTTELES, James BRYCEJ, no
extenso e clssico estudo que dedicou a Republica Americana, apontou os trs vcios
que corrompiam o sistema democrtico norte-americano: o poder excessivo, exercido
pelos grandes partidos polticos, a influncia ilegtima do dinheiro na atividade
legislativa e o aviltamento da funo pblica, na forma remuneratria da atribuio
de cargos e comisses, para recompensar dedicaes partidrias.
A corrupo do regime poltico inseparvel da corrupo praticada pelos
agentes, os funcionrios, os titulares de cargos e manadatos, os representantes do
Poder Poltico. No fcil sua identificao. O ato de ofcio, que lhe d causa,
esconde-se nos meandros do aparelho governamental. A corrupo dissimulada no
seu procedimento. No aparece, via de regra, na claridade do dia. Move-se nas
sombras e nos desvos, e esse ocultamente dificulta a catalogao dos casos, que s
o tempo e o trabalho investigatrio iro revelar na insidiosa extenso das formas
mltiplas de corrupo. Acrescente-se o constrangimento pela divulgao dos fatos,
a abertura de cicatrizes recentes, envolvendo pessoas e instituies. Os riscos do
acolhimento de denncias, que resvalam na calnia, na injria e na difamao,
lesando os sentimentos de honra e a imagem de terceiros. A corrupo no tema
didtico, desenvolvido, com critrios de impessoalidade, nos textos e nos manuais.
No plano de documentos dessa natureza, pode-se dizer que a corrupo tema
rarefeito, de incurso cautelosa. Ainda em nossos dias, um sculo aps o seu aparecimento, perdura a posio singular do livro de James BRYCE, que dissecou o fato
da corrupo, na sua definio, nas manifestaes no Congresso e nas Comisses,
no comportamento dos Partidos, no retrato da figura do BOSS, que no brilha na
Tribuna, nem no plenrio da reunies. O seu ambiente o da Sala das Comisses 10.
As manipulaes do trfico de influncia e as recompensas oferecidas aos eleitores
so outros tpicos da obra de BRYCE, no vasto painel em que ele analisa e descreve

9
10

RA YMOND ARON, Obra citada, pgs. 182.

JAMES BRYCE, .. La Repllbliqlle Americaine" . vol. I. Giard Brierc, 1900, pgs. XVI.
JAMES BRYCE, obra citada, vol. m, pgs. 144/233.
123

o procedimento da corrupo, no mbito da atividade congressual e partidria norte-americana.

WoodrolV WILSON, que foi Professor da Universidade de Princeton e exerceu
a Presidncia do Estados Unidos, autor de outra obra notvel I I, nos domnios do
Direito e da Cincia Poltica norte-americana, cuja traduo francesa mereceu as
galas de longo prefcio de Lon DUGUIT, o renovador do Direito Pblico francs
no sculo XX e Professor da Faculdade de Direito de Bordeaux, no obstante o valor
do texto, dedicado ao estudo aprofundado do Estado. WILSON no se interessou
pelo fenmeno da corrupo, no quadro da organizao e da atividade do Estado,
deixando de oferecer observaes diretas, que certamente enriqueceriam as fontes
didticas e cientficas sobre o tema, na linha dos estudos de BRYCE.
No Brasil, suprem as deficincias das fontes didticas, no impregnadas pelo
passionalismo das campanhas polticas, as referncias de historiadores e o testemunho valioso, que destaco, de arguto observador do processo poltico. Neste testemunho, em crtica a corrupo difusa. que se pressentia no comportamento suspeito de
agentes polticos, distingo no conjunto dos depoimentos, a observao formulada
por eminente Homem Pblico e consagrado Jurista. o saudoso Senador Milton
Campos. O comentrio de Milton Campos est ajustado a um quadro geral de
corrupo difusa, que se disseminava nas suspeitas e presunes das denncias, que
inundavam, diariamente, o noticirio dos jornais e os discursos parlamentares, proferidos na Cmara e no Senado Federal. Fixando o ambiente, impregnado por
suspeitas e denncias de uma corrupo difusa, Milton CAMPOSI2, em discurso
proferido na Faculdade de Direito do Largo de So Francisco, sintetizou o mecanismo
de .. nova fsica" , nestas palavras oraculares, verbis:

