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MINISTRIO PBLICO DE CONTAS JUNTO AO TCU

Gabinete do Procurador Jlio Marcelo de Oliveira

Processo TC 021.643/2014-8 (com 445 peas)


Apensos: TC 015.891/2014-3, TC 029.938/2014-7, TC 014.781/2015-8, TC 018.051/2015-4, TC
033.671/2015-0 e TC 006.179/2016-9
Representao
Excelentssimo Senhor Ministro-Relator,
Trata-se de representao formulada pelo Ministrio Pblico de Contas (pea 1) que versa
sobre graves irregularidades relacionadas ao atraso no repasse s instituies financeiras dos valores
destinados ao pagamento de despesas de responsabilidade da Unio, relativas a benefcios sociais e
previdencirios e a subvenes econmicas.
Os fatos apurados neste processo revelaram ao pas o cometimento de gravssima fraude
fiscal que permitiu a expanso de gastos primrios do Governo Federal sem sustentao, mediante ilegal
utilizao dos bancos pblicos federais como fonte de financiamento de despesas primrias da Unio e
omisso dos passivos correspondentes nos registros sobre a dvida da Unio, com maquiagem de
resultados fiscais, resultando em aumento elevado do endividamento pblico, perda de credibilidade do
pas, perda do grau de investimento, defraudao do processo eleitoral de 2014 e crise fiscal e
econmica sem precedentes na histria do Brasil.
Com base nos achados descritos no Relatrio de Fiscalizao (pea 109) elaborado pela
Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda), o Plenrio do TCU, mediante o
Acrdo 825/2015 (pea 135), proferiu determinaes corretivas ao Departamento Econmico do Banco
Central do Brasil (Depec), Secretaria do Tesouro Nacional (STN), ao Ministrio da Fazenda, ao
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), ao Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE), ao Ministrio das Cidades e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE),
alm de efetuar recomendaes, alerta e comunicaes e de determinar a realizao das seguintes
audincias:
9.2. em relao s operaes de crdito realizadas junto Unio, consubstanciadas na
utilizao de recursos prprios da Caixa Econmica Federal para a realizao de pagamento
de dispndios de responsabilidade da Unio no mbito do Programa Bolsa Famlia:
(...)
9.2.4. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para que, no prazo
improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa em relao realizao
de operao de crdito, consubstanciada na concesso e utilizao de recursos prprios da
Caixa Econmica Federal para o pagamento de benefcios de responsabilidade da Unio no
mbito do Programa Bolsa Famlia de que trata a Lei 10.836/2004, contrariando o que
estabelecem o 1, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei
Complementar 101/2000:
- Arno Hugo Augustin Filho CPF 389.327.680-72 Secretrio do Tesouro Nacional;
- Marcus Pereira Auclio CPF 393.486.601-87 Subsecretrio de Poltica Fiscal da
Secretaria do Tesouro Nacional;
- Marcelo Pereira de Amorim CPF 821.337.191-72 Coordenador-Geral de Programao
Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional;
- Jorge Fontes Hereda CPF 095.048.855-00 Presidente da Caixa Econmica Federal; e
- Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello CPF 491.467.346-00 Ministra de Estado do
Desenvolvimento Social e Combate Fome;
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- Guido Mantega CPF 676.840.768-68 Ministro de Estado da Fazenda, em razo da


omisso quanto ao disposto no art. 32, caput, da Lei Complementar 101/2000;
9.3. em relao s operaes de crdito realizadas junto Unio, consubstanciadas na
utilizao de recursos prprios da Caixa Econmica Federal para a realizao de pagamento
de dispndios de responsabilidade da Unio no mbito do Seguro-Desemprego e do Abono
Salarial:
(...)
9.3.4. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para que, no prazo
improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa em relao realizao
de operao de crdito, consubstanciada na concesso e utilizao de recursos prprios da
Caixa Econmica Federal para o pagamento de benefcios de responsabilidade da Unio no
mbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o que estabelecem o 1,
inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei Complementar 101/2000:
- Arno Hugo Augustin Filho CPF 389.327.680-72 Secretrio do Tesouro Nacional;
- Marcus Pereira Auclio CPF 393.486.601-87 Subsecretrio de Poltica Fiscal da
Secretaria do Tesouro Nacional;
- Marcelo Pereira de Amorim CPF 821.337.191-72 Coordenador-Geral de Programao
Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional;
- Jorge Fontes Hereda CPF 095.048.855-00 Presidente da CAIXA; e
- Manoel Dias CPF 007.829.719-20 Ministro de Estado do Trabalho e Emprego;
- Guido Mantega CPF 676.840.768-68 Ministro de Estado da Fazenda, em razo da
omisso quanto ao disposto no art. 32, caput, da Lei Complementar 101/2000;
9.4. em relao aos adiantamentos concedidos pelo Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS) ao Ministrio das Cidades ao amparo do que dispe o art. 82-A da Lei
11.977/2009,
(...)
9.4.3. determinar a audincia dos gestores identificados a seguir, para que, no prazo
improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa em relao realizao
de operao de crdito com inobservncia de condio estabelecida pelo art. 32, 1, inciso
I, da Lei Complementar 101/2000, e pelo art. 3 da Lei 4.320/1964:
- Gilberto Magalhes Occhi CPF 518.478.847-68 Ministro de Estado das Cidades;
- Carlos Antonio Vieira Fernandes CPF 274.608.784-72 Secretrio Executivo do
Ministrio das Cidades; e
- Larcio Roberto Lemos de Souza CPF 124.085.224-04 Subsecretrio de Planejamento,
Oramento e Administrao do Ministrio das Cidades;
- Guido Mantega CPF 676.840.768-68 Ministro de Estado da Fazenda, em razo da
omisso quanto ao disposto no art. 32, caput, da Lei Complementar 101/2000;
9.5. em relao s operaes de crdito realizadas junto Unio, consubstanciadas pela
edio das Portarias do Ministrio da Fazenda 122, de 10 de abril de 2012, 357, de 15 de
outubro de 2012, e 29, de 23 de janeiro de 2014, as quais representaram a assuno de
compromisso financeiro de que trata o art. 29, inciso III, da Lei Complementar 101/2000:
(...)
9.5.3. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para que, no prazo
improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa em relao realizao
de operao de crdito, consubstanciada na concesso e utilizao de recursos prprios do
BNDES para o pagamento de benefcios de responsabilidade da Unio no mbito do
Programa de Sustentao do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o 1,
inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei Complementar 101/2000:
- Guido Mantega CPF 676.840.768-68 Ministro de Estado da Fazenda, em razo da
edio da Portaria 122, de 10 de abril de 2012;
- Nelson Henrique Barbosa Filho CPF 009.073.727-08 Ministro de Estado da Fazenda
interino, em razo da edio da Portaria 357, de 15 de outubro de 2012;
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- Dyogo Henrique de Oliveira CPF 768.643.671-34, Ministro de Estado da Fazenda


interino, pela edio da Portaria 29, de 23 de janeiro de 2014;
- Arno Hugo Augustin Filho CPF 389.327.680-72 Secretrio do Tesouro Nacional;
- Marcus Pereira Auclio CPF 393.486.601-87 Subsecretrio de Poltica Fiscal da
Secretaria do Tesouro Nacional;
- Adriano Pereira de Paula CPF 743.481.327-04 Coordenador-Geral de Operaes de
Crdito do Tesouro Nacional; e
- Luciano Coutinho CPF 095.048.855-00 Presidente do BNDES;
9.6. em relao s operaes de crdito realizadas junto Unio, consubstanciadas nos
ttulos Tesouro Nacional Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a
Receber Tesouro Nacional, registradas nas demonstraes financeiras do Banco do Brasil,
as quais representaram a assuno de compromisso financeiro de que trata o art. 29, inciso
III, da Lei Complementar 101/2000:
(...)
9.6.3. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para que, no prazo
improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa em relao realizao
de operaes de crdito, consubstanciadas na concesso e utilizao de recursos prprios do
Banco do Brasil para o pagamento de subvenes de responsabilidade da Unio registradas
nas contas Tesouro Nacional Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos
a Receber Tesouro Nacional da instituio financeira, contrariando o que estabelecem o
1, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei Complementar
101/2000:
- Arno Hugo Augustin Filho CPF 389.327.680-72 Secretrio do Tesouro Nacional;
- Marcus Pereira Auclio CPF 393.486.601-87 Subsecretrio de Poltica Fiscal da
Secretaria do Tesouro Nacional;
- Adriano Pereira de Paula CPF 743.481.327-04 Coordenador-Geral de Operaes de
Crdito do Tesouro Nacional; e
- Aldemir Bendine CPF 043.980.408-62 Presidente do Banco do Brasil;
- Guido Mantega CPF 676.840.768-68 Ministro de Estado da Fazenda, em razo da
omisso quanto ao disposto no art. 32, caput, da Lei Complementar 101/2000;
9.7. em relao ao pagamento de dvidas da Unio no mbito da Lei 11.977/2009, junto ao
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) sem a devida autorizao em Lei
Oramentria Anual ou em Lei de Crditos Adicionais, contrariando o que estabelece o art.
167, inciso II, da Constituio da Repblica e o art. 5, 1, da Lei Complementar 101/2000:
9.7.1. em razo do disposto pelo art. 59, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000,
alertar o Poder Executivo a respeito da execuo de despesa com pagamento de dvida
contratual junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) sem a devida
autorizao em Lei Oramentria Anual ou em Lei de Crditos Adicionais;
9.7.2. determinar a audincia dos gestores identificados a seguir, para que, no prazo
improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa em relao realizao
de pagamento de dvidas da Unio no mbito da Lei 11.977/2009, junto ao Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), sem a devida autorizao em Lei Oramentria
Anual ou em Lei de Crditos Adicionais, contrariando o que estabelecem o art. 167, inciso
II, da Constituio da Repblica e o art. 5, 1, da Lei Complementar 101/2000:
- Gilberto Magalhes Occhi CPF 518.478.847-68 Ministro de Estado das Cidades;
- Carlos Antonio Vieira Fernandes CPF 274.608.784-72 Secretrio Executivo do
Ministrio das Cidades; e
- Larcio Roberto Lemos de Souza CPF 124.085.224-04 Subsecretrio de Planejamento,
Oramento e Administrao do Ministrio das Cidades.
9.8. em relao aos atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos
Estados, Distrito Federal e Municpios:
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9.8.2. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para que, no prazo
improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa em relao aos atrasos
no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos Estados, Distrito Federal e
Municpios:
- Arno Hugo Augustin Filho CPF 389.327.680-72 Secretrio do Tesouro Nacional;
- Marcus Pereira Auclio CPF 393.486.601-87 Subsecretrio de Poltica Fiscal da
Secretaria do Tesouro Nacional; e
- Marcelo Pereira de Amorim CPF 821.337.191-72 Coordenador-Geral de Programao
Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional.
9.9. em relao aos atrasos no repasse de recursos de que tratam o art. 212, 5 e 6, da
Constituio da Repblica e o Decreto 6.003/2006:
(...)
9.9.3. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para que, no prazo
improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa em relao aos atrasos
no repasse de recursos de que tratam o art. 212, 5 e 6, da Constituio da Repblica e o
Decreto 6.003/2006:
- Arno Hugo Augustin Filho CPF 389.327.680-72 Secretrio do Tesouro Nacional;
- Marcus Pereira Auclio CPF 393.486.601-87 Subsecretrio de Poltica Fiscal da
Secretaria do Tesouro Nacional; e
- Marcelo Pereira de Amorim CPF 821.337.191-72 Coordenador-Geral de Programao
Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional;
9.10. determinar a audincia do Presidente do Banco Central do Brasil, Alexandre Tombini
(CPF 308.444.361-00), e do Chefe do Departamento Econmico, Tulio Jos Lenti Maciel
(CPF 527.746.946-04), para que, no prazo improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem
razes de justificativa quanto falta de contabilizao na Dvida Lquida do Setor Pblico, e
consequentemente na apurao do resultado fiscal, dos passivos da Unio relativos s contas
Tesouro Nacional Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a Receber
Tesouro Nacional, registradas como ativos pelo Banco do Brasil, equalizao do
Programa de Sustentao do Investimento (PSI), junto ao BNDES, s subvenes do
Programa Minha Casa Minha Vida, s contribuies sociais institudas pela Lei
Complementar 110/2001 e ao cancelamento de juros de que tratam a Lei 6.024/1974, a
Medida Provisria 2.196/2001 e a Resoluo CCFGTS 574/2008, os trs ltimos perante o
FGTS, bem como quanto contabilizao tardia dos passivos referentes ao Programa Bolsa
Famlia, ao Abono Salarial e ao Seguro Desemprego, para com a Caixa Econmica
Federal;
A referida deliberao foi mantida, em sede de embargos de declarao, pelo Acrdo
992/2015-Plenrio (pea 161) e parcialmente alterada, em sede de pedido de reexame, pelo Acrdo
3.297/2015-Plenrio (pea 314).
Mediante o Acrdo 3.297/2015-Plenrio, o Tribunal tornou sem efeito a determinao do
item 9.1.3 do Acrdo 825/2015-Plenrio, substituiu algumas determinaes (as dos itens 9.1.1, 9.1.2 e
9.4.1 do Acrdo 825/2015-Plenrio) e acrescentou uma determinao ao Conselho Curador do Fundo
de Garantia por Tempo de Servio e Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame), sem,
contudo, alterar o seu entendimento quanto s irregularidades que motivaram a determinao de
audincia dos responsveis.
As audincias determinadas pelo Acrdo 825/2015-Plenrio foram promovidas pela
SecexFazenda e, em resposta, os responsveis trouxeram aos autos as suas razes de justificativa.
Aps anlise pormenorizada das defesas apresentadas, a unidade tcnica, em
pronunciamentos uniformes, formulou a seguinte proposta de encaminhamento ao Tribunal (peas 406 a
408):
a) conhecer a presente representao, nos termos do art. 237, inciso I e pargrafo nico, do
Regimento Interno, para, no mrito, consider- la procedente;
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Gabinete do Procurador Jlio Marcelo de Oliveira

b) acatar parcialmente as razes de justificativa apresentadas pelos Srs. Jorge Fontes Hereda,
Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello, Manoel Dias, Gilberto Magalhes Occhi, Carlos
Antonio Vieira Fernandes, Larcio Roberto Lemos de Souza, Adriano Pereira de Paula,
Luciano Galvo Coutinho, Aldemir Bendine, Alexandre Antonio Tombini e Tulio Jos Lenti
Maciel;
c) acatar parcialmente as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Guido Mantega quanto
ao item 9.4.3 do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio e rejeitar as razes apresentadas quanto
aos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3 e 9.6.3;
d) rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelos Srs. Nelson Henrique Barbosa Filho,
Dyogo Henrique de Oliveira, Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Auclio e Marcelo
Pereira de Amorim;
e) aplicar aos Srs. Arno Hugo Augustin Filho, CPF 389.327.680-72, ex-Secretrio do
Tesouro Nacional, Marcus Pereira Auclio, CPF 393.486.601-87, ex-Subsecretrio de
Poltica Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional, Marcelo Pereira de Amorim, CPF
821.337.191-72, Coordenador-Geral de Programao Financeira da Secretaria do Tesouro
Nacional, Guido Mantega, CPF 676.840.768-68, ex-Ministro de Estado da Fazenda, Nelson
Henrique Barbosa Filho, CPF 009.073.727-08, Ministro de Estado da Fazenda, e Dyogo
Henrique de Oliveira, CPF 768.643.671-34, Ministro de Estado da Fazenda interino,
individualmente, a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, fixando- lhes o prazo de
15 (quinze) dias, a contar das notificaes, para que comprovem perante o Tribunal o
recolhimento das dvidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do
acrdo at a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas aps o vencimento, na forma da
legislao em vigor;
f) autorizar o desconto das dvidas na remunerao daqueles que mantenham vnculo
funcional com a Unio, observado o disposto no art. 46 da Lei 8.112/1990;
g) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrana
judicial das dvidas caso no atendidas as notificaes e no seja poss vel o desconto
determinado;
h) considerar graves as infraes cometidas e inabilitar os responsveis Guido Mantega,
Nelson Henrique Barbosa, Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Auclio e Marcelo
Pereira de Amorim para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no
mbito da Administrao Pblica, por prazo de cinco a oito anos, na forma do art. 60 da Lei
8.443/1992;
i) previamente deliberao do Tribunal, tramitar o processo ao gabinete do Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, que requereu a oportunidade de oficiar nos autos aps a instruo
promovida pela unidade tcnica (pea 1);
j) dar cincia da deliberao que vier a ser proferida aos responsveis, ao Ministrio Pblico
Federal e Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso
Nacional;
k) arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, V, do Regimento Interno.
Mediante o despacho de pea 422, Vossa Excelncia enviou os autos ao Ministrio Pblico
de Contas para a manifestao deste Procurador, conforme proposto pela unidade tcnica.
Posteriormente, o sr. Marcelo Pereira de Amorim apresentou elementos adicionais de defesa
e requereu sua excluso do rol de responsveis do presente processo (pea 428).
Por fim, foi protocolada petio do sr. Marcus Pereira Auclio, em que requereu:
a) a suspenso do presente processo, at que sobrevenha a colheita de provas testemunhais
objeto da ao de produo antecipada de provas 29740-61.2016.4.01.3400, em trmite na 21 Vara
Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal; ou
b) a formao de autos apartados para o processamento em separado das apuraes em torno
da sua conduta, a fim de assegurar que a formao do juzo por parte do TCU acerca das condutas que
lhe so imputadas somente ocorra aps a colheita dos testemunhos em juzo (pea 445).
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Gabinete do Procurador Jlio Marcelo de Oliveira

II
Inicialmente, o Ministrio Pblico de Contas manifesta-se pelo indeferimento dos pedidos
formulados pelo sr. Marcus Pereira Auclio pea 445, haja vista que j se encerrou a etapa instrutria
do processo, nos termos do art. 160 do Regimento Interno do TCU.
Ademais, no h previso legal ou regimental para a suspenso do processo no TCU com o
fim de se aguardar a produo judicial de provas. A ao de produo antecipada de provas
procedimento de natureza cautelar que tem por fim preservar a memria sobre fatos ou documentos que
sero posteriormente objeto de discusso em uma ao principal, no mbito judicial. Descabe
completamente pretender interromper o curso regular de um processo no TCU com o pretexto de
produzir provas na esfera judicial, que, alis, poderiam ter sido apresentadas de forma escrita na etapa
apropriada de apresentao de defesa no mbito do TCU.
No obstante, nada impede, se for autorizada pelo Relator, a posterior juntada a estes autos
de qualquer elemento de defesa ou mesmo das provas testemunhais que porventura venham a ser
produzidas no mbito do processo judicial 29740-61.2016.4.01.3400, desde que apresentadas antes da
sesso de julgamento do processo ou em sede recursal.
No mrito, o Ministrio Pblico de Contas diverge parcialmente da proposta de
encaminhamento formulada pela unidade tcnica, em especial no que se refere anlise da
culpabilidade dos srs. Marcelo Pereira de Amorim, Dyogo Henrique de Oliveira, Jorge Fontes Hereda,
Luciano Galvo Coutinho, Aldemir Bendine, Alexandre Antonio To mbini e Tulio Jos Lenti Maciel.
As irregularidades apuradas nesta representao, notadamente os atrasos sistemticos e
significativos na transferncia de recursos do Tesouro Nacional para os bancos pblicos federais
(referentes, principalmente, ao Bolsa Famlia, ao seguro-desemprego, ao abono salarial e a subvenes
em financiamentos bancrios), ostentam extrema gravidade, na medida em que representam
desobedincia a dispositivos fundamentais da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000 - LRF), com prejuzos evidentes para o controle da dvida pblica e para o equilbrio
intertemporal das contas pblicas e, consequentemente, para a estabilidade dos preos e o crescimento
econmico sustentvel do pas.
Ficou demonstrado nos autos que os referidos atrasos, por sua recorrncia, intencionalidade
e materialidade, caracterizam-se como operaes de crdito vedadas, de acordo com o conceito amplo
definido pelo art. 29, III, da LRF (compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de
crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros) (grifou-se).
Conforme explicitado no Relatrio do Acrdo 3.297/2015-Plenrio, a Unio, ao atrasar o
repasse de recursos necessrios ao pagamento de despesas sociais e de subveno econ mica, abusou de
seu poder de controladora, forou suas instituies financeiras controladas (CEF, BB e BNDES) a
suportar o nus dessas despesas com recursos prprios e assumiu um compromisso financeiro junto a
essas instituies que apresenta todas as trs caractersticas de operao de crdito enumeradas pela
STN na 5 edio do seu Manual de Demonstrativos Fiscais (aprovado pela Portaria STN 637/2012),
quais sejam:
a) reconhecimento de um passivo;
b) existncia de risco de no adimplemento, materializado pela cobrana de juros e demais
encargos financeiros; e
c) diferimento no tempo.
A responsabilidade por esses atrasos, que resultaram em operaes de crdito ilegais,
contradas em desacordo com os arts. 32, 1, inciso I, 36 e 38, inciso IV, b, da LRF, deve recair
sobre os seguintes agentes, considerando-se as condutas descritas nos respectivos ofcios de audincia:
a) srs. Guido Mantega, ento Ministro da Fazenda, Arno Hugo Augustin Filho, ento
Secretrio do Tesouro Nacional, Marcus Pereira Auclio, ento Subsecretrio de Poltica Fiscal da
Secretaria do Tesouro Nacional, e Jorge Fontes Hereda, ex-Presidente da Caixa Econmica Federal, no
que tange aos atrasos no repasse de recursos Caixa Econmica Federal para o pagamento dos
benefcios relativos ao programa Bolsa Famlia, ao seguro-desemprego e ao abono salarial;
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MINISTRIO PBLICO DE CONTAS JUNTO AO TCU
Gabinete do Procurador Jlio Marcelo de Oliveira