Estamos assistindo, em nosso Pas, invaso de lima nova fsica, em que

o velho princpio de ARQUIMEDES se alterou: da-me um cargo pblico
e UlIl ponto de apoio 110 Tesouro e eu, levantarei IlIIl patrimnio."
H

Nas fontes brasileiras, menciono duas interpretaes, a de Srgio Buarque de

HOLANDA e a de Raymundo FAORO, igualmente identificadas na particularizao
de fatos de corrupo, na vida pblica de nosso Pas.
Srgio Buargue de Holanda 13, analisando o aparecimento da corrupo administrativa no perodo imperial, assinalou que "a corrupo insinuava-se nas antecmaras dos Ministrios e acabava por invadir toda a periferia de poder, ajudando a
corro-lo. Embora poucos pusessem em dvida a probidade pessoal de um Zacarias
de Ges, ou de um ltabora, foi provavelmente durante os seus Governos que abusos

WOODROW WILSON - " L'tal - lemellls d'Histoire et de Pratique Politique" - VOL.

Paris - Giard -1902.
12 MILTON CAMPOS "Testemul/hos e EI/sil/amentos" - Livraria Jos 01ympio Editora Coleo Documentos Brasileiros - 1972 - pgs. 74.
13 SRGIO BUARQUE DE HOLANDA - "Histria Geral dll Civili;:.ao Brasileira - Ir' "O Brasil Monrquico" - Difel- So Paulo - 1983 - pgs. 94.
11

I-

124

semelhantes ecoaram mais vivamente na Imprensa". No Ministrio de 1877, Cotegipe, Ministro da Fazenda, viu-se acusado de ligaes com um conferente da Alfndega, inculpado em inqurito administrativo de co-responsvel, num contrabando de
vultosa importao de tecido" popeline". Na hora final do Imprio, o Ministrio
Joo Alfredo caiu, em 1o de julho de 1889, .. afogado, diz Srgio BI/arque de
HOLANDA 14, na onda de acusaes levantadas pelas transaes do Governo com
firma, cujo chefe tinha ligaes de famlia com o Chefe de Governo, e era acusado
de retirar fabulosos lucros nesses negcios".
Ravmundo FAORO I5 , no livro que dedicou "formao do patronato poltico
brasileiro", analisando o "intercmbio entre os negcios e o Estado" . no Segundo
Reinado, aludiu .. ao regime incestuoso, entre economia e poltica", quando" as
concesses, assinala FAORO, eram pleiteadas e obtidas pelos prprios Deputados,
Senadores e Conselheiros ou expoentes partidrios" .
O clima de corrupo difusa foi retratado nestas palavras do Autor de "Os Dono
do Poder", verbis:

"Formigavam nos Ministrios, nos corredores da Cmara c do Senado,

magotes de aventureiros, intermedirios e empresrios nominais, em busca
das concesses, dos fornecimentos, das garantias de juro, das subvenes,
para o lucro rpido e sem trabalho das transferncias" .
No regime presidencial republicano, pela soma de poderes que concentra e pela
influncia que exerce, na qualidade de Chefe de Estado e de Governo e de impulsionador de grandiosa administrao central, o Presidente da Repblica atrai animosidades, que muitas vezes buscam converter atos presidenciais em atos de corrupo,
para seu enquadramento na tipicidade do crime de responsabilidade. No singelo
esse procedimento e sua intermitncia demonstra a excepcionalidade de seu uso,
para corrigir, politicamente, desvios da conduta presidencial.
Na grave crise de agosto de 1954, alimentada, em grande parte, pela propagao
incontrolvel de indisfarvel corrupo difusa, em processo de corroso da autoridade presidencial, membros da Cmara dos Deputados, que anteviam a marcha fatal
da crise poltica, procuraram, na iniciativa de denncia por crime de responsabilidade, substituir a deciso ftica pela soluo jurdico-constitucional do crime de
responsabilidade. A iniciativa no vingou. Sem dispor de outras alternativas, o "mar
de lama', acumulado pela corrupo difusa, levou na sua voragem a vida do Presidente Getlio Vargas.
Sob a Constituio de 1988, que manteve entre os crimes de responsabilidade
o ato do Presidente da Repblica que atentar contra a "probidade na administrao"
(Constituio - art. 85- V), verificou-se o primeiro caso de processo e julgamento
do Presidente da Repblica por crime de responsabilidade, fundado no ato atentatrio