b) srs. Guido Mantega, Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Auclio, Nelson
Henrique Barbosa Filho, ex-Ministro da Fazendo interino, Dyogo Henrique de Oliveira, ex-Ministro da
Fazenda interino, e Luciano Galvo Coutinho, ex-Presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social, no que tange aos atrasos no repasse de recursos ao BNDES, no mbito do
Programa de Sustentao do Investimento (PSI);
c) srs. Guido Mantega, Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Auclio e Aldemir
Bendine, ex-Presidente do Banco do Brasil, no que tange aos atrasos no repasse de recursos ao Banco do
Brasil, referentes a subvenes em financiamentos agrcolas.
As razes de justificativa apresentadas pelos aludidos responsveis no lograram afastar as
suas responsabilidades pelas operaes de crdito ilegais e abusivas, contradas pelo ente controlador
(Unio) junto a seus bancos controlados (CEF, BNDES e BB).
De acordo com as atribuies constitucionais, legais e regimentais dos cargos ocupados
pelos srs. Guido Mantega, Arno Augustin, Marcus Pereira Auclio, Nelson Henrique Barbosa Filho e
Dyogo Henrique de Oliveira (art. 87, pargrafo nico, I, da Constituio Federal, art. 1 do Anexo I do
Decreto 7.482/2011 e arts. 1, 33, 119 e 123 do Anexo da Portaria/MF 244/2012), tinham eles o dever
de zelar pela adequada administrao financeira da Unio, o que inclui promover, supervisionar e velar
pela correta liberao, nas pocas prprias, dos recursos federais necessrios ao pagamento das despesas
legalmente previstas, especialmente as destinadas s instituies pblicas financeiras, que, por fora de
lei, no podem ser utilizadas, direta ou indiretamente, como fonte de recursos para a Unio.
Os elementos contidos nos autos revelam que a no liberao desses recursos nos volumes e
momentos adequados no decorreu de mero lapso ou negligncia dos gestores pblicos, mas de atitude
consciente e deliberada de se valer dos bancos federais para o financiamento de despesas obrigatrias,
seja para maquiar o resultado fiscal, seja para incrementar a alocao de recursos em outras despesas
discricionrias que deveriam ter sido objeto de contingenciamento, caso os gestores tivessem agido de
acordo com a lei.
Nessa linha, sobressai a afirmao do sr. Arno Augustin de que no havia conduta diversa
a ser adotada, dada a necessidade legal de se cumprir o resultado primrio estabelecido (pea 223,
pp. 8/9). Ora, tal afirmao representa verdadeira confisso de que o objetivo pretendido com o atraso
na liberao dos recursos era obter um melhor resultado fiscal, ainda que falso, o que s se tornou
possvel em razo da omisso do Banco Central no registro dos passivos da Unio junto aos bancos
federais e ao FGTS. Verifica-se, pois, tratar-se de conduta consciente, deliberada e orientada para o
atingimento de um propsito conhecido e desejado pelos agentes pblicos responsveis pela
administrao financeira da Unio.
Conforme destacou o Diretor da SecexFazenda, por bvio, a meta de resultado primrio
deve ser buscada, mas por meio de aes planejadas, transparentes e, acima de tudo, legais (pea 407,
p. 202, grifou-se).
De fato, o alcance da meta de resultado primrio no um fim em si mesmo, mas um meio
para o controle e a gesto da dvida pblica. Segundo o Anexo de Metas Fiscais da LDO/2014 (Lei
12.919/2013), as metas de resultado primrio foram estabelecidas no intento de garantir as condies
econmicas necessrias para a manuteno do crescimento sustentado, o que inclui a sustentabilidade
intertemporal da dvida pblica. De nada adianta, para os objetivos da poltica fiscal do pas, fingir que
se est a cumprir a meta, quando, em verdade, h o acobertamento de dvidas vultosas da Unio,
colocando em risco justamente a sustentabilidade da dvida pblica e a saudvel gesto fiscal da nao.
Importante mencionar que os Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome e
do Trabalho e Emprego solicitavam regularmente STN os recursos necessrios para o pagamento dos
benefcios sociais pela Caixa Econmica Federal (ex: pea 67, pp. 97/104; e pea 80, p. 3), entretanto,
esses pleitos, de forma sistemtica, no eram atendidos, o que motivou essa instituio financeira a
ingressar com processos administrativos junto Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao
Federal (CCAF), a fim de dirimir o conflito com a Unio.
Assim, instauraram-se, na CCAF, os processos 00688.001730/2013-79 (pea 81, pp. 2/4 e
12/5) e 00688.001229/2014-93 (pea 46, p. 5, e pea 67, pp. 135/41), para tratar da regularizao do
fluxo de recursos destinados, respectivamente, ao pagamento do abono salarial e do seguro-desemprego
e ao pagamento do Bolsa Famlia.
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MINISTRIO PBLICO DE CONTAS JUNTO AO TCU
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R$ Bilhes

O grfico abaixo, extrado do Relatrio do Acrdo 2.461/2015-Plenrio (TC 005.335/20159, pea 279, p. 601), que aprovou o parecer pr vio sobre as contas prestadas pela Presidente da
Repblica referentes ao exerccio de 2014, demonstra claramente a situao atpica verificada a partir de
meados de 2013 no saldo das contas de suprimento de fundos mantidas na Caixa para o pagamento dos
benefcios sociais (os dados se referem ao somatrio dos saldos das contas referentes ao Bolsa Famlia,
ao seguro-desemprego e ao abono salarial):
2

1
0
-1

-2
-3
-4

-5
-6

Fonte: Ofcio 0014/2015/DEFAB, de 17/ 9/2015 (peas 251 e 252 ) [TC 005.335/ 2015-9]