SRGIO BUARQUE DE HOLANDA, obra citada. pgs. 354.

Donos do Poder". vaI. 2. Editora Globo. P0I10 Alegre. 1976. pgs.
435/436.
14

15 RA YMUNDO FAORO, .. Os

125

da .. probidade na administrao", isto , por ato de corrupo. Encerrado o julgamento condenatrio, a Resoluo n 10 1, de 30 de dezembro de 1992, do Senado
Federal, dando pela procedncia da denncia, por crimes de responsabilidade, praticados pelo Presidente da Repblica, em atos contrrios a segurana interna do Pas
e a probidade na administrao, imps ao ento Presidente, a sano da inabilitao,
por oito anos, para o exerccio de funo pblica, e considerou prejudicado o pedido
de aplicao da sano de perda do cargo de Presidente da Repblica, em virtude
da renncia ao mandato de Presidente, formalizada perante o Congresso Nacional.
O tempo no nos permite referncia mais longa ao processo de impeachment,
instaurado na Cmara dos Deputados, para os fins da admissibilidade da acusao,
e, submetido ao Senado Federal, para o processo e julgamento do Presidente da
Repblica (Constituio Federal. art. 86 c/c art. 52-I).
Questes relevantes, que interessam ao conhecimento dos aspectos doutrinrios
e processuais do instituto, como os temas da natureza do ato presidencial e os efeitos
da renncia, manifestada aps o incio do julgamento, foram examinados, em profundidade, apresentando amplos e inovadores fundamentos da complexa matria. A
relao entre o ato de oficio do Presidente e a vantagem indevidamente recebida,
considerada indispensvel, consolidou-se na interpretao do Supremo Tribunal
Federal, fixada na Ao Penal n 307 - DF - (Tribunal Pleno), que no sufragou
o entendimento da dispensabilidade do ato de ofcio, para a configurao do crime
de corrupo. A inadmissibilidade da prova obtida por meios ilcitos ficou assentada
na Ao Penal N 307 16 , em consonncia com a regra proibitria da Constituio
Federal (Art. 5 - LVI).
4. As resistncias da conscincia tica, no plano individual, em razo de suas
peculiaridades, especialmente pela ausncia da uniformidade de sua configurao,
no dispensam, por isso, o concurso da norma jurdica, dotada de fora coercitiva,
no controle e desfazimento da corrupo. o que evidenciam as chamadas leis de
anti-corrupo, que se difundiram nos ordenamentos britnico e norte-americano,
atravs do Corrupt ilegal practices Act (1Ilglaterra) e do Federal Corrupt Practice
Act (Estados Ullidos), e, no ordenamento francs, pela legislao sobre a transparncia da atividade poltica de 1988.
A Lei o instrumento por excelncia para o controle da corrupo. Nem sempre
atinge seus objetivos. Os recursos e as formas da corrupo so mltiplos. O seu
dinamismo pela capacidade inventiva e pela burla do corruptor ultrapassam a normalidade do quadro legal. Se a lei no opuser barreira corrupo, sua ausncia
favorecer o domnio dos meios escusos da improbidade. com a Lei que devemos
contar para o combate corrupo e seu desmantelamento implacvel. O controle
legal amplo. Dispe de fundamento na Constituio e desdobramento na legislao
ordinria e nos atos administrativos. Beneficiando-se da experincia anterior, notadamente a partir da Constituio Federal de 1967, que confiou lei complementar
o estabelecimento de casos de inelegibilidade, para preservao do regime democrtico, da probidade administrativa, da normalidade e legitimidade das eleies, contra

16 .. Revisra

126

Trimeslral de Jurisprudncia" , volume 162, outubro 1997, pgs. 4 e seguintes.

o abuso do poder econmico e do exerccio de cargos ou funes pblicas (art. 148.