Tendo em vista a notria relevncia social dos benefcios em questo, destinados a pessoas
de baixa renda ou desempregadas, seria talvez compreensvel que a Caixa Econmica Federal,
surpreendida pela inesperada insuficincia dos recursos financeiros liberados pela STN, tenha, na
primeira vez em que isso ocorreu, desembolsado recursos prprios para garantir o pagamento integral
aos beneficirios, na expectativa de que fosse logo reembolsada, com o devido acrscimo dos encargos
financeiros contratualmente previstos.
De fato, a convulso social que poderia ocorrer em razo de uma negativa de pagamento
pela Caixa aos beneficirios do abono salarial, seguro desemprego e Bolsa Famlia, com riscos inclusive
para a segurana de seus empregados e de suas instalaes, alm dos danos imagem da instituio,
poderiam servir de exculpante para os pagamentos indevidos ocorridos no primeiro ms em que a
Unio deixou de enviar tempestivamente os recursos devidos.
Todavia, ultrapassado o inusitado da primeira ocorrncia, o Presidente da Caixa tinha o
dever legal de no apenas cobrar o valor devido, como tambm deixar claro que j no ms seguinte os
pagamentos no seriam feitos sem o prvio repasse dos recursos. Essa era a conduta dele esperada e
exigvel. Essa a postura de um dirigente que zela pelo cumprimento da lei e pela instituio que dirige.
A omisso do dirigente da Caixa resta agravada em face de os atrasos terem sido recorrentes,
cumulativos e continuados, tendo perdurado de julho/2013 a setembro/2014, chegando a superar o
absurdo patamar de R$ 5 bilhes.
Era clara e evidente a inteno do governo de se financiar com recursos da Caixa, razo por
que cabia ao dirigente da estatal, aps os devidos alertas e notificaes aos ministrios setoriais no
primeiro ms de abuso do poder do controlador, determinar a suspenso do pagamento dos
benefcios, conforme expressamente previam clusulas contratuais (pea 67, p. 11, e pea 79, pp. 10 e
59), haja vista que no atribuio dessa instituio financeira custear despesas do governo ou
emprestar- lhe recursos para tal. Ao contrrio, isso expressamente proibido, conforme o art. 36, caput,
da LRF.
O Presidente da Caixa agiu de forma extremamente temerria, pois submeteu a instituio
que devia proteger a uma situao de fragilidade e risco, tendo de realocar recursos destinados a outras
operaes regulares para dar cobertura a essa operao de crdito irregular, com custos incorridos no
adequadamente quantificados, violando o princpio da prudncia e tambm o da eficincia, na medida
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em que os recursos prprios da Caixa, em vez de adiantados Unio, poderiam estar sendo aplicados
em operaes mais rentveis para a instituio financeira.
O fato de a Caixa ser empresa controlada pela Unio no lhe autoriza a agir fora dos seus
objetivos estatutrios, previstos no art. 5 do Anexo ao Decreto 7.973/2013, muito menos em afronta
norma legal. Por fazer parte da Administrao Pblica, deve estrita obedincia aos princpios da
legalidade e da eficincia (art. 37, caput, da Constituio), no lhe sendo permitido dispor dos recursos
que lhe foram confiados, especialmente por seus depositantes, de maneira arbitrria ou acovardada, para
no contrariar interesses governamentais.
A conduta leniente e negligente do dirigente da Caixa foi fundamental para a consumao
das operaes de crdito ilegais contradas pela Unio, o que impe a rejeio das razes de justificativa
apresentadas pelo sr. Jorge Fontes Hereda, no havendo falar, no caso, em inexigibilidade de conduta
diversa. Bem ao contrrio, revela-se com nitidez que conduta diversa era exigvel e plenamente possvel.
No h falar em obedincia hierrquica ou temor de perda do cargo, caso o dirigente
houvesse atuado com diligncia em defesa de sua instituio e da legalidade. Qualquer ordem ou
orientao recebida para realizar com recursos da Caixa os pagamentos de responsabilidade da Unio
era manifestamente ilegal. Um presidente de instituio financeira que no atue com competncia,
firmeza e altivez necessrias para resistir a uma ordem ou orientao manifestamente ilegal no est,
evidentemente, altura dos deveres de seu cargo.
Diante da gravidade da irregularidade cometida, evidenciada pelo valor alcanado, pela
longa durao no tempo, pelos danos para as finanas pblicas dela derivados e pelos riscos para a
Caixa dela advindos, tudo conforme bem revela o grfico acima reproduzido, deve ser aplicada ao sr.
Jorge Fontes Hereda a penalidade de inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de
confiana no mbito da Administrao Pblica, por oito anos, bem como a multa do art. 58, II, da Lei
8.443/1992, em seu valor mximo.
Quanto aos ex-Ministros do MDS e do MTE, entende o Ministrio Pblico de Contas, ante
as razes de justificativa apresentadas, que no lhes so imputveis responsabilidades pelas operaes
de crdito ilegais contradas pela Unio junto Caixa, haja vista que no havia entre os atos que
poderiam praticar condutas que pudessem ter impedido a situao criada pelo Ministrio da Fazenda,
com a negligente submisso da Caixa e a injustificada omisso do Banco Central. De fato, ficaram
refns da programao financeira elaborada pela STN, que detinha o poder decisrio sobre a liberao
de recursos.
Com efeito, referidas pastas setoriais realizaram, junto STN, as devidas solicitaes de
recursos para o pagamento dos benefcios sociais, institudos por lei e previstos no oramento, mas no
foram inteiramente atendidas, o que impediu que fizessem os repasses de recursos Caixa. Como no
tiveram participao ativa no surgimento das operaes de crdito ilegais nem tinham, em sua esfera de
atuao funcional, como evitar tal ocorrncia, no merecem ser responsabilizados no mbito deste
processo.
Quanto s equalizaes devidas ao BNDES, os atrasos nos pagamentos foram extremamente
significativos, tanto em termos de durao, quanto em termos de valores, como deixam claro os dados
contidos no relatrio de fiscalizao da SecexFazenda, pea 109, p. 58. As equalizaes apuradas no
2 semestre de 2010 e no ano de 2011 (1 e 2 semestres) deixaram de ser integralmente pagas (houve
um pagamento irrisrio referente ao 2 semestre/2010 e nenhum pagamento referente aos dois semestres
de 2011), apesar de as portarias do Ministrio da Fazenda vigentes poca (Portaria 575, de 21.12.2010,
e Portaria 87, de 31.3.2011) estabelecerem que os valores eram devidos no ltimo dia do perodo ao
qual se refere ao pagamento (ou seja, no ltimo dia de cada semestre de apurao) e seriam
atualizados at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro Nacional. Essa falta de pagamento dos
valores de equalizao fez com que, no incio de 2012, a dvida da Unio junto ao BNDES j alcanasse
o montante de R$ 6.718.076.493,95 (pea 99, p. 18), valor no registrado nas estatsticas fiscais do
Banco Central.
Diante desse quadro de inadimplncia, em vez de o Ministrio da Fazenda regularizar
imediatamente os pagamentos, agravou a irregularidade, por meio da expedio, em 10.4.2012, da
Portaria 122, assinada pelo sr. Guido Mantega, a qual disps que (art. 5, 4, grifou-se):
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Os pagamentos das equalizaes relativas aos saldos mdios dirios das aplicaes em
operaes de financiamento de que trata esta Portaria contratadas a partir de 16 de abril
de 2012 sero devidos aps decorridos 24 meses do trmino de cada semestre de apurao,
e atualizados, desde o ltimo dia do semestre de apurao at a data do efetivo pagamento
pelo Tesouro Nacional.
Os srs. Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira, na condio de
Ministros de Estado da Fazenda interinos, tambm emitiram portarias de teor semelhante e at mais
grave que o da Portaria 122/2012 (Portarias MF 313, de 18.9.2012, 357, de 15.10.2012, e 29, de
23.1.2014).
Com efeito, as Portarias 313/2012 e 357/2012, subscritas pelo sr. Nelson Henrique Barbosa
Filho, e a Portaria 29/2014, subscrita pelo sr. Dyogo Henrique de Oliveira, dispuseram que o prazo de
24 meses para o pagamento das equalizaes se aplicaria no s s operaes de financiamento
contratadas pelo BNDES a partir de 16.4.2012, mas tambm s operaes contratadas antes dessa data e
desde o lanamento do PSI, em 2009 (art. 6, III, da Portaria 313/2012, art. 7, III, da Portaria 357/2012,
e art. 7, II, da Portaria 29/2014).
Cabe registrar, contudo, que, diferentemente do que constou da instruo da unidade tcnica
(pea 406, p. 28), no foi a Portaria 357/2012 que originalmente estendeu a aplicao do prazo de 24
meses para o pagamento das equalizaes relativas s operaes contratadas antes de 16.4.2012, mas
sim a Portaria 278, de 7.8.2012 (DOU de 9.8.2012), que alterou a Portaria 216, de 29.5.2012 (DOU de
31.5.2012), a qual, por sua vez, havia revogado a Portaria 122/2012. Essas trs ltimas portarias foram
editadas pelo sr. Guido Mantega.
Mediante a Portaria 278/2012, o art. 6 da Portaria 216/2012 passou a vigorar com a
seguinte redao (grifou-se):
Art. 6 Os valores de equalizao sero apurados em 30 de junho e 31 de dezembro de cada
ano, conforme metodologia de clculo anexa, e devidos em 1 de julho e em 1 de janeiro de
cada ano, observado que:
I - Os pagamentos das equalizaes de que trata o caput podem ser prorrogados de acordo
com as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tesouro Nacional.
II - Os valores das equalizaes a que se refere o caput sero atualizados desde a data da
apurao at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro Nacional.
III - Os valores apurados das equalizaes a partir de 16 de abril de 2012, relativos s
operaes contratadas pelo BNDES, sero devidos aps decorridos 24 meses do trmino
de cada semestre de apurao e atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de apurao
at a data do efetivo pagamento.
Como consequncia desse conjunto de portarias do Ministrio da Fazenda, no houve
nenhum pagamento de equalizaes ao BNDES re ferentes aos exerccios de 2012 e 2013 e ao 1
semestre de 2014, o que resultou num espantoso acmulo de dvida da Unio junto a essa instituio
financeira no valor de R$ 19.643.867.337,18, ao final do 1 semestre/2014 (pea 99, p. 18). Em
31.12.2014, esse saldo devedor atingiu R$ 21.620.592.088,72 (pea 124 do TC 027.923/2015-0). O
grfico abaixo ilustra o crescimento exorbitante do saldo da dvida da Unio com o BNDES, no mbito
do PSI:

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Fonte: peas 72, 73 e 99 destes autos.

Como bem apontado pelo Secretrio de Recursos no pronunciamento pea 287, as


portarias do Ministrio da Fazenda representaram verdadeira confisso e prova do dolo do ilegal
financiamento da Unio pelo BNDES, pois acumular o devido de forma a transform-lo em dvida e
parcelar seu pagamento uma operao de crdito com a inusitada caracterstica de que quem
determina o montante, a forma de pagamento e a quantidade de parcelas o devedor. Trata-se, pois,
de clara operao de crdito obtida com abuso do poder de controle da Unio. O Relatrio do Acrdo
2.461/2015-Plenrio no deixa dvidas quanto a essa questo, conforme trecho abaixo transcrito (TC
005.335/2015-9, pea 279, pp. 663/4, grifou-se):
As alegaes atinentes tese em anlise recorrem a diversos pressupostos acerca da
caracterizao de operaes de crdito tpicas, como a existncia de relaes contratuais
consensuais e bilaterais, em evidente esforo de sobrepor a forma essncia das operaes.
Contudo, no caso que aqui se discute, configurou-se de fato uma relao unilateral, em que a
Unio, controladora do BNDES, utilizou-se de seu poder para impor uma sistemtica de
pagamento de equalizaes de juros em seu prprio benefcio, levando postergao
injustificada das quitaes devidas instituio financeira. Vale dizer, exatamente o que o
legislador complementar coibiu nos termos do art. 36 da LRF.
Ademais, no h dvida de que houve o estabelecimento, por intermdio de portaria do
Ministrio da Fazenda, de clusulas tpicas de um contrato de operao de crdito, como
prazos, taxas de correo e sanes, entre outras impostas, contudo, de forma unilateral e
coercitiva instituio financeira, combinando a utilizao, pela Unio, de poder de imprio
pela via da edio de ato normativo e de poder de controlador da prpria instituio
financeira.
Cabe destacar, ainda, que no se confunde, nesta anlise, qualquer inadimplemento
contratual com operao de crdito. Como se viu na anlise da tese anterior e aqui se reitera,
o estabelecimento de prazo de 24 meses no configura mero atraso, mas postergao
intencional e imprpria, passando ao largo da lgica intrnseca das equalizaes e
configurando, em essncia, a disponibilidade de recursos pela Unio que no haveria de
outra forma razo pela qual, nesta anlise, concluiu-se pela configurao de operao
assemelhada ao mtuo.
As equalizaes de taxa de juros devidas ao Banco do Brasil, relativas ao crdito rural (Safra
Agrcola), tambm sofreram considerveis atrasos no seu pagamento, conforme dados da tabela pea
109, pp. 34/5. Isso fez com que a dvida da Unio junto a esse banco saltasse de R$ 3,2 bilhes, em
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dezembro/2012, para R$ 7,9 bilhes, em junho/2014. Em 31.12.2014, o saldo devedor dessa dvida
chegou a R$ 10,9 bilhes (pea 120 do TC 027.923/2015-0). O grfico abaixo ilustra o crescimento
dessa dvida entre 2012 e junho/2014:

Banco do Brasil - Equalizao Safra - 2012 a 2014


9.000
8.000

em R$ milhes

7.000

6.000
5.000
4.000
3.000

2.000
1.000
dez-11
jan-12
fev-12
mar-12
abr-12
mai-12
jun-12
jul-12
ago-12
set-12
out-12
nov-12
dez-12
jan-13
fev-13
mar-13
abr-13
mai-13
jun-13
jul-13
ago-13
set-13
out-13
nov-13
dez-13
jan-14
fev-14
mar-14
abr-14
mai-14
jun-14

Novas Equalizaes

Pagamentos

Saldo

Fonte: pea 69 destes autos.

A alta materialidade das dvidas contradas pela Unio junto aos bancos federais,
notadamente Banco do Brasil e BNDES, no deixa dvidas sobre a inteno do governo federal de
financiar despesas oramentrias correntes com recursos das suas instituies financeiras. Tal atitude,
alm de vedada por lei, feriu o princpio da transparncia e usurpou competncias prprias do Congresso
Nacional (art. 48, II, da Constituio), a quem cabe dispor sobre a contratao de operao de crdito
pela Unio.
O grfico elaborado pelo Secretrio da SecexFazenda, abaixo reproduzido (pea 408, p. 3) e
baseado em informaes divulgadas pelo Bacen, j aps se adequar s determinaes desta Corte de
Contas, ilustra muito bem a trajetria da dvida da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES, Caixa
(inclui dvida com tarifas de prestao de servios pela Caixa, no examinada nestes autos) e ao FGTS
ao longo dos ltimos anos (desde dezembro/2001 a dezembro/2015):

Em R$ bilhes

Grfico Impacto dos atrasos na Dvida Lquida do Setor Pblico


22
17
12

Banco do Brasil

BNDES

Caixa

FGTS

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dez-15

jun-15

dez-14

jun-14

dez-13

jun-13

jun-12

dez-12

dez-11

jun-11

dez-10

jun-10

dez-09

jun-09

dez-08

jun-08

dez-07

jun-07

dez-06

jun-06

jun-05

dez-05

dez-04

jun-04

dez-03

jun-03

dez-02

jun-02

-3

dez-01

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MINISTRIO PBLICO DE CONTAS JUNTO AO TCU
Gabinete do Procurador Jlio Marcelo de Oliveira

Fonte: Banco Central do Brasil. Nota para a Imprensa Poltica Fiscal, de 29/ 1/2016.

Como se v, as dvidas junto ao Banco do Brasil e ao BNDES comearam a aumentar de


forma mais significativa a partir de 2009 e 2010, respectivamente, atingindo seus pices em 2015. As
dvidas junto Caixa, por sua vez, atingiram valores mais expressivos e ntre meados de 2013 e meados
de 2014, sendo regularizadas (exceto no que tange aos custos financeiros pea 81, pp. 13/4) no 2
semestre de 2014.
Em dezembro/2015, houve queda abrupta dos saldos das dvidas com o Banco do Brasil,
com o BNDES e com o FGTS, em razo da deciso do governo de finalmente efetuar o pagamento dos
passivos ilegais examinados neste processo de representao. Consoante dados extrados do Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais de 2015 (fonte: Secretaria do Tesouro Nacional), o
governo pagou, em 2015, cerca de R$ 21 bilhes ao BNDES, R$ 12 bilhes ao Banco do Brasil e R$ 21
bilhes ao FGTS, a ttulo de equacionamento dos passivos existentes at o final de 2014 (incluindo
atualizao monetria).
A incorporao desses passivos na Dvida Lquida do Setor Pblico - DLSP, decorrente do
cumprimento, pelo Bacen, da determinao do item 9.4.3 do Acrdo 3.297/2015-Plenrio, impactou
fortemente o resultado primrio do exerccio de 2015 do setor pblico consolidado, que foi defic itrio
em R$ 111,2 bilhes (1,88% do PIB), em contraposio a um dficit de R$ 32,5 bilhes (0,57% do PIB)
em 2014.
Dados extrados dos quadros 43 e 44 da Nota para a Imprensa de Poltica Fiscal divulgada
pelo Bacen em 29.1.2016 revelam que, em novembro/2015, o saldo das dvidas da Unio com o Banco
do Brasil (equalizao agrcola e ttulos e crditos a receber) e com o BNDES (PSI e demais programas)
totalizaram, respectivamente, R$ 14.359 milhes e R$ 21.336 milhes. Aps os pagamentos efetuados
em dezembro/2015, esses saldos passaram para R$ 4.407 milhes e R$ 4.291 milhes, respectivamente.
O impacto no resultado primrio do ms de dezembro/2015 decorrente da incorporao desses passivos
e dos passivos junto ao FGTS (contribuies sociais LC 110/2001, MCMV e cancelamento de juros
Lei 6.024/1974) e Caixa (tarifas de prestao de servio e outros) foi de R$ 47,65 bilhes.
Caso todos esses passivos tivessem sido tempestivamente captados pelas estatsticas fiscais
produzidas pelo Bacen, os resultados primrios dos exerccios pretritos teriam sido distintos dos
resultados oficiais divulgados, conforme demonstrado na tabela a seguir:
R$ bilhes

Resultado Fiscal do
Setor Pblico
A- Primrio oficial
B- Primrio corrigido
C- Diferena (= A B)

2011

2012

2013

2014

2015

128,7
124,9
3,8

104,9
99, 1
5,8

91,3
76,7
14,6

(32,5)
(45,3)
12,8

(111,2)
(65,4)
(45,8)

Fonte: Banco Central do Brasil. Nota para a Imprensa Poltica Fiscal, de 29.1.2016. Quadro XLIV.

Esse conjunto de dados revela por si s a gravidade das condutas dos integrantes da equipe
econmica do governo. As bases da estabilidade fiscal foram afetadas por medidas que e nsejaram o
surgimento ilegal, oculto e dissimulado de passivos vultosos da Unio. Com bem observado pelo
Secretrio da SecexFazenda (pea 408, p. 4, grifou-se):
(...), o Brasil est entre os pases que mais pagam juros da dvida pblica, em razo das
altas taxas de juros. Enquanto os Estados Unidos tm taxa de juros bsica em torno de 0,5%,
no Brasil, a taxa Selic est em 14,25%. Portanto, ao decidir aumentar o endividamento
pblico, o custo de oportunidade altssimo, pois recursos pblicos deixam de ser aplicados
em despesas sociais e em investimentos necessrios e so voltados para as despesas com
juros da dvida.
Com efeito, a utilizao dos bancos pblicos federais como forma de financiamento de
insustentvel expanso do gasto corrente, com evide nte inteno de melhorar a percepo da
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performance governamental em ano eleitoral, no s violou os mais caros e sensveis princpios da


responsabilidade fiscal, com afronta a dispositivos expressos da LRF, como tambm fraudou o processo
democrtico e comprometeu a sade financeira do Estado, empurrando o pas para a profunda crise
fiscal e econmica que atravessamos hoje.
O equilbrio das contas pblicas no apenas uma diretriz de boa administrao, mas
tambm um bem jurdico tutelado pelo ordenamento ptrio. Violar os pilares da responsabilidade fiscal
reclama, nos termos da legislao, adequada reprimenda dos rgos de controle.
Mostra-se apropriada, pois, pelos fundamentos bem apontados pela unidade tcnica, que
contam com a anuncia do Ministrio Pblico de Contas, a proposta de se aplicar aos srs. Guido
Mantega, Arno Hugo Augustin Filho e Marcus Pereira Auclio a penalidade de inabilitao para o
exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da Administrao Pblica, prevista
no art. 60 da Lei 8.443/1992, pelo prazo de oito anos, alm da multa prevista no art. 58, II, da referida
lei, em seu valor mximo.
importante ressaltar que os referidos responsveis eram titulares de seus cargos h
tempo suficiente para conhecerem as polticas e os procedimentos relativos ao relacionamento entre o
Governo Federal e seus bancos controlados. De fato, o Sr. Guido Mantega foi Ministro da Fazenda
entre 2006 e 2014. O Sr. Arno Augustin foi Secretrio da STN entre 2007 e 2014. O Sr. Marcus Auclio
foi Subsecretrio de Poltica Fiscal da STN entre 2010 e 2015 (pea 408, p. 9).
Quanto aos srs. Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira, o fato de
terem emitido, respectivamente, as Portarias 357/2012 e 29/2014, na condio de ministros interinos,
no tem o condo de afastar suas responsabilidades pelas irregularidades.
Como lembrou o Auditor da SecexFazenda, referidos gestores ocupavam poca o cargo
de Secretrio Executivo do Ministrio da Fazenda, que tem atribuio, entre outras, de supervisionar e
avaliar a execuo dos projetos e atividades do Ministrio, conforme estabelece o art. 43 da Estrutura
Regimental do Ministrio da Fazenda, aprovada pelo Decreto 7.482/2011 (pea 406, p. 29).
De fato, os srs. Nelson Barbosa e Dyogo Oliveira eram Secretrios-Executivos do Ministrio
da Fazenda desde janeiro/2011 e junho/2013, respectivamente. Sendo assim, eles desempenhavam papel
central na conduo das atividades dirias do Ministrio da Fazenda e, portanto, tinham pleno
conhecimento e com ela concordavam da poltica ilegal e abusiva de gesto fiscal que se estava a
executar no pas.
sabido de todos que os Secretrios-Executivos so peas centrais na execuo e
operacionalizao das polticas adotadas em cada ministrio. Os Secretrios-Executivos so os agentes
pblicos que, na prtica, conduzem, no dia a dia da Administrao, as polticas decididas pelos titulares
das pastas, em auxlio ao Presidente da Repblica.
Evidente, portanto, que, durante as substituies do titular, atuam com pleno conhecimento
de causa e assim decidem, sem margem a dvidas ou desconhecimentos, sobre os assuntos que lhes
eram submetidos para aprovao. Com efeito, tais agentes pblicos, pelo cargo que ocupavam, de estrita
proximidade e confiana do titular da pasta, comungavam plenamente das polticas ilegais postas em
execuo durante a gesto do ministro titular, tanto que, nos momentos de interinidade, deram perfeita
continuidade a essas polticas, indo ao ponto de assinar, de forma livre e consc iente, os atos que as
materializavam e concretizavam, a revelar que agiram com inequvoco dolo.
Apesar de as normas editadas por esses dois responsveis (Portarias 357/2012 e 29/2014)
no terem inovado em relao s regras de pagamento de equalizao criadas pelo ento titular do
Ministrio da Fazenda, sr. Guido Mantega (Portarias 122/2012, 216/2012, 278/2012 e 71/2013), claro
est que elas certamente contriburam para a continuidade da irregularidade, de que tinham cincia e
com a qual concordavam, com o consequente aumento da dvida ilegal da Unio com o BNDES.
Cabe ressaltar que o estabelecimento do prazo de 24 meses para o pagamento das
subvenes completamente desarrazoado e contraria o prprio objetivo da equalizao de taxas de
juros, que o de recompor, instituio financeira, os mesmos fluxos econmicos e financeiros que
esta teria direito a perceber caso o financiamento concedido ao muturio tivesse sido contratado sem a
interferncia da poltica pblica de fomento (item 8.4.2 do Relatrio do Acrdo 2.461/2015-Plenrio).
Note-se que no houve mera republicao de normas, mas edio de novas normas, que
incorporaram e mantiveram as ilegalidades constantes da norma revogada. No caso, eram plenamente
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exigveis condutas diversas por parte dos ministros interinos: absteno da edio de portaria ilegal e
correo da ilegalidade da portaria ento vigente.
Pelo exposto, tambm as condutas dos srs. Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo
Henrique de Oliveira devem ser consideradas graves, merecedoras, pois, das sanes previstas nos arts.
58, II, e 60 da Lei 8.443/1992.
Quanto ao sr. Marcelo Pereira de Amorim, ento Coordenador-Geral de Programao
Financeira (Cofin) da STN, os novos elementos apresentados pea 428, em especial as cpias de emails encaminhados a seus superiores hierrquicos (Diretor de Programas e Subsecretrio de Poltica
Fiscal), demostram que, na prtica, ele no tinha poder decisrio sobre a liberao dos recursos
necessrios ao pagamento dos benefcios sociais pela Caixa. De fato, referido servidor recebia os
pedidos de liberao de recursos formulados pelos ministrios setoriais (MTE e MDS) ou pela prpria
Caixa e os repassava para seus chefes, que autorizavam ou no a liberao (pea 428, pp. 57/67).
Ressalte-se que, de acordo com a Nota Tcnica 6/2014, de 30.12.2014, subscrita pelo sr.
Arno Hugo Augustin Filho, o papel da Cofin era recepcionar e consolidar os pedidos de liberao de
recursos e encaminh- los para a chefia imediata, a saber, Subsecretrio de Poltica Fiscal e Diretor de
Programas, com vistas a submeter ao Secretrio do Tesouro Nacional a deciso quanto ao atendimento
das liberaes solicitadas (pea 232, p. 477).
Embora referida nota tcnica tenha sido confeccionada apenas aps os fatos irregulares que
deram ensejo presente representao, e, isoladamente, no seja capaz de afastar responsabilidades, ela
refora os demais elementos de prova carreados aos autos pelo sr. Marcelo Pereira de Amorim, que
indicam que o poder decisrio sobre a liberao ou no de recursos estava concentrado em seus
superiores hierrquicos.
Desse modo, merecem ser acolhidas as razes de justificativa apresentadas pelo sr. Marcelo
Pereira de Amorim quanto aos itens 9.2.4 e 9.3.4 do Acrdo 825/2015-Plenrio, para afastar sua
responsabilidade pelas operaes de crdito ilegais contradas junto Caixa.
Em relao ao sr. Adriano Pereira de Paula, ento Coordenador-Geral de Operaes de
Crdito do Tesouro Nacional (Copec), merece ser afastada a sua responsabilidade pelas operaes de
crdito ilegais contradas junto ao BNDES e ao Banco do Brasil (itens 9.5.3 e 9.6.3 do Acrdo
825/2015-Plenrio). Como bem observado pela instruo tcnica, tais irregularidades resultaram da
atuao fora da legalidade da rea de programao financeira da STN, haja vista que derivaram da falta
de liberao dos recursos financeiros necessrios ao pagamento das subvenes.
Ademais, ficou demonstrado nos autos que o referido responsvel alertou seu superior
hierrquico (Subsecretrio de Poltica Fiscal do TN) q uanto ao aumento expressivo do passivo da Unio
junto s instituies financeiras oriundo da insuficincia do pagamento das subvenes econmicas e
props medidas para a soluo do problema, conforme notas tcnicas datadas de 19.8.2013 (pea 405,
pp. 228/33), 13.1.2014 (pea 405, pp. 129/35) e 18.8.2014 (pea 405, pp. 137/41).
No que tange aos ex-dirigentes do BNDES e do Banco do Brasil ouvidos em audincia,
devem ter suas razes de justificativa rejeitadas, semelhana do que se prope em relao ao exPresidente da Caixa. Os srs. Luciano Galvo Coutinho e Aldemir Bendine evidentemente compactuaram
com as operaes de crdito ilegais contradas pela Unio e no tomaram quaisquer medidas efetivas
para que os crditos das instituies financeiras fossem satisfeitos. Sem sua negligente complacncia,
jamais as dvidas da Unio junto aos bancos por eles presididos teriam alcanado as cifras bilionrias
acima expostas.
Embora esses dois bancos tenham apurado, nas pocas prprias, os valores das equalizaes
de taxas de juros relativas aos financiamentos subvencionados concedidos aos beneficirios do PSI e do
crdito rural, encaminhando-os, formalmente, para cobrana junto STN (pea 109, p. 33, peas 96 e
98), no tomaram nenhuma providncia para a execuo judicial das dvidas ou mesmo para a
contestao das regras editadas pelo Ministrio da Fazenda, que no fixavam, de forma peremptria,
data-limite para a quitao das equalizaes devidas (Portarias 336/2010, 575/2010, 87/2011, 122/2012,
216/2012, 278/2012, 313/2012, 357/2012, 71/2013, 29/2014 e 193/2014, no caso do BNDES, e
Portarias 333/2011, 262/2012, 349/2012, 10/2013, 67/2013, 69/2013, 409/2013, 315/2014 e 518/2014,
no caso do Banco do Brasil).
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Tampouco adotaram medidas para a reduo ou a suspenso da concesso de financiamentos