I, 11 e I1I), a Constituio investiu o Presidente da Repblica de poderes para repelir
fatores de corrupo (art. 152, pargrafo 3); incluiu a probidade na administrao
entre os casos do crime de responsabilidade do Presidente da Repblica que contra
ela atentar (Art. 84-V). A Constituio de 1988, na seqncia da normati vidade de
anti-corrupo, inaugurada na Constituio de 1967, tornou o princpio da moralidade preceito de obedincia obrigatria, na ampla rea da Administrao Pblica
direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios. Cominou sano efetiva aos atos de improbidade administrativa,
os seus autores ficaram sujeitos suspenso dos direitos polticos, perda da funo
pblica, indisponibilidade dos bens e ao ressarcimento ao errio. (Constiwioart. 37, pargrafo 4) Conferindo eficcia sano, erigiu o Ministrio Pblico na
titularidade da ao penal pblica, do inqurito civil e da ao civil pblica, para a
proteo do patrimnio pblico e social (Constiwio, art. 129-I-IIl).
O controle da corrupo pode ser exercido atravs dos poderes de investigao
das Comisses Parlamentares de Inqurito (Constituio Federal, art. 58, 3) e da
fiscalizao contbil, financeira e oramentaria dos Tribunais de Contas da Unio e
do Estados, os quais, entre suas atribuies, receberam a de apurar irregularidade de
que resulte prejuzo ao errio pblico (Constituio Federal, art. 71, 11 - Constituio do Estado de Minas Gerais, art. 76, I1I).
Na legislao ordinria, desenvolvendo as disposies da Constituio, destacamos a lei federal n 8.429, de 2 de junho de 1992, verdadeira lei brasileira da
anticorrupo, cuja ementa lhe confere essa destinao: "dispe sobre as sanes
aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de
mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica, direta, indireta ou
fundacional", para defesa do princpio da moralidade, inscrito no artigo 37, da
Constituio Federal de 1988. A referida Lei, aplicvel aos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e do Territrio, administrao direta,
indireta ou fundacional, esgota, atualmente, a tipificao dos atos de improbidade
administrativa, enumerados em doze casos, define os atos de improbidade que
causam prejuzo ao errio, reunidos em treze modalidades; enumera as espcies de
atos de improbidade, em sete enunciados; particulariza as cominaes por ato de
improbidade (art. 12-I-II-I1I); confia ao Ministrio Pblico a propositura da ao por
improbidade administrati va (art. 17, pargrafos 1 at 12), prev a perda dos bens
havidos ilicitamente e o pagamento em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo
ilcito (Art. 18); admite a perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos,
que se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria. (Art. 20)
Cabe incluir no conjunto das normas de controle da corrupo, a legislao
eleitoral codificada (Lei n 4.737, de 1965), a Lei n 8.666, de 21.06.1993, que
contm normas gerais sobre licitao e contratos administrativos, os Cdigos de
tica Profissional, que visam afastar as prticas moralmente contaminadoras da
atividade profissional, que o objetivo comum a Cdigos dessa natureza. Nessa rea
da Deontologia, dispem de precedncia o Cdigo de tica do Instituto dos Advogados de So Paulo, de 1921, seguido do Cdigo de tica Profissional, elaborado
pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados, em 1934.
127

o combate corrupo constitui permanente desafio Sociedade e s Instituies. Para venc-la, indispensvel o revigoramento da conscincia tica, a participao do povo, o concurso das instituies, a vigilncia dos servidores pblicos,
o compromisso dirio de homens e de mulheres, o aprimoramento da legislao de
anti-corrupo, para assegurar, no final da caminhada, o triunfo dos valores morais
na Sociedade no final da caminhada, o triunfo dos valores morais na Sociedade
Democrtica e nela estabelecer, sob o imprio da Lei, o primado da Moralidade.

128