subsidiados (PSI e crdito rural), o que poderia evitar o aumento expressivo do endividamento da Unio
s custas do patrimnio dos bancos federais.
Como presidentes de instituies financeiras, deveriam ter adotado imediatamente as
medidas de cobrana que qualquer instituio privada adotaria caso a Unio no lhes repassasse valores
devidos a ttulo de equalizao de taxas de juros de emprstimos subsidiados.
Vale destacar que bancos privados tambm operam linhas de crdito subsidiadas com
subvenes econmicas custeadas pelo Tesouro Nacional e que, nesse caso, a equalizao apurada e
paga mensalmente e no h registro de atraso nos pagamentos devidos aos bancos privados, a
revelar que tal conduta s foi adotada em relao aos bancos pblicos em razo do poder de controle da
Unio sobre eles, exercido com abuso pela Unio e aceito com passividade e dolosa omisso pelos
presidentes dos bancos pblicos.
Evidente que nenhuma instituio privada aceitaria passivamente ficar se m receber os
valores devidos pela Unio. A mesma conduta que seria adotada pelos bancos privados deveria ter sido
adotada pelos presidentes dos bancos pblicos.
Cabe ressaltar, no que tange s equalizaes devidas ao BNDES, que nem mesmo o prazo
ilegal e abusivo de 24 meses (a partir do qual os valores seriam devidos) inaugurado pela Portaria
122/2012 foi respeitado, uma vez que, em julho/2015, ainda estavam pendentes de pagamento os valores
apurados desde o 2 semestre/2011 (pea 161, pp. 28/9, do TC 027.923/2015-0). Ou seja, dvidas
bilionrias e vencidas h mais de 3 trs anos foram pacfica e passivamente toleradas pelo BNDES, o
que caracteriza a conduta conivente do dirigente da estatal no cometimento dessa fraude fiscal e
negligente na gesto dos ativos do banco. A mesma conduta passiva e omissa foi adotada pelo
presidente do Banco do Brasil.
Ao permitirem passivamente que o saldo devedor da Unio junto ao BNDES e ao Banco do
Brasil aumentasse vertiginosamente ao longo do tempo, os srs. Luciano Galvo Coutinho e Aldemir
Bendine foram partcipes conscientes das operaes de crdito ilegais (violao ao art. 36, caput, da
LRF), no sendo aceitvel que pudessem, de forma livre e consciente, se omitir para no contrariarem
interesses governamentais.
Tambm aqui, no h falar em obedincia hierrquica ou temor de perda do cargo, caso os
dirigentes houvessem atuado com diligncia em defesa de suas instituies e da legalidade. Qualquer
ordem ou orientao recebida para aceitar de forma passiva o no pagamento das equalizaes devidas
pela Unio era manifestamente ilegal. Vale repetir, um presidente de instituio financeira que no atue
com competncia, firmeza e altivez necessrias para resistir a uma ordem ou orientao manifestamente
ilegal no est, evidentemente, altura dos deveres de seu cargo.
Sendo assim, as condutas dos srs. Luciano Galvo Coutinho e Aldemir Bendine revelaramse graves, o que reclama a aplicao das penalidades previstas nos arts. 58, II, e 60 da Lei 8.443/1992 a
esses responsveis.
III
Alm dos atrasos no pagamento de valores devidos aos bancos federais, houve tambm
atrasos propositais no pagamento de valores devidos a estados e municpios, relativos aos royalties do
petrleo e compensao financeira pelo uso de recursos hdricos (Lei 7.990/1989) e ao salrioeducao (Decreto 6.003/2006) (itens 9.8.2 e 9.9.3 do Acrdo 825/2015-Plenrio), cuja
responsabilidade deve ser atribuda aos srs. Arno Augustin Filho, Marcus Pereira Auclio e Marcelo
Pereira de Amorim.
As condutas de emitir as ordens bancrias referentes aos royalties e compensao
financeira, a partir de fevereiro/2014, apenas aps s 17h10 do ltimo dia do ms (pea 109, p. 64) e de
repassar os recursos do salrio-educao ao FNDE, a partir de dezembro/2013, apenas no ltimo dia do
ms (pea 109, p. 68) tiveram o claro intuito de transferir, para o ms subsequente, o impacto da despesa
no resultado primrio e/ou na receita corrente lquida da Unio. Isso porque, a depender do horrio da
emisso (antes ou aps s 17h10) e do tipo de ordem bancria emitida, o saque dos recursos da Conta
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nica s ocorre 1 ou 2 dias teis depois (conforme regras descritas no Manual Simplificado de Ordem
Bancria, elaborado pela STN), momento em que o Banco Central capta a variao primria deficitria.
Como o pagamento s considerado realizado no momento da efetiva disponibilizao dos
recursos ao beneficirio, a conduta dos gestores da STN no s contribuiu para a maquiage m dos
resultados primrios mensais, utilizados para a definio dos limites de empenho e movimentao
financeira, como configurou ofensa ao art. 8 da Lei 7.990/1989 e ao art. 9, inciso II e 2, do Decreto
6.003/2006, que fixam, de forma peremptria, as datas- limite para o pagamento dos recursos em
questo.
O carter doloso da conduta dos responsveis em relao a essa irregularidade fica
evidenciado pela ntida mudana de comportamento no perodo analisado , como destacou o
Secretrio da SecexFazenda em seu pronunciamento (pea 408, p. 11). Com efeito, nos meses anteriores
ao do incio das prticas irregulares, as ordens bancrias relativas aos recursos de que trata a Lei
7.990/1989 eram regularmente emitidas antes das 17h, e os repasses ao FNDE eram sempre realizados
antes do dia 20 de cada ms. Em seguida, a situao se inverteu: ordens bancrias emitidas aps s
17h10 e repasses ao FNDE no ltimo dia do ms. Tal mudana de comportamento no encontra outra
explicao plausvel, a no ser no objetivo de melhorar artificialmente o resultado primrio e a receita
corrente lquida da Unio, razo pela qual no cabe acolher as razes de justificativa apresentadas.
Registre-se que o sr. Marcelo Pereira de Amorim no trouxe aos autos documentos
suficientes para afastar sua responsabilidade por essa irregularidade, diferentemente do que ocorreu em
relao s operaes de crdito contradas junto Caixa (analisadas no tpico II deste parecer).
A irregularidade ora tratada est estritamente relacionada operac ionalizao do
pagamento, ou seja, ao momento da emisso da ordem bancria no Siafi, que era tarefa prpria e
especfica da Coordenao-Geral de Programao Financeira (Cofin), comandada, poca, pelo sr.
Marcelo Pereira de Amorim. O prprio responsvel a firma que as competncias do Cofin, portanto,
esto ligadas coordenao da execuo, ou seja, ao modus operandi da programao financeira
(pea 428, p. 5).
Ele no comprovou que a emisso de ordens bancrias no ltimo dia do ms e aps s 17h10
teriam sido resultado de orientao ou ordem de seus superiores hierrquicos, tampouco evidenciou ter
tomado as devidas providncias para a realizao dos pagamentos nos prazos expressamente fixados
por lei ou decreto (art. 8 da Lei 7.990/1989 e art. 9 do Decreto 6.003/2006),
Ademais, ressalte-se que, em relao ao salrio educao, eventual ordem superior para que
o repasse de recursos ao FNDE ocorresse apenas no ltimo dia do ms seria manifestamente ilegal, pois,
de acordo com os arts. 8 e 9 do Decreto 6.003/2006, tal repasse deve ocorrer at o dia 10 de cada ms e
o pagamento das cotas-partes aos estados e municpios at o dia 20.
Desse modo, no cabe invocar a obedincia hierrquica para justificar o cumprimento de
ordem manifestamente ilegal, sequer demonstrada. No caso, era exigvel, sim, conduta diversa por parte
do aludido servidor. No mnimo, ele deveria ter alertado seus superiores hierrquicos sobre o
descumprimento dos prazos de pagamento legalmente estabelecidos. Pelo exposto, merece ter suas
razes de justificativa rejeitadas quanto aos itens 9.8.2 e 9.9.3 do Acrdo 825/2015-Plenrio.
Assim, diante da gravidade da irregularidade, deve ser aplicada ao sr. Marcelo Pereira de
Amorim a sano de inabilitao para o exerccio de cargo em comisso o u funo de confiana no
mbito da Administrao Pblica, prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992, alm da multa prevista no art.
58, II, da mesma lei.
Quanto aos srs. Arno Augustin Filho e Marcus Pereira Auclio, considerando-se que, em
razo das operaes de crditos ilegais com os bancos federais, j lhes foi proposta a aplicao de multa
e da penalidade de inabilitao, as irregularidades descritas nos itens 9.8.2 e 9.9.3 do Acrdo 825/2015Plenrio devem ser somadas fundamentao daquelas sanes.
IV
No que tange s irregularidades relacionadas aos adiantamentos concedidos pelo FGTS
Unio (operaes de crdito) para o pagamento de subvenes econmicas referentes ao Programa
Minha Casa, Minha Vida (Lei 11.977/2009), descritas nos itens 9.4.3 e 9.7.2 do Acrdo 825/20156/5/2

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Plenrio, devem ser acolhidas as razes de justificativa apresentadas pelo sr. Guido Mantega (em
relao ao item 9.4.3) e pelos srs. Gilberto Magalhes Occhi, ento Ministro das Cidades, Carlos
Antonio Vieira Fernandes, ento Secretrio Executivo do Ministrio das Cidades, e Larcio Roberto
Lemos de Souza, ento Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao do Ministrio das
Cidades (em relao aos itens 9.4.3 e 9.7.2).
As irregularidades em questo dizem respeito a falhas na elaborao da proposta
oramentria referente ao Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU) do Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV), bem como na execuo oramentria do referido programa, no que tange s
subvenes econmicas de responsabilidade da Unio. Com efeito, como os recursos financeiros para o
pagamento das subvenes provinham, ordinariamente, do FGTS, a ttulo de adiantamento (com todas
as caractersticas de operao de crdito de natureza oramentria), deveria constar no respectivo crd ito
oramentrio essa fonte de recursos, em respeito aos princpios da universalidade (art. 3 da Lei
4.320/1964 e art. 32, 1, inciso II, da LC 101/2000) e da transparncia. Tambm deveria constar do
oramento a dotao prpria para o ressarcimento ao F GTS dos valores adiantados Unio, conforme
prev o art. 5, 1, da LRF.
Todavia, desde 2010, as leis oramentrias anuais no respeitaram essas exigncias (pea
109, p. 54), o que acarretou a inscrio indevida de despesas correntes de subvenes em restos a pagar
(apesar de j terem sido pagas pela Unio com os recursos adiantados pelo FGTS) e o pagamento de
despesas de capital (amortizao de dvida junto ao FGTS) por meio dos referidos restos a pagar.
Apesar de tais irregularidades no terem sido descaracterizadas, a anlise da conduta dos
agentes chamados em audincia permite afastar sua culpabilidade neste processo.
Com efeito, o sr. Guido Mantega, na condio de Ministro da Fazenda, no participou da
elaborao e aprovao das propostas oramentrias do Ministrio das Cidades, e no h evidncias nos
autos de que as operaes de crdito junto ao FGTS lhe foram submetidas para a aprovao de que trata
o caput do art. 32 da LRF.
Quanto aos srs. Gilberto Magalhes Occhi, Carlos Antonio Vieira Fernandes e Larcio
Roberto Lemos de Souza, verifica-se, inicialmente, que exerceram seus cargos de Ministro das Cidades,
Secretrio Executivo e Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao nos perodos de
17.3.2014 a 31.12.2014, de 8.11.2013 a 12.2.2015, e de 25.3.2014 a 27.1.2015, respectivamente (pea
224, p. 23, pea 226, p. 23, e pea 227, p. 23).
No exerccio de 2014, no houve pagamentos relativos dvida com o FGTS, conforme
apurado no TC 005.335/2015-9, de forma que os referidos gestores no participaram da irregularidade
descrita no item 9.7.2 do Acrdo 825/2015-Plenrio.
Tambm no foram eles que elaboraram a proposta oramentria do ministrio referente ao
exerccio de 2014, de modo que no tiveram a oportunidade de indicar corretamente a fonte dos
recursos para as despesas com os subsdios da Unio naquele perodo (pea 406, p. 21).
Quanto ao exerccio de 2015, as falhas na elaborao da proposta oramentria podem ter
decorrido de orientaes equivocadas por parte do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
como a que consta, por exemplo, da Nota Tcnica Conjunta 1/SPI/SOF/MP, de 17.10.2014 (pea 227,
pp. 30/3).
Diante dessas circunstncias, entende-se que no deve haver aplicao de sano aos
gestores do Ministrio das Cidades, sendo suficiente a atuao pedaggica desta Corte.
Registre-se que, mediante o item 9.3 do Acrdo 3.297/2015-Plenrio, o TCU fez
determinao conjunta ao Ministrio das Cidades e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
para que, a partir da proposta oramentria a ser encaminhada no ano de 2016, relativa ao exerccio de
2017, faam consignar no oramento fiscal e da seguridade social montante correspondente aos
adiantamentos concedidos pelo FGTS com amparo no art. 82-A da Lei 11.977/2009, de modo a
evidenciar que se trata de operaes de crdito, o mesmo valendo para os crditos adicionais referentes
ao exerccio de 2016.
V

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Por fim, no que se refere falta de contabilizao na Dvida Lquida do Setor Pblico
(DLSP) dos passivos da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES (no que tange parcela constante
do ativo da Finame) e ao FGTS e contabilizao tardia dos passivos junto Caixa, relativos ao Bolsa
Famlia, ao abono salarial e ao seguro-desemprego (item 9.10 do Acrdo 825/2015-Plenrio), o
Ministrio Pblico de Contas, divergindo da unidade tcnica, entende que devem ser rejeitadas as razes
de justificativa apresentadas pelo sr. Alexandre Tombini, ex-Presidente do Banco Central, e pelo sr.
Tulio Jos Lenti Maciel, Chefe do Departamento Econmico do Banco Central, haja vista que no
foram suficientes para elidir as irregularidades que motivaram suas audincias.
A necessidade de registro dos referidos passivos na DLSP, para fins de atendimento aos
objetivos expressos pelo Bacen no Manual de Estatsticas Fiscais, foi exaustivamente demonst rada por
ocasio da prolao do Acrdo 3.297/2015-Plenrio, sendo desnecessrias maiores consideraes sobre
a matria na presente fase processual. importante frisar, apenas, que a falta de registro desses passivos
na DLSP contrariou o Manual de Estatsticas Fiscais, produzido pelo prprio Banco Central, em
cumprimento a determinao do TCU (item 2.2.1 do Acrdo 324/2006-Plenrio).
A omisso da autoridade monetria em registrar, nas pocas prprias, esses passivos foi pea
fundamental na fraude fiscal perpetrada pelo Governo Federal para ampliar sem sustentao fiscal o
gasto pblico em ano eleitoral, pois contribuiu decisivamente para a melhora artificial dos resultados
primrios do governo federal dos exerccios anteriores a 2015 (especialmente no exerccio de 2014), ou
seja, para que o esforo fiscal do governo aparentasse ser maior que o real.
Essa melhora artificial dos resultados primrios permitiu que os decretos de
contingenciamento fossem fraudados, determinando bloqueio de execuo de despesas em valores
inferiores aos efetivamente necessrios, dando azo a que o Governo executasse ilegalmente despesas
discricionrias em nvel bem mais elevado que o autorizado pela meta fiscal em vigor, fraudando, pois,
toda a execuo oramentria, comprometendo a gesto da dvida pblica, violando dispositivos legais
expressos e os princpios mais elementares da responsabilidade fiscal.
No fosse tal omisso do Banco Central, o Governo Federal no teria condies de ter-se
valido do artifcio ilegal e abusivo de contrair para a Unio dvidas to expressivas junto s instituies
financeiras federais, tanto que, assim que as dvidas junto Caixa foram computadas na DLSP, os
repasses a esse banco para o pagamento dos benefcios sociais passaram a ser regularizados. Isso se deu
porque o registro do passivo da Unio junto ao banco pblico te m sobre a apurao do resultado
fiscal o mesmo impacto que o repasse do dinheiro na data correta, de modo que a fraude somente se
perfaz, s faz sentido se, alm da sonegao do repasse, houver tambm a omisso pelo Banco Central
do registro do passivo contrado.
Na opinio da unidade tcnica, (...) no foi possvel apurar se o Banco Central agiu de
forma premeditada e coordenada com o restante da equipe econmica para manipular as estatsticas
fiscais ou se as falhas na captao dos dados pelo Banco Central foram exploradas pelo Ministrio da
Fazenda ou pela Secretaria do Tesouro Nacional nesse desiderato (pea 406, p. 41).
Ao ver do Ministrio Pblico de Contas, contudo, o dolo evidente e grita nos autos. Com
efeito, como j demonstrado em todo o processo e afirmado pelo TCU j em trs acrdos, a omisso do
Banco Central contraria seu prprio Manual de Estatsticas Fiscais.
Alm disso, a correo de sua conduta no caso da Caixa deveria, por bvio, ter induzido
igual correo nos casos do Banco do Brasil, BNDES e FGTS. O que se afigura evidente que tal
correo causaria tamanho impacto no atingimento da meta fiscal que o Bacen optou por protelar essa
medida evidentemente necessria at o ponto em que no pudesse mais resistir aos comandos desta
Corte de Contas. Os valores relativos Caixa (menos de R$ 6 bilhes) eram relativamente pequenos se
comparados soma de valores do Banco do Brasil, BNDES e FGTS (cerca de R$ 40 bilhes).
Trata-se de erro to grosseiro que no se afigura razovel imaginar que um rgo com a
expertise do Bacen possa incorrer de forma apenas desavisada e desatenta em omisso to grave, com
consequncias to perniciosas para o pas. Como bem perguntou Vossa Excelncia, no dia da prolao
do Acrdo 825/2015, como foi possvel que mais de R$ 40 bilhes em dvidas da Unio pudessem
passar despercebidos pelo Banco Central?!
De todo modo, tendo em vista que o dolo no elemento essencial para a aplicao por esta
Corte de Contas das sanes previstas em sua Lei Orgnica, sendo suficiente a demonstrao de culpa,
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da leso ao bem jurdico protegido e do nexo de causalidade entre conduta e dano, o Ministrio Pblico
de Contas entende que, no mnimo, est sobejamente caracterizada nos autos culpa grave, consistente
em negligncia indesculpvel dos gestores do Bacen.
Tal negligncia deve ser considerada grave, na medida em que provocou efeitos danosos
para a credibilidade da apurao do resultado fiscal da Unio, para o clculo das metas fiscais de vrios
exerccios e foi decisiva, fundamental mesmo, para o cometimento da fraude fiscal de que o pas foi
vtima.
Corroboram-se, a propsito, os seguintes fundamentos constantes do voto condutor do
Acrdo 825/2015, a respeito da omisso do Bacen (grifou-se):
53. Por fim, considero que o Banco Central do Brasil, na condio de responsvel pela
apurao dos resultados fiscais para fins de cumprimento das metas fixadas na Lei de
Diretrizes Oramentrias, ao deixar margem de suas estatsticas passivos da Unio que, de
acordo com os seus prprios critrios, deveriam compor a Dvida Lquida do Setor Pblico DLSP, faltou com a diligncia e transparncia esperada no desempenho de suas atribuies.
54. Lembro que um dos pedidos formulados na inicial pelo Ministrio Pblico junto ao TCU
foi para que se verificasse se o Departamento Econmico do Banco Central do Brasil capta,
apura e registra, quando do clculo do resultado fiscal e do endividamento do setor pblico,
os passivos gerados para o Tesouro Nacional em razo da antecipao de valores realizada
pelas instituies financeiras.
55. Nesse sentido, o que se viu na inspeo realizada que passivos relevantes, os quais,
repita-se, atendem aos critrios adotados pela prpria autarquia para compor a Dvida
Lquida do Setor Pblico (DLSP), deixam de ser captados pelos resultados que apura, razo
pela qual entendo que devam ser chamados em audincia os dirigentes do Bacen para se
manifestarem acerca das falhas identificadas nestes autos.
56. De fato, ainda no compreendo como que dezenas de bilhes de reais em passivos da
Unio tornaram-se imperceptveis ou indiferentes aos olhos do Banco Central, no obstante
constarem devidamente registrados nos ativos das instituies credoras e terem sido
rapidamente flagrados pelos auditores do TCU.
57. Afinal, se as dvidas que escaparam ao controle do Banco Central tivessem sido
detectadas desde o seu surgimento, as irregularidades apontadas neste processo
provavelmente no ganhariam grandes propores nem se estenderiam por tanto tempo.
58. Observo que a responsabilidade da Autoridade Monetria de apurar os resultados fiscais
da Unio derivada das leis de diretrizes oramentrias e fixada pelo prprio Governo
Federal, mediante indicao do Presidente da Repblica, que detm o poder hierrquico.
Importante destacar, tambm, que as omisses no registro de passivos e de transaes
primrias compuseram o rol de irregularidades que levou o TCU a recomendar ao Congresso Nacional a
rejeio das contas da Presidente da Repblica referentes ao exerccio de 2014 (Parecer Prvio aprovado
pelo Acrdo 2.461/2015-Plenrio, TC 005.335/2015-9). Com efeito, entre os doze fundamentos
adotados pelo TCU para a emisso de opinio adversa acerca do relatrio sobre a execuo dos
oramentos da Unio (item 1.2.2 do Parecer Prvio), encontram-se os seguintes:
1. Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem
como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art.
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de passivos da Unio junto ao
Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da dvida pblica de 2014 (itens
2.3.5 e 8.5 do Relatrio);
(...)
10. Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem
como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art.
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de transaes primrias
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deficitrias da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014 (itens 3.5.5.2 e 8.5);
Isso apenas refora a gravidade das irregularidades perpetradas pelo Bacen e que
representaram grave ofensa ao princpio da transparncia.
Sendo assim, devem ser aplicadas aos srs. Alexandre Tombini e Tulio Jos Lenti Maciel as
sanes de multa e de inabilitao para o exerccio de cargo em comisso e funo de confiana no
mbito da Administrao Pblica, considerando-se a intensa gravidade das infraes cometidas.
Registre-se que o fato de o Depec ter passado espontaneamente a computar na DLSP, a
partir de agosto/2014, os passivos junto Caixa (pea 92, pea 106, pp. 1/13 e 27/31, e pea 108, pp.
1/40), longe de poder ser considerado como atenuante na dosimetria das sanes, apenas refora a
convico de que nenhum motivo razovel havia para no se efetuar o mesmo registro devido para o
Banco do Brasil, o BNDES e o FGTS. Jamais tal fato poderia ser motivo suficiente, ao ver do Ministrio
Pblico de Contas, para a excluso da responsabilidade dos gestores do Bacen.
De igual modo, o fato de as atribuies regimentais do presidente do Banco Central (art. 12
da Portaria 29.971/2005, vigente poca) no terem relao operacional direta com a produo de
estatsticas fiscais no pode ser considerado como circunstncia q ue exclua a culpabilidade do sr.
Alexandre Tombini, principalmente quando se leva em conta que a competncia do Bacen para a
elaborao das estatsticas fiscais oficiais no decorre do seu regimento interno, mas de ato emanado
diretamente do Presidente da Repblica (mensagens presidenciais de encaminhamento dos projetos de
lei oramentria anual ao Congresso Nacional).
A se entender, por absurdo, que o Presidente do Banco Central no tem nenhuma
responsabilidade sobre a fidedignidade das estatsticas fisca is e sobre o registro dos passivos da Unio,
estar-se- chancelando o conveniente argumento, sempre invocado por toda autoridade pblica, de
afastamento de suas responsabilidades pela delegao de competncias aos seus subordinados. O Brasil
seria o nico pas no mundo em que as autoridades pblicas nunca seriam responsveis por nada de
errado, sempre seus subordinados.
Assim como no se pode cobrar da autoridade pblica conhecimento de detalhes
irrelevantes, como saber o preo da compra de uma resma de papel, tambm no se pode admitir que
ignore fatos da maior relevncia, como a omisso de mais de R$ 40 bilhes no registro de passivos da
Unio, pea fundamental de um esquema de fraude fiscal levado a efeito sob os olhos nada vigilantes da
autoridade que tem o dever de fazer esse registro, assim como o de supervisionar toda a atividade
bancria, includa a dos bancos pblicos federais.
VI
Ante todo o exposto, o Ministrio Pblico de Contas diverge, parcialmente, da proposta de
encaminhamento formulada pela SecexFazenda e manifesta-se no sentido de o Tribunal:
a) indeferir os pedidos formulados pea 445 pelo sr. Marcus Pereira Auclio, atinentes
suspenso do processo e formao de autos apartados;
b) conhecer a presente representao, nos termos do art. 237, inciso I e pargrafo nico, do
Regimento Interno, para, no mrito, consider- la procedente;
c) acatar as razes de justificativa apresentadas pelos srs. Tereza Helena Gabrielli Barreto
Campello, Manoel Dias, Gilberto Magalhes Occhi, Carlos Antonio Vieira Fernandes, Larcio Roberto
Lemos de Souza e Adriano Pereira de Paula;
d) acatar as razes de justificativa apresentadas pelo sr. Guido Mantega quanto ao item 9.4.3
do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, rejeitando-as quanto aos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3 e 9.6.3 do
referido acrdo;
e) acatar as razes de justificativa apresentadas pelo sr. Marcelo Pereira de Amorim quanto
aos itens 9.2.4 e 9.3.4 do Acrdo 825/2015-Plenrio, rejeitando-as quanto aos itens 9.8.2 e 9.9.3 do
referido acrdo;

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f) rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelos srs. Nelson Henrique Barbosa Filho,
Dyogo Henrique de Oliveira, Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Auclio, Jorge Fontes Hereda,
Luciano Galvo Coutinho, Aldemir Bendine, Alexandre Antonio Tombini e Tulio Jos Lenti Maciel;
g) aplicar aos srs. Guido Mantega, Nelson Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de
Oliveira, Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Auclio, Marcelo Pereira de Amorim, Jorge Fontes
Hereda, Luciano Galvo Coutinho, Aldemir Bendine, Alexandre Antonio Tombini e Tulio Jos Lenti
Maciel, individualmente, a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, fixando- lhes o prazo de 15
dias, a contar das notificaes, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dvidas aos
cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acrdo at a dos efetivos
recolhimentos, se forem pagas aps o vencimento, na forma da legislao em vigor;
h) autorizar o desconto das dvidas na remunerao daqueles que mantenham vnculo
funcional com a Unio, observado o disposto no art. 46 da Lei 8.112/1990;
i) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrana
judicial das dvidas, caso no atendidas as notificaes e no seja possvel o desconto em folha;
j) considerar graves as infraes cometidas e inabilitar os srs. Guido Mantega, Nelson
Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de Oliveira, Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira
Auclio, Marcelo Pereira de Amorim, Jorge Fontes Hereda, Luciano Galvo Coutinho, Aldemir
Bendine, Alexandre Antonio Tombini e Tulio Jos Lenti Maciel para o exerccio de cargo em comisso
ou funo de confiana no mbito da Administrao Pblica, por prazo de cinco a oito anos, na forma
do art. 60 da Lei 8.443/1992; e
k) dar cincia da deliberao que vier a ser proferida aos responsveis, ao Ministrio Pblico
Federal e Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional.

Braslia-DF, em 24 de junho de 2016.


Jlio Marcelo de Oliveira
Procurador

